“EL ANTEJUICIO EN EL PERÚ COMO MECANISMO DE …
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TÍTULO: “EL ANTEJUICIO EN EL PERÚ COMO MECANISMO DE IMPUNIDAD” TESIS PARA OPTAR EL TÍTULO PROFESIONAL DE ABOGADO BACHILLER: RENÉ MARTÍN CORREA RAFAEL ASESOR: DR. TEÓFILO RAMÓN ROJAS QUISPE CHICLAYO – PERÚ 2019
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TÍTULO:
“EL ANTEJUICIO EN EL PERÚ COMO MECANISMO
DE IMPUNIDAD”
TESIS PARA OPTAR EL TÍTULO PROFESIONAL DE ABOGADO
BACHILLER: RENÉ MARTÍN CORREA RAFAEL
ASESOR: DR. TEÓFILO RAMÓN ROJAS QUISPE
CHICLAYO – PERÚ 2019
ii
“EL ANTEJUICIO EN EL PERÚ COMO MECANISMO DE
IMPUNIDAD”
Tesis presentada por el Bachiller René Martín Correa Rafael, a la
Facultad de Derecho y de Educación de la Universidad Particular
de Chiclayo, para optar el TÍTULO PROFESIONAL DE
ABOGADO.
____________________________ _________________________________ René Martín Correa Rafael Dr. Teófilo Ramón Rojas Quispe
Autor Asesor
Aprobado por:
_________________________ Mg. Lito Becerra Angulo
Presidente
_____________________________________ ______________________ Mg. Flor de María Chuzón Jiménez Mg. Javier Díaz Díaz
Secretario Vocal
iii
DEDICATORIA
A mis padres que siempre confiaron en mí, me brindaron su
apoyo incondicional desde el primer día, y ese empuje espiritual
que toda persona requiere para terminar una meta; asimismo, a
mi esposa y mis dos grandes tesoros, mis hijos Estrellita
Mercedes y Alexis Zahit; quienes fueron los testigos directos de la
materialización de este sueño, siendo el principal motivo que me
impulsa a seguir adelante, y seguir soñando por mucho más.
iv
AGRADECIMIENTOS
Agradezco infinitamente a mi Dios, por darme una segunda
oportunidad para lograr lo soñado; a la Universidad Particular de
Chiclayo, por la oportunidad brindada para ser un profesional, a
mis maestros por compartirme sus conocimientos con paciencia y
asesorarme durante todo la etapa universitaria; a mis familiares y
amistades que siempre confiaron en mi persona, dándome los
consejos necesarios para continuar, consejos que en su esencia
denotaban sinceridad en sus deseos.
v
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN.........................................................................1
RESUMEN...................................................................................2
ABSTRACT……………………………………………………………………3
CAPÍTULO I
PLAN DE INVESTIGACIÓN
1. PLAN DE INVESTIGACIÓN…………………………………………….4
1.1 Aspectos de la realidad problemática………………………….4
1.1.1 Descripción del problema……………………………..4
1.1.2 Planteamiento del problema………………………….6
1.1.3 Formulación del problema………………………….…8
1.2 Justificación e importancia………………………………………8
1.3 Objetivos………….....………………………………………………9
1.3.1 Objetivo general………………………………………….9
1.3.1.1 Objetivos específicos…………………………...10
1.3.2 Hipótesis y variables………………………………….11
1.3.2.1 Hipótesis………………………………………….11
1.3.2.2 Variables………………………………………….11
1.4 Marco metodológico……………………………………………...11
1.4.1 Tipo de investigación………………………………….11
1.4.2 Método empleado………………………………………11
1.4.3 Técnicas e instrumentos de recolección
de datos……………..…………………………………..12
1.4.4 Población………………………………………………..12
1.4.5 Muestra…………………..……………………………..13
1.4.6 Aspectos éticos…………………………………………13
vi
CAPÍTULO II
EL ANTEJUICIO: ORIGEN, ANTECEDENTES, FUNDAMENTO,
NATURALEZA Y OTROS ASPECTOS
1. ORIGEN Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS………………..…..14
2. EL ANTEJUICIO EN LA CONSTITUCIÓN HISTÓRICA DEL
PERÚ………………………………………………………………….…17
3. FUNDAMENTOS DEL ANTEJUICIO………………………………28
4. NATURALEZA DEL ANTEJUICIO………………………………….34
4.1 Naturaleza política del antejuicio………………………..34
4.2 Naturaleza jurídica del antejuicio ……………………….39
4.3 El antejuicio como institución de derecho objetivo…..41
5. NOCIÓN DE ANTEJUICIO……………………………………………42
6. FINALIDADES DEL ANTEJUCIO……………………………………43
7. MODELOS DE ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL………………..45
7.1 Modelo legislativo…………………………………………....45
7.2 Modelo judicial………………………………………………..46
7.3 Modelo mixto…………………………………………………..47
CAPÍTULO III
REGULACIÓN DEL ANTEJUICIO EN EL PERÚ Y EN EL
DERECHO COMPARADO
1. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL
DEL ANTEJUICIO……………………………………………………...49
2. ALTOS FUNCIONARIOS QUE TIENEN ANTEJUICIO………….53
2.1 Antejuicio del Presidente de la República………………55
vii
3. LÍMITE TEMPORAL DEL ANTEJUICIO…………………………...57
4. LÍMITES MATERIALES DEL ANTEJUICIO……………………….59
5. SUPUESTOS DE ANTEJUICIO……………………………………..65
6. SANCIÓN POLÍTICA PROVENIENTE DE UN CASO DE
ANTEJUICIO…………………………………………………………….66
7. EL CONTENIDO DE LA ACUSACIÓN PRODUCTO DEL
ANTEJUICIO…………………………………………………………….68
8. SUSPENSIÓNEN EL PROCEDIMIENTO DE ANTEJUICIO……72
9. ROL DEL CONGRESO EN EL ANTEJUCIO ……………………..76
10. ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL ANTEJUCIO…………77
11. ROL DEL PODER JUDICIAL EN EL ANTEJUICIO……………...79
12. PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO DEL ANTEJUICIO……..80
12.1 Sujetos legitimados para presentar denuncias
Constitucionales………………………………………………81
12.2 Etapas del procedimiento de antejuicio…………………86
12.2.1 Etapa 1: Subcomisión de Acusaciones
Constitucionales…………………………..86
12.2.1.1 Denuncia ………………………………….86
12.2.1.2 Calificación de denuncia……………….87
12.2.1.3 Denuncia inadmisible…………………..88
12.2.1.4 Denuncia improcedente………………..88
12.2.1.5 Denuncia procedente e informe de
calificación positiva……………………..89
12.2.1.6 Investigación y audiencia en la
Subcomisión………………………………90
12.2.1.7 Informe final y remisión a la Comisión
viii
Permanente………………………………..92
12.2.2 Etapa 2: Comisión Permanente…………………….93
12.2.3 Etapa 3: Pleno del Congreso………………………..94
12.2.4 Derechos de funcionario en el procedimiento de
antejuicio…….………………………………………….97
13. REGLAS DE TRAMITACIÓN DEL PROCESO DE UN ALTO
FUNCIONARIO CON ANTEJUICIO EN EL CÓDIGO
PROCESAL PENAL…………………………………………………….99
14. EL ANTEJUICIO Y SUS DIFERENCIAS CON OTRAS
INSTITUCIONES AFINES…………………………………………..105
14.1 Antejuicio e inmunidad……………………………………105
14.2 Antejuicio y juicio político………………………………..109
14.3 Antejuicio y acusación constitucional………………….113
15. EL ANTEJUICIO EN EL DERECHO COMPARADO……………114
15.1 Bolivia……..………………………………………………….114
15.2 Chile……………………………………………………………116
15.3 Paraguay………………………………………………………120
15.4 Colombia……………………………………………………...121
15.5 Ecuador……………………………………………………….123
15.6 Uruguay……………………………………………………….126
CAPITULO IV
ANTEJUICIO E IMPUNIDAD
1. EVALUACIÓN DEL ANTEJUICIO EN EL CONTEXTO
ACTUAL………………………………………………………………..128
2. LA IMPUNIDAD Y EL ANTEJUICIO……………………………..136
ix
2.1 Datos estadísticos de denuncias constitucionales……..139
2.1.1 Periodos parlamentarios 2006-2011, 2011-2016
y 2016-2021…………………………………………140
2.1.1.1 Periodo parlamentario 2006-2011……..141
2.1.1.2 Periodo parlamentario 2011-2016……..144
2.1.1.3 Periodo parlamentario 2016-2021……..147
2.1.1.4 Evaluación del antejuicio en función de los
datos estadísticos…………………………..152
3. LA REGULACIÓN ACTUAL DEL ANTEJUICIO Y SUS
PROBLEMAS………………………………………………………….154
3.1 El rol del Congreso y el contenido de la resolución
Acusatoria…………………………………………………….154
3.2 El órgano que se encarga de investigar y autorizar el
Procesamiento……………………………………………….158
3.3 El límite temporal del antejuicio………………………..168
CONCLUSIONES………………………………………………………….170
RECOMENDACIONES…………………………………………………..174
LISTA DE REFERENCIAS……………………………………………..175
x
LISTA DE TABLAS Tabla 1: Regulación del antejuicio en las constituciones nacionales.
Tabla 2: Denuncias constitucionales entre julio de 2006 a
diciembre de 2018.
Tabla 3: Detalle de denuncias del periodo 2006-2011 que fueron
vistas en el Pleno del Congreso.
Tabla 4: Detalle de denuncias del periodo 2011-2016 que fueron
vistas en el Pleno del Congreso.
Tabla 5: Denuncias relevantes archivadas en el periodo 2016-
2021.
Tabla 6: Denuncias relevantes que dieron lugar a la formación de
causas en el periodo 2016-2021.
xi
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Fases del antejuicio en el Congreso de la República.
1
INTRODUCCIÓN
Los artículos 99 y 100 de la Constitución de 1993 regulan
el antejuicio solo para algunos considerados como altos
funcionarios del Estado, tratándose de una garantía que evita
sean investigados, procesados y según el caso sancionados por
el Poder Judicial, si antes el Congreso de la República no lo
autoriza.
La justificación esencial de esta investigación radica en
que en la actualidad, tal prerrogativa viene siendo objeto de
fuertes críticas, desde distintas posiciones doctrinales,
especialmente porque se considera que las razones en virtud de
las cuales surgió, ya no existen; por lo tanto, es interesante
investigar si debe suprimirse dicha institución o por el
contrario, debe mantenerse y a efectos de superar las críticas,
ser objeto de ciertas reformas.
Ante dichas críticas, será interesante investigar las
propuestas que existen en nuestro país y en el derecho
comparado, iniciando por tratar de analizar el origen, los
fundamentos, la naturaleza y otros aspectos importantes del
antejuicio, a efectos de comprender los motivos de su inclusión
en las constituciones; asimismo, estudiar y analizar su
regulación constitucional y legal actual, para determinar los
sujetos beneficiarios, su ámbito temporal, material, el
procedimiento, entre otros aspectos y cómo se ha venido
desvirtuando hasta convertirse en un mecanismo que propicia
la impunidad en favor de los más altos funcionarios del país.
2
RESUMEN
El Antejuicio en primer lugar era para evitar venganzas
políticas a través de denuncias de índole subjetiva o política
contra el alto funcionario; y además, mantener el balance de los
poderes, impidiendo las injerencias entre ellas. Dicha
prerrogativa tiene una naturaleza mixta, es decir es política y
jurídica.
Esta prerrogativa consiste en que previamente al
procesamiento del funcionario que haya cometido algún
supuesto delito en el ejercicio de sus funciones, debe ser
autorizado por el Parlamento; y para ello recorre tres etapas: en
la Subcomisión Constitucional, la Comisión Permanente y
finalmente el Pleno del Congreso, y en caso se autorice su
procesamiento, remitirá la acusación constitucional al Fiscal
Supremo para que proceda con la denuncia constitucional ante
el Juez Supremo, e iniciar su procesamiento, debiendo ser solo
en los propios términos de la referida acusación.
Estadísticamente se aprecia un mínimo de casos que han
sido autorizados por el Parlamento para su procesamiento, pese
existir suficientes elementos para ello, generando sensación de
impunidad entre la sociedad; requiriendo una reforma
inmediata de la Constitución vigente.
3
ABSTRACT
The Prejudice in the first place was to avoid political revenge
through complaints of a subjective or political nature against
the senior official; and also, maintain the balance of powers,
preventing injections between them. This prerogative has a
mixed nature, that is, it is political and legal.
This prerogative is that prior to the prosecution of the official
who has committed an alleged crime in the exercise of his
duties, he must be authorized by Parliament; and for this, to
register three stages: in the Constitutional Subcommittee, the
Permanent Commission and finally the Plenary Session of the
Congress, and in case its processing is authorized, it will remit
the constitutional accusation to the Supreme Prosecutor to
proceed with the constitutional complaint before the Supreme
Judge, and start its processing, it must be only in the terms of
the accusation reference.
Statistically, there is a minimum of cases that have been
controlled by the Parliament for processing, although there are
elements that can be generated, generating a sense of impunity
among society; requiring an immediate reform of the current
Constitution.
4
CAPÍTULO I
PLAN DE INVESTIGACIÓN
1. PLAN DE INVESTIGACIÓN
1.1 Aspectos de la realidad problemática
1.1.1 Descripción del problema
El antejuicio es una prerrogativa que tienen un conjunto
selecto de altos funcionarios del Estado, conforme el artículo 99
de la Constitución: Presidente de la República; Congresistas,
Ministros de Estado; miembros del Tribunal Constitucional;
miembros de la Junta Nacional de Justicia; vocales de la Corte
Suprema; fiscales supremos; Defensor del Pueblo y Contralor
General de la República. Esta prerrogativa impide la posibilidad
de procesarlos en el Ministerio Público y Poder Judicial, si el
Congreso de la República no lo ha autorizado de manera previa.
A propósito de recientes casos de corrupción en los cuales
–entre otros- se han visto involucrados Congresistas, Ministros,
Vocales de la Corte Suprema, Fiscales Supremos, se ha
cuestionado esta figura, en la medida que –en algunos casos- se
ha utilizado para propiciar impunidad, se ha demorado la
decisión del Congreso, se declara la improcedencia de las
denuncias constitucionales, pese a la existencia de elementos
que si ameritan la emisión de una decisión favorable a la
investigación, con lo cual, se acusa que esta institución, se está
convirtiendo en un obstáculo para la labor de averiguación de
5
la verdad de hechos presuntamente delictivos, cometidos por
los más altos funcionarios de la nación en el ejercicio de sus
funciones.
Un ejemplo de ello es el caso del señor César Hinostroza
Pariachi, quien fue considerado en el informe del Congresista
Oracio Pacori Mamani como integrante de una organización
criminal ante la Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales; sin embargo, la Comisión Permanente lo
excluyó del referido delito. Ello generó críticas desde los
diversos sectores de la opinión pública, ante los cuales, el Pleno
del Congreso decidió incluirlo por ese delito y procedió a
autorizar su procesamiento. No obstante ello, el Congreso
demoró 12 días en remitir el expediente al Ministerio Público,
con el contenido de las acusaciones constitucionales
aprobadas. Como es de conocimiento público, dicha persona
fugó a España y actualmente está incursa en un proceso de
extradición.
Otro caso es de los ex miembros del Consejo Nacional de
la Magistratura (hoy Junta Nacional de Justicia), Iván Noguera
Ramos, Julio Gutiérrez Pebe, Guido Aguila Grados y Orlando
Velásquez Benítez, quienes tampoco serán procesados por
organización criminal, dado que, en el Congreso de la República
no se logró los votos suficientes para que se autorice su
procesamiento por ese delito. Siendo así, en la actualidad solo
vienen siendo investigados por otros delitos.
6
Un tercer ejemplo es el caso del actual Fiscal Supremo
Pedro Chávarry Vallejos, el mismo que fue denunciado por la
presunta sustracción de documentos de una oficina lacrada;
sin embargo, el Congreso de la República también declaró
improcedente la denuncia.
Otro ejemplo es el caso del Congresista Héctor Becerril,
quien fue denunciado por, presuntamente, haberse reunido con
un ex integrante del Consejo Nacional de la Magistratura; sin
embargo, la Comisión Permanente del Congreso de la República
archivó la denuncia y no autorizó que se inicie su
procesamiento penal.
Así como los ejemplos precedentes, se podría seguir
enumerando un conjunto de casos en los cuales el Congreso,
utilizando su facultad constitucional, no ha autorizado el
procesamiento de altos funcionarios públicos, argumentando
diversas cuestiones de índole procesal o sustantivo, lo cual ha
tenido como consecuencia que se imposibilite la labor de
investigación del Ministerio Público, el procesamiento penal
posterior y la determinación de posibles responsabilidades de
los funcionarios indicados en el artículo 99 de la Constitución
Política.
1.1.2 Planteamiento del problema
Advertida la problemática, hay quienes proponen la
eliminación de dicha institución, dado que los fundamentos en
virtud de los cuales se creó esta institución ya no existen, esto
7
es, en el contexto actual, donde se reconoce la existencia de
estados constitucionales con todas las consecuencias que ello
tiene, especialmente en la protección de los derechos
fundamentales de las personas y los mecanismos para
controlar el ejercicio del poder, ello impide que los altos
funcionarios sean sometidos a los abusos de antaño. En ese
sentido, se considera que estas prerrogativas han pasado a ser
verdaderos privilegios de unos cuantos favorecidos.
Otros consideran que la institución debería mantenerse,
dado que aún existen razones que justifican su presencia; sin
embargo, consideran que debería ser objeto de algunas
reformas con el propósito de evitar que se siga utilizando de
manera inadecuada por parte del Congreso de la República.
Así las cosas, será interesante investigar dicha institución,
su fundamento histórico y actual, y de ese modo dilucidar si las
críticas son fundadas y debe abolirse o solo modificarse y
adecuarlo a los tiempos actuales.
En ese orden de ideas, el problema central de esta
investigación pasa por analizar y determinar si la regulación de
dicha institución es adecuada y coherente con los tiempos
actuales, o por el contrario, es deficiente y requiere reformas
con la finalidad que no se siga utilizando para evitar
investigaciones de los más altos funcionarios públicos.
8
1.1.3 Formulación del problema
La pregunta fundamental que surge del planteamiento del
problema se expresa en los términos siguientes:
¿ES DEFICIENTE LA REGULACIÓN ACTUAL DEL
ANTEJUICIO, COMO PRERROGATIVA DE LOS ALTOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS DEL ESTADO?
1.2 Justificación e importancia
La presente investigación tiene su origen en la
preocupación que se tiene como ciudadano, al constatar que el
Congreso de la República, en ejercicio de su competencia
constitucional, toma decisiones trascendentes respecto de la
posibilidad o no de procesar a los más altos funcionarios de la
República, siendo el primer eslabón para poder determinar si
han incurrido en la comisión de delitos en el ejercicio de sus
funciones.
Desde el punto de vista social, se justifica la presente
investigación, dado que la población observa y critica las
decisiones del Congreso de la República, porque no concibe
como un ciudadano que no tiene los privilegios de un alto
funcionario público, sí sea objeto de investigaciones rigurosas
por cualquier asunto, aun cuando sea mínimo; sin embargo,
los más altos funcionarios cuentan con una serie de
mecanismos de protección, los cuales son utilizados en ciertas
oportunidades, como escudos para evitar conocer la verdad y
9
establecer sus responsabilidades; lo cual genera una sensación
de impunidad entre los ciudadanos.
Desde el punto de vista académico, la investigación se
justifica porque permitirá estudiar el fundamento histórico y
actual de la institución, su naturaleza y otros aspectos, lo cual
permitirá comprobar si su presencia en el ordenamiento
jurídico se justifica, pese a que hoy vivimos en un Estado
constitucional o es necesaria una reforma profunda de la
referida institución.
Desde la perspectiva institucional, se advierte que el
Congreso de la República es una de las instituciones más
cuestionadas a nivel nacional y una de las razones de ello son
las decisiones que han venido tomando, en las cuales han
denegado el levantamiento del Antejuicio de altos funcionarios
del Estado. Siendo así, resulta importante investigar y proponer
medidas para corregir esa situación.
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo general
Analizar la regulación actual del Antejuicio y establecer si
ello permite su utilización como mecanismo que genera
impunidad.
10
1.3.1.1 Objetivos específicos
Estudiar los fundamentos históricos y actuales,
naturaleza jurídica y otros aspectos del Antejuicio, para poder
determinar su pertinencia o no en el ordenamiento jurídico,
como prerrogativa de los altos funcionarios.
Analizar la regulación actual del Antejuicio en el Perú y
compararlo con la existente en el derecho extranjero.
Estudiar y analizar si la regulación actual facilita su
utilización como mecanismo que genera impunidad y, al mismo
tiempo, proponer recomendaciones para corregir dicha
situación.
1.3.2 Hipótesis y variables
1.3.2.1 Hipótesis
SI, LA REGULACIÓN DEL ANTEJUICIO EN EL PERÚ
ES DEFICIENTE, ENTONCES ELLO DA LUGAR SU
UTILIZACIÓN COMO MECANISMO QUE GENERA
IMPUNIDAD.
1.3.2.2 Variables
Variable independiente: Regulación deficiente del
Antejuicio.
11
Variable dependiente: El Antejuicio como
mecanismo de impunidad.
1.4 Marco metodológico
1.4.1 Tipo de investigación.
Aplicada, porque busca dar soluciones a
problemas prácticos que se observan cuando se
analizan casos concretos de Antejuicio.
Descriptiva, porque se trata de una investigación
cualitativa, en base a fuentes documentales.
Explicativa, porque es una investigación que
plantea una hipótesis explicativa; es decir,
propuestas de explicación al problema causal, que
luego debe ser contrastada.
1.4.2 Método empleado
Método Histórico: Se estudiará a los
antecedentes y la evolución del Antejuicio en el
derecho comparado y en el Perú.
Método Analítico: Se estudiará todos los
aspectos relacionados con el Antejuicio, esto es,
su fundamento, naturaleza, diferencia con otras
12
instituciones afines, regulación, etc.
Método estadístico: Se va a utilizar para
determinar los casos en los cuales el Congreso de
la República ha aplicado este procedimiento.
Método de síntesis: Permitirá realizar un enfoque
objetivo, concreto y sistematizado de todo lo
referente al Antejuicio.
1.4.3 Técnicas e instrumentos de recolección de
datos
Documental: Dicha técnica permitirá la revisión
de la bibliografía que se utilizará en esta tesis, por
ejemplo, libros, revistas, tesis, informes,
resoluciones, jurisprudencia, etc.
Fichaje: Se utilizará para recopilar la bibliografía
necesaria para la presente investigación, para lo
cual se elaborarán fichas en sus diferentes
modalidades.
1.4.4 Población
Todos los funcionarios que establece el artículo 99 de la
Constitución.
13
1.4.5 Muestra
La muestra se elegirá entre los casos relevantes en
los cuales el Congreso de la República ha denegado
autorizar el procesamiento penal de altos funcionarios
públicos en los dos últimos periodos legislativos. Se
tomara como muestra, el 40 % del total de casos.
1.4.6 Aspectos éticos
La presente investigación se desarrollará conforme
las reglas establecidas en el APA y el Reglamento de
Grados y Títulos de la Universidad.
14
CAPÍTULO II
EL ANTEJUICIO: ORIGEN, ANTECEDENTES,
FUNDAMENTO, NATURALEZA Y OTROS ASPECTOS
1. ORIGEN Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Una de las principales preocupaciones de los Estados ha
sido siempre buscar los mecanismos adecuados para garantizar
que sus altos funcionarios ejerzan adecuadamente sus
funciones, lo cual implica, por un lado, otorgarles prerrogativas
que los protejan ante venganzas políticas de sus adversarios y
de otro lado, expulsarlos de la función pública cuando se
verifique que han transgredido las normas que regulan su
actuación.
Así han surgido un conjunto de instituciones como la
inmunidad, el juicio político, el antejuicio, entre otras.
En relación al antejuicio, García Toma considera que tiene
su origen en Francia: ―Como una expresión diferenciada más no
discriminatoria de la fiscalización de las conductas
supuestamente ilícitas, por parte de los ministros (2011, p.
247-248). En ese orden de ideas, la Constitución Francesa de
1971 estableció que los Ministros solo podían ser procesados
penalmente por los otros órganos del Estado, previa
autorización del Parlamento, esto es, el antejuicio: ―Constituye
una antesala parlamentaria a un proceso, donde será
finalmente la judicatura la llamada a determinar si el
15
funcionario cuestionado tiene responsabilidad penal o no
(García, 2008, p. 16).
Es importante distinguirlo del ―impeachment‖ o juicio
político, que es de origen británico, el mismo que es
considerado: ―Como el antecedente más importante entre los
procedimientos para la imputación y exigencia de
responsabilidad a las altas autoridades gubernamentales por
los actos realizados en el ejercicio de su cargo‖ (Eguiguren,
2008, p.112). Dicho de otro modo, el juicio político es el
antecedente más trascedente de todas las instituciones que
existen respecto de las prerrogativas de los altos funcionarios,
entre ellas el antejuicio; sin embargo, se diferencian no solo
por su origen geográfico; sino, fundamentalmente, por lo que
implican cada uno, lo cual será abordado más adelante.
Otro antecedente importante es el juicio de residencia, el
mismo que es una institución de origen hispano y consistía en
lo siguiente:
Obligación de los funcionarios regios de responder por su
actuación funcional, bien fuere de oficio o por acción
popular. Fue aplicado por los reyes de España en la etapa
colonial. En ese contexto, los virreyes y demás
funcionarios administrativos, judiciales y municipales
debían dar cuenta de su gestión al finalizar el ejercicio de
la función pública. Dicho procedimiento era la cuenta que
se tomaba acerca de la conducta funcional. (García, 2011,
p. 248).
16
Debe advertirse que en el juicio de residencia, el
procedimiento se iniciaba contra un funcionario que había
concluido sus funciones; sin embargo, en el caso del antejuicio
se puede iniciar mientras esté en el ejercicio de su cargo o
posteriormente. Asimismo, las consecuencias de uno y otro son
diferentes, dado que en el juicio de residencia podía implicar la
imposición de penas privativas de libertad, económicas, etc.;
mientras que en el antejuicio, la consecuencia fundamental es
la autorización para que sea procesado penalmente por los
órganos jurisdiccionales.
Así las cosas, la similitud entre el juicio de residencia y el
antejuicio radica en que se trata de procedimientos de carácter
especial respecto de la atribución de responsabilidades de altos
funcionarios del Estado, es por ello que se considera como un
antecedente al juicio de residencia respecto del antejuicio; sin
embargo, son dos instituciones que tienen marcadas
diferencias, las cuales ya se han indicado en el párrafo
precedente.
En el caso peruano, se considera que el primer
antecedente del antejuicio es el juicio de residencia:
Los primeros antecedentes […] datan de la etapa colonial;
nos referimos al juicio de residencia, un procedimiento de
origen hispánico por medio del cual, […] el funcionario que
cesaba en su cargo debía responder, de oficio o por acción
popular, por la gestión y conducta desplegada. Era
aplicable incluso al Virrey, la máxima autoridad política
colonial. (Eguiguren, 2008, p. 113-114).
17
Es importante precisar que el juicio de residencia estuvo
vigente en el Perú hasta la Constitución de 1860, esto es, hasta
ese entonces coexistía junto con otras prerrogativas de los altos
funcionarios establecidas en las constituciones nacionales
anteriores.
2. EL ANTEJUICIO EN LA CONSTITUCIÓN HISTÓRICA DEL
PERÚ
A lo largo de la historia, en el Perú se han aprobado la
Constitución de 18231, 18262, 18283, 18344, 18365,18396,
18567, 18608, 18679, 192010, 193311, 197912. Además de tales
cartas fundamentales, se han tenido otros documentos como el
Reglamento Provisional de 1821, el Estatuto Provisional de
1821, las Bases de la Constitución Política de la República
1Aprobada por el Congreso Constituyente, bajo la presidencia de Manuel Salazar y Baquíjano. Promulgada por José
Bernardo Tagle, presidente de la República Peruana nombrado por el Congreso Constituyente. 2Aprobada por el Consejo de Gobierno el 1 de julio de 1826. Fue ratificada el 30 de noviembre y jurada el 9 de diciembre
del mismo año, bajo la presidencia de Andrés Santa Cruz. Conocida como Constitución Vitalicia o Bolivariana. 3Aprobada por el Congreso Constituyente, bajo la presidencia de Javier de Luna Pizarro. Promulgada por José de la Mar,
Presidente de la República. 4Aprobada por la Convención Nacional, bajo la presidencia de Marcos Farfán. Promulgada por Luis José Orbegoso,
Presidente de la República. 5Constitución del Estado Sud-Peruano: los departamentos de Arequipa, Ayacucho, Cusco y Puno se erigen y constituyen
en un Estado libre e independiente denominado Estado Sud-Peruano. Aprobada en Sicuani por la Asamblea del Sud del
Perú, bajo la presidencia de Nicolás de Piérola. Constitución del Estado Nor-Peruano: los departamentos de Amazonas,
Junín, La Libertad y Lima se constituyen en un Estado libre e independiente denominado Estado Nor-Peruano. Aprobada
en Huaura por la Asamblea Deliberante del Norte, bajo la presidencia de Evaristo Gómez Sánchez. Promulgada por Luis
José Orbegoso, Presidente Provisional Estado Nor-Peruano. 6Aprobada por el Congreso General en Huancayo, bajo la presidencia de Agustín Guillermo Charún. Promulgada por
Agustín Gamarra, Presidente Provisorio de la República. Conocida como Constitución de Huancayo. 7Aprobada por la Convención Nacional, bajo la presidencia de Miguel San Román. Promulgada por Ramón Castilla,
presidente provisorio de la República. 8Aprobada por el Congreso de la República, bajo la vicepresidencia de Manuel de Mendiburu. Promulgada por Ramón
Castilla, presidente Constitucional de la República. 9Aprobada por el Congreso Constituyente, bajo la presidencia de José Jacinto Ibarra. Promulgada por Mariano Ignacio
Prado, presidente provisorio de la República. 10Aprobada por la Asamblea Nacional presidida por Mariano H. Cornejo. Promulgada por Augusto B. Leguía, presidente
Constitucional de la República. 11Aprobada por el Congreso Constituyente presidido por Clemente J. Revilla. Promulgada por Luis M. Sánchez Cerro,
presidente Constitucional de la República. 12Aprobada por la Asamblea Constituyente presidida por Víctor Raúl Haya de la Torre. Promulgada por Fernando
Belaunde Terry, presidente Constitucional de la República.
18
Peruana de 1823, el Estatuto Provisorio de 1855 y el Estatuto
Provisorio de 1879.
En lo que concierne al antejuicio, se advierte su regulación
desde la primera constitución de 1823. Al respecto se ha
indicado lo siguiente: ―El Antejuicio, […] fue incorporado en
nuestro sistema político en la Constitución de 1823, pero
adquirió sus rasgos sustantivos en la Constitución de 1828.
Luego de una prolongada evolución parecía ya definitivamente
consolidado en la Constitución de 1979‖ (Paniagua, 1999, p.
186).
A continuación se presenta un cuadro de las
constituciones nacionales, en relación a las disposiciones que
regularon el antejuicio hasta la de 1979.
Tabla 1
Regulación del antejuicio en las constituciones nacionales
CONSTITUCIÓN DISPOSICIONES QUE
REGULARON EL ANTEJUICIO
1823 Art. 90º.- Las atribuciones del Senado son:
[…]
5.- Decretar, tanto en los casos ordinarios como en los extraordinarios, que ha lugar a formación de causa contra el magistrado que ejerciere el Poder Ejecutivo, sus Ministros, y el Supremo Tribunal de Justicia.
Art. 91º.- El Senado no puede procesar
19
ni por acusación, ni de oficio, sí solo poner en conocimiento del Supremo Tribunal de Justicia cualquiera ocurrencia relativa a la conducta de los Magistrados, sin perjuicio de la atribución 5ta. de este Capítulo
1826 Art. 51º.- Las atribuciones de la Cámara de Censores son:
[…]
2.- Acusar ante el Senado, las infracciones que el Ejecutivo haga de la Constitución, las leyes, y los Tratados Públicos
Art. 52º.- A la Cámara de Censores pertenece exclusivamente acusar al vece-presidente y secretarios de Estado ante el Senado, en los casos de traición, concusión, o violación manifiesta de las leyes fundamentales del Estado.
Art. 53º.- Si el Senado estimare fundada la acusación hecha por la Cámara de Censores, tendrá lugar el
juicio nacional; y si por el contrario el Senado estuviere por la negativa, pasará la acusación a la Cámara de Tribunos
Art. 56º.- Luego que en juicio nacional se decrete que ha lugar a la formación de causa al Vicepresidente o a los Secretarios de Estado, quedarán éstos en el acto suspensos de sus funciones, y las Cámaras pasarán todos los antecedentes al Tribunal Supremo de Justicia, el cual conocerá exclusivamente de la causa; y el fallo que pronunciare se ejecutará sin apelación.
20
1828 Art. 22º.- [La Cámara de Diputados] Tiene igualmente el deber de acusar ante el Senado al Presidente y Vicepresidente, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado, y a los Vocales de la Corte Suprema de Justicia por delitos de traición, atentados contra la seguridad pública, concusión, infracciones de la Constitución; y en general por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones a que esté impuesta pena infamante.
Art. 31º.- Es atribución especial del Senado conocer si ha lugar a formación de causa en las acusaciones que haga la Cámara de Diputados, debiendo concurrir el voto unánime de los dos tercios de los Senadores existentes para formar sentencia.
1834 Art. 23º.- Le corresponde [A la Cámara de Diputados] también acusar de oficio, o a instancia de cualquier ciudadano ante el Senado, al Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado, a los del Consejo de Estado y a los Vocales de la corte Suprema, por delitos de traición, atentados contra la seguridad pública, concusión, infracciones de Constitución, y en general, por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones, a que esté impuesta pena infamante
Art. 32º.- A la Cámara de Senadores corresponde conocer si ha lugar a formación de causa en las acusaciones que haga la Cámara de Diputados; debiendo concurrir el voto unánime de los dos tercios de los Senadores
21
presentes para formar sentencia.
Art. 33º.- La sentencia del Senado en el caso del artículo anterior no produce otro efecto que suspender del empleo al acusado; el que quedará sujeto a juicio según la ley
1839 Art. 35º.- Corresponde también [a la Cámara de Diputados] acusar ante el Senado al Presidente de la República durante el periodo de su mando, si atentare contra la independencia y unidad nacional; a los miembros de ambas Cámaras; a los Ministros de Estado; a los del Consejo de Estado, y a los Vocales de la Corte Suprema por delitos de traición, atentados contra la seguridad pública, concusión, y en general por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones, a que esté impuesta pena infamante.
Art. 42º.- También le pertenece [al Senado] conocer, si ha lugar a formación de causa, en las acusaciones que haga la Cámara de Diputados; debiendo concurrir el voto unánime de los dos tercios de los Senadores presentes para formar sentencia.
Art. 43º.- La sentencia del Senado en el caso del artículo anterior, no produce otro efecto, que suspender del empleo al acusado, el que quedará sujeto a juicio según la ley.
1856 Art. 61º.- Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la República, durante el período de su mandado, por infracciones directas de la Constitución; y a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado y a los Vocales de la Corte
22
Suprema por las mismas infracciones, y por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones a que esté señalada pena corporal aflictiva.
Art. 62º.- Corresponde a la Cámara de Senadores declarar si ha lugar o no a formación de causa, sobre las acusaciones hechas por la otra Cámara; quedando el acusado, en el primer caso, suspenso del ejercicio de su empleo, y sujeto a juicio según la ley.
1860 Art. 64°.- Corresponde a la Cámara de Diputados, acusar ante el Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Comisión Permanente del Cuerpo Legislativo y a los Vocales de la Corte Suprema por infracciones de la Constitución, y por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones, al que, según las leyes, deba imponerse pena corporal aflictiva.
Art. 66°.- Corresponde a la Cámara de Senadores:
Declarar si hay o no lugar a formación de causa, a consecuencia de las acusaciones hechas por la Cámara de Diputados; quedando el acusado, en el primer caso, suspenso del ejercicio de su empleo, y sujeto a juicio según la ley
1867 Artículo 59°.-Son atribuciones del Congreso:
[...]
26.-Hacer efectiva con arreglo a la ley la responsabilidad de los Ministros de Estado y de los Vocales de la Corte
23
Suprema por infracciones de la Constitución, y por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones.
1920 Art. 95º.- Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la república, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado y a los Vocales de la Corte Suprema por infracciones de la Constitución y por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones, que, según las leyes, deba penarse.
Art. 97º.- Corresponde al Senado:
1º.- Declarar si hay o no lugar a formación de causa a consecuencia de las acusaciones hechas por la Cámara de Diputados; quedando el acusado, en el primer caso, suspenso en el ejercicio de su empleo y sujeto a juicio según la ley.
1933 Art. 121.- Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado y a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, por infracciones de la Constitución, y por todo delito que comentan en el ejercicio de sus funciones y que según la ley, deba penarse.
Art. 122.- Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formación de causa por consecuencia de las acusaciones hechas por la Cámara de Diputados. En el primer caso, quedará el acusado suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según la ley.
24
1979 Art. 183.Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de Garantías Constitucionales y a los altos funcionarios de la República que señala la ley, por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado en estas.
Art. 184.-Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formación de causa a consecuencia de la acusaciones hechas por la Cámara de Diputados. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley.
Fuente: Domingo García Belaunde, 2016 Elaboración propia
Como es de verse en el cuadro precedente, la Constitución
de 1823, en su artículo 90 inciso 5, estableció que al Senado le
correspondía decretar, que ha lugar a formación de causa
contra el magistrado que ejerciere el poder punitivo, sus
ministros y el Supremo Tribunal de Justicia. Por su parte, el
artículo 100 inciso 2 establecía que le corresponde a la Corte
Suprema hacer efectiva la responsabilidad del magistrado que
ejerciere el Poder Ejecutivo, y de los Ministros de Estado,
cuando el Senado decretare haber lugar a la formación de
causa.
25
Sobre la base de las disposiciones citadas pertenecientes a
la Constitución de 1823, se puede concluir que esta
contemplaba un procedimiento de antejuicio, en el cual, al
Senado le correspondía autorizar el procesamiento del alto
funcionario, esto es, la formación de causa y a la Corte
Suprema se le asignó la competencia hacer efectiva la
responsabilidad, es decir, establecer la sanción
correspondiente.
Ahora bien, tal como se ha indicado, la Constitución que
perfiló las características centrales del antejuicio fue la de
1828. En efecto, su artículo 22 establecía que corresponde a la
Cámara de Diputados acusar ante el Senado, al Presidente y
Vicepresidente, a los miembros de ambas Cámaras, a los
Ministros de Estado y a los Vocales de la Corte Suprema, por
delitos de traición, atentados contra la seguridad pública,
concusión, infracciones de la Constitución y en general por todo
delito cometido en el ejercicio de sus funciones a que esté
impuesta pena infamante.
Respecto del Senado, el artículo 31 prescribía como una
atribución especial conocer si había lugar a formación de causa
en las acusaciones que haga la Cámara de Diputados
El artículo 31 también establecía que para que tenga lugar
la formación de causa, debía concurrir el voto unánime de los
dos tercios de los senadores existentes para formar sentencia.
Debe precisarse que el Senado no tenía facultades
sancionadoras, pues su competencia se limitaba a autorizar el
procesamiento del alto funcionario, tal como ocurre en la
26
actualidad con el Pleno del Congreso de la República, dado que,
el órgano que se encargaba de hacer efectiva la responsabilidad,
previo procesamiento, era la Corte Suprema, conforme lo
establecía el artículo 111 inciso 1 de la Constitución de 1828.
Así las cosas, se advierte que la Constitución de 1828 no
solo estableció quienes son los funcionarios pasibles de
antejuicio, cuales son las atribuciones de las dos cámaras del
Poder Legislativo y de la Corte Suprema, pues además de
dichos aspectos, precisó los motivos por los cuales era posible
la formación de causa, los cuales eran los delitos de traición,
atentados contra la seguridad pública, concusión, infracciones
de la Constitución y en general por todo delito cometido en el
ejercicio de sus funciones, perfilando de mejor manera el
modelo de antejuicio en relación a las constituciones de 1823 y
1826
En las constituciones posteriores a la de 1828, tal como se
puede apreciar en el cuadro anterior, se realizaron algunas
modificaciones del modelo previsto en dicha carta; sin embargo,
se mantuvo los rasgos fundamentales del antejuicio hasta la
Constitución de 1979.
En efecto, esta última establecía en su artículo 183 que
es atribución de la Cámara de Diputados, acusar ante el
Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas
Cámaras, a los Ministros de Estado, a los Miembros de la Corte
Suprema de Justicia y al Tribunal de Garantías
Constitucionales y a los altos funcionarios de la República que
señala la ley, por infracción de la Constitución y por todo delito
27
que cometan en el ejercicio de sus funciones, aunque hayan
cesado en estas. Asimismo, su artículo 184 prescribía que es
competencia del Senado declarar si hay o no lugar a formación
de causa a consecuencia de las acusaciones hechas por la
Cámara de Diputados. En el primer caso, queda el acusado en
suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según
ley.
En ese orden de ideas, se considera que los rasgos
esenciales del antejuicio en la tradición constitucional del Perú,
hasta 1979, son los siguientes:
Las causas o motivos de acusación son las mismas que
consagró, por primera vez, la Carta de 1828. De
consiguiente, el antejuicio sigue siendo un procedimiento
político-jurisdiccional, destinado a hacer efectiva la
responsabilidad jurídica (y no política) de los altos
funcionarios del Estado […].
Persigue que el Congreso, como gran Jurado de la Nación,
establezca, el carácter y la verosimilitud de los hechos
imputados, es decir, que califique la intención (política o
no) de la denuncia constitucional para impedir, así, las
acusaciones maliciosas o destinadas a herir la autoridad,
la respetabilidad o la dignidad del funcionario y no a
perseguir la sanción de inconductas, legalmente punibles;
Tiene aún, por objeto, levantar la inmunidad o la
prerrogativa funcional del alto dignatario (exención de
proceso y de arresto) para que los órganos jurisdiccionales
28
(ordinarios) procesen y juzguen su conducta así como
suspenderle en el ejercicio de sus funciones para impedir
que el presunto responsable siente en el banquillo de los
acusados la autoridad que ostenta o que use de ella para
perturbar el libre y autónomo ejercicio de la función
jurisdiccional. (Paniagua, 1999, p. 187).
Sobre la base de lo expuesto, hasta la Constitución de
1979 en el Perú se reguló la figura del antejuicio originado en
Francia, pues la atribución del Parlamento era autorizar el
procesamiento del alto funcionario para que sea juzgado por los
órganos jurisdiccionales. El Parlamento no tenía competencia
para establecer ningún tipo de sanción, tal como si ocurre en el
juicio político.
Ahora bien, en la Constitución de 1993, además del
antejuicio regulado a lo largo de nuestra tradición
constitucional, se ha incorporado el juicio político, es por ello
que la doctrina nacional afirma que ha existido una alteración
de la tradición de la Constitución histórica del Perú.
3. FUNDAMENTOS DEL ANTEJUICIO
El estudio de los fundamentos del antejuicio resulta
trascendental, pues del sustento suficiente que estos le
otorguen en la actualidad, dependerá que se mantenga su
regulación en el ordenamiento jurídico. No sería defendible su
permanencia si se llega a la conclusión que los fundamentos en
los cuales se ha sostenido a los largo de los años, ya no existen
29
o si los actuales son muy débiles para mantener una
prerrogativa.
Al respecto, como un primer fundamento se considera que
la regulación y permanencia del antejuicio se justifica en la
naturaleza de las funciones que desempeñan los altos
funcionarios públicos del Estado.
Las prerrogativas antes señaladas, como la inviolabilidad,
la inmunidad o el antejuicio, están dadas en consideración
a las funciones que desempeña una determinada
autoridad. De allí que existan funciones cuyo ejercicio
otorgue a quienes las despliega un régimen de privilegio,
pero no por su condición de persona en tanto tal sino
como atributo funcional, de tal manera que se les excluye
de la competencia penal, se les exime de pena o –como
ocurre en el antejuicio- se les somete a reglas
procedimentales particulares. (García, 2008, p. 26).
En la configuración de nuestro sistema constitucional se
ha optado por brindarle al alto dignatario prerrogativas de
carácter sustantivo (inviolabilidad) y procesal (el antejuicio
político, la inmunidad, etc.), de modo que el mayor nivel
de protección que ostenta está en función de la mayor
envergadura de la función pública desempeñada por su
condición de alto dignatario. [Resaltado agregado]. (Caro
y Huamán, 2010, p.197).
30
[La] existencia [del aforamiento] se quiere justificar […]
porque las elevadas funciones políticas o jurídicas que
cumplen quienes están protegidos […] no pueden
quedar a merced del capricho o irresponsabilidad de los
ciudadanos, sobre todo de sus venganzas políticas, por lo
que es necesaria una protección especial de su función.
[Resaltado agregado]. (Gómez, 2016, p. 240).
De acuerdo con la Fundación Salvadoreña para el
Desarrollo Económico y Social (FUSADES), el fundamento del
antejuicio es evitar que el alto funcionario sea objeto de
denuncias de índole subjetiva o política, por lo tanto, esta
institución lo protege frente a tales actos.
Se fundamenta en la idea que los hechos punibles que se
atribuyen a un funcionario pueden originarse en
apreciaciones puramente subjetivas o políticas, sin una
base cierta. En el ejercicio de su cargo, es común que un
funcionario tome decisiones o practique actuaciones que
afectan intereses particulares, generando inconformidades
que pueden motivar acusaciones basadas en valoraciones
subjetivas, y esto pone en peligro la continuidad del cargo.
(FUSADES, 2006).
Se advierte en la cita precedente que el fundamento del
antejuicio es la protección del ejercicio del cargo del alto
funcionario, pues la propia naturaleza del mismo lo hace
pasible de denuncias de tipo político, siendo así, la razón que
subyace es la protección de las altas funciones que
31
desempeñan los funcionarios que gozan de la prerrogativa. En
ese mismo sentido se ha indicado:
Este sistema parte de que en la realidad los [altos
funcionarios] no pueden desempeñar libremente sus
funciones porque pende sobre ellos la amenaza del Poder
Judicial, del Poder Ejecutivo, de los partidos políticos que
los adversan y generalmente del sistema que impide la
independencia de los diputados y senadores de la
Asamblea o Congreso. (Escobar, 2002. p. 4)
En el marco de lo expuesto, las diferentes opiniones
citadas concuerdan que el antejuicio busca proteger las
funciones trascedentes que cumplen los funcionarios de mayor
jerarquía dentro de un Estado, por lo tanto, esa es una de las
razones esenciales por las cuales la prerrogativa mantiene en el
Perú y en muchos países tal como se demostrará cuando se
estudie la institución en el derecho comparado.
Debe quedar claro que la prerrogativa está destinada a
proteger las funciones, la institución en la cual se desempeña el
alto funcionario y no la persona que los ejerce, pues no se trata
de un privilegio personal del funcionario.
En el caso peruano, conforme el artículo 99 de la
Constitución el antejuicio protege, por ejemplo, a los
Congresistas, Ministros de Estado, magistrados del Tribunal
Constitucional, integrantes de la Junta Nacional de Justicia,
Defensor del Pueblo, entre otros, es decir, a quienes
32
desempeñan las funciones más trascedentes dentro de la
estructura del Estado peruano, es por ello que se les otorga
dicha prerrogativa para que las ejerzan de manera adecuada.
Un segundo fundamento del antejuicio es que se trata de
un mecanismo que busca mantener el balance entre los
distintos poderes del Estado.
Dentro de la estructura generada para conferirle
efectividad al principio de separación de poderes, al lado
de las funciones básicas que le confieren identidad a cada
una de las ramas del poder público, se encuentran los
órganos encargados de cumplir las competencias
orientadas a concretar tales funciones en la actividad
estatal, de modo que la separación de poderes tiene,
además, una relevante dimensión orgánica, uno de cuyos
rasgos definitorios es la pluralidad que busca combatir la
concentración del poder y el monopolio incontrolado de su
ejercicio. (Sentencia C-373, 2016, F.J. 44).
Se considera imprescindible que los altos funcionarios
públicos cuenten con una prerrogativa que les permita tomar
decisiones, sin estar preocupados por la interposición de
denuncias por parte de los opositores, adversarios políticos,
etc., las cuales podrían ser utilizadas por otros poderes del
Estado para presionar a los altos funcionarios y afectar la
independencia que deben tener para desempeñar sus cargos.
33
Esta independencia implica que los altos funcionarios
únicamente se deban al cumplimiento de la Constitución y la
ley y no estén sujetos a la voluntad o presiones que provengan
de otros poderes del Estado, para lo cual se les otorga –entre
otros- el mecanismo del antejuicio.
En el 2018, el TC emitió una sentencia en la cual
estableció que una de las manifestaciones del principio de
separación de poderes previsto en el artículo 43 de la
Constitución es el balance que debe existir entre ellos, el cual
tiene que ver con los siguientes aspectos:
Se refiere a la existencia de mecanismos de coordinación
(tales como la delegación de facultades, el respaldo a
políticas de gobierno a través de la cuestión de confianza,
las coordinaciones o negociaciones políticas para la
aprobación del presupuesto público, la reglamentación de
las leyes, la iniciativa legislativa por parte del Poder
Ejecutivo o los órganos constitucionales autónomos, etc.);
mecanismos de control recíproco (control jurídico y
jurídico-político entre los poderes y órganos
constitucionales autónomos); y mecanismos
desequilibrio entre poderes (respeto a la autonomía de
los otros poderes y órganos constitucionales autónomos,
regulación de las competencias y funciones ajenas sin
desnaturalizarlas, debida asignación presupuestaria para
los poderes estatales u órganos constitucionales
autónomos, etc.) (Resaltado agregado). (Exp. 0006-2018-
P1/TC, 2018, F.J. 56).
34
Tal como se advierte en la sentencia antes citada, se
considera que el balance entre poderes del Estado se produce
por la existencia de mecanismos de coordinación, control
recíproco y equilibrio. Dentro de los mecanismos de control se
alude a los controles jurídicos y políticos entre los poderes y
órganos constitucionales autónomos.
El antejuicio es un mecanismo de control, conjuntamente
con la investidura al Consejo de Ministros, la interpelación, la
revisión de actos legislativos del Ejecutivo, etc., siendo así, se
trata de una concreción del principio de separación de poderes,
en su manifestación de balance de poderes, aspecto que se
desarrollará en las líneas siguientes.
4. NATURALEZA DEL ANTEJUICIO
En cuanto a la naturaleza del antejuicio, la discusión se
ha centrado en determinar si es de carácter político o jurídico o
tiene ambas connotaciones y si es una institución del derecho
subjetivo u objetivo.
4.1 Naturaleza política del antejuicio
El carácter político del antejuicio se sustenta en que está
referido a la protección de las funciones de los más altos
funcionarios del Estado y porque el órgano que se encarga de
su tramitación debe realizar una valoración de carácter político
de la denuncia formulada contra el funcionario que goza del
aforamiento.
35
El antejuicio es un mecanismo en el que se concreta la
presunción de fidelidad a la Constitución por parte de los
funcionarios públicos. Éstos deben ejercer el poder que se
les delega dentro de las atribuciones y competencias
establecidas por la Constitución […] De ahí que gocen de
la presunción de subordinar su actuación a la norma
superior. En consecuencia, el antejuicio es el mecanismo
que se activa cuando la fidelidad de un funcionario es
puesta en duda, pudiendo afectar la continuidad del
ejercicio de la función. Por ello, el antejuicio tiene un
carácter político, en cuanto está relacionado con una
función del Estado y es independiente del carácter
personal del funcionario. (FUSADES, 2006).
[…] El Congreso también realiza una evaluación de los
matices políticos de la denuncia constitucional, puesto
que es su deber calificar la intención de la denuncia
constitucional, de manera que se persiga lo que
legalmente es punible o no aquellas acusaciones
maliciosas tendientes a dañar al funcionario que pudiera
ser incómodo al denunciante. (DIDP, 2018,).
La carga valorativa política de un procedimiento de
antejuicio está dada en tanto que el Congreso o
Parlamento debe establecer, […] el carácter y verosimilitud
de los hechos imputados al funcionario. Es decir, deberá
calificar la intención política o no de la denuncia
constitucional, para que se persiga, como debe ser lo
correcto, las conductas legalmente punibles y no las
36
acusaciones maliciosas destinadas a herir la autoridad,
respetabilidad o dignidad del funcionario. (García, 2008,
p. 17).
Siendo así, cuando se detecten este tipo de situaciones, lo
que corresponde es que el órgano encargado de tramitar el
antejuicio rechace la denuncia interpuesta, dado que tales
denuncias no pueden ser utilizadas como mecanismo para
presionar al funcionario. Ello es así, dado que el antejuicio:
―Opera como garantía, que persigue preservar a los
funcionarios que lo gozan, de acciones penales tendenciosas o
maliciosas, pretendiendo exigirles responsabilidad criminal,
cuando no existe, presionándolos para que resuelvan o actúen
en determinado sentido‖ (Baños, 2005, p. 61).
Asimismo, en estos supuestos, al tratarse de denuncias
maliciosas y sin sustento, deben ser resueltas de manera
rápida para evitar que a través de ellas se menoscabe la
autoridad y se utilicen como medios nocivos que perjudiquen el
desempeño normal y regular de sus funciones.
Además de lo anterior, también se considera que el
antejuicio tiene un carácter político pues se trata de ―[Una]
expresión del ejercicio de poder que otorga la comunidad al
Parlamento […] (Rivas, 2016, 101). En ese orden de ideas, de la
revisión del Reglamento del Congreso de la República, se
advierte que en su artículo 5 se ha establecido como una de las
concretizaciones de su función de control político del
Parlamento al ―antejuicio político‖.
37
Resulta ilustrativo que el Reglamento del Congreso
califique al antejuicio como ―político‖, es decir, establece cuál
es su naturaleza a partir de considerarlo como una de las
manifestaciones de la función de control del Congreso, la cual
es fundamental para mantener el equilibrio de poder entre los
poderes del Estado y los organismos constitucionales
autónomos.
La teoría democrática parte del supuesto teórico y práctico
que la división del poder asegura el respeto a los derechos
y libertades de las personas; es decir, que no se
concentren las decisiones en un sólo poder y menos aún
en una sola persona. En tal sentido, el equilibrio y el
control entre los poderes resulta imprescindible para
concebir una institucionalidad democrática. De lo
señalado, se desprende que la función contralora viene a
constituir la actividad principal de los parlamentos
modernos […]. (Landa, 2003, p. 15).
[…] El control [parlamentario] es toda actividad de las
cámaras destinado a fiscalizar la acción (normativa y no
normativa) del gobierno, lleve o no aparejada la necesidad
de sanción o exigencia de responsabilidad política
inmediata. En el caso del antejuicio político, nos estamos
refiriendo a la acción no normativa y que, eventualmente,
puede llevar aparejada una sanción. (Chirinos y Rivas,
2015, p. 78)
38
Es importante precisar que en el caso peruano, la
actividad de control que lleva a cabo el Parlamento mediante el
antejuicio no es solo respecto de los actos normativos y no
normativos del Gobierno, sino de los jueces supremos y los
representantes de los organismos constitucionales autónomos,
según el artículo 99 de la Constitución.
Asimismo, en el modelo peruano, el antejuicio en la
antesala del procesamiento penal de los altos funcionarios a
cargo de los órganos jurisdiccionales, quienes serán los
encargados de establecer las responsabilidades que
correspondan, esto es, la sanción en la que puede derivar un
procedimiento de antejuicio, no es establecida por el Congreso,
sino por el Poder Judicial, luego del respectivo proceso penal en
el cual también hay intervención del Ministerio Público.
Debe precisarse que el carácter político del antejuicio
como institución de control inter-orgánico no puede conllevar a
entender que este se utilice como un mecanismo político y
cuando se presenten casos, estos se resuelvan en función de
criterios políticos, pues ello implicaría desvirtuarlo
completamente y en lugar de ser un mecanismo de concreción
de equilibrio del poder se convierta en uno de desestabilización
de los más altos funcionarios del Estado, es por ello que tiene
una naturaleza jurídica, la misma que se analizará a
continuación.
39
4.2 Naturaleza jurídica del antejuicio
El carácter jurídico del antejuicio queda demostrado
porque es una institución que está sujeta a un conjunto de
reglas establecidas en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso, las cuales deben ser respetadas y aplicadas por las
autoridades en el momento que se activa dicho procedimiento.
Los casos de antejuicio, como ya se indicó anteriormente,
no se analizan en función de la oportunidad política y
conveniencia, que conlleven a eliminar, presionar o condicionar
al adversario político que cumple una alta función, es por ello
que las constituciones establecen un conjunto de reglas para
objetivar su tramitación.
Así las cosas, el antejuicio tiene una naturaleza jurídica,
pues: ―[El órgano competente] tendrá que fundamentar su
decisión según consideraciones jurídicas. Deberá llegar a
establecer que existen indicios suficientes para levantar el fuero
a un alto funcionario y, con ello, hacer expedito el camino para
el inicio del proceso penal (García, 2008, p. 17). En ese orden
de ideas, en el antejuicio: ―Se ejercitan funciones próximas en
naturaleza a las que se otorga el carácter de jurisdiccionales‖
(Delgado, 2012, p. 493).
Dicho de otro modo, cuando se autoriza el procesamiento
de un alto funcionario, debe emitirse una decisión
fundamentada jurídicamente, esto es, con consideraciones de
40
hecho y de derecho, en las cuales se advierta que existen
elementos que justifiquen su procesamiento penal.
Es importante tener presente que solo debe exigirse
indicios suficientes de que los hechos se han producido y no
prueba plena, dado que ello se logrará acreditar en la etapa de
procesamiento penal en el fuero judicial. En ese sentido, no
debe perderse de vista lo siguiente: ―El antejuicio tiene un
carácter preprocesal, lo cual se encuentra vinculado con su
naturaleza de ser instrumento habilitante. El antejuicio no
busca atribuir responsabilidades y mucho menos es parte de
un proceso penal‖ (FUSADES, 2006).
La exigencia únicamente de indicios o de prueba solo en
grado de probabilidad, se justifica dado que solo se trata de un
procedimiento que no determina la responsabilidad penal del
funcionario, sino que, únicamente, habilita el procesamiento
por los órganos competentes:
El estándar de prueba en el antejuicio político no es de
certeza, sino que el Pleno del Congreso para determinar si
existe causa para ser investigado y procesado en la Corte
Suprema requiere apreciar, bajo un juicio de probabilidad,
si existen indicios razonables de la comisión de los delitos
por ejercicio de la función pública. Para ello deben realizar
la subsunción típica respectiva y valorar si los hechos
imputados no calzan en los tipos penales entonces no
debe acusar por éstos. (Espinoza, 2011).
41
La evaluación que realiza el Congreso cuando controla la
acción o conducta […] se basa en los indicios de que
dispone para afirmar la corrección o incorrección. El
Congreso no es un órgano estatal funcionalmente
diseñado ni apto para examinar los hechos según la
rigurosa disciplina que se exige en los procesos de índole y
naturaleza jurisdiccional. (Delgado, 2012, p. 490- 491).
Exigir prueba plena en el antejuicio sería una forma
concreta de convertirlo en un mecanismo de obstaculización de
la justicia, dado que el Congreso de la República no es un
órgano especializado en investigación y tampoco cuenta con
todos los mecanismos y técnicas de investigación con los que
cuenta el Ministerio Público para lograr los fines del proceso
penal.
Una vez demostrado que el antejuicio tiene elementos de
carácter político y jurídico, se debe considerar que en cuanto a
su naturaleza jurídica, es una institución de carácter mixto.
4.3 El antejuicio como institución de derecho
objetivo
Respecto de la discusión si el antejuicio es de derecho
subjetivo u objetivo, debe dejarse en claro que su finalidad
fundamental es proteger las funciones de las más altas
autoridades del país y no debe ser considerado como una
prerrogativa individual de dichas personas o un derecho
subjetivo. No se les otorga a los funcionarios para proteger sus
42
intereses personales o individuales, pues no se trata de un
privilegio; sino para garantizar el adecuado cumplimiento de
sus funciones públicas.
Al ser una institución de derecho objetivo se genera dos
importantes consecuencias para los sujetos beneficiarios: i) no
es posible renunciar a la prerrogativa, ya que no es un
privilegio personal del cual se pueda disponer, pues, dicho acto
terminaría afectando las altas funciones públicas y la propia
institución en la cual se desempeña el funcionario, por lo tanto,
el sujeto beneficiario no tiene la facultad de renunciar a la
misma; ii) la citada prerrogativa debe ser aplicada de oficio por
los órganos que se encargan de investigar y procesar a los
funcionarios públicos, esto es, por más que un alto funcionario
―se ponga a disposición de las autoridades judiciales‖, estas no
pueden dejar de aplicar la norma que establece la obligación de
respetar el antejuicio, pues se trata de una institución de
derecho objetivo.
5. NOCIÓN DE ANTEJUICIO
Todo el desarrollo anterior permite concluir que el
antejuicio es una prerrogativa de los altos funcionarios de un
Estado, la cual impide que estos sean acusados y condenados
por delitos que hayan cometido en el ejercicio de sus funciones,
sin que el órgano habilitante se haya pronunciado al respecto.
Al respecto, el TC ha establecido lo siguiente:
43
El antejuicio es una prerrogativa funcional de la que gozan
determinados funcionarios, con el propósito de que no
puedan ser procesados ante la judicatura penal por los
delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que
medie un procedimiento con las debidas garantías
procesales ante el Congreso de la República y la
consecuente acusación del propio Legislativo. (EXP. N. º
0006-2003-AI/TC, 2003, F.J. 3).
La denominación de antejuicio, tiene que ver con su
carácter previo que tiene, en relación al proceso penal en donde
se determinará la responsabilidad del funcionario, es decir:
―Cuando la Comisión Permanente acusa a un alto funcionario
ante el Pleno del Congreso por la comisión de un delito
cometido en el ejercicio de sus funciones, este trámite sirve
como antesala del posible inicio de un proceso penal‖ (Cairo,
2013, p. 135).
6. FINALIDADES DEL ANTEJUCIO
La finalidad principal del antejuicio es evitar el
procesamiento de los altos funcionarios sin la previa
intervención del Congreso de la República, para ello se ha
previsto dicha prerrogativa en atención a la naturaleza
trascendental de las funciones que cumplen dichos sujetos.
[…] El antejuicio político ha sido concebido como una
prerrogativa funcional cuyo objeto principal es la
proscripción del inicio de un proceso penal contra un alto
44
funcionario si es que previamente no ha sido sometido a
un proceso investigatorio y acusatorio en sede
parlamentaria. No cabe, pues, formular denuncia ni abrir
instrucción penal si no se cumple con este requisito sine
qua non […]. (EXP. Nº 00013-2009-PI/TC, 2010, F.J. 42).
Este procedimiento previo al penal, en caso tenga una
calificación positiva por el Congreso y se formule acusación,
permitirá que el Poder Judicial sancione penalmente al
funcionario, siempre y cuando en dicho proceso se logre
desvirtuar la presunción de inocencia.
[…] El antejuicio es un procedimiento parlamentario con
características cuasi jurisdiccionales que tiene por objetivo
materializar la responsabilidad jurídica de éstos por
delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (en tanto
que permite a la judicatura ordinaria el que ella pueda
procesarlos y establecer después, si es el caso, su eventual
responsabilidad penal). (García, 2008, p. 17).
En el supuesto que el Congreso de la República califique
negativamente la acusación constitucional, el Ministerio Público
no podrá acusar y por ende, el Poder Judicial tampoco podrá
establecer la responsabilidad penal del alto funcionario, pues la
habilitación del Congreso es la condición sine qua non. En este
supuesto, se tendrá que esperar que pase un periodo para que
se pueda iniciar el proceso penal.
45
Así las cosas, la finalidad del antejuicio no es retirar o
sancionar al funcionario público, sino únicamente otorgarle la
posibilidad para que la Corte Suprema determine su
responsabilidad, previa dilucidación de diversos aspectos de
índole político y principalmente jurídico que se adviertan en la
denuncia constitucional.
El objetivo que se persigue alcanzar es definir el tipo de
intencionalidad subyacente en la formulación de una
denuncia constitucional (venganza política, inconducta
funcional, etc.); establecer la razonabilidad de los hechos
que originan la denuncia; constatar la existencia de
tipicidad penal en la supuesta conducta del imputado; etc.
(García, 2011, p. 255).
7. MODELOS DE ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL
Respecto de los modelos de acusación constitucional, en la
doctrina se ha diferenciado tres: legislativo, judicial y mixto.
Debe advertirse que la acusación constitucional es el
género y el antejuicio como el juicio político son la especie,
siendo así, cuando se habla de los modelos de acusación
constitucional se está haciendo referencia a ambos
procedimientos.
7.1 Modelo legislativo
En el modelo legislativo, la característica esencial es
que el Parlamento tiene competencia para sancionar a los
46
altos funcionarios sin que medie la participación de otros
poderes del Estado: ―Por el cual el Congreso remueve al
Presidente de la República o a los altos funcionarios
públicos, sin dependencia ni participación alguna de ningún
otro poder, entidad o institución‖ (Chirinos y Rivas, 2015, p.
80)
Este modelo existe esencialmente en los países que
cuentan con dos cámaras, en las cuales, una se encarga de
formular la acusación y la otra se encarga de sancionar al
funcionario.
Es importante precisar que este modelo es el que rige
esencialmente para el juicio político en el cual el Parlamento
tiene competencia para sancionar al alto funcionario; sin
embargo, en el antejuicio no rige este modelo, dado que en este
último el Parlamento tiene como competencia esencial habilitar
el procesamiento del funcionario en la vía penal, sin establecer
algún tipo de sanción como la inhabilitación o destitución, tal
como ocurre en el impeachment.
7.2 Modelo judicial
En el esquema denominado judicial, se advierte la
asignación de roles a los diversos órganos estatales que
intervienen en el procedimiento. Así, el parlamento tiene la
función de investigar y acusar y el Poder Judicial se encarga de
determinar las responsabilidades.
47
Este es el supuesto en el que el Congreso investiga y,
por su parte, el Poder Judicial ejerce jurisdicción o juzga el
caso sujeto a su conocimiento […]. En este modelo, el
parlamento conoce de las acusaciones; sin embargo, si estas
prosperan, el juicio se lleva a cabo ante los órganos
judiciales. (Chirinos y Rivas, 2015, p. 81).
A diferencia del modelo legislativo, este modelo es utilizado
en los países en los cuales solo existe una cámara.
Como es de verse, este modelo es el que rige esencialmente
para el antejuicio, pues el Parlamento no tiene competencia
para sancionar al alto funcionario, sino únicamente la de
acusar y es el órgano jurisdiccional el que se encarga de definir
las responsabilidades de los funcionarios que cuentan con
fuero.
7.3 Modelo mixto
Se trata de un modelo en el cual las constituciones han
previsto elementos del modelo legislativo y judicial.
El ámbito de competencia de cada uno de los órganos que
intervienen en el procedimiento será fijado en función del
carácter de la infracción o delito, cometidos por el alto
funcionario, lo cual determinará que sea sancionado por el
Congreso o el Poder Judicial, según corresponda.
48
Se trata de un modelo en el cual confluyen el modelo
legislativo y el modelo judicial, estableciéndose los
supuestos en los cuales procede uno u otro. El esquema
mixto combina los esquemas anteriores, de tal forma que los
que se denominan delitos de función se actúan en el ámbito
del Congreso, y aquellos crímenes comunes son de
competencia de la Corte Suprema. (Chirinos y Rivas, 2015,
p. 81).
Un ejemplo de este modelo es el caso peruano en el cual,
el Congreso puede imponer sanciones por infracción de la
Constitución y al mismo tiempo puede acusar para que el Poder
Judicial determine la responsabilidad de los altos funcionarios
por delitos cometidos en el ejercicio de la función.
En la cita precedente se indica que en el caso de los
delitos de función el encargado de sancionar es el Congreso y
en los delitos comunes el Poder Judicial. Aquí es importante
precisar que en el caso peruano, el Congreso interviene y
sanciona sin la participación del Poder Judicial cuando se trata
de infracciones constitucionales; por su parte, el Poder Judicial
interviene si el Congreso ha formulado acusación por delitos
cometidos en el ejercicio de la función los cuales pueden incluir
delitos comunes.
49
CAPÍTULO III
REGULACIÓN DEL ANTEJUICIO EN EL PERÚ Y EN EL
DERECHO COMPARADO
1. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL
ANTEJUICIO
En el Perú, el antejuicio está previsto en los artículos 99°
y 100° de la Constitución, disposiciones que, respectivamente,
establecen lo siguiente:
Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el
Congreso: al Presidente de la República; a los
representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a
los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros
de la Junta Nacional de Justicia; a los vocales de la Corte
Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y
al Contralor General por […] todo delito que cometan en el
ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de
que hayan cesado en éstas.
Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión
Permanente, suspender o no al funcionario acusado o
inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta
por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de
cualquiera otra responsabilidad.
50
El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por
sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión
Permanente y ante el Pleno del Congreso.
En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el
Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte
Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo
Penal abre la instrucción correspondiente. La sentencia
absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus
derechos políticos.
Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de
instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de
la acusación del Congreso.
Según la doctrina nacional: ―El modelo previsto en la
Constitución de 1993 no respeta la tradición constitucional
[peruana] […] sobre la figura del antejuicio, sino que introduce
en el procedimiento de acusación constitucional elementos
propios del juicio político (García, 2008, p. 19); es decir, antes
de la Constitución de 1993 el Parlamento solo tenía
competencia para autorizar el procesamiento; sin embargo, a
partir de la carta de 1993 también puede sancionar sin
intervención del Poder Judicial.
Si se compara la Constitución con su antecedente más
inmediato, esto es, con la carta marga de 1979, se advierten las
siguientes diferencias:
51
Se ha ampliado el número de funcionarios que están
protegidos por esta prerrogativa, lo cual se debe a que la
Constitución de 1993 incorporó en la estructura del
Estado nuevos organismos constitucionales autónomos.
La Constitución de 1979 establecía la posibilidad que vía
legal se extienda la prerrogativa a otros funcionarios, es
decir, el Congreso de la República podía establecer otros
casos además de los previstos en la Constitución; sin
embargo, la Constitución de 1993 ha establecido una lista
cerrada de funcionarios. Cualquier modificación
necesariamente implicará un proceso de reforma
constitucional.
En cuanto al plazo del antejuicio, en la Constitución de
1979 era indefinido; sin embargo, en la Constitución de
1993 se ha establecido un límite temporal de 5 años,
siendo así, al antejuicio solo se mantiene por ese periodo
después que el funcionarios ha culminados sus funciones.
Los términos de la acusación fiscal y del auto apertorio de
instrucción judicial, no pueden exceder ni reducir los
términos de la acusación del Congreso. Dicho de otro
modo, la acusación que apruebe el Congreso de la
República contra el alto funcionario, es vinculante para el
Ministerio Público y el Poder judicial, pues estos últimos
solo pueden acusar y procesar, conforme los alcances del
documento remitido por el Congreso de la República.
52
En la tradición constitucional del Perú, al antejuicio solo
servía como un antesala al procesamiento en el poder
judicial, es decir, servía para habilitar el juzgamiento por
parte de los órganos jurisdiccionales y que en dicho
proceso se le imponga las sanciones correspondientes; sin
embargo, en la actualidad, el Congreso de la República si
tiene la capacidad de sancionar, tal como se ha previsto
en el artículo 100 de la Constitución, lo cual ha alterado
completamente la tradición constitucional nacional que
solo había regulado al Antejuicio de origen francés hasta
la Constitución de 1979.
Tal como se aprecia, la Constitución de 1993 modificó
sustancialmente la regulación del proceso de acusación
constitucional en el Perú y trajo consigo un conjunto de
complicaciones que se abordarán a lo largo del presente
capítulo.
Por su parte, en la regulación legal del antejuicio en el
Perú, se verifica en el Reglamento del Congreso, en su artículo
5 considera al antejuicio como una de las funciones de control
político que tiene el Parlamento.
Además del artículo mencionado, existen dos
disposiciones esenciales: artículo 25 (referido a la regulación del
reemplazo por el accesitario en caso de suspensión del
Congresista con motivo de antejuicio) y el artículo 89 que
establece el procedimiento parlamentario de acusación
constitucional, siendo una de sus modalidades el antejuicio.
53
2. ALTOS FUNCIONARIOS QUE TIENEN ANTEJUICIO
Como ya se indicó antes, en comparación con lo previsto
en la Constitución de 1979, se ha incrementado el número de
altos funcionarios que tienen tal prerrogativa. En efecto, en la
anterior Carta solo establecía que el Presidente de la República,
los congresistas, los ministros, los vocales y fiscales supremos,
y los miembros del Tribunal Constitucional están protegidos
por dicha prerrogativa; sin embargo, en la Constitución de
1993, además de esos funcionarios, se han incorporado al
Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y a los
integrantes del Consejo Nacional de la Magistratura, hoy Junta
Nacional de Justicia.
Aquí cabe preguntarse cuáles son las razones que
permiten discernir al constituyente que autoridades deben
estar protegidas y cuáles no, es decir, debería existir un mínimo
de racionalidad que justifique porque unos si y otros no. Sobre
el particular se ha indicado:
No deja de ser discrecional la valoración del constituyente
de 1993 para incluir a una autoridad y no a otra en la
lista cerrada del artículo 99º del texto constitucional en
vigor. Y es que es difícil encontrar la razón que justifique
la inclusión de sólo algunas de las máximas autoridades
de los organismos constitucionalmente autónomos. Si el
Estado Constitucional tiene que ver con la interdicción de
la arbitrariedad, la prerrogativa del antejuicio debería
comprender o únicamente a las más altos funcionarios del
54
Gobierno, el Congreso y la Judicatura, o ampliarse a todas
las más importantes autoridades de los organismos
constitucionalmente autónomos en el plano de la
administración central. (García, 2008, p. 20).
Así las cosas, se advierte que solo están protegidos los
más altos funcionarios de los tres poderes clásicos del Estado
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y de algunos organismos
constitucionales autónomos, pues hay otros que no tienen
dicha prerrogativa. Al respecto, el TC ha indicado lo siguiente:
Este Colegiado observa que los miembros del JNE, el Jefe
de la ONPE y el Jefe del RENIEC no cuentan con la
prerrogativa del antejuicio político, no obstante ser
funcionarios públicos de la mayor importancia en un
Estado democrático de derecho […] Por ello, el Tribunal
Constitucional exhorta al Congreso de la República a
reformar el artículo 99º de la Constitución, incluyendo a
los mencionados funcionarios del sistema electoral entre
aquellos dignatarios que gozan del privilegio de antejuicio
político, o, en su caso, incluyendo una disposición que
permita ampliar el privilegio de antejuicio a aquellos
funcionarios que la ley establezca, tal como lo hiciera el
artículo 183º de la Constitución de 1979. (EXP. N.o 0006-
2003-AI/TC, 2003, F.J. 27).
En ese orden de ideas y en cumplimiento de la exhortación
realizada por el TC, en el año 2017 se presentó el Proyecto de
55
Ley 3134/2017-CR por parte del congresista Víctor Andrés
García Belaunde, perteneciente al grupo parlamentario de
Acción Popular, el cual tiene como contenido fundamental,
modificar el artículo 99 de la Constitución e incluir a los
integrantes del Sistema Electoral (JNE, ONPE y RENIEC) con la
prerrogativa de Antejuicio.
En la justificación del referido proyecto de Ley se establece
que se trata de un vacío de la Constitución de 1993 y dadas las
altas funciones que desempeñan los miembros del Pleno del
JNE y los jefes de ONPE y RENIEC, debería otorgárseles el
antejuicio.
Como puede apreciarse, si se tiene en cuenta el
fundamento del antejuicio, lo más coherente sería que todos los
más altos funcionarios de los organismos constitucionales (los
tres poderes clásicos y los organismos constitucionales
autónomos) tengan el antejuicio, pues no se advierte alguna
razón para establecer porque algunos si y porque otros no lo
tienen.
2.1 Antejuicio del Presidente de la República
EL artículo 117° de la Constitución de 1993 establece que
el Presidente de la República sólo puede ser acusado durante
su periodo, por el delito de traición a la patria; impedir las
elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o
municipales; disolver el Congreso, salvo en los casos previstos
en el artículo 134° de la Constitución, o impedir su reunión o
56
funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros
organismos del sistema electoral.
El artículo 117 de la Constitución contiene la prohibición
de iniciar procesos penales contra el presidente de la
República, durante su período de mandato, por delitos
distintos a los mencionados en ese artículo constitucional.
Dichos procesos deberán ser iniciados luego de concluido
el período presidencial (Cairo, 2017, p. 19).
A diferencia de los otros altos funcionarios a los que alude
el artículo 99 de la Constitución, el Presidente de la República
solo puede ser acusado por las causales que establece el
artículo 117 de la Constitución, esto es, mientras los otros
funcionarios pueden ser acusados por cualquier delito cometido
―en el ejercicio de sus funciones‖, el Presidente tiene una
protección especial y reforzada.
[El Presidente de la República goza de] una protección casi
absoluta, la cual impide el procesamiento penal del
funcionario público durante todo el ejercicio de su cargo,
por casi todo hecho salvo los previstos en el art. 117 de la
Constitución Política del Estado, siendo el único
funcionario que goza de esta garantía. (Caro y Huamán,
2010, p. 197-198).
Si al Presidente durante su mandato se le imputa
cualquiera de las causales del artículo 117 de la Constitución,
57
de acuerdo con el artículo 99 y 100 de la Constitución se
deberá seguir el procedimiento de Antejuicio.
Este nivel de protección del Presidente de la República
mucho mayor que la de cualquier funcionario actualmente es
objeto de críticas:
Como podemos apreciar, resulta incompatible con la
igualdad de las personas […] la prohibición temporal de
iniciar un proceso penal contra una de ellas (el presidente
de la República) por la mayor parte de los delitos previstos
en la legislación penal […] Cuando —quebrantando la
igualdad de las personas—[…] se instala en la sociedad
una sensación de injusticia que, frecuentemente, es
aprovechada por quienes desprecian al sistema
democrático constitucional y sienten nostalgia por las
dictaduras.(Cairo, 2017, p.14).
No obstante ello, esa es la regulación existente en la
actualidad en la cual se advierte una protección reforzada de la
figura presidencial, la cual solo puede ser procesada y acusada
por causales taxativas.
3. LÍMITE TEMPORAL DEL ANTEJUICIO
El artículo 99° de la Constitución señala que corresponde
a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso a los altos
funcionarios allí nombrados, hasta cinco años después de que
hayan cesado en sus funciones.
58
Siendo así, la Constitución ha establecido una regla
respecto del límite temporal del antejuicio, la misma que ha
sido objeto de tratamiento por el TC, el cual ha establecido lo
siguiente:
[…] Debe tenerse presente que el Ministerio Público es el
órgano constitucional con autonomía funcional, al que,
entre otras cosas, le está facultado ejercitar la acción
penal de oficio o a petición de parte, mientras que al Poder
Judicial le corresponde impartir justicia mediante su
función jurisdiccional, que en materia ordinaria es
exclusiva. Teniendo en cuenta que el antejuicio constituye
una limitación a las atribuciones constitucionales que
tiene el Ministerio Público, pues en este caso no puede
actuar de oficio, sino que debe esperar a que el Congreso
previo procedimiento dicte una resolución acusatoria
contra el funcionario protegido por dicho privilegio, este
Tribunal considera, a la luz de los principios de
interpretación de unidad de la Constitución y de
corrección funcional, que vencido el plazo de 5 años
establecido por el artículo 99° de la Constitución, dicha
prerrogativa se extingue de pleno derecho. (EXP. N.°
00030-2010-PHC/TC, 2010, F.J. 5-6).
Sobre la base de las consideraciones del TC, queda claro
que luego de transcurridos los 5 años desde que el funcionario
ha concluido sus funciones, la prerrogativa queda extinguida de
manera automática y el Ministerio Público ya no tiene que
59
esperar la habilitación del Congreso de la República para
formular acusación contra un ex alto funcionario público.
La extinción de la prerrogativa de pleno derecho o
automática implica que no se requiere que el Congreso de la
República emita una resolución en la cual se dé por extinguido
el antejuicio y por ende se habilite al Ministerio Público para
investigar a un alto funcionario luego de verificar que han
transcurrido los cinco años a los que alude el artículo 99 de la
Constitución.
4. LÍMITES MATERIALES DEL ANTEJUICIO
De conformidad con el artículo 99 de la Constitución, una
de las causas13 por las que se puede acusar
constitucionalmente es ―por todo delito que cometan en el
ejercicio de sus funciones‖, por lo tanto, ese es el límite material
del antejuicio en el Perú.
No obstante ello, en el artículo 89 del Reglamento del
Congreso de la República y el título I, de la segunda sección del
Código Procesal Penal, Decreto Legislativo N° 957 se alude a los
―delitos de función‖. Siendo así, corresponde determinar cuáles
son los alcances del enunciado previsto en el artículo 99 de la
Constitución, es decir, cuales son los límites materiales del
antejuicio.
13La otra causal es por infracción de la Constitución, la cual da lugar al Juicio Político.
60
Sobre el particular, tal como refiere el profesor García
Chavarrí, existen dos posiciones diferenciadas:
Para el sector […] de la doctrina nacional, esta causal
comprende a los denominados delitos de función (o delitos
funcionales), mientras que para otro grupo la distinción
entre delitos comunes y delitos cometidos en el ejercicio de
las funciones tiene que dilucidarse caso por caso, en
atención a las consideraciones particulares de cada
circunstancia, y ello solo corresponde al Congreso. (García,
2008, p. 24).
Dentro de los defensores de la primera postura destaca el
profesor Francisco Eguiguren, quien considera lo siguiente:
La responsabilidad penal, en cambio, se origina en los
delitos en que se pueda ver involucrado el Presidente o un
funcionario. Cuando se cometen en el ejercicio de la
función pública se denominan delitos de función,
requiriéndose previamente del antejuicio ante el Congreso
para que pueda proceder el enjuiciamiento penal. Los
delitos comunes en que pueda incurrir el Presidente o
determinados altos funcionarios mientras ejercen un cargo
público, dado que nada tienen que ver con el desempeño
de la función, son objeto de juzgamiento ordinario (S.F. p.
2).
Según esta posición, además de considerar que solo son
pasibles de antejuicio los ―delitos de función‖, también se
61
considera que los delitos comunes deben ser juzgados en la vía
ordinaria, esto es, sin recorrer el proceso de antejuicio.
Un ejemplo de la segunda postura es la expresada por el
profesor Delgado, quien al respecto afirma lo siguiente:
Los delitos por los que puede denunciarse a un alto
funcionario no se reducen, en efecto, a aquellos que la
legislación penal conoce como delitos de función. Los
delitos de función pertenecen, comparativamente, a un
espectro circunscrito, acotado y reducido de ilícitos que no
agota la naturaleza de lo que la Constitución designa como
delito en el ejercicio de la función. Comprende y caben
pues delitos que no son los específica y técnicamente
identificados como delitos de función, pues la redacción de
la proposición constitucional admite situaciones en las
que el ilícito pueda ser un delito común el mismo que
tiene relevancia en el antejuicio político porque
efectivamente se cometió en circunstancias en las que se
ejercita la función. (Delgado, 2012, p. 508).
En ese mismo sentido, John Caro y José Huamán
Castellares, clarifican el panorama con un ejemplo
correspondiente al caso del ex Ministro del Interior Fernando
Rospigliosi Capurro:
Al mencionado ex alto dignatario se le denunció ante la
Fiscalía de la Nación por la supuesta comisión del delito
de homicidio calificado (art. 108 del Código penal), por
62
una orden que él habría dado cuando fue Ministro, de
usar la fuerza para reprimir a unos manifestantes en la
ciudad de Arequipa que trajo como desenlace lamentable
la muerte de dos estudiantes universitarios. Si para
establecer qué tipo de prerrogativa le correspondía al ex
Ministro debía de partirse de catalogar los hechos
imputados simplemente como delito común o delito de
función, entonces la consecuencia lógica habría sido que
él debía ser investigado directamente por la justicia
común, sin ningún tipo de prerrogativa. Esto es evidente,
puesto el hecho atribuido no hubiese podido ser
catalogado como delito de función […]. Pero esta
determinación hubiese sido a todas luces errada porque la
mencionada contraposición de delito común y delito de
función no se corresponde con la adoptada por nuestra
Constitución Política en el art. 99. Lo correcto en el
presente caso […] es que al ex Ministro Rospigliosi
Capurro le correspondía la prerrogativa de antejuicio
político […]. (2010, p. 207).
En función de lo previamente expuesto, la postura
acertada es la segunda, pues lo que importa es distinguir
si el funcionario se sirvió o no de las funciones públicas
que ejercía cuando el hecho punible se produjo. No
importa tanto establecer la naturaleza del delito, sino
analizar si este se produjo “en el ejercicio de sus
funciones” conforme lo establece el artículo 99° de la
Constitución. ―Debemos entender en consecuencia que no
se tratan de delitos de función en estricto, sino de delitos
63
en el curso del cargo, que son parametrados con ocasión
de la función que cumpla el dignatario. (Gutiérrez, 2014).
Si bien el reglamento del Congreso y el Código Procesal
Penal aluden al ―delito de función‖; sin embargo, debe
prevalecer la Constitución, la cual hace referencia al ―delito en
el ejercicio de las funciones‖, pues como se sabe, actualmente
rige el Estado constitucional de derecho, siendo una de sus
características el carácter normativo vinculante y
jerárquicamente superior de la Constitución, siendo así, las
leyes se interpretan en función de la Constitución y no al
revés.
En ese mismo sentido, el TC también ha establecido en su
jurisprudencia, siguiendo lo prescrito por la Constitución,
que el antejuicio opera ante la comisión de delitos en el
ejercicio de las funciones: ―En el antejuicio sólo cabe
formularse acusaciones por las supuestas
responsabilidades jurídico-penales (y no políticas) de los
funcionarios estatales citados en el artículo 99° de la
Constitución, ante los supuestos delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones […] (EXP. N.o 0006-2003-AI/TC,
2003, F.J. 3)
Respecto de los delitos comunes, si bien ya se ha
adelantado que también pueden ser motivos de antejuicio; no
obstante ello, algunos autores nacionales no lo consideran
como tal, pues entienden que en tales supuestos corresponde el
juzgamiento ordinario.
64
Sobre el particular, la mayoría de autores nacionales
considera que tal apreciación es errónea, pues de la disposición
constitucional no emerge tal interpretación, por el contrario,
consideran que tales delitos si pueden ser objeto de antejuicio:
Si el delito común es cometido durante, como
consecuencia, o con ocasión, del ejercicio de la función
puede ser exigible la represión y sanción mediante el
proceso de acusación constitucional. Si no cabe identificar
ejercicio funcional, o el ejercicio de la función no tiene
relevancia ni es significativa en la comisión del ilícito la
exigibilidad de responsabilidad a través del proceso de
acusación constitucional no procede. (Delgado, 2012, p.
508).
[…] es perfectamente posible la realización de delitos
comunes ejerciendo la función pública. El parámetro para
determinar si estamos o no ante un delito en el ejercicio de
la función pública es precisar el rol del alto dignatario, el
cual se debe analizar desde una óptica normativa, la
misma que tiene como su base la Constitución Política.
Por lo mismo, si un delito común o un delito especial, sino
que será un delito en el ejercicio de la función pública,
teniendo como prerrogativa el antejuicio político.
(Gutiérrez, 2014).
El suscrito considera que la interpretación correcta de la
disposición constitucional es aquella en la cual también se
65
consideran pasibles de antejuicio los delitos comunes que se
cometan, pues estos pueden configurarse ―en el ejercicio de la
función‖, sin que con ello se pretenda generar una barrera
adicional que impida la labor de investigación del Ministerio
Público.
5. SUPUESTOS DE ANTEJUICIO
Hasta este punto se tiene claro que el antejuicio se activa
en el supuesto en el cual el alto funcionario cometa un delito en
el ejercicio de sus funciones, conforme lo dispone el artículo 99
de la Constitución.
Según el TC, los supuestos de antejuicio pueden darse en
las siguientes situaciones:
Puede haber casos en los que el Congreso de la República,
sin estimar que hubo infracción a la Constitución empero
si la comisión de delitos por parte de funcionarios de alto
tango, disponga ponerlos a disposición del Fiscal de la
Nación con el objeto de que éste último formule denuncia
ante la Corte Suprema, quien a su vez resolverá sobre su
juzgamiento o, en su caso, sanción.
[…]
Puede haber casos en los que el Congreso de la República,
además de sancionar aquellos funcionarios de primer
nivel, por infringir la Constitución, disponga
concurrentemente y como consecuencia de haberse
determinado su responsabilidad penal, se les ponga a
66
disposición del Fiscal de la Nación a efectos de promover
la denuncia correspondiente en la vía judicial penal. (EXP.
N° 340-98-AA/TC, 1998, F.J. 8).
En el primer supuesto, al alto funcionario únicamente ha
cometido un delito en el ejercicio de sus funciones, en tal
supuesto el Congreso solo habilita para que sea juzgado y de
ser el caso sancionado por la Corte Suprema.
En el segundo supuesto, el alto funcionario ha cometido
infracción de la Constitución lo cual origina un juicio político
con todas las consecuencias que ello puede implicar y
concurrentemente un delito en el ejercicio de sus funciones, lo
cual dará lugar a un antejuicio.
Debe advertirse que la autorización del procesamiento
penal y la imposición de una sanción por parte del Congreso de
manera concurrente, no vulnera el principio del ne bis in idem,
dado que el TC al respecto ha establecido que ambas se
sustentan en un fundamento diferente: […] Existe un
fundamento distinto en sus respectivas imposiciones; a saber,
en el [antejuicio], la protección del bien jurídico de que se trate,
y, en el [juicio político], la protección del Estado mismo (EXP. Nº
0006-2003-AI/TC, 2003, F.J.16).
6. SANCIÓN POLÍTICA PROVENIENTE DE UN CASO DE
ANTEJUICIO
El TC, en una sentencia del 2003, ha considerado que si
un alto funcionario ha cometido un delito en el ejercicio de sus
67
funciones, el Congreso de la República puede sancionarlos
políticamente, siempre que los delitos hayan sido establecidos
previamente en una sentencia con calidad de firme en el Poder
Judicial:
[En] los casos de delitos cometidos por funcionarios
públicos en el ejercicio de sus funciones, le son aplicables
tanto una sanción penal por parte del Poder Judicial –la
que, incluso, según lo establecido en el inciso 3) del
artículo 31º del Código Penal, concordante con el artículo
36º del mismo cuerpo de leyes, puede comprender la
inhabilitación– como una sanción política (las previstas en
el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución),
toda vez que existe un fundamento distinto en sus
respectivas imposiciones; a saber, en el primer caso, la
protección del bien jurídico de que se trate, y, en el
segundo, la protección del Estado mismo. Quede claro, sin
embargo, que en estos supuestos, la condena penal
impuesta por el Poder Judicial constituye condición sine
qua non de la sanción política impuesta por el Poder
Legislativo […]. EXP. Nº 0006-2003, AI/TC, 2003, F.J. 16).
En ese mismo sentido, el profesor Eguiguren también
opina que ello es posible, siempre y cuando se cuente con la
sentencia firme de la Corte Suprema:
En los casos de delitos cometidos por funcionarios
públicos en el ejercicio de sus funciones le son aplicables
tanto una sanción penal por parte del Poder Judicial como
68
una ulterior sanción política- las previstas en el primer
párrafo del artículo 100 de la Constitución (Eguiguren,
2008, p. 179-180).
En este caso tampoco se vulnera el principio del ne bis in
idem dado que la sanción penal y política tienes fundamentos
diferentes, esto es, protegen bienes jurídicos distintos.
7. EL CONTENIDO DE LA ACUSACIÓN PRODUCTO DEL
ANTEJUICIO
El tercer párrafo del artículo 100 de la Constitución
establece que en caso de resolución acusatoria de contenido
penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte
Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal
abre la instrucción correspondiente.
Por su parte, el quinto párrafo prescribe que los términos
de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no
pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del
Congreso.
Ambas disposiciones constitucionales han sido objetos de
fuertes críticas por parte de la doctrina nacional y por el propio
TC:
Cuando el Pleno del Congreso acuerda que hay lugar a la
formación de causa, el expediente con la acusación
constitucional es enviada al Fiscal de la Nación, quien debe
formular denuncia penal (no tiene otra opción), en los
69
términos preestablecidos por el Parlamento ante la Corte
Suprema y, a su vez, el Vocal Supremo en lo Penal debe
abrir instrucción […] Ello, paradójicamente establece un
mandato inconstitucional, desde que se afecta la autonomía
del Ministerio Público y la independencia del Poder Judicial
[…]. (Landa, 2005, p. 130).
El Tribunal Constitucional considera que las referidas
disposiciones son contrarias al aludido principio
fundamental sobre los que se sustenta el Estado
democrático de derecho: la separación de poderes. Si bien
dicho principio no puede negar la mutua colaboración y
fiscalización entre los poderes públicos, impone la ausencia
de toda injerencia en las funciones esenciales y
especializadas que competen a cada una de las instituciones
que diagraman la organización del Estado. En tal sentido, en
modo alguno puede restringirse la autonomía que
corresponde al Ministerio Público en el desenvolvimiento de
las funciones que la Constitución le ha conferido en su
artículo 159°; menos aún puede aceptarse la limitación de
los principios de unidad, exclusividad e independencia de la
función jurisdiccional (incisos 1 y 2 del artículo 139°) […].
(EXP. No 0006-2003-AI/TC, 2003, F.J. 17).
Se advierte que las disposiciones constitucionales bajo
comentario, afectan las competencias de otras instituciones
fundamentales en la investigación, procesamiento y sanción de
los delitos de los altos funcionarios públicos; sin embargo, a la
70
fecha sigue vigente, pese a las críticas que ha recibido a lo largo
de los años.
La inclusión de estas disposiciones, tal como lo explica
Lourdes Flores, fue motivada por los siguientes hechos:
Esta redacción fue introducida en el Congreso Constituyente
Democrático como una reacción frente a la actuación del
Poder Judicial ante la decisión parlamentaria de acusar
constitucionalmente al ex Presidente Alan García Pérez por
delito de enriquecimiento ilícito y haber obtenido como
respuesta de la Corte Suprema, formada entonces
mayoritariamente por magistrados de filiación aprista, el
rechazo liminar de dicha acusación; es decir, un no ha lugar
a la formación de causa. El Parlamento entendió esa
decisión de los vocales supremos como un desacato y la
percepción ciudadana mayoritaria consideró que había
primado la impunidad. (Flores, 2013, p. 270).
Por las razones expuestas, la citadas disposiciones
constitucionales deben ser objeto de reforma constitucional,
pues mientas se mantengan, se advierte una intromisión del
Congreso de la República en las atribuciones de otros
organismos constitucionales.
El artículo 89, inciso j del Reglamento del Congreso
actualmente establece que el expediente con la acusación
constitucional es enviado al Fiscal de la Nación, quien
procederá conforme a sus atribuciones y a lo que dispone la
71
Constitución, lo cual ha sido considerado como un intento de
corregir; sin embargo, como se sabe, se trata de una fuente de
mejor jerarquía que la Constitución y mientras está ultima no
sea reformada, se seguirá afectando las autonomía del
Ministerio Público y la independencia del Poder Judicial.
Tal como se indicó previamente, la solución de este
problema pasa por reformar la Constitución en ese extremo,
estableciendo que debe ser el Ministerio Público, quien deberá
valorar y decidir si debe plantear o no acusación y en caso lo
haga, los términos de la misma:
De decidirse en el procedimiento de la acusación
constitucional que hay lugar a la formulación de una causa
por la presunta comisión de un delito en ejercicio de las
funciones, esta debe limitarse a permitir el procesamiento
penal del funcionario público. Y será el Ministerio Público
quien valore los méritos de la causa y decida si hay lugar o
no a una denuncia. Todo ello bajo el entendimiento de que el
Congreso no es una instancia jurisdiccional y lo único que
puede hacer es permitir o no el procesamiento de un
funcionario público por la presunta comisión de delitos
funcionales. (García, 2008, p. 28-29).
Del mismo modo, en el caso del Poder Judicial, tampoco
debería verse limitado a los términos de la acusación
procedente del Congreso, al momento de dictar ―auto apertorio
de instrucción‖ en los términos del Antiguo Código Procesal
72
Penal y ―Auto que aprueba la formalización de la investigación
preparatoria‖, en los términos del Nuevo Código Procesal Penal.
En la actualidad ambas disposiciones constituyen una
seria restricción de las facultades constitucionales del
Ministerio Público y el Poder Judicial.
8. SUSPENSIÓN EN EL PROCEDIMIENTO DE ANTEJUICIO
En el artículo 184 de la Constitución de 1979 se establecía
que corresponde al Senado declarar si hay lugar a formación de
causa a consecuencia de las acusaciones hechas por la Cámara
de Diputados. En tal supuesto, queda el acusado en suspenso
en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley.
En la Constitución de 1993 no se ha establecido que
cuando el funcionario es acusado por el Congreso de la
República, se le suspende del ejercicio de sus funciones.
A nivel legal, en el artículo 25, segundo párrafo del
Reglamento del Congreso, se establece que en caso de proceso
penal, si el Congresista ha sido suspendido en antejuicio
político, será reemplazado por el accesitario, previo acuerdo de
la mitad más uno del número de miembros del Congreso. Esta
disposición se incorporó mediante la Resolución Legislativa Nº
008-2007-CR publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de
octubre de 2008.
73
Al respecto, corresponde recordar que la finalidad del
antejuicio es autorizar el procesamiento del alto funcionario y
no establecer algún tipo de sanción; sin embargo, el artículo 25
del Reglamento prescribe que en caso de proceso penal, el
Congresista puede ser suspendido en el antejuicio político.
Sobre el particular, en la doctrina nacional se sostiene lo
siguiente:
[…] La suspensión del ejercicio de las funciones a quien se
le ha levantado […] prerrogativa funcional de alto
dignatario no significa una sanción (como sí lo significan,
en el caso del juicio político, la destitución o inhabilitación
para la función pública). La suspensión no tiene otro
propósito que el de ser una medida que busca evitar que
un funcionario utilice el poder político que vino ejerciendo
en el eventual proceso penal que se le vaya a instaurar
(García, 2008, p. 18).
Ahora bien, no obstante que el objetivo central del
antejuicio no es establecer una sanción del alto funcionario
como si ocurren en el juicio político; sin embargo, el
establecimiento de la suspensión si impacta en los derechos y
funciones del Congresista:
[…] La suspensión propia del antejuicio sí priva al
congresista del ejercicio de la función. Los congresistas
suspendidos como resultado de una acusación
constitucional en su contra no son hábiles para el quórum
de asistencia y de votación, y pierden las facultades que se
74
les reconocen para contar con oficina, personal y
emolumentos conexos al cargo. (Delgado, 2011, p. 462).
Como ya se indicó antes, el artículo 25 fue modificado
mediante la Resolución Legislativa Nº 008-2007-CR publicada
en el diario oficial El Peruano el 4 de octubre de 2008, la cual
fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad, en cuya
resolución el TC ha indicado lo siguiente:
La suspensión temporal de un congresista puede ser
impuesta como una medida disciplinaria conforme lo
dispone la Constitución Política en su artículo 95º y ésta
no puede extenderse más allá de 120 días de legislatura.
En este sentido la suspensión a que se refiere el artículo
25º del RCR sería inconstitucional si el Parlamento, al
apreciar que el hecho o hechos que se imputan legalmente
están previstos como delito, la impone como una sanción
[…].
Sin embargo, ello no significa que no sea lícito que el
Congreso, respecto del parlamentario que se encuentra
sometido a un juicio penal […] como consecuencia del
antejuicio (en caso de delito de función), pueda decidir si
éste continúa en el ejercicio de sus funciones, pues es
perfectamente lícito que si dicho ejercicio compromete a
las tareas constitucionalmente reservadas al Congreso
de la República, éste puede ser suspendido temporalmente
durante el lapso que dure la realización de dicho proceso
75
judicial, caso contrario puede decidir no suspenderlo […].
(EXP. Nº 00013-2009-PI/TC, 2010, F.J. 56-57).
Siendo así, el TC ha considerado que la suspensión de un
Congresista en los casos de antejuicio, es constitucional pese a
que la Constitución de 1993 no lo regula de manera expresa tal
como lo hacía la Constitución de 1979.
De otro lado, el artículo 25 del Congreso regula la
suspensión y el reemplazo del Congresista; sin embargo cabe
preguntarse lo siguiente: ¿Qué ocurre con los otros
funcionarios que tienen antejuicio?
Al respecto se debe recurrir al artículo 89 del Reglamento
del Congreso de la República, cuyo literal ―i‖ establece que el
acuerdo aprobatorio de una acusación constitucional, por la
presunta comisión de delitos en ejercicio de sus funciones a
cargo del Pleno del Congreso, requiere la votación favorable de
la mitad más uno del número de miembros del Congreso, sin
participación de los miembros de la Comisión Permanente. El
acuerdo aprobatorio de suspensión requiere la misma votación.
Por lo tanto, respecto de los funcionarios que no son
congresistas, en caso haya lugar a la formación de causa, en
aplicación del artículo 89 literal i) del Reglamento del Congreso,
pueden ser suspendidos en el ejercicio de sus funciones si así
lo decide el Congreso de la República siempre que se obtenga la
votación exigida en el reglamento del para tal propósito.
76
9. ROL DEL CONGRESO EN EL ANTEJUCIO
En el caso específico del antejuicio, tal como está regulado
actualmente, el Congreso asume funciones de un órgano que
realiza una investigación y luego determina si debe formular
acusación o no al alto funcionario.
En los casos de antejuicio, las funciones del Congreso
pueden ser, en cierta medida, asimiladas a las del Ministerio
Público (porque acusa), e incluso a las del juez instructor
(porque previamente investiga), pero nunca a las del juez
decisor (porque nunca sanciona). Y es que la facultad de
aplicar sanciones sobre la base de argumentos jurídico-
penales, es exclusiva del Poder Judicial. (EXP. Nº 0006-
2003-AI/TC, 2003, F.J. 3).
En el proceso de antejuicio político la competencia
jurisdiccional del Congreso tiene carácter sustantivo. Nace
en sede parlamentaria. Es parte de la competencia del
Congreso de controlar a los miembros del Congreso, así
como a los otros altos funcionarios de la república a los que
se les reconoce esta prerrogativa, como juez funcional de su
desempeño. En el Congreso se inicia la denuncia, el
Congreso la investiga, el Congreso actúa y valora las
pruebas, el Congreso discute sobre las faltas y el nexo entre
ellas y la conducta del representante, y el Congreso vota y
define si hay o no lugar a la formación de causa ante las
cortes de justicia. (Delgado, 2011, p. 181).
77
Al respecto, la institución que por mandato constitucional
tiene el monopolio en materia de investigación y acusación en
causas penales es el Ministerio Público; sin embargo, la propia
Constitución ha restringido su actuación en los supuestos de
antejuicio, otorgando al Congreso de la República la
competencia de acusar.
Se trata del ejercicio de una atribución que no es propia
de las funciones del Congreso de la República; sin embargo, el
Constituyente ha conferido la misma a su principal órgano
representativo.
10. ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL ANTEJUCIO
De acuerdo con las disposiciones constitucionales
previstas en los artículos 158 y 159 de la Constitución, el
Ministerio Público es un órgano constitucional autónomo, que
tiene un conjunto de atribuciones fundamentales en el Estado,
entre las cuales está de la promover la acción judicial en
defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por
el derecho, velar por la independencia de los órganos
jurisdiccionales y por la recta impartición de justicia, ejercitar
la acción penal de oficio o a petición de parte, entre otras.
En ese orden de ideas, el Ministerio Público, en la
generalidad de los casos, le corresponde la investigación y
acusación de los delitos que cometan cualquier funcionario o
ciudadano particular; sin embargo, dicha regla contiene una
78
excepción en el caso de los altos funcionarios indicados en el
artículo 99 de la Constitución.
En efecto, en este tipo de supuestos, el Ministerio Público
debe abstenerse de promover una investigación si el Congreso
de la República no lo ha autorizado de manera previa, tal como
ha establecido el TC:
[…] El Ministerio Público no puede promover una
investigación a propósito de la supuesta comisión delictiva
por parte de un alto funcionario si éste previamente no ha
sido objeto de una acusación constitucional en el
Congreso. De lo contrario, todos los actos llevados a cabo
en sede jurisdiccional ordinaria sin la observancia de lo
establecido en los artículos 99° y 100° de la Constitución,
así como del artículo o del Reglamento del Congreso de la
República y de la Ley N. ° 273993 que también forman
parte del parámetro de control para evaluar casos como el
presente, adolecen de nulidad. Permitir este tipo de
actuación es abrir la puerta a interpretaciones restrictivas
de la ley fundamental que no solo la vacían de contenido,
sino que también, resultan violatorias de los derechos
fundamentales (en el caso específico, el derecho al debido
proceso de los altos funcionarios públicos) y no se
condicen con los principios que inspiran el Estado
Constitucional. (EXP. N. 04747-2007-PHC/TC, 2007, F.J.
6).
79
El Ministerio Público deberá esperar la autorización
procedente del Pleno del Congreso de la República para poder
intervenir respecto del procesamiento de altos funcionarios.
Es importante aclarar que conforme el Reglamento del
Congreso de la República, el Ministerio Público tiene la
condición de sujeto activo y puede presentar denuncia contra
altos funcionarios; sin embargo, lo que no puede hacer es
investigar y acusar sin la previa autorización del Congreso.
11. ROL DEL PODER JUDICIAL EN EL ANTEJUICIO
Al igual que sucede con el Ministerio Público, el Poder
Judicial debe esperar la acusación procedente del Congreso
para que un Juez Supremo instructor o de Investigación
Preparatoria, emita el correspondiente auto en el cual se
aprueba la formalización de investigación, el cual deberá ser en
los términos de la acusación proveniente del legislativo.
De conformidad con el artículo 100 de la Constitución,
este tipo de casos son vistos por un Juez Supremo, esto es, por
un funcionario de la más alta jerarquía. Al respecto Alberto
Borea ha sostenido lo siguiente:
Un juez de menor jerarquía tendrá sin duda en cuenta,
aunque sea de manera inconsciente, ciertas
consideraciones con relación a su carrera futura según se
incline en un sentido u otro. Por otra parte, tratándose de
un funcionario de mayor jerarquía resulta razonable que
80
sea juzgado por sus pares de similar jerarquía dentro de
otro poder del Estado. (Como se citó en Lozada, 2018).
12. PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO DEL ANTEJUICIO
Los artículos 99 y 100 de la Constitución, tal como ya se
ha indicado, regulan el antejuicio en sus aspectos esenciales
(sujetos, vigencia, objeto etc.).
La Constitución también establece que el acusado tiene
derecho la defensa y a la asistencia de un abogado tanto en las
comisiones como en el Pleno.
A nivel legislativo, el Reglamento del Congreso de la
República, en su artículo 89 regula el procedimiento de
acusación constitucional, el cual, se aplica al antejuicio y al
juicio político, esto es, para casos de delito en el ejercicio de la
función y para casos de infracción constitucional
respectivamente. Del mismo modo, en el Decreto Legislativo
957 (Código Procesal Penal) se han previsto algunas reglas.
En lo que concierne a la presente investigación,
únicamente se estudiará y analizará el procedimiento referido al
antejuicio. Al respecto se ha indicado:
El desarrollo que actualmente tiene, se debe en gran parte a
la intensa experiencia que ha tenido el Congreso con su uso
desde el año 2001, como resultado, primero, de las
numerosas denuncias presentadas contra los funcionarios
81
del colapsado gobierno del período 1990-2000, y segundo,
de las exigencias que han representado los continuos
cuestionamientos de la defensa de los acusados, así como la
jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con
la tutela efectiva de los derechos de los denunciados en
general, y la teoría del debido proceso parlamentario en
particular. (Delgado, 2012, p. 494).
En efecto, el artículo 89 del Reglamento ha sido objeto de
diversas modificatorias por parte del Congreso de la República:
Resolución Legislativa del Congreso 014-2000-CR,
publicada el 18 de enero de 2001.
Resolución Legislativa del Congreso 015-2003-CR,
publicada el 15 de noviembre de 2003.
Resolución Legislativa del Congreso 030-2003-CR,
publicada el 4 de junio de 2004.
Resolución Legislativa del Congreso 008-2007-CR,
publicada el 17 de octubre de 2007.
Resolución Legislativa del Congreso 002-2010-CR,
publicada el 13 de noviembre de 2010.
Resolución Legislativa del Congreso 3-2011-CR,
publicada el 5 de noviembre de 2011.
12.1 Sujetos legitimados para presentar denuncias
constitucionales
Según el artículo 89 inciso a del Reglamento del Congreso,
los sujetos legitimados para plantear denuncias
82
constitucionales (dentro de la cual se encuentran los casos de
antejuicio), son los siguientes:
Los Congresistas
El Fiscal de la Nación, y
Cualquier persona que se considere directamente
agraviada
De manera concordante con el Reglamento del Congreso,
el artículo 450 inciso 1 del Decreto Legislativo 957, establece
que la incoación de un proceso penal en los casos de antejuicio,
requiere la previa interposición de una denuncia constitucional,
en las condiciones establecidas por el Reglamento del Congreso
y la Ley, por el Fiscal de la Nación, el agraviado por el delito o
por los Congresistas.
En el literal ―c‖ del artículo 89 se establece una
prohibición de denuncia para los integrantes de la
Subcomisión de Acusaciones Constitucionales. Esta restricción
se justifica plenamente, pues esta Subcomisión se encarga de
tramitar el procedimiento de antejuicio en su primera fase.
En cuanto a las denuncias procedentes de los
Congresistas es importante analizar las denuncias procedentes
del Pleno del Congreso de la República como consecuencia de
los informes de las Comisiones Investigadoras y la Comisión de
Ética.
83
Como se sabe, el Congreso de la República, tal como lo
dispone el artículo 88 del Reglamento puede iniciar
investigaciones sobre cualquier asunto de interés público,
promoviendo un procedimiento de investigación que garantice
el esclarecimiento de los hechos y la formulación de
conclusiones y recomendaciones orientadas a corregir normas y
políticas y/o sancionar la conducta de quienes resulten
responsables, para lo cual se forman comisiones
investigadoras.
Los informes finales de estas comisiones investigadoras
pueden terminar recomendando la formulación de una
acusación constitucional contra un alto funcionario. Si esa
recomendación es aprobada por el Pleno del Congreso deberá
ser remitida a la Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales. En este supuesto específico, quien asume la
posición de denunciante no es el Pleno del Congreso ya que no
tiene legitimidad conforme el artículo 89 del Reglamento, sino
que deberá dicha posición deberá ser asumida por los
integrantes de la Comisión Investigadora.
De otro lado, el artículo 8 del Código de Ética
Parlamentaria, establece que en el Congreso de la República
funciona una Comisión de Ética Parlamentaria encargada de
promover la Ética Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la
misma, absolver las consultas que se le interpongan y resolver
en primera instancia las denuncias que se formulen de acuerdo
con dicho código.
84
No son extraños los casos en los que el proceso mediante el
cual se examina la conducta ética de un parlamentario se
encuentran indicios de comisión de alguna irregularidad en
la esfera o penal […]. En este supuesto la Comisión de Ética
concluye en la necesidad de que se examine de modo
especial el ángulo de las eventuales responsabilidades
penales […], más allá de la que pudiera haberse advertido en
la dimensión ética o propiamente disciplinaria. De ahí que si
el Pleno aprueba una conclusión o recomendación en tal
sentido el caso deba remitirse a la Sub Comisión de
Acusaciones Constitucionales para observar el proceso
correspondiente. (Delgado, 2012, p. 499).
El igual que lo indicado para el caso de la Comisión
Investigadora, en este supuesto el Pleno no asume la posición
de denunciante, sino los que conforman la Comisión de Ética.
Debe quedar claro que en ningún supuesto la Sub
Comisión de Acusaciones Constitucionales puede iniciar
procedimiento de antejuicio de oficio, pues se trata de un
procedimiento en el cual hay partes procesales que tienen una
serie de roles asignados, máxime si de por medio están posibles
responsabilidades penales.
En el caso del Ministerio Público como sujeto activo en el
procedimiento de antejuicio es importante indicar que, si bien
no puede formular acusación contra los altos funcionarios sin
previa autorización del Congreso, sin embargo, lo que si puede
85
hacer es diligencias preliminares, tal como lo ha establecido el
TC:
[…] Aun cuando […] se pueda interpretar que este
Tribunal ha considerado que se requiere de una acusación
constitucional [del Congreso] para que el Ministerio
Público pueda realizar diligencias preliminares de
investigación a los altos funcionarios comprendidos en el
artículo 99º de la Constitución por la supuesta comisión
de delitos, este Colegiado cumple con aclarar que la
prerrogativa del antejuicio no es de recibo en esta etapa
preliminar a cargo del Ministerio Público, toda vez que
conforme lo establece el artículo 159º de la Constitución
Política tal entidad se encuentra facultada para conducir
la investigación del delito y, dado el caso, presentar la
denuncia constitucional contra los altos funcionarios del
Estado tal como se establece el artículo 89º del
Reglamento del Congreso de la República. Por tanto, será
en el procedimiento de la apreciación de la denuncia
constitucional interpuesta por el Ministerio Público al
amparo del artículo 89º que el Parlamento determinará la
verosimilitud de los hechos materia de la denuncia, así
como la subsunción de ellos en los tipos penales
establecidos legalmente, descartando aquellas que
estuvieran sustentadas en móviles políticos. (EXP. Nº
00013-2009-PI/TC, 2010, .F.J 46).
De conformidad con el criterio del TC, queda claro que el
antejuicio no se aplica en las diligencias preliminares que
realice el Ministerio Público, lo cual a su vez, le permitirá
86
recabar una serie de elementos para poder formular la
denuncia constitucional contra el alto funcionario, la misma
que seguirá el trámite que se explicará en las líneas siguientes.
12.2 Etapas del procedimiento de antejuicio
El procedimiento de antejuicio se divide en tres etapas, en
función del órgano del Congreso de la República que se encarga
de tramitarlo: i) Subcomisión de Acusaciones Constitucionales;
ii) Comisión Permanente y iii) Pleno del Congreso.
12.2.1 Etapa 1: Subcomisión de Acusaciones
Constitucionales
12.2.1.1 Denuncia
De acuerdo con el artículo 89 inciso a del Reglamento, la
denuncia debe ser presentada por escrito y debe contener los
siguientes requisitos: i) nombre del denunciante y domicilio
procesal, de ser el caso; fundamentos de hecho y de derecho; iii)
documentos que la sustenten o, en su defecto, la indicación del
lugar donde dichos documentos se encuentren, iv) fecha de
presentación; v) firma del denunciante o denunciantes y vi)
copia simple del documento oficial de identificación del
denunciante, en caso de que la denuncia no provenga de
Congresista o del Fiscal de la Nación.
Las denuncias son derivadas a la Subcomisión de
Acusaciones Constitucionales, la misma que forma parte de la
87
Comisión Permanente y es la encargada de calificarlas y de ser
el caso, realizar la investigación correspondiente.
12.2.1.2 Calificación de denuncia
De conformidad con el literal c del artículo 89, la
calificación se realiza en un plazo de 10 días hábiles y puede
ser inadmisible, improcedente o procedente.
Para poder determinar cualquier de estas alternativas, el
reglamento ha previsto los siguientes criterios de calificación:
Que hayan sido formuladas por persona capaz, por sí o
mediante representante debidamente acreditado
Que la persona que formula la denuncia sea agraviada
por los hechos o conductas que se denuncian.
Que se refieran a hechos que constituyan delitos de
función previstos en la legislación penal.
Si a la persona denunciada le corresponde o no la
prerrogativa funcional del antejuicio, o si ésta se
encuentra o no vigente.
Si el delito denunciado no ha prescrito.
Se advierte que el Reglamento del Congreso alude de
manera errónea a ―delitos de función‖, cuando lo correcto es
―delitos en el ejercicio de la función‖, tal como establece el
artículo 99 de la Constitución y que ya se ha explicado con
anterioridad.
88
12.2.1.3 Denuncia inadmisible
Si la denuncia es declarada inadmisible, de acuerdo con el
literal c del artículo 89 del Reglamento, será notificada al
denunciante para que en el plazo no mayor de 3 días hábiles
subsane las omisiones a que hubiere lugar. Si en dicho plazo, el
denunciante no llega a subsanar las referidas omisiones, la
denuncia se enviará al archivo, dejando a salvo su derecho.
12.2.1.4 Denuncia improcedente
Si la denuncia es declarada improcedente, de acuerdo con
el literal c del artículo 89 del Reglamento, será remitida al
archivo.
Según el literal m del artículo 89 del Reglamento, las
denuncias declaradas improcedentes o que tengan informe de
archivamiento y que pongan fin al procedimiento de acusación
constitucional, en cualquiera de sus etapas, no pueden volver a
interponerse hasta el siguiente periodo anual de sesiones,
requiriendo la presentación de nueva prueba que sustente la
denuncia.
El supuesto del literal m del artículo 89 del Reglamento
está referido a los casos en los cuales la denuncia ha sido
calificada como improcedente por la Subcomisión, lo cual
impide que por los mismos hechos de denuncie nuevamente al
alto funcionario, pues para que ello sea posible, es necesario
89
esperar que inicie una nueva legislatura y que se recaben
pruebas nuevas que permitan reabrir el caso archivado.
12.2.1.5 Denuncia procedente e
informe de calificación positiva
En el supuesto que la denuncia constitucional sea
declarada procedente, de conformidad con el literal c del
artículo 89 del Reglamento, se elabora el informe de
calificación positiva, el cual deberá indicar además, si es que
así lo estima pertinente, sobre la posibilidad de acumulación
con alguna denuncia que se encuentre en estado de
investigación.
Según el literal d del artículo 89 del Reglamento, la
Subcomisión de Acusaciones Constitucionales presentará su
informe de calificación a la Presidencia de la Comisión
Permanente. El motivo de la remisión de dicho informe es para
que esta última asigne el plazo en el cual la Subcomisión
realice su investigación y presente un informe final respecto de
los hechos denunciados.
El Plazo en el cual la Subcomisión de Acusaciones debe
realizar dicho trabajo no puede ser mayor a 15 días hábiles, sin
embargo, el mismo reglamento contempla que el plazo se puede
extender por el periodo que lo disponga la Comisión
Permanente por única vez. Asimismo, en los casos que hubiera
acumulación con otras denuncias, la regla de los 15 días tiene
90
una excepción, ya que se puede fijar un plazo mayor por parte
de la Comisión Permanente.
Siendo así, si bien el Reglamento del Congreso dispone
que el plazo que puede otorgarle la Comisión Permanente a la
Subcomisión de Acusaciones Constitucionales no debe ser
mayor de 15 días hábiles, al mismo tiempo, establece que el
mismo es ―prorrogable por el término que disponga la Comisión
Permanente por una sola vez‖, es decir, se otorga una facultad
para que la Comisión Permanente prorrogue el plazo por el
término que decida, lo cual dependerá de cada caso concreto.
12.2.1.6 Investigación y audiencia en
la Subcomisión
De conformidad con el literal d.1, d.2, d.3, d.4 y d.5 del
artículo 89 del Reglamento, la Subcomisión de Acusaciones
Constitucionales realiza su función conforme a un conjunto de
reglas, dentro de las cuales se encuentran las siguientes:
Notificación al alto funcionario denunciado para que
tome conocimiento del caso. La notificación debe
contener los anexos respectivos y se le otorga un plazo
de 5 días para que formule sus descargos los cuales
deberán ser por escrito.
En caso el denunciado no formula descargos, a pesar
que si fue notificado correctamente, el Reglamento
91
establece que se tiene por absuelto el trámite y de
existir pruebas o indicios suficientes que hagan
presumir la comisión de un delito, la Subcomisión
podrá emitir el informe final o parcial correspondiente.
La investigación que realiza la Subcomisión podrá estar
a cargo de uno de sus integrantes, el cual deberá
realizar las siguientes acciones: i) determinar los hechos
materia de la investigación; ii) evaluar la pertinencia de
las pruebas y/o indicios; iii) recomendar la actuación de
otros medios probatorios necesarios para esclarecer los
hechos.
El Congresista que ha sido delegado por la Subcomisión
para realizar la respectiva investigación, remitirá su
respectivo informe al Presidente de la Subcomisión.
El Presidente de la Subcomisión deberá convocar, en
un plazo no mayor 5 días hábiles, a una sesión en la
cual se realizará una audiencia con la presencia de las
partes involucradas. Asimismo, a dicha audiencia
también asisten peritos y testigos.
La audiencia que se desarrolla en la Subcomisión, para
los casos de antejuicio de carácter reservada; sin
embargo, cuando el denunciado manifiesten su
conformidad, puede ser pública.
Durante la audiencia se concederá la palabra al
denunciante o denunciantes, al denunciado, se reciben
92
declaraciones de los testigos, se escucha a los peritos
en caso lo hubieran, intervienen los integrantes de la
Comisión.
Luego de finalizada la audiencia, el integrante de la
Subcomisión que tuvo a su cargo la determinación de
hechos y la pertinencia de pruebas e indicios, será el
encargado de elaborar un informe, el cual será objeto de
debate en la Subcomisión
12.2.1.7 Informe final y remisión a la
Comisión Permanente
De acuerdo con el literal d.6 del artículo 89 del
Reglamento, la Subcomisión elabora su informe final y lo remite
a la Comisión Permanente.
El Informe de la Subcomisión de Acusaciones
Constitucionales puede concluir acusando al investigado o
archivando la denuncia. En ambos casos se remite a la
Comisión Permanente
El literal d.6 del artículo 89 del Reglamento precisa que no
es posible otro tipo de conclusión o recomendación, es decir, el
informe final solo puede ser de acusación o archivo.
93
12.2.2 Etapa 2: Comisión Permanente
De conformidad con el literal e del artículo 89 del
Reglamento, una vez que el Informe remitido por la
Subcomisión de Acusaciones Constitucionales es recibido por
el Presidente de la Comisión Permanente, se ordena su
distribución entre los miembros y convoca a sesión de la
misma, la que no se realiza antes de los 2 días útiles siguientes.
En casos excepcionales dicha sesión puede coincidir con el día
en que sesiona el Pleno del Congreso.
En el supuesto que el informe final de la Subcomisión no
proponga acusación contra el alto funcionario, se somete a
debate y votación y si es aprobado, el caso se archiva.
En el supuesto que el informe final de la Subcomisión
proponga acusación, la Comisión Permanente debatirá el
informe y votará, pronunciándose por la acusación o no ante el
Pleno.
Cuando el informe de la Subcomisión que contiene una
acusación es aprobado en la Comisión Permanente, esta
designa a la Subcomisión Acusadora, la cual tendrá como
misión sustentar el informe en el Pleno del Congreso.
La Comisión Permanente tiene la función de acusar ante
el Pleno, dado que nuestro Congreso es unicameral. En las
anteriores constituciones esta atribución le correspondía a la
94
Cámara de Diputados, tal como se puede verificar en las
constituciones anteriores a la de 1993.
Asimismo, para evitar que los integrantes de la Comisión
Permanente actúen como juez y parte, no participan en la
decisión final que adopte el Pleno del Congreso.
12.2.3 Etapa 3: Pleno del Congreso
Tal como se indicó antes, la Comisión Permanente designa
a la Subcomisión Acusadora, la cual se encargará de sustentar
el informe acusatorio ante el Pleno del Congreso de la
República.
El Pleno del Congreso debate y vota el informe y debe
pronunciarse y definir su hay o no lugar a la formación de
causa a consecuencia de la acusación, tal como lo dispone el
artículo 99 de la Constitución.
Para que la acusación constitucional sea aprobada y hay
lugar a la formación de causa, se requiere una votación
favorable de la mitad más uno del número de miembros del
Congreso, sin participación de los miembros de la Comisión
Permanente, tal como lo dispone la Resolución Legislativa del
Congreso 008-2007-CR, publicada el 17 de octubre de 2007.
De conformidad con la Resolución Legislativa del
Congreso 030-2003-CR, publicada el 4 de junio de 2004, los
95
acuerdos del Pleno, que ponen fin al procedimiento, sobre
antejuicio, deben constar en Resolución del Congreso.
Finalmente, el expediente con la acusación constitucional
es enviado al Fiscal de la Nación, quien procederá conforme a
sus atribuciones y a lo que dispone la Constitución, con lo cual
se inicia el proceso penal.
Tal como se advierte de las diferentes etapas que se han
descrito en los párrafos precedentes, se trata de un
procedimiento similar a los que se desarrollan en las instancias
jurisdiccionales. Sobre ello se ha indicado lo siguiente:
El proceso comprende reglas análogas a las reconocidas
en los procesos judiciales, lo cual incluye, entre otros, la
pluralidad de instancias, el reconocimiento del derecho de
defensa, la presunción de inocencia, los principios de
inmediación y de legalidad (nullum crime, nullum poena
sine lege praevia), o la observancia del debido proceso
parlamentario. Acordada la acusación constitucional ésta
pasa al Ministerio Público quien denuncia judicialmente al
representante acusado constitucionalmente, y la Sala
correspondiente de la Corte Suprema abre instrucción
según los términos y alcances de la acusación recibida, en
el marco, ciertamente, de la independencia funcional que
la Constitución les reconoce. (Delgado, 2011, p. 181).
96
Figura 1
Fases del antejuicio en el Congreso de la República
Investigación por la SCAC.
Audiencia, actuación de pruebas, e
Informe Final del Ponente
Audiencia en la Comisión
Permanente. Debate del Informe Final
Informe de Calificación por la
SCAC (análisis de admisibilidad y procedencia)
Aprobación del Informe de Calificación y fijación de plazo de
investigación por la Comisión
Permanente
Debate sobre el
Informe Final por la SCAC
Audiencia en el Pleno
Si hay lugar a formación de causa se remite al Fiscal de la
Nación
Denuncia constitucional
97
12.2.4 Derechos del funcionario en el
procedimiento del antejuicio
Al respecto, el artículo 100 de la Constitución y el artículo
89 del reglamento del Congreso de la República establecen que
durante el antejuicio, el procesado puede ser asistido o
representado por abogado, con lo cual se estaría restringiendo
un conjunto de derechos fundamentales que todo investigado
tiene en un procedimiento que puede terminar en una
acusación penal, pues la Constitución y el reglamento
únicamente aluden al derecho de defensa.
No obstante lo anterior, a partir de la interpretación de la
Constitución en función del principio de unidad constitucional,
la jurisprudencia constitucional y la doctrina han establecido
que en el antejuicio debe respetarse el derecho al debido
proceso. Al respecto se ha indicado:
El derecho fundamental al debido proceso es aplicable a
cualquier tipo de proceso y de procedimiento, dentro de los
cuales cabe comprender el procedimiento parlamentario. En
tal sentido, el debido proceso de origen estrictamente judicial
se ha ido extendiendo pacíficamente como debido
procedimiento administrativo ante las entidades estatales-
civiles y militares- y, como debido proceso parlamentario
ante las cámaras legislativas, así como debido proceso inter
privatos aplicable al interior de las instituciones privadas.
(Landa, 2005, p. 127-128).
98
Por lo tanto, los derechos del investigado en el antejuicio
no solo comprenden el derecho de defensa tal como lo dispone
el artículo 100 de la Constitución, sino todos los derechos que
comprende el debido proceso parlamentario.
Esta obligación ha fue establecida por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso: Caso del
Tribunal Constitucional Vs. Perú, en la cual se estableció lo
siguiente:
De conformidad con la separación de los poderes públicos
que existe en el Estado de Derecho, si bien la función
jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial,
otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer
funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la
Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída
por un ―juez o tribunal competente‖ para la ―determinación
de sus derechos‖, esta expresión se refiere a cualquier
autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial,
que a través de sus resoluciones determine derechos y
obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta
Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza
funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la
obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías
del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la
Convención Americana. (Caso del Tribunal Constitucional
Vs. Perú, 2001, parr. 71).
99
La Corte incluso establece exigencias específicas para el
Congreso en los casos del juicio político, las mismas que se
aplican mutatis mutandis para los casos de antejuicio:
En cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso
para llevar a cabo un juicio político, del que derivará la
responsabilidad de un funcionario público, la Corte estima
necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de
cualquier naturaleza ante un órgano del Estado deberá
contar con la garantía de que dicho órgano sea
competente, independiente e imparcial y actúe en los
términos del procedimiento legalmente previsto para el
conocimiento y la resolución del caso que se le somete
(Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, 2001, parr.
77).
13. REGLAS DE TRAMITACIÓN DEL PROCESO DE UN
ALTO FUNCIONARIO CON ANTEJUICIO EN EL CÓDIGO
PROCESAL PENAL
Las reglas para la tramitación del procesamiento contra
un alto funcionario que tiene antejuicio se encuentran
reguladas en los artículos 449 y 451 del Código procesal penal
de 2004.
En el artículo 449 se establece que este proceso se rige por
las reglas del proceso común14, sin embargo, debe tenerse en
14 El Código Procesal de 2004 regula el denominado proceso común y los procesos especiales
100
cuenta las reglas procesales previstas en los artículos 450 y
451.
El proceso común del Código Procesal de 2004 se
estructura en investigación preparatoria, etapa intermedia y
juzgamiento.
En relación con la investigación preparatoria: ―Conforme
al Código Procesal Penal, se tienen dos momentos bien
definidos dentro de la investigación preparatoria, esto es la
Investigación preparatoria no formalizada o también llamada
diligencias preliminares, y de otro lado la investigación
preparatoria formalizada. […] (Corte Suprema, 2015, Casación
N° 136).
Respecto de la investigación preparatoria no
formalizada, denominada por el Código Procesal de 2004 como
diligencias preliminares, se inician cuando el Fiscal tenga
conocimiento de la sospecha de la comisión de un hecho que
reviste los caracteres de delito, por lo tanto, promueve la
investigación de oficio o a petición de los denunciantes (artículo
329 inciso 1).
Respecto de la investigación preparatoria formalizada,
si de la denuncia, del Informe Policial o de las Diligencias
Preliminares que realizó, aparecen indicios reveladores de la
existencia de un delito, que la acción penal no ha prescrito, que
se ha individualizado al imputado y que, si fuera el caso, se han
satisfecho los requisitos de procedibilidad, dispondrá la
101
formalización y la continuación de la Investigación Preparatoria
(artículo 336 inciso 1 del NCPP).
Tal como se establece en el artículo 344 del NCPP, una vez
concluida la Investigación Preparatoria, el Fiscal decidirá en el
plazo de quince días si formula acusación, siempre que exista
base suficiente para ello, o si requiere el sobreseimiento de la
causa.
La Etapa intermedia es el estado del proceso penan en el
cual el Fiscal decide si tiene los elementos suficientes para
acusar o por el contrario, para sobreseer el caso.
El artículo 356 del NCPP establece que el juicio oral es la
etapa principal del proceso. Se realiza sobre la base de la
acusación que fue formulada por el Ministerio Público en la
etapa intermedia.
Sin perjuicio de las garantías procesales reconocidas por
la Constitución y los Tratados de Derecho Internacional de
Derechos Humanos aprobados y ratificados por el Perú, rigen
especialmente la oralidad, la publicidad, la inmediación y la
contradicción en la actuación probatoria. Asimismo, en su
desarrollo se observan los principios de continuidad del
juzgamiento, concentración de los actos del juicio, identidad
física del juzgador y presencia obligatoria del imputado y su
defensor.
102
Una vez explicadas de manera muy general las etapas del
proceso común, en el caso específico del proceso penal derivado
de un antejuicio rigen las siguientes reglas procesales:
El Fiscal de la Nación, luego de recibir el expediente del
Congreso, se encarga de emitir la Disposición Fiscal
mediante la cual se formaliza la Investigación
Preparatoria (450 inciso 2 del Código Procesal Penal).
La Disposición de formalización de Investigación
Preparatoria se presenta ante la Sala Penal de la Corte
Suprema, la cual designará un Vocal actuará como
Juez de la Investigación Preparatoria (450 inciso 2 del
Código Procesal Penal).
El Vocal Supremo de la Investigación Preparatoria, con
los actuados remitidos por la Fiscalía de la Nación,
dictará una resolución debidamente motivada,
mediante la cual se apruebe la formalización de la
Investigación Preparatoria, (450 inciso 3 del Código
Procesal Penal).
La Disposición del Fiscal de la Nación y el auto del
Vocal Supremo de la Investigación Preparatoria
deberán respetar los hechos atribuidos al
funcionario y la tipificación señalada en la
resolución del Congreso. (450 inciso 3 del Código
Procesal Penal).
103
El Fiscal Supremo designado para el caso concreto,
asumirá la dirección de la investigación, disponiendo
las diligencias que deban actuarse, sin perjuicio de
solicitar al Vocal Supremo las medidas de coerción que
correspondan y los demás actos que requieran
intervención jurisdiccional. (450 inciso 4 del Código
Procesal Penal).
En el supuesto que se requiera ampliar el objeto de la
investigación por nuevos hechos delictivos cometidos
por el Alto Funcionario en el ejercicio de sus funciones
públicas, requiere resolución acusatoria del Congreso, a
cuyo efecto el Fiscal de la Investigación Preparatoria se
dirigirá al Fiscal de la Nación para que formule la
denuncia constitucional respectiva. (450 inciso 6 del
Código Procesal Penal).
Si de la investigación se advierte que la tipificación de
los hechos es diferente a la señalada en la resolución
acusatoria del Congreso, el Fiscal emitirá una
Disposición al respecto y requerirá al Vocal de la
Investigación Preparatoria emita la resolución
aprobatoria correspondiente, quien se pronunciará
previa audiencia con la concurrencia de las partes. En
este caso no se requiere la intervención del Congreso.
(450 inciso 6 del Código Procesal Penal).
De las reglas procesales previas citadas, se extrae los
siguientes aspectos importantes a tener en cuenta: i) El proceso
104
penal no se inicia en con las diligencias preliminares tal como
sucede en la generalidad de los casos, sino que se inicia con la
emisión de la Disposición Fiscal de formalización de
investigación Preparatoria; ii) El Fiscal designado por el Fiscal
de la Nación es el director de la investigación preparatoria y
como tal, tiene la atribución de realizar todos los actos de
investigación que estime pertinentes para el esclarecimiento de
los hechos. Del mismo modo, tiene la potestad de solicitar
medidas restrictivas de derechos; iii) De conformidad con el
artículo 100 de la Constitución, la Disposición Fiscal y el Auto
que emita el Vocal Supremo designado como Juez de
Investigación Preparatoria, debe respetar los hechos y la
tipificación realizada por el Congreso; iii) Si el caso amerita que
la investigación se amplíe a nuevos hechos, en la generalidad
de casos, el Fiscal a cargo de la investigación emite una
Disposición mediante la cual amplia la investigación; sin
embargo, en los casos de antejuicio, se debe pedir autorización
al Congreso si se detectan nuevos hechos, esto es, deberá
iniciarse nuevamente el proceso de acusación constitucional en
sus tres etapas y solo en caso de aprobarse por el Pleno, el
Fiscal podrá ampliar la investigación por los nuevos hechos; v)
el único supuesto en el cual no se requiere autorización del
Congreso es cuando producto de la investigación se concluye
que el Congreso ha tipificado de manera incorrecta los hechos,
en cuyo supuesto, el Fiscal emite una Disposición y el Juez cita
a una audiencia para verificar la validez de la adecuación
propuesta por el Fiscal sin la intervención del Congreso, esto
es, si bien la Constitución en el artículo 100 establece que los
términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de
105
instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la
acusación del Congreso, sin embargo, si es posible hacerlo
respecto de los tipos penales, sin que se requiera autorización
del Congreso y el inicio del procesamiento de acusación
constitucional.
14. EL ANTEJUICIO Y SUS DIFERENCIAS CON OTRAS
INSTITUCIONES AFINES
14.1 Antejuicio e inmunidad
El artículo 93 de la Constitución establece que los
Congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa
autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde
que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus
funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son
puestos a disposición del Congreso o de la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se
autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.
Como es de verse, el artículo 93 de la Constitución
consagra la inmunidad de proceso y de arresto. La primera
implica que un Congresista no puede ser investigado si
previamente el Congreso no ha levantado su inmunidad y la
segunda implica que no puede sufrir ninguna restricción a su
libertad física sin la previa autorización del Congreso.
En cuanto al ámbito material en el cual opera la
inmunidad, son los delitos comunes. Ese es el único ámbito
106
que protege la inmunidad. Los asuntos civiles, administrativos,
políticos no son protegidos por la citada prerrogativa.
Ahora bien, la primera diferencia entre el antejuicio y la
inmunidad está referida al rol que asume el Congreso en uno y
otro caso. En el primer caso asume uno de tipo acusatorio y en
la segunda, únicamente analizar si el caso tiene un móvil
político:
Desde el punto de vista material, a diferencia de lo que
ocurre con el privilegio del antejuicio político, en el
procedimiento para el levantamiento de la inmunidad
parlamentaria, el Congreso no asume un rol acusatorio, sino
estrictamente verificador de la ausencia de contenido político
en la acusación. En estos casos, el Parlamento no pretende
acreditar la responsabilidad penal del recurrente, sino, tan
sólo, descartar los móviles políticos que pudieran
encontrarse encubiertos en una denuncia de ―mera
apariencia penal. (EXP. Nº 0006-2003-AI/TC, 2003, F.J 06).
Otra diferencia vinculada con la anterior, está referida al
objeto de análisis. Mientras que en la inmunidad el rol del
Congreso es analizar si la denuncia tiene una motivación
política; sin embargo, en el antejuicio el análisis es distinto,
pues además del aspecto político que también se analiza, lo
más importante es determinar si el alto funcionario ha
incurrido en un delito en el ejercicio de su función, en función
de los indicios que existan:
107
Otra diferencia importante se centra en la profundidad o
límites de la evaluación o investigación que realice el
Parlamento, ya que en el caso del levantamiento de
inmunidad parlamentaria, el tipo de evaluación que se
realiza está dirigida únicamente a descartar la existencia
de motivaciones políticas o de índole discriminatorio; en
cambio, en el caso del antejuicio político, el Congreso sí
realiza una evaluación cuasi jurisdiccional relacionada la
responsabilidad penal del acusado, que implica, inclusive,
que ni el Ministerio Público —en la formalización de la
denuncia— ni el Poder Judicial —en el auto apertorio de
instrucción— puedan alterar los términos de la acusación.
(DIDP, 2018, p. 4).
Una tercera diferencia está referida a la consecuencia
inmediata que se genera luego de haberse levantado el
antejuicio y la inmunidad. En el primer caso, el Congresista
queda suspendido en el ejercicio de sus funciones y en la
segunda sigue ejerciendo todas sus funciones:
En el antejuicio sí hay suspensión, y la misma deja al
congresista en la condición de no hábil para el quórum
reglamentario así como para el desempeño de cualquier
función parlamentaria. En el levantamiento de la inmunidad
de proceso no hay suspensión, sino sólo autorización para el
procesamiento judicial, reteniendo el congresista la totalidad
de facultades conexas al mandato parlamentario mientras
dura el proceso penal en su contra (Delgado, 2011, p. 463)
108
Debe precisarse que la diferencia anterior opera
únicamente en el caso de la inmunidad de proceso, según la
cual, a ningún congresista le puede procesar penalmente sin
autorización del Congreso; sin embargo, en la inmunidad
arresto, es decir, aquella que opera frente a cualquier tipo de
restricción de libertad física del Congresista, esta diferencia no
existe.
En efecto, cuando se levanta la inmunidad de arresto de
un Congresista y se permite su detención, de conformidad con
el artículo 25 del Reglamento del Congreso también queda
suspendido en el ejercicio de sus funciones, al igual que sucede
con el antejuicio.
Finalmente, el TC también ha establecido que entre
inmunidad y antejuicio también hay diferencia porque en la
primera su ámbito material son los delitos comunes y en el
segundo son los delitos funcionales:
Un análisis lógico permite deducir que la garantía de la
inmunidad parlamentaria opera sólo respecto de delitos
comunes, puesto que en el caso de los delitos funcionales
[…] el Congreso deberá iniciar la investigación
correspondiente conforme al artículo 89° del Reglamento,
con el propósito de determinar si hay o no lugar a la
formación de la causa. […] De igual manera, si el Congreso
advirtiera que la materia sobre la que versa la denuncia
sólo puede ser subsumida en la configuración de un delito
común […] debe limitarse a levantar la prerrogativa
109
funcional sin formular acusación alguna. (EXP. N.º 0006-
2003-AI/TC, 2003, F.J. 6).
Al respecto, si bien está diferencia existe, sin embargo
requiere ser precisada. En efecto, es cierto que el ámbito
material de protección de la inmunidad son los delitos comunes
y no los funcionales; sin embargo, dentro de la categoría de
―delitos en el ejercicio de la función‖ a los que alude el artículo
99 de la Constitución y que son el objeto material del
antejuicio también es posible que se incluyan delitos comunes,
tal como ya se indicado en un punto anterior.
14.2 Antejuicio y juicio político
El artículo 100 de la Constitución establece que
corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión
Permanente, suspender o no al funcionario acusado o
inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por
diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de
cualquiera otra responsabilidad.
Según la doctrina: ―El impeachment, en efecto, una
institución de inequívoca y exclusiva índole política.
Sustanciado ante un órgano de carácter político, con propósitos
y fines políticos, el impeachment no podía tener sino naturaleza
política (Paniagua, 1999, p. 184). A diferencia del impeachment,
en el capítulo II se ha establecido que el antejuicio también
tiene una naturaleza jurídica.
110
Se lo denomina juicio político, no porque en él se acuse la
responsabilidad política del presidente ante el Congreso
que en la forma presidencialista no existe, sino porque no
es un juicio penal; en él no se persigue castigar sino
separar del cargo; no juzgar un hecho como delictuoso,
sino una situación de gobierno como inconveniente para el
estado. O sea, alejar del ejercicio del poder a quien es
portador del mismo. Por eso, el juicio político termina y
agota su objetivo cuando el funcionario se separa o ya no
está en el cargo. (Bidart, 1986, p. 612).
En relación al juicio político tal como está previsto en la
Constitución de 1993, el TC ha establecido lo siguiente:
[…] En la Carta Fundamental se encuentra constituido el
juicio político por el que se permite iniciar un
procedimiento a los funcionarios enumerados en su
artículo 99°, en razón de las infracciones constitucionales
de carácter político cometidas en el ejercicio de sus
funciones, y de encontrarse responsabilidad se autoriza al
propio Congreso de la República a sancionarlo e incluso
inhabilitarlos para el ejercicio de la función pública. (EXP.
Nº 00013-2009-PI/TC, 2010, F.J. 48).
En ese orden de ideas, se advierte que en el caso peruano,
el juicio político se activa cuando se acusa a un funcionario de
haber incurrido en infracción de la Constitución y puede tener
como consecuencia la inhabilitación o destitución del sujeto
involucrado, lo cual es determinado por el Congreso luego de
111
recorrer el proceso de acusación constitucional, previsto en el
artículo 89 del reglamento del Congreso de la República.
Ahora bien, en cuanto a sus diferencias con el antejuicio,
en principio debe indicarse que algunos autores nacionales
consideran que estas no existen:
[…] Hay algunas voces en nuestro medio que sostienen
que se trata de tres cosas distintas, sobre la base de una
lectura sesgada de la Constitución peruana de 1993. Y
esto, en realidad, me parece discutible. Lo que ha hecho la
Carta de 1993, es modificar nuestro tradicional Antejuicio
o Juicio Político, deformándolo, ampliándolo, mejorándolo
o como queramos llamarlo (aquí no vamos a hacer un
juicio de valor), pero en el fondo, sigue siendo el mismo, si
bien con variantes importantes y diría que potencialmente
peligrosas. Pero eso no autoriza, pienso yo, a distinguir
donde no hay ningún respaldo doctrinario ni histórico.
(García, 2005, p. 174).
Considero que los artículos 99 y 100 de la Carta de 1993
corresponden a un mismo proceso, el Antejuicio o Juicio
Político, por lo que deben leerse e interpretarse de manera
integrada y conjunta. Ello quiere decir que solo si el
Congreso aprueba la acusación constitucional, puede
proceder a imponer las sanciones políticas de suspensión,
destitución o inhabilitación del funcionario. Pero esta
acusación no está restringida a un contenido penal por
delitos cometidos en el ejercicio de la función, sino que
112
también puede sustentarse en infracciones de la
Constitución que no tienen contenido penal pero que sí
son de índole política. Puede ocurrir que la acusación
verse sobre alguno de estos ámbitos o sobre ambos, pero
en cualquiera de los casos puede ser procedente la
imposición de las sanciones políticas por el Congreso.
(Eguiguren, 2008, p. 125).
No obstante lo anterior, tanto el TC como la mayoría de
autores nacionales consideran que el modelo previsto en la
Constitución de 1993 ha establecido tanto el juicio político
como el antejuicio y las diferencias entre uno y otro si existen.
Al respecto, se considera que la diferencia sustancial entre
el antejuicio y el juicio político es que el primero solo es una
autorización por parte del Congreso para que procese
penalmente al alto funcionario y será el Poder Judicial quien
determine la imposición de la sanción respectiva, esto es, el
Parlamento no tiene prerrogativas para imponer ninguna
sanción al funcionario; sin embargo, en el juicio político, el
Congreso si tiene tal posibilidad.
Nuestra Constitución Política vigente, a diferencia de
anteriores Constituciones, no ha consagrado única y
exclusivamente la institución del llamado "Antejuicio
Constitucional", como un procedimiento destinado a
determinar la procedencia de un juzgamiento penal de
funcionarios de alto rango por ante el Poder Judicial,
previa habilitación del Congreso de la República, sino que
113
a su vez ha reconocido la existencia de un auténtico
"Juicio Político", que supone la potestad de procesamiento
y sanción de la que privativamente está investido el
Congreso, en los casos específicos de infracción de la
Constitución por funcionarios de alto rango y en la que, en
principio, no interviene en lo absoluto el Poder Judicial.
(Exp. N° 340-98-AA/TC, 1998, F.J. 06).
Otra diferencia importante está referida a su ámbito
material, pues mientras el juicio político se activa cuando se
acusa al funcionario de haber cometido una infracción de la
Constitución; sin embargo, el antejuicio opera cuando se trata
de un delito cometido en el ejercicio de la función.
Asimismo, entre juicio político y antejuicio también existe
una diferencia de tipo formal. En el primero se requiere una
votación de 2/3 del número legal de miembros del Parlamento y
en el segundo, solo se exige el voto de la mitad más uno de su
número legal de miembros. Esta diferencia en cuanto al
número de votos requeridos, se explica por las diferentes
consecuencias que tienen, siendo más grave las procedentes del
juicio político.
14.3 Antejuicio y acusación constitucional
La acusación constitucional es el proceso parlamentario
que está regulado en el artículo 89 del Reglamento del
Congreso, el mismo que se divide en antejuicio y juicio político,
esto es: ―Como acusación constitucional se designa al proceso
114
parlamentario mediante el cual se gestiona dos tipos distintos
de faltas cuya comisión pueden cometer quienes señala de
modo taxativo la Constitución. (Delgado, Manual, pag. 486).
Siendo así, el antejuicio no presenta diferencias con la
acusación constitucional, sino que se trata de una de sus
variantes.
Por último, al ser la acusación constitucional el género,
esta puede concluir ya sea con la resolución que da lugar a la
formación de causa en los supuestos de antejuicio o con la
sanción por parte del Congreso al funcionario, en los supuestos
de juicio político.
15. EL ANTEJUICIO EN EL DERECHO COMPARADO
El estudio del derecho comparado en el caso del antejuicio
es importante, no solo porque permitirá comparar las
similitudes y diferencias con el caso peruano, sino
especialmente porque puede ayudar a formular propuestas de
mejora en la regulación nacional.
15.1 Bolivia
El artículo 159 inciso 11 de la Constitución de Bolivia,
establece que a la Cámara de Diputados le corresponde acusar
ante el Senado a los miembros del Tribunal Constitucional
Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control
115
Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones.
Por su parte, de conformidad con el artículo 160 inciso 6,
al Senado le corresponde juzgar en única instancia a los
miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del
Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Control
Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones, cuya sentencia será aprobada por al menos
dos tercios de los miembros presentes, de acuerdo con la ley.
Tal como puede apreciarse, en el caso boliviano, al existir
dos cámaras una se encarga de acusar a ciertos funcionarios
públicos y la otra se encarga de juzgarlos y sancionarlos en el
supuesto que hayan incurrido en la comisión de delitos en el
ejercicio de sus funciones, con lo cual, lo regulado en los
artículos 159 inciso 11 y 160 inciso 6 es propiamente un juicio
político y no un antejuicio, dado que la Constitución otorga al
Senado la posibilidad de sancionar a ciertos funcionarios.
Ahora bien, la disposición que si regula el antejuicio es el
artículo 161 de la Constitución de Bolivia, la cual establece que
las Cámaras de Diputados y Senadores se reúnen en Asamblea
Legislativa Plurinacional para –entre otras funciones- autorizar
el enjuiciamiento de la Presidenta o del Presidente, o de la
Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado. Siendo así,
respecto de estos funcionarios, el Parlamento no tiene
capacidad de sanción, sino únicamente autoriza su
procesamiento en el Poder Judicial. Al respecto, el artículo 184
de la Constitución de Bolivia establece como una atribución del
116
Tribunal Supremo de Justicia (equivalente en el Perú a la Corte
Suprema), la capacidad de juzgar en única instancia, a la
Presidenta o al Presidente del Estado, o a la Vicepresidenta o al
Vicepresidente del Estado, por delitos cometidos en el ejercicio
de su mandato.
Cabe indicar que en este supuesto, al Parlamento le
corresponde autorizar el procesamiento; mientras que el
Ministerio Público será el encargado de formular el
requerimiento siempre que estime que la investigación
proporcionó fundamento para el enjuiciamiento, esto es, no
está obligado a formular acusación tal como sucede en el caso
peruano, por el contrario, dentro del marco de su autonomía
deberá decidir si formula o no acusación ante el Poder Judicial,
tal como lo dispone el artículo 184 inciso 4 de la Constitución
de Bolivia.
15.2 Chile
La Constitución Chilena es una de las que tiene más
detallada la regulación del antejuicio en nuestro continente.
En efecto, en su artículo 52, inciso 2, establece que una
de las atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados es
declarar si hay o no lugar las acusaciones que no menos de diez
ni más de veinte de sus miembros formulen en contra de los
siguientes funcionaros públicos: Presidente de la República,
Ministros de Estado, magistrados de los tribunales superiores
de justicia, Contralor General de la República, generales o
117
almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas de
la Defensa Nacional, delegados presidenciales regionales,
delegados presidenciales provinciales y de la autoridad que
ejerza el Gobierno en los territorios especiales a que se refiere el
artículo 126 de la Constitución.
Las causas por las cuales se puede declarar si hay o no
lugar a las acusaciones varían en función del cargo
desempeñado: i) Si se trata del Presidente de la república, de
acuerdo con el artículo 52, inciso 2, literal a) de su
Constitución, puede ser acusado por actos de su
administración que hayan comprometido gravemente el honor o
la seguridad de la Nación, o infringido abiertamente la
Constitución o las leyes; ii) Respecto de los Ministros de
Estado, de acuerdo con el artículo 52, inciso 2, literal b) de su
Constitución, puede ser acusado por haber comprometido
gravemente el honor o la seguridad de la Nación, por infringir la
Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución, y
por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos
públicos y soborno; fondos públicos y soborno; iii) En el caso
de los magistrados de los tribunales superiores de justicia y del
Contralor General de la República, de acuerdo con el artículo
52, inciso 2, literal c) de su Constitución, pueden ser acusados
por notable abandono de sus deberes; iv) Si se trata de los
generales o almirantes de las instituciones pertenecientes a las
Fuerzas de la Defensa Nacional, de acuerdo con el artículo 52,
inciso 2, literal d) de su Constitución, pueden ser acusados por
haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la
Nación, y v) En el caso de los delegados presidenciales
118
regionales, delegados presidenciales provinciales y de la
autoridad que ejerza el Gobierno en los territorios especiales,
de acuerdo con el artículo 52, inciso 2, literal e), pueden ser
acusados por infracción de la Constitución y por los delitos de
traición, sedición, malversación de fondos públicos y
concusión.
Para el caso del Presidente de la República la acusación se
puede interponer mientras esté en funciones y en los seis
meses siguientes a su expiración en el cargo, y para el caso de
los otros funcionarios, se puede interponer mientras el afectado
esté en funciones o en los tres meses siguientes a la expiración
en su cargo. Como es de verse, se trata de un plazo mucho más
corto que el regulado en el caso peruano que es de 5 años.
En caso se interponga la acusación, el afectado no podrá
ausentarse del país sin permiso de la Cámara y no podrá
hacerlo en caso alguno si la acusación ya estuviere aprobada
por ella de acuerdo con el artículo 52.
Ahora bien, en el artículo 53, inciso 1 de su Constitución
se establece como atribución del Senado conocer de las
acusaciones que la Cámara de Diputados entable con arreglo al
artículo 52.
El Senado se comporta como un jurado y tiene
competencia para establecer si el acusado es o no culpable del
delito, infracción o abuso de poder que se le imputa según el
artículo 53. Esta declaración de culpabilidad conlleva a que el
119
acusado quede destituido de su cargo, y no pueda desempeñar
ninguna función pública por el plazo de 5 años, es decir,
conlleva a una inhabilitación para la función pública por ese
periodo, con lo cual, lo que la Constitución de Chile ha regulado
es la figura del juicio político.
No obstante lo anterior, el artículo 53 también establece
que el funcionario declarado culpable y por ende destituido de
la función pública, debe ser juzgado de acuerdo a las leyes por
el tribunal competente, tanto para la aplicación de la pena
señalada al delito, si lo hubiere, cuanto para hacer efectiva la
responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados al
Estado o a particulares. Dicho de otro modo, además de la
inhabilitación del Congreso de la República, la Constitución
habilita para que ese funcionario sea procesado por el Poder
Judicial, órgano que eventualmente podría determinar su
responsabilidad penal o civil, según corresponda.
En este punto debe resaltarse que según la regulación
Chilena, el Poder Judicial no solo se encargará de determinar la
posible responsabilidad penal del funcionario luego del
antejuicio, tal como ocurre en Perú; además de ello, podrá
determinar si ha incurrido en responsabilidad civil por daños y
perjuicios.
Otra de las atribuciones del Senado, de acuerdo con el
artículo 53 inciso 7, es la de declarar la inhabilidad del
Presidente de la República o del Presidente electo cuando un
impedimento físico o mental lo inhabilite para el ejercicio de sus
120
funciones; y declarar asimismo, cuando el Presidente de la
República haga dimisión de su cargo, si los motivos que la
originan son o no fundados y, en consecuencia, admitirla o
desecharla. En ambos casos deberá oír previamente al Tribunal
Constitucional.
En este supuesto, lo llamativo de la regulación chilena es
que la inhabilidad del Presidente de la República requiere que
el Parlamento requiera la opinión previa del Tribunal
Constitucional.
15.3 Paraguay
El artículo 225 de la Constitución de Paraguay establece
que Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros
del Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte Suprema de
Justicia, el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el
Contralor General de la República, el Subcontralor y los
integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral, sólo
podrán ser sometidos a juicio político por mal desempeño de
sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus
cargos o por delitos comunes.
En dichos supuestos, la acusación será formulada por la
Cámara de Diputados, por mayoría de dos tercios.
Corresponderá a la Cámara de Senadores, por mayoría
absoluta de dos tercios juzgar en juicio público a los acusados
por la Cámara de Diputados y, en caso, declararlos culpables,
al sólo efecto de separarlos de sus cargos. En los casos de
121
supuesta comisión de delitos, se pasarán los antecedentes a la
justicia ordinaria.
Se advierte que en el caso de Paraguay, en caso el Senado
los encuentre culpables, separa al alto funcionario de su cargo,
es decir, el funcionario queda privado de sus privilegios. Esta
suspensión del funcionario no implica una inhabilitación, sino
únicamente se formula con el objetivo de impedir que utilice su
cargo y de ese modo perturbe el libre ejercicio de la función
jurisdiccional. Esto es así, dado que el Parlamento no tiene
capacidad de imponer sanciones, tal como ocurre en otras
constituciones.
Cuando el caso se refiere a delitos, el expediente se remite
al Poder Judicial para que proceda conforme a sus
atribuciones.
Si se hace un símil con el caso peruano, la regulación
paraguaya es muy similar a la contenida en la constitución
peruana de 1979, dado que se regula un modelo en el cual la
función esencial del Parlamento es levantar la prerrogativa para
que el funcionario sea procesado y juzgado en el Poder Judicial,
órgano que determinará si ha incurrido en responsabilidad
penal.
15.4 Colombia
En el caso colombiano, según lo dispone el artículo 178
inciso 3 de su Constitución, corresponde a la Cámara de
122
Representantes acusar ante el Senado, cuando hubiere causas
Constitucionales, al Presidente de la República, o a quien haga
sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros
del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del
Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación. Asimismo,
según el inciso 4, le corresponde conocer de las denuncias y
quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la
Nación o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación
ante el Senado.
En el caso del Senado, de conformidad con el artículo 174,
le corresponde conocer de las acusaciones que formule la
Cámara de Representantes contra los funcionarios señalados
en el artículo 178 inciso 3. El Senado conoce la acusación
aunque tales funcionarios hubieren cesado en el ejercicio de
sus cargos.
En el artículo 175 inciso 2 se establece que el Senado
tiene capacidad de sancionar cuando la acusación se refiere a
delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a indignidad por
mala conducta. La sanción consiste en la destitución del
empleo, o la privación temporal o perdida absoluta de los
derechos políticos; sin perjuicio de ello, al alto funcionario se le
seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los
hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca
otra pena.
123
Si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se
limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y,
en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte
Suprema de conformidad con el artículo 175 inciso 3.
En el marco de lo expuesto, en Colombia se regula
supuestos de juicio político en los cuales el Parlamento puede
sancionar y supuestos de antejuicio, en los cuales la sanción
será establecida por el Poder Judicial, siendo el procedimiento
parlamentario una antesala del proceso penal posterior.
15.5 Ecuador
El artículo 120 inciso 10 de su Constitución establece que
la Asamblea Nacional tiene atribución para autorizar con la
votación de las dos terceras partes de sus integrantes, el
enjuiciamiento penal de la Presidenta o Presidente o de la
Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, cuando la
autoridad competente lo solicite fundadamente.
En su artículo 129 se ha previsto que la Asamblea
Nacional podrá proceder al enjuiciamiento político de la
Presidenta o Presidente, o de la Vicepresidenta o Vicepresidente
de la República, a solicitud de al menos una tercera parte de
sus miembros, en los siguientes casos: i) Por delitos contra la
seguridad del Estado; ii) Por delitos de concusión, cohecho,
peculado o enriquecimiento ilícito; iii) Por delitos de genocidio,
tortura, desaparición forzada de personas, secuestro u
homicidio por razones políticas o de conciencia.
124
Para iniciar el juicio político se requerirá el dictamen de
admisibilidad de la Corte Constitucional, pero no será necesario
el enjuiciamiento penal previo. Esta es una diferencia notable
con el modelo previsto en el Perú, en el cual no hay ninguna
intervención del TC o la Corte Suprema como dictaminadores
previos para el inicio de un juicio político.
La Constitución otorga a la Asamblea, luego de concluido
el procedimiento, la posibilidad de censurar y destituir al
Presidenta o Presidente de la República, para lo cual deberá
emitir una decisión motivada.
Si de la censura se derivan indicios de responsabilidad
penal, se dispondrá que el asunto pase a conocimiento de la
jueza o juez competente.
Además del Presidente de la República, en el artículo 131
de su Constitución se establece que la Asamblea Nacional
podrá proceder al enjuiciamiento político, a solicitud de al
menos una cuarta parte de sus miembros y por incumplimiento
de las funciones que les asignan la Constitución y la ley, de las
ministras o ministros de Estado, o de la máxima autoridad de
la Procuraduría General del Estado, Contraloría General del
Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo,
Defensoría Pública General, Superintendencias, y de los
miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso
Electoral, Consejo de la Judicatura y Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social, y de las demás autoridades que la
125
Constitución determine, durante el ejercicio de su cargo y hasta
un año después de terminado.
Para proceder a su censura y destitución se requerirá el
voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la
Asamblea Nacional, con excepción de las ministras o ministros
de Estado y los miembros de la Función Electoral y del Consejo
de la Judicatura, en cuyo caso se requerirá las dos terceras
partes.
La censura producirá la inmediata destitución de la
autoridad. Si de los motivos de la censura se derivan indicios
de responsabilidad penal, se dispondrá que el asunto pase a
conocimiento de la autoridad competente de acuerdo con lo
previsto en el artículo 131.
Según puede apreciarse, la Constitución otorga a la
Asamblea Nacional la posibilidad de sancionar a distintos
funcionarios, es decir, ha regulado el denominado juicio
político; sin embargo, también ha previsto que en los supuestos
que se detecten indicios de responsabilidad penal, el caso será
remitido a conocimiento de la jueza o juez competente, quien
determinará si hay lugar o no para la imposición de una
sanción penal.
Al respecto, en el artículo 184 inciso 3 de su Constitución
se ha previsto como atribución de la Corte Suprema conocer
las causas que se inicien contra las servidoras y servidores
126
públicos que gocen de fuero, esto es, los funcionarios señalados
en los artículos 120 inciso 10 y 131 de su constitución.
15.6 Uruguay
La Constitución de Uruguay, en su artículo 93 establece la
atribución de la Cámara de Representantes de acusar ante la
Cámara de Senadores a los miembros de ambas Cámaras, al
Presidente y el Vicepresidente de la República, a los Ministros
de Estado, a los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del
Tribunal de lo Contencioso- Administrativo, del Tribunal de
Cuentas y de la Corte Electoral, por violación de la Constitución
u otros delitos graves, después de haber conocido sobre ellos a
petición de parte o de algunos de sus miembros y declarado
haber lugar a la formación de causa.
Por su parte, de acuerdo con el artículo 102, a la Cámara
de Senadores le corresponde abrir juicio público a los acusados
por la Cámara de Representantes o la Junta Departamental, en
su caso, y pronunciar sentencia al solo efecto de separarlos de
sus cargos, por dos tercios de votos del total de sus
componentes.
La Constitución uruguaya es muy similar a la paraguaya
en cuanto a la regulación del antejuicio, dado que regula un
modelo de antejuicio en el cual la tarea central del Parlamento
es establecer si hay o no lugar a la formación de causa.
127
El Parlamento no tiene la atribución de establecer
sanciones políticas para los funcionarios públicos, siendo así,
cuando el artículo 102 establece que el Senado ―pronunciar
sentencia‖ no debe entenderse que mediante la misma
establece una sanción, pues la misma disposición establece que
dicha ―sentencia‖ es ―solo efecto de separarlos de sus cargos‖,
esto es, suspenderlo del cargo, al igual que lo previsto en el
artículo 184 de la Constitución peruana de 1979.
En función de la regulación existente en diversas
constituciones de nuestro continente, se advierte que en
algunas únicamente se otorga al Parlamento la atribución de
determinar si existe lugar o no para la formación de causa, tal
como se establecía en la Constitución de 1979, es decir, se
regula propiamente el antejuicio; sin embargo, en otras se ha
previsto que el Parlamento también tiene la atribución de
establecer sanciones, tal como se regula en la Constitución
peruana de 1993.
128
CAPITULO IV
ANTEJUICIO E IMPUNIDAD
1. EVALUACIÓN DEL ANTEJUICIO EN EL CONTEXTO
ACTUAL
El antejuicio y en general las prerrogativas de los altos
funcionarios siempre han generado críticas desde los diversos
sectores, especialmente porque se considera que el contexto
actual, en donde rige el Estado constitucional, no se justificaría
su permanencia como mecanismos que impiden el juzgamiento
de los altos funcionarios como cualquier otro ciudadano,
serían contrarios al derecho de igualdad y son mecanismos
utilizados para generar impunidad.
En primer lugar, se considera que el contexto en el cual
surgieron estas prerrogativas si se justificaba su regulación,
dado que se cometían abusos contra los funcionarios estatales;
sin embargo, actualmente rige un estado constitucional de
derecho, en el cual, la Constitución tiene fuerza normativa y
eficacia directa, esto es, sus disposiciones vinculan
directamente y deben aplicarse de manera obligatoria por todas
las autoridades.
Uno de los aspectos centrales del contenido de la
Constitución del Estado constitucional son los derechos
fundamentales de todas las personas, los cuales vinculan a
todos los poderes públicos y cuentan además con una
jurisdicción especial para su protección, siendo así, se
129
comprueba la existencia de un contexto completamente
diferente al que inspiró el surgimiento de prerrogativas como el
antejuicio o la inmunidad.
Así las cosas, en relación a la protección especial con la
que cuentan los parlamentarios y en función de la comparación
entre la época de su surgimiento y la época en la cual ya no hay
gobiernos absolutistas, se sostiene lo siguiente:
El hecho de que un diputado sólo pueda ser perseguido
judicialmente o detenido por un delito cuando el
Parlamento lo autorice, supone un privilegio surgido en la
época de la Monarquía estamental, es decir, en los
tiempos de la competencia más violenta entre el
Parlamento y el Gobierno monárquico; […] Pero dentro de
una República parlamentaria, en que el Gobierno no es
sino una emanación del Parlamento y se encuentra bajo el
control de la oposición y la opinión pública en general, a la
vez que la independencia del Poder Judicial no está menos
asegurada que en la Monarquía constitucional, carece de
sentido tratar de proteger al Parlamento frente a su propio
Gobierno. Ni siquiera puede tener aplicación este privilegio
para proteger a las minorías contra el albedrío de las
mayorías. (Kelsen como se citó en Escobar, 2002, p. 75).
De manera general y no solo en relación con los
parlamentarios, también se sostiene que valdría la pena
reflexionar sobre la permanencia de estas instituciones, dado
130
que en el Estado constitucional ha incorporado un conjunto de
garantías que impiden o corrigen situaciones de arbitrariedad.
Si se entiende, por ejemplo, que la inmunidad y el
antejuicio respondía a momentos históricos determinados
y a problemas particulares ya superados (no estamos pues
en un esquema de monarca absoluto al que era necesario
establecerle algunas necesarias limitaciones), cabría
preguntarse si resulta pertinente mantener en nuestro
ordenamiento jurídico estas prerrogativas funcionales de
algunas autoridades. Si nos encontramos dentro de los
parámetros de un Estado Constitucional de interdicción
de la arbitrariedad, estimo que las preocupaciones que
tiempo atrás justificaban este tratamiento diferenciado
ahora no se sostendrían suficientemente […]. (García,
2008, p. 60).
En ese sentido y a propósito de los antejuicios que se
tramitaron en el Congreso en relación con el Ex Juez Supremos
César Hinostroza Pariachi, los ex Miembros del CNM, tras la
difusión de una serie de audios, al observar que el Congreso de
la República no tramitaba como corresponde estos casos, se
cuestionó está figura y se consideró que debía eliminarse.
Así, por ejemplo, en una entrevista realizada por Josefina
Miró Quesada a juristas naciones, estos indicaron lo siguiente:
―[…] Esta prerrogativa […] genera dos velocidades en
investigaciones sobre un mismo hecho y eso, muchas veces,
ocasiona resultados opuestos. En la práctica, […] se ha vuelto
131
un obstáculo para investigaciones que merecen una respuesta
rápida del sistema judicial (Guillen, 2018). Asimismo, si bien
anteriormente se ha considerado que se trata de una
prerrogativa; sin embargo, tal como se aplica por el Congreso de
la República ha perdido esa naturaleza y se ha convertido en
un privilegio, pues: ―Impide […] que congresistas, jueces y
fiscales supremos sean procesados penalmente sin autorización
del Congreso. [..] Hoy han perdido la lógica para la cual se
crearon en sistemas dictatoriales, [por lo tanto debe eliminarse]
(Prado, 2018).
No obstante lo anterior, hay otros autores que, pese al contexto
actual de un Estado constitucional de derecho, advierten la
importancia de mantener prerrogativas como el antejuicio por
una serie de razones que se citan a continuación:
[…] Cuando se ha cometido un delito, la activación del
proceso penal, encaminado a dilucidar y aplicar las
correspondientes responsabilidades penales no sólo es
inevitable, sino saludable. Pero la intromisión de la
búsqueda de responsabilidades penales en las actividades
políticas, utilizando los Juzgados como sustitutivo del
Parlamento y la responsabilidad penal como sustitutoria
de la política opera efectos sumamente nocivos en el
complejo y delicado entramado institucional de la
democracia parlamentaria; en particular, la aparición en el
horizonte de la responsabilidad penal implica casi
ineluctablemente la pérdida de operatividad de la
responsabilidad política, que es el instrumento específico
132
de depuración de responsabilidad característico del
parlamentarismo (Gutiérrez, 2014).
Si bien en la actualidad ya no nos encontramos en el
mismo contexto histórico, toda vez que el Estado
democrático se encuentra consolidado como la opción más
fuerte en la mayoría de Estados y la separación de poderes
es una realidad innegable, ello no implica la necesidad de
que las prerrogativas funcionales desaparezcan. Mientras
todavía subsista el riesgo de que el funcionario público
sufra el riesgo de ser perseguido por desempeñar su
función, y sea necesaria su protección para que
desempeñe correctamente la función asignada,
entonces se precisará de la existencia de las
prerrogativas tanto materiales como sustantivas.
Desde nuestra posición, la necesidad de mantener la
protección al alto dignatario está en la existencia de
grupos de intereses que pueden actuar contra el
funcionario público. Debido a que una decisión en las
esferas más altas del poder puede implicar que un
determinado sector se vea perjudicado, este sector puede
buscar que la decisión no se tome o se revoque, siendo la
manera de lograrlo el tratar de separar al alto dignatario
del ejercicio de la función pública. [Resaltado agregado].
(Caro y Huamán, 2010, p. 199).
[…] Es importante la existencia de un procedimiento
especial para el juzgamiento de la responsabilidad penal o
constitucional de los altos funcionarios del Estado y para
133
ello debe respetarse sobre todo la jerarquía de dichos
funcionarios, dado que de ello depende incluso la
subsistencia de nuestro endeble Estado de Derecho.
(Rivas, 2016, p. 365).
Al respecto, en el capítulo I se ha desarrollado y explicado
las razones en virtud de las cuales se justifica la regulación y
permanencia del antejuicio como una prerrogativa de los altos
funcionarios, la misma que evita su procesamiento directo por
parte del Poder Judicial sin la autorización previa de otro
órgano habilitante; siendo así, se reitera los argumentos
vertidos en dicho capítulo y no se está de acuerdo con aquellos
planteamientos que proponen su eliminación.
Lo anterior no implica aceptar que el modelo actual es
perfecto; por el contrario, la hipótesis de la presente
investigación plantea que se trata de un modelo deficiente y que
propicia impunidad, siendo así, lo que corresponde es analizar
la situación actual y plantear ideas que coadyuven a solucionar
los problemas que existen actualmente, sin que ello implique
abolir por completo esta institución, tal como lo han planteado
algunos autores nacionales.
En ese orden de ideas, lo que correspondería es la reforma
de algunas cuestiones esenciales de la regulación actual con el
propósito de evitar que este mecanismo pierda su utilidad y se
convierta es un instrumento para favorecer a los altos
funcionarios que tienen afinidad con las mayorías
134
parlamentarias, evitando su procesamiento y determinación de
responsabilidades en el Poder Judicial.
En ese sentido, se viene proponiendo que se mantenga el
antejuicio, sin embargo, se considera lo siguiente: ―[Debe ser]
otra entidad la que funcione como filtro: la fiscalía, y no el
Parlamento‖ (Abad, 2018). Esto implicaría que se cambie la
atribución respecto del órgano encargado de levantar el
antejuicio, dado que al tratarse de presuntos delitos en el
ejercicio de la función, debería ser el órgano especializado en
encargado (Ministerio Público) en encargado de su análisis y no
un órgano político como el Parlamento.
Otro de los aspectos que se cuestiona en las prerrogativas
es que originan un régimen de desigualdad en relación con el
resto de ciudadanos:
Porque las prerrogativas impiden que la justicia se aplique
de modo homogéneo tanto entre representantes como
entre representados y dificulta por ello mismo la adecuada
exigibilidad de responsabilidades entre quienes por el
especial poder que les brinda la Constitución cuentan con
mayores facilidades para no asumirlas. (Delgado 2011, p.
315).
En cuanto a dicha crítica, podría morigerarse teniendo en
cuenta que la igualdad es un derecho fundamental que implica
un trato igual, siempre y cuando se esté ante una idéntica
situación, en ese sentido, en el caso de los altos funcionarios
135
existiría una justificación objetiva y razonable que fundamenta
el trato diferenciado. En ese mismo sentido se ha sostenido lo
siguiente:
Las prerrogativas funcionales de los altos dignatarios
implican la afectación de ciertos derechos fundamentales,
especialmente el Derecho a la igualdad. No obstante, su
existencia es legítima, toda vez que supera el test de
proporcionalidad, pues se trata de una medida idónea
(sirven para posibilitar que el alto dignatario pueda ejercer
su función normalmente), necesaria (no existen otras
medidas funcionalmente idénticas y menos lesivas para
las garantías en general, pero sí para algunas en
particular), y proporcional en sentido estricto (los
beneficios que conlleva para el desarrollo de la sociedad
superan a los costes de la afectación del derecho
fundamental a la igualdad) (Caro y Huamán, 2010, p.
209).
El Antejuicio relacionado con el principio de igualdad ante
la Ley no posee ninguna incidencia cuando queremos
poner en igualdad de condiciones a los Funcionarios
Públicos frente a los gobernados, por cuanto los primeros
tienen una responsabilidad con la Administración Pública,
otorgándoles por ello una situación jurídica preferente por
razón del cargo que desempeñan; mientras que los
ciudadanos comunes no se encuentran bajo esta
circunstancia. (Crespín, Rivera y Romero, 2007, p. 159-
160).
136
2. LA IMPUNIDAD Y EL ANTEJUICIO
Actualmente se viene sosteniendo que el antejuicio se está
constituyendo en un factor de impunidad de los altos
funcionarios del Estado. Al respecto un Ex Presidente del
Poder Judicial ha indicado lo siguiente:
Un factor de impunidad frente a la criminalidad de
personas expuestas políticamente radica en las
prerrogativas procesales que reconoce nuestra
Constitución. Fueron diseñadas para otro tipo de
situaciones pero hoy sirven de escudo, sobre todo el juicio
político. Allí es donde tenemos que hacer cambios. El
Ejecutivo no lo planteó y el Congreso no lo discute,
aunque el Poder Judicial lo anunció como una necesidad.
(Prado, 2018).
Esta situación ya fue advertida en el año 2005 por el
entonces Magistrado del TC Cesar Landa, el mismo que sostuvo
sobre el peligro que el antejuicio se convierta en un obstáculo
para la investigación de los altos funcionarios:
[Los] instrumentos de control político [como el antejuicio]
han sido rebasados ampliamente por la complejidad que
plantea la realidad, provocando con ello que el
Parlamento, lejos de transformarse en una institución que
colabore eficazmente con la consolidación y
fortalecimiento de las instituciones y del sistema
democrático mismo, corra el peligro de convertirse en un
137
obstáculo para la actuación oportuna de la justicia.
(Landa, 2005, p. 125).
Ahora bien, respecto a lo que se entiende por impunidad,
la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, ha establecido que se
puede hablar de impunidad en las siguientes situaciones:
Una situación que se opone al sentido comunitario de la
justicia y provoca en el cuerpo social conmociones
negativas: sentimientos de desánimo y desesperanza que
afectan la vida de las personas en el plano cultural,
político y económico.
Una violación de un conjunto de principios y normas del
derecho internacional orientadas a la promoción y
protección de los derechos humanos.
Un factor que contribuye a la comisión de nuevos
crímenes atroces, porque la falta de enjuiciamiento y de
sanción adecuada para los responsables de los delitos
cuya perpetración lesiona derechos básicos (vgr. la vida, la
integridad personal, la libertad individual y la seguridad)
debilita la convicción común sobre la ilegalidad de sus
conductas, le resta eficacia a las normas protectoras de
esos bienes jurídicos y refuerza la comisión de sus
comportamientos reprochables.
Un factor que tiende a generar más violencia, porque no
sólo alienta la reiteración de los delitos, sino porque crea
condiciones para que algunas víctimas busquen hacerse
justicia por propia mano.
138
Un obstáculo para la paz, porque al amparar a los
culpables siembra graves dudas sobre la justicia y la
sinceridad del proceso desarrollado con miras a obtenerla.
(EXP. N.° 2488-2002-HC/TC, 2004, F.J. 6).
En el caso específico del antejuicio, se configura como un
mecanismo de impunidad cuando, a pesar que existen los
elementos suficientes para que se autorice el procesamiento y
juzgamiento del alto funcionario, el Congreso de la República,
en función a criterios de oportunidad y conveniencia y por la
fuerza de los votos, evita que el órgano judicial se encargue de
determinar si se ha cometido un delito en el ejercicio de la
función.
En ese sentido, el antejuicio se configura como un
obstáculo para que el alto funcionario sea investigado,
procesado y sancionado como corresponde, generando una
sensación de impunidad, convirtiendo al mecanismo en un
privilegio personal de ciertos funcionarios que por tener
afinidad política con los grupos parlamentarios mayoritarios
evitan enfrentar el proceso penal como corresponde.
Según el diseño normativo actual, el órgano que se
encarga de tramitar el antejuicio es el Congreso, el mismo que
es un órgano de naturaleza política, por lo tanto, aun cuando el
antejuicio esté sometido a un conjunto de reglas jurídicas; sin
embargo, lo que termina decidiendo los casos son la afinidad o
no del alto funcionario con el grupo parlamentario que domine
el legislativo.
139
El Congreso de la República es un órgano político por
excelencia, en la cual los diferentes grupos parlamentarios
están sujetos a diferentes concesiones que se pueden
hacerse mutuamente a fin de conseguir sus objetivos
partidarios, en el cual opera un corporativismo
parlamentario, a fin de salvarse a sí mismos, por ello, es la
famosa frase, ―otorongo no como otorongo‖ […] (Rosales,
2017, p.19).
Debe recordarse que el antejuicio y en general las
prerrogativas tienen un sustento importante para el propio
equilibrio del poder en un Estado; sin embargo, cuando las
instituciones que se encargan de su tramitación lo utilizan de
manera inadecuada, terminan deslegitimando y propiciando
opiniones que sugieren su abolición o cuando menos su
reforma.
2.1 Datos estadísticos de denuncias constitucionales
Una manera de verificar de manera objetiva si el antejuicio
se viene convirtiendo en un mecanismo que propicia impunidad
es a través de la revisión de algunos datos estadísticos de las
denuncias constitucionales formuladas en los tres últimos
periodos parlamentarios.
Es importante advertir que los datos estadísticos de los
periodos parlamentarios de 2006 a 2011 y 2011 a 2016 están
completos; sin embargo, en el caso del periodo de 2016 a 2021,
140
para efectos de la presente investigación solo se considerado
hasta el mes de diciembre de 2018.
2.1.1 Periodos parlamentarios 2006- 2011;
2011-2016 y 2016-2021
Se ha considerado todas las denuncias constitucionales
presentadas en el periodo parlamentario 2006-2011 y 2011-
2016, en función de su estadio procesal de acuerdo con las tres
etapas que comprende el procedimiento parlamentario de
antejuicio.
Tabla 2
Denuncias constitucionales entre julio de 2006 a
diciembre de 2018
DENUNCIAS CONSTITUCIONALES
Periodo Total Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales
Comisión Permanente Pleno del
Congreso
Archivo
y otros15
Procedentes Archivo y
otros16
Con
acusación
No
ha lugar
A
lugar
2006- 2011
250 210 40 33 7 3 4
2011-
2016
269 252 17 12 5 2 3
2016-2021
287 5
Fuente: DIDP del Congreso de la República Elaboración propia
15Además de los archivos están con casos que no tienen informe. 16Además de los archivos están con casos que no tienen informe.
141
Debe advertirse que en el cuadro precedente figuran todas
las denuncias constitucionales que se formularon en ambos
periodos parlamentarios, esto es, las denuncias por ―infracción
a la constitución‖, las cuales originan un juicio político y las
denuncias por ―delito en el ejercicio de la función‖, las cuales
dan lugar al antejuicio. Esto es así, dado que en el Congreso de
la República no existe una data diferenciada de denuncias
constitucionales sobre juicio político y antejuicio.
2.1.1.1 Periodo parlamentario 2006-2011
En el periodo de 2006-2011 se presentaron un total de
250 denuncias constitucionales, de las cuales solo 40 se
declararon procedentes en la Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales; de esa cifra, solo 7 se aprobaron en la
Comisión Permanente y en el Pleno del Congreso solo 4 fueron
aprobadas, esto es, de las 250 denuncias solo 4 superaron las
tres etapas del procedimiento parlamentario de acusación
constitucional.
A continuación se presenta el detalle de los 7 casos que
fueron vistos en el Pleno del Congreso.
Tabla 3
Detalle de denuncias del periodo 2006-2011 que fueron
vistas en el Pleno del Congreso
Denuncias que no dieron lugar a la formación de
causa en el Pleno
Denuncias que dieron lugar a la formación de causa en
el Pleno
Denuncia 20, de noviembre del año 2006, relacionada
Denuncia 52, de abril del año 2007, relacionada con la
142
con la compra de uniformes de la Policía Nacional del Perú, en la que se denunció al ex ministro Fernando Rospigliosi. La Comisión Permanente aprobó el informe final de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales y dispuso que la subcomisión acusadora acuse ante el Pleno del Congreso en el año 2009. En el año 2010, el Consejo Directivo declaró la caducidad de la prerrogativa.
contratación como asesora a una empleada del hogar, por parte de la ex congresista Elsa Canchaya Sánchez. Culminó con la aprobación de la Resolución Legislativa del Congreso 004-2006-2007- CR, que declaró lugar a la formación de causa.
Denuncia 57, de mayo de 2007, que se presentó con motivo de la contratación de una persona por parte del ex congresista Pando Córdova, sin la contraprestación efectiva laboral. Se llegó a votar en el Pleno del Congreso sin que se alcance la votación necesaria para su aprobación. Al respecto se emitió la Resolución Legislativa del Congreso 012-2007-CR que declara no haber lugar a formación de Causa.
Denuncia 59, presentada en junio de 2007, debido a que un trabajador de despacho congresal de la ex congresista Tula Benítez Vásquez recibía sueldo sin la contraprestación laboral debida. Esta denuncia tuvo como resultado que el Congreso apruebe la Resolución Legislativa del Congreso 011-2007-CR, por el que se declaró haber lugar a formación de causa.
Denuncia 110, presentada en agosto del año 2008 contra la ex congresista Sucari Cari está referida a cobro indebido de remuneración de un servidor para pagar a otros servidores.
Denuncia 113, de agosto de 2008, efectuada contra el ex congresista Anaya Oropeza, por haber presentado una falsa declaración en la declaración jurada de rendición de cuenta y haber presentado boletas adulteradas.
143
El Pleno votó la acusación, pero no obtuvo la votación mínima requerida, en consecuencia, fue rechazada, emitiéndose la Resolución Legislativa del Congreso 002/2008-CR que declara no haber lugar a la formación de causa.
Dio lugar a que el Congreso apruebe la acusación constitucional por delito de función, emitiéndose la Resolución Legislativa 001/2008-CR,
Denuncia 123, de noviembre de 2008, fue presentada contra el ex congresista Espinoza Soto, por divulgar un video que muestra al ex comandante de las FFAA expresando declaraciones desafortunadas en contra de Chile.
Culminó en una acusación constitucional por infracción a la Constitución, formalizada mediante la Resolución Legislativa del Congreso 004/2009-CR, inhabilitando al ex congresista para ejercer función pública por 2 años.
Fuente: DIDP del Congreso de la República Elaboración propia
Del cuadro precedente, en primer lugar, se advierte tres
casos en los cuales las acusaciones procedentes de la Comisión
Permanente llegaron el Pleno; sin embargo, en dos casos no se
logró la votación requerida para formar causa y en un caso, por
el transcurso del tiempo sin que el caso se analizado, el Consejo
Directivo del Congreso declaró la caducidad de la prerrogativa,
dado que el antejuicio solo rige 5 años.
144
Siendo así, estos casos dan cuenta que, pese a que las
denuncias superaron exitosamente las etapas en la Sub
Comisión de Acusaciones Constitucionales y en la Comisión
Permanente; sin embargo, el Pleno del Congreso no autorizó el
procesamiento de los aforados o dicho de otro modo, impidió
que el Poder Judicial determine si habían incurrido en
responsabilidad.
En segundo lugar, de los cuatro casos aprobados por el
Pleno, uno estaba referido a infracción de la Constitución (juicio
político) el mismo que culminó con acusación constitucional e
inhabilitación de un ex congresista; por su parte, los casos de
antejuicio que dieron lugar a la formación de causa y se
remitieron al Ministerio Público fueron tres.
Así las cosas, los datos estadísticos dan cuenta que en el
periodo parlamentario de 2006 a 2011, del total de denuncias
presentadas, solo en tres casos de dio lugar a la formación de
causa y los casos se remitieron para que los órganos
competentes determinen si los altos funcionarios incurrieron en
responsabilidad.
2.1.1.2 Periodo parlamentario 2011-2016
Como se puede apreciar, en el periodo de 2011-2016 se
presentaron un total de 269 denuncias constitucionales, de las
cuales solo 17 se declararon procedentes en la Sub Comisión de
Acusaciones Constitucionales; de esa cifra, solo 5 se aprobaron
en la Comisión Permanente y en el Pleno del Congreso solo 3
145
fueron aprobadas, esto es, de las 269 denuncias solo 3
superaron las tres etapas del procedimiento parlamentario.
A continuación se presenta el detalle de los cinco casos
que fueron vistos en el Pleno del Congreso.
Tabla 4
Detalle de denuncias del periodo 2011-2016 que fueron vistas
en el Pleno del Congreso
Denuncias que no dieron lugar a la formación de
causa en el Pleno
Denuncias que dieron lugar a la formación de causa en
el Pleno
Denuncia 21, presentada en octubre de 2011, contra el entonces ministro de Energía y Minas, Sánchez Gamarra, por infracción a la Constitución, por modificaciones legales que permitió finalmente la reducción de reservas de gas natural.
La Comisión Permanente acordó acusar ante el Pleno, el que rechazó la acusación.
La denuncia 166, de octubre de 2013, presentada contra el ex congresista Urtecho Medina, fue motivada por el hecho de haber recortado sueldo a 4 empleados de despacho congresal y por haberse apropiado de más de 900 sillas de ruedas donadas.
Se acumuló con la denuncia 169, y ambas fueron pasibles de debate y votación por parte del Pleno, sobre la viabilidad de la acusación constitucional por delito de función. Se culminó con la decisión de declarar haber lugar a formación de causa (Resolución Legislativa del Congreso 001- 2013-2014-CR).
La denuncia 23, presentada en octubre de 2011 por
La denuncia 172, del 28 de octubre de 2013, presentada
146
infracción a la Constitución contra el ex ministro de Sánchez Gamarra, al haber suscrito un acta de entendimiento en el que se entrega el uso y aprovechamiento del suelo a una empresa china, fue materia de acusación por parte de la Comisión Permanente a través de la subcomisión acusadora; sin embargo, no se logró alcanzar la votación necesaria.
En este caso no se
publicó resolución alguna.
contra el ex congresista Urtecho Medina, por recortar indebidamente el sueldo a sus trabajadores que laboraban en su despacho congresal culminó con una votación a favor de la acusación constitucional por infracción a la Constitución, siendo sancionado con inhabilitación para ejercer el cargo por 10 años y destitución (Resolución Legislativa del Congreso 002-2013-2014-CR).
Fuente: DIDP del Congreso de la República Elaboración propia
En primer lugar, se advierte cinco casos en los cuales las
acusaciones procedentes de la Comisión Permanente llegaron el
Pleno; sin embargo, en dos casos no se logró la votación
requerida para formar causa
Siendo así, estos casos dan cuenta que, pese a que las
denuncias superaron exitosamente las etapas en la Sub
Comisión de Acusaciones Constitucionales y en la Comisión
Permanente; sin embargo, el Pleno del Congreso no autorizó el
procesamiento de los aforados o dicho de otro modo, impidió
que el Poder Judicial determine si habían incurrido en
responsabilidad penal.
147
En segundo lugar, de las tres denuncias aprobadas por el
Pleno, una estaba referida a infracción de la Constitución
(juicio político) el mismo que culminó con acusación
constitucional e inhabilitación y destitución de un ex
congresista. Por su parte, el único caso de antejuicio que dio
lugar a la formación de causa y se remitió al Ministerio Público
fue del ex congresista Urtecho Medina. Es importante señalar
que en la data estadística se considera dos casos, sin embargo,
en realidad se trató de dos denuncias constitucionales que
fueron acumuladas ya que se trataba del mismo congresista.
Siendo así, los datos estadísticos dan cuenta que en el
periodo parlamentario de 2011 a 2016, del total de denuncias
presentadas, solo en un caso se dio lugar a la formación de
casus y se formuló la respectiva acusación.
2.1.1.3 Periodo parlamentario 2016-2021
El periodo parlamentario comprendido entre el 2016 al
2021 aún está vigente, por lo tanto, solo se ha considerado las
denuncias constitucionales que se han presentado hasta el
2018.
Asimismo, en la medida que es un periodo que aún está
vigente no es posible obtener una data sobre el estadio procesal
de los diversos casos, dado que la misma se va actualizando
constantemente.
148
No obstante lo anterior, lo que si se ha obtenido son datos
respecto de casos concluidos ya sea con archivo en cualquiera
de las fases del procedimiento y casos en los que se ha dado
lugar a la formación de causa.
En relación a los primeros, de conformidad con el Informe:
LA ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ: UN ANÁLISIS
HISTÓRICO, INTERPRETATIVO Y ESTADÍSTICO DE LOS
PROCEDIMIENTOS DURANTE LOS PERIODOS 2006-2011,
2011-2016 Y 2016-2021, se ha indicado que hasta el 28 de
febrero de 2018, la Subcomisión ha archivado 79 casos, 90
casos estaban sin informe de calificación y solo 12 habían sido
declaradas procedentes (DIDP del Congreso de la República,
2018, pag. 21).
Ahora bien, para la presenta investigación se ha podido
documentar algunos ejemplos de casos relevantes que han sido
archivados y que se detallan a continuación.
Tabla 5
Denuncias relevantes archivadas en el periodo 2016-2021
Caso Hechos que motivaron la
denuncia
Estado procesal
Caso Héctor
Becerril
Rodríguez
Actual
Congresista
Fue acusado de haberse reunido con el ex miembro del Consejo
Nacional de la Magistratura (CNM),
Baltazar Morales, para presuntamente ejercer
presión para las
Archivado en la Comisión Permanente del Congreso
149
elecciones internas de esta entidad.
Caso Pedro
Gonzalo
Chavarry
Vallejos
Actual Fiscal
Supremo
El Fiscal ha sido acusado en diversas
denuncias de los delitos de organización
criminal, encubrimiento real y
encubrimiento personal.
Archivado en
la Comisión
Permanente
Caso Tomas
Aladino
Gálvez
Actual Fiscal
Supremo
El Fiscal ha sido acusado por delito de organización criminal, tráfico de influencias y
omisión de denuncia
Archivado en la Comisión Permanente
Fuente: El Comercio y Semana Económica Elaboración Propia
De los tres casos citados a modo de ejemplo, el caso que
más ha llamado la atención es el del Ex Fiscal de la Nación
Pedro Gonzalo Chavarry Vallejos, el cual ha sido objeto de una
serie de denuncias por diversos hechos; sin embargo, a la fecha
en ningún caso el Pleno del Congreso ha autorizado su
procesamiento.
Ello se debe a que en todos los casos en los cuales estas
denuncias se han puesto a debate en la Sub Comisión de
Acusaciones Constitucionales y en la Comisión Permanente,
dicho Fiscal ha recibido el apoyo de ciertos grupos políticos,
quienes se han impuesto por la mayoría de sus votos,
comprobándose de ese modo, que en la decisión final de
150
levantar o no un antejuicio, tal como se regula actualmente lo
que prima es un criterio político.
En relación a los casos en los cuales el Congreso ha
autorizado el levantamiento de antejuicio, estos son cinco como
ya se señaló antes. EL detalle de los mismos es el siguiente:
Tabla 6
Denuncias relevantes que dieron lugar a la formación de causa
en el periodo 2016-2021
Caso
Delitos por lo que se dio lugar a la
formación de causa
Delitos por lo que no se dio
lugar a la formación de
causa
César Hinostroza Pariachi
Patrocinio Ilegal,
Negociación Incompatible,
Tráfico de Influencias y Organización
Criminal
Julio Atilio Gutiérrez Pebe
Cohecho Pasivo Específico
Organización Criminal
Sergio Iván Noguera Ramos
Patrocinio Ilegal Organización
Criminal
Guido César Aguila Grados
Patrocinio Ilegal Organización Criminal
Orlando Velásquez Benites
Cohecho Pasivo Específico
Organización Criminal
Diario de Debates del Congreso de la República del 04 de octubre de 2018 Elaboración propia
151
Respecto del señor Cesar Hinostroza Pariachi, como es de
conocimiento público, la Comisión Permanente lo excluyó del
delito de organización criminal y fue recién en el Pleno del
Congreso que, tras una cuestión previa, se dispuso que dicho
ex magistrado también sea acusado por el citado delito.
Cuando la Comisión Permanente tomó la decisión de
excluir a Cesar Hinostroza Pariachi del delito de organización
criminal, fue objeto de diversas críticas por parte de la opinión
pública. Una de ellas provino de Transparencia Internacional,
que al respecto indicó:
La función del Congreso no es la de acusar ni juzgar a
quienes gozan del fuero especial ni discutir los tipos
penales contenidos en la denuncia constitucional, sino
evaluar si ésta tiene o no una motivación política. Si no la
tuviera, se debe proceder al levantamiento del fuero, en los
términos planteados por la Fiscalía, y así habilitarla a
proceder con la investigación preparatoria, instancia en la
que recién se determinará si las pruebas son suficientes
para pasar o no a una acusación penal. La decisión de la
Comisión Permanente constituye un grave acto de
favorecimiento a la impunidad de Hinostroza y los ex
miembros del CNM […] que no hace más que debilitar la
lucha contra la corrupción y exacerbar la indignación
ciudadana. (Transparencia Internacional, 2018).
Respecto de los 4 ex consejeros del fenecido Concejo
Nacional de la Magistratura, la Comisión Permanente lo excluyó
152
del delito de organización criminal, lo cual fue ratificado en el
Pleno del Congreso, pese a que el Informe de la Sub Comisión
de Acusaciones si contemplaba dicho delito.
2.1.1.4 Evaluación del antejuicio en
función de los datos estadísticos
Los datos estadísticos correspondientes a dos periodos
parlamentarios terminados y a uno que está vigente, reflejan
que el Congreso de la República, solo casos excepcionales
determina que hay lugar a la formación de causa y autoriza el
procesamiento de altos funcionarios.
Se ha verificado que entre el 2006 y 2018, solo se ha
autorizado el procesamiento de 12 casos, a pesar que se han
formulado un total de 806 denuncias constitucionales. Debe
advertirse que del total de denuncias, algunas corresponden a
casos de juicio político; sin embargo, es preocupante el mínimo
número de casos que en un total de 12 años el Congreso ha
concluido que hay lugar para la formación de causa.
No obstante que el antejuicio es una institución que tiene
carácter jurídico y que las decisiones que el Congreso toma
debe estar respaldadas en criterios de tipo jurídico, dado que se
investiga la presunta comisión de delitos en el ejercicio de la
función; sin embargo, el Congreso de la República es una
institución de carácter político y las decisiones finales que
adopta se sustentan en la cantidad de votos que se obtengan
para aprobar o no las acusaciones.
153
En efecto, en cualquiera de las fases del procedimiento de
antejuicio, esto es, en la Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales, en la Permanente o en el Pleno del Congreso,
lo que determina si un caso pasa o no al Poder Judicial es una
decisión de tipo política referida al número de votos que se
obtengan para apoyar o rechazar la denuncia, pese a que se
está decidiendo la posible comisión de delitos, lo cual debería
ser resuelto y decidido en función de un criterio jurídico.
La escasa cantidad de casos en los cuales el Congreso ha
autorizado el procesamiento de altos funcionarios tienen como
contrapartida que en todos los otros casos, las denuncias
quedan archivadas y los involucrados no pueden ser
investigados acusadas por el Ministerio Público hasta 5 años
después de haber culminado sus funciones, obstaculizando de
ese modo la averiguación de la verdad y la determinación de las
responsabilidades en las que pudiera haber incurrido un alto
funcionario.
Otro aspecto que se ha podido apreciar en el periodo
parlamentario vigente, especialmente en el caso de los Ex
Consejeros del fenecido CNM, es que, a pesar que la denuncia
constitucional contemplaba una serie de delitos; sin embargo,
el Congreso solo autorizó el procesamiento por delitos menos
graves. Esta situación perjudica enormemente la investigación
que desarrolla el Ministerio Público, pues impide procesar a los
involucrados por todos los posibles actos delictivos en los que
están involucrados.
154
La data estadística abona la hipótesis según la cual, el
antejuicio se viene utilizando por el Congreso de la República,
como un mecanismo que propicia impunidad, pues la cantidad
de casos archivados ya sea en la Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales, Comisión Permanente o en el Pleno, así lo
demuestran.
3. LA REGULACIÓN ACTUAL DEL ANTEJUICIO Y SUS
PROBLEMAS
El favorecimiento a la impunidad en el cual se ha
convertido el antejuicio, tal como se ha demostrado en los
párrafos precedentes, tiene como motivo principal la deficiente
regulación del antejuicio en el Perú, siendo así, lo que
corresponde es identificar los principales problemas que existen
y proponer algunas medidas para superar esta situación.
3.1 El rol del Congreso y el contenido de la resolución
acusatoria
Un primer problema está referido a la actual regulación
del antejuicio en el artículo 100 de la Constitución.
Específicamente en lo referente al tercer y quinto párrafo
El tercer párrafo del artículo 100 establece que cuando el
Congreso determina que hay acusación, el Ministerio Público y
el Poder Judicial están en la obligación de seguir con la
acusación.
155
Sin embargo, esta disposición claramente afecta la
autonomía del Ministerio Público y a independencia del Poder
Judicial, pues deben ser dichos órganos quienes en el marco de
sus competencias determinen si hay o no motivos para acusar.
Si se tiene en cuenta el derecho comparado, en ninguno
de los países cuya regulación se ha analizado en el capítulo
tercero, se verifica que el Ministerio Público o Poder Judicial,
sea en la práctica una mesa de partes del Congreso de la
República.
Solo por citar un ejemplo: en el artículo 184 inciso 4 de la
Constitución de Bolivia se establece como una atribución del
Tribunal Supremo de Justicia, juzgar, a la Presidenta o al
Presidente del Estado, o a la Vicepresidenta o al Vicepresidente
del Estado, por delitos cometidos en el ejercicio de su mandato.
El juicio se llevará a cabo previa autorización de la Asamblea
Legislativa Plurinacional, por decisión de al menos dos tercios
de los miembros presentes, y a requerimiento fundado de la
Fiscal o del Fiscal General del Estado, quien formulará
acusación si estima que la investigación proporcionó
fundamento para el enjuiciamiento.
Se advierte que el Fiscal General de la Nación no está
obligado a seguir lo establecido por el Congreso, por el
contrario, él debe determinar si debe formular acusación, para
lo cual deberá valorar que la investigación procedente del
Congreso tenga el fundamento suficiente.
156
Ahora bien, el quinto párrafo es mucho más delicado,
pues establece que los términos de la denuncia fiscal y el auto
judicial que lo aprueba, ―no pueden exceder ni reducir los
términos de la acusación del Congreso‖, esto es, el Ministerio
Público está supeditado a los hechos que el Congreso haya
determinado, pues no tiene la potestad que luego de investigar
el caso a profundidad incluya nuevos hechos, tal como ocurre
en cualquier investigación.
En el supuesto que el Ministerio Público determine, en
base a su investigación, que hay nuevos hechos, debe formular
denuncia constitucional y recorrer todo el procedimiento de
antejuicio, lo cual claramente es un absurdo, pues impide que
el órgano especializado realice su función tal como lo manda el
marco constitucional.
En relación a la problemática que se deriva del artículo
100 de la Constitución se ha considera que no habría ninguna
dificultad si la labor del Congreso solo se refiere a la
autorización, luego de lo cual, se deja en libertad al Ministerio
Público para que proceda conforme a sus atribuciones, tal
como sucede en los otros países y no se le obliga a seguir un
marco de investigación señalado y delimitado por el Congreso.
Si se tiene en cuenta las constituciones anteriores a la de
1993, ninguna había previsto una disposición como la que se
viene analizando, pues claramente vulnera la autonomía del
Ministerio Público y la independencia del Poder Judicial, es por
157
ello que el TC ha exhortado al Congreso de la República para
que lo reforme, sin embargo, a la fecha ello no ha ocurrido.
Asimismo, en las constituciones de los países citados en la
presente investigación tampoco se aprecia una disposición
como la presente en el quinto párrafo del artículo 100 de la
Constitución; por el contrario, en todas ellas se establece que si
el caso es de carácter penal, se remite al Ministerio Público
para que procesa conforme a sus atribuciones.
Este párrafo quinto, además de lesionar las competencias
esenciales del Ministerio Público y el Poder Judicial, es una
disposición que se utiliza para favorecer la impunidad, dado
que, solo se puede investigar por los hechos que el Congreso
autoriza y no por otros, lo cual mutila las investigaciones que
desarrolla el Ministerio Público como órgano especializado.
Así las cosas, se ha detectado casos en los cuales se puede
autorizar el procesamiento por delitos menores, impidiendo de
ese modo que se determine la responsabilidad real del alto
funcionario.
Un ejemplo de ese tipo de actuaciones se vio en el caso del
el Juez Supremo Cesar Hinostroza, especialmente la actuación
de la Comisión Permanente, la cual solo autorizó su
procesamiento por delitos menores y tuvo que ser el Pleno del
Congreso, obligado por la presión ciudadana, el que finalmente
autorizó su procesamiento por el delito de organización
criminal.
158
Otro ejemplo es el caso de los Ex Consejeros del CNM,
respecto de los cuales el Congreso no ha autorizado su
procesamiento por el delito de organización criminal y solo lo ha
hecho por delitos menores, impidiendo que el Ministerio Público
pueda investigar el caso es su integridad.
Siendo así, se advierte que el párrafo quinto del artículo
100 de la Constitución es una disposición que se puede utilizar
para favorecer la impunidad, impidiendo que el Ministerio
Público investigue hechos que el Congreso de la República no
autoriza.
3.2 El órgano que se encarga de investigar y autorizar
el procesamiento
Tal como se ha desarrollado en el capítulo tercero de la
Presente investigación, el Congreso de la República, el
Ministerio Público y el Poder Judicial tienen asignado un serie
de roles cuando se trata de procesar a un alto funcionario por
un delito cometido en el ejercicio de sus funciones.
En el caso peruano, el órgano que se encarga de autorizar
el procesamiento es el Congreso de la República, esto es, se
trata de un órgano de carácter político.
Al respecto, algunos autores consideran que el Congreso
de la República no debería tener esa atribución y más bien ello
debería ser asumido por los Fiscales y Jueces Supremos.
159
Siendo así, consideran que en cuanto al órgano
competente para levantar el antejuicio la regulación actual no
es correcta:
Es inadecuada la regulación actual del Juicio Político y el
Antejuicio, porque violan el principio de Juez Natural, al
ser el Congreso el que juzga la responsabilidad
constitucional del alto funcionario, por no ser un juzgador
con características que garanticen la imparcialidad e
independencia durante el proceso. […] Violan el
principio de separación de poderes, porque la estructura
actual de dichas instituciones jurídicas otorga las
facultades de investigación y juzgamiento al Congreso,
usurpando una función natural y propia de los órganos de
administración de justicia como son el Ministerio Público y
el Poder Judicial. (Rivas, 2016, p. 364).
El procedimiento de Antejuicio puede verse afectado en su
transparencia y credibilidad, ya que no son juzgadores
independientes quienes deliberan, sino miembros de los
mismos Órganos a los que pertenecen los indiciados,
quienes deciden; generando con ello un posible criterio de
parcialidad a la hora de emitir un dictamen. (Crespín,
Rivera y Romero, 2007, p. 158-159).
Siendo así, se considera que debe quitarse al Congreso de
la República la posibilidad de analizar los casos de antejuicio,
160
esto es, se la privaría de una de formas que tiene para ejercer
su control político.
En ese mismo sentido, anteriormente se ha citado la
opinión del profesor Abad, quien considera que esa labor debe
corresponderle a la Corte Suprema.
Si bien la propuesta anterior parece coherente, dado que
en el antejuicio se analiza la comisión de delitos en el ejercicio
de las funciones, es decir, cuestiones de carácter penal, lo cual
debería ser analizado por el órgano constitucional
especializado; sin embargo, dicha propuesta tampoco está
exenta de críticas:
Lo inadecuado de esta solución no deriva de que los actos
políticos, en cuanto actos constitucionales, no sean
controlables, sino de que sería absurdo que fueran los
propios tribunales de justicia, a quienes se pretende
controlar […] los que, a su vez, controlasen la
administración de la prerrogativa por el Parlamento.
(Miranda, 1977, p. 247).
En efecto, si se considera que uno de los fundamentos del
antejuicio es el equilibrio del poder, tal como se ha indicado en
el capítulo primero de esta investigación, aquí debe tenerse en
cuenta lo establecido por la Corte Constitucional de Colombia,
que al respecto ha señalado:
161
Que la Cámara de Representantes y el Senado de la
República hayan sido encargados de una función
materialmente judicial obedece a una larga tradición
constitucional que, mediante la atribución de estas
competencias al órgano legislativo, busca ―garantizar la
dignidad del cargo y de las instituciones‖ representadas por
los aforados, así como ―el pleno ejercicio de sus funciones y
la investidura de sus principales titulares‖, valiéndose para
tales efectos de ―un trámite procesal especial de definición
de la procedencia subjetiva y en concreto del juicio
penal”, para lograr los objetivos propios y esenciales del
Estado Social de Derecho que, entre otros cometidos, se
ocupa también de garantizar ―la integridad y salvaguarda de
sus instituciones y la seguridad de las personas que las
representan, pues solo así es posible mantener el equilibrio
en el ejercicio del poder‖
[…] el mutuo control que en virtud de la colaboración
armónica y de las relaciones suscitadas por ella, tiene lugar
entre las ramas del poder público, justifica que, en
circunstancias preestablecidas, algún órgano
constitucional perteneciente a una rama asuma y cumpla
funciones propias de otra rama y ordinariamente
encargadas a un órgano constitucional diferente e
integrado a esa otra rama, tal como sucede, por ejemplo,
cuando el ejecutivo cumple funciones legislativas y expide
decretos con fuerza de ley, previa la habilitación
correspondiente, cuando la Rama Judicial cumple funciones
administrativas amparada en su autonomía administrativa y
financiera y cuando ―el legislativo, en los casos especiales
162
expresamente señalados en la Carta, cumple funciones de
carácter judicial [resaltado agregado]. (Sentencia C-373,
2016, F.J. 88 y 89).
De los considerandos precedentes se puede obtener las
siguientes ideas fundamentales: i) que el Parlamento, como
órgano representativo del Pueblo, no debe perder su
competencia para intervenir en los casos de juicio político; ii) la
asignación de esa atribución al Parlamento obedece a una larga
tradición constitucional y es fundamental para el propio Estado
de derecho, especialmente la protección de las altas funciones
de los aforados en salvaguarda del equilibrio de poder que debe
existir; iii) es posible que, de manera excepcional, un órgano de
rango constitucional asuma las atribuciones que por
especialidad corresponden a otro, tal como ocurre en el
antejuicio, sin que eso tenga como consecuencia necesaria que
se vulnera el principio de separación de poderes.
Es de agregar que si se analiza la regulación existente en
el derecho comparado, especialmente los países que se han
estudiado en el capítulo tercero, en todos se aprecia que el
Parlamento tiene asignada esta atribución. Al respecto se puede
citar algunos ejemplos:
En Bolivia, las Cámaras de Diputados y Senadores se
reúnen en Asamblea Legislativa Plurinacional para
autorizar el enjuiciamiento de la Presidenta o del
163
Presidente, o de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del
Estado por parte de la Corte Suprema.
En Chile, cuando un aforado es declarado culpable y por
ende destituido de la función pública, también debe ser
juzgado de acuerdo a las leyes por el tribunal competente,
tanto para la aplicación de la pena señalada al delito, si lo
hubiere, cuanto para hacer efectiva la responsabilidad
civil por los daños y perjuicios causados al Estado o a
particulares, esto es, el Congreso de la República remite el
expediente al Poder Judicial para que procesa conforme a
sus atribuciones.
En Colombia, cuando una acusación contra un alto
funcionario está referida a delitos comunes, el Senado se
limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de
causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a
disposición de la Corte Suprema, esto es, su prerrogativa
consiste en autorizar únicamente su procesamiento.
En Uruguay se regula un modelo de antejuicio en el cual
la tarea central del Parlamento es establecer si hay o no
lugar a la formación de causa.
Así como los casos puestos como ejemplos, se puede
seguir enumerando ejemplos y en todos ellos si se advierte que
el Parlamento tiene asignadas determinadas atribuciones.
164
Sobre la base de lo expuesto y en el caso específico del
Perú, luego de haber dado cuenta que el antejuicio se viene
utilizando para propiciar impunidad, si bien es importante que
el Parlamento siga teniendo asignada dicha atribución para
efectos de mantener el equilibrio del Poder, tal como afirma la
Corte Constitucional de Colombia; sin embargo, a efectos de
corregir la situación problemática detectada, debería pensarse
en un modelo de revisión de las decisiones del Congreso de la
República.
De los diversos órganos constitucionales que existen en el
Perú, es más idóneo para realizar dicha labor es el Tribunal
Constitucional. Al respecto en la doctrina se ha indicado: ―[…]
Es perfectamente posible revisar, desde la perspectiva
constitucional, los actos parlamentarios de las dos Cámaras […]
El Tribunal Constitucional es lógicamente el órgano facultado al
efecto, correspondiéndole tal facultad revisora cuando sea
requerido para ello […]. (Fernández, 2011, p. 59).
Como ya se indicó, no se está de acuerdo con abolir esta
figura con darle la atribución de levantarla a los Fiscales
Supremos o al Poder Judicial, dado que, son estos órganos los
que, si se declara que hay lugar a la formación de causa, serán
los encargados de realizar la investigación, procesamiento y
posible sanción, con lo cual se podría romper el equilibrio
institucional que debe existir entre los poderes del Estado y los
órganos constitucionales autónomos.
165
Se encarga la revisión de las resoluciones del Congreso de
la República al TC para que determine si el Congreso ha
actuado de manera correcta, el TC se encargará únicamente de
controlar ese específico acto del legislativo y luego de ello,
decidirá si el caso amerita ser remitido a los órganos judiciales
o si debe ser archivado.
Como se sabe, a diferencia del Ministerio Público y el
Poder Judicial, el TC no tiene competencia para investigar o
determinar si un funcionario a cometido o no un delito, por lo
tanto, su labor únicamente se ceñirá a controlar si la decisión
del Congreso es conforme a derecho.
Este modelo de revisión ayudaría a corregir la situación
actual en la cual, los casos de definen en función de número de
votos que haya a favor o en contra de un caso y no en función
de los fundamentos de hechos y derecho y los indicios que el
caso tenga para autorizar su juzgamiento por los órganos
competentes.
La revisión del TC serviría para poner un límite a la
actuación del Congreso en los casos que con sus decisiones
genera impunidad e impide que los presuntos delitos cometidos
por los altos funcionarios no sean investigados y procesados
como corresponde.
Debe recordarse que a diferencia del impeachment que es
una institución de carácter político, el antejuicio es de carácter
mixto, pues también tiene un carácter jurídico; sin embargo, la
166
regulación actual lo ha convertido es una institución política,
pues los casos se vienen decidiendo en función de criterios de
oportunidad y conveniencia expresados en las votaciones de la
Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, la Comisión
Permanente y el Pleno; sin embargo, esa situación podría
corregirse si se otorga al TC la atribución de revisar esas
decisiones, lo cual permitiría hacer efectivo el carácter jurídico
del antejuicio.
Este mecanismo de revisión por parte del TC, servirá como
parámetro de control a la actuación del Congreso de la
República y al mismo tiempo permitirá concretar la idea según
la cual, en el Estado constitucional de derecho no existen zonas
exentas de control constitucional:
[…] Afirmar que existen actos de alguna entidad estatal
cuya validez constitucional no puede ser objeto de control
constitucional, supone sostener, con el mismo énfasis, que
en tales ámbitos la Constitución ha perdido su condición
de norma jurídica, para volver a ser una mera carta
política referencial, incapaz de vincular al poder. Pretender
que el Tribunal Constitucional se adhiera a esta tesis,
equivale a pretender que abdique del rol de guardián de la
Constitución que el Poder Constituyente le ha confiado
(artículo 201° de la Constitución). Tentativa que, como
será sencillo de entender, jamás será de recibo en sede de
este Colegiado.
La judicialización de la Constitución o, para ser más
exactos, la de todo acto que a ella contravenga, es la
167
máxima garantía de que su exigibilidad y la de los
derechos fundamentales reconocidos, no está sujeta a los
pareceres de intereses particulares; por el contrario, todo
interés individual o colectivo, para ser constitucionalmente
válido, debe manifestarse de conformidad con cada una de
las reglas y principios, formales y sustantivos, previstos en
la Carta Fundamental (EXP. N. 05854-2005-PA/TC, 2005,
F.J. 7 y 8).
Cuando el Congreso de la República impide que se
investigue la comisión de delitos por parte de los más
importantes funcionarios de la Constitución claramente está
contraviniendo la Constitución, pues los presuntos delitos
cometidos en el ejercicio de la función han lesionado una serie
de bienes jurídicos protegidos por la Constitución, por lo tanto,
cuando el Congreso impide que ello se investigue, la
consecuencia inmediata es la vulneración de la Constitución,
siendo así, el control por parte del TC es inevitable y exigible
bajo la lógica del Estado Constitucional de derecho, en el cual,
la Constitución es norma jurídica y no solo política.
Ahora bien, la asignación de esta competencia de revisión
al TC, desde un punto de vista práctico, no impacta
negativamente, dado que el número de denuncias
constitucionales por periodo parlamentario no son muchas, por
lo tanto, el argumento del incremento de la carga procesal del
TC no es de recibo.
168
Asimismo, el TC solo deberá revisar los casos que son de
antejuicio, esto es, aquellos en los que se analice la presunta
comisión de un delito, más no los casos de juicio político, pues
estos últimos tiene una connotación política y es el Congreso
quien deberá decidirlo sin la intervención de otro órgano
constitucional. Esto último no implica que en los casos de
juicio político el TC no tenga competencia para controlar que se
respete el debido proceso, sin embargo, ese es otro tipo de
revisión que no tiene nada que ver con lo que se está
proponiendo en la presente investigación.
3.3 El límite temporal del antejuicio
Un tercer aspecto central en el antejuicio es el extendido
plazo que actualmente existe desde que el aforado termina su
función para que sea procesado como cualquier ciudadano.
En efecto, según el artículo 99 de la Constitución, ese
plazo es de cinco años, es decir, durante ese lapso, cualquier
investigación que se origine en su contra deberá recorrer el
camino del proceso de acusación constitucional.
Bajo el contexto del Estado constitucional de derecho, este
plazo resulta irracional, pues no se justifica que se mantenga el
trato diferenciado con otros ciudadanos a pesar que la persona
ya no tiene la calidad de funcionario público y ya no ejerce
ninguna función se trascendencia que merezca la protección
especial del antejuicio.
169
Siendo así, debería tomarse en cuenta el modelo chileno,
en el cual, para el caso del Presidente de la República la
acusación se puede interponer mientras esté en funciones y en
los seis meses siguientes a su expiración en el cargo y para el
caso de los otros funcionarios, se puede interponer mientras el
afectado esté en funciones o en los tres meses siguientes a la
expiración en su cargo.
Asimismo, en el caso peruano, la inmunidad de un
congresista solo tiene vigencia un mes después de haber cesado
en sus funciones, siendo así, el plazo de cinco años del
antejuicio no tiene ninguna razón de ser, por el contrario, se
utiliza para generar impunidad y evitar que un ex funcionario
sea investigado como cualquier otro ciudadano.
Así las cosas, el plazo de antejuicio debe ser similar que el
plazo de inmunidad, es decir, solo debe regir un mes luego que
el funcionario ha culminado sus funciones.
170
CONCLUSIONES
1. El antejuicio es una figura jurídica surgida en Francia y ha
sido regulada en todas las constituciones políticas del Perú
hasta 1979, de manera similar en sus aspectos esenciales;
no obstante ello, en la Constitución de 1993 se rompió esa
tradición constitucional, pues se incorporó la institución del
juicio político conjuntamente con el antejuicio.
2. El antejuicio tiene una naturaleza mixta, pues, de un lado se
trata de una institución de índole política, dado que el
Parlamento debe analizar si la denuncia constitucional tiene
una motivación política y porque se trata de un mecanismo
de control; sin embargo, también tiene un carácter jurídico,
lo cual obliga a determinar y fundamentar - con
argumentos de hecho y derecho y de acuerdo con los
indicios existentes- la autorización o no de procesamiento
penal de un funcionario aforado.
3. La finalidad esencial del antejuicio es evitar el
procesamiento del alto funcionario sin que el caso sea visto y
analizado de manera previa por el Parlamento, de ahí su
denominación de antejuicio.
4. El antejuicio está regulado en la Constitución de 1993 en
sus aspectos esenciales, tales como: los sujetos que
cuentan con dicha prerrogativa que son los indicados en el
artículo 99 de la Constitución; su límite temporal que es de
cinco años luego que el funcionario ha cesado en sus
171
funciones; su límite material, esto es, que únicamente
protege al aforado de los delitos que ha cometido ―en el
ejercicio de sus funciones‖ y no de los ―delitos de función‖
como erróneamente sostienen algunos autores nacionales.
5. En el Reglamento del Congreso de la República se regulan
dos cuestiones esenciales en el antejuicio: la suspensión de
aforado si se aprueba el levantamiento del antejuicio y el
procedimiento de acusación constitucional. Este último,
cuenta con tres etapas bien definidas dependiendo del
órgano del Legislativo encargado de su tramitación:
Subcomisión de Acusaciones Constitucionales; Comisión
Permanente y Pleno del Congreso.
6. En el derecho comparado, aun cuando haya diferencias en
cuando a quienes se otorga el antejuicio, sus límites
temporales, las materias que comprende; sin embargo y
como aspecto fundamental, se sigue otorgando al
Parlamento la atribución de conocer el antejuicio de los
aforados.
7. Se ha analizado los aspectos esenciales de la regulación
constitucional y legal del antejuicio y se ha determinado que
presenta una serie de deficiencias, las mismas que son
utilizadas por el Parlamento para convertirlo en un
mecanismo que propicia impunidad, impidiendo u
obstaculizando la investigación, procesamiento y sanción de
los más altos funcionarios del Estado por los presuntos
delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.
172
8. Las deficiencias principales advertidas están referidas a los
siguientes aspectos: i) Rol invasivo que tiene el Congreso en
la autonomía del Ministerio Público y la independencia del
Poder Judicial a partir de la regulación equivocada del tercer
y quinto párrafo del artículo 100 de la Constitución; ii) la
ausencia de control de las decisiones del Congreso de la
República en los casos de antejuicio, la cual ha convertido a
esta figura mixta, en una de carácter político, pues los casos
se deciden en función del número de votos, pese a que
tienen como materia la presunta comisión de delitos; iii) el
plazo de cinco años luego que el alto funcionario ha dejado
de ejercer impide su procesamiento como cualquier
ciudadano, pese a que ya no hay justificación para requerir
la intervención del Congreso autorizando su investigación y
procesamiento penal.
9. La desnaturalización del antejuicio y su utilización como
mecanismo que propicia impunidad se verifica objetivamente
en la mínima cantidad de casos en los que el Congreso de la
República ha autorizado el procesamiento penal de altos
funcionarios en los tres últimos periodos parlamentarios. En
otros casos si ha levantado el antejuicio, sin embargo,
únicamente lo ha realizado por delitos menores, impidiendo
de ese modo, que el Ministerio Público y el Poder Judicial
determinen de manera íntegra la responsabilidad penal del
alto funcionario.
10. La mínima cantidad de casos en los cuales el Congreso ha
autorizado el procesamiento de altos funcionarios tienen
173
como contrapartida que en todos las denuncias archivadas
en cualquiera de las fases del procedimiento, no puedan ser
investigadas por el Ministerio Público hasta 5 años después
que el funcionario culmina sus funciones, obstaculizando de
ese modo la averiguación de la verdad y la determinación de
las responsabilidades en las que pudiera haber incurrido
algunos de los funcionarios del artículo 99 de la
Constitución.
174
RECOMENDACIONES
1. Modificar la regulación actual del antejuicio, eliminando
los párrafos, tercero y quinto del artículo 100 de la
Constitución, dado que son contrarios a la autonomía e
independencia del Ministerio Público y Poder Judicial,
respectivamente.
2. Debe mantenerse el antejuicio como atribución del
Congreso de la República, sin embargo, debe otorgarse la
facultad de revisión de las decisiones del parlamento al
Tribunal Constitucional, pues es la única manera de
optimizar el carácter político y jurídico de dicha figura.
3. Debe modificarse el plazo de vigencia del antejuicio luego
que el alto funcionario ha culminado sus funciones,
estableciendo un mes en lugar de los cincos años que rige
actualmente.
175
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