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El concepto de suspensión general de losderechos fundamentales

BENITO ALAEZ CORRAL

Universidad de Oviedo

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SUMARIO: 1. ¿Suspensión o limitación suspensiva? a) ¿Desconstitucionalización o

desfundamentalización? b) ¿Suspensión formal o suspensión material? 2. La suspensión delos derechos fundamentales como mecanismo inmunitario para la superación de situacionesde crisis. a) Regulación constitucional detallada de los presupuestos y efectos de lassituaciones de crisis. b) Regulación constitucional de las situaciones de crisis mediante laconcentración de los poderes de emergencia en el Jefe del Estado. c) Ignorancia constitucio-nal del fenómeno de los Estados de crisis 3. La suspensión general de los derechosfundamentales en la CE de 1978. a) La suspensión general como modo de reacción a lassituaciones más graves de crisis. b) Sometimiento de la suspensión constitucional de losderechos fundamentales a condición suspensiva. e) La suspensión comodesconstitucionalización y no mera desfundamentalización.

1. ¿SUSPENSIÓN O LIMITACIÓN SUSPENSIVA?

Nuestro texto constitucional contempla en su art. 55 la posibilidad desuspender los derechos fundamentales en determinadas circunstancias en lasque la supervivencia del Estado mismo se puede ver comprometida por gravesalteraciones de su seguridad interior o exterior, del normal funcionamiento delas instituciones o del normal ejercicio de los derechos y libertades, así comoseriamente amenazada por una lacra social como la del terrorismo, sin que losinstrumentos normativos ordinarios resulten suficientes para dar respuesta adichas situaciones. Sin embargo, con ello no aclara una primera cuestiónproblemática que plantea esta drástica decisión del denominado «derecho deexcepción», la relativa a en qué consista la suspensión de un derecho fundamen-tal. Es, pues, preciso determinar el`vocablo utilizado por el texto constitucionalse corresponde con una auténtica suspensión, normativamente hablando, o conuna forma más o menos intensa de limitación de los derechos con efectossuspensivos y, en consonancia con ello, sí debe adoptar una determinada forma(constitucional y expresa) o puede llevarse a cabo de forma tácita alcanzandouna determinada intensidad en la injerencia en el ámbito protegido por elderecho fundamental.

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a) ¿Desconstitucionalización o desfundamentalización?

En efecto, es preciso plantearse si la suspensión es una forma más intensa delimitación de los derechos fundamentales, consistente en su pérdida defundamentalidad, o si, por el contrario, se trata de una auténticadesconstitucionalización temporal de aquéllos, es decir, de una supresióntemporal de la vigencia de una norma constitucional. Dicho con otras palabras,es preciso determinar cuál puede ser el alcance de las medidas a adoptar por elpoder público en relación con los ámbitos de libertad garantizados por losderechos fundamentales y ello porque según cuáles sean los efectos así tendráque ser la forma que adopte la norma que los pretenda alcanzar. En el primercaso, el de la desfundamentalización, el poder público podría afectar a dichoámbito de libertad sin necesidad de respetar su contenido esencial, pero nopodría regularlo corno si no estuviese protegido por una norma fundamental,que seguiría vigente, por lo que cabría exigir proporcionalidad en su actuacióntanto al legislador que declara el estado de crisis y como al que decreta la medidasuspensiva de los derechos. En el segundo caso, el de la desconstitucionalización,el poder público puede regular el ámbito de libertad como si no estuvieseprotegido por una norma iusfundamental, puesto que la misma ha perdidotemporalmente su vigencia debido a la suspensión constitucionalmente previs-ta y activada por el poder que declara el estado de crisis.

Las opciones que nos ofrece el derecho comparado son en este punto, comose verá después, diversas y dependen fundamentalmente de dos variables: elmodelo de regulación constitucional de las situaciones de crisis que pueden darlugar a la suspensión de los derechos, de un lado; y lo más o menos generoso quehaya sido el poder constituyente a la hora de prever las limitaciones de losderechos fundamentales en tiempos de normalidad, de otro.

b) ¿Suspensión formal o suspensión material?

Además, en correlación con lo anterior, es preciso responder a una segundacuestión problemática, la relativa a si la medida suspensiva del derechofundamental debe tener un carácter formal para ser considerada tal o si, por elcontrario, es identificable materialmente por el grado de intensidad de lainjerencia en el ámbito de libertad protegido por el derecho fundamental. Estadistinción ha de permitir resolver cuestiones como la relativa a si la limitacióna la que se ve sometido un derecho fundamental no súspendible es tan intensaque ha de considerarse equivalente a su suspensión y, por consiguiente, esinconstitucional o, a la inversa, la suspensión acordada respecto de un derecho

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fundamental es de tan baja intensidad que no deba considerarse tal sino unasimple limitación.

Desde una perspectiva formal, la suspensión es una operación jurídico-constitucional conforme a la cual un acto normativo expreso de quien estáconstitucionalmente habilitado para decidir en las situaciones de excepción dejasin efecto parcial o totalmente la obligatoriedad jurídica de un derecho fundamen-tal. Desde una perspectiva material, por su parte, la suspensión sería el efectojurídico que produciría el acto de quien, habilitado constitucionalmente paradecidir en las situaciones de crisis, limita más intensamente de lo normal, hasta supráctico desconocimiento, los derechos fundamentales, sin necesidad de adoptaruna formulación expresa o un determinado rango normativo.

Si la suspensión es concebida como una mera limitación suspensiva delderecho (desfundamentalización), pero no como una auténticadesconstitucionalización de éste, cabría admitir un concepto material, puestoque los poderes públicos (tanto el que declara la situación de crisis y lasuspensión, como el que la pone en práctica) se moverían en el plano de lalegalidad ordinaria y, al no tratarse por sus efectos de una operación constitu-yente, podría ser realizada materialmente por una norma infraconstitucionalcon fuerza de ley. Por el contrario, si se concibe la suspensión como unaauténtica pérdida de la vigencia del derecho fundamental, parece lógico que éstatenga que producirse de una manera formalizada y expresa, puesto que lamisma constituiría una operación constituyente. Como manifestación de unavoluntad constituyente, en aquellos ordenamientos cuya Constitución no laprevé originariamente, tendría que ser introducida por el poder de reformaconstitucional, y su carácter expreso evitaría quiebras constitucionales y refor-zaría la supremacía constitucional. En aquellos otros cu ya Constitución sí la haprevisto originariamente con antelación a la existencia de las situaciones decrisis, cabe que aquélla haya sometido su actualización a la activación por partecíe los poderes constituidos de una condición suspensiva, la declaración de lasituación de crisis y de la necesidad de suspender ciertos derechos fundamen-tales, que, en aras de una seguridad jurídica, también debiera ser expresa.

2. LA SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOSFUNDAMENTALES COMO MECANISMO INMUNITARIOPARA LA SUPERACIÓN DE SITUACIONES DE CRISIS

Para poder resolver los interrogantes planteados, por lo menos en relacióncon lo dispuesto en el art. 55 CE, es preciso tener en cuenta el papel que puede

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llegar a jugar la suspensión de los derechos fundamentales en la estructura deuna Constitución democrática. La suspensión de los derechos fundamentales seconfigura como un mecanismo a través del cual el propio texto constitucional

trata de autoprotegerse frente a situaciones de crisis, tanto exterior comointerior, que amenazan con una pérdida generalizada de eficacia del sistema

jurídico, comenzando por la Constitución misma (pérdida de positividad), y con

su consiguiente pérdida de validez (pérdida de autorreferencialidad). Se podría

calificar, pues, de un mecanismo inmunitario del propio ordenamiento, que

renuncia temporalmente a una fórmula de garantía de determinadas expecta-

tivas (las que reflejan las normas de derechos fundamentales), en aras de

mantener su identidad como sistema y recuperar aquella capacidad para

garantizar los derechos fundamentales. No se trata de, confundidos por el

decisionismo schmittiano, perseguir la salvaguardia de la Constitución como

decisión política a costa de su sacrificio como norma, sino de que la propia

norma constitucional prevea la garantía de su identidad funcional (aquella

positividad y aquella autorreferencialidad), plasmada en sus principios estructu-

rales, a través del sacrificio temporal de algunas de las disposiciones en las queéstos se concretan.

En este sentido, los ordenamientos jurídicos contemplan diversos modelosde enfrentamiento a las situaciones de crisis y, por tanto, diversas soluciones enrelación con la suspensión de los derechos como uno de los instrumentos a

través de los cuales superarlas.

a) Regulación constitucional detallada de los presupuestos yefectos de las situaciones de crisis

Una primera modalidad regulativa consiste en que el texto constitucionalafronte el reto de autoinmunizarse frente a situaciones excepcionales que seproduzcan en el futuro y regule de forma detallada los presupuestos y efectosjurídicos de la situación de crisis, y, con ello, de considerarlo necesario, lossupuestos y extensión de la suspensión de ciertos derechos fundamentales. Dosfórmulas bien distintas de desarrollar este modelo son las que están presentesen la Ley Fundamental de Bonn de 1949 y en la Constitución española de 1978.Mientras la Constitución alemana, tras la reforma operada por la Ley de 4 dejunio de 1968, ha prescindido de introducir una auténtica suspensión de losderechos fundamentales y ha optado por fórmulas de limitación mas intensa deaquéllos, que ni siquiera llegan a permitir su desfundamentalización, la CE de1978 se inclina, como se verá, por la más delicada operación de la suspensiónde determinados derechos fundamentales para dos de los estados de crisis másgraves (el estado de excepción y el estado de sitio).


En efecto, la LFB prevé la posibilidad de limitaciones más intensas de losderechos fundamentales durante la vigencia de los estados de crisis(Notstandsverfassung). Básicamente distingue entre el estado de necesidadinterna (Innere Notstand), que puede derivarse tanto de catástrofes o infortuniosnaturales (art. 35 LFB) como de una amenaza interna contra la existencia de laFederación, de un Estado o del orden democrático-liberal de una y otro (art.87a.4 y art. 91 LFB), y el estado de necesidad exterior o de defensa(Verteidigungsfall), presente únicamente cuando la República Federal sea mili-tarmente agredida desde el exterior o amenace semejante agresión (art. 80a y115a-115m LFB).

Esta más intensa limitación, que en todo caso debe respetar el contenidoesencial de los derechos salvo que se introduzca en virtud de una ley de reformaconstitucional, responde a un modelo de constitucionalización de los derechosfundamentales en el que las limitaciones de éstos durante los «períodos denormalidad» pueden ser más intensas que en otros sistemas como el español.No sólo porque el ordenamiento alemán se configure conforme a una democra-cia militante, sino porque, además, termina existiendo una reserva general delimitación incluso para la protección de bienes o derechos de rangoinfraconstitucional, lo que hace dogmáticamente necesaria la cláusula delcontenido esencial del art. 19.3 LFB.

De ahí que muchos de los derechos fundamentales ya contengan una reservade limitación de carácter general casi suspensiva, dentro de la que cabrían laslimitaciones necesarias en algunas situaciones propias de los estados denecesidad interna o externa. Tal es el caso de los derechos de asociación (art. 9.2y 3 LFB), al secreto de las comunicaciones (art. 10.2 LFB), a la libertad decirculación (art. 11.2 LFB), a la libertad de elección de profesión u oficio (art.12a.4-6 LFB), ala inviolabilidad del domicilio (art. 13.3 LFB), susceptibles delimitación en caso de peligro para la existencia de la Federación, los Estados odel orden democrático liberal, o en caso de lucha contra epidemias, catástrofesnaturales, etc...

Con independencia de ello, no obstante, el texto constitucional incorpora,además, diversas limitaciones específicas para las situaciones de crisis másgraves, las derivadas del estado de defensa externa, aunque lo haga de formadispersa. Así, el art. 17a.2 LFB contempla la posibilidad de que una ley federalreguladora del estado de defensa limite con esta finalidad los derechos a lalibertad de circulación v residencia y a la inviolabilidad del domicilio. Y el art.115c.2 LFB autoriza a idéntica ley federal la limitación de los derechos depropiedad (art. 14.3.2 LFB) y de libertad personal (art. 104.2 v 3 LFB). Estaúltima permite suprimir provisionalmente la garantía de que la expropiación seproduzca contra una indemnización justa, así como ampliar el plazo de puesta


a disposición judicial en caso de detención preventiva a un máximo de cuatro

días, en lugar de las veinticuatro horas ordinarias.

b) Regulación constitucional de las situaciones de crisis mediantela concentración de los poderes de emergencia en el Jefe delEstado

Una segunda posibilidad de que dispone el ordenamiento para protegerse y

superar las situaciones de crisis consiste en concentrar los poderes constitucio-

nales durante las mismas en un sujeto con capacidad de decisión política y de

acción ágil, el Jefe Estado. En algunos sistemas presidencialistas ysemipresidencialistas éste es el sujeto en el que se concentran las principalesfunciones de indirizzo politico y, sobre todo, las principales h.mciones ejecutivas,aunque sea compartidas con un Primer ministro y su Gobierno, responsables

ante el Parlamento. Se trata, en efecto, de lo que se ha venido en llamar dictaduracomisoria, pues la plenipotencia de aquél sujeto ha sido instituida por el propiotexto constitucional para su salvaguardia.

Dos buenos ejemplos de este modelo, uno histórico y otro actual, son los dela Constitución alemana de Weimar de 1919 y la Constitución francesa de 1958,que aun coincidentes en el aspecto orgánico de la concentración del poder en elPresidente de la República, divergen en lo referente a la regulación de losderechos fundamentales durante estas situaciones. En efecto, el art. 48.2 de laConstitución de Weimar, de forma muy semejante a lo que dispone hoy el art.48 de la Constitución griega de 1975 para los estados de excepción o de sitio,

preveía que si la seguridad y el orden públicos se viesen gravemente alterados

o amenazados el Presidente de la República podrá adoptar las medidas necesa-rias para el restablecimiento de la seguridad y orden públicos, utilizandoincluso la fuerzas armadas si fuera necesario. Esto es, unos plenos poderes que,

como el propio precepto constitucional añadía, podían llegar a la suspensión

temporal del disfrute total o parcial de los derechos a la libertad personal, la

inviolabilidad del domicilio, la libertad de expresión, el derecho de reunión y

manifestación, el derecho de asociación y el derecho de propiedad, derechostodos ellos cuyo régimen de ejercicio y limitación en situaciones ordinarias

venía expresamente previsto por un propio texto constitucional, cuya suprema-

cía normativa estaba, no obstante, aún poco afirmada.

Frente a esta regulación constitucional detallada de los concentrados poderesde excepción, el art. 16 de la Constitución francesa de 1958 sólo contempla la

atribución al Presidente de la República de facultades extraordinarias para lossupuestos de graves estados de crisis interna o externa. Sin embargo, tanto dicho


precepto corno el resto del texto constitucional están huérfanos de disposiciónalguna sobre la suspensión de los derechos fundamentales. Ello es congruente conque el régimen ordinario del ejercicio y limitación de los mismos se derive,mediante la técnica del reenvío, de disposiciones como el Preámbulo de laConstitución de 1946 o la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadanode 1789 y no del propio texto constitucional de 1958, disposiciones que, por sunaturaleza, tampoco dibujan un régimen técnico preciso para la limitación de losderechos fundamentales. Bajo semejante régimen cabe plantearse si el Presidentepuede acordar medidas suspensivas de los derechos fundamentales o si dichasmedidas pueden ser sólo limitativas, aunque más intensas que las ordinarias.

Según el art. 16 CF, las medidas excepcionales del Presidente en situacionesde crisis están sometidas al escrutinio del Consejo Constitucional, tanto a priori

(al ser consultado sobre las medidas a adoptar) como a posteriori (si dichasmedidas se impugnasen), en función de que sirvan para restaurar el normalfuncionamiento de los poderes constitucionales. Por ello, dichas medidasnunca deberían poder alcanzar una auténtica supresión de la vigencia de lasnormas sobre derechos fundamentales, que por su naturaleza constitucionaldebería ser prevista por la Constitución misma. Esta ori g inariamente no lo ha

hecho de forma expresa y no parece, a tenor del art. 89.4 CF, que pudiera hacersea través de una reforma constitucional unilateralmente ordenada por el Presi-dente, pues toda reforma se encuentra proscrita durante algunos de los supues-tos de estados de crisis (aquéllos en los que se vea menoscabada la integridadterritorial de la República francesa). Las medidas a adoptar por el Presidente dela República francesa debieran ser, pues, de carácter limitativo, orientadas a laprotección de los derechos de los demás o del interés general, lo que en todo casose halla presente en el concepto de estado de crisis, y deben tener carácterrazonable y proporcionado para la superación de la situación de crisis y el

restablecimiento del normal funcionamiento de los poderes por expresa deci-sión constitucional. En este sentido, las medidas limitativas adoptadas por lospoderes excepcionales del Presidente deben, incluso, respetar las garantíasformales y materiales que se derivan de la fundamentalidad de los derechos,como la reserva de ley o el contenido esencial, tal y como se desprende del único

supuesto en el que se ha controlado jurisdiccionalmente la aplicación del art. 16

CF (Decisión del Consejo de Estado francés de 19 de octubre de 1962).

c) Ignorancia constitucional del fenómeno de los estados decrisis

Un tercer y último modelo con el que afrontar las situaciones de crisis,consiste en ignorarlas constitucionalmente, tanto en lo relativo a los sujetos y

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competencias necesarios para hacerlas frente, como en lo relativo a la posiblesuspensión de los derechos fundamentales, y esperar que las mismas seresuelvan por la vía de los hechos, como sucede en el Reino Unido, o por la víalegislativa de su limitación, como en Bélgica y Luxemburgo, pero con la expresaprohibición de suspender la vigencia de cualesquiera normas constitucionales.

En efecto, en ordenamientos como el británico, carentes de una Constitu-ción escrita, el ejercicio por parte del Gobierno de su Majestad de los poderesde excepción, derivados de la prerrogativa que según el common law conservala monarquía parlamentaria británica, está eximido confollire a la costumbreconstitucional del respeto a la legalidad vigente, incluso, o sobre todo, en lo quese refiere a los derechos y libertades. Por ello, éstos pueden perder su vigenciadurante dichos períodos y no cabe exigir responsabilidad al Gobierno. Lasactuaciones de éste contrarias a los derechos y libertades, tanto en situacionesde necesidad exterior corno en situaciones de emergencia interior, obtienen laprotección del Parlamento soberano a posteriori, cuando el mismo vuelva a estaren disposición de actuar y cese el ámbito temporal de vigencia de la prerrogativadel Gobierno, a través de la denominada «Ley de indemnidad» (amnistíaparlamentaria para quienes han violado las reglas constitucionales sobrederechos fundamentales con el fin de salva guardar la esencia de la Constitución.Pero también la obtienen a priori a medida que se va racionalizando la actividadparlamentaria, a través de disposiciones legales de carácter permanente quetratan de disciplinar el ejercicio de aquéllos poderes excepcionales de prerroga-tiva (como la Emergency Powers Act de 1920), estableciendo un régimen desuspensión legal de los derechos y libertades. Un panorama plenamente con-gruente con la falta de constitucionalidad y de fundamentalidad de los derechosy libertades en el Reino Unido, consecuencia del dogma de la soberanía delParlamento, que permite su suspensión legal sin quiebra constitucional.

Por su parte, otros ordenamientos continentales en los que la Constituciónse ha formalizado, como Bélgica o Luxembur go, pero que también han renun-ciado a disciplinar constitucionalmente la organización y competencias de lospoderes públicos en los supuestos de crisis, se encuentran con que unaactuación del poder ejecutivo en estado de excepción o de sitio contraria a losderechos fundamentales no podría verse sanada por decisión legislativa alguna,salvo que adoptase la forma de una reforma constitucional realizada una vezsuperada la crisis (pues durante la misma aquélla está prohibida), y modificaseel art. 187 del texto constitucional belga de 1994 o el art. 113 de la Constituciónde Luxemburgo, preceptos que expresamente proscriben la suspensión decualesquiera de las disposiciones constitucionales. De ahí que la afectación delos derechos fundamentales en situaciones de crisis solo pueda acontecer por la


vía de su limitación (incluso suspensiva) si quiere ser respetuosa con lasupremacía constitucional.

3. LA SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOSFUNDAMENTALES EN LA CE DE 1978

a) La suspensión general como modo de reacción alas situacionesmás graves de crisis

Como ya se adelantó antes, nuestro texto constitucional ha optado por unmodelo de enfrentamiento a las situaciones de crisis consistente en unaregulación constitucional detallada tanto de la estructura de los poderesdurante las mismas como de su incidencia en los derechos fundamentales. Y porlo que a esto último respecta, que es lo que aquí interesa, la CE de 1978 haprevisto la posibilidad de suspender ciertos derechos fundamentales como lalibertad personal, la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicacio-nes, la libertad de circulación y de residencia, la libertad de expresión einformación y el derecho a recibir información, el derecho de reunión, elderecho de huelga y de adopción de medidas de conflicto colectivo, en lossupuestos de crisis interna más graves (estado de excepción) y en los supuestosde crisis externa (estado de sitio), quedando a sensu contrario proscrita sususpensión en los supuestos de crisis interna menos grave (estado de alarma).

Se trata de un modelo que, aun con distintas dicciones lingüísticas respectode la operación suspensiva, ha sido seguido por otros ordenamientos de nuestroentorno, como el holandés (art. 103 de la Constitución de 1983) o el portugués(art. 19 de la Constitución de 1976). En efecto, unos textos, como el español oel portugués, utilizan el término suspensión (aunque la Constitución portugue-sa lo refiera al ejercicio de los derechos fundamentales), mientras otros, comoel holandés, hacen referencia respectivamente a la posibilidad de «estableceruna regulación divergente» de las normas constitucionales sobre derechosfundamentales. Sin embargo, en todos los supuestos se trata de la supresióntemporal de la garantía constitucional que aporta la norma de derecho funda-mental excepcionada, contrariada por otra norma o simplemente suspendida.Otros textos constitucionales como el finlandés de 1999, cuyo art. 23 contemplala posibilidad de «excepcionar la vigencia» de las disposiciones constitucionalessobre derechos fundamentales durante ciertas situaciones de crisis, se aparta deeste modelo suspensivo en la medida en que dichas medidas deben estar deacuerdo con los compromisos internacionales de Finlandia sobre derechos


humanos, por lo que podrán tener un carácter limitativo más o menos intensopero nunca desfundamentalizador.

b) Sometimiento de la suspensión constitucional de los derechosfundamentales a condición suspensiva

El texto constitucional de 1978 prevé la posibilidad de suspender ciertosderechos fundamentales, pero no conlleva su inmediata suspensión ni predeter-mina de forma matemática el momento en el que ésta opera. Que la suspensiónha de derivarse por lo menos mediatamente del propio texto constitucional esuna exigencia que se deriva del efecto jurídico que posee: suprimir temporal-mente la vigencia de una norma constitucional, algo que sólo puede llevar a cabouna norma del mismo rango que la norma suspendida.

Dado que la suspensión aparece como un mecanismo inmunitario del quepretende servirse la CE de 1978 para superar las situaciones de crisis y retornara la normalidad, la suspensión tiene un carácter extraordinario que, además deen su vinculación a la existencia de las situaciones de crisis más graves, semanifiesta en el sometimiento de su aplicación al cumplimiento de unacondición suspensiva, prevista genéricamente por la propia Constitución ydesarrollada, por remisión de ésta, en la Ley Orgánica 4/1981 (LOEAES): ladeclaración de los estados de excepción o sitio que lleven a cabo el Gobierno conla autorización del Congreso de los Diputados (en el primer caso) o el Congresosólo (en el segundo). En efecto, sólo en los concretos términos en los que ladeclaración del estado de excepción o de sitio establezca la suspensión dealgunos o de todos los derechos enumerados en el art. 55.1 CE, podrá hablarsede la pérdida de vigencia de las normas constitucionales sobre aquellos dere-chos fundamentales.

La remisión a una Ley orgánica para la determinación de las condiciones,requisitos y efectos de la declaración de los estados de excepción o sitio, quedispone el art. 116.1 CE, además de conferir al legislador constituido elextraordinario poder de decisión política de regular la forma de actualizar dichacondición suspensiva, tiene un efecto condicionante de la suspensión adicional.Este efecto se deriva del hecho de que la LOEAES puede subordinar lasuspensión del derecho al cumplimiento de determinados requisitos legales(art. 18.2 y 7 LOEAES, en lo que se refiere, por ejemplo, a la inviolabilidad deldomicilio), que pasan a configurar el contenido legal del derecho suspendido,o puede limitar la extensión de la suspensión sólo a parte del contenido delderecho fundamental (art. 22.3 LOEAES, en lo que se refiere, por ejemplo, a lasuspensión del derecho de reunión que no incluye el de los partidos políticos,


los sindicatos o las asociaciones empresariales). La decisión queda, pues, enmanos de un poder, el legislador orgánico, que dentro del margen de razonabi-lidad que exige la prohibición de arbitrariedad, y del respeto a los expresoscondicionantes orgánicos y materiales que se derivan de los arts. 55.1 y 116 CE,goza de libertad en la definición de aquél marco.

c) La suspensión como desconstitucionalización y no comomera desfundamentalización

La suspensión a que hace referencia el art. 55.1 CE ha de ser entendida en unsentido estricto, y además formal, como la temporal supresión de la vigencia delas normas constitucionales sobre determinados derechos fundamentales, y nocomo una mera limitación suspensiva de los mismos, por muy intensa que éstaquiera ser entendida. En ese sentido, tanto el art. 116.3 CE respecto del estado

de excepción (lo que es implícitamente aplicable al estado de sitio, en tantosupuesto agravado del de excepción), como el art. 13.2.1' y 13.3 LOEAES,contemplan la necesidad de que la actualización de la condición suspensiva quepone en marcha la suspensión constitucional de los derechos se realice de formaexpresa mediante la previsión por el le gislador de excepción de los concretosderechos suspendidos. La suspensión conlleva, por tanto,, ladesconstitucionalización de la norma iusfundamental, cuyo régimen jurídicopasa a estar compuesto por las disposiciones de la LOEAES, las previsiones dela declaración del estado de excepción o de sitio que la establecen, y cualesquieraotras disposiciones legales de desarrollo que no se vieran desplazadas en suaplicación por las anteriores.

No se trata, pues, de una mera desfundamentalización del derecho como aveces se ha pretendido, cuyo efecto se agota en liberar a los poderes públicos,y en particular al legislador, de la obligación de respetar el contenido esencialde los derechos fundamentales cuando las circunstancias lo requieran. Aparen-temente esta configuración de los efectos de la suspensión no sería diferente dela que la concibe como una desconstitucionalización, pero, si se observa conatención, sí lo es. En efecto, la modificación del régimen ordinario de garantíade un derecho fundamental tiene consecuencias bien distintas según la normaconstitucional que lo instituye siga vigente durante el período temporal de lasuspensión, aunque no sea obligatorio respetar su contenido esencial(desfundamentalización), o no siga vigente al haber sido temporalmente supri-mida (desconstitucionalización).

En el primero de los casos, la dimensión objetiva del derecho fundamental,uno de cuyos elementos es el efecto recíproco y, dentro de éste, el principio de


proporcionalidad, debiera continuar vigente, para convertir no sólo en ilícitassino también en inconstitucionales las medidas suspensivas adoptadas que, pordesproporcionadas o irrazonables, desconozcan el derecho fundamental. Inclu-so la propia regulación legal de tales situaciones de crisis devendría tambiéninconstitucional si no regulase las condiciones de la suspensión acorde con lapervivencia de las nor Mas de derechos fundamentales durante aquéllas. En elsegundo de los supuestos, por el contrario, la supresión temporal de la vigenciadel derecho fundamental tiene como consecuencia que únicamente cabrátachar de inconstitucional la actuación del legislador que sea no razonable porno responder, conforme a un mínimo esquema argumental formal (de formaparecida a como sucede con el legislador de urgencia), a los supuestos previstosen el art. 55.1 CE, con independencia de que se desconozca la existencia de underecho fundamental cuya suspensión es activada por el legislador. En térmi-nos más concretos: las exigencias, previstas en el art. 1.2 y 13.2.3 a LOEAES, deque se relacionen las concretas medidas (también las suspensivas) a adoptar yde que dichas medidas adoptadas sean las estrictamente necesarias parasuperar la situación de crisis (proporcionalidad), serían necesarias para quienconcibe la suspensión como desfundamentalización, y meramente contingentepara quien la concibe como desconstitucionalización. Sin embargo, lo cierto esque la dimensión objetiva de un derecho fundamental, de la que se derivan lasexigencias de proporcionalidad normativa antes mencionadas, es instrumentalde su dimensión subjetiva y esta última es, precisamente, la que se podría versuspendida con una mera desfundamentalización del derecho, lo que haríainviable el recurso a la primera.

El por qué de esta caracterización auténticamente supresiva de la suspen-sión general ha de ser visto en las peculiaridades del modelo español deregulación de los derechos fundamentales y de las situaciones de crisis. Adiferencia de otros sistemas corno el alemán, nuestro texto constitucionalcontiene un conglomerado más sistemático y, a la vez, más restrictivo y rígido,de limitación de los derechos fundamentales en situaciones de normalidad, queen muy pocos casos. se permite para la protección de bienes o valoresinfraconstitucionales, y en la mayoría de los casos se somete a una regulaciónpor mayoría cualificada (ley orgánica de desarrollo del contenido de losderechos). Todo ello hace altamente insuficiente el régimen limitativo de lassituaciones ordinarias para las situaciones extraordinarias, por su poca ducti-lidad y su difícil adaptación a éstas. De ahí que la CE de 1978 haya tenido queoptar por una medida mucho más drástica, cuál es la de la suspensión con todaslas consecuencias dogmáticas que de ello se derivan.


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