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* Abogado en ejercicio. Congresista. Vice Presidente del Partido Popular Cristiano.

** Con la colaboración de Christian Donayre Montesinos, Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Pontiicia Universidad Católica del Perú, y Sandra Lindembert, abogada por la misma universidad.

El control parlamentario de los decretos legislativos

y los decretos de urgencia en el Perú

Javier Bedoya de Vivanco* **

SUMARIO: 1. La preocupación por controlar la atribución presi-dencial de emitir decretos legislativos y decretos de urgencia.— 2. Los parámetros de control de los decretos de urgencia en el Perú.— 3. Los parámetros de control de los decretos legislativos en el Perú.— 4. Conclusiones.

1. LA PREOCUPACIóN POR CONTROLAR LA ATRI-bUCIóN PRESIDENCIAL DE EMITIR DECRETOS LEGISLATIVOS Y DECRETOS DE URGENCIA

La preocupación por establecer mecanismos de control ei-caces hacia la gestión gubernamental ha venido creciendo como respuesta a la tendencia, sobre todo en diversos países de América Latina, de ampliar las atribuciones presidenciales y lexibilizar, a su vez, paulatinamente los procedimientos parlamentarios destinados a controlar el ejercicio que él hace de ellas. El caso peruano no constituye, pues, una excepción a este escenario. Y es que, encontrar el equilibrio entre la gobernabilidad, que resulta necesaria para la pervivencia de un Estado, lo que exige, además, alguna lexibilidad para que

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el gobernante de turno pueda tomar decisiones en ciertas circunstancias extraordinarias cuya solución no podría llevarse a cabo si se prevén o se siguen los trámites ordinarios previstos para tal efecto; y el control que debe existir respecto de toda entidad estatal y sobre todo del Gobierno respecto del ejercicio de las cuotas de poder que él ostenta, es quizá una de las tareas más difíciles de llevar a cabo dentro de la política.

Lo antes expuesto resulta particularmente relevante para es-quemas como el peruano, en donde rige un sistema de gobierno en el que se conjugan elementos tanto del régimen parlamentario como del presidencial. En efecto, el sistema de gobierno peruano se caracteriza por gozar de una estructura presidencial a la cual se le van a sumar, sobre todo, los mecanismos de control político propios de una forma de gobierno de corte parlamentario, lo que, muy a despecho de los intentos de fortalecer la igura del Congreso de la República como en-tidad destinada a controlar la gestión gubernamental, va a redundar, contrario a lo que se buscaba, en su ineicacia y en un fortalecimiento de la labor presidencial.

En ese orden de ideas, entrar a analizar el control que lleva a cabo la institución parlamentaria respecto de la gestión presidencial y en par-ticular sobre el ejercicio que hace el gobernante de turno de su potestad legislativa a través de los Decretos de Urgencia y Decretos Legislativos, adquiere una singular relevancia1. Es esta preocupación la que motiva la elaboración de este trabajo, en el que pretendemos dar a conocer las pautas o criterios a tomar en consideración cuando del control de los Decretos de Urgencia y Decretos Legislativos se trata.

2. LOS PARÁMETROS DE CONTROL DE LOS DECRETOS DE URGENCIA EN EL PERú

Conforme lo establece el artículo 118, numeral 19, de la Constitución vigen-te, el Presidente de la República puede «Dictar medidas extraordinarias,

1 Un ejemplo de esta preocupación lo constituye la Ley n.º 25397, emitida durante el Gobierno de Alberto Fujimori, aún legítimo para ese entonces, y que tenía por objeto precisamente controlar los actos normativos del Presidente de la República. Paradóji-camente dicha ley fue, entre otras, una de las razones que alegó el hoy ex Presidente Fujimori para disolver de facto el Congreso de la República, pues, a su juicio, ella denostaba o suponía generar un escenario de ingobernabilidad en el país. Como se puede apreciar entonces, el tema no deja de ser relevante y a la vez interesante.

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mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y inanciera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. […]». Asimismo, por mandato del artículo 74 de la Constitución, «los decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria», esto es, no se puede crear, modiicar o derogar un tributo, ni establecerse una exoneración tributaria, a través de estos decretos. Convendría también precisar aquí que, en nuestra modesta opinión, no resultaría procedente emitir, como en alguna ocasión se hizo, sobre todo, durante el gobierno del ex Presidente Alberto Fujimori, Decretos de Urgencia de carácter secreto o reservado y mucho menos para regular temas que resulten absolutamente ajenos a los previstos constitucionalmente.

De acuerdo con el artículo 91, inciso c) del Reglamento del Con-greso de la República, corresponde a la Comisión de Constitución cali-icar si el decreto de urgencia «versa sobre las materias señaladas en el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución Política y se fundamenta en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las inanzas públicas. En todo caso, presenta dictamen y recomienda su derogatoria si considera que las medidas extraordinarias adoptadas mediante el decreto de urgencia no se justi-ican o exceden el ámbito material señalado en el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución Política […]».

Una vez que el Poder Ejecutivo remite entonces al Congreso de la República el Decreto de Urgencia, y éste lo deriva a la Comisión de Constitución y Reglamento, corresponde evaluar su constitucionalidad y correspondencia con el ordenamiento jurídico vigente. En efecto, como ha sostenido el Tribunal Constitucional peruano en la sentencia recaída en el Expediente n.º 0008-2003-AI/TC:

«[…] los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promul-gación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presi-dente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123 de la Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto en el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91 del Reglamento del Congreso». (Fundamento jurídico n.º 58).


De las normas pertinentes contenidas en la Constitución y el Re-glamento del Congreso tenemos que la caliicación que debe hacerse está referida a:a) que el decreto de urgencia consista en dictar medidas extraordi-

narias, en el sentido señalado por la Constitución y el Reglamento del Congreso, esto es, que su expedición responda a circunstancias anormales e imprevistas que demanden una acción inmediata.

b) que el decreto de urgencia trate exclusivamente de materias eco-nómicas y inancieras.

c) que esté involucrado el interés nacional.d) que el decreto de urgencia no contenga materia tributaria.e) La transitoriedad de la medida.

En ese orden de ideas, la expedición de los Decretos de Urgencia se sustenta en situaciones anormales e imprevisibles que por el mismo hecho de no poder evitarse su ocurrencia, toman al Estado por sorpre-sa, debiendo éste adoptar las medidas extraordinarias y urgentes que permitan paliar los efectos de dichas situaciones.

En tal sentido, toda vez que se justiican por la presencia de circunstancias imponderables y no susceptibles de ser afrontadas a través de los mecanismos y procedimientos ordinarios y/o normales, los Decretos de Urgencia responden a su vez a un espacio temporal, debiendo ser este último lo suicientemente razonable como para superar la situación presentada o, en todo caso, permitirle al Estado adoptar las medidas conducentes a tal in. Así ha tenido oportunidad de precisarlo en reiteradas oportunidades el Tribunal Constitucional peruano, al aludir a los criterios de necesidad y transitoriedad a los cuales deben responder los Decretos de Urgencia (véase a mayor abundamiento sus pronunciamientos recaídos en los Expedientes n.ºs 0008-2003-AI/TC, 17-2004-AI/TC y 708-2005-PA/TC), por lo que es preciso evaluar tam-bién el cumplimiento de este último elemento.

Veamos a continuación, sobre la base de algunos Decretos de Urgencia que se emitieron en el año 2006 y en lo que va del 2007, cómo es que se efectúa la evaluación del cumplimiento de los requisitos antes mencionados.

Siguiendo lo expuesto por el Tribunal Constitucional (Expedien-tes n.ºs 0008-2003-AI/TC, 0017-2004-AI/TC y 0708-2005-PA/TC), la


excepcionalidad de los Decretos de Urgencia radica en que deben estar orientados

«[…] a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la ‹voluntad› de la norma misma, sino de da-tos fácticos previos a su promulgación y objetivamente identiicables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional español —criterio que este Colegiado sustancialmente comparte— que ‹en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma› (STC n.º 29/1982, fs. n.º 3)». (Fundamento jurídico n.º 60).

En cuanto a la imprevisibilidad, por ejemplo, el 8 de junio de 2006, se publicó el Decreto de Urgencia n.º 008-2006, por el que se disponen medidas extraordinarias para atender a la población afectada por la actividad del volcán Ubinas en el departamento de Moquegua.

En la emisión del Decreto de Urgencia n.° 008-2006 el Poder Ejecutivo sí habría cumplido con el requisito de regular una situación imprevisible, debido a que la emisión de gases, explosiones, caída de cenizas, fragmentos rocosos alrededor del cráter del volcán Ubinas, loca-lizado en el distrito de Ubinas de la provincia General Sánchez Cerro es un hecho que no es susceptible de ser previsto ni evitado con la debida anticipación, toda vez que es precisamente una situación extraordina-ria propia de la naturaleza y de las condiciones geográicas de nuestro país, sujeta por consiguiente a un ámbito de imprevisión que escapa a la voluntad del Estado, y que propició en aquel entonces la evacuación de los pobladores de las localidades aledañas tras declararse la alerta naranja por la mayor actividad del mismo.

En tal sentido, estamos ante circunstancias que pueden ser calii-cadas como extraordinarias e imprevisibles que el Poder Ejecutivo debía hacer frente con carácter de urgencia, es decir, debía ejecutar las acciones inmediatas destinadas a la atención de la población, a la reducción y minimización de los riesgos existentes y a la rehabilitación de las zonas que pudieran ser afectadas. Sin embargo, el problema con este Decreto de Urgencia radicaba en que aprobaba un crédito suplementario, lo cual, como veremos luego con más detalle, va en contra de lo dispuesto en el artículo 80 de la Constitución Política del Estado.


No obstante, también tenemos casos en los que el Decreto de Urgencia no ha cumplido con regular una situación susceptible de ser caliicada como extraordinaria. Así, por ejemplo, el Decreto de Urgen-cia n.º 013-2006, publicado el 16 de julio de 2006, buscaba exonerar al Pliego n.º 022 del Ministerio Público, durante el año iscal 2006, de los procedimientos contemplados en el Texto único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, para las adquisiciones de bienes y servicios necesarios para la implementación de las isca-lías creadas con la asignación presupuestal autorizada por el crédito suplementario en el presupuesto del sector público mediante Ley n.º 28750 y para el cumplimiento de las funciones asignadas al Ministerio Público en el Código Procesal Penal, a través del proceso de selección de adjudicación de menor cuantía.

Ahora bien, es el caso que el Plan Nacional de Reforma Integral de Administración de justicia, elaborado y publicado el 23 de abril de 2004, al que, por cierto, se hacía referencia en la Exposición de Motivos del Decreto de Urgencia n.º 013-2006, ya contemplaba la respectiva mo-dernización de los despachos judicial y iscal y el consecuente aumento de los despachos iscales. En efecto, dicho Plan propone un Programa Nacional de Desarrollo de los despachos judiciales y iscales, destinado a mejorar la organización y funcionamiento del despacho jurisdiccional, su incremento en número, mejora de la atención a los usuarios, tecnii-cación, mejora de la infraestructura, entre otros aspectos. En tal sentido, allí se plantea, entre los proyectos a ejecutarse, un «Plan de implantación progresiva de más juzgados, Salas y Fiscalías».

Por si lo expuesto no fuera suiciente, el mismo Plan Nacional de Reforma Integral de Administración de justicia contiene una estimación de los costos que generaría la antes mencionada «Modernización de los Despachos judicial y Fiscal». Y para efectos de dicha estimación, la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de justicia efectuó coordinaciones con funcionarios de la Dirección General de Programación Multianual del Ministerio de Economía y Finanzas, con el objeto de que las propuestas allí esbozadas puedan tener viabilidad futura dentro del Sistema Nacional de Inversión Público (SNIP).

Es por lo señalado que, a nuestro juicio, el Decreto de Urgencia n.º 013-2006 no cumplió con regular una situación imprevisible o anormal. Y es que, como ha quedado demostrado, el Plan Nacional de Reforma


Integral de Administración de justicia ya había previsto, en el mes de abril de 2004, un Plan de Implementación Progresiva de más juzgados, Salas y Fiscalías a nivel nacional con la respectiva estimación de costos dentro del programa de Modernización de los Despachos judicial y Fiscal, a realizarse durante los años 2005, 2006 y 2007.

Es más, a través del Decreto Supremo n.º 013-2005-jUS, de fecha 6 de octubre de 2005, se aprobó el Plan para la implementación del Código Procesal Penal habiéndose previsto allí los costos que ello demandaría. En consecuencia, la implementación del Código Procesal Penal, tam-bién invocado en la Exposición de Motivos del Decreto de Urgencia n.º 013-2006 como razón justiicante para su emisión, tampoco constituía una situación imprevisible, pues el citado Decreto Supremo ya había contemplado desde octubre de 2005 la necesidad de contar con los recursos presupuestarios que permitan la implementación progresiva del Código Procesal Penal.

En cuanto al requisito de la materia económica o inanciera, el Tribunal Constitucional en su sentencia recaída en el expediente n.º 008-2003-AI/TC, incide en que el requisito de la materia económica y inanciera para la emisión de Decretos de Urgencia debe ser entendido restrictivamente. En ese sentido, el fundamento jurídico 59 de la seña-lada sentencia establece lo siguiente:

«En lo que respecta a los criterios sustanciales, la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de crite-rios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que regula y de las circunstancias externas que justiiquen su dictado. En cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118 de la Consti-tución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre ‹materia económica y inanciera».

Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de se-paración de poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74 de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el in de la norma, pues en el común de los casos la adopción


de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales».

Así, el uso de los Decretos de Urgencia, en tanto supone un pro-cedimiento extraordinario de producción de normas con rango de ley, debe ser restrictivo, así como el análisis que sobre ellos se realice. En tal sentido, no todo aquello que implique gastos al Estado o que los involucre en cierta medida (como es la contratación de obras, bienes o servicios), puede ser considerado como materia propia de los Decretos de Urgencia, máxime si en rigor existen otros mecanismos a través de los cuales se pueden cubrir aquellas necesidades. En este sentido, señala Rubio Correa lo siguiente:

«Por el tipo de norma que se autoriza a dictar, un decreto con fuerza de ley, la interpretación de cuál es situación extraordinaria o no y cuál es materia económica y inanciera o cuál no lo es, tiene que ser necesariamente estricta y no extensiva, porque se trata de una excepción al principio general: que las normas con fuerza de ley son dictadas por el Congreso (artículo 102, inciso 1 de la Constitución)».2

Un caso que ejempliica el incumplimiento de la utilización restrictiva de Decretos de Urgencia, lo encontramos en el Decreto de Urgencia n.º 004-2006, que exonera a ESSALUD de los procedimientos regulados en el TUO de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, para efecto de la cons-trucción y equipamiento básico de centros asistenciales. Así, dicha norma se dio con el objeto de evitar que al seguir las normas y procedimientos regulados en el Texto único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adqui-siciones del Estado y su reglamento, aprobados por los Decretos Supremos n.os 083 y 084-2004-PCM, se termine por no atender oportunamente y con la celeridad y calidad debida los requerimientos que se habrían venido presentando en los centros asistenciales ubicados en las zonas de Aplao (Arequipa) y Nazca (Ica). En nuestra opinión, éste es un caso en el cual, en sentido estricto, no estamos ante una materia que pueda ser reconducida dentro de lo económico o inanciero que exige el texto constitucional.

Asimismo, cabe citar el caso del Decreto de Urgencia n.º 013-2006, que, como vimos, exonera al Ministerio Público de los procedimientos

2 RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Lima: Fondo Editorial de la Pontiicia Universidad Católica del Perú, 1999, tomo 4, p. 360.


del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado para las adquisiciones de bienes y servicios necesarios para la implementación de las iscalías creadas con la asignación presupuestal autorizada me-diante Ley n.º 28750 y para el cumplimiento de las funciones asignadas al Ministerio Público en el Código Procesal Penal, a través del proceso de selección de adjudicación de menor cuantía.

Somos de la opinión, que debe evitarse que se genere como práctica común el emitir Decretos de Urgencia en los supuestos en que se opte exclu-sivamente por exonerar de los procedimientos previstos en el Texto único de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, sin haberse evaluado con anterioridad la posibilidad de atender aquella situación de urgencia, me-diante los mecanismos y procedimientos que prevé esa misma norma.

En otro orden de ideas, el requisito de legislar respecto de materia económica o inanciera no puede dejar de lado el contenido expreso de la Constitución. En efecto, es evidente que, por ejemplo, lo establecido en el tercer párrafo del artículo 80 de la Constitución es, asimismo, pauta de análisis para dilucidar qué materia económica o inanciera puede ser regulada mediante un decreto de urgencia.

La Ley n.º 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presu-puesto, establece clasiicaciones y deiniciones de las modiicaciones presupuestarias. De acuerdo con dicha ley, las modiicaciones presu-puestarias pueden darse en el Nivel Institucional o en el Nivel Funcional Programático.3 Las modiicaciones en el Nivel Institucional pueden ser Créditos Suplementarios y Transferencias de Partidas.4 Por su parte,

3 Ley n.º 28411: Artículo 38.- «Modiicación presupuestaria Los montos y las inalidades de los créditos presupuestarios contenidos en los Presu-

puestos del Sector Público sólo podrán ser modiicados durante el ejercicio presupues-tario, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido en el presente Subcapítulo, mediante:

a) Modiicaciones en el Nivel Institucional; b) Modiicaciones en el Nivel Funcional Programático».4 Artículo 39.- «Modiicaciones Presupuestarias en el Nivel Institucional 39.1 Constituyen modiicaciones presupuestarias en el Nivel Institucional: los Créditos

Suplementarios y las Transferencias de Partidas, los que son aprobados mediante Ley: a) Los Créditos Suplementarios, constituyen incrementos en los créditos presupuestarios

autorizados, provenientes de mayores recursos respecto de los montos establecidos en la Ley de Presupuesto del Sector Público; y,


las modiicaciones en el Nivel Funcional Programático pueden ser Anulaciones y Habilitaciones.5

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 80 de la Constitución los créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se aprueban tal como la Ley de Presupuesto. Es decir, la Constitución es enfática en que determinadas modiicaciones presupuestarias no pueden ser autorizadas mediante Decretos de Urgencia.

De acuerdo con la deinición establecida en el artículo 39, nu-meral 39.1, literal a) de la Ley n.º 28411, los créditos suplementarios constituyen incrementos en los créditos presupuestarios autorizados, provenientes de mayores recursos respecto de los montos establecidos en la Ley de Presupuesto. Asimismo, señala el tercer párrafo del artí-culo 80 de la Constitución Política que los créditos suplementarios se tramitan ante el Congreso tal como la Ley de Presupuesto. Ello signiica que la Constitución ha establecido expresamente el procedimiento para la aprobación de los créditos suplementarios, descartando que éstos puedan ser autorizados mediante Decretos de Urgencia. En ese sentido, cabe incidir en que doctrinalmente se señala respecto de los créditos suplementarios lo siguiente:

«Se trata de operaciones que modiican los créditos previstos en el presu-puesto, y en tal sentido, corresponde que se tramiten de la misma manera que la Ley de Presupuesto. […] Se trata pues de verdaderas modiicaciones al presupuesto, y por consiguiente, deben ser tramitadas de la misma mane-ra que la ley que lo aprueba. De lo contrario, el Ejecutivo podría modiicar

b) Las Transferencias de Partidas, constituyen traslados de créditos presupuestarios entre pliegos. […]».

5 Artículo 40.- «Modiicaciones Presupuestarias en el Nivel Funcional Programático 40.1 Son modiicaciones presupuestarias en el nivel Funcional Programático que se

efectúan dentro del marco del Presupuesto Institucional vigente de cada Pliego, las habilitaciones y las anulaciones que varíen los créditos presupuestarios aprobados por el Presupuesto Institucional para las actividades y proyectos, y que tienen implicancia en la estructura funcional programática compuesta por las categorías presupuestarias que permiten visualizar los propósitos a lograr durante el año iscal:

a) Las Anulaciones constituyen la supresión total o parcial de los créditos presupues-tarios de actividades o proyectos.

b) Las Habilitaciones constituyen el incremento de los créditos presupuestarios de actividades y proyectos con cargo a anulaciones de la misma actividad o proyecto, o de otras actividades y proyectos. […]».


con plena libertad el presupuesto y manipularlo a su gusto, situación que justamente la Constitución pretende evitar».6

En consecuencia, es claro que ningún Decreto de Urgencia puede autorizar créditos suplementarios, por tratarse de materia prohibida por el tercer párrafo del artículo 80 de la Constitución.

Ahora bien, el artículo 80 tercer párrafo de la Constitución se reiere también a las transferencias de partidas, las cuales deben aprobarse tal como la Ley de Presupuesto, es decir, que su emisión también se encuen-tra vedada a los Decretos de Urgencia. Las transferencias de partidas, de acuerdo con el literal b) del artículo 39, numeral 39.1 de la Ley n.º 28411, constituyen traslados de créditos présupuestarios entre pliegos.

Al respecto, cabe mencionar que mediante el artículo 4 del Decreto de Urgencia n.º 029-2006, el Poder Ejecutivo autorizó una transferencia de partidas, por lo cual dicha disposición del Decreto de Urgencia no cumple con el requisito de legislar sobre materia económica y inanciera permitida por la Carta constitucional.

Asimismo, es pertinente comentar que si bien el artículo 80 de la Constitución prohíbe autorizar trasferencias de partidas mediante Decretos de Urgencia, dicha prohibición no incluye a las transferen-cias inancieras, que son distintas de las transferencias de partidas. Al respecto, cabe mencionar como ejemplo el Decreto de Urgencia n.º 023-2006, cuyo artículo 1 autoriza una transferencia inanciera y no una transferencia de partidas, por lo que no se requeriría que se emita mediante Ley del Congreso. En ese sentido, el artículo 75.2 de la Ley n.º 28411 — Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establece que las transferencias inancieras pueden ser reguladas mediante Decreto Supremo.7 De ahí que el Decreto de Urgencia n.º 023-2006 cumple con el requisito de legislar respecto de materia económica y inanciera, sin vulnerar el artículo 80 de la Constitución.

6 AAVV. La Constitución Comentada. Obra colectiva escrita por 117 destacados juristas del país. Lima: Gaceta jurídica, 2005, tomo I, pp. 1037 y 1038.

7 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Artículo 75.- «[…] 75.2 Las transferencias inancieras entre pliegos presupuestarios del

gobierno nacional se aprueban mediante decreto supremo, con refrendo del Ministro del Sector correspondiente y el Ministro de Economía y Finanzas, previo informe favorable de la Dirección Nacional del Presupuesto Público. […]».


En otro orden de ideas, un caso interesante es el ejempliicado me-diante el Decreto de Urgencia n.º 018-2007, que establece en su artículo 1 la autorización a diversos Pliegos Presupuestarios para que efectúen diversas modiicaciones presupuestarias, con la inalidad de afrontar adecuadamente el friaje en las poblaciones alto andinas declaradas en emergencia mediante el Decreto Supremo n.º 052-2007-PCM. En ese sentido, dicha autorización recae en materia presupuestaria, la cual es, en sentido amplio, materia económica y inanciera. No obstante, el artículo 1 autoriza diversos tipos de modiicaciones presupuestarias, algunas de las cuales presentan problemas de constitucionalidad.

Al respecto, el inciso a) del artículo 1 del Decreto de Urgencia n.º 018-2007 autoriza las modiicaciones presupuestarias en el nivel Fun-cional Programático, a in de obtener saldos disponibles, en función a la proyección al cierre del año iscal 2007, que permitan las adquisicio-nes de bienes, servicios y ejecución de proyectos para destinarlos a las zonas afectadas. Así, dicho inciso estaría permitiendo habilitaciones de partidas, las cuales en virtud del tercer párrafo del artículo 80 de la Constitución no pueden autorizarse por ningún procedimiento legisla-tivo distinto al que corresponde a la Ley de Presupuesto, es decir, que no puede autorizarse mediante Decretos de Urgencia.

En el caso del inciso b) del artículo 1 del mismo Decreto de Urgen-cia n.º 018-2007, se autoriza las modiicaciones en el nivel Institucional que autorice el Poder Ejecutivo mediante Decreto Supremo, refren-dado por el Ministro de Economía y Finanzas. Dichas modificaciones genéricamente mencionadas incluyen créditos suplementarios y transfe-rencias de partidas. Como vemos, también en este caso la norma incluye materia prohibida de ser legislada en un Decreto de Urgencia.

En síntesis, hemos podido apreciar que el requisito de legislar respecto de materias económicas o inancieras no puede dejar de lado el contenido expreso de la Constitución. Así, es evidente que lo establecido en el párrafo tercero del artículo 80 de la Constitución es, asimismo, pauta de análisis para dilucidar qué materia económica o inanciera puede ser regulada mediante un Decreto de Urgencia. Por ello, bien puede airmarse que la materia presupuestaria en general no está vedada para la legislación de urgencia, pero sí, en especíico, el otorgamiento de créditos suplementarios, transferencias de partidas y habilitaciones.


En relación con el requisito del interés nacional, como se indicó anteriormente, el artículo 18 inciso 19 de la Constitución establece, entre otros requisitos, que los Decretos de Urgencia deben emitirse cuando así lo requiera el interés nacional. Un ejemplo del adecuado cumplimiento de este requisito lo constituyen los Decretos de Urgencia n.os 005-2006, publicado el 21 de abril de 2006, y 010-2006, publicado el 29 de junio de 2006, que incrementan el monto contingente del Estado a favor del fondo para la estabilización de precios de los combustibles derivados del petróleo. Al respecto, es necesario señalar que mediante el Decreto de Urgencia n.º 010-2004 se creó el «Fondo para la Estabili-zación de Precios de los Combustibles derivados del Petróleo», como fondo intangible destinado a evitar que la alta volatilidad de los precios del petróleo crudo y sus derivados, se traslade a los consumidores. Di-cho fondo se encuentra conformado por los aportes y descuentos que los Productores e Importadores efectúen a los precios de los diversos combustibles, dependiendo de si los Precios de Paridad de Importación (PPI) se encuentren por encima o por debajo de la banda de precios determinado y publicado por el Administrador del Fondo para cada uno de los productos.

Los Decretos de Urgencia n.os 005-2006 y 010-2006 mencionados, atienden un tema de interés nacional, como es el de evitar los perjui-cios que genera en los consumidores la luctuación de los precios de combustibles derivados del petróleo. Es más, es de interés nacional no sólo atender tal situación, sino sobre todo, evitar los efectos que dicha volatilidad produce en la economía del país, esto es, en la competitivi-dad, la industria nacional, el servicio de transporte público y privado, entre otros.

Otro ejemplo de cumplimiento del requisito del interés nacional se encuentra en el Decreto de Urgencia n.º 011-2007, publicado el 12 de abril de 2007, que declara en emergencia el mercado del gas licuado de petróleo y crea un procedimiento de compensación a las importaciones de GLP. A nuestro juicio, constituye de interés nacional evitar los per-juicios que genera en los consumidores la luctuación de los precios de combustibles derivados del petróleo y en este caso especíico a quienes consumen GLP, que presenta una creciente demanda.

A mayor abundamiento, el Poder Ejecutivo añade en la Exposición de Motivos del Decreto de Urgencia n.º 011-2007 «[…] que el precio


competitivo del GLP genera un aumento del consumo de GLP repre-sentando una mejora en la calidad de vida de la población, disminuye el déicit de la balanza Comercial de Hidrocarburos, sustituye a com-bustibles más contaminantes y en general modiica favorablemente la matriz energética del País» (sic).

El interés nacional como requisito establecido por el texto constitu-cional, sin embargo, no siempre debe ser entendido en su sentido literal, porque entenderlo así podría restringir irrazonablemente la facultad del Poder Ejecutivo de emitir dichas normas. En ese sentido, el Tribunal Constitucional peruano en su sentencia recaída en el Expediente n.º 0008-2003-AI/TC ha deinido el interés nacional, en tanto elemento al que necesariamente deben responder los Decretos de Urgencia, en el sentido de que «[…] los beneicios que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad».

Como puede apreciarse, el contenido que el Tribunal Constitucional otorga a dicho requisito enfatiza el carácter general de la norma que se emita. Ello es adecuado en tanto las leyes se caracterizan por ser abstrac-tas y generales, siendo eso mismo aplicable no sólo a las leyes en sentido formal, es decir las emitidas por el Congreso, sino también a las leyes en sentido material, entre las que se encuentran los Decretos de Urgencia.

Así, el requisito del interés nacional no debe ser entendido de modo literal, sino que debe adecuarse más bien al criterio del «interés general». Un ejemplo de ello es la adopción de medidas destinadas a prevenir y mitigar el impacto del fenómeno de «El Niño». Esto se ejempliica claramente en el caso del Decreto de Urgencia n.º 029-2006, publicado el 22 de octubre de 2006, que establece medidas para inanciar y ejecutar actividades y proyectos de mitigación del impacto y aprovechamiento del período de lluvias 2006 - 2007 y el eventual fenómeno «El Niño» en los departamen-tos de Tumbes, Piura y Lambayeque. En este caso, se involucra el interés nacional en la medida que las acciones de orden económico y inanciero adoptadas por el Poder Ejecutivo permitirán reducir las pérdidas y daños que el fenómeno «El Niño» generaría en los departamentos de Tumbes, Piura y Lambayeque, que en conjunto aportan alrededor del 10% de los bienes y servicios producidos en nuestro país. Además, porque los recursos con los que se pretenden inanciar la ejecución de actividades y proyectos de mitigación del impacto del fenómeno climático mencionado en los


departamentos señalados pertenecen a todos los peruanos, toda vez que dichos recursos provendrían de los saldos de libre disponibilidad de los diferentes pliegos del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales corres-pondiente a la fuente de inanciamiento Recursos Ordinarios.

Asimismo, cabe mencionar al Decreto de Urgencia n.º 018-2007, publicado el 20 de junio de 2007, que establece medidas a favor de di-versos departamentos afectados por desastres de origen natural, heladas y la inminencia del fenómeno de friaje. De acuerdo con lo señalado por el Poder Ejecutivo en su Exposición de Motivos, la dación de la mencionada norma de urgencia responde a la necesidad de mitigar el impacto de los fenómenos climáticos de heladas y friaje, los cuales no sólo vienen causando daños materiales, sino también de salud a las po-blaciones de los 539 distritos de las 69 provincias de los departamentos de Puno, Tacna, Arequipa, Moquegua, Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, junín y Pasco, distritos declarados en emergencia me-diante el Decreto Supremo n.º 052-2007-PCM. Así, siendo la inalidad de la norma materia de análisis de interés general, aunque no nacional, el requisito en mención ha sido cumplido.

Entonces, tanto el Decreto de Urgencia n.º 029-2006 como el De-creto de Urgencia n.º 018-2007, sin perjuicio de que cumplan o no con otros requisitos constitucionales para su emisión, cumplen en efecto con el requisito de legislar respecto de un asunto de interés general, aunque no nacional. Como puede apreciarse del contenido de dichas normas legales, el requisito aludido ha sido cumplido en la medida en que sus efectos no se circunscriben a intereses particulares determinados, sino que alcanzan a toda la comunidad de las zonas que requieren la atención señalada en cada caso.

En concordancia con lo señalado hasta aquí, es claro que no se cumple con dicho requisito para la emisión de Decretos de Urgencia si se legisla respecto de una situación de interés particular. En ese sentido, cabe comentar el Decreto de Urgencia n.º 007-2007, publicado el 1 de marzo de 2007, que otorga una pensión complementaria a aquellos pensionis-tas pertenecientes al Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones que, al momento de la entrada en vigencia de la Ley n.º 27617, cumplían con los requisitos previstos para acceder a la pensión mínima y hoy perciben una pensión de jubilación menor a ésta. Es decir, se establece el otorgamiento de pensiones complementarias cuyos destinatarios son


determinados grupos de jubilados de acuerdo con los artículos 1, 2 y 3 del señalado Decreto de Urgencia. En ese sentido, el Poder Ejecutivo no ha legislado en función del interés nacional, que en palabras del Tribu-nal Constitucional «debe alcanzar a toda la comunidad», sino que dicha normativa, tal como se señala en la parte considerativa de la norma, responde a atender a un sector de la población.

Al respecto, es pertinente señalar que en la Exposición de Moti-vos del Decreto de Urgencia materia de análisis, el Poder Ejecutivo ha enfatizado quiénes serían los destinatarios de la legislación emitida:

«La presente propuesta pretende solucionar un problema álgido que vienen afrontando un grupo de jubilados del Sistema Privado de Pensiones (SPP) que reciben pensiones menores a las que le hubiera correspondido en el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) cumpliendo los mismos requisitos. Ello debido a que —por su condición de jubilados— no pudieron acogerse a los beneicios de las Leyes n.ºs 27252 y 27617 mediante las cuales se otorgó un bono complementario con la garantía del Estado que permite compati-bilizar sus pensiones.

En particular existen 2 grupos:

• Pensionistas del SPP que no alcanzaron la Pensión Mínima: Se trata de alrededor de 1,400 jubilados que perciben una pensión menor a la Pensión Mínima porque cuando entró en vigencia la Ley n.º 27617 ya eran pensionistas y cumplían con los requisitos de Pensión Mínima del SNP, pero que por su condición de jubilados no pudieron acceder al bono Complementario con garantía del Estado que les hubiera permitido nivelar su pensión con la Pensión Mínima del SNP (S/. 415.00).

• Pensionistas y futuros pensionistas del sector minería y del sector cons-trucción civil con pensiones menores a las del SNP: Se trata de alrededor de 3,800 jubilados y futuros jubilados que, cumpliendo con los requisitos de la Ley n.º 27252, reciben o recibirán pensiones menores a las del SNP. […]».

En consecuencia, es claro que el Decreto de Urgencia n.º 007-2007 no cumple con el requisito de legislar respecto de una situación de interés nacional o de interés general, sino que, por el contrario, atendería a una situación particular, que no redunda en beneicio de la colectividad.

Finalmente, es conveniente mencionar que si bien el Tribunal Cons-titucional mediante la sentencia de inconstitucionalidad anteriormente


citada, ya ha señalado que el requisito debe interpretarse en el sentido aludido, es decir, del interés general, consideramos que sería convenien-te que se modiique el numeral 19 del artículo 118 de la Constitución reemplazando la mención expresa de interés nacional por la de interés general.

En relación con la transitoriedad, como ya indicamos líneas atrás, se debe evaluar que la vigencia del Decreto de Urgencia esté sujeta a un plazo razonable que le permita superar la situación extraordinaria, imprevisible o anormal, toda vez que su expedición se justiica por las negativas consecuencias a las que conduciría el seguir los procedimien-tos o trámites ordinarios previstos para tal efecto. Y es que, siguiendo los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional peruano (Ex-pedientes n.os 0008-2003-AI/TC, 17-2004-AI/TC y 708-2005-PA/TC), en atención al criterio de transitoriedad, las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estric-tamente necesario para revertir la coyuntura adversa.

Así, por ejemplo, el Decreto de Urgencia n.º 008-2007, publicado el 8 de marzo de 2007, autoriza a efectuar modiicaciones presupuestarias en el proceso de fusión de pliegos, unidades ejecutoras, programas o proyectos que se realicen en el marco de la Ley n.º 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Dicho Decreto de Urgencia regula una situación estrictamente transitoria, ya que de acuerdo con el artículo 1, las modiicaciones presupuestarias se autorizan para ser efec-tuadas en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario siguientes a la publicación del mismo Decreto de Urgencia n.º 008-2007. El mismo plazo se ha establecido en el artículo 2 respecto de las propuestas de creación de unidades ejecutoras. En ese orden de ideas, el citado Decreto de Urgencia cumple con este requisito constitucional.

Un caso similar es el del Decreto de Urgencia n.º 014-2007, pu-blicado el 10 de mayo de 2007, por el que se declara en emergencia la ejecución de diversos proyectos de inversión. Dicho Decreto de Urgencia se emite ante la preocupación por parte del Ejecutivo de viabilizar y dar mayor celeridad a los procedimientos de ejecución de inversión pública durante el ejercicio iscal 2007.

Así, el artículo 1 del dictado Decreto de Urgencia, modiicado por el Decreto de Urgencia n.º 015-2007, declara prioritaria la ejecución de los proyectos en materia de rehabilitación y mejoramiento de carreteras;


infraestructura y equipamiento de escuelas; telecomunicación rural; saneamiento; infraestructura y equipamiento de establecimientos de salud; electriicación rural; así como pequeñas y medianas infraestruc-turas de riego; desde la entrada en vigencia del presente dispositivo hasta el 31 de diciembre de 2007.

La viabilidad de los proyectos antes mencionados podrá ser otor-gada por las Oicinas de Programación e Inversiones de los Gobiernos Regionales y Locales, en el marco de sus competencias, con la aprobación del estudio de preinversión a nivel de Peril, hasta el 31 de diciembre de 2007, siempre que las fuentes de inanciamiento de tales proyectos sean Recursos Ordinarios o Recursos Determinados.

Como se puede apreciar, en este caso el Decreto de Urgencia n.º 014-2007 extiende sus efectos a un espacio de tiempo especíico, es decir, el 31 de diciembre de 2007. Siendo, pues, un requisito para la expedi-ción de Decretos de Urgencia el sujetarlos a un plazo en particular, el cual debe responder estrictamente a la situación extraordinaria que se busca atender, el citado Decreto de Urgencia cumpliría con el requisito de la transitoriedad.

En algunos casos, la transitoriedad del Decreto de Urgencia se encuentra o se ha encontrado determinada por la remisión a otras dis-posiciones. En este supuesto encontramos, por ejemplo, el Decreto de Urgencia n.º 005-2007, mediante el cual se dictaron una serie de medidas sobre austeridad en materia de personal. En efecto, dicho dispositivo autorizó al Poder Ejecutivo a efectuar las acciones de desplazamiento de personal que contemplan las normas sobre la materia y las de carácter presupuestal aplicables, a in de cubrir las necesidades de personal de sus distintas entidades. En este caso, la autorización para el desplazamiento de personal se rige, como indica el mismo Decreto de Urgencia n.º 005-2007, por las normas sobre la materia, por lo que en este extremo el Decreto de Urgencia no incide en legislar una situación nueva que requiera establecer expresamente su transitoriedad, sino que se remite a las normas laborales y presupuestales correspondientes. Asimismo, el artículo 2 del Decreto de Urgencia suspende determinadas contrataciones «en tanto se implemente lo dispuesto en el artículo 1 del presente Decreto de Urgencia».

Otro caso similar es el del Decreto de Urgencia n.º 011-2007, a través del cual se declara en emergencia el mercado del gas licuado de petróleo (GLP) y crean un procedimiento de compensación a las


importaciones de gas licuado de petróleo. Y es que, dicho Decreto de Urgencia, luego de declarar en emergencia el mercado del GLP a in de establecer un mecanismo que compense las importaciones de dicho combustible, permitiendo absorber la diferencia de precios por la im-portación de GLP y evitar así un incremento signiicativo en el precio del GLP en el mercado interno; el artículo 2 del Decreto de Urgencia n.º 011-2007 precisa que su vigencia se encuentre delimitada y sujeta al plazo de vigencia del Decreto de Urgencia n.º 010-2004,8 el cual por obra del Decreto de Urgencia n.º 037-2006 ha sido prorrogado hasta el 30 de junio de 2007.

No obstante, tampoco han sido pocos los casos en los que el Decreto de Urgencia ha omitido el elemento de la transitoriedad y ha entrado a establecer un régimen con vocación de permanencia, lo que puede motivar la derogación o eventual modiicación del Decreto de Urgencia que incurra en esta omisión.

En este supuesto está, por ejemplo, el Decreto de Urgencia n.º 034-2006, a través del cual se ijan los ingresos del Presidente de la Corte Suprema, Presidente de la Sala Suprema y Vocales Supremos, los Magis-trados del Tribunal Constitucional, Consejeros del Consejo Nacional de la Magistratura, Fiscal de la Nación y Fiscales Supremos, Magistrados del jurado Nacional de Elecciones y el Defensor del Pueblo. Y es que del articulado ni de su Exposición de Motivos se iniere el establecimiento de un plazo de vigencia, elemento, como hemos destacado, imprescindible para la vigencia constitucional de un Decreto de Urgencia.

Otro caso es el del Decreto de Urgencia n.º 007-2007, a través del cual se dictan medidas sobre otorgamiento de pensiones complemen-tarias a los pensionistas del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones.

8 Recuérdese que el Decreto de Urgencia n.º 010-2004 fue citado algunas líneas atrás para ejempliicar la imprevisibilidad. Y es que en virtud de dicho Decreto de Urgencia se creó el «Fondo para la Estabilización de Precios de los Combustibles derivados del Petróleo», como fondo intangible destinado a evitar que la alta volatilidad de los precios del pe-tróleo crudo y sus derivados, se traslade a los consumidores. Dicho fondo se encuentra conformado por los aportes y descuentos que los Productores e Importadores efectúen a los precios de los diversos combustibles, dependiendo de si los Precios de Paridad de Importación (PPI) se encuentren por encima o por debajo de la banda de precios deter-minada y publicada por el Administrador del Fondo para cada uno de los productos.


Una década después de la creación del Sistema Privado de Pen-siones, el Congreso de la República dio la Ley n.º 27252, Ley que esta-blece el Derecho de jubilación anticipada para trabajadores ailiados al Sistema Privado de Pensiones que realizan labores que implican riesgo para la vida o la salud, ley publicada el 7 de enero del año 2000; y también dio la Ley n.º 27617, Ley que dispone la reestructuración del Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley n.º 19990 y modiica el Decreto Ley n.º 20530 y la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP), publicada el 1 de enero de 2002. Ambas leyes responden a la inalidad de compatibilizar los beneicios del Sis-tema Privado de Administración de Fondos de Pensiones con los del Sistema Nacional de Pensiones, a través de la implementación de bonos complementarios que operan con garantía estatal.

A mayor abundamiento, los bonos complementarios tienen la inalidad de igualar las condiciones de los que menos habían llegado a contribuir antes de pasarse al SPP. Dentro de ellos se encuentran los creados mediante Ley n.º 27252 y los mediante Ley n.º 27617. El bono complementario de pensión mínima surge como forma de inanciamien-to de la pensión mínima, tal como lo establece la Séptima Disposición Final y Transitoria de la Ley del SPP, modiicada por Ley n.º 27617. En el caso especíico de quienes realicen labores en condiciones que impli-quen riesgo para la vida o la salud, se creó el bono de Reconocimiento Complementario, de acuerdo a lo señalado en el artículo 2 de la Ley n.º 27252.

En este contexto normativo, el Poder Ejecutivo consideró conve-niente otorgar pensiones complementarias para determinados grupos de jubilados, de ahí que emitió el Decreto de Urgencia n.º 007-2007, pu-blicado el 1 de marzo pasado. Como se puede apreciar, el citado Decreto de Urgencia no cumple con el requisito de la transitoriedad en virtud del carácter permanente de las pensiones complementarias. De allí que lo recomendable habría sido establecer un plazo de vigencia determinado en que se procederían a otorgar dichas pensiones, y en modo alguno en forma deinitiva. Sin perjuicio de regular luego la situación a través de una ley ordinaria del Congreso de la República.

Ahora bien, es importante indicar que una vez efectuado el control parlamentario respectivo por la Comisión de Constitución, de acuerdo con las pautas aquí expuestas y de conformidad con lo dispuesto en el


Reglamento del Congreso, corresponde elevar el Dictamen de dicha Comisión a efectos de que sea el Pleno del Congreso el que decida y se pronuncie inalmente acerca del control llevado a cabo al respecto. En caso el Dictamen de la Comisión de Constitución resulte favorable, es decir, que una vez efectuado el control se haya detectado la correspondencia del Decreto de Urgencia con los parámetros que lo regulan, se procederá a comunicar lo decidido al Pleno del Congreso y luego a archivar el Dic-tamen respectivo. En el supuesto más bien en que lo dictaminado por la Comisión de Constitución sea en sentido desfavorable, y, por lo tanto, se recomiende la modiicación o derogación del Decreto de Urgencia, dicho Dictamen es sometido a debate y votación en el Pleno del Congreso a efectos de que se emita la ley respectiva en esos términos.

Lo recientemente señalado no excluye, sin embargo, la posibilidad de que un Congresista de la República o un Grupo Parlamentario, que se encuentre disconforme con el contenido del Decreto de Urgencia, pueda plantear un proyecto de ley a in de modiicarlo o derogarlo.

Es relevante también señalar que el hecho de que el Congreso de la República entre en receso no impide en modo alguno que se lleve a cabo el control parlamentario correspondiente sobre los Decretos de Urgencia emitidos por el Presidente. En ese escenario corresponderá a la Comisión Permanente pronunciarse sobre los Dictámenes elaborados al respecto por la Comisión de Constitución y Reglamento.

3. LOS PARÁMETROS DE CONTROL DE LOS DECRETOS LEGIS-LATIVOS EN EL PERú

Conforme establece el artículo 104 de la Constitución vigente «El Con-greso de la República puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia especíica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa». No obstante, según dispone el mismo artículo 104 de la Constitución no podrán delegarse aquellas materias que resultan indelegables a la Co-misión Permanente.

Las materias a las cuales hace referencia el artículo 104 están previstas en el inciso 4 del artículo 101 de la Constitución Política del Estado. En ese orden de ideas, de conformidad con dicho inciso «No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a re-forma constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales,


leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República».

Ahora bien, según el artículo 104 de la Constitución, los decretos legislativos deben ser sometidos, en cuanto a su promulgación, publi-cación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley, y, una vez emitidos, el Presidente de la República dará cuenta de cada uno de ellos al Congreso o a la Comisión Permanente.

Aquellos Decretos Legislativos que son puestos en conocimiento del Congreso de la República pasan a ser sometidos a un procedimien-to de control posterior que se encuentra regulado en el artículo 90 del Reglamento del Congreso de la República. En efecto, según se establece en dicho precepto del Reglamento, el Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el Presidente de la República. En el caso que el o los Decretos Legislativos contravengan la Constitución Política o excedan el marco de la delegación de facultades otorgado por el Congreso, recomienda su derogación o su modiicación para subsanar el exceso o la contravención, sin perjuicio de la responsabilidad política de los miembros del Consejo de Ministros.

Una vez, entonces, que el Poder Ejecutivo remite al Congreso de la República el Decreto Legislativo, y éste lo deriva a la Comisión de Constitución y Reglamento, corresponde evaluar su constitucionalidad y correspondencia con el ordenamiento jurídico vigente, especíicamente si se ajusta no sólo al texto constitucional sino, a su vez, al ámbito de la delegación de facultades legislativas otorgado. Y es que debe tenerse presente que la evaluación que recae sobre los decretos legislativos no se circunscribe únicamente a su conformidad con lo previsto en la Constitución, sino que en estos casos la ley autoritativa constituye, a su vez, la norma que emite el Congreso y entra a circunscribir el ámbito de actuación legislativa del Poder Ejecutivo en estos supuestos, de ahí que debe formar parte del análisis de constitucionalidad de los decretos legislativos que a su amparo emita el Presidente de la República.

En caso los Decretos Legislativos no respeten las pautas establecidas en la Constitución Política del Estado, estaremos ante un supuesto de contravención directa al texto constitucional, mientras que si el decreto legislativo excede el marco de la delegación de facultades otorgado por el Congreso, nos encontraremos ante un caso de contravención indirecta. Así, como ha tenido oportunidad de destacar el Tribunal Constitucional


peruano (STC n.º 0007-2002-AI/TC, Fundamento 5) al referirse al pará-metro que forma parte del control de constitucionalidad:

«[... ] en determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de ‹normas sobre la producción jurídica›, en un doble sentido; por un lado, como ‹normas sobre la forma de la producción jurídica›, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como ‹normas sobre el contenido de la normación›, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido».

En tal sentido, a diferencia de la evaluación de los decretos de urgencia, los cuales responden a determinados criterios preijados tanto en la Constitución como en el Reglamento del Congreso, que son, en resumidas cuentas como hemos visto, que su expedición responda a circunstancias anormales e imprevistas que demanden una acción inme-diata, que traten exclusivamente de materias económicas y inancieras, que involucren el interés nacional, que no contengan materia tributaria y que regulen una situación transitoria; en el caso de los Decretos Le-gislativos el análisis se efectúa, como ya se adelantó, en dos planos: a nivel constitucional y según el ámbito de regulación permitido por la ley autoritativa. Formará entonces parte de ese ámbito de evaluación jurídica circunscrito por la ley autoritativa: la materia delegada y el plazo de vigencia de la delegación de facultades legislativas.

Así, veamos con un ejemplo relativamente reciente la manera cómo el Congreso de la República ha llevado a cabo su labor de control de los Decretos Legislativos. Como es de conocimiento general, a ines del año pasado, especíicamente el 16 de diciembre de 2006, se publicó la Ley n.º 28932, la cual delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria por un plazo de noventa (90) días calendario, conta-dos a partir de la vigencia de dicha Ley. Dicha delegación de facultades legislativas tenía por objeto:1. Ampliar la base tributaria.2. Lograr mayor eiciencia, equidad y simplicidad en el Sistema

Tributario Nacional; y,


3. Dotar al país de un Sistema Tributario predecible que favorezca el clima de inversión.Asimismo, la misma ley autoritativa precisaba que la mencionada

delegación de facultades legislativas no comprendía:1. La creación de nuevos impuestos;2. La creación de nuevas exoneraciones;3. El incremento de las tasas de los tributos vigentes; y,4. La posibilidad de gravar los ahorros ni los intereses de las personas

naturales provenientes de depósitos en bancos, cajas municipales, cajas rurales, cajas de ahorro y cooperativas de ahorro y crédito.Sin perjuicio de determinarse en forma genérica, como hemos

observado, el objeto y ámbito de la delegación de facultades legislativas y las materias o los temas que estarían proscritos de ser regulados al amparo de dicha delegación, la Ley n.º 28932, en su artículo 2 precisaba qué es lo que en sentido estricto correspondía legislar al Ejecutivo.

Ahora bien, en cuanto a las materias que fueron objeto de re-gulación a través de los Decretos Legislativos que se emitieron en el marco de la citada Ley n.º 28932, todos ellos, según lo dictaminado por la Comisión de Constitución y Reglamento por unanimidad, habían sido emitidos de conformidad con las materias que fueron objeto de delegación a través de la ley autoritativa, con excepción del Decreto Legislativo n.º 978, el cual quedó pendiente de ser visto en la Comisión de Constitución, aun cuando estaba programado para la sesión del 22 de mayo de 2007.

Por otro lado, como adelantamos, el segundo de los elementos que se evalúa, dentro del control que lleva a cabo el Congreso de la República, a propósito de la delegación de facultades legislativas, es el del plazo. Y es que, como señalamos líneas atrás, la ley autoritativa que emite el parlamento no sólo precisa la materia especíica, a la cual hace referencia además la Constitución Política del Estado, sino también el plazo que dura la delegación de facultades legislativas.

En esa línea de pensamiento, en el caso que comentábamos, es decir, de la Ley n.º 28932, que delegó en el Ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria, el artículo 1 establecía que dicho plazo era de noventa (90) días calendario, contados a partir de su entrada en vigencia. La citada Ley fue publicada el 16 de diciembre de 2006 y de


conformidad con el artículo 109 del mismo texto constitucional, la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oicial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte. En ese orden de ideas, y estando al hecho que la Ley n.º 28932, tal como lo establece su artículo 4, entró en vigencia desde el día siguiente de su publicación, esto es, desde el 17 de diciembre de 2006, el Poder Ejecutivo podía hacer uso de la delegación señalada en el período que va del 17 de diciembre de 2006 hasta el 16 de marzo de 2007, inclusive.

En el caso de los Decretos Legislativos que se emitieron en el marco de la Ley n.º 28932, tenemos que todos ellos se emitieron dentro del plazo previsto por dicha ley autoritativa. En efecto, al amparo de dicha ley autoritativa los Decretos Legislativos se emitieron en cuatro (4) fechas: los Decretos Legislativos n.ºs 963, 964, 965, 966, 967, 968, 969, 970 y 971, el 24 de diciembre de 2006; los Decretos Legislativos n.ºs 972 y 973, el 10 de marzo de 2007; el Decreto Legislativo n.º 974, el 11 de marzo de 2007; y los Decretos Legislativos n.ºs 975, 976, 977, 978, 979, 980 y 981, el 15 de marzo de 2007.

Ahora bien, es importante precisar, tal como lo hiciéramos al ocu-parnos de los Decretos de Urgencia, que una vez efectuado el control parlamentario respectivo por la Comisión de Constitución, de acuerdo con las pautas aquí expuestas y de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento del Congreso, corresponde elevar el Dictamen de dicha Comisión a efectos de que sea el Pleno del Congreso el que decida y se pronuncie inalmente acerca del control llevado a cabo al respecto. En caso el Dictamen de la Comisión de Constitución resulte favorable, es decir, que una vez efectuado el control se haya detectado la corres-pondencia del Decreto Legislativo con los parámetros que lo regulan, se procederá a comunicar lo decidido al Pleno del Congreso y luego archivar el Dictamen respectivo. En el supuesto más bien en que lo dictaminado por la Comisión de Constitución sea en sentido desfavo-rable, y, por lo tanto, se recomiende la modiicación o derogación del Decreto Legislativo, dicho Dictamen es sometido a debate y votación en el Pleno del Congreso a efectos de que se emita la ley respectiva en esos términos.

Lo recientemente señalado no excluye, sin embargo, la posibilidad de que un Congresista de la República o un Grupo Parlamentario, que se


encuentre disconforme con el contenido del Decreto Legislativo, pueda plantear un proyecto de ley a in de modiicarlo o derogarlo.

Es relevante también señalar que el hecho de que el Congreso de la República entre en receso no impide en modo alguno que se lleve a cabo el control parlamentario correspondiente sobre los Decretos Le-gislativos emitidos por el Presidente, a propósito de la delegación de facultades legislativas. En ese escenario corresponderá a la Comisión Permanente pronunciarse sobre los Dictámenes elaborados al respecto por la Comisión de Constitución y Reglamento.

4. CONCLUSIONES

1. En el Perú, contrario a lo que ocurre en un esquema presidencial puro, el Presidente de la República cuenta con potestad legislativa a través de Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia. Los pri-meros se emiten por delegación legislativa expresa por parte del Congreso de la República, mientras que los segundos responden más bien a una potestad originaria de la igura presidencial. No obstante ello, ambos instrumentos normativos están sometidos a un control posterior ante el Parlamento.

2. En el caso de los Decretos de Urgencia las pautas a tomar en con-sideración para llevar a cabo un control adecuado respecto de si ellos se ajustan o no a los parámetros de validez contenidos en la Constitución son: la imprevisibilidad, la materia económica y inanciera, el interés nacional, que no contengan materia tributaria y la transitoriedad.

3. En el caso de los Decretos Legislativos los parámetros de control están comprendidos no sólo por lo establecido en el texto cons-titucional, sino también por lo dispuesto en la ley autoritativa que emite el Congreso para tal efecto. En ese caso, constituyen elementos a evaluar: la materia especíica objeto de delegación y su plazo de vigencia.

4. El control parlamentario sobre los Decretos de Urgencia y los Decretos Legislativos es efectuado por el Grupo de Trabajo que opera al interior de la Comisión de Constitución y Reglamento, y es ante la cual sustenta luego el informe elaborado al respecto. Posteriormente, la Comisión de Constitución y Reglamento eleva


el Dictamen respectivo al Pleno del Congreso o, durante el receso parlamentario, a la Comisión Permanente, a efectos de que éste se pronuncie, sea a favor o en contra de lo dictaminado por la Comisión de Constitución. Esto último opera, sin perjuicio de la iniciativa legislativa que corresponde a cada Congresista de la República, en caso se muestre disconforme con lo regulado por el Decreto de Urgencia o por el Decreto Legislativo, a efectos de modiicarlos o derogarlos.

5. En nuestro país, no han sido pocas las ocasiones en que se ha hecho un uso indebido, esto es, inconstitucional tanto de los Decretos de Urgencia como de los Decretos Legislativos. Preci-samente para evitar ello nuestro ordenamiento jurídico ha pre-visto un control posterior a cargo del Congreso de la República, sin perjuicio de otros mecanismos de control como puede ser el proceso de inconstitucionalidad a cargo, como se sabe, del Tribunal Constitucional.

6. La experiencia del control parlamentario frente a la potestad legis-lativa del Presidente de la República en lo que va de la gestión del presente Congreso de la República (julio 2006 - julio 2007) ha sido adecuada. Se han logrado en algunos casos incluso la derogación de aquellos Decretos de Urgencia reputados como inconstitucio-nales por la Comisión de Constitución y Reglamento. Sin embargo, estamos ante una materia en la que aún hay mucho por hacer. Y es que se trata de un asunto que involucra, entre otras instituciones del Estado, tanto al Presidente de la República, quien debe ceñirse al margen de acción constitucional existente cuando proceda a hacer ejercicio de su potestad legislativa, como al Congreso de la República, a efectos de dejar de lado intereses político-partidarios y llevar a cabo un control parlamentario adecuado, inspirado en los intereses nacionales, sin dejar de lado las pautas constitucio-nalmente establecidas.

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