EL COOPERATIVISMO AGRÍCOLA Y RURAL AMERICA LATINA Y …
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EL COOPERATIVISMO AGRÍCOLA Y RURAL EN LA REGIÓN DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Propuestas de un programa de la FAO para la promoción
Basado en el trabajo preparado por
Rafael Carbonell De Masy, Consultor
ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION Roma, 1994
Las deriominaciones empleadas en esta publicación yla torma en quo aparecen presentados los datos que contiene no implecan, de parte deIa Qrganización de las Naciories Unidas para la Agricultura y la Alimentación, juicio alguno sobre la condición juridica de palses, teintorios ciudades o zorias, ode sus autoridades, ni respecto de la delimitacion do sus troriteras a Ilmites
Reservados todos los derechos. No se podrã reproducir ninguna parte de esta publicacióri, iii almacenarla en un sistema de recuperación de datos a transmitirla en cualguier forma a por cualquier procedimiento (electrónico, mecanico, fotocopia, etc.), sin autorización previa del titular de os derechos de autor. Las peticiones pam obtener tal autorización, especiticando Ia extension de Ia que se desea reproducir yet propósito que con ello se persigue, deberán enviarse a! Directorde Publicaciones, Organización de las Naciones Uriidas pam Ia Agricultura y Ia Alimentación, Viale delle Terme di Caracalla, 00100 Roma, Italia.
© FAO 1994
iPRESENTACION
Desde su fundación, hace casi 50 años,os, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) ha venido asistiendo a los estados miembros en matena de promoción, fomento y fortalecimiento de cooperativas agrarias. Esta labor ha sido siempre en respuesta a las solicitudes de asistencia técnica que le plantean los estados miembros de la misma; y su estrategia de accionar, si bien correcta desde el punto de vista de sus procedimientos, ha llevado a que en la última década el apoyo técnico brindado por la FAO en materia de cooperativas haya sido más de tipo puntual que programático.
Desde luego que la asistencia de FAO siempre tendrá que adaptarse al contexto específico del estado miembro que solicita su colaboración en este campo técnico. No obstante, se está vislumbrando que existen posibilidades y ventajas en dar un contexto de carácter más amplio al tema del cooperativismo agrario como un componente importante en el diseño e implementación de estrategias de desarrollo rural. Nos referimos a la Región de América Latina y el Caribe. En esta región existen organizaciones cooperativas supranacionales, unas sub-regionales y otras regionales, que dan un marco de coherencia en materia de principios, legislación, estructuras financieras que abren oportunidades para activarse decididamente en el comercio internacional. En la medida que esto se logre, se contribuye a cimentar un desarrollo rural con equidad que es uno de los mandatos fundamentales de FAO.
En vista de lo anterior y en la medida que lo han permitido los pocos recursos disponibles de FAO, en los últimos años se van reuniendo elementos de juicio para la elaboración de una propuesta de un programa coherente ajustado al contexto regional, o probablemente por sub-regiones, en materia de cooperativas agrarias que sirva de marco orientador a la Organización. En este cuadro entran acciones como el empeño en crear conciencia sobre la necesidad de contar con estadísticas confiables y actualizadas de manera sistemática sobre estas cooperativas, una labor realizada entre FAO, la Organización de las Cooperativas de América (OCA), y la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) durante el bienio 1991-93.
El presente trabajo forma parte de ese proceso de ir configurando una estrategia técnica en materia de promoción y desarrollo de las cooperativas que favorezcan a los pequeños productores agropecuarios de la América Latina y el Caribe. Su autor, el Dr. Rafael Carbonell, cuenta con una larga trayectoria de 30 años en el quehacer cooperativo en su país de origen - España, Comunidad Económica Europea, algunos paises de Africa y principalmente en América Latina y el Caribe. La FAO le solicitó que se familiarizara con sus mandatos y que en ese contexto ofreciese sugerencias de lo que, en base a su experiencia profesional, podrían ser conceptos y temas de interés para la formulación de un programa de trabajo, a largo plazo, de la FAO en esta región.
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Quien suscribe, luego de haber revisado el contenido, ha pensado que las sugerencias presentadas por el Dr. Carbonell podrIan servir de reflexión no solo al interno de Ia FAO, sino también a las instancias superiores nacionales e internacionales del cooperativismo latinoamericano y caribeno. Por ello su contenido se ofrece a la dirigencia del cooperativismo agrario regional con Ia esperanza de que juntos forjemos mejores estrategias para el fortalecimiento cooperativista agrario dentro del contexto del desarrollo rural con equidad.
Oscar Monteza Oficial Superior (Desarrollo Rural)
DirecciOn de Recursos Humanos, Instituciones y Reforma Agraria
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INDICE
Siglas de uso más frecuente v
I. Fundamentos de las políticas y actividades globales de la FAO en materia de cooperativas
1
1.1 Resúmen de las posiciones de la FAO desde su fundación 1
1.2 El Programa de Acción de la CMRADR 2
1.3 La participación activa de la población en sus organizaciones y la
funcion del Estado
4
1.4 Las cooperativas como una forma de organizaciones rurales
6
1.5 La Participación Cooperativa en El Desarrollo Rural (PACODER)
10
II. Antecedentes y justificaciones de las políticas y acciones de la FAO en materia de cooperativlsmo en la Región
14
2.1 Breve síntesis de acciones de FAO en apoyo al desarrollo de
cooperativas agricolas en la Región 14
2.2 El proceso encaminado a una evaluación objetiva del cooperativismo
en la Región 18
2.3 Aspectos investigados 19
2.4 Aspectos que más necesitan de posterior investigación,
particularmente ante las nuevas circunstancias y tendencias 21
III. Limitaciones y posibilidades impuestas por el contexto socio-económico-polftico de la Region
22
3.1 El panorama socio-económico-politico 22
iv
IV. Propuesta de un programa 26
4.0 Resumen de sus principales fundamentos 26
4.1 Creación de un clima político económico favorable, dentro del cual
puedan crecer cooperativas rurales en general y, en particular, las cooperativas agrícolas acordes con el desarrollo rural pretendido por la FAO
27
4.2 Formación de recursos humanos para cooperativas, así como para
departamentos cooperativos gubernamentales 50
4.3 Colaboración en el mejoramiento del sistema de datos e información
sobre cooperativas rurales 55
4.4 Promoción de la participación de la mujer y de la juventud de las
cooperativas rurales en la Región 59
4.5 Investigación orientada a la acción 62
4.6 Estudio de una estrategia de colaboración con ONG en la promoción
y apoyo a cooperativas integradas principalmente por población rural de escasos recursos dentro de un proceso de desarrollo
73
4.7 Adaptación de la "Guía para la administración de cooperativas para
pequeños productores" a la problemática y experiencia de la Región 83
4.8 Inserción del cooperativismo rural en los planes, programas y
proyectos de desarrollo rural 85
4.9 Asistencia puntual cuando sea solicitada por los Gobiernos 88
V. Financiamiento 89
V. Bibliografía 89
v
SIGLAS DE USO MÁS FRECUENTE
ACI: Alianza Cooperativa Internacional
Carta del Campesino: edición de la declaración de principios y Programa de
Acción de la CMRADR de 1979.
CMRADR: Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo
Rural, de 1979.
COAG: Comité Agrícola de la FAO
COPAC: Comité para la Promoción de Ayuda a las Cooperativas (
FAO, Alianza Cooperativa Internacional, Federación Internacional de Productores Agrícolas, OIT, ONU, Consejo Mundial de Cooperativas de Crédito ).
GATT: General Agreement on Tariffs and Trade ( Acuerdo general sobre
aranceles y comercio)
OCA: Organización de las Cooperativas de América.
ONG: Organizaciones no gubernamentales
PACODER: Programa de "Participación Cooperativa al
Desarrollo Rural".
Plan de Acción: el aprobado en la XX Conferencia Regional de la FAO,
reunida en Recife, en Octubre de 1988.
Programa de Acción: el de la CMRDR de 1979
ESHA: Servicio de Análisis y Organización del Desarrollo
Rural, FAO
1EL COOPERATIVISMO AGRÍCOLA Y RURAL EN LA REGIÓN DE AMERICA
LATINA Y EL CARIBE :
PROPUESTAS DE UN PROGRAMA DE FAO PARA LA PROMOCIÓN
I. FUNDAMENTOS DE LAS POLÍTICAS Y ACTIVIDADES GLOBALES DE LA FAO EN MATERIA DE COOPERATIVAS
1.1 Resúmen de las posiciones de la FAO desde su fundación
Conforme al Preámbulo de su Constitución, la FAO nació por voluntad de los Estados "decididos a fomentar el bienestar general (..) a los fines de:
�� elevar los niveles de nutrición y vida de los pueblos bajo su respectiva jurisdicción;
�� mejorar el rendimiento de la producción y la eficacia de la distribución de todos los alimentos y productos alimenticios y agrícolas;
�� mejorar las condiciones de la población rural;
�� y contribuir así a la expansión de la economía mundial y a liberar del hambre a la humanidad".
A través de la FAO los Estados miembros "se informarán recíprocamente sobre las disposiciones que adopten y el progreso logrado en los campos de actividades enunciados anteriormente".
Las funciones de la FAO son de fomento, ya que, "cuando sea pertinente, recomendará una acción nacional e internacional.."); y de carácter subsidiario, al proporcionar asistencia tècnica solicitada por los gobiernos, y al organizar, tambièn, "en cooperación con los gobiernos, aquellas misiones que puedan ser necesarias para ayudarles a cumplir con las obligaciones derivadas de la aceptación, por parte de los mismos, de las recomendaciones de la Conferencia de la Naciones Unidas sobre Agricultura y de esta Constitución" 1. 1 FAO, Textos fundamentales. vol.I ( Roma: ed. 1984 ).
Dentro de este marco institucional, no sobresale la acción aislada de la FAO, sino su apoyo a programas y proyectos cuyos beneficiarios son millones de agricultores, pescadores, trabajadores agrícolas y forestales, con frecuencia organizados formal o informalmente como grupos.
2Como consecuencia de su acción subsidiaria, la FAO ha evolucionado en su
estructura y en sus funciones, reflejando planteamientos cada vez más amplios, complejos y exigentes de coordinación.
Así, la XX Sesión de la Conferencia de la FAO, en su Resolución7/79, avaló la Declaración de Principios y el Programa de Acción de la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR), de 1979, donde destacaba la importancia de la participación popular en el combate a la pobreza rural. Un empe�o de los mismos gobiernos de los países en desarrollo y de la comunidad internacional en pro de la reforma agraria y desarrollo rural con todas sus implicaciones en la identificación de los pobres en las zonas rurales, en el análisis de las causas de la pobreza y en las búsqueda de soluciones en las actividades estrictamente agrícolas o en las que se relacionan o no con ellas, dentro del ámbito rural, actividades rurales. (Apuntamos esta distinción, pues reaparece en los términos de cooperativismo agrícola y rural).
La V Consulta gubernamental sobre las actividades complementarias de la CMRADR en Ameríca Latina y el Caribe, celebrada en Antigua (Guatemala), en Agosto de 1989, reconoció la necesidad de que los gobiernos favorezcan y faciliten una mayor participación de los sectores populares en la propuesta, ejecución y evaluación de poíiticas, estrategias y programas de reforma agraria y desarrollo rura.l"
Al respecto, se señaló que las ONG (organizaciones no gubernamentales) se habían adelantado, como pioneros, en la elaboración de proyectos, metodologías y acciones orientadas a combatir la pobreza rural a tráves de una mayor partícipación de los sectores pobres del campo, siempre que la actuación de las mismas estuviese "dentro del marco de la ley de cada páis"2. 2 Informe de la V Consulta gubernamental sobre las actividades complementarias de la
CMRADR en América Latina y el Caribe. en Antigua, Guatemala, 21-25 de agosto de 1989 (n. 284).
Esta misma Consulta recomendó, como objeto de estudios ulteriores, una temática muy relacionada con las cooperativas: comprensión y análisis de las experiencias asociativas, la inserción de las formas asociativas en los movimientos cooperativos nacionales, la organización e integración de los peque�os agricultores, las ONG en la Región, etc.3. 3 Id, n. 299 y n. 284.
1.2 El Programa de Acción de la CMRADR
Entre las bases del Programa de Acción de la CMRADR de 1979, y en cuanto ata�e a nuestro tema, recordamos esta deseripción breve del "progreso nacional": "..basado en un crecimiento con equidad y participación exige una redistribución del poder económico y político, una mayor integración de las zonas rurales en los esfuerzos nacionales de desarrollo, con más amplias oportunidades de empleo e ingresos para la población rural, y el fomento de asociaciones de agricultores, cooperativas y otras formas de organizaciones democráticas, voluntarias y autónomas de productores primarios y trabajadores rurales"4. 4 Carta del Campesino (FAO, Roma, 1981) p.3, principios y directrices,iv.
3Acompa�ando al crecimiento con equidad, la participación popular activa ha
de animar las distintas organizaciones: lo "que da verdadero sentido a la participación popular es el esfuerzo colectivo de la población afectada para unir sus esfuerzos y todos los demás recursos que decidan poner en común con el fin de alcanzar los objetivos que ellos mismos se propongan. A este respecto, la participación se entiende como un proceso activo en el que los participantes adoptan iniciativas y medidas de acción, estimulados por su propia reflexión ydeliberación y sobre et que pueden ejercer un control eficaz. Es inaceptable la idea de una participación pasiva que cuente con la población sólo para iniciativas que han sido concebidas o formuladas y son controladas por otros"5. 5 Grupo de Acción del Comíte Administrativo de Coordinación (CAC) de las Naciones
Unidas sobre Desarrollo Rural, Roma, 1978.
Se trata de una participación congruente con la "finalidad de la reforma agraria y el desarrollo", tal como la interpreta la FAO por mandatos expresos de los estados miembros : "la transformaciõn de la vida y las actividades rurales en todos sus aspectos económicos, sociales, culturales, institucionales, ambientales y humanos. Los objetivos y estrategias nacionales para lograr esta transformación deben concentrarse en la erradicación de la pobreza, incluido el mejoramiento de la nutrición, y regirse por políticas destinadas a lograr el crecimiento con equidad, redistribución del poder económico y político, y participación de la población 6. 6 Carta del Campesino, p.6: objetivos y estrategias.
El que la población participe en "las instituciones y sistemas, que tan importante papel desempenan en las vidas de la población rural", es, según la CMRADR, "un derecho humano básico y esencial para la redistribución del poder económico y político en favor de los grupos desfavorecidos así como prerrequisito para el desarrollo económico y social"7. 7 COAG, documento 89/7, número 5. Véase la Carta del Campesino. p. 13, III.
Sólo la población rural motivada y organizada llega a estar implicada en "la formulación de políticas y programas así como en una participación activa e importante en instituciones sociales y económicas"8. 8 COAG, ibidem.
Dando sentido a esta participación, el Programa de Acción de la CMRADR subordina las diversas metas y actividades relativas al desarrollo rural a su mismo fin prioritario: "el principal objetivo del desarrollo rural es la erradicación de la pobreza, el hambre y la malnutrición. Las actividades nacionales de desarrollo y la asistencia externa deben estar orientadas hacia el logro de ese objetivo, y se deben evaluar en función de su contribución a la consecución del mismo. Las metas básicas incluídas en ese objetivo comprenden el crecimiento con equidad, la ecología y la conservación de unos recursos que son limitados. Todas esas metas forman un conjunto en el marco de la realización del objetivo primario. Al perseguir esas metas y ese objetivo, la participación de los beneficiarios previstos es tan importante como los resultados materiales”.9
9 "Principios básicos para las directrices operacionales para la ejecución del Programa de Acción de la CMRADE (FAO, Diciembre, 1980), n.2.
41.3 La participación activa de la población en sus organizaciones y la función del Estado
La CMRADR consideró "de importancia vital para el desarrollo rural", "el derecho de cada Estado a ejercer la soberanía completa y permanente sobre sus recursos naturales y sus actividades económicas y a tomar las medidas necesarias para la planificación y administración de sus recursos"10. 10 Carta del Campesino. p.3, ii.
Si esa soberanía fija la responsabilidad última del Estado en la conservación y uso racional de los recursos nacionales, análogamente, en el mismo proceso de participación en desarrollo rural, compete a los gobiernos contribuir al ambiente propicio a esa participación. Con miras a facilitarlo, y tras oportunas consultas, la FAO ha elaborado las directrices siguientes:
La "redistribución del poder económico y político", componente del progreso nacional, favorece "descentralizar el proceso de adopción de decisiones en el marco de la política nacional y fomentar las instituciones de administración local", como tambíen "promover las organizaciones populares"11. 11 Id., p.8, C,i,iii (en relación a la p.3, iv).
La descentralización fomenta "las instituciones de administración local", delegando en ellas "una responsabilidad cada vez mayor para la adopción de decisiones en las actividades de desarrollo rural, así como para su realización y evaluación"12. 12 Id., p.8 C,i.ii.
A su vez, el "fortalecimiento de la administración local" en pro de su población, implica que ésta puede "participar en el planeamiento, formulación y ejecución de programas de desarrollo relativos a sus regiones o zonas"13. 13 Id., p. 15, B,i.
(a) Instituciones pblicas y organizaciones populares Aunque "las instituciones pisúblicas (..) organicen actividades de autoayuda para la
movilización de los recursos locales humanos y materiales en las zonas rurales" y creen "instituciones para consolidar la reforma agraria" (entre ellas, asociaciones de campesinos, cooperativas, granjas asociativas, rurales), por lo común, las actividades, así como las organizaciones populares, arrancan de la propia población14.
14 Id., p. 8, B,iv.
5Al Estado y a las instituciones públicas, en general, incumbe crear
condiciones favorables al desarrollo rural; también, "promover" y "apoyar" las "organizaciones populares, incluidas las asociaciones y cooperativas de trabajadores..." para reforzar la participación de los campesinos pobres"; o con vistas a "consolidar" la reforma agraria..." a fin de evitar la aparición de nuevas formas de concentración de recursos o de explotación"15. 15 Id, p.9, C,iii.; p.10, A.v.; p.15, C,i.
Cuando el documento de la CMRADR indica los fines del Estado respecto a las organización populares, el aspecto subsidiario queda aún más explícito:
�� "eliminar todas las barreras que se oponen a la libre asociación de la población rural";
�� "estimular la creación de federaciones locales, regionales y nacionales autónomas";
�� "promover la participación de la población rural en las actividades de los organismos de desarrollo rural";
�� "estimular a las organizaciones populares que presten diversos servicios económicos, sociales y culturales (..)";
�� "ofrecer oportunidades a las organizaciones de campesinos (..);
�� "movilizar las energias de la juventud (..) mediante programas y mecanismos que respondan a sus necesidades, capacidades y aspiraciones"(..)16.
16 Id., p.14, A.
(b)Organizaciones populares, las ONG y el Estado A propósito de la asistencia al desarrollo, en las relacciones entre paises, la
CMRADR acentuó la complementariedad entre el sector público y privado:
�� "fomentar una ayuda voluntaria para atender a las necesidades no satisfechas por la asistencia oficial, encauzando dicha ayuda multilateralmente cuando sea oportuno y asegurando que los esfuerzos cooperativos voluntarios se coordinen con los oficiales"17.
17 Id., p.35, xv.
6Coordinación asequible en la medida que las metas y recursos de la iniciativa y
ayuda privada (nacional o extranjera) complementan los esfuerzos los oficiales, respetando una normativa vigente, establecida para el bienestar de la población en todo su conjunto 18. 18 La V Consulta de la CMRADR ( 1989) senaló ese respeto. Véase nota 2.
Un aspecto relevante, según la CMRADR, es e que las organizaciones populares, al "prestar diversos servicios económicos, sociales y culturales", adquieran "una mayor confianza en los medios de la propia comunidad", como protagonistas del propio desarrollo. A este fín, sin improvisaciones e irresponsabilidades, los gobiernos deberán estudiar la adopción de medidas para "facilitarles ayuda en aspectos taies como el cumplimiento de requisitos jurídicos y financieros, la capacitación de personal directivo y otras necesidades iniciales, procurando al mismo tiempo que su independencia no se vea comprometida"19. 19 Carta del Campesino. p.14, A, iv.
En este sentido, las ONG pueden contribuir al logro de un fin pretendido por la CMRADR: el que las organizaciones populares ésten acreditadas por la eficacia, capacidad y autónomia.
1.4 Las cooperativas como una forma de organizaciones rurales
En principio, cabe considerar a las cooperativas como organizaciones populares, desde que nacen por "la libre asociación de la población rural en organizaciones de su elección"20. 20 Id., p.14, A,i.
A ellas corresponde todo lo referente a las organizaciones populares: pueden crear "federaciones"; participar en "las actividades de los organismos de desarrollo rural"; prestar "diversos servicios económicos, sociales y culturales"; y hasta "participar, a nivel local, en la identificación, ejecución y evaluación de proyectos de desarrollo, íncluidos programas de obras rurales"21. 21 Id., p.14, A,i,v.
"El fortalecimiento de la base económica de los peque�os agricultores", junto con "la organización de asociaciones de agricultores, cooperativas y otros grupos de campesinos pobres" son parte de las estrategias recomendadas por la CMRADR para transformar" la vida y las actividades rurales en todos sus aspectos económicos, sociales, cult urales, institucionales, ambientales y humanos"22. 22 Id., p.6, Objetivos y estrategias.
7En el aspecto económico, una estrategia realista no puede desatender al
aumento de la productividad, ni siquiera en casos "donde la eficiencia productiva se vea entorpecida por una grave fragmentación de la propiedad". Entre las medidas pertinentes, figuran diversas formas de organizar la producción: la explotación agrícola en común, las granjas del Estado y las de propiedad pública, las cooperativas y otras formas de tenencia colectiva organizada de modo que garantice a los participantes los beneficios derivados de la expansión de la infraestructura, la investigación, el empleo y la mejor utilización de los insumos y los conocimientos técnicos"23. 23 Id., pp. 11-12, D,iii. Las cooperativas pueden ayudar a la reorganización de la
tenencia de la tierra: "la constitución de cooperativas y otras formas de asociaciones con amplia asistencia del Estado".
De modo similar, a fin de consolidar la reorganización de la tenencia de la tierra y la reforma agraria, evitando "la aparición de nuevas formas de concentración de recursos o de explotación", el mismodocumento de la CMRADR menciona a las cooperativas entre las varias formas de agrupar a los productores agrícolas 24. 24 Así como "las asociaciones de campesinos, granjas asociativas y estatales, y
actividades de desarrollo con la participación más amplia posible de los beneficiarios" (Carta del Campesino. p.10, v).
A casi quince a�os de la CMRADR de 1979, los cambios socio-políticos ocurridos en bastantes países de economía centralmente planificada, nos han permitido una nueva apreciación de las organizaciones agrarias impuestas en esos países, verificando si eran o no compatibles "con la más amplia participación de los beneficiarios"25. 25 Id., pp.11-12, D,iii.
Sin afán de una enumeración exhaustiva de las diversas organizaciones agrarias, ni de calificarlas comparativamente, en 1979, la CMRADR mencionó, entre ellas, a las cooperativas, en cuanto a sus contribuciones posibles a un desarrollo rural con participación.
Tampoco graduó la injerencia del Estado (o de otras entidades públicas) y de calificó de incompatible con una participación activa de los agricultores en el desarrollo; ni distinguió entre las diversas formas de propiedad agraria, individuales o colectivas, ya estas últimas se incluyan dentro del derecho privado o público.
8
a) Hacia una definiciõn de la cooperativa Con cuidado similar, la FAO y la CMRADR se han precavido de cualquier referencia
o definición de cooperativa que, a fuerza de muy precisa, resulte restrictiva.
Para el COAG, el "Comité Agrícola de la FAO","por cooperativa podría entenderse una asociación con el fin de mejorar la situación económica y social de sus miembros a través del esfuerzo colectivo en la produccón y comercialización de bienes y la prestación de servicios. Por su misma definición, toda cooperativa debe ser voluntaria, autónoma y democrática, aunque en muchos casos, sobre todo en los paises en desarrollo, todavía no se ha alcanzado ese objetivo"26. 26 COAG/89/7 n.17.
Entre las organizaciones populares sometidas a requisitos formales (constitución, presentación periódica de balances, etc.), las cooperativas son las que mayor difusión han conseguido27. 27 COAG/89/ n.18. El 'Tercer informe sobre los progresos realizados en la aplicación de
Programa de Acción de la CMRADR" (Roma. noviembre, 1991), p. 62, califica a las cooperativas "como la forma más común de organización rural de produestores..".
Sólo un estudio serio de las experiencias cooperativas en cada país y de sus condicionantes podrán explicarnos el alcance y sentido de la difusión, así como de la autonomía cooperativa.
Frente a generalizaciones unilaterales sobre las cooperativas, bastante repetidas en las decadas de los 70 y 80, la FAO continuó apoyando las cooperativas en cuanto organizaciones populares que contribuían a un desarrollo rural, con eficiencia y participación.
b) Las relaciones entre las cooperativas y otras formas asociativas Si ese apoyo fué acertado, nada tuvo de arbitrario, ni de exclusivista: con respeto a la
"libre asociación de la población rural en organizaciones de su elección"28. 28 Carta del Campesino, p.l4,A,i.
Una libertad justificada por la multiplicidad de aspectos y de faetores influyentes en las organizaciones rurales que no permiten recomendar "a priori" una particular forma asociativa, ni "generalizar la repereusión de esas organizaciones en el desarrollo rural", siempre condicionada a faetores "estructurales, sociales, económicos, jurídicos, políticos y administrativos", que "interaetan a lo largo del tiempo"29. 29 FAO. La dinámica de la pobreza rural (Roma, 1986), p.181.
9Para la FAO lo que importa es que esas organizaciones populares representen
genuinamente a la población de menores recursos y se esfuercen por mejorar" la vida y las actividades rurales en todos sus aspectos..."30.
30 Carta del Campesino, p.l4,A,i.
"Un punto de partida eficaz para proporcionar a los grupos menos favorecidos sus propias organizaciones, lo constituyen los peque�os grupos homogéneos, cuyas necesidades, exigencias y condición social son aproximadamente las mismas"31. 31 Principios básicos para las directrices operacionales para la ejecución del Programa
de Acción de la CMRADR, n.27.
"Las formas tradicionales de movilización comunitaria, con un fuerte elemento de homogeneidad social y económica, son de importancia trascendental para promover una concepción participativa. Con estas hay muchas más probabilidades de que arraigue la participación, sobre todo si existe el convencimiento de que los beneficios se distribuirán equitativamente "32. 32 COAG/89/7, n.55.
De este modo, las organizaciones de productores rurales llegan a ser "instituciones rurales eficientes y cada vezz más autosuficientes"33. 33 Ibid, n.56.
Tal autosuficiencia no implica el aislamiento de la organización particular, porque "las organizaciones formadas por población rural suelen reforzarse cuando se interrelacionan horizontal y verticalmente. Dicha relación promueve la solidaridad y la robustez económica, y permite a los miembros disponer una amplia base de acción"34. 34 Ibid, n.58.
Como punto de partida, la homogeneidad en los peque�os grupos de base dentro de las organizaciones contribuye a que estas representen los "intereses del conjunto y no los de una minoria con mayor poder", facilitando así la formulación de una estrategia adecuada a las bases 35. 35 FAO, Apoyo al peque�o produetor (LARC/86/5), n.76.
Menos aún, esa homogeneidad en las bases debe impedir la apertura oportuna a esos cambios conducentes a mejorar la propia capacidad productiva del grupo (mediante la formación profesional, el asesoramiento, la innovación técnica, el redimensionamiento de las explotaciones agricolas, etc.) o la realización de proyectos comunes a distintos grupos de base, a menudo fruto de una apropiada "politica de creación o de fortalecimiento de organizaciones de productores homogéneos respetando los vínculos del grupo territorial (comunidad, pueblo, etc.)"36. 36 Ibid.
10En resúmen, lo que importa es el grupo socio-económicamente homogéneo
tan genuino en la representatividad de sus miembros, como también dispuesto a ofrecerles la alternativa estratégicamente más conveniente para ellos.
Y para mejor acertar en la propuesta de alternativas y, en modo alguno, defraudar al grupo homogéneo en sus expectativas, conviene difundir los resultados de las tareas siguientes:
�� "Avanzar en la comprensión y análisis de las experiencias asociativas, tanto en lo que se refiere a la organización empresarial, como en lo correspondiente a los servicios de apoyo a la produeción campesina en la agricultura".
�� "Sistematizar la información sobre expresiones asociativas, tanto de caráeter formal como informal... Asímismo, realizar análisis comparativos..."
�� "Analizar y estudiar las vinculaciones y la inserción de las formas asociativas en los movimientos cooperativos nacionales, con los objetivos de generar una mejor integración y acceso a los recursos, crecimiento y consolidación económica, social y política de las empresas asociativas y del cooperativismo en su conjunto."37.
37 Tercer informe sobre los progresos realizados en la aplicación del Programa de Acción de la CMRADR. 1991, cap.V, n.21.
Un estudio que gana actualidad con el redimensionamiento del sector público y el reconocimiento creciente de "que las organizaciones locales de autoayuda de diversos tipos y formas" (cooperativas, asociaciones de productores, organizaciones y sindicatos de trabajadores rurales, grupos extraoficiales y consejos de aldea) desempe�an "una función esencial como vehículos que facilitan la participación de la población rural"38. 38 Tercer informe sobre los progresos realizados en la aplicación del Programa de
Acción de la CMRADR. 1991, cap.V, n.21.
1.5 La Participación Cooperativa en el Desarrollo Rural (PACODER) Para fomentar la eficiencia en cooperativas con asociados mayoritariamente peque�os
agricultores, la FAO presenta PACODER como una propuesta (en no pocos aspectos enriquecida con experiencias de otras instituciones) que oriente las aetividades de apoyo a travós de la integración horizontal y vertical por produetos específicos: cooperativas de productores lácteos, de café, aceite de paima, produetos hortofrutícolas, etc. La experiencia ha mostrado la posibilidad de transferir a los asociados "una parte de los beneficios de la produeción, elaboración y comercialización"39. 39 COAG/89/7. n. 20.
11Con este enfoque, la infraestruetura y red de servicios integran a los peque�os
produetores horizontalmente mejorando la eficiencia en la misma produeción (con la disponibilidad de los insumos más convenientes, el uso de equipos en común, etc.); y, verticalmente, porque la cooperativa agrega valor neto a la materia prima en las fases de acopio, industrializacióny comercialización, repereutiendo en ventajas directas o indirectas para los asociados, sus familiares y sus comunidades rurales.
Al promover así el proceso de participación cooperativa en el ámbito privado, PACODER complementa el proceso paralelo de la descentralización del poder, adoptando las decisiones dentro de un ámbito público más delimitado y cercano a cada población rural determinada, con todas sus consecuencias en la desconcentración de servicios y de inversiones.
Porque las cooperativas son instituciones autónomas, cuya propiedad y control, directo o indirecto, corresponde a sus asociados, PACODER intenta que estos mismos unan la eficiencia empresaria con una demoeracia responsable económica, fomentando la produetividad, el ahorro y la inversión, la innovación técnica adecuada a los recursos disponibles y a las posibilidades del mercado.
Tres son las premisas básicas de PACODER:
1) Formación y establecimiento de un sistema de gestión cooperativa integrado horizontal y verticalmente por medio de una dirección que responde a las aspiraciones de los asociados. El sistema coordina las agrupaciones de agricultores dentro de la cooperativa o dentro de un conjunto de cooperativas, mejorando la capacidad produetiva del asociado, con los servicios ofrecidos.
2) La capacitación de los gerentes de la cooperativa para realizar y coordinar las funciones de una empresa que a la promoción económica de sus asociados anáde una contribución al desarrollo de sus propias regiones.
3) La diverLas deriominaciones empleadas en esta publicaciOn yla torma en quo aparecen presentados los datos que contiene no implecan, de parte de Ia QrganizaciOn de las Naciories Unidas para Ia Agricultura y Ia AlimentaciOn, juicio alguno sobre Ia condiciOn juridica de palses, teintorios ciudades o zorias, ode sus autoridades, ni respecto de Ia delimitaciOn do sus troriteras a Ilmitessificación de aetividades económicas, a fin de disminuir los riesgos de los asociados, y de aprovechar selectivamente las mejores oportunidades de mercado.
Las tres premisas entran dentro del Programa de Acción del CMRADR, con todo lo que implican en el desarrollo rural (inversión pública en infraestruetura, demanda interna, etc.), considerando "la capacitación parte integrante de todos los programas de desarrollo rural"40. 40 Principios básicos para las directrices operacionales n.62.
12La identificación y fomento de otras actividades e industrias no agrícolas,
a�aden nuevas alternativas, dando empleo y generando una demanda mayor de alimentos y otros productos agrarios en zonas rurales.
Provenga, o no, la materia prima del agro, "la promoción del espiritu de empresa industrial entre la población rural mediante cooperativas y otras instituciones", al crear ocupación productiva, expande la demanda de trabajo, contribuyendo al desarrollo y a la distribución más equitativa de los ingresos 41. 41 Id., n.58.
Pero no resulta fácil la iniciación de esos proyectos con efecto multiplicador. Presuponen, previamente, una acertada interpretación del medio ambiente, de las demandas derivadas de actividades económicas existentes o potenciales, relacionándolas con las aspiraciones, recursos disponibles y características de los posibles beneficiarios; y una selección prudente de nuevas actividades, ordenándolas según grado de viabilidad y de menor riesgo, etc.
PACODER es una alternativa congruente con los principios y el programa de Acción de la CMRADR, que exige sumo taeto en su realización. Si, con vistas a la eficiencia, PACODER pone el acento en la gestión y en la competencia de gerentes generales o especializados (contratados, por lo común ), condiciona y limita la participación de los asociados (los supuestos beneficiarios económicos) respecto a esas decisiones, cada vez, más profesionales. Por el contrario, si la participación de los asociados acaba en un comportamiento anárquico de cada grupo genuinamente representativo o en demagogia, se pierde la eficacia del conjunto.
A la hora de enjuiciar PACODER o programas similares llevados a cabo por cooperativas, lo que realmente pesa es saber el cómo y el porqué obtuvieron determinados resultados. El número de éxitos o de fracasos aleccionan en la medida que también se analicen sus causas y faetores condicionantes.
Como ya indicamos, la FAO ha optado por la evaluación objetiva.
Hoy, en general, el clima socio-político de la Región favorece esa evaluación: tienden a borrarse antiguos enfrentamientos (retóricos o reales) entre formas autónomas asociativas y cooperativas enjuiciadas simplemente como "instituciones transplantadas"; o la incompatibilidad entre organización representativa y organización económica. Taies oposiciones, fundadas más en la ideología que en evidencias comprobadas, fueron particularmente fomentadas durante las décadas de los a�os 60 y 70; a veces, "investigadas" sobre la experiencia de casos no representativos de un país, y, menos aún, de toda la Región, pero difundidas en publicaciones de caráeter internacional42. 42 FALS BORDA, O. Formación y deformación de la política cooperativa en América
Latina, en "Boletín del Instituto de Estudios Sociales y Laborales" (Ginebra),número de Abril, 1970. Pese a las críticas recibidas por ese estudio, el autor continúa defendiendo sus tesis sin probarlas.
13Oposiciones que carecen de credibilidad (o la pierden) en cuantos se
consideran representados y apoyados por sus cooperativas; o participan en ellas, organizados en grupos con intereses comunes, reflejo de características homogéneas, incluso en casos de población pobre rural que, en proyectos de colonización y reforma agraria, accede a la tierra contando con la cooperativa capaz de ofrecer esos servicios más oportunos y de fomentar una solidaria responsabilidad.
14
II. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIONES DE LAS POLÌTICAS Y ACCIONES DE LA FAO EN MATERIA DE COOPERATIVISMO EN LA REGIÓN
2.1 Breve síntesis de acciones de FAO en apoyo al desarrollo de cooperativas agrícolas en la RegiónSegún el documento elaborado para la "XIX Conferencia Regional de la FAO para
América Latina y el Caribe" (en Barbados, Agosto de 1986) los programas orientados al desarrollo integrado en la Región habían tenido "una cobertura aún reducida, dispersa" y, en muchos casos no se insertaban adecuadamente en "el aparato institucional", sino que creaban "centros de operación desligados"43. 43 FAO, junio 1986, n.57a.
Por consiguiente, la puesta en marcha de políticas orientadas a fortalecer a la peque�a agricultura requería transformar los términos en que se daban las relaciones del peque�o productor y el Estado "a través de la desconcentración de los recursos, la descentralización de la gestión pblica y la integración a nivel local de sus diferentes funciones (crédito, tecnología, comercialización, capacitación, etc.")44. 44 Id., n.107.
Paralelamente, "la organización autónoma de los peque�os produetores y su contínua participación" en esos ámbitos, "constituía la premisa básica" para el éxito de estrategias orientadas al objetivo nacional de dar impulso a la produeción de alimentos básicos y de bienes comercializables, a las exportaciones y a la sustitución de importaciones, que fomente el uso de los recursos internos o reduzca el de los externos, en países con desoeupación y deuda exterior 45. 45 Id., n.l07;y n. 67.
En la hipótesis de ese objetivo nacional (comprensible en la situación aludida) la organización y participación de los pequénos produetores en el logro de ese objetivo coincidía con "una de las limitaciones más importantes de desarrollo rural integral", la de "no haber desarrollado mecanismos reales de participación de los produetores involucrados"46. 46 Id., n. 69.
���� En relación con los gobiernos Entonces, para la gran mayoría de los peque�os produetores de la región, los cambios
en sus términos de participación en el mercado (como vendedores de sus produetos y como adquirentes de insumos, créditos y bienes de consumo) pasaban por "cambios en sus relaciones con el Estado, puesto que dada la debilidad y caráeter asimétrico de su participación en el mercado respecto a la mayoría de los demás agentes, necesitaban del apoyo estatal para su fortalecimiento"47. 47 Id., n.71
15En esas circunstancias ¿ acaso no se corría el riesgo de prolongar la dependencia
estatal por razón de inadecuadas estructuras productivas o desorganización de los productores rurales?
La problemática planteada por la XIX Conferencia Regional, en Barbados, motivó la elaboración del "Plan de Acción" aprobado en la XX Conferencia Regional de la FAO, reunida en Recife, del 2 al 8 de Octubre de 1988. Seleccionamos algunos párrafos referentes a la reforma agraria y al crédito para los peque�os productores, por los horizontes que presentan a las cooperativas:
".... Es importante organizar a los agricultores de peque�a y mediana escala a fin de que pasen a désempenar una función mucho más activa en la planificación y ejecución de la poíitica de estructura agraria48. 48 Plan de acción. p.13
Ambos tipos de agricultores (de peque�a y de mediana escala) afrontan el problema común de redimensionar las explotaciones: "La nueva política de cada país debe incluir los programas de colonización dentro de un marco más general de reducción de la pobreza y debe promover la eficiencia y la creación de estructuras agrarias adecuadas a sus necesidades y ser a su vez un complemento de los programas de reforma agraria "49
49 Id., p. 14.
Si no satisface una reforma agraria sin "mejorar el nivel de vida de los pobres rurales"; tampoco, la concesión de créditos subsidiados sin eficiencia. Pero sí pueden justificarse programas de crédito especiales para los peque�os productores (por ej., favorables tasas de interés, plazos, garaníias, períodos de gracia, etc.) "con el objetivo de promover la equidad, y, a la vez, ayudarles a adoptar tecnologías apropiadas, sin las cuales no podrá inerementarse la produetividad. Los peque�os agricultores requieren especial consideración en relación con los costos de tramitación, y también necesitarán mayor acceso a otros servicios financieros y bancarios. Hay que estimular a los campesinos a que ahorren e inviertan en sus comunidades, y promuevan la creación de servicios bancarios comerciales o cooperativos en zonas rurales, a fin de ayudar a limitar la transferencia de capital de las zonas rurales a las zonas urbanas "50. 50 Id., p.15.
Detrás de estas observaciones del "Plan de Acción" hay una preoeupación por "orientar y hacer más racional el gasto público. Deberán adoptarse todas las medidas necesarias para que los limitados fondos públicos se asignen a aetividades realmente beneficiosas para la sociedad. Además, es mucho lo que se puede conseguir con un dise�o más correcto de los proyectos. Estos deben ser de la mayor sencillez posible, utilizar las instituciones existentes, en vez de crear otras nuevas, e incorporar a los beneficiarios tanto en la concepción como en la ejecución del proyecto".
16"La población rural debe formar también asociaciones capaces no sólo de
presionar por la ayuda gubernamental y las inversiones privadas, sino también de guiar el uso de esos fondos..."51. 51 Id., p. 10.
De nuevo, nos encontramos con la función subsidiaria de un Gobierno que se hace eco de una población rural representada a través de sus organizaciones.
Por más que los gobiernos de la Región contribuyan "notablemente a estimular la creación de cooperativas de producción, consumo y crédito, así como otras organizaciones formales e informales", la responsabilidad "debe recaer en la propia población rural". "La buena marcha de estas asociaciones dependerá, en gran medida, del grado de autonomía y de la mayor o menor participación de la población rural. Un objetivo importante de la estrategia general deberá ser el de incorporar a la comunidad. A corto plazo, se requerirá también el apoyo conjunto del sector público y privado a los proyectos de desarrollo comunitario"52. 52 Id., p.10. "Las cooperativas o grupos de peque�os productores formados con la
finalidad de ofrecer servicios de transformación, transporte y mercadeo de productos serán con frecuencia el medio más adecuado para garantizar la disponibilidad y la distribución equitativa del valor final de sus productos" (Id., p.12).
���� En relación con organizaciones no gubernamentales Según recientes estimaciones, "en América Latina y el Caribe existen
aproximadamente 15.000 cooperativas agrarias, las cuales inscriben alrededor de 3.000.000 de asociados53. 53 OCA/ACI, Informe consolidado de los resultados obtenidos en las investigaciones
realizadas sobre datos estadísticos de las cooperativas agrícolas en países seleccionados de America Latina (Santa de Bogotá, D.C., Colombia, noviembre de 1992), p.3. La suma de los datos referidos a 16 paises, dan un total de 18.985 cooperativas agrícolas con 2.917.484 asociados. En el informe no aparecen datos de los paises de El Caribe; y en varios de los 16 paises los datos disponibles son anteriores a 1984 (Peru, Bolivia, Paraguay, Uruguay) o al 1987 (Argentina, Venezuela),
Más allá del realce numérico de las cooperativas (a escala mundial y referidas a todo tipo de cooperativas, unas 860.000 con más de 330 millones de miembros, de los cuales un 5% en América Latina y el Caribe, según estimaciones de COPAC), el Comité Agrícola de la FAO (COAG) ha destacado lo que suponen dentro de todo un conjunto de organizaciones extraoficiales representativas de la población rural: "las cooperativas locales, las organizaciones de trabajadores rurales y los peque�os grupos extraoficiales se benefician del apoyo ofrecido por otras organizaciones no locales en que la población rural puede estar o no estar directamente representada. Estas ONG de promoción (..) efectúan una importante aportación al desarrollo rural"54.
1754 OAG/89/7, núms. 18 y n. 33. El "Committee for the Promotion and
Advancement of Cooperatives" (COPAC) es un comité de conexión de tres agencias de Naciones Unidas (FAO, OIT y Naciones Unidas) y cuatro organizaciones internacionales no gubernamentales (la Alianza Cooperativa Internacional, la Federación Internacional de Productores Agrícolas, Federación Internacional de Trabajadores de Plantaciones Agrícolas y el Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito). Desde su fundación en 1971, tiene como fin promover y coordinar la ayuda a las cooperativas en los países en desarrollo.
La Conferencia de la FAO de 1987 "subrayó la necesidad de adoptar mecanismos nuevos, flexibles y dinámicos en la colaboración entre la FAO y las ONG, recabando la participación de las organizaciones nacionales de agricultores e internacionales, como de sus delegaciones nacionales en la formulación y ejecución de los proyectos"55. 55 Id., n. 40.
Esta nueva perspectiva reflejaba reuniones anteriores de expertos promovidas por la FAO en Ameríca Latina y el Caribe: por ej., la Mesa Redonda sobre Pobreza rural, en Santiago de Chile, por Mayo de 1984, donde expertos de organismos gubernamentales y no gubernamentales analizaron la situación del peque�o productor rural.
Casi, a la par de esa reunión en Santiago, y respecto a la misma Región, en la sede de la FAO, se plantearon cinco hipótesis de trabajo formuladas por el Servicio de Análisis y Organización del Desarrollo Rural (ESHA) sobre las cooperativas y el peque�o productor:
a) El PACODER ¿es útil, deseable y, además, ha sido puesto en práctica en la Región?
b) ¿ Existen en la Región cooperativas agrícolas formadas por campesinos y que funcionen de acuerdo con las directrices del PACODER y que ilustren los resultados descritos como deseables en sus propósitos?
c) Las cooperativas agrícolas ¿ juegan un papel significativo en el desarrollo rural?
d) ¿Cuáles son los puntos fuertes y débiles comprobados tanto en los departamentos gubernamentales cooperativos como en las mismas cooperativas?
18
e) En el caso de que los puntos fuertes y débiles identificados no hayan sido suficientemente considerados por las agendas técnicas internacionales, ¿ se encontraía la FAO delante una oportunidad de contribuir con un aporte valioso que podría hacer al desarrollo de la Región, en cuanto a fomentar una mejor participación de su población rural?
Por diciembre del 1985, en Panama, la FAO convocó una reunión técnica de funcionarios gubernamentales, dirigentes de cooperativas e investigadores de una selección de 14 países de la Región con miras a profundizar en la utilidad, aceptación y experiencias de programa PACODER, presentando estudios de casos relativos a cooperativas de peque�os productores rurales en Argentina, Perú, Panamá, Costa Rica y Guatemala.
Entre 1986-1988 fueron agregados otros estudios similares de casos preparados en Guatemala, Colombia, y El Salvador.
Las consultas nacionales organizadas por la FAO en Panamá (en 1986) y en Guatemala (1987), alentaron la discusión de un avance de las conclusiones ya alcanzadas en Panama (diciembre 1985) y en una reunión en El Salvador (1986) sobre indicadores con investigadores venidos de Guatemala, Nicaragua, Chile y Colombia.
Esta evaluación preliminar téndia a otorgar validez positiva a las cinco hipótesis de trabajo antes formuladas.
En orden a verificar mejor si eran un medio eficaz para que los peque�os productores participasen en el desarrollo agrícola y rural, la Reunión de El Salvador sugirió una lista de 33 indicadores cuantitativos y cualitativos. Durante 1986 y 1987, dos departamentos cooperativos gubernamentales y dos ONG elaboraron la metodología apropriada para verificar los indicadores mencionados sobre una muestra.
Sin suficiente representatividad de la Región, los trabajos de campo ratificaban las conclusiones positivas asímismo presentadas.
Estos primeros trabajos de comprobación empírica, al igual que los estudios de casos, tienden a dar una respuesta favorablemente positiva al programa PACODER, en sus directrices básicas, si son aplicadas con sensatez y realismo.
2.2 El proceso encaminado a una evaluación objetiva del cooperativismo en la Región
El esfuerzo de la FAO por un evaluación objetiva del cooperativismo en la Región ha fomentado la comunicación con centros universitarios y organizaciones cooperativas interesadas en el mismo tema.
19Los intercambios entre estas distintas instituciones contribuyen a ponderary
matizar las conclusiones. Y, sobre todo, crean un proceso de evaluación muy provechoso para el propio movimiento cooperativo de la Región56. 56 Una agrupación originaria de Centros e Institutos Universitarios de Estudios
Cooperativos (CIUDEC), desde 1979, ha fomentado la investigación en el campo de la cooperación, como indispensable para apoyar el cooperativismo en los países donde funcionan estos Centros. El Instituto de Estudios Cooperativos de la Universidad de Muenster ( Alemania) apoyó el nacimiento del CIUDEC en un eneuentro preliminar en La Paz ( Bolivia), por 1976. Por países el CIUDEC ha integrado profesores de Alemania, Chile, Bolivia, Argentina, Colombia, Ecuador, Brasil, Peru, Puerto Rico y Venezuela. La colaboración de estos centros del CIUDEC con la Asociación Latino Americana de Centros de Educación Cooperativa (ALCECOOP), que aetúa en apoyo a la Organización de Cooperativas de America (OCA), ha favorecido la complementariedad de la investigación y la formación cooperativa con la representatividad del cooperativismo de la Región.
Con los aportes de estas mismas instituciones en sus análisis y evaluaciones del cooperativismo vienen también perspectivas diferentes de las propias de la FAO en su función primordialmente subsidiaria de los Gobiernos. La FAO atiende a las organizaciones cooperativas y a otras organizaciones populares por todo lo que implican en el desarrollo rural; y contando con el empe�o de los gobiernos en la reforma agraria y el desarrollo rural (como ya antes indicamos) diversas Conferencias de la FAO han llamado la atención sobre la conveniencia de evaluar periódicamente las experiencias asociativas rurales57. 57 V Consulta gubernamental.. n. 299.
Por encima de las instituciones particulares, resaltamos los esfuerzos por conocer y revisar ei cooperativismo de la Región, reforzando la autonomía y el fortalecimiento de las propias instituciones de base.
2.3 Aspectos investigados
– En general, el concepto de cooperativa goza de aceptación entre los agricultores o población rural de recursos modestos, en cuanto les posibilita el aprovisionamiento de insumos, el credito, la asistencia técnica, el acceso a la tierra, los servicios de comercialización, la promoción cultural y profesional, el mejoramiento de infraestructuras comunitarias (distribución de agua y electricidad, escuelas, etc.), la creación de empleo.
– Las cooperativas basadas en la autoayuda y en la particpación de sus asociados (oportunamente informados y consultados) en la gestión y control a través de sus órganos (Consejos de Administración, Consejo Fiscal, etc.) ordinariamente son el resultado de un proceso lento, nunca improvisable.
20– Este aspecto es corroborado por los fracasos de creaciones rápidas
o montajes de cooperativas y de otras reformas unilaterales en la tenencia de la tierra, con sus consecuencias en el despilfarro de recursos y en el sometimiento de estas organizaciones a determinados movimientos o tendencias políticas.
– Por lo común, la autonomía interna de las cooperativas caracteriza a la Región. Si no se manifiesta en una más activa participación de los asociados, ello es atribuible, de ordinario, a causas distintas de la injerencia gubernamental en las cooperativas.
– La mayoria de las cooperativas están integradas en instituciones cooperativas de nivel superior (Centrales, Federaciones, Confederaciones) que las representan y realizan diversas funciones en pro de las cooperativas asociadas.
– La representatividad de las cooperativas ha superado las fronteras nacionales: por ej., la Confederación de Cooperativas del Caribe y Centro América, la Organización de las Cooperativas de America (OCA).
– La historia del cooperativismo, iniciada ya a principios del XX, o a fines del XIX en varios países (sin ayuda alguna estatal e incluso teniendo que adoptar otras formas jurídicas), así como la multiplicidad de experiencias actuales rechazan como falsas diversas generalizaciones difundidas sobre un cooperativismo surgido por el apoyo estatal58.
58 Por ejemplo, la Cooperativa Nacional de Ahorro y Credito de Uruguay conserva sus siglas de federación (COFAC), con carácter descentralizado, unido a la población rural, reflejo de sus antecedentes en las Cajas Populares iniciadas en 1902. Algo similar cabe decir de las cooperativas de ahorro y cr6dito del sur de Brasil que hoy recuperan fuerza, unión entre ellas e influjo en otros estados. En México, por 1902, ya funcionaban Cajas Rurales de Préstamos y Ahorros, establecidas según el sistema Raiffeisen (véase Benecke-Eschenburg, Las Cooperativas en América Latina. II, p.493).
– Entre las actividades de las cooperativas relacionadas con la población agrícola y rural sobresalen las de servicios prestados a los asociados tanto en el acopio, comercialización e industrialización de sus productos como en el aprovisionamiento de insumos y de productos de consumo familiar. Asimismo destacan las cooperativas de ahorro y crédito: unas veces como institución paralela a la cooperativa agrícola; otras identificada con ésta y otras, con asociados rurales y no rurales.
– El que la forma jurídica de cooperativa aparezca unida a una determinada finalidad o este excluída de ella, en algunos países, no cabe atribuirlo a un mayor o menor dinamismo cooperativo, sino simplemente a la burocracia administrativa o a la legislación vigente59.
59 Por ejemplo en el Ecuador creció el número de cooperativas agrícolas con el hecho de difundir mayor número de formularios en los trámites de acceso a la propiedad colectiva agraria (por lo común, después la propiedad fué fraccionada entre los asociados); en Mexico la legislación "excluye a las cooperativas de las formas de organización para la explotación de la tierra"; y no reconoce a las cooperativas cajas populares como cooperativas de ahorro y crédito (vease Las cooperativas en America
21Latina, I, pp. 331-332; II, pp. 485-494.
22– Existen experiencias positivas de cooperativas agrícolas y rurales
que, dentro de sus posibilidades, atienden a los agricultores de menores recursos uniendo participaciín y eficiencia, hasta incorporando como asociados a comunidades autóctonas60.
60 En el altiplano boliviano es frecuente que sean socios de cooperativas de servicios las mismas comunidades o grupo familiar unido por lazos de propiedad común de tierra (por ej., ei ayllú).
2.4 Aspectos que más necesitan de posterior investigación, particularmente ante las nuevas circunstancias y tendencias
– Con el retorno a regímenes democráticos y con la persistente crisis económica urge aclarar el sentido y alcance del apoyo positivo gubernamental a las cooperativas, asegurando la autonomía de las mismas, hasta en la formulación de estrategias adecuadas a las necesidades y recursos de sus asociados.
– Dada la diversidad de criterios para clasificar las cooperativas es dificíl cuantificar y evaluar el cooperativismo de la Región. Lo mismo ocurre con la incidencia de algunas cooperativas multiactivas aunque figuren por una específica actividad.
– Aunque, según países y periodos, tanto desde los inicios del cooperativismo en la Región, como en la actualidad, han surgido y surgen cooperativas basadas en sus propios asociados, sin ayuda externa al grupo o con ella, ¿ cabe deducir, por esto, que la ayuda externa a las cooperativas siempre repercuta en ellas, de forma negativa o positiva?
– ¿Existen finalidades y modos de ayuda externa, gubernamental o no gubernamental, en que las cooperativas funcionan de manera correcta, porque cuentan con el apoyo de sus propios asociados, alentado por el carácter subsidiario y transitorio de la ayuda exterior?
– ¿Se ha progresado en la metodología de análisis y evaluación del cooperativismo de la Región, favoreciendo la no reincidencia en apreciaciones unilaterales tanto por parte de quienes han defendido, como de quienes han rechazado las cooperativas de la Región ?
23– ¿Se analizan los problemas de gestión, planeamiento del
desarrollo y políticas de las cooperativas en relación a los asociados con sus particulares características (capacidad económica, nivel cultural, etc.) y en relación a las oportunidades existentes ? En particular esto exige atender a tres momentos decisivos:
a) el de la iniciación de las aetividades cooperativas por simples que sean, fomentando simultáneamente capacidad de planeamiento y de control, auditoría y formación;
b) el crecimiento equilibrado de las cooperativas en sus varias dimensiones (técnica administrativa, financiera, etc.);
c) el de la inserción dentro del movimiento cooperativo para mejorar economías de escala, capacidad de negociación, de planeamiento y control.
– Ante la diversidad de situaciones, ¿ conviene generalizar los modelos de organizaciín, o más bien ponderar las distintas alternativas?
El mismo criterio es válido para otros aspectos fundamentales en el desarrollo cooperativo, taies como el estímulo a la formación de capital propio.
– El esclarecimiento de esta problemática ? ayudaria a que los propios asociados, debidamente asesorados, decidan sobre el futuro de sus cooperativas (diversas modalidades de gobierno y control, de participación, de estimular el ahorro e inversión, de organizarse, de conceretar estrategias, etc..)?
Problemática digna de investigación, de seguimiento y de oportuna difusión, sobre todo, cuando el asesoramiento externo va a ser cada vez más necesario a cooperativas en una económia competitiva y horizontes, no pocas veces, demasiado confusos y aleatorios.
III. LIMITACIONES Y POSIBILIDADES IMPUESTAS POR EL CONTEXTO SOCIOECONÓMICO-POLÍTICO DE LA REGIÓN
3.1 El panorama socio-económico-politico
Hoy día, las perspectivas de un desarrollo rural con participación de las organizaciones populares (incluídas las cooperativas) son bien distintas de las predominantes en los tres decenios anteriores; sobre todo, a las existentes antes del ajuste estructural impuesto durante la decada de 1980-90. Son posibilidades con limitaciones:
24Con el retorno de la Región a la democracia, en general, han caído los
obstáculos que podían obstaculizar las formas divers as de organizaciones populares.
Con la deuda del sector público y la privatización de las empresas públicas, directa o indirectamente subsidiadas, las organizaciones populares apenas pueden aguardar ayuda crediticia gubernamental.
Si al enorme endeudamiento han seguido un redimensionamiento de las funciones del Estado y una liberalización creci0065nte en el comercio hasta con ámbitos comunes a las naciones más cercanas o afines, con todo, la iniciativa privada, en general, todavía no ha conseguido reactivar la economía significativamente.
Ni en el sector urbano, ni en el rural.
a) El crecimiento de la pobreza Desde 1979, principalmente hasta 1990, en general, la crisis "se ha caracterizado por
la falta de dinamismo en la actividad económica; la persistencia de desajustes o desequilibrios macroeconómicos, principalemente en lo que respecta al déficit fiscal y a la balanza de pagos; la contracción en la formación de capital, el incremento en la fuga de capitales; y el deterioro de las condiciones del nivel de vida especialmente de los grupos vulnerables de la población"61. 61 V Consulta gubernamental sobre las actividades complementarias de la CMRADR e�
America Latina y el Caribe (Roma, 1989), p.13.
Como indicador de la crisis, el crecimiento anual medio del PNB per cápita (en porcentaje) de la Región pasó del 4,2% (1965-1973) al 2,6% (1973-1980) y acusó una tasa negativa para (1980-1986): -1,6; entre 1988 y 1989 mantuvo un -0,8% 62. 62 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990, La Pobreza. p.180.
Crisis con sus secuelas de pobreza, agravada con la frustración de quienes retornaban a las elecciones democráticas.
En términos de medir la pobreza existen diversos criterios y métodos con resultados divergentes:
Según un estudio de la FAO "el número de pobres del campo ha venido aumentando desde 1970 y concentra cerca de las dos terceras partes del total de la población rural que se calculaba en 126 millones en 1988. Se estima que durante la década del 70, cerca de 13 millones de personas engrosaron el grupo de pobres del campo, llegándose a un total de 82 millones en 1980. Proyecciones realizadas con base en la tendencia actual indican que, de no realizarse intervenciones decididas en favor de este grupo social, la cifra se incrementará en otros 27 millones a finales de este siglo. Los efectos de este fenómeno en la urbanización intensiva y el deterioro ecológico son claramente conocldas" 63.
2563 FAO, Potencialidades del desarrollo agrícola y rural en América Latina y el
Caribe. Anexo II, Pobreza Rural (Roma, 1988), p.2.
Aparte de la diversidad en los criterios y en la metodología para cuantificar la pobreza, también hemos de reconocer la escasa información fiable sobre los múltiples aspectos de la pobreza en la Región64.
�� Desarrollo sin pobreza. documento de trabajo preparado para la II Conferencia Regional sobre la Pobreza en America Latina y el Caribe, Reunión Técnica Preparatoria, Santiago de Chile, 17-19 Octubre, 1990, p.37 y Cuadro 3.1.
Véase The incidence of poverty in developing countries, An ILO compedium of dada, by Hamid Tabatabai with Manal Fouad, Geneva: International Labor Office, 1993.
No afecta sólo a los países tradicionalmente más pobres de la Región. Durante el período 1980-1990, las mayores caídas en el PIB per capita han sido registradas en Nicaragua (-41%), Peru (-30%), Guyana (-28%), Argentina (-24%), Bolivia (-23%), Haití (-22%), Venezuela (-20%)) y Guatemala y Panama (-18%).
Para países con un alto porcentaje de población en zonas urbanas o con crecimiento rápido en pocas ciudades, no pocas veces, la desocupación en la industria, en la construcción y en servicios públicos ha repercutido en problemas de indigencia más más graves en las metropolis que en áreas rurales65. 65 Desarrollo sin pobreza, documento de trabajo preparado para la II Conferencia
Regional sobre la Pobreza en América Latina y el Caribe, Reunión Técnica Preparatoria, Santiago de Chile, p. 45.
En la población rural la recesión y pobreza ha estado más vinculada al deterioro de los precios de los productos agrícolas exportados; y también,al menor poder adquisitivo del consumidor medio.
b) Posibilidades de reactivar la economía de laRegión. Durante una década (1980-1990) distinguida en el comercio internacional por el
creciente intercambio de productos semielaborados y componentes de productos finales (máxime, en los países más industrializados), la caida relativa de los precios de materias primas, ha mermado aún más la importancia de éstas en el valor de todo el comercio mundial.
26Precisamente en esta década, los países de la Región se han esforzado por
incrementar el superávit en la balanza comercial con productos generalmente muy sensibles a cualquier aumento en la oferta mundial (productos agrarios, minerales, etc.).
Simultáneamente, con ocasión de la deuda externa, los Gobiernos de la Región han afrontado la crisis a través de diversas medidas de "ajuste estructural": devaluación de la moneda local; severas medidas fiscales y monetarias para contener el impaeto de la devaluación sobre los precios; medidas de contención de la emisión monetaria y del crédito; contención del gasto público; etc.
La adopción de medidas de ajuste (a veces, aplicadas de modo contrapuesto, como devaluación monetaria e impuestos a la exportación), con sus limitados objetivos alcanzados (todavía prevalece un clima de inflación y falta de dinamismo) y su costo social, "debe ser acompa�ada por un mejoramiento en la aetitud y ambiente internacional, con énfasis en los aspectos comerciales y financieros, en los cuales la co-responsabilidad de los países más desarrollados adquiere gran relevancia"66. 66 V Consulta gubernamental.... de la CMRADR e� América Latina y el Caribe. 1989,
p.51.
Durante él último lustro, tras una negociación de la deuda externa con más flexibles alternativas, con flujos netos de capital hacia algunos pocos países fuertemente endeudados. y, en menor medida, gracias a la disminución en el pago neto por los intereses acumulados y remisiones de beneficios, la transferencia neta de recursos financieros de la Región a los países aereedores tiende a cambiar de signo.
Por la experiencia de los pocos países con se�ales recientes de recuperación, la integración de los países latinoamericanos y del Caribe es indicada "como una estrategia para hacer frente a la crisis económica"67. 67 Id., p.51.
Integración que, junto con "una nueva aetitud y ambiente internacional en los aspectos comerciales y financieros", reclama superar concepciones simplistas en políticas de sustitución de importaciones así como coordinar políticas económicas en la Región. Proceso lento y de importancia desigual según países.
La escasez de recursos públicos, con su consecuente redimensionamiento del Estado, ha coincidido con una "escasa voluntad polftica" para ejecutar estrategias orientadas hacia el desarrollo rural, por lo común, reflejo de la misma penuria de recursos y también de la "corta duración y a la inestabilidad de los programas gubernamentales", a veces condicionados a promesas en las elecciones 68. 68 Cfr. nota 62, p.4.
27IV. PROPUESTA DE UN PROGRAMA
4.0 Resumen de sus principales fundamentos
– La evolución socioeconómica de la Región, durante los tres últimos decenios, pone en relieve que es sumamente vulnerable a factores externos como la entrada o salida neta de recursos externos, interrupción de una demanda externa creciente o la caída de esa demanda externa respecto a las producciones de materias primas, aún claves en la balanza comercial de bastantes países.
– La política de sustitución de importaciones no ha logrado corregir sustancialmente la vulnerabilidad antes aludida. Pese a tentar disminuir el déficit en la balanza de pagos, con subsidios a las exportaciones (a veces, de pocos productos agropecuarios), con la entrada en producción de nuevas tierras y cultivos de exportación) o con un aprovechamiento, a menudo, bastante unilateral de copiosos recursos naturales (desde recursos del subsuelo hasta la construcción de grandes centrales hidroeléctricas).
– El proteccionismo económico de países más industrializados, directa e indirectamente, subsidiando exportaciones agropecuarias ha incidido en los mercados internacionales así como en los precios de los mercados internos de la Región con efectos distintos: unas veces, bajando los precios internacionales y nacionales demasiado altos respecto a los precios externos y a los salarios nacionales; otras veces, desalentando una producción nacional frente a importaciones inesperadas, por ej. de leche en polvo. Simultáneamente algunos países de la Región han perdido sus habituales mercados externos y se han visto forzados a iniciarse en mercados demasiado distantes y arriesgados, con altos costos de transporte.
A medida que los diversos proteccionismos disminuyan y crezca el intercambio dentro de la Región, aumentan los estímulos para una poíitica de exportaciones, con eficiencia mayor en la asignación de recursos, complementando las producciones especializadas de países relativamente próximos, según los recursos peculiares de cada zona (naturales, tecnológicos, ete.).
– En general, la poíiticas económicas de la Región, tanto las de fomentar exportaciones como las de sustituir importaciones, de hecho, han favorecido fuertes desequilibrios: crecimiento de las grandes ciudades y de las regiones más industrializadas, en contraste con las regiones proveedoras de materias primas, así como de mano de obra, e incluso de sus mejores profesionales y operarios cualificados, en su mayoría jóvenes. Aunque la ampliación de mercados puede estimular las economías regionales, diversificando la producción, esos efectos no son todavía relevantes.
De continuar las tendencias de acumulación industrial y urbana, aumentarán todos sus costos directos (de energía, de concentración edilicia en una misma ciudad, transporte, etc) e indirectos (por ej., una conflictividad y delincuencia crecientes en zonas urbanas y hasta en las rurales sin que ambas dispongan de los suficientes servicios públicos, etc.). También la inseguridad desalentará el ahorro e inversión nacional; aún menos, atraerá empresas extranjeras con los oportunos recursos financieros y humanos externos.
28
– Dentro de las propias zonas rurales pueden apreciarse dos modos de economía: una capaz de afrontar riesgos y cambios así como de alentar el ahorro e inversión o/y de atraer recursos externos; otra, con creciente deterioro de sus escasos recursos, y población forzada a mantener sus bajos ingresos con las ctividades más va****as. Entre el primer modo (y en países que alientan la exportación e inversión externa), sobresale como experiencia principalmente desenvuelta en el último decenio, la firma comercial que dispone de tierras cultivables y/o se provee de materias primas mediante contratos de integración; en el segundo modo, una agricultura (en proporción muy distinta, de subsistencia y de mercado, según paises y zonas) incapaz de mejorar su capacidad productiva por sí sola y, cada a�o, con un número menor de población joven.
– Dentro del panorama descrito, y ,como horizonte iluminador, se presenta el Programa de Acción de la CMRDR con el aporte que a su puesta en práctica pueda corresponder al programa específico de "Participaclón Cooperativa al Desarrollo Rural" (PACODER).
Aun cuando ambos programas cuenten con la aprobación y apoyo de los Gobiernos, así como de los agricultores que lleguen a conocerlos, no ocultamos las dificultades que emergen al concretar estrategias y actividades definidas en relación a los múltiples y complejos factores existentes en cada subregión o área geográfica (clima socíopolitico y económico, capacitación profesional en los diversos niveles, deficiencias en servicios básicos, etc), anticipando los riesgos que puedan preverse en las mismas estrategias y actividades, pero nunca ignorarlos precisamente por la ausencia de información válida y oportuna, por los escasos recursos de la mayoría de los asociados, como también por la comprensible resistencia al cambio.
4.1 Creación de un clima político económico favorable, dentro del cual puedan crecer cooperativas rurales en general y, en particular, las cooperativas acordes con el desarrollo rural propuesto por la FAO
En un ambiente rural, la formación de taies cooperativas que apoyen ese desarrollo técnico, económico y social (con participación en los esfuerzos conjuntos y en sus resultados positivos, combatiendo así la pobreza), implica un proceso dentro de una ambiente conereto: social (instituciones sociales, grupos influyentes, formas primarias y secundarias de organización, etc.), económico (el ingreso y su distribución, número y capacidad de empresarios según dimensiones de sus actividades, la formación técnica y económica de los diversos grupos, etc); ecológico, etc. También incide la política del Estado o del gobierno regional respecto a la promoción de cooperativas 69. 69 Johannes Kuhn, Aspekte der Mitgliederpartizipation in lándlichen Genossenschaften
der Entwicklungslánder, en "Zeitschrift fúr das gesamte Genossenschaftswesen", vol.31, 1981.
Aguardar que las cooperativas cambien sus respectivos ambientes, y a breve plazo, resulta ilusorio. Probablemente, convenga más una promoción indirecta de las cooperativas: primero, asegurando la existencia previa de esas condiciones mínimas (infraestructura de servicios, capacitación técnica y primeras experiencias asociativas que susciten la participación activa, etc.) que posibiliten una constitución de cooperativas
29duraderas, posteriormente influyentes en el desarrollo de sus zonas 70.
3070 Horst Bscher, The role of cooperatives in the concept of development policy. en
"Economics" (Institute for Scientific Co-operation, Tbingen), vol.13, 1976.
a) Obstáculos principales que todavia quedan por remover Dentro de la finalidad de nuestro análisis, destacamos esos aspectos institucionales y
políticas que aún afectan, al menos, de manera indirecta a la calidad de las cooperativas en la Región; y, por consiguiente, también, al número de verdaderas cooperativas, no sólo demoeráticas síno además con capacidad económica.
�� Necesidad de afirmar la identidad y la autonomía cooperativa desde su constitución
Sólo en muy contados casos cabe hablar de gobiernos que, de algún modo, obstaculicen la creación de cooperativas.
Más bien, desde el punto de vista legal y hasta cultural, predomina la concepción del cooperativismo como "movimiento social que interesa a la comunidad en general",y por tanto, "al Estado"71. 71 C. Torres y Torre Lara, Relaciones entre Cooperativas y el Estado en el Derecho
Iberamericano, en "Formas Cooperativas en América Latina y Europa, experiencias y perspectivas futuras", obra compilada por Rolf Eschenburg (Westfalische Wilhelms-Universität Münster, Institut für Genossenschaftsen, Abteilung Lateinamerika, 1988), p.222.
Corresponde, pues, al Estado no sólo otorgar la personería jurídica a la cooperativa en formación, autorizándola para su funcionamiento, sino apoyándola. Una concepción menos paternalista en la práetica por mantenerse el criterio de que "las cooperativas deben desarrollarse según sus propios intereses y por su propia cuenta"72. 72 Ibid.
Lo que urge es matizar ese apoyo desde la misma constitución de una cooperativa. En vez de considerala como una concesión de la autoridad pública competente, ha de concebirse como investidura de capacidad jurídica a determinados supuestos que están taxativamente previstos en el ordenamiento: el hecho de una organización asociativa de personas con las características definidas. Con un reconocimiento al derecho de asociación tan válido para la cooperativa singular como para la asociación de cooperativas. Y ambas organizaciones dotadas de la iniciativa y responsabilidad propias de instituciones adultas que velen por la constitución de cooperativas viables (con el informe previo de una federación cooperativa) y por la auditoría periódica en pro de sus asociados, personas físicas o jurídicas (cooperativas).
31Donde prevale una concepción paternalista de la Administración Pública e
infantilista del cooperativismo improvisado, no sorprenden las expectativas y frustraciones recíprocas, por parte del Estado y por parte de las cooperativas sobre quién utiliza a quién, o quién se aprovecha de quién 73. 73 C. Vienney, Les rapports entre les cooperatives et 1'Etat. en "Les relations Etat-
Cooperatives" (IRECUS, Université de Sherbrooke, 1989) p. 27.
Ls oportuno aclarar las relaciones recíprocas entre el Estado y las cooperativas: primero, desde la amplia perspectiva de los fines prioritarios y esenciales que diferencian el sector público y el privado, para distinguir, después, la gama de bienes públicos y privados que tanto podría proveer la actividad pública como la actividad privada. La justificación de cada actividad, privada o pública, no deber ser en perjuicio de los fines esenciales de cada institución. Dentro de la actividad privada se sitúan las cooperativas con sus peculiariedades en solidaridad (la autoayuda), fines de la economía, participación y autonomía.
Sobre la base de un reconocimiento reciproco de las diferencias esenciales, las cooperativas pueden colaborar entre ellas mismas y/o con otras instituciones públicas o el Estado, sin recabarles favores, ni temer arbitrariedades.
��� Evaluación y auditoría de las cooperativas
El peligro de una concepción paternalista reaparece en el control y auditoría de las cooperativas, con sus sequelas de pura formalidad o de una intervención tardía de la institición oficial responsable de fiscalizar la coooperativas. Riesgos más frecuentes cuanto menor la autonomía y madurez cooperativa en el planeamiento, realización y control de sus actividades.
Relativamente pocos son los casos y países donde el movimiento cooperativo haya organizado una auditoría periódica que permita a los asociados seguir la evolución patrimonial de la cooperativa, con una participación consciente del planeamiento, control y revisión de sus actividades (en especial, en el aspecto financiero), alentando así el desarrollo de una capacidad (conjunto de recursos cuantitativos y cualitativos) en consonancia con las metas y obligaciones asumidas. Auditoría de importacia proporcional a las dimensiones y complejidad de las cooperativas; en especial, de las organizaciones que integran múltiples cooperativas.
3) La formación del capital propio en las cooperativas
En nombre de la aludida concepción social y paternalista, no pocas legislaciones descuidan los estímulos a formación de un capital atribuible a los asociados: por ej., las leyes, todavía vigentes, de Brasil y de Paraguay, desconociendo la inflación, fijan un límite del 10% como remuneración al capital de los socios; recientemente (y no por iniciativa de la administración pública, sino de las cooperativas maduras), se va difundiéndose una interpretación sensata de esa ley, estimulando el ahorro e inversión de los asociados. Un caso similar ocurre con la actualización del aporte mínimo al capital social por parte de quien entra en la cooperativa.
32
b) Interpretación del sentido y alcance del apoyo positivo gubernamental a las cooperativas
Hasta con la motivación más altruista, un apoyo positivo gubernamental puede repercutir en medidas contraproducentes al desarrollo de un verdadero cooperativismo, por creación improvisada de cooperativas y/o por mantenerlas sobrevivientes en condiciones artificiales, provocándose politicas restrictivas en los gobiernos posteriores.
1) La creación de las condiciones favorables al desarrollo rural, como primer requisito para un apoyo positivo gubernamental al cooperativismo.
Así, algunas ayudas crediticias o exenciones fiscales otorgadas a las cooperativas, particularmente en el pasado, no han dado los frutos esperados y, de rechazo, por parte de quienes no compartían tales ayudas, han creado un clima perjudicial a las cooperativas, al menos, a largo plazo, con politicas pendulares (aliento, apatía o rechace ante las posibles actividades de las cooperativas).
El desatendimiento a los problemas claves para el desarrollo rural (como legislación fundiaria, servicios básicos, política orientada hacia un desarrollo más equilibrado, etc.) no lo suplen unas ayudas ocasionales y paternalistas a las cooperativas; lo disimulan, a lo sumo, por breve tiempo.
2) El respaldo consistente del Estado e instituciones públicas a las cooperativas, vale en cuanto lo extienda en el fomento de un desarrollo con participación.
En este sentido recordamos la descentralización administrativa paralela a la participación en general (política, económica, etc). Ha madurar en ese proceso acompañada de una formación humana adecuada, así como de un reconocimiento a las organizaciones de la propia población con miras al uso racional de los recursos regionales, al mejoramiento cuantitativo y cualitativo de los mismos (financieros, humanos, técnicos, etc.), y a la entrada de nuevos recursos.
3) El reconocimiento merecido de un cooperativismo adulto
Tarde o temprano la opinión pública reconoce la autonomía y solidariedad de cooperativas empe�adas en el mejoramiento técnico, económico y social de sus asociados con menores recursos, y que, gracias a una probada capacidad de gestión merecen acuerdos de colaboración por parte de ONG o de diversas instituciones nacionales o internacionales interesadas en la población rural menos favorecida.
Los gobiernos que respetan o incluso respaldan dichos acuerdos de colaboración, favorecen un cooperativismo adulto. Con ventajas para todos, cuando las cooperativas no aceptan recibir ayudas y créditos sin contar con la selección de asociados responsable, y condicionan el otorgamiento de esas ayudas y créditos al uso previsto, con el empe�o en la eficiencia que posibilite la oportuna devolución.
33
c) La participación popular en el desarrollo rural a través de cooperativas en relación con el Plan de Acción Regional de la FAO (Octubre, 1988) Desde los horizontes abiertos a un cooperativismo adulto, nos vamos a detener en
algunos puntos fundamentales del Plan de Acción de la 20a Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe con sus principales áreas de aplicacin.
El Plan parte de dos objetivos generales que son "esenciales e interrelacionados": 1) la prioridad al desarrollo de las zonas rurales y de la agricultura complementada con industrias y servicios; 2) un claro cambio de las prioridades dentro del sector agricola, sin discriminar a los peque�os, medianos productores y a los campesinos.
Para lograr esos dos objetivos, la política estatal ajustada a "las condiciones concretas de cada país, "entraña una amplia gama de opciones estrechamente estrechamente vinculadas entre sí tanto a nivel macroeconómico como microeconómico". Al igual que inversiones en las infraestructuras indispensables para zonas rurales " con el objetivo de atraer inversiones privadas" o los "incentivos que puedan conducir a aumentos duraderos en la productividad de los peque�os y medianos empresarios". El éxito, pues, dependerá de la "capacidad del sector público para definir claramente su propio papel e inducir al sector privado a participar decididamente en el desarrollo agrícola y rural"74.
74 Plan de Acción, 20a Conferencia Regional de la FAO celebrada en Recife, octubre 1988, p.6.
Por lo común, un aumento duradero de la productividad en las peque�as y medias empresas, requiere cambios hasta en las capacidades productivas, acrecentándolas con la colaboración entre los mismos empresarios.
A ellos compete elegir entre las múltiples formas de esa colaboración. Que la cooperativa sea la forma preferible en un contexto concreto, sólo podrán saberlo cor objetividad en un análisis que permita aprovechar los recursos y las propuestas de las distintas organizaciones asociativas.
De igual modo, no poca objetividad también es necesaria para evaluar las posibilidades tecnícas y económicas de una actividad determinada (v.gr., un proyecto de regadió), ya sea por medio de una gestión pública o privada (cooperativas de servicios, o de producción en común, u otras formas asociativas), e incluso de una subdivisión de esa misma actividad por tareas más interligadas.
Al comparar las necesidades de servicios sociales y de infraestructuras en zonas rurales con los recursos financieros de que disponen los gobiernos y otras entidades públicas, no dudamos de la incapacidad del sector público para que fomente, por sí solo, el desarrollo rural deseable en la Región, con crecimiento de la produtividad y el empleo, de manera significativa duradera.
34Tampoco la mera privatización, con una total apertura al mercado intemacional,
basta para alcanzarlo.
En el Platt aparecen siete áreas principales de acción que vamos a relacionar con la creación de un clima político-económico favorable al desarrollo con participación; y, por ende, propicio a cooperativas agrícolas y rurales que contribuyan a tal desarrollo.
1) Las exigencias de la deuda externa
Si analizamos las instituciones y empresas con una deuda externa impagable el porcentaje menor corresponde a inversiones en el sector privado; y aún inferior, a inversiones rural y cooperativas. Dentro del ámbito privado, abundan los casos de endeudamiento originados por créditos paternalisticamente canalizados a través de instituciones y empresas financieras públicas, con una política económica de sesgo urbano e industrial.
La experiencia pasada y las posibles soluciones a la deuda externa (conversión en capital invertido, postergación acordada en función de la capacidad de pago, etc.) propenden a justificar la privatización como medio para movilizar recursos para el propio desarrollo; y ganan honorabilidad los empresarios privados que se empe�an en el oportuno cumplimiento de las obligaciones contraidas por la empresa adquirida a traves la conversión de la deuda en capital.
A este propósito, durante los últimos seis a�os en varios foros y congresos cooperativos de la Región se ha tratado el tema de la privatización de servicios públicos y el de la compra de tftulos de la deuda externa en mercados secundarios con miras a negociar con el Estado posteriores inversiones ventajosas en el mercado nacional, etc. Por más que aparecieran como oportunidades irrepetibles, por muchos a�os, ni las cooperativas de base, ni las organizaciones que las integraban (salvo excepciones) estaban preparadas para aprovechar esas oportunidades. El contexto nacional e intemacional tampoco era muy alentador(a veces con inflación incontrolada y tasas de cambio monetario algo arbitrarias).
Con todo, la experiencia del excesivo endeudamiento alecciona y replantea las estrategias de crecimiento y de financiación. Aquí, viene oportuno el enfoque de PACODER al insistir en el uso de los recursos financieros según criterios de eficiencia operativa, en función del mercado y de la capacidad complementada de los socios y de la propia cooperativa. Como contribución duradera al desarrollo, los órganos de gobierno de la cooperativa, a través de controles prespuestarios periódicos, han de precaverse de un endeudamiento por encima de los límites prudentes impuestos por la capacidad económica y financiera, los riesgos, etc. De lo contrario, la falta de liquidez y la insolvencia cooperativa también tendrán un efecto multiplicador negativo en su ámbito rural.
2) Expansión de las exportaciones de produetos agrarios
En 1988, pendientes las negociaciones del GATT iniciadas en Montevideo, y considerando el autoabastecimiento alimentario de la mayoría de los países industrializados para el periodo 1985-2000, se estimaba un crecimiento de 1.6% de las exportaciones brutas fuera de la región75. La apertura de mercados en paises ex-comunistas que intercambian productos industriales por los agropecuarios, quizás podria elevar esa tasa media en 1995.
3575 FAO, Potencialidades del desarrollo agrícola y rural en America Latina y el
Caribe. Anexo V, Subsectores productivos: agricola, ganadero, pesquero y forestal (Roma, 1988) pp. 10-11.
Los países en desarrollo en otros continentes con insuficiente producción agropecuaria y un bajo poder adquisitivo, poco incidirán en la expansión de las exportaciones por parte de la Región.
Un incremento anual de la demanda interna de alimentos dentro de la Región, entre un 2 y un 2,5%, presupone un crecimiento medio anual del 2,9 del PIB para la Región 76.
76 Idem.
Todo esto indica que sólo una agricultura muy eficiente, con costos internacionalmente competitivos, conseguirá expandir sus mercados, dentro y fuera de la Región.
Paralelamente la diversificación requerirá eficiencia así como control cuantitativo y cualitativo de la producción, flexiblemente ajustada a los particulares requisitos de aquellas demandas en auge relativo.
Como la baja tasa de crecimiento del PIB en la Región es la principal restricción para expandir el comercio agropecuario dentro de la misma, las cooperativas sólo contribuirán el desarrollo si son capaces de mejorar la productividad, aprovechando estrategicamente los estímulos de algunos mercados.
Pero estos incentivos no han de alentar posturas triunfalistas, con el riesgo de una especialización excesiva de una cooperativa, sin cuidar debidamente la complementariedad de sus servicios con las capacidades productivas de sus asociados, afrontando la oportuna diversificación.
3) Cambios en las polfticas macroeconómicas y de desarrollo cooperativo: comentarios a las estadisticas
A la hora de elaborar proyectos de desarrollo rural en el cual la población rural participe a través de cooperativas, las actitudes suelen reflejar opiniones públicas y/o experiencias propias, sin precisar suficientemente las restricciones y condicionantes impuestas a esas experiencias.
36Basta que comparemos el número de agricultores asociados a las cooperativas en
los paises de la Región entre 1972 y 1984, para sacar la conclusión de un relativo estancamiento cooperativo en el ambiente rural, pese al incremento demográfico nacional y al aumento de tierra cultivada. Esta evolución no es ajena a las políticas económicas de la Región; encaja con ellas y con el creciente éxodo rural.
Teniendo en cuenta los limitados fondos del sector público, a lo más, anticiparíamos esas inversiones públicas en infraestruturas y en servicios que potencien las capacidades productivas de los grupos organizados para actuar con eficiencia.
Si en el pasado y en algunas zonas, se han elogiado demasiado las organizaciones locales eficaces porque sabían atraer recursos de terceros, y que sólo, cuando esos recursos faltaban, mejoraban la gestión eficientemente, hoypresenciamoslageneralización de un modelo de cooperativas eficientes, desde su constitución, o prontas a redimensionar sus inversiones y actividades a fin de ser eficientes y autosuficientes, como fundamento económico de la autonomía.
En la actualidad, incluso hay cooperativas que recuperan una eficiencia tradicional perdida con ayudas transitorias de gobiernos centralistas que alentaron un crecimiento insostenible. En este sentido, tambien la descentralización administrativa, con los aportes de recursos locales al desarrollo, no sólo favorece el desarrollo con equidad y participación; prepara,como una etapa previa, la formación de cooperativas adultas por adecuarse a sus propios asociados y contar con ellos y sus aportaciones.
Es significante la convergencia de experiencias de cooperativas y de comunidades sobresalientes en la autonomfa económica, a la par que en la convivencia y madurez política de quienes distinguen bien los ámbitos de la comunidad local y de la cooperativa, pero siempre interpretan los derechos junto con los deberes: en las dos, quienes exigen, cumplen con sus obligaciones.
Como ejemplos de referencia, varias cooperativas rurales en Costa Rica y en Rio Grande do Sul (Brasil), enraizadas en comunidades, donde los ciudadanos han sabido orientar sus tributos y/o fondos voluntarios a servicios u obras primordiales para el desarrollo rural, con todo su impacto positivo en las cooperativas y sus asociados que, a su vez, animan la comunidad.
Otro aspecto consideramos muy aleccionador. Las cooperativas que periódicamente clasifican a sus asociados según participen en las actividades de la cooperativa, como participación proporcional a la capacidad económica de cada asociado; y según el grado obtenido, gozan de particulares servicios o pueden acceder a cargos en los órganos de gobierno en la cooperativa.
El desarrollo rural exige iniciativa y discernimiento para elegir esas metas y actividades coherentes con las necesidades y recursos locales, sin aguardar soluciones mágicas, ni del poder público, ni de la base.
Educar en esta mentalidad, psico-cultura del desarrollo, crea el clima político económico favorable al verdadero desarrollo rural.
37Ante el grave problema de la desocupación y desnutrición, las
experiencias positivas de participación activa de los beneficiarios en resolver por sí mismos sus problemas, aun en acciones modestas, tiene efecto multiplicador en el desarrollo de una cooperativismo arraigado en las bases. En este sentido pensamos en fomentar las experiencias positivas de cooperativas.
No resulta fácil la elaboración de estadísticas de cooperativas agrícolas, cuando difieren los criterios de clasifícación y los a�os para actualizar las estadísticas.
El Cuadro I se refiere al cooperativismo agrícola en 12 países de la Región desde 1972 hasta 1984. La tasa de crecimiento 19% es superior a la de la población rural y agrícola de 1970 en relación con la de 1985 (4% y 2% respectivamente).
Más significativos aun son los datos de cooperativas en los 12 países, si los comparamos con el decreciente porcentaje de la poblaciñn rural y agrícola respecto a la población total: los datos correspondientes a 1970 serian de 42,5% y de 41,20%; y pára 1985, 30,97% y 29,53% (véase Cuadro II).
38
Cuadro I
La evolución de las cooperativas agrícolas en 12 países de la Región 1972 1984
País Cooperativas Asociados Cooperativas Asociados
Argentina 1.445 463.685 (1) 1.367 (2) 478.938 Bolivia 657 27.000 (3) 942 (4) 38.865 Brasil 1.160 759.133 (5) 1.207 1.179.033 (5) Chile 792 142.000 (3) 475 48.813 (2) Colombia 179 171.000 (3) 303 150.000 (6) Costa Rica 54 16.100 (3) 109 35.736 (2) Ecuador 326 24.300 (3) 1.793 62.000 (6) México 802 53.700 (3) 2.556 119.000 (6) Panamá 31 5.900 (3) 54 9.696 (2) Perú 600 109.000 (3) 776 136.000 (6) Uruguay 124 45.000 (3) 91 31.757 (6) Venezuela 27 7.900 (3) 17 3.610 (2) Total 6.197 1.824.718 9.690 2.293.448 (100) (100) (156) (125,6) Sin México y Ecuador (7) 5069 1.771.018 5.341 2.112.448 (100) (105) (100) (119)
1) Las cooperativas en América Latina. I, p.63 2) COPAC, The Cooperative Network. 1984 3) Las cooperativas en América Latina. I, p. XIV. 4) Id., p. 115 5) Id., p. 159-160, en vez de datos de 1972, hemos utilizado los de 1970 6) Id, p. XII. 7) Hemos prescindido de las cooperativas agrícolas de Ecuador, por razón de haberse
utilizado la constitución de una cooperativa como instrumento para reparto de peque�as propiedades, sin funcionamiento posterior como cooperativas; asímismo no hemos considerado México por incluirse en 1984, las 2.034 cooperativas "de participación estatal" creadas (entre 1979 y 1982) para un plan de reforestación a largo plazo.
39
Cuadro II
Evolución de la población Urbana, Rural y Agricultura en % de la población total
1960 1970 1980 1985 1990 Brasil Urbana Rural Agricultura
44,92 55,08 52,05
55,8 44,2 44,9
67,5 32,5 31,15
72,7 27,3 27,6
76,9 23,1 24,3
México Urbana Rural Agricultura
51,02 48,98 55,12
59,1 40,9 4,1
66,35 33,65 36,53
69,63 30,37 33,19
72,57 27,43 29,99
Cono Sur Urbana Rural Agricultura
70,7 29,3 5,05
75,43 24,57 20,37
79,5 20,5 16,74
81,33 18,67 15,36
82,9 17,1 4,12
Países Andinos
Urbana Rural Agrícultura
48,87 51,13 49,37
57,67 42,32 41,20
64,9 35,1 33,64
68,23 31,17 30,5
70,1 28,9 27,57
América Central
Urbana Rural Agricultura
34,4 65,6 62,9
38,3 61,7 6,2
41,9 58,1 8,8
43,9 56,1 45,8
46,3 53,7 42,89
CARICOM* Urbana Rural Agricultura
34,4 65,6 53,0
38,3 61,7 46,26
41,9 58,1 40,64
43,9 6,1 38,06
46,3 53,7 35,48
* Caribbean Community (Comunidad del Caribe)
40
1960 1970 1980 1985 1990
Países fuera del CARICOM39,1 61,0 53,0
44,8 55,2 46,3
51,4 48,6 40,6
54,4 45,6 38,0
57,3 42,7 35,5
Urbana Rural Agricultura
América Latina y el Caribey49,4 50,6
48,38
57,5 42,5
41,20
65,4 34,6
32,48
69,03 30,97 29,53
72,1 27,9
26,75
Urbana Rural Agricultura
Porcentajes elaborados con los datos publicados por División de Población de las Naciones Unidas
41
Cuadro III
La evolución de las cooperativas agrícolas en la Región 1980 1987 País Cooperativas Asociados Cooperativas Asociados
Argentina 1.402 488.486 1.256 (F) 444.661 Bolivia 909 38.000 (C) Brasil 1.384 1.142.040 1.510 (F) 1.273.130 Colombia 168 148.000 315 191.591 Ecuador 2.052 66.733 2.245 78.591 Paraguay 106 (D) 16.000 Peru 776 (B) 131.812 Uruguay 91 (D) 32.000 93 (G) 30.684 Venezuela 13 (E) 1.000 9 631 Costa Rica 109 (D) 35.736 157 111.331 El Salvador 192 (A) 5.842 1.448 (H) 126.694 Guatemala 316 41.065 566 (I) 63.807 Honduras 601 (I) 37.146 Mexico 2.556 (D) 119.000 5.860 (I) 278.863 Nicaragua 2.861 (G) 82.136 Panama 55 (I) 7.901 Fuente: Investigación estadística de OCA sobre paises seleccionados de America del Sur,
Centro América y México. Para Costa Rica y Mexico véase antes Cuadro I. Siglas por aíos distintos de 1980 y 1986 A = 1979 B = 1981 C = 1983 D = 1984 E = 1985 F = 1986 G = 1988 H = 1989 I = 1991
42La escasa diferencia entre población rural y agrícola ya sugiere, por sí misma, el
bajo desarrollo industrial en zonas rurales.
En bastantes países el crecimiento de la población urbana ha coincidido con políticas de sustitución de importaciones, y/o con subsidios a exportaciones. Con la recesión, los efectos de esas políticas y de la deuda externa se han hecho notar principalmente en la población urbana: caídas en los ingresos y desocupación.
Al mismo tiempo, la actividad no agrícola en población residente en zona rural no basta para compensar el crecimiento demográfico.
En zonas urbanas el contraste de instalaciones industriales ociosas o insuficientemente utilizadas y de hombres sin acceso a la industria tiene su paralelismo en el espacio agrario: tierras sin hombres y hombres sin tierras.
Entre estos altibajos y desconcertante ocupación del espacio, la presencia persistente de grupos organizados para un mejor aprovechamiento de los recursos agrarios, como el caso de cooperativas, constituye un factor positivo, aun cuando nmericamente poco signifique respecto a la población total o la necesidad de generar empleo.
Un factor del que no es oportuno ni conveniente prescindir, sino aprovecharlo y potenciarlo con la apropiada orientación y apoyo: sobre todo, tras a�os de políticas de desarrollo con sesgo urbano así como de políticas gubernamentales con altibajos: desde un generoso paternalismo hasta un serio rigor fiscal y crediticio.
¿Ha ocurrido algo similar con políticas de reforma agraria procuraban un uso más intensivo de la tierra, a la vez que arraigaban a la población rural, con nuevas formas de propiedad y de participación en organizaciones campesinas, como en el caso de las cooperativas?
Necesitamos tiempo para comprobar el arraigo de esa población y de las cooperativas de reforma agraria. El Cuadro III indica ese aumento en Ecuador, Colombia, así como en varios países centroamericanos77. 77 OCA/ACI, Informe consolidado de los resultados obtenidos en las investigaciones
realizadas sobre datos estadísticos de las cooperativas agrícolas en paises seleccionados de America Latina (Santa Fe de Bogotá, noviembre de 1992).
4) Acelerar la demanda interna de productos agricolas
El desarrollo de ciudades medias y peque�as, en un medio ambiente rural, suele estimular simultaneamente la producción y la demanda de aquellos alimentos autóctonos.
Pero no necesariamente. Se repiten los casos de imitación del consumo urbano o de productos importados con ocasión de un mejoramiento del póder adquisitivo y de la ocupación, y hasta como efecto de una ayuda alimentaria a grupos más vulnerables por la extrema pobreza.
43La ayuda alimentaria asícomo la educación, formal e informal, para
diversificar y hacer más equilibrada la nutrición han de coordinarse, en lo posible, con un mejor aprovechamiento de los recursos productivos autóctonos.
Aunque los cambios alimentarios tardan en introducirse, está comprobado que en situaciones extremas esos cambios pueden acelerarse al igual que en un ambiente sociocultural y económico favorable.
En este sentido existen experiencias de huertas escolares prolongadas en explotaciones familiares, encargadas del abastecimiento a la escuela para la merienda diaria, en vez de la compra de alimentos fuera de la localidad.
En extensas zonas de la Región, la explotación unilateral de los recursos naturales significa perder la oportunidad de enriquecer la alimentación a un bajo costo. Por ej., mejor aprovechamiento de la carne ovina en producciones destinadas a la venta de lana; o de la cabra, para exportación de cuero.
Dada la indispensable complementariedad de la producción y de su uso, la educación nutritiva, sea en la escuela o sea en grupos formal o informalmente organizados, estimula la diversificación de productos y de dieta.
Algo similar cabe indicar respecto a otras necesidades básicas como el vestido, acondicionamiento de la vivienda, etc. La capacitación de la mujer en diversas habilidades para un mejor aprovechamiento de los recursos autóctonos, así como la colaboración en servicios comunes, gradualmente puede fomentar también la demanda interna de productos agricolas (por. ej. artículos de lana, etc.).
Aparte de las infraestrueturas que posibiliten el acceso a los mercados, el desarrollo de agroindustrias en áreas rurales exige una capacitación y censibilida respecto a la higiene y control de calidad. Igual sucede con tareas tan simples como el acopio y elasificación de plantas medicinales o su primera elaboración con destino a la industria farmaceútica o cosmética.
Tanto para el mercado exterior, por lo común más exigente, como para el suministro de semielaborados para la agroindustria nacional, las posibilidades de expandir la demanda quedan supeditas al control de calidad en el proceso produetivo.
Por esto, el esfuerzo en apoyar la capacitación profesional femenina, de ordinario más sensible al control de calidad como un esfuerzo contínuo en la producción de alimentos, resulta un indispensable complemento de la capacitación profesional masculina, y de una mentalidad más concentrada en el inicio y en el resultado de una aetividad.
Como resultado positivo, las regiones pueden aereditarse con la difusión de los platos y productos tradicionales, adaptados a las exigencias del presente.
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5) Políticas que incentiven la apropiada modernización del sector, incrementando la productividad y aprovechando la fuerza laboral en la mayor medida posible
Las relacionaremos con los recursos agrícolas, ictícolas y forestales:
– El desarrollo agrícola Las estadísticas de población (resumidas como porcentajes en el cuadro II) muestran
que en la Región el número de personas clasificadas por la actividad agrícola es inferior a la del conjunto de población rural.
No ocurre así en todos los paíes, por razón de los movimientos migratorios periódicos de zonas urbanas a zonas agrícolas. Unas veces, por la expansió extensiva de la agricultura especializada (un ejemplo típico, Brasil) o por las exigencias de mano de obra en algunos cultivos intensivos, dentro o fuera del país, como el caso de México.
Los desplazamientos masivos de mano de obra residente en áreas rurales, o incluso urbanas, tenderán a disminuir a medida que la agricultura extensiva especializada sea combinada con otras actividades más generadoras de empleo, y que eviten los desequilibrios en la demanda laboral. La ampliación de las tierras cultivables - nuevas fronteras agrícolas - requieren inversiones en infraestructuras y servicios insoportables por los agricultores; sobre todo, por los no organizados.
Also similar sucede con la agricultura intensiva favorecida por la disponibilidad del riego. El costo de la inversión y un mayor uso de otros factores de producción amenazan con no hacerlo rentable, si faltan esos servicios indispensables para acceder competitivamente al mercado.
Estas posibilidades de agricultura en nuevas tierras o de un uso más intensivo de las superficies tradicionalmente cultivadas, propician la formación de grupos de agricultores organizados para la producción y el mercado.
Las peculiariedades de cada sub-región (el Caribe, América Central, Cono Sur, Región Andina) o zóna reclaman un esfuerzo coordinado, con servicios de asesoramiento especializado, para resolver el desarrollo agrícola en una Región que destaca tanto por sus recursos naturales como por su uso inadecuado, especialmente en determinados países: "América Latina es la región que ha sufrido la mayor deforestación tropical y representa más de la mitad del total mundial": 7,5 millones de hectáreas entre 1981-198578
78 FAO, en colaboración con otras organizaciones y organismos interesados del sistema de N.U., Exámen y análisis de la reforma agraria y el desafío rural. Anexo, 1988, p. 32.
45La desocupación rural y urbana, igual que la baja rentabilidad del sector agrario,
no ayudan a que individuos y grupos midan la aptitud de los recursos naturales en relación con las actividades inmediatamente emprendidas y con la duración sostenible de esas mismas actividades 79.
79 Para Ia Region Ia tasa de crecimiento del PIB del sector agrario paso de 3,3 para el periodo (1965-80) al 2,5 para (1980-88). Véase World Development Report 1990 (published for the World Bank, Oxford University Press, June 1990, p. 229).
La importancia de los recursos naturales resalta en la participación de las actividades primarias en las exportaciones: un 77 por ciento en 1985 para la Región. El correspondiente porcentaje para la agricultura era del 31,1 para ese mismo a�o.
Esto especialmente incide en la viabilidad económica del aumento previsto de las tierras de cultivo desde 1984 al 2000 para la Región: en tierras arables o destinadas a cultivos permanentes, 36.337.000 ha (un incremento del 18,7%); en tierras regadas, 5.395.000 ha (un 37,0%).
Para el a�o 2000 se preve un aumento de 31 millones de ha. en la superficie cosechada (un 25,4%). Se presupone "cierta intensificación en el aprovechamiento de la tierra" y además "las tierras cosechadas en régimen de regadío tendrían una expansión proporcionalmente mayor que la de las tierras de secano (más de 300.000 ha. al a�o)"80. 80 FAO, Potencialidades del desarrollo agrIcola y rural en America Latina y ci Caribe,
Anexo IV: Recursos naturales y medio ambiente, pp. 52-53.
Los incrementos mayores en la superficie regada ocurrirán en los Países Andinos (50,1%), America Central (46,2%), Cono Sur (42,7%) y Mexico (un 42,7%).
Dadas las limitaciones presupuestarias para la construcción de grandes proyectos públicos de irrigación y la mínima superficie irrigada en algunos países (por. ej. Cono Sur, Brasil, etc.), para el 2000 continuarán los tres típicos planteamientos en el uso de los faetores de produeción agraria: a) el de Brasil y el Cono Sur, con un crecimiento basado más en el aprovechamiento de la tierra; b) el de Mexico y América Central, con mayor proporción de fuera laboral e insumos por superficie de cultivo; y c) el de los países andinos y el Caribe, con "una posición intermedia" entre los dos anteriores.
"En los países andinos y en el Caribe las tierras con problemas y con precipitaciones inciertas dominan elaramente a las tierras con precipitaciones abundantes, que, sin embargo, constituyen la parte más importante en el Cono Sur. De ahí puede deducirse, que la tierra arable utilizada en los países andinos y en el Caribe no es sólo relativamente escasa sino también de inferior calidad. En el Cono Sur ocurre lo contrario"81. 81 Idem pp. 36-39.
46Dentro de cada subregión, los contrastes reflejan el inmediatismo o la
racionalidad en el uso de los recursos: en los países andinos, si se exceptúa Bolivia (con el altiplano, más poblado y los Uanos y tierras bajas, relativamente casi vacíos), "la presión demográfica coexiste con una abundante reserva de tierra no utilizada, pero la mayor parte de esta reserva está formada por tierras con problemas situadas en la cuenca del Amazonas". En el Caribe "se encuentran los países mejor y peor dotados de tierras de América Latina y el Caribe". Haiti, Jamaica, Puerto Rico y Trinidad y Tobago" tienen poca tierra arable por habitante, poca reserva de tierra y una baja capacidad potencial de carga demográfica. En estas cuatro islas, lo mismo que en las islas menores, la falta de recursos de tierras representa un grave obstáculo para el desarrollo agricola. En Cuba y la República Dominicana la situación es más semejante a la de América Central que a la del resto del Caribe. Los países de América Central no difieren demasiado en cuanto a dotación de tierras, si se exceptúa El Salvador (con escasa tierra pero de bastante buena calidad). "La superficie de tierra de cultivo por persona activa en la agricultura es bastante similar a la de los países andinos (1,9 ha), pero la calidad de la tierra suele ser mejor"82.
82 Idem.
Considerando las limitaciones de la demanda externa e interna junto con oportunidades de empleo urbano e industrial "no es recomendable en absoluto un camino hacia el desarrollo que aumente la productividad laboral agrícola, contrayendo la fuerza de trabajo". La Región "debería orientarse cada vez más hacia un tipo de agricultura basada en el aumento de la tierra y en la utilización más intensiva de los insumos"83.
83 FAO, Potencialiedades del desarrollo agrícola y rural en AL y el Caribe. Anexo IV: Recursos naturales y medio ambiente, pp. 52-53.
A su vez, tierras de baja calidad donde no compensa un mayor uso de insumos tenderán a ser abandonadas al barbecho o destinadas a otros fines.
Del panorama aquí esbozado se desprende la necesidad de plantear estrategias diversas para el desarrollo agrícola y rural acomodadas a las características de cada zona geográfica, dentro de su correspondiente subregión (por ej. en Países donde la moderna tecnología minera, altamente mecanizada, y el abandono de minas escasamente productivas, repercuten en desplazamientos de mineros al sector rural, sin apenas capacitación técnica).
Si en el diseño de esas estrategias se tiene en cuenta el Programa PACODER, un cuidadoso planeamiento es indispensable: los agricultores o sus representantes ya no pueden seguir los esquemas relativamente simples, ni imitar modelos inspirados en una publicitaria modernización agrícola o agroindustrial, con inversiones excesivamente especializadas.
47El mayor uso de insumos, la tecnología adaptada, la selección cuidadosa
de proveedores de insumos al igual que de mercados, son todas ocasiones para una comunicación con los participantes o sus representantes, tras la información objetiva de las diversas alternativas.
Tradicionalmente (y por reiterar modelos) ha existido un abismo entre cooperativas de servicios a los asociados y cooperativas de producción en común, a menudo calificadas, en bastantes países, como cooperativas de reforma agraria. En la actualidad va desarrollandose una gama intermedia entre estos dos tipos de cooperativas, con actividades de producción comunes a un grupo reducido de agricultores con explotaciones agricolas individuales: por. ej., peque�os productores con diversas instalaciones comunes para cerdas de vientre y para producción de alimentos balanceados que completan las tareas particulares (el engorde y la producción de máiz fertilizado con abono animal); otras veces, la agricultura familiar cuenta con la producción ganadera (cooperativa) extensiva o intensiva.
Ante la amplitud de posibilidades van cayendo los prejuicios de identificar el cooperativismo con un múmero muy recortado de tipos.
– La pesca
En el desarrollo rural de la Región la pesca adquiere importancia creciente por sus cuatro razones: 1) como fuente de divisas, al exportar a países industrializados; 2) como oportunidad de empleo; 3) como consumo humano, en algunos países, indispensable para mejorar la nutrición; y 4) como consumo animal.
La exportación ha estimulado la pesca industrial, de uso intensivo de capital. Dada la aptitud heterogénea de la Región y de sus recursos piscícolas, existen posibilidades insuficientemente aprovechadas para la piscicultura artesanal, particularmente para la acuicultura y maricultura; en especial, en mares, como el Caribe, sobreexplotados por la pesca industrial84.
84 FAO, Reunion técnica de planificación en acuicultura, Caracas. Venezuela (8-12 mayo 1989),
El 90-97,5% de las capturas de productos pesqueros corresponde a la pesca marítima. Relativamente la escasa atención prestada a la ictiología de agua dulce en las instituciones superiores, medias e inferiores, así como en las grandes obras públicas hidroeléctricas, explica su exiguo nexo con el desarrollo rural.
Por otra parte, en zonas costeras con pesca industrial suele abundar la mano de obra apenas organizada y temporalmente ocupada en este sector, sin apenas actividad alguna en el sector agrario.
Sólo deducimos de aquí el que son poco significativas, por ahora, las posibilidades experiencias de un desarrollo rural y piscícola; en especial, sobre la base de organizaciones cooperativas.
48En la medida que diversos proyectos de colaboración internacional en recursos
piscícolas (por. ej. el Proyecto Aquila de FAO e Italia) creen un clima favorable a un uso más racional y coordinado de la pesca, no dudamos que el tema atraerá el interés del cooperativismo de la Región.
Queda, con todo, un aspecto no tratado y que parece previo a la aetividad de cada pescador o grupo organizado de pescadores: el marco legal que apoye el uso racional de los recursos piscícolas en aguas dulces, donde el interés económico de una empresa industrial contaminante o de un pescador irresponsable pueden perjudicar "objetivos públicos" (el cuidado de peces, el logro de la explotación y racionalización, el hacer plenamente utilizable los ríos y aguas corrientes para el esparcimiento y reposo de la población)". En algunos países europeos, como Alemania, existe la cooperativa para velar por esos objetivos, a la que pertenecen obligatoriamente todos los propietarios ribere�os85.
85 Neile, T.- Moeremans, D., Cooperativas como portadores de tareas públicas. en "Formas Cooperativas en America Latina y Europa", pp.239-249.
Mencionamos el ejemplo para evitar la fundación de cooperativas encaminadas a mejorar los ingresos de sus asociados y que éstos no lo consigan porque previamente no han sido fijados el ámbito y condiciones de la aetividad pesquera o de otras aetividades que la afecten seriamente.
– Desarrollo forestal Aún más importante y grave para la Región es la conservación de los recursos
forestales así como para el aprovechamiento racional de sus diversas especies en función a los distintos usos: produetos de madera, resinas, medicamentos, alimentos (producción de miel, etc.), varias materias primas para industrias locales, etc.
Si bien se suele atribuir la desaparición del bosque a la población rural, no cabe duda de que el mismo sesgo urbano e industrial de una economía insensible a valorar y conservar los recursos naturales, a menudo, incide en la explotación unilateral de los bosques: desaparición de valiosas especies foretales; reforestación acelerada de especies comunes (eucaliptos, pinos, etc.) con asistencia técnica y créditos subvencionados; grandes plantas de celulosa concentradas en medio de las mejores reservas forestales de la Región, que, conforme desaparecen, no enriquecen los suelos, sino los degradan, como efecto de multiplicar las plantaciones de especies ajenas al ecosistema, recortando las superficies que, cada año, restan con mejor aptitud agrícola; y, por la desmedida concurrencia de plantas sobredimensionadas respecto a la localización, costes crecientes en el transporte de maderas comunes desde zonas mejor apropiadas para producirlas.
En algunas zonas semitropicales, como, por ej., la provincia de Misiones (Argentina), la concentración de industrias madereras y de grandes plantas de celulosa no sólo han perjudicado al agro; tambíen, a un arraigado cooperativismo agroindustrial,s no basado en la explotación irracional del bosque, sino en cultivos perennes autóctonos o introducidos.
49Por encima de los proyectos ambiciosos de reforestación o deforestación,
o de incorporar a los agricultores organizados en esos proyectos, como tarea prioritaria, urge definir el sentido y alcance de esos proyectos, junto con el control periódico de su ejecución. De lo contrario, el control, demasiado tarde, sólo nos descubrirá la enormidad de recursos naturales no renovables irracionalmente perdidos.
En contraste, el Plan de Acción Forestal en los Trópicos (PAFT), de 1985, con su versión para América Latina de 1988, ya cuenta con experiencias positivas que prueban la compatibilidad de la conservación y ampliación del bosque con la agricultura, ganadería, oportunidad de empleo, etc. (por ej. el Plan FAO-Holanda en Perú).
Aunque en la Región existan experiencias de cooperativas ocupadas en el aprovechamiento racional del bosque o en la reforestación, con todo y como estrategia paralela o previa a fomentar estas aetividades, conviene contar con el apoyo de los agricultores (ésten o no organizados en cooperativas) y de las autoridades públicas competentes, para asegurar la conservación de las riquezas forestales y de las mejores tierras con aptitud agrícola de bastantes regiones.
6) Cooperación regional para aprovechar las oportunidades de ahorro en recursos financieros, y fomentar el comercio
La crisis compartida por todos los países de la Región ha puesto aún más de manifiesto las posibilidades y la necesidad de cooperación regional y subregional: investigación, educación y capacitación agrícolas; produeción y comercio de insumos agrícolas; elaboración y comercio de produetos agrarios; seguridad alimentaria; lucha contra plagas y enfermedades en plantas y animales; desarrollo pesquero, etc.
Asímismo, la crisis ha mermado o hecho práeticamente desaparecer algunas políticas económicas que subsidiaban la produeción nacional y restringían de este modo los intercambios dentro de la Región: políticas arancelarias, crediticias, de precios agrícolas, etc. Esto explica que, paralelamente a las agrupaciones de integración (como, por ej. el ALADI), los acuerdos bilaterales y un menor intervencionismo público estimulen eficazmente iniciativas de integración en el sector privado.
Estas iniciativas perduran y se multiplican en cuanto los países participantes mantienen una política monetaria que reduzca o elimine los riesgos de una fuerte inflación, con la imposibilidad práetica incluso de ajustar los pagos oportunamente según las cotizaciones de las monedas fuertes en el mercado.
El que los gobiernos coordinen sus políticas (económicas, sanitarias, de transporte, etc.) encaminadas a favorecer la cooperación y el intercambio, es ciertamente ineludible para crear condiciones de estabilidad en la cooperación regional y subregional, estimulando una mayor eficiencia en el aprovechamiento racional de los recursos peculiares de cada zona geográfica y una mayor complementariedad entre las distintas zonas.
50Cuando esa estabilidad necesaria falta, pronto prevalece el oportunismo en dar
salida a los productos, con deterioro de la calidad y/o del comercio serio.
Pese a experiencias de algunos intercambios entre cooperativas de diversos paises de la Región (capacitación, comercio, intercambio de experiencias, etc.), por ahora, no nos hemos de extra�ar que tambíen las cooperativas de unos países consideran a las de otros como competidores peligrosos sobre todo, si primeras ya no cuentan con sus mercados seguros, basados en políticas proteccionistas o en controles de calidad.
Conforme mejoren las condiciones para la cooperación y comercio intrarregional o subregional, las empresas aereditadas con capacidad financiera y técnica prestarán mayor atención a la calidad en los mismos intercambios en los productos y servicios. Desde este punto de vista, una decidida apertura de las cooperativas agrícolas a los mercados así como a la colaboración interregional y subregional, sólo tiene futuro en una estrategia de negociación adecuada a la capacidad y competencia, por lo común, posibles a través de la integración cooperativa, bien arraigada en las cooperativas asociadas que periódicamente controlan y evalúan.
7) Asistencia externa, financiera y técnica para acelerarel proceso de crecimiento con equidad en las zonas rurales y en el sector agrícola
Para el desarrollo autosostenido no basta un deseable aumento en el flujo de recursos externos a través de la redueción de la deuda externa, la liberalización del comercio, y la asistencia de orígen externo.
La misma duración de ese flujo queda condicionada al acertado planeamiento y a la eficiencia en el uso de los recursos disponibles en la Región.
Planeamiento y eficiencia no menos difíciles cuanto mayor es el número de entidades (internacionales, públicas, privadas) vinculadas con la Región, o los recursos externos no son accesibles equilibradamente a todos los agentes del desarrollo.
Como resultado de una menor injerencia pública en la económia así como de la conversión de la deuda externa principalmente pública en inversión privada, tenderá a crecer la participación privada externa o la nacional, conforme ésta última invierta, directa o indirectamente, en la liquidación de la deuda externa.
Las ONG en los países desarrollados con sus contrapartes u oficinas en los países en desarrollo, por más que aspiren a corregir los resultados o las causas de los desequilibrios existentes en la Región, son conscientes de la magnitud de los problemas afrontados y aguardan la oportuna y fiable colaboración de organismos internacionales y nacionales.
En el último decenio de este siglo es decisiva la coordinación institucional para que cambie el sesgo de concentración urbana e industrial que caraeteriza actualmente la Región. Ninguna entidad aislada o insuficientemente coordinada podrá contribuir con resultados duraderos.
51
Hasta los propios delegados de los países latinoamericanos y del Caribe reconocen "que la estructura institucional del Estado de la mayor parte de los países de la Región se muestra inadecuada para desarrollar acciones tendentes a la superación de la pobreza", reconociendo tambíen "que debe estar necesariamente ligada a la estabilización y crecimiento económico, superando los desequilibrios macroeconómicos"86.
86 Conferencia sobre la Pobreza: reunión preparatoria de los delegados de los paises latinoamericanos y del Caribe, celebrada en Santiago de Chile, 17-20 de Octubre, 1990.
Ante la necesidad de "crear puestos de trabajo para 44 millones de personas en la década de los a�os noventa", cobran importancia la "micro y pequeña empresa"por su contribución a generar empleo y ágil respuesta a demandas específicas"87. 87 Idem.
Pero ¿ dónde crear esos 44 millones de puestos de trabajo? En zonas urbanas, acrecentarían aún más la pobreza rural y a�adirian un eoste mayor a cualquier tentativo posterior por lograr un desarrollo económico menos desequilibrado.
Los crecientes desequilibrios actuales tienen múltiples efectos secundarios, dificilmente corregibles separadamente.
No omitiremos uno : la baja densidad de población en zonas rurales, poco protegidas contra posibles acciones delictivas, coincide asímismo con la inseguridad de las grandes ciudades. Esta insuficiente protección pública agrava el problema de la droga, mencionado en el "Plan de Acción" entre los que requieren "mayor cooperación internacional". "Los flujos financieros relacionados con la droga han adquirido una función influyente y perturbadora en la vida económica, social e incluso política en la Región".
Parte del tráfico es compensado con un porcentaje de la misma droga o con una droga de menor valor comercial (por ej. marihuana). Ganancias inmediatas amplian así la produeción de estupefaccientes para el mercado fuera y dentro de la Región, afectando a muy diversos estratos sociales, con indiseutible repereusión en las posibilidades produetivas y con la amenaza del terrorismo internacionalmente organizado.
Esfuerzos encaminados a la erradicación de plantaciones para el narcotráfico, hasta dotando de instalaciones industriales a organizaciones de agricultores, no han dado los resultados esperados (al menos, a largo plazo), en gran parte, por la deficiente coordinación con los esfuerzos de otras instituciones y por la ausencia de seguridad.
Si la FAO propugna enfoques multidisciplinarios que sumen capacidades de las distintas instituciones que participen en el Plan de Acción, en las presentes eireunstancias, tan perentorias como complejas (multiplicidad de instituciones, privatización, problemática específica de cada subregión, etc.), la misma FAO ha de acercarse geográficamente a donde se plantean los problemas de poner en práetica esos planes.
52La descentralización administrativa, recomendada a los gobiernos nacionales,
para alentar la participación y eficiencia, parece también, de manera análoga, aplicable a la FAO, para seguir, de cerca, los problemas del desarrollo rural y ofrecer sus servicios, subsidiariamente, cuando los Gobiernos y la opinión pública insisten en un desarrollo económico abierto al mercado internacional, pero menos desequilibrado y en consonancia con las características de cada subregión.
Desde un enfoque más descentralizado, la FAO se aereditará por los aportes de su competencia y por la ágil adaptación en proyectos no sólo interdiscipinares sino interinstitucionales.
4.2 Formación de recursos humanos para cooperativas, así como para departamentos cooperativos gubernamentales
Tanto a las cooperativas como a los organismos públicos relacionados con ellas, conviene compartir una acertada concepción del cooperativismo como movimiento asociativo autónomo que fomenta la demoeracia económica y la responsabilidad personal ante metas comunes, favoreciendo así un funcionamiento eficaz y eficiente de cooperativas coherentes con las necesidades, recursos y participación de sus asociados.
Si un ambiente socio-político y económico no dominado por algunas ideologías ajenas al cooperativismo (por ej., la del Estado paternalista o receloso de una sociedad responsablemente organizada), todavía quedan otras quizás más peligrosas por eneumbrirse: la del individualismo bajo una sociabilidad ocasional; o la de separar el diseurso cooperativo de los hechos. Esto último reaparece en las características de los varios cursos: formación cooperativa concentrada en aspectos legales, técnicos administrativos y operativos, y formación orientada hacia los aspectos sociales e ideológicos. Dos tendencias no siempre complementarias.
A fin de eliminar tensiones infruetuosas en ese doble esfuerzo educativo, conviene referir primordialmente la cooperativa a las necesidades y recursos de los asociados, dentro del ámbito económico, subrayando sus aspectos principales inseparables: su caraeterística peculiar como una institución demoerática (los asociados participan orientando y controlando los recursos aportados) y como una organización económica, empresa (condicionada a que, coherentemente, los asociados participen en aquellos servicios reclaman de la cooperativa).
a) La formación de recursos humanos para las cooperativas Si aspiramos a un desarrollo cooperativo con equidad y madura participación, la
formación individual del socio, líder, directivo o empleado contratado, ha de fomentar una común responsabilidad para con la cooperativa, apoyando la cohesión y la eficiencia de la misma.
53No pocas veces, tal responsabilidad refleja la identidad y la cohesión de la
misma cooperativa, ambas muy condicionadas al número y características de sus asociados (organizados o no en grupos), a la estabilidad de los grupos, a la renovación periódica de sus dirigentes, a la confianza que se merecen, por etica y competencia profesional.
Una cooperativa integrada, en su mayoría, por socios del estrato económicamente más bajo, con escasos recursos (incluída una escasa capacitación), que progrese, en gran parte, gracias a la formación concentrada en pocos asociados, quizás pueda perder identidad y cohesión más fácilmente que una cooperativa abierta a todos los estratos sociales, medios y bajos, y, en grado limitado, asímismo abierta a los estratos sociales altos, con una amplia gama de socios y de capacidades que logran combinar la diversificación con las economías de escala, por razón de rendimientos crecientes en sus actividades.
Que esas cooperativas evolucionen hasta ofrecer ventajas similares a los agricultores de escasos recursos, no podemos rechazarlo. Múltiples experiencias cooperativas lo confirman, aun requiriendo procesos formativos de distinta duración y una gama de actividades atractivas a los diversos asociados, enriquecidos por contactos humanos y técnicos más amplios.
Pero no siempre la formación de recursos humanos (en especial, económica y empresarial, de profesionales y dirigentes), ha tenido un efecto multiplicador, afectando a un número importante de asociados.
Este efecto suele darse cuando la cooperativa une la formación a la eficiencia y a la comunicación apropiada dentro de la empresa cooperativa, en su sentido estricto; y, dentro de la misma organización asociativa, a fin de mejor participar oportunamente en la empresa cooperativa.
La multiplicación de reuniones (cuando no debidamente justificadas y preparadas; o manipuladas) repercute en una deformación cooperativa y económica. Por otra parte, la ausencia de reuniones de asociados en grupos pequenós, con amplia libertad para expresarse, priva a la cooperativa de una comunicación con doble flujo: de los asociados a la cooperativa como empresa; y de ésta a los asociados.
Los asociados organizados según zonas geográficas, actividades,etc, bien orientados, robustecen la cooperativa como organización económica; y, además, facilitan la promoción gradual de potenciales dirigentes que no arriban, sin experiencia, a un Consejo de Administración o Consejo Fiscal, sino enriquecidosa con las experiencias de otros asociados, así como con las de los técnicos y profesionales contratados que periódicamente han participado conjuntamente en reuniones con los asociados en la evaluación de recursos, actividades y resultados, desde el ámbito local o de pocos productos hasta la perspectiva amplia y general.
La participación no avanza sin capacitar para las tareas asumidas, aun para la del asociado elegido para cargo alguno; y porque la formación implica un costo, en parte, hemos de referirla a la propia cooperativa en cuanto contribuye a mejorarla efectivamente.
54De ordinario, no es esa la perspectiva habitual en la mayoría de los cursos. Esa
referencia de lo aprendido a la realidad concreta es una fase ineludible en la formación que han de realizar quienes participen en los cursos más sistemáticos o fundamentales
b) Formación de recursos humanos para departamentos cooperativos gubernamentales
Si confrontamos la legislación cooperativa vigente con la realidad, tal como hoy se presenta (un movimiento cooperativo no siempre organizado, o sin recursos para cumplir las tareas deseables, etc.), hemos de aceptar la necesidad de una adecuada formación sobre el tema de cooperativas en los departamentos gubernamentales que de una o de otra manera inciden en la promoción y viabilidad de las cooperativas; y, sobre todo, porque realizan tareas especificamente públicas: la calificación y registro de una cooperativa, su transformación, etc.
Sin mermar importancia a la educación orientada a robustecer el movimiento cooperativo, también valoramos la capacitación básica y la actualización especializada de quienes, desde los mismos departamentos gubernamentales, se relacionan con las cooperativas.
Como tarea esencial, taies departamentos han de apoyar la autenticidad del cooperativismo para que éste no defraude ni a sus asociados, ni a terceros. Y esto, desde el principio: la autoridad pública competente ha de cuidar de que las cooperativas nazean con personería dentro de un ordenamiento jurídico, dotadas de instrumentos (por ej. inseripción en registro público, auditoría periódica, etc.) que contribuyan a su desarrollo.
Pero el logro satisfaetorio de esa tarea esencial cae fuera del alcance y recursos de un departamento cooperativo gubernamental. Como la creación, asímismo la supervisión y el buen desarrollo de la cooperativa ineumben, en primer lugar, a sus propios miembros y a los órganos que directamente los representan; y, en segundo lugar, a las organizaciones en que la propia cooperativa está inserta, representando, indirectamente, a los mismos asociados potenciales (en la fase de creación de la cooperativa) o reales.
Es deseable que el movimiento cooperativo participe en asegurar el nacimiento de cooperativas económicamente viables (con los oportunos informes y asesoramientos); como en las tareas elaves para el desarrollo de las mismas: capacitación de dirigentes y de asociados; auditoría y evaluación, etc.
Desde otra perspectiva, no faltan argumentos y base legal para que los departamentos cooperativos públicos participen en esas tareas. Y hasta puede convenir como instancia a la que recurrir si el movimiento (con sus instituciones o federaciones sin aetividades económicas) defrauda en sus tareas.
Algunos cursos o seminarios para responsables de los movimientos cooperativos y de los departamentos cooperativos gubernamentales, al tratar de tareas y competencias comunes, han posibilitado una coordinación y convergencia de esfuerzos, favorecien un cooperativismo maduro en las iniciativas, proyectos de inversión, estrategias, auditorías, etc.
55c) La formación con un efecto multiplicador Dada la complejidad de un desarrollo rural caraeterizado por la participación y la
equidad, la formación cooperativa no debe concentrarse en ima minoría, ni encerrarse en una o pocas profesiones.
Incluso, por encima de elegir la forma jurídica de cooperativa, lo fundamental es la realidad de cooperar, aun bajo otras formas de sociedad, de asociación o de contratos. Entre distintas alternativas de colaboración, dentro de sus contextos socioeconómicos específicos, corresponde a los mismos grupos inicialmente organizados, asesorarse sobre el planteamiento jurídico más adecuado.
A fin de superar cierto proselitismo cooperativista, un tanto ajeno a las autonomías de las varias disciplinas, reunimos algunas sugerencias para orientar la formación cooperativa hacia diversas profesiones, a un trabajo interdisciplinario y a una difusión prudente y oportuna:
1) Formación Superior
Merece atenderse la docencia a nivel superior en cuanto, unida a la investigación sobre las cooperativas y a servicios de asesoramiento a las mismas, capacite a quienes, profesionalmente cualificados, transmitan sus conocimientos, orienteny animen a quienes actúan o pueden influir dentro de las organizaciones cooperativas o dentro de organismos relacionados con ellas. En general, predominan cursos sistemáticos, no especializados.
En los Cursos de Cooperativismo, y salvo casos de especialización profesional (por. ej. auditoría cooperativa), es recomendable que en esos cursos participen personas con diversa capacitación y provenencia (sector público, privado; de cooperativas o de instituciones privadas que están relacionadas con ellas; etc.).
Los cursos han de presentar, en su conjunto, las ideas inspiradoras del cooperativismo proyectadas en las disciplinas básicas para fomentar la reflexión interdisciplinar que oriente la experiencia: Economía, Derecho, Sociología, Administración de Empresas, Pedagogía, etc. Se trata de superar la visión unilateral (por ej., la interpretación legalista de los principios cooperativos sin las ideas básicas o valores que los inspiran), pero respetando la autonomía de cada disciplina y ciencia.
El intercambio de experiencias entre los participantes vinculados a cooperativas de diversas dimensiones o en fases distintas de desarrollo, ayuda a comprender las posibilidades y limites de las cooperativas, los faetores condicionantes influenciables o no por ellas, las etapas para un crecimiento sostenible, etc.
Con éxito los mejores cursos exigen un trabajo monográfico personal de análisis y evaluación de alguna cooperativa, tras visitas organizadas a cooperativas, periodos de trabajo y algunos seminarios especializados (por ej., sobre cooperativas de varios sectores económicos). La duración mínima ha de ser de un año, en cuanto tiempo para asistencia a las clases y actividades complementarias, compatible con la actividad profesional de cada uno.
56En algunos cursos ha sido muy positiva la asistencia bien motivada de
alumnos seleccionados por las cooperativas bajo la condición de que éstas les pagasen durante la ausencia laboral proporcional al tiempo libre sacrificado por el alumno para asistir al curso.
Relativamente menos del 20% de los alumnos que suelen asistir a estos cursos son miembros de los órganos de gobierno elegidos en las cooperativas. Sin embargo según la experiencia de Centros universitarios en actividades similares (CIUDEC) los alumnos formados suelen ejercer influjo en docencia y asesoramiento de los consejeros dentro y fuera de la cooperativa.
Algunas cooperativas han buscado en esos alumnos formados a los asesores de los Consejos Fiscales o de Vigilancia.
Al lado de los cursos sistemáticos, cabe incluir la docencia sobre cooperativas dentro de programas más amplios, cabe incluir la docencia sobre cooperativas en algunas materias del programa de una carrera universitaria (ingeniero agrónomo, administración de empresas, abogado, etc.) así como en cursos universitarios, con frecuencia, de postgrado (por ej. sobre desarrollo rural).
Esta iniciación universitaria al tema cooperativo, desde una especialización profesional, en sí misma es valiosa y suscita interés por seguir cursos más sistemáticos de cooperativismo.
2) Cursos de Grado Medio o de especialización profesional no Superior
En general, los efectos más duraderos corresponden a esos programas donde la formación especificamente cooperativa acompaña a una especialización profesional.
La temprana especialización en cooperativismo, como carrera de cielo corto, prodigada, en varios países como Brasil y Argentina, ha sufrido una recesión o ha puesto últimamente el acento en una especialización profesional (desarrollo económico social, administración de empresas, etc.).
Dentro de las especializaciones técnicas (por ej. Escuelas de Agronomía) los contaetos con cooperativas o la presencia de profesores con formación y experiencia cooperativa, suele tener efecto multiplicador.
3) Cursos de Extensión
Son necesarios en organizaciones populares, adaptados a las características de los participantes y finalidades partículares de los mismos cursos: para nuevos asociados, o nuevos miembros de los distintos órganos de gobierno, etc.
57Conviene seguir métodos de pedagogía activa, con participación de los
asistentes a través de recogida de opiniones y de sus fundamentos, del análisis de casos, etc.
Tanto para evitar el casuismo como una enseñanza alejada de la realidad socioeconómica o el nebuloso proselitismo cooperativo, sin consistencia científica, es muy necesario establecer comunicaciones entre quienes participan en los diversos cursos.
Todo esto supone frjar prioridades en la investigación, el asesoramiento y la formación cooperativa. Y que deben complementarse desde el Consejo de Administracióny Consejo Fiscal (particularmente, en reuniones convocadas para asesorar sobre problemas graves que han de afrontar).
4) Programas específicos para la FAO en la Región
Según las prioridades de la FAO, implícitamente la formación cooperativa, como las organizaciones populares, encaja dentro de programas más amplios encaminados al desarrollo rural.
En este sentido, y como programas específicos de la FAO en la Región, aconsejaríamos la selección de alumnos que por sus responsabilidades pueden ejercer un influjo mayor y duradero, tras asistir a los Cursos de Cooperativismo referidos.
De modo especial, sugerimos la selección de Directores de Escuelas de Agronomía o similes, de responsables de extensión en proyectos de desarrollo rural, etc.
Para temas interdisciplinarios como el de la Participación en el Desarrollo Rural o la Reforma Agraria, vale la pena actualmente fomentar Seminarios donde puedan considerarse las distintas formas de organización campesina en sus múltiples aspectos: sociocultural, económico, técnico, jurífdico.
El enfrentamiento entre las cooperativas de agricultores y otras formas de organización campesina tiende a desaparecer, conforme la evaluación objetiva de las experiencias acumuladas, dentro de distintos contextos, son aprovechadas, cara al futuro y a la urgencia de coordinar esfuerzos para unir la participación al desarrollo rural de la Región.
4.3 Colaboración en el mejoramiento del sistema de datos e información sobre cooperativas rurales
El desarrollo de "un movimiento cooperativo fuerte e integrado, demoerático y con perspectiva de autonomía, autosostenimiento e independencia"88, si lo referimos especialmente a la población rural y a una Región económica y socialmente más integrada, supone cuidadoso planeamientoy coordinacion a diversos niveles: cooperativas de base, país, Región.
88 Alianza Cooperativa Internacional, Oficina Regional para Centro America y el Caribe, Lineamientos programáticos (Septiembre 1990), p.12.
58Los datos fundamentales incluyen el número de cooperativas, de asociados,
capacidad productiva de la cooperativa, al igual que de sus asociados en relación con diversos subsectores económicos; y, por razón de brevedad, situacion patrimonial de la cooperativa.
Datos fundamentales, a menudo, desconocidos y que ni siquiera bastan para aconsejar estrategias de desarrollo a las propias cooperativas. Una expansión de la oferta desajustada a la demanda, ya sea por sus costos medios, por la calidad o por su propio exceso, arrastran frustraciones por más que los asociados productores, responsables de esta oferta, se identifiquen con sus respectivas cooperativas.
Más allá de los datos internos a las cooperativas, un sistema de datos e informaciones externas a la cooperativa o grupo de cooperativas son necesarios para encauzar con acierto los recursos disponibles.
Nos detendremos sólo en aquellas tareas que puedan representar un aporte significativo por parte de la FAO.
59a) Sistemas de datos relacionado con las cooperativasde un mismo país La ausencia de una concepción sistemática de los datos recopilados en departamento
gubernamental (por ej., una Dirección Nacional de Cooperativas) priva a la propia institución de un instrumento para seguir comparativamente la marcha de las cooperativas dentro de un sector; también priva a los asociados de esta información que suscite una oportuna evaluación, utilísima para mejorar el funcionamiento de la misma cooperativa, al igual que la participación de los asociados que lleguen a cuestionar la estrategia o su misma inexistencia.
De ordinario, las cooperativas no llegan a la insolvencia, de un día para otro. La homogeneidad y continuidad en los conceptos y criterios contables permite un análisis ***periódico comparativo, tan difícil por otras circunstancias (inflación, política fiscal, etc.).
En aquellos países donde el propio movimiento cooperativo ofrece esos servicios de auditoría, este mismo responde de la calidad de la auditoría.
Cualquiera que sea la institución que lo asuma, el complementar los datos de las cooperativas con los peculiares de los subsectores ha de indicar hasta qué punto algunas aetividades de los asociados o de sus propias cooperativas no tienen futuro o, al menos, precisan reajustes.
La Oficina Regional para Centro America y el Caribe, organizada por la ACI, intenta el fortalecimiento interno de las cooperativas con una serie de aetividades encabezadas por el "establecimiento de un sistema administrativo-financiero computerizado".
Si la aplicación inicial de este sistema por país va acompañada de un seguimiento de los subsectores, relacionadas con la población rural y sus aetividades agrícolas, las cooperativas dispondrían de valiosos datos relacionados, informaciones muy provechosas para orientar las cooperativas rurales y la participación de sus asociados.
b) Sistema de datos relacionado con el intercambioy colaboración cooperativa internacional
Por iniciativa y bajo la supervisión de la ACI existe un Centro de Intercambio de Datos para Productos y Equipos Cooperativos: IDECOOP ("International Data Exchange Centre for Cooperative Products and Equipment").
IDECOOP pretende ayudar a las cooperativas asegurandoles: a) mercados para toda elase de mercancía, incluidos los productos agrícolas; b) mercados para equipos industriales de segunda mano; c) mercados para productos industriales; d) mercados para productos semiacabados y artesanales; e) mercados para equipos relacionados con el transoprte; y f) mercados para toda elase de servicios.
60El Secretariado de la ACI, en Ginebra, cuenta con la colaboración de una
organización no gubernamental, "Technology for People", para proveer a los miembros de IDECOOP con servicios técnicos.
Lógicamente los costos de los servicios de IDECOOP tienen que ser cubiertos por los usuarios, sin que funcione como un corredor ("broker" en el sentido tradicional). Sólo en caso de una transacción féliz, cobraría un 1%.
El aprovechamiento de estas oportunidades para intercambios con otras cooperativas o relaciones comerciales con no cooperativas (IDECOOP participa en la red electrónica del "World Trade Center") añade nuevos motivos para una integración de las cooperativas desde la base, facilitando la oportuna transmisión de datos a los productores asociados.
La Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe dispone de diversas redes técnicas relacionadas con la comercialización agraria. Resta por completar este sistema, coordinándolo con la disponibilidad de datos que orienten a las cooperativas agrarias a través de sus respectivas organizaciones superiores. Aquí, el servicio ofrecido por la Oficina Regional constituiría una firme base para orientar las cooperativas rurales hacia una participación activa y eficiente en un mercado donde el deterioro del intervencionismo estatal no siempre beneficia a cuantos integran el sector privado; en particular, a los menos organizados.
c) Sistema de datos en relación con el planeamiento y gestión éstrategica de una o vanas cooperativas
La mera accesibilidad a datos e informaciones externas a las cooperativas, incluso complementadas con asesoramiento y credito para abrir nuevos mercados, puede coincidir con el crecimiento rápido desequilibrado y la desintegración de las mismas cooperativas, con sus consecuencias indeseables: duplicación innecesaria de actividades, perdida de póder de negociación para el conjunto de cooperativas, enfrentamientos entre dirigentes, etc.
La ayuda externa contribuye al desarrollo institucional si mejora la capacidad de planeamiento, organización de recursos, coordinación, ejecución, control y evaluación periódica de las instituciones. De qui la necesidad de crear o perfeccionar un sistema de datos que agrege a los particulares (datos de cosecha, de produetos entregados, etc.) la visión del conjunto, inexeusable para un planeamiento y gestión estratégica en las cooperativas partiendo de finalidades prioritarias comunes.
En sí mismo, esto no implica concentración en el poder, sino racionalidad en la toma de decisiones y una base para revisar y oportunamente mejorar la estruetura de la organización cooperativa, sumando eficiencia y participación responsable.
La autonomía de las organizaciones de agricultores mayoritariamente con recursos escasos sólo unirá participación y eficiencia, si logra una apropiada integración de grupos con intereses homogéneos que diversifiquen riesgos y se complementen.
61Entonces muy probablemente la ayuda externa condicionará menos las
caracteristicas de los proyectos puesto que más firmes son las estructuras (internas y externas) de las organizaciones para posibilitar una acertada gestión:
Estructura interna en cuanto relaciona sus recursos (económicos, técnicos, humanos) de asociados y no asociados (personal contratado de diverso nivel, etc.).
Estructura externa en cuanto a las relaciones con el ambiente en que son desarrolladas las aetividades: mercados, instituciones, etc.
4.4 Promocion de la participación de la mujer y de la juventud en cooperativas rurales en la Región
El hecho de que la emigración juvenil desde áreas rurales suele coincidir con diseriminaciones sobre la función de la mujer, ya indica, por sí solo, una causa común: el potencial produetivo no es aprovechado en función de quienes integran la sociedad rural. Lo contrario es asímismo comprobable: cuando el potencial produetivo es utilizado con la capacitación e iniciativa de todos los pobladores, desaparece o pierde importancia el éxodo juvenil rural, como también la diseriminación respecto a la mujer.
En otras palabras, cualquier esfuerzo encaminado a un desarrollo en función de todos los pobladores rurales, facilita la participación y aetitudes básicamente cooperativas.
En vez de trazar proyectos cooperativos particularmente diseñados para dar empleo a la juventud o a promover la participación de la mujer, muchas veces ambas finalidades han sido alcanzadas, gracias a programas de capacitación y motivación que han permitido, a Jóvenes y a personas adultas, colaborar en la génesis de diversos proyectos.
Ante la deserción escolar, en bastantes ambientes rurales más prematura en la nina y la joven, así como ante la desigualdad de capacitaciones profesionales, todos los programas que corrijan estos desequilibrios educativos repereutirán en una ampliación de las posibilidades de produeción y de servicios dentro de la comunidad rural.
a) Las distintas altemativas dentro de una misma cooperativa En principio, dentro de una sociedad rural participativa y, con mayor motivo, dentro
de una cooperativa, carece de sentido plantearse como programa específico la participacción de la mujer o de la juventud en las mismas cooperativas. A cada persona y grupo atañe elegir las formas y altemativas de participación.
Sin embargo, en gran parte, la tenencia de la tierra vinculada a la condición de asociado a una cooperativa agrícola, explica la ausencia o la pasividad de los jóvenes y de las mujeres adultas en las cooperativas.
62La multiplicación de explotaciones agrícolas (por división o acuerdos
familiares) suelen repercutir en una inferior productividad laboral y en el deterioro de los suelos, por las escasas dimensiones de la unidad de tierra cultivada.
Aunque la biotecnología mejore la productividad y conservación de los suelos, atrae más la agricultura mecanizada y el acceso a nuevas tierras cultivables. Así, al contraste entre el campo y la ciudad, hoy se añaden los de inversiones oportunas o no, y espacios distantes de nuevas y viejas comunidades rurales, caracterizadas las últimas por suelos empobrecidos y por población demasiado adulta para emprender nuevas actividades o reanimar una cooperativa a punto de desaparecer.
Como estrategias que ha valorado los aportes de la juventud y de la mujer en la diversificación, mencionamos estas dos experiencias de Brasil:
La Central Cooperativa Agrfcola Cotía con sede en São Paulo (Brasil), (quizás el más importante conjunto de cooperativas de America Latina en cuanto a volumen de ventas) reúne a más de 15.000 asociados y mantiene 4 Programas que han favorecido la incorporación de jóvenes y de mujeres en actividades y servicios promovidos por la misma coáoperativa:) Programa de educación de jvenes (conínfasis en "Administración agrícola"); 2) Programa de la "Sociedade Beneficente CooperCotía" para la asistencia sanitaria a sus asociados; 3) Programa del Departamento de Señoras, orientado a establecer el papel de la mujer en las regiones rurales y, al mismo tiempo, proporcionándoles mejor calidad de vida; 4) Programa del Departamento de jóvenes, con el acento en la formación de jóvenes a traves de diversas actividades (entre ellas, la Fundación del Club Agrícola Cooperativista).
Para incorporar a la juventud y particularmente a la mujer en el desarrollo rural, los programas educativos acompanan la organización de actividades dentro del ambiente rural. La especialidad en "Administración Agrícola", en vez de la mera técnica en agricultura, insiste en la gestión de empresa y prepara dirigente para las cooperativas. Estrategia símile vale para la joven o mujer adulta que han de vencer prejuicios atávicos, hasta acreditarse por la capacidad de gestión. Quizás esto explique la escasa participación de la mujer en las "Secciones de Consumo" creadas dentro de cooperativas agrícolas y con las amas de casa como clientela mayoritaria.
Intentar una participación de la mujer (al igual que la juventud) requiere que los programas formativos respondan a las demandas de mujeres y jóvenes, protagonistas activos en las cooperativas.
Algunas experiencias positivas de cooperativas que, a tiempo, lograron complementar la agrícultura extensiva y mecanizada con producciones apropiadas a la péquena y media explotación, han servido simultáneamente a disminuir el éxodo rural juvenil y a una reconocida participación de la mujer en las nuevas actividades. Por ej., la Cooperativa Central Gaúcha de Leite (C.C.G.L.), Ltda, en Río Grande do Sul (Brasil), con 50.000 vaquerías organizadas en 32 cooperativas, con 140.000 asociados que, hasta la creación de C.C.G.L., tenían como denominador común la producción de granos.
63
Aunque en esas explotaciones agroganaderás, sobresale la vaquería como principal fuente de ingresos, la participación en los órganos de gobierno de la cooperativa es mayoritariamente masculina. Pero hay conciencia del papel clave de la mujer en la diversificación agrícola. Hoy día, el clima sociocultural difiere del que fuera habitual, hace de 15 años: todos los responsables de la producción, sin trato discriminatorio, participan en las reuniones de base, los "nucleos"; y según fines y tareas específicas, la mujer descubre nuevas oportunidades de participación.
Con todo, según bastantes experiencias, la introducción de nuevas actividades con el apoyo e iniciativa de jovénes o amas de casa sólo han incidido muy secundariamente en sus presencias respectivas en los órganos de gobierno de las cooperativas. Unas veces, porque con las obligaciones financieras contraídas (por ej. varias cooperativas algodoneras en Perú) y la urgencia de pagarlas con productos de exportación, dejaban de lado a los grupos de producción en común organizados por mujeres preocupadas del abastecimiento alimenticio diario. Otras, porque los órganos de gobierno de la cooperaiva sólo hablaban de diversificar, con mayor empleo familiar, cuando caían los precios de las producciones tradicionales predominantes.
Sin duda que pueden diseñarse programas en orden a la diversificación y que, a la par, promuevan la presencia activa de juventud y/o de las mujeres, dentro de unas mismas cooperativas. Otra cosa es el tiempo y esfuerzo requerido, cuando diversas circunstancias y características de los asociados, obstaculizan llevar a cabo esos programas.
b) Como grupos o cooperativas autónomas A menudo, estos grupos o cooperativas han nacido como experiencias pre-
cooperativas al calor de una cooperativa que alentaba la participación de los jóvenes en nuevas actividades o la colaboración entre las mujeres para resolver sus propios problemas económicos.
Salvo el caso del acceso a nuevas tierras o el de creación de actividades no agrícolas (artesanías, servicios, etc.), los grupos y cooperativas de jóvenes suelen implicar un uso más intensivo de la tierra o donde ésta es relativamente irrelevante (por ej. apicultura).
Lejos de entranar ruptura independentista, por parte de los nuevos grupos, o desinterés, por parte de las cooperativas arraigadas en la misma comunidad, una justificada variedad de organizaciones puede ofrecer mayor número de oportunidades para un desarrollo participativo. Que contribuya así mismo a un desarrollo económico y técnico, comunitario y cooperativo, dependerá del mejor aprovechamiento de los recursos disponibles, humanos y financieros principalmente, sin la duplicación innecesaria de tareas e inversiones, complementando capacidades y especializaciones.
Grande ha sido el acierto de cooperativas rurales con la mayoría de sus miembres femeninos, que surgieron al concluirse programas educativos ofrecidos simultaneamente a jóvenes y adultos, sin distinción alguna por sexo: cooperativas de aríesanias de madera o de productos textiles (desde alfombras hasta confecciones). En estos casos el reconocimiento de las comprobadas habilidades de la mujer no han implicado deferencia especial por parte del hombre, y pronto las cooperativistas han logrado confianza en sí mismas, disponibilidad para afrontar el futuro.
64Una vez más, en estas cooperativas de trabajo asociado, advertimos la necesidad de
capacitar profesionalmente para la gestión y de difundir, al menos, orientaciones administrativas básicas. Tarea necesaria sí se pretende la participación, aun cuando haya gerente al frente de la empresa cooperativa.
Todo lo expuesto hasta aquí no persigue, en sí mismo, un programa específico destinado a la participación de la mujer y de la juventud en cooperativas rurales, sino el logro eficaz de esa mayor participación porque los programas encaminados al desarrollo rural y participación cooperativa han otorgado la atención debida a la juventud y a la mujer. Quizás, lo específico del programa consista en la oportuna difusión de las experiencias positivas vividas en la Región, dignas de investigación y análisis.
4.5 Investigacion orientada hacia la acción
Desde la perspectiva del desarrollo rural reafirmado por la FAO (con equidady participación) y respaldando las propuestas suger/das en las páginas anteriores, han sido seleccionados una serie de temas como objeto de investigacién.
a) Iniciación oportuna de la acción cooperativa cuando faltan las condiciones básicas del desarollo rural
No es fácil concretar el conjunto de las condiciones básicas del desarrollo rural que permiten crear una cooperativa, con una elemental capacidad de sobrevivencia. Incluso ese conjunto no es sólo cuantitativo, sino cualitativo, y las deficiencias en alguna determinada condición pueden ser compensadas por la abundancia y excelencia de otras.
En el caso de una cooperativa de agricultores se presupone que disponen de tierra y de un mímimo adiestramiento en la actividad, posibilidad de producir para el mercado, de iniciarse en el ahorro e inversión en la cooperativa, de orientar y controlar (directa o indirectamente ) el funcionamiento de la cooperativa, etc.
Además, lo que esperemos de un grupo promotor de la cooperativa, queda supeditado a otras condicionantes exógenas a las caraeterísticas de ese grupo: por ej., una infraestruetura de servicios de la zona donde funcionará la cooperativa (vias de comunicación física, centros de educación, etc.); un orden jurfdico que delimite el ámbito público y privado, reconociendo el derecho de asociación, etc.
Muchas de esas condiciones, peculiares como conjunto, explican tanto las apatías como las ilusiones infundadas que alternativamente emergen, no pocas veces, en un porcentaje importante de la población.
65El esquema de un desarrollo porfases dentro de un modelo aplicado a un proyecto
cooperativo establece como fase primera: la iniciación de la ayuda mutua y el esbozo del plan operativo 89. 89 DULFER, E., Guide to evaluation of cooperative organizations in developing
countries (FAO, Rome, 1981), p. 52.
Reconociendo la utilidad de este esquema, vale la pena atender a la etapa que antecede a esa primera fase, condicionando la iniciación de la ayuda mutua en la comunidad o, quizás, en los diferentes ocupantes de un territorio que ni siquiera forman una comunidad, dadas sus divergencias socioculturales. Importa que ningún grupo sea excluido inicialmente, por bajo que sea su nivel socio-cultural y económico. El contacto con los diversos grupos pondrá de manifíesto actitudes e intereses diferentes. Probablemente, al principio, no exista base común para un solo proyecto, sino para coordinar un conjunto de servicios que favorezcan la iniciación de la autoayuda, como en el "Proyecto de Desarrollo Rural Integrado para el Distrito de Sona, Provincia de Veragua, Panama"90. 90 J. ARLE - R. LANAO, Evaluation as if people mattered. en "Approaches that work in
Rural Development", (edited by the Institute of Cultural Affairs International, Brussels, 1988).
El tema que proponemos contribuirá a descubrirnos la razón de que una cooperativa sea catalogada como elitista en cuanto presupone la "capacidad de cooperación".
El Prof. KUHN la define como "la capacidad de recibir (o comprar) los servicios que ofrece o realiza la organización cooperativa, pagando por ellos, por lo menos, un precio de eoste, y de utilizar dichos servicios en la propia empresa en forma ventajosa. A los socios que poseen esta capacidad de cooperación la organización cooperativa tiene, a su vez, la obligación de proporcionar, de hecho, esos servicios, en la forma y bajo las condiciones que realmente promueva a los socios (el mandato de promoción o fomento)"91. 91 KUHN, J., Zu den Voraussetzungen landwirtschaftlicher Betriebe für eine
Zusammenarbeit mit Kooperativen Organisationen en "Kooperation als Instrument der Agrarentwicklung in der Dritten Welt", Witzenhausen, 1981.
Esta definición implica que los campesinos en cuestión han de poseer un terreno agrícola, con cierto potencial o excedente comercializable (es decir, quedarían excluídos quienes sólo producen para la subsistencia); y que exista una infraestruetura o medios de transporte que favorezcan las transacciones entre la cooperativa y sus campesinos asociados.
La definición de capacidad de cooperación es válida si se refiere a las cooperativas agrícolas, en su sentido estricto, y no a otras aetividades que cabe organizar cooperativamente en una comunidad.
66Además la capacidad de cooperación descrita ha de ampliarse con la capacidad de
planeamiento y de control a fin de dar estabilidad a la organización cooperativa.
Es conocida la escasa sobreviviencia de grupos y de cooperativas constituidas improvisadamente por motivos diversos 92. Lo que queda por analizar son esas condiciones previas que han posibilitado a un grupo ejecutar una serie de actividades bajo la responsabilidad del mismo, y donde las decisiones adoptadas por mayoría dentro del ámbito económico, al igual que los esfuerzos y resultados incentiiban la contribución y el esfuerzo de cada participante. 92 En 1976 en el Nordeste de Brasil se habían ya extinguido un 70% de las cooperativas
que figuraban como oficialmente existentes y que habían sido fundadas en los diez años anteriores. Veáse CARBONELL DE MASY, R., Moderna administracáo de empresas cooperativas agrárias (Porto Alegre, 1979), p. 243
De ordinario, sólo grupos reducidos en cuanto al número de personas pueden determinar los proyectos más acordes con las necesidades y recursos del grupo, fomentar la cohesión y el fortalecimiento económico del propio grupo, como tambión reconócer la contribución personal.
Pero el pequeño grupo aislado dificílmente superará los innumerables obstáculos a sus actividades. Y el apoyo a ese grupo merece estudiarse. La investigación ha de extenderse a organizaciones que han ofrecido soporte al pequeño grupo: ¿cómo han ensanchado la perspectiva de sólo el provecho inmediato, con peligro para la sobrevivencia del grupo, sin caer ni en el paternalismo, con su secuela de una demagogia pueril?
b) Los problemas de crecimiento planteados en cooperativas forrnadas mayoritariamente por pequeños productores, multiactivas y con un solo patrimonio atribuible a la única cooperativa.
A medida que una cooperativa aumenta su capacidad productiva por razón de un número mayor de asociados, surgen los problemas tipicos del crecimiento de la empresa en sus aspectos interdependientes (tecnológico, comercial, administrativo, financiero, capacitación y cohesión del personal contratado) así como de la organización de asociados, con frecuencia cada vez menos uniformes: ocupados en actividades iguales o similares a las inicialmente existentes, en actividades complementarias; o en actividades tan diversas que requieran una transformación fundamental en la empresa cooperativa.
De contar con pocas personas capaces de resolver los problemas de la cooperativa en sus primeros anos, con un crecimiento afortunado, pasa a ser una organización empresarial bastante compleja: con apoyo de asociados menos homogéneos en sus intereses, con inversiones y actividades más diversas, con profesionales y especialistas conscientes de la propia autonomía y resposabilidad. Todo, porque la cooperativa ha respondido a las expectativas de los asociados, goza de prestigio, cuenta con un patrimonio y un conjunto de relaciones externas que alientan el auge.
Ante ese modelo, no faltan quienes recomiendan las cooperativas multiactivas como las más idóneas para afrontar los problemas de los pequeños productores, posibilitando la diversificacion de actividades de las cooperativas, como fiel reflejo del potencial productivo de los asociados.
Asímismo, de las cooperativas multiactivas se aguarda que consigan economías de escala, participación de los asociados dentro de sus grupos, acumulación de
67recursos productivos en los mismos asociados; y, dentro de ciertos límites, hasta capacidad económica para compensar los riesgos propios de cada actividad particular.
A la hora de verificar estos supuestos, algunos aspectos están suficientemente investigados; otros, no
b) Aspectos investigados Las economías de escala como consecuencia de la especialización y un número
mayor de operaciones dentro de una determinada capacidad productiva (división del trabajo) encuentran el límite de la extensión del mercado. Mercado menos rentable o seguro cuando la intervención gubernamental en materia ecónomica periódicamente sorprende con tasas de cambio, emisión monetaria, impuestos, etc.
"Desde la perspectiva de contribuir al bienestar de los pequeños campesinos, es preferible aquella produeción que el mercado puede absorberla por su calidad y precio razonables. Un aumento de produeción que acabe enfrentándose con un mercado escasamente conocido e inseguro, puede comprometer los recursos de la cooperativa y de asociados incapaces de soportar pérdidas"93. 93 O, Informe consolidado de los estudios de casos "PACODER" Latinoamericanos
(inedito), 1989.
Cooperativas con inversiones desproporcionadamente elevadas respecto al capital propio y con una rentabilidad muy condicionada al mercado exterior o a un limitado mercado nacional, sufren sensiblemente cualquier altibajo de precios, poniéndose envilo toda la organización como empresa y como cooperativa.
El perjuicio económico no sólo afecta a grupos determinados de asociados (par ej., afectados par la baja en los precios de un produeto), sino que alcanza al patrimonio de la empresa cooperativa y hasta cuestiona las inversiones decididas sólo por el Consejo de Administración.
Experiencias similares han motivado cambios en los estatutos de bastantes cooperativas, exigiendo hasta una mayoria de 2/3 de los asociados para la aprobación de determindadas inversiones. Norma adecuada cuando los asociados están vinculados on la distintas inversiones; cosa no frecuente en un buen número de cooperativas multiactivas.
68La vulnerabilidad de un Departamento, con tal repercusión general
que incida a su vez en las economías de los asociados fieles proveedores de otros Departamentos, cuyos excedentes, en parte, han de financiar pérdidas no atribuibles a ellos. Algunos estatutos de cooperativas que fomentaban acuerdos de préstamos entre distintos Departamentos o secciones que reflejaban producciones y riesgos diversos, tuvieron que adecuarse a leyes, como la Argentina, que expresamente indicaban como, para cada ejercicio económico anual, las Secciones o Departamentos con ingresos netos han de cubrir las érdidas de otros.
Otro aspecto clave es la selección de los gerentes. El costo puede alzarse demasiado tanto por la contratación de profesionles especializados como por no contratarlos, echando por tierra las esperadas ventajas de economías de escala, incluso por factores distintos del mencionado.
En los casos positivos de cooperativas con una acertada estrategia frente al mercado y al crecimiento de la capacidad productiva de los asociados, a menudo ha habido una política económica gubernamental relativamente estable, sin los bruscos contrastes de tasas de intereses negativas (gracias a la inflación creciente ) y disponibilidad de dinero a tasas de usura: las inversiones e innovaciones técnicas han evitado riesgos, fomentando al máximo el uso racional de recursos, el trabajo bien organizado, las responsabilidad de la tarea diaria. Nunca la xpansión rápida, alentada por el afán de resolver todos o bastantes problemas de la comunidad rural.
b) Aspectos todavia por investigar De ordinario, en la Región suele considerarse como propio de una cooperativa
agrícola el que tenga que dar salida a la oducción de sus asociados, sin fijarles límites. Cosa no siempre rentable par la cooperativa, ni tampoco para los asociados.
Si los precios finales percibidos por el pequeño productor le estimulan a incrementar su excedente comercializable, aún más incentivan a los productores con menores costos medios de produción. Y la oferta excesiva de pocos productos tambión amenaza, hasta en el supuesto de que la propfia cooperativa haya iniciado un cambio en las estructuras de producción de los pequeños productores. Por otro lado, la producción diversificada no hallará satisfactoria salida sin calidad y costos competitivos.
Ante cierta liberalización previsible del comercio agrario mundial o, al menos, dentro de la Región, consideramos oportuno investigar el sistema de comunicación de las cooperativas para recibir, interpretar y transmitir los datos claves del mercado a sus asociados, alentando una eficiente especialización y aminorando los riesgos en los desajustes ocasionales.
Tema fundamental, tanto para la oferta de productos en su estado natural como para los industrializados; y particularmente útil en proyectos de porvenir en la Región, como irrigación de tierras que son agrícolamente muy idóneas, pero donde cultivos para un mercado interno protegido (por ej., cultivo de trigo en Mexico ) no compensan ya, y vale la pena sustituirlos por otros más rentables, muy sensibles a cualquier desajuste de calidad o cantidad.
69
Relacionado con el control de una oferta diversificada, queda por investigar la alternativa de la coordinación de cooperativas integradas o el desmembramiento, desde punto de vista jurídico, de una cooperativa demasiado compleja en varias a fin de asegurar una adecuada gestión y control, al igual que para estimular el ahorro e inversión por parte de sus asociados. Una realidad que hemos podido apreciar como mejoramiento del cooperativismo agrícola en sus múltiples aspectos (en particular, en el de la participación de los asociados en la cooperativa singular; y en la integración, bien definida, entre las varias cooperativas).
Los grupos adunados por intereses comunes pueden participar más activamente en controlarse a sí mismos, evitando que la irresponsabilidad de unos pocos perjudiquen a la mayoria; comprenden la conveniencia de inversiones comjuntas financiadas con fondos rotatorios comunes, etc; cuidan del patrimonio más directamente relacionado con sus aetividades diarias. Probablemente constituyan la base para una cooperativa especializada.
La organización cooperativa multiactiva amplía el horizonte de los grupos según intereses comunes; los complementa con servicios inasequibles a la cooperativa de base, relativamente especializada.
La separación patrimonial entre las distintas cooperativas coordinadas por una organización multiactiva, da estabilidad al conjunto, favorece la participación junto con el planeamiento y el control estratégico.
Dentro de esta última problemática se dan los siguientes casos:
- Cooperativas multiactivas con procesos simples (acopio, crédito, aprovisionamiento de insumos, etc.) asociados a una Central Cooperativa Multiactiva.
- Cooperativas multiactivas con procesos varios de industrialización, asociados a una Cooperativa Central especializada en los servicios de comercialización94.
- Cooperativa multiactiva que por su expansión y complejidad llega subdividirse en Cooperativas Regionales de Producción y la Central de Comercialización95.
94 CARBONELL DE MASY, Desarrollo y Cooperativas Agricolas en Misiones (Argentina, 1983).
95 MARCOVITCH J., COT1A: Seis decades de estrategia cooperativista (Universidade de São Paulo, Brasil, 1990).
70El primer caso ha fomentado, inicialmente la concentración de actividades
industriales en la sede de la Central. El segundo caso, la innecesaria multiplicación de instalaciones. El tercero, ha tendido a repetir la concentración del industrial del primer caso.
Aun partiendo de estas experiencias, en la actualidad las economías en los procesos de abastecimiento de materias primas, en la industrialización y en la distribucion de productos acabados, están motivando la introducción de nuevos esquemas con patrimonios comunes a cooperativas dedicadas a ima misma actividad.
Una ordenada descentralización cooperativa facilita la participación e incluso algunas iniciativas favorables para los pequeños productores alentados por el acceso a la agroindustria apropiada a la zona donde ellos estan organizados.
El conjunto cooperativa, coordinado en sus múltiples actividades, reemplaza así a la cooperativa multiactiva demasiado compleja para ser eficaz, eficiente y participativa. La propiedad de instalaciones pertenecientes a diferentes cooperativas no impide el contrato de gestión que da unidad al conjunto.
c) Los contratos de integración entre cooperativas de pequeños agricultores con las firmas comerciales: análisis comparativo de otras altemativas
El objetivo de esta inyestigación es analizar los contratos entre cooperativas agrícolas y firmas comerciales con vistas a determinar las ventajas o desventajas resultantes para los pequeños productores asociados: ingresos resultantes, costos de producción, acceso a tecnologías apropiadas, riesgos asumidos, etc.
Los contratos de integración merman autonomía a las cooperativas según las condiciones e importancia de los mismos para cada cooperativa:
- Cooperativas cuya producción principal es comercializada a traves de firmas comerciales, sin posibilidad de una estrategia autónoma encaminada a otros productos o mercados.
- Contratos de integración que no impiden la autonomia de la propia cooperativa.
Un investigación similar vale para cooperativas que entregan su producción a organismos estatales, paraestatales o algún tipo de juntas de comercialización, como ocurre en various países del Caribe.
En ambas situaciones existe un número muy diverso de casos. Por ej., en los contratos del apartado b): elaboración cooperativa de un produeto con alto valor agregado, a partir de ciertos residuos vegetales casi sin valor comercial; exportaciones agrícolas como pago por instalaciones para secanza y almacenamiento de granos; importante exportación anual de zumos de uva que permite a la cooperativa una mejor comercialización de vinos en el mercado nacional, y el crecimiento en asociados viticultores.
71La recopilación de estos contratos de integración estipulados entre las
cooperativas y las empresas comerciales o públicas, y que, sin duda, han contribuido al desarrollo de las propias cooperativas, ofrecerían una base para comparar alternativas al alcance del productor asociado a una cooperativa sin suficientes recursos para acceder a mercados dificiles o a la financiación de equipos.
Hasta puede ser aceptable la situación a) para el agrícultor aislado y/o en ambientes donde improbablemente surgiría una cooperativa capaz de ofrecer unas ventajas similares. La cooperativa tiene, entonces, la tarea de completar los servicios no ofrecidos por la firma comercial y que, quizás, más afectan a la propia capacidad productiva del asociado.
La investigación ha de incluir también casos donde los efectos negativos por perder la autonomía en la eleción de productos y de mercados, superan a los positivos.
En los contratos de integración con firmas comerciales (y, a veces, en la misma integración cooperativa) los agricultores asociados apuntan más a solución de los problemas immediatos que a lograr también el acuerdo compatible con la perspectiva a medio y a largo plazo. Por esto, más allá de las generalizaciones, convendría incluir en esta investigación un capítulo sobre integración cooperativa dentro de los sectores económicos analizados en los referidos contratos.
d) Las relaciones de las cooperativas con el Estado Esta investigación apunta a esclarecer las relaciones de la cooperativas en el Estado,
avanzando en lo ya expuesto antes sobre el clima político-económico favorable a un desarrollo cooperativo autónomo y sostenible (véase 4.1).
Desde esta perspectiva y en las presentes circunstancias económicas, ya no cabe (ni resulta deseable) un cooperativismo gubernativamente subsidiado, como apoyo principal a las cooperativas.
Sobre el tema del apoyo gubernamental a las cooperativas de la Región, al igual que sobre el tema de las cooperativas como instrumento de las politicas gubernamentales, algunas generalizaciones infundadas o, al menos, no matizadas desorientan, en perjuicio de las cooperativas, de los gobiernos y de las instituciones privadas, públicas o internacionales, dispuestas a una colaboración con cooperativas autónomas.
La historia de un cooperativismo surgido en la Región por iniciativa y/o con apoyo gubernamental, es geograficamente parcial y unilateral; ni en el pasado, ni en el presente. La conciencia de la autonomía de los varios grupos cooperativos, por lo común, ha persistido.
El mismo hecho de que las cooperativas hayan sido instrumento de políticas gubernamentales no indica necesariamente inconsciencia o pérdida de esa autonomía. Muchas veces, para cooperativas empénadas en mejorar las condiciones de producción y de vida de sus asociados, esas políticas ofrecían ventajas inasequibles de otro modo: por ej. créditos favorables para cultivos de exportación. No fallaban, pues, las cooperativas, sino las políticas gubernamentales que, por continuar con el ejemplo, descuidaban el abastecimiento alimenticio y/o, a la mayóna de los agricultores.
72Que las agendas de los países industrializados, interesadas en el bienestar
de la población con menores recursos, hayan tenido que actuar respetando las estructuras gubernamentales centralistas de la Región (y políticas de desarrollo con sesgo urbano e industrial, al margen de un desarrollo rural, regional y participativo), merece ser matizado. Ni las cooperativas ni las agencias externas podian sobrevivir en los países de la Región, enfrentándose con las estructuras gubernamentales. Buscaron un coexistencia pacífica, con algunos aportes a la participación en áreas y en sectores económicos muy delimitados. De nuevo, aquí, no parece correcto culpar a las cooperativas o a las agencias gubernamentales de los países en industrializados. En su raíz, el error arrancó de los acuerdos gubernamentales de colaboración y ayuda no condicionados a un respeto a los derechos humanos y, más en concreto, al de asociación, fundamental para un cooperativismo autónomo. Con retraso, hoy se lamentan ocasiones pérdidas y apreciaciones autoritariamente unilaterales.
El retorno a la democracia en la mayoría de los regímenes de la Región, una mayor sensibilidad respecto a la autonomía de las cooperativas por parte de las agencias de los países industrializados o de diversos organismos internacionales y, sobre todo, de las ONG enraizadas en las bases populares, son realidades nuevas que enmarcan las relaciones recíprocas de las cooperativas y el Estado.
Lo que realmente importa en estas relaciones es que las cooperativas nunca pierdan de vista las necesidades y recursos de sus asociados, la participación de los mismos, proporcional a la magnitud y transcendencia de algunos acuerdos de colaboración con instituciones u organismos gubernamentales.
Aquí también entra en juego la capacidad de planeamiento y de control de las propias organizaciones cooperativas. Capacidad apreciable en aquellas que no se dejaron arrastrar por las ventajas inmediatas de políticas gubernamentales unilaterales: a tiempo, supieron renunciar a ciertas ayudas, aceptando otras más modestas, pero acordes con los propios objetivos y recursoso cooperativos a largo plazo.
En estas últimas cooperativas advertimos dos caracteristícas: 1) por el número de asociados, rebasan los límites del mero localismo rural, para lograr economías de escala; y 2) la participación de los asociados en las actividades y decisiones claves, indica empéno duradero por mejorar la cooperativa. Por el contrario, las cooperativas menos capaces para trazar una estrategia propia (y, a la par, con asociados más oportunistas que comprometidos a largo plazo) suelen ser fácilmente instrumentalizadas por las políticas gubernamentales; y esto segundo ha ocurrido tanto en las cooperativas locales, regionales o nacionales entabladas con ocasión de ayudas prometidas (por el gobierno u otras instituciones). organizaciones cooperativas nacionales o regionales creadas rápidamente, frente a las políticas gubernamentales o ayudas externas disponibles.
73Entre los extremos geográficos del localsmo, la región demasiado extensa o la
organización nacional, vale la pena estudiar las experiencias cooperativas en ámbitos intermedios, con capacidad de economías de escala, de innovación y difusión técnica, así como de participación.
Sólo organizaciones cooperativas enraizadas en los asociados, con capacidad para un planeamiento y control estratégico, pueden estipular acuerdos de colaboración con los organismos gubernamentales u otras institituciones públicas, con ventajas duraderas para ambas partes.
El estudio y análisis de experiencias positivas de colaboración de las cooperativas con instituciones públicas de la Región, ilustrará la conveniencia y condiciones de una coordinación con un órgano gubernativo o una institución pública que economizan gastos y ganan autoridad, porque saben oportunamente dialogar con organizaciones asociativas (por ej., cooperativas autónomas y eficientes) merecedoras de ejercer funciones (por costumbre concentradas en instituciones o agencias públicas), como la extensión agraria, la administración del crédito rural para los asociados a las cooperativas,etc.
e) Estudios de grupos cooperativos primordialmente integrados por mujeres Por el uso intensivo de trabajo femenino merecen la atención las artesanías y
confecciones textiles o de cuero, en especial cuando aprovechan materias primas nacionales de alto valor comercial (algodón de fibra larga, lanas de vicuña y de llama, cueros de calidad). Lo mismo vale para tejidos de lana o de algodón comunes, con productos finales bien elaborados.
Como actividades laborales, localizables en zonas rurales, contribuyen a crear simultáneamente empleo no agrícola y una demanda menos supeditada a los altibajos de los precios.
En toda la Región son numerosos los grupos de mujeres organizados en estas actividades, pero, por lo común, dependientes de la firma comercial o de la empresa no cooperativa (desde la organización filantrópica hasta la institucion o empresa estatal o paraestatal), encargadas de suministrar los insumos, indicar modelos, controlar la adecuación de lo elaborado a los modelos, y remunerar el trabajo por persona o por grupo.
Las organizaciones cooperativas han perdurado en cuanto han mantenido capacidad de adaptación a las exigencias del mercado dentro de las posibilidades de los grupos que integran esas organizaciones.
Hemos de reconocer que muchos proyectos de desarrollo rural sólo han prestado una atención tangencial a la problemática de apoyar habilidades y técnicas, transferidas por siglos, o aprendidas en algunos cursos , sin crear o contar con la organización económica capaz del adecuado planeamiento estrátegico. Como consecuencia, han surgido grupos de artesanía o de confección con un horizonte tan recortado como inseguro.
74Crítica similar merecen el uso de algunos fondos con vistas a la erradicación
de cultivos destinados principalmente al narcotrafico. Las ayudas o proyectos concretos han mirado prioritaria o exclusivamente al agricultor, y a la introducción y comercio de otros cultivos de renta, a través de organiziones de grupos de base. Nada significativo ha sido organizado como un desarrollo alternativo para la comunidad, con efectos en la promoción de la mujer.
En contraste con proyectos que apenas han atendido a las actividades más relacionadas con la mujer, existen experiencias cooperativas o de grupos, más o menos formalmente organizados, que han mejorado las condiciones de vida de la mujer rural; y de sus familias, especialmente respecto a la salud, nutrición y empleo.
Por su importancia, sugerimos dos investigaciones: una relacionada con las cooperativas de artesanas y confeccionistas; y otra, con el mejoramiento nutricional.
f) Estudio de grupos cooperativos primordialmente integrados por jóvenes Ante el hecho de nuevas fronteras agrícolas (colonización de tierras antes no
utilizadas o con nuevos usos), la edad media de los campesinos desplazados organizados en cooperativas, suele ser inferior a los 40 años. Problema generacional similar aparece en cooperativas nacidas par atender porducciones no tradicionales.
El estudio del estas organizaciones, de sus problemas y de sus relaciones con el resto de las cooperativas, permitirá analizar la inserción de la juventud en el desarrollo rural a través de cooperativas. También cuestionará sobre las causas que han impedido a los jóvenes el logro de sus expectativas económicas dentro de las cooperativas existentes en sus zonas.
g) Estudios de cooperativas rurales con posibilidad de pesca y/o uso racional de bosque
Sobre estos dos temas conocemos experiencias aisladas en contextos diversos. Falta el análisis de los distintos casos para comparar y deducir conclusiones.
La pesca marítima, próxima a una zona rural, no sólo crea empleo y mejora la dieta de la población rural, sino también provee de insumos para la producción de granja, etc.
Ese doble uso vale asimismo para la piscicultura y pesca en los ríos y lagos.
Sobre el tema de cooperativas ocupadas en un uso racional del bosque, también la información es ocasional, sin que dispongamos de una base de casos, suficientemente comprobados y duraderos que permitan orientar sobre las condiciones y tipo de organizaciones capaces de usar el bosque, garantizando su conservación y conveniente desarrollo, y de apoyar industrias con alto valor agregado (v.g., extracción de esencias, etc).
75Se podría iniciar la investigación sobre estas cooperativas rurales a través de una
consulta a los organismos nacionales.
4.6 Estudio de una estrategia de colaboración con ONG en la promoción y apoyo a cooperativas integradas principalmente por población rural de escasos recursos, dentro de un proceso de desarrollo
Nos referiremos a las diversas fases de proyectos:
a) En proyectos de colonización y reforma agraria Aún tiene validez para la Región la conclusión de un exámen detenido sobre 24
proyectos de colonización y desarrollo rural en tierras tropicales o semitropicales, llevado a cabo entre 1950 y 1970: "los antecedentes revelan que la colonización dirigida por el gobierno ha dado malos resultados y que ha fracasado completamente en varios"96. 96 NELSON, M. El aprovechamiento de las tierras tropicales en América Latina.
(Mexico, 1977), p.319.
Entre las causas se mencionaban la ausencia de "un sistema para atraer el capital privado y la capacidad empresarial"; "rigideces introducidas con fines de control" que entorpecían la ejecución de operaciones, de por sí, muy complejas"; la incertidumbre multiplicada" por asignar responsabilidades a instituciones débiles"; limitaciones de mercados; mala administración, personal siempre cambiante; reversiones de política, etc.
Tanto en la decada de los años 70, como en la de los 80, no faltan experiencias de colonización por cuenta de cooperativas o con participación de éstas. Los casos de latifundios transformados en cooperativas de reforma agraria, como experiencias duraderas, son numérica y geográficamente muy limitadas. Màs frecuentes son las experiencias de pequeños colonos que en sus nuevos asentamientos se agrupan dentro de diversos tipos de asociaciones con vistas a resolver sus problemas más apremiantes.
Ante los limitadísimos recursos públicos y escaso interés por apoyar una reforma agraria, cada año aparecen iniciativas de ONG que ayudan a la adquisición de tierras para mejorar el nivel de vida de población rural marginalizada, y, de ordinario, estimulan que ésta participe a través de sus propias organizaciones.
Esta presencia de las ONG en tierras de nueva frontera agrícola o en tierras que requieren diversificación de productos o/y otros cambios significativos en los usos tradicionales de las mismas, ha repercutido en colaboraciones conjuntas de ONG con grupos precooperativos o cooperativos integrados mayoritariamente por pequeños productores rurales, con una población juvenil sólo dispuesta a permanecer si el nivel y las condiciones de vida atraen.
Una oportuna y dificil colaboración de las ONG (promisoria, pero también arriesgada), consistiría en acertar con el aprovechamiento de los recursos naturales, en general (o los forestales más valiosos), que permita colonizar zonas geográficas distantes, atractivas para la acción predatoria y destructiva. Algunas cooperativas sufrido grandes pérdidas por haber extendido sus áreas de influencia a proyectos de colonización en esas zonas distantes o a proyectos demasiado complejos o no compartidos por la mayoría de los asociados, o sin un sistema descentralizado para poder tomar decisiones sobre el terreno, etc. Las cooperativas que han superado esas dificultades frecuentemente estaban bien
76arraigadas, con una organización capaz de ofrecer los servicios reclamados en los nuevos proyectos de colonización, a menudo no muy distante de la cooperativa o de alguna de sus asociadas.
77En la hipótesis de que la organización cooperativa sea la más adecuada para la
puesta en práctica de tal proyecto de uso racional y moderada rentabildad de los recursos naturales no fácilmente renovables, distinguiríamos dos etapas en el proceso del desarrollo cooperativo: una, principalmente encaminada a crear las condiciones de viabilidad del grupo como cooperativa, incluyendo el propio funcionamiento del grupo; y la otra etapa se refiere al desarrollo de la cooperativa.
b) En la etapa de formación de la cooperativa o precooperativa No cabe duda que las ONG pueden más flexiblemente adaptarse a la multitud de
factores incidentes en la formación de una cooperativa con un proyecto viable y significativo para sus asociados, mayoritariamente de escasos recursos.
Pero aun contando con la flexibilidad e iniciativa de las ONG frente a las situaciones concretas, no desaparece la gran dificultad de lograr un proyecto técnica y económicamente viable así como participativo.
Dada la escasez de recursos (en particular, los disponibles para los gastos implicados en la capacitación directamente relacionada con la aetividad o actividades emprendidas así como con las características del grupo participativo; las elementales inversiones iniciales, etc.), la red deficiente de servicios en la región (de comunicaciones, de distribución física, de salud, etc.), resulta frecuentemente conveniente y/o necesaria la colaboración interinstitucional entre la ONG (a la vez, ha de afrontar múltiples problemas) y la Administración Pública que multiplica su influjo al trabajar con grupos organizados capaces de asumir la responsabilidad y el coste implícitos en el desarrollo, gradualmente (pensemos, por ej., en el servicio de extensión rural).
La experiencia enseña que no pocos fracasos de grupos participativos organizados para proyectos de desarrollo rural son atribuibles a enfoques y expectativas demasiado unilaterales (como la mera reivindicación de tierras, de ayuda, etc.). Estos errores no son exclusivos de proyectos gubernamentales.
En la hipótesis de prodigarse la ayuda de las ONG, por ej., basta que prevalga un enfoque de beneficiencia incluso al afrontar problemas económicas, para incidir en todo el proyecto de modo muy negativo y con efectos duraderos.
78Por más que quienes patrocinan y/o elaboran un proyecto hablen de satisfacer
necesidades básicas, no es fácil formularlas, concretarlas en un contexto social-económico y ecológico; y, sobre todo, conseguir que sean satisfechas de modo permanente, considerando el proyecto viable
Es sumamente importante la diifusión de experiencias positivas para no reincidir en los mismos errores y contar con oportunidades de asesoría Como en los proyectos encaminados al desarrollo rural, la FAO colabora subsidiariamente, de ordinario, puede contribuir a transferir tecnología y experiencia acumulada con oportunos asesoramientos, incorporación de voluntarios pagados por los países miembros de la FAO, etc.
c) En el apoyo a proyectos de mayor envergadura En esta etapa consideramos más posible que en la anterior la colaboración entre las
cooperativas ya sea por sus intereses comunes en organizaciones de segundo o tercer grado (centrales, federaciones, etc.) ya sea por compartir esos intereses con otra cooperativa empeñada en proyectos de mayor envergadura.
Por otra parte, cooperativas de países en desarrollo, como en la CEE, desean colaborar con otras cooperativas de países en desarrollo, utilizando fondos públicos disponibles.
Entre los fondos accesibles incluímos los destinados a inversiones; y, también, los dedicados a conseguir una formación con experiencia profesional en determinados centros y cooperativas.
d) Análisis de la regulación existente en la Comunidad Europea (CE) sobre ONG y participación popular en proyectos de autoayuda
El 1.1.1988, la Comisión de la Comunidad Europea (CCE) en relación con su Dirección General del Desarrollo, publicó el documento "Condiciones generales para la cofinanciación de acciones en los países en vías de desarrollo (PVD) por ONG". Por la incidencia del mismo, lo analizaremos a fin de subrayar la convergencia de propósitos con la FAO; y de estudiar posibles colaboraciones en taies proyectos, donde la financiación privada es complementada con la procedente de la CE97. 97 El termino "acción" usado en la versión española equivale a la de proyecto que es
puesto en práctica (en inglés, "project"; en francés, "action").
�� Metas compartidas con la FAO Desde la introducción el documento manifiesta como intento de la CE "facilitar y
reforzar la acción de las ONG europeas encaminada a mejorar de modo duradero las condiciones de vida y las perspectivas de desarrollo de los pueblos beneficiarios. Responde con ello al compromiso y al apoyo que los europeos dedican, desde hace años, a esta solidaridad a nivel no gubernamental"98. 98 Seguimos la versión oficial del Documento VIII/764/87 - ES, referido al artículo B7-
5010 del prespuesto de la CE.
79Las metas de esa solidaridad ya las asumió la FAO desde su propia constitución
("elevar los niveles de nutrición y vida de los pueblos...") y las formuló como objetivo principal del desarrollo rural (“erradicación de la pobreza, el hambre y la malnutrición..."). Con los matíces de las tareas específicas de la FAO, como la relevancia de la nutrición en el conjunto de necesidades básicas de una mayor parte de la población, de los productores rurales en condiciones de vida bastante deplorables:
"El propósito fundamental del desarrollo.. y el mejoramiento de los niveles de vida de toda la población" se entiende "especialmente de los campesinos pobres", según el Programa de Acción de la CMRDR de 1979.
Ampliando la perspectiva, el mismo Programa indica las metas del desarrollo (equilibrio ecológico y conservación de recursos, incremento de ingresos y de puestos de trabajo, mayor autosuficiencia en producción de alimentos, aumento de productividad, dotación de servicios básicos en zonas rurales, etc.), fomentando así un crecimiento sin los desequilibrios de actividades industriales concentradas en pocas áreas urbanas, a la par de amplias zonas rurales, primordialmente proveedoras de materias primas y de excedentes de mano de obra.
Pese a que esas metas no aparezcan explícitas en el documento de la CCE que analizamos, somos conscientes de regulaciones de la CE encaminadas a corregir disparidades regionales y socioeconómicas en varios contextos.
De modo implícito, bastantes de esas metas cuadran con criterios para la selección de las acciones que aparecen en dicho documento como una respuesta directa a "las necesidades del desarrollo económico y social de la población y, en particular, de las necesidades fundamentales de las capas más desfavorecidas"99. 99 Carta del Campesino (FAO, 1981), p.3.
En la aplicación de este criterio las acciones de un proyecto han de ser compatibles con los objetivos de desarrollo del país afectado y con los de la cooperación para el desarrollo de la CE".
Un criterio símile no es ajeno a la FAO, particularmente en lo pertinente al desarrollo rural y a la asistencia que la FAO pueda prestar a los Gobiernos, cuando éstos lo requieran, o a las ONG. Y la similitud de criterios facilita la coordinación de esfuerzos con metas coherentes y mutuo enriquecimiento de experiencias; especialmente si sigue creciendo la colaboración de la FAO con las ONG.
80De ordinario, podemos anticipar que surgirán relativamente pocos casos de
incoherencia, entre las metas propuestas en el proyecto y las de un país efectivamente organizado en función del bienestar de sus habitantes.
La financiación conjunta de la CE presupone que la ONG ha dado pruebas de su "capacidad de movilizar la solidaridad y los recursos privados en la Comunidad europea, para sus actividades en los PVD"; "la preferencia que conceda a la ayuda al desarrollo en los PVD" y "su experiencia en materia de ayuda a los PVD"; su capacidad para "sostener acciones de desarrollo propuestas por sus socios en los PVD"; y "capacidad de gestión administrativa", cumpliendo sus obligaciones en los contratos de cofinanciación celebrados con la CEE".
En este sentido la CE interviene cuando ya la ONG ha recorrido una primera etapa que exige flexibilidad y comprensión de la viabilidad del proyecto en su conjexto socio-económico y político.
– Características necesarias en los proyectos Podemos resumirlas en la coherencia misma del proyecto y en la participación activa
de la población beneficiaria.
La coherencia de las acciones (o proyectos) presupone que éstas responden a los criterios coherentes con los fines últimos antes indicados (respuesta a las necesidades fundamentales de desarrollo y a la población menos favorecida, en compatiblidad con objetivos de desarrollo); preteden "incrementar la capacidad de desarrollo endógena de los beneficiarios"; con "fines claramente determinados que pueden alcanzarse en un plazo razonable; se realizan con medios que corresponden a los fines que se pretende alcanzar"; con el horizonte de unos efectos duraderos, por encima del mero traspaso de recursos a los beneficiarios: acciones "viables de tal modo que su impacto continúa cuando la ayuda comunitaria o cualquier otra ayuda exterior cesa".
En otras palabras, la coherencia, sentido y validez de las acciones guardan relación con el mismo contenido del proyecto diseñado para desarrollo, y no para percibir ayuda, cualquiera que sea su origen.
La participación de la población beneficiaria complementa la coherencia misma del proyecto y afecta a todas sus fases: desde la "concepción, realización, gestión" hasta su "funcionamiento tras la terminación".
Esto no excluye aquellas acciones "llevadas a la práctica con beneficiarios y/o socios locales fácilmente identificables a quienes revierten, dentro de los plazos convenientes, la responsabilidad de la gestión y, en caso de realización material, la propiedad" de "todos los bienes muebles e inmuebles adquiridos con la contribución de la CE", "a más tardar, cuando finalice la acción".
Sobra comentar la convergencia de estas características con las orientaciones subrayadas en diversos documentos antes aludidos (Programa de Acción de la CMRDR, COAG 89/7 sobre Participación popular en el desarrollo agrícola y rural, etc.).
81– Características de los proyectos merecedores de una preferencia y
atención especial El documento da preferencia a las acciones "basadas en el desarrollo que son
concebidas como acciones multidisciplinares integradas".
No resulta fácil la concreción de esos proyectos por lo que atañe a la disponibilidad de especialistas en el lugar para atender adecuadamente una actividad o un aspecto en la búsqueda del apropiado planeamiento de las acciones integradas de desarrollo, multidisciplinares por las propias características internas del proyecto y por la participación.
Especial atención se presta a las acciones que "refuercen las estructuras de desarrollo en los PVD" (las organizaciones de base, en particular), y a la constitución de recursos financieros (por ej, fondos de rotación, préstamos, garantías bancarias, etc.) que puedan ser vueltos a utilizar para otras acciones. Sobre la cofinanciación peculiar ofrecida a las organizaciones de base, nos ocuparemos más adelante.
– Presentación de la solicitud y contrato de coofinanciación La ONG que presenta la solicitud de cofinanciación de acciones ha de facilitar la
apropiada información sobre su organización y la acción que va a realizar, incluido el prespuesto.
"En principio, la acción deberá ser aceptada por una autoridad local competente"; y el expediente podrá podrá presentarse en la Dirección General de Desarrollo, en la CCE, Bruselas.
"Si, tras la instrucción del expediente, la CCE aprueba la acción, se redactará un contrato de cofinanciación expresado en ECU, en dos ejemplares, para que sea firmado respectivamente por el (los) representante(s) autorizado(s) de la CE y de la ONG".
"La ONG signataria del contrato será la única responsable, respecto a la CCE, de la correcta realización" del proyecto "objeto del contrato", como también "responsable de la movilización de la totalidad de los recursos financieros, humanos y materiales previstos" para su puesta en marcha.
Como la ONG ha de tener su sede en un país miembro de la CE, debe hacer constar en el contrato si éste se atiene al derecho nacional de la sede o al derecho belga.
– Contribuciones financieros "La contribución comunitaria no podrá exceder normalmente del 50% del coste total
de una acción; sin embargo, en casos justificables, podrá cubrir, excepcionalmente, hasta el 75% de dicho coste".
82Tampoco podrá extenderse más allá de cinco años, con un límite anual de 150.000
ECU por año; y otro de 500.000, como contribución total. Como límite inferior, solicitudes de contribución inferior a 12.000 ECU no podrán tomarse en consideración.
Sólo en caso de una "acción presentada por dos o más ONG", el total de la contribución comunitaria podrá exceder los límites máximos citados, "sin que pueda ser superior, sin embargo, al doble de los mismos".
"Como norma general, la ONG que presente el expediente deberá garantizar una contribución de un 15% como mínimo de los costes directos, en recursos financieros de origen privado europeo". Con todo, cabe que la CCE considere como "contribución de la ONG la valoración de recursos y materiales, con los que esta última contribuye a la acción que se presente para una cofinanciación".
– Informes, contabilidad y evaluación del proyecto Conforme al contrato de cofinanciación, la ONG ha de comunicar en sus informes a
la CCE sobre las dificultades que impidan la acción en los plazos y condiciones previstos.
El primer pago es entregado a los 3 meses de iniciarse el proyecto. El contrato puede ser rescindido por parte de la CCE, si no en sexto mes falta "información sobre el uso de esos fondos".
Como notas comunes al informe intermedio y al de realización, ambos "comprenderán una parte explicativa y una parte financiera que cubrirá la totalidad de la acción cofinanciada, incluido el empleo de todas las contribuciones financieras (CE,ONG, otros)".
"Se redaetarán de modo que se pueda realizar la comparación con los fines perseguidos, los medios propuestos y los resultados que se previeron en la solicitud de cofinanciación objeto del contrato".
Si en el contrato está estipulado el informe de funcionamiento, la ONG deberá presentarlo a la CCE. En él "se dará cuenta de la viabilidad" del proyecto, objeto del contrato, dos años después de su realización", con una descripción de su funcionamiento "desde el punto de vista técnico, financiero, socioconómico y desde el punto de vista de la participación de los beneficiarios".
Para cada contrato con la CCE, la ONG deberá hacer la contabilidad "por separado, mediante una cuenta bancaria específica y/o un doeumento contable que enumere los ingresos y gastos con sus fechas respectivas".
"El documento contable y los comprobantes del conjunto de la acción cofinanciada deberá estar a disposición de las autoridades comunitarias de control', que también podrán examinar la realización y gestión de la misma "en cualquier momento". Contando "en todo momento" con la colaboración de las ONG, en caso de que las autoridades comunitarias consideren necesario proceder a la "verificación o a un control de realización de una acción cofinanciada en las oficinas de la ONG o sobre el terreno".
83Ha de rendirse cuenta de los intereses acumulados por retención de fondos
recibidos sin aplicarlos a los fines del proyecto. La ONG ha de informar oportunamente estos intereses y su devolución puede ser una modalidad del reintegro de los pagos.
Caben tres evaluaciones: la propuesta por la ONG, la decidida de forma conjunta por la ONG y la CCE, y la que la CEE realice sobre la puesta en marcha y/o el funcionamiento, "tras haber consultado a la ONG y al socio local".
En la primera evaluación, la ONG podrá incluir sus costes en el presupuesto de la acción cofinanciada; en la evaluación conjunta, en ciertos casos, y de acuerdo con el socio local, la ONG y la CCE podrán decidir "la inclusión en el prespuesto de los costes de una evaluación de la acción; en el tercer caso, a cargo de los recursos prespuestarios de la CE (asignados a la evaluación de la cooperación al desarrollo).
– Caracteristicas de los proyectos merecedores de una preferencia y atención especial.
No resulta fácil la concreción de proyectos por lo que atañe a la disponibilidad de especialistas en el lugar para planear bien una actividad o un aspecto de esas acciones integradas de desarrollo, multidisciplinares por las propias características internas del proyecto y por la participación. Pero siempre la coordinación de esfuerzos permite un mejor acierto.
Especial atención merecen las "organizaciones de base" que "refuercen las estrueturas de desarrollo en los PVD". Así como la constitución de recursos financieros (por ej, fondos de rotación, préstamos, garantías bancarias, etc.) que puedan ser vueltos a utilizar para otras acciones. Sobre la cofinanciación peculiar ofrecida a las organizaciones de base, nos ocuparemos más adelante.
– Presentación de la solicitud y contrato de coofinanciación La ONG que presenta la solicitud de cofinanciación de acciones ha de facilitar la
apropiada información sobre su organización y la acción que va a realizar, incluido el prespuesto.
"En principio, la acción deberá ser aceptada por una autoridad local competente"; y el expediente podrá podrá presentarse en la Dirección General de Desarrollo, en la CCE, Bruselas.
"Si, tras la instrueción del expediente, la CCE aprueba la acción, se redactará un contrato de cofinanciación expresado en ECU, en dos ejemplares, para que sea firmado respectivamente por el (los) representante(s) autorizado(s) de la CE y de la ONG".
84"La ONG signataria del contrato será la única responsable, respecto a la CCE, de
la correcta realización" del proyecto "objeto del contrato", como también "responsable de la movilización de la totalidad de los recursos financieros, humanos y materiales previstos" para su puesta en marcha.
Como la ONG ha de tener su sede en un país miembro de la CE, debe hacer constar en el contrato si éste se atiene al derecho nacional de la sede o al derecho beiga.
– Contribuciones financieros "La contribución comunitaria no podrá exceder normalmente del 50% del coste total
de una acción; sin embargo, en casos justificables, podrá cubrir, excepcionalmente, hasta el 75% de dicho coste".
Tampoco podrá extenderse más allá de cinco años, con un límite anual de 150.000 ECU por año; y otro de 500.000, como contribución total. Como límite inferior, solicitudes de contribución inferior a 12.000 ECU no podrán tomarse en consideración.
Sólo en caso de una "acción presentada por dos o más ONG", el total de la contribución comunitaria podrá exceder los límites máximos citados, "sin que pueda ser superior, sin embargo, al doble de los mismos".
"Como norma general, la ONG que presente el expediente deberá garantizar una contribución de un 15% como mínimo de los costes directos, en recursos financieros de origen privado europeo". Con todo, cabe que la CCE considere como "contribución de la ONG la valoración de recursos y materiales, con los que esta última contribuye a la acción que se presente para una cofinanciación".
– Informes, contabilidad y evaluación del proyecto Conforme al contrato de cofinanciación, la ONG ha de comunicar en sus informes a
la CCE sobre las dificultades que impidan la acción en los plazos y condiciones previstos.
El primer pago es entregado a los 3 meses de iniciarse el proyecto. El contrato puede ser rescindido por parte de la CCE, si en el sexto mes falta "información sobre el uso de esos fondos".
Como notas comunes al informe intermedio y al de realización, ambos "comprenderán una parte explicativa y una parte financiera que cubrirá la totalidad de la acción cofinanciada, incluido el empleo de todas las contribuciones financieras (CE, ONG, otros)".
"Se redactarán de modo que se pueda realizar la comparación con los fines perseguidos, los medios propuestos y los resultados que se previeron en la solicitud de cofinanciación objeto del contrato".
85Si en el contrato está estipulado el informe de funcionamiento, la ONG deberá
presentarlo a la CCE. En él "se dará cuenta de la viabilidad" del proyecto, objeto del contrato, "dos años después de su realización", con una descripción de su funcionamiento "desde el punto de vista técnico, financiero, socioeonómico y desde el punto de vista de la participación de los beneficiarios".
Para cada contrato con la CCE, la ONG deberá hacer la contabilidad "por separado, mediante una cuenta bancaria específica y/o un documento contable que enumere los ingresos y gastos con sus fechas respectivas".
"El documento contable y los comprobantes del conjunto de la acción cofinanciada deberá estar a disposición de las autoridades comunitarias de control, que también podrán examinar la realización y gestión de la misma "en cualquier momento". Contando "en todo momento" con la colaboración de las ONG, en caso de que las autoridades comunitarias consideren necesario proceder a la "verificación o a un control de realización de una acción cofinanciada en las oficinas de la ONG o sobre el terreno".
La evaluación que realice la CCE sobre la puesta en marcha y/o el funcionamiento de una acción cofinanciada, correrá a cargo de los recursos presupuestarios de la CE. (asignados a la evaluación de la cooperación al desarrollo). Podrá incluirse en el presupuesto de la cofinanciación la evaluación propuesta por la ONG; y, en ciertos casos, la propuesta conjuntamente por la ONG y la CCE.
Las evaluaciones refuerzan el cuidadoso seguimiento del proyecto y la trasparencia en los gastos realizados respecto a las metas alcanzadas. Todo esto repercute en un clima de responsabilidad conjunta y en la misma confianza de los participantes, desde la base, en la realización del proyecto.
– La perspectiva de la organización de base "Con carácter experimental", las acciones que "tiendan a reforzar las organizaciones
de base y de sus redes en los PVD" pueden consistir "en poner a disposición fondos manejables, que no estén asignados por anticipado, a las actividades de la organización de base, incluidos sus gastos generales y /o de funcionamiento".
Se trata de una cofinanciación no otorgable más de una vez a la misma organización de base, y establecida en función de proyectos mejor ajustados a sus beneficiarios (recordemos que, en principio, la CE no acepta solicitudes de contribución comunitaria inferior a 12.000 ECU), y que requieren una capacidad más flexible para tomar decisiones. Por esto en los costes admitidos para la cofinanciación, también se consideran como costes directos, los siguientes:
(a) "La puesta en marcha de pequeñas acciones de desarrollo, incluidas las actividades de formación de los beneficiarios, organizadas por la organización de base (fondos flexibles no asignados por anticipado). Dichos fondos podrán asignarse en forma de donaciones, préstamos, garantía bancaria, etc., de acuerdo con las modalidades establecidas entre la organización de base y los beneficiarios". (En contraste, de ordinario, sólo aquellos eostes de formación de personal directamente empleado en la realizaciön de un proyecto pueden ser aceptados por la CEE como costes directos de la acción "en caso de necesidad debidamente justificada").
86
b) "Los gastos generales y/o de funcionamiento de la organización de base.
"La contribución de la CCE no puede sobrepasar 150.000 ECU por año, y no extender a más de "dos años como máximo".
La contrapartida asegurada por la ONG signataria del contrato debe ser, al menos, igual a la contribución comunitaria"; y "debe ser en dinero efectivo" (con un 15% de origen privado europeo").
Como "instrumento de cofinanciación particularmente flexible y rápido" existe la llamada donaciõn global. Con este instrumento las ONG y sus socios se compromenten a realizar miniacciones que posibiliten "el sostenimiento de los socios en los PVD", "la relización de pequeñas infraestrueturas y/o la compra de pequeños equipos", "la educación y/o formación".
La participación comunitaria en esta cofinanciación de miniacciones se situará " entre 1.000 y 15.000 ECU", sin que la donación global pueda exceder de 250.000 ECU", ni la realización de las miniacciones duren más de 12 meses.
Pueden beneficiarse de la "donación global" las "ONG que hayan obtenido una cofinanciación durante 3 años"; y que al programa de esas miniacciones dediquen una "contribución de un 15% como mínimo de los costes directos en recursos financieros de origen privado".
El hecho de otorgar "donaciones globales" a través de ONG que competentes y desinteresadamente procuran ayudar a beneficiarios organizados con intereses comunes, fomenta la solidaridad; junto con la prudencia de cada grupo y beneficiario individual, al proponer metas asequibles. Esto, por sí mismo, ya es una contribución notable al desarrollo y a la capacidad de planeamiento y de control por parte de las organizaciones de base, entre las cuales mencionamos a las cooperativas empeñadas en el desarrollo rural. En este sentido, los beneficiarios coinciden con asociados deseables en cooperativas enfrentadas con la pobreza rural de la Región.
4.7 Adaptación de la "Guía para la administración de cooperativas para pequeños produetores" a la problemática y experiencia de la Región
Pese al éxito que ha tenido la mencionada "Guía ..", traducida al castellano del original en inglés (publicada en su integridad e incluso, en forma resumida, como "Guía breve.."), todavia queda por adaptar.
La elaboraron distinguidos profesores del "Indian Institute of Management", Ahmedabad (IIMA), aprovechando la experiencia de cooperativas de pequeños productores en India, Indonesia, Japón, República de Korea, Malasia, Filipinas y Tailandia. A los contactos con las agencias responsables de proyectos cooperativos siguieron conversaciones con el personal ocupado en asesoramiento, investigación, formación y gerencia sobre el terreno.
87Según los mismos autores exponen en el prólogo, estas visitas confirmaron la
conveniencia de que los pequeños productores hallen la solución a sus problemas a través de un sistema cooperativo integrado con producciones o funciones múltiples, incluso sugeriendo los caminos y medios para llegar a tal sistema.
Dada la limitada extensión de la obra, acertadamente designada como "Guía", los autores insisten en lo que ellos consideran como factor esencial: "la habilidad del Gerente para llevar consigo sus miembros dentro de un plan dirigido hacia una organización mayor y eficiente". De aquí la necesidad de una adecuación de los recursos humanos debidamente capacitados a las tareas asumidas de gestión técnica así como a los instrumentos de planeamiento y ejecución.
Aun manteniendo el carácter de guía, cabe introducir las siguientes adaptaciones:
1) Aspectos que necesitan revisión
La Guía insiste en el crecimiento de la organización de base o en la inserción de los grupos homogéneos en la base dentro de una sola cooperativa. No se contempla suficientemente las posibilidades de coordinar e integrar la cooperativa local, para algunas actividades más complejas, dentro de una cooperativa de segundo grado, por ejemplo.
- No considera los problemas de patrimonios distintos, atribuibles a las cooperativas integradas dentro de un conjunto, y el patrimonio compartido por las cooperativas asociadas, inclusive manteniendo una gerencia de todo el conjunto para actividades comunes.
- El tema del control, por parte de los asociados, pasa a un lugar muy secundario; centrándose en el control por parte de los gerentes y del Consejo de administración.
- Los ejemplos, lógicamente tomados de países asiáticos, presentan peculiariedades que, en general, y , en particular hoy día, resulta irrelevantes para América Latina y el Caribe: por ej., la supuesta contribución del Estado o de diversas agencias a la estructura del capital en acciones.
2) Aspectos que necesitan adaptación
- Aludir a la necesidad de un planeamiento y gestión estratégica dentro del contexto de la Región.
- Incorporar el resultado de las investigaciones indicadas en 4.5.
- Aludir al tema de la inflación con ejemplos positivos de cooperativas que han sabido mantener una gestión eficaz asegurando el apropiado financiamiento por parte de sus asociados y diversificando riesgos.
88- Presentar ejemplos de grupos reducidos de pequeños productores que colaboran
en la misma producción agroganadera, dentro de una cooperativa ocupada en otras actividades complementarias.
- Tratar el tema de participación de los socios en el control y evaluación con la ayuda de una auditoría inserta en el movimiento cooperativa.
3) Ejecución
Elegir a un consultor que elabore una propuesta de adaptación que sería enviada a Centros y dirigentes de cooperativas en las diversas subregiones con vistas a recoger sugerencias y críticas.
Realizar una segunda redacción que sería, de nuevo, sometida a consulta.
4.8 Inserción del cooperativismo rural en los planes, programas y projectos de desarollo rural
a) Análisis de casos de desarrollo rural generado por cooperativas Como ya hemos indicado en proyectos de colonización y reforma agraria, por lo común,
el desarrollo se ha logrado gracias a la participación de grupos organizados, contando con una serie de garantías y/o servicios apoyados por organismos gubernamentales o por otras instituciones. Nunca, sin la participación activa de los beneficiarios del proyecto, asumiéndolo como proprio, con iniciativa y capacidad de empresa, organizándose en grupos para resolver problemas comunes.
Con mayor razón hemos formulado que el desarrollo cooperativo en la Región, ha partido de una conciencia autonómica (4.5.d), que ha persistido, junto con una capacidad de planeamiento, coordinación, ejecución y control, reevaluando el funcionamiento y la organización respecto a los asociados y frente a las oportunidades existentes.
La amplia gama de cooperativas - desde organizaciones muy simples hasta las más extensas y complejas - indica su validez como forma asociativa de crear empresas que actúen, por iniciativa propia, en el desarrollo rural. Forma asociativa abierta a pequeños productores ya sea porque ellos mismos organizan sus propias cooperativas, o porque sus expectativas, acordes con sus necesidades y recursos, coinciden o son compatibles con las de agricultores de clase media y una minoría relativa de agricultores más pudientes.
El basar el desarrollo rural en cooperativas multiactivas dirigidas y controladas por asociados mayoritariamente de escasos recursos, presenta problemas en la fijación de objetivos, seguimiento de la contabilidad, determinación de los excedentes o de pérdidas, de modo especial, cuando existe una sola cooperativa, con un único patrimonio económico.
89La diversidad de grupos cooperativos coordinados con servicios comunes
especializados (crédito, comercialización, etc.) ha posibilitado un crecimiento más equilibarado, con menor concentración de poder y de recursos.
b) Lecciones aprendidas 1. La misma multiplicidad de situaciones en que hemos comprobado experiencias positivas
de cooperativas con un porcentaje elevado de asociados con escasos recursos (nos remitimos a los casos estudiados dentro de la Division, ESH) rechaza generalizaciones tan simplistas como unilaterales sobre cooperativas que tanto han perjudicado al desarrollo rural con participación, enfrentando distintos tipos de asociaciones (comunidades, comités, cooperativas, etc.) y creando un clima de triunfalismo transitorio o de apatía y de atención formal y esporádica a las cooperativas, con efectos contraproducentes en las políticas de distintas instituciones y organismos.
2. Mientras ha prevalecido un flujo neto de capital externo de los países industrializados a la Región, las políticas económicas de sesgo urbano e industrial no han favorecido a las agroindustrias y otras actividades en zonas rurales; menos aún, a las organizadas cooperativas identificadas con las necesidades y recursos de miembros.
3. Por el contrario, cuando ha revertido de signo el flujo neto de capital, no pocos gobiernos han aumentado las cargas tributarias a la par que la mayoría de las empresas ofrecían resultados negativos : algunas exenciones concedidas a las cooperativas se han tornado en insignificantes, mientras que han debido soportar una presión fiscal desproporcionada si la comparamos con la de empresas individuales o controladas por grupos minoritarios, más ágiles para la evasión. Todo esto ha repercutido en desventaja económica, para las cooperativas y para sus asociados, en el caso de transparencia contable yparticipación.
4. A largo plazo y, a menudo, también a corto las ventajas ofrecidas por las cooperativas no son significativas respecto a los precios netos pagados a sus asociados, sino al conjunto de servicios ofrecidos, aun en proyectos tan elementales como, par ej., el de pequeñas queserías rurales, cooperativas creadas para fomentar la produccion lechera en zonas con buenos pastizales, pero aisladas de los principales mercados.
5. Consideramos de mayor relevancia aún el que los grupos cooperativos tomen conciencia de la capacidad para resolver sus propios problemas, combinando eficiencia y eficacia, ventajas inmediatas y postergadas, estimulando el ahorro junto con la inversión oportuna, la capacitación profesional, así como la colaboración entre personas y entre instituciones, cooperativas y no cooperativas.
6. Al igual que este desarrollo cooperativo facilita las tareas del Estado, las cooperativas aguardan de los Gobiernos el cumplimiento de esas tareas propiamente públicas que faciliten la colaboración entre los particulares : desde las infraestrueturas en las comunicaciones fisicas hasta firmeza frente al fraude o los abusos de monopolios.
90En vez de ayudas paternalistas del Estado a las cooperativas (por ej., el Estado
participa como asociado para financiar una cooperativa preferida), han dado mejores resultados aquellas políticas económicas favorables al desarrollo con equidad, separando ámbitos entre sector público y privado. Sobre la base del reconocimiento mutuo, las cooperativas y el Estado pueden colaborar con ventaja recíproca para ambos, sin favoritismos o subordinaciones arbitrarias.
7. Si las organizaciones cooperativas, arraigadas en bases rurales, han de competir a nivel nacional e internacional, con autonomía propia, no hemos de sorprendernos que, al igual de otras cooperativas de los países industrializados, acudan a nuevas formas de capital propio, con mayor estímulo al ahorro y a la inversión. Pero siempre sobre la base de un prudente planeamiento y control financiero de la propia organización.
El mito demagogo de un cooperativismo opuesto a estimular la formación del capital propio no pasa de ser un mito o ha entregado las cooperativas a los acreedores o al Estado. La autonomía, base de la autonomía cooperativa, también se manifiesta en las finanzas. En esta área, queda mucho por hacer; pero, ahora, el clima permite estudiar propuestas, hace 20 años inimaginables hasta en la ACI.
c) Replicación de experiencias en programas y proyectos La múltiple experiencia acumulada de cooperativas en procesos de desarrollo rural
permite la reiteración de algunos modelos en casos con circunstancias similares. En este sentido ¿ la replicación aceleraría el proceso de desarrollo?
En la práctica, si la mera tecnología (como combinación de factores de producción), no sólo se adopta, sino que también se adapta, el modelo de una organización socio-económica no puede transplantarse simplemente: los principios y los procesos de esos modelos pueden replicase, cuando existen condiciones igualemente favorables a ellos y cabe comprobar que, hasta en un contexto socio-cultural distinto, la comunidad o grupo local asume su proprio destino, desde sus más elementales propuestas.
Una vez determinadas las necesidades y los recursos, incluso en circunstancias similares ¿ estamos seguros de que el modelo que vamos a replicar puede ajustarse en sus dimensiones al nuevo grupo local? ¿Existe capacidad de gestión adecuada?
Al menos, la adaptación será necesaria.
Si dentro de la Región, las experiencias en desarrollo rural cooperativo son transferibles a través de un sistema de datos similar a la reunida en la Colección Ruralnet100, la FAO puede sugerir soluciones a problemas múltiples concernientes al desarrollo con participación, apoyando la adaptación oportuna. 100 Approaches that work in rural development. (Edited by the Institute of Cultural Affairs
International Brussels; published by K.G. Saur, Nünchen, 1988, pp. 374-376).
91Mas es ineludible, con miras a conseguir una "replicación duradera", aprovechar las
experiencias fomentadas por organismos gubernamentales así como también por ONG, con una clara conciencia de la autonomía de grupo, de su lógica y autoridad que parten de premisas diversas de las peculiares de un organismo estatal.
4.9 Asistencia puntual, cuando sea solicitada por los Gobiernos
En esta asistencia a los Gobiernos respecto a las cooperativas como agentes del desarrollo rural, la FAO puede prestar un servicio clave en las circunstancias actuales.
El retorno a la democracia, en casi la totalidad de los países de la Región, ha coincidido con una incapacidad, reconocida expresamente por la mayoría de los gobiernos de la misma Región, para afrontar por sí solos problemas económicos y sociales demasiado graves, complejos y amplios para que los soporte el poder público.
¿Contribuiria a resolverlos juntamente con el sector privado, bien organizado según áreas geográficas y tipo de problemas? De esto, los Gobiernos no dudan. Pero las limitaciones del sector privado son patentes, dado el deterioro en la renta per capita, la magnitud de las necesidades y la urgencia de reorientar la economía, fuera de esquemas individualistas o estatistas, hacia una integración regional y hacia una inserción estratégica en la economía mundial.
En otras palabras, los Gobiernos de la decada del 90 miran a una integración de esfuerzos que por su propia naturaleza recorta la intervención gubernamental; tampoco, el sector privado de una subregión o país puede ignorar la presencia de otros sectores privados que según las actividades llegan a ser complementarios o concurrentes.
El que los Gobiernos delimiten sus áreas de actuación no significa pérdida de autoridad, sino todo lo contrario: la ganan cuando posibilitan la iniciativa, solidaridad y madurez de la población.
Asimismo, en las presentes circunstancias, los enfrentamientos, disimulados o no, entre grupos privados organizados e instituciones públicas, ya no presentan los síntomas de las décadas anteriores.
Con esto no indicamos que falten conflictos o motivos para enfrentamientos. Pero las circunstancias y motivos son bien diversos:
92El Gobierno constitucional, no puede restringir un derecho de asociación ni una
iniciativa y actuación privada en la economía, que reconoce la propia constitución nacional.
Otra cosa son las personas o grupos particulares o gobiernos con aspiraciones político partidarias o con otros motivos, que pueden desencadenar o intervenir, con fines encubiertos, dentro de un gobierno, institución pública o grupo privado.
Este nuevo panorama de relaciones entre instituciones públicas y grupos privados (cooperativos, o no) no es desconocido a las ONG o a organismos internacionales como la FAO, que aspiran a mejorar las condiciones de vida de la población más necesitada, a través de la colaboración gubernamental y privada.
Y, aun conociendo un ambiente politico social difícil, la asistencia de la FAO el caso de las cooperativas se hace más delicada cuando éstas no parten de un proyecto meramente técnico, sino que reflejan la comunidad rural, con sus necesidades y distribución de recursos, con distintas opcíones politicas y grupos socioeconómicos.
Defender, entonces, a las cooperativas como organizaciones autónomas, bajo iniciativa y control de sus asociados, es clave para un desarrollo ofrecido a todos sin discriminación politico partidaria en comunidades rurales enriquecidas con una conveniente diversidad de instituciones.
Por tratarse de un desarrollo con participación reiterado por la FAO en la CMRADR, la "Carta del Campesino", y sobre un aspecto específico, cooperativas, la FAO ha de facilitar ese diálogo y mutua complementariedad entre el sector público y privado, Gobiernos y ONG, por comprender bien los ámbitos y tareas de cada parte.
La asistencia de la FAO ganará fiabilidad por la coherencia interna de sus servicios y por la capacidad de una descentralización eficiente.
V. FINANCIAMIENTO
�� A cuenta del Programa Regular de la FAO.
�� Para proyectos que particularmente implican colaboración con otras instituciones y organismos, se procurarán movilizar recursos extrapresupuestarios.
�� Para el tema de la formación del capital de las cooperativas agrícolas, en el cual la FAO colabora con otras instituciones y organismos, algunas de las propuestas de investigación antes presentadas encontrarían apoyo a través de cofinanciación interinstitucional encaminada a investigar dicho tema en América Latina y el Caribe.
93
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"Coop. de Servicios Múltiples Juan XXIII"
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"Informe Consolidado de los Estudios de Casos PACODER Latinoaméricanos" por Rafael Carbonell De Masy, 1988.
100
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