EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN

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EL DERECHO FUNDAMENTALA UNA BUENA ADMINISTRACIN


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BEATRIZ TOMS MALLN

EL DERECHO FUNDAMENTALA UNA BUENA ADMINISTRACIN

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAMADRID

2004


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Coleccin: ESTUDIOS

Primera edicin: diciembre 2004

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

ISBN: 84-7351-220-0NIPO: 329-04-020-5Depsito Legal: M-49025-2004

Fotocomposicin e impresin: Rumagraf, S.A.

O.T. 38129

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO

DE PUBLICACIONES DEL INAPEl derecho fundamental a una buena administracin/Beatriz Toms Malln. - 1. ed. - Madrid:Instituto Nacional de Administracin Pblica,2004. - 342 p. - (Estudios).ISBN: 84-7351-220-0 - NIPO: 329-04-020-5


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A Luis y a nuestros hijos,Borja, Yago y Lucas,por hacerme tan feliz.


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NOTA PRELIMINAR ..........................................................................

PRLOGO ...........................................................................................

CAPTULO INTRODUCTORIO. LA PROYECCIN DELPARMETRO EUROPEO SOBRE EL DISEO CONSTITU-CIONAL DE NUESTRA ADMINISTRACIN ................................

I. LA POTENCIAL APORTACIN DE LA NUEVA FORMULA-

CIN EUROPEA DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINIS-TRACIN EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAOLDE DERECHOS Y LIBERTADES ................................................

II. JUSTIFICACIN DEL TEMA COMO RETO PARA LA MEJO-RA DE NUESTRA ADMINISTRACIN EN EL NUEVO CON-TEXTO CONSTITUCIONAL EUROPEO ................................

III. HIPTESIS DE TRABAJO: EL PERFECCIONAMIENTO DELSISTEMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS A TRAVSDE LA POTENCIAL VINCULATORIEDAD DE LA CARTADE NIZA ........................................................................................

IV. LA BUENA ADMINISTRACIN COMO NUEVO DERECHO-GARANTA: VIRTUALIDAD JURDICA ...................................V. LA BUENA ADMINISTRACIN COMO NUEVO DERECHO

FRENTE AL PODER: IMPLICACIONES POLTICAS ..............VI. ESTRUCTURACIN DE CONTENIDOS ...................................

CAPTULO PRIMERO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMI-NISTRACIN: LOS SUJETOS OBLIGADOS ................................

I. LOS SUJETOS OBLIGADOS A GARANTIZAR EL DERECHO

A UNA BUENA ADMINISTRACIN .........................................

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1. La sujecin de las instituciones y rganos de la Unin Europea..

1.1. El amplio elenco de sujetos obligados y fiscalizados demanera heternoma .........................................................1.2. La complementaria sujecin derivada de control aut-

nomo ...............................................................................

2. La obligacin de las instituciones y rganos de los Estadosmiembros .................................................................................

II. LA NOCIN DE ADMINISTRACIN: APROXIMACININSTITUCIONAL Y FUNCIONAL ..............................................

1. La Administracin nacional .................................................2. La Administracin europea ......................................................

2.1. Marco de principios ........................................................2.2. Tipologa de Administraciones .......................................2.3. La nocin ms favorable al respeto del derecho a una

buena administracin ......................................................

III. EL CONCEPTO DE BUENA ADMINISTRACIN ................

1. Una definicin en clave negativa: la garanta de los ciudada-nos frente a la mala administracin ....................................

1.1. Conceptuacin ................................................................1.2. Principios de actuacin ...................................................

2. Una definicin en clave positiva ..............................................

2.1. La tarea acometida por el Defensor del Pueblo europeo ..2.2. Las manifestaciones en el Derecho comunitario obliga-

torio .................................................................................

A) En el Derecho comunitario originario ....................B) En el Derecho comunitario derivado ......................

2.3. Las concreciones en el soft-law de la Unin Europea .....

A) Consideracin particular del Cdigo europeo debuena conducta administrativa de 2001 .................

B) Referencia a otros Cdigos e instrumentos particula-res propuestos por el Defensor del Pueblo europeo ..

2.4. Las propuestas ms recientes de la Comisin Europea ..

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A) El ciudadano como bien administrado ...................B) El ciudadano como titular de derechos ..................

CAPTULO SEGUNDO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMI-NISTRACIN: MANIFESTACIONES EN LA CONSTITUCINDE 1978 .................................................................................................

I. LA BUENA ADMINISTRACIN COMO ELEMENTO AGLU-TINANTE DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEACTUACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRA-CIN ..............................................................................................

1. En el constitucionalismo histrico espaol ..............................2. En la Constitucin espaola de 1978 .......................................3. En los ordenamientos constitucionales de nuestro entorno .....

3.1. Diversos grados de reconocimiento constitucional delderecho a una buena administracin ...............................

3.2. Diversos grados de desarrollo constitucional del dere-cho a una buena administracin ......................................

II. LOS SUBDERECHOS CONSTITUCIONALES QUE DANCONTENIDO CONCRETO AL DERECHO A UNA BUENAADMINISTRACIN .....................................................................

1. Derecho de audiencia y de participacin en la elaboracin delas disposiciones y actos administrativos .................................

1.1. Derecho de audiencia y de participacin en la adopcinde disposiciones administrativas o medidas generales ...

1.2. Derecho de audiencia y de participacin en la adopcinde actos administrativos o medidas individuales ............

2. Derecho de acceso a archivos y registros administrativos .......

2.1. Planteamiento general desde la perspectiva del habeasdata y de las restricciones al acceso ...............................

2.2. Aproximacin concreta al derecho de una persona al ex-pediente que le afecte .....................................................

3. Otras manifestaciones constitucionales ...................................

3.1. El derecho a una actuacin administrativa imparcial,

equitativa y llevada a cabo en un plazo razonable ..........

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A) La equidad en trminos de actuacin administrati-va imparcial ............................................................

B) La equidad en trminos de actuacin administrati-va dentro de un plazo razonable .............................

3.2. El derecho a una resolucin administrativa motivada ....3.3. El derecho de reparacin ante casos de mala administra-

cin .................................................................................3.4. El derecho al pluralismo lingstico ante la Administra-

cin .................................................................................

A) Planteamiento general ante la Administracin P-

blica ........................................................................B) Aproximacin concreta a la diversidad lingsticaante la Administracin electoral y la Administra-cin educativa .........................................................

3.5. El derecho de acceso a documentos ...............................

CAPTULO TERCERO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMI-NISTRACIN: CONCRECIONES EN LA NORMATIVA IN-

FRACONSTITUCIONAL ...................................................................I. LOS DERECHOS DEL CIUDADANO COMO ADMINISTRA-

DO SEGN LA LEY 30/1992, MODIFICADA MEDIANTE LALEY 4/1999: ENFOQUE PARALELO CON RESPECTO A LACARTA DE NIZA ..........................................................................

1. Marco legislativo bsico ..........................................................2. Paralelismo con el apartado 1 del artculo 41 de la Carta de

Niza (artculo II-101 de la Constitucin europea) ...................

3. Paralelismo con el apartado 2 del artculo 41 de la Carta deNiza ..........................................................................................

3.1. Derecho de audiencia ......................................................3.2. Derecho de acceso a expedientes ....................................3.3. Derecho a una resolucin administrativa motivada ........




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II. EL DESARROLLO NORMATIVO DEL DERECHO CONSTI-TUCIONAL DE ACCESO A DOCUMENTOS PBLICOS: PA-

RALELISMO CON EL ARTCULO 42 DE LA CARTA DENIZA (artculo II-102 de la Constitucin europea) .......................

III. OTRAS MANIFESTACIONES NORMATIVAS DEL DERE-CHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN ................................

1. Otros paralelismos en materias concretas ................................2. La buena administracin en el mbito tributario .....................3. La buena administracin en el sector de la contratacin p-

blica ........................................................................................

CAPTULO CUARTO. DELIMITACIN DEL CONTENIDO OB-JETIVO DEL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIN: SUALCANCE JURDICO SEGN EL PARMETRO DE LA CAR-TA DE NIZA ...........................................................................................

I. EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN EN LOSPRECEDENTES CONSTITUCIONALES DE LA UNINEUROPEA .....................................................................................

1. La buena administracin en el Proyecto constitucional de Spi-nelli ..........................................................................................2. La buena administracin en el Proyecto constitucional de

Herman .....................................................................................

II. ANTECEDENTES Y TRABAJOS PREPARATORIOS DE LACARTA DE NIZA ACERCA DEL DERECHO A UNA BUENAADMINISTRACIN .....................................................................

III. LOS DERECHOS ESPECFICOS COMPRENDIDOS EN ELGENRICO DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN .

1. Consideracin preliminar .........................................................2. El derecho estricto a la buena administracin como trato im-

parcial, equitativo y guiado por el principio de celeridad ........

2.1. Trato imparcial y equitativo ............................................2.2. La celeridad y sus manifestaciones ................................

A) Manifestacin material: la celeridad como trasuntode la eficacia ...........................................................

B) Manifestacin formal: la celeridad como tramita-

cin y resolucin en tiempos razonables ................

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3. El derecho de audiencia antes de la imposicin de una medidaindividual desfavorable ............................................................

4. El derecho de acceso a expedientes cuando se ostente interslegtimo ....................................................................................

5. El derecho a una resolucin administrativa motivada ..............6. El derecho a indemnizacin derivado de responsabilidad ad-

ministrativa ...............................................................................7. El derecho al pluralismo lingstico en el trato con las institu-

ciones europeas ........................................................................

7.1. El multilingismo como respeto de la diversidad y de laseguridad jurdica ...........................................................

7.2. El multilingismo como parte integrante del derecho auna buena administracin ...............................................

8. El derecho de acceso a los documentos ...................................

8.1. La separacin formal del acceso a los documentos res-pecto de la buena administracin ....................................

8.2. La unidad material del acceso a los documentos respec-to de la buena administracin .........................................

8.3. El acceso a documentos como imposicin para que la

Administracin sea pblica ........................................8.4. Las restricciones al derecho de acceso a documentos ....

CAPTULO QUINTO. DELIMITACIN DEL CONTENIDOSUBJETIVO DEL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRA-CIN: SUS IMPLICACIONES POLTICAS PARA LA CIU-DADANA SEGN EL PARMETRO DE LA CARTA DE NIZA .

I. TITULARIDAD DE DERECHO A UNA BUENA ADMINIS-

TRACIN: LOS CIUDADANOS COMUNITARIOS Y EXTRA-COMUNITARIOS COMO SUJETOS BENEFICIARIOS ............

1. Primera aproximacin bajo la perspectiva de los derechos co-nexos con la ciudadana de la Unin ........................................

2. Referencia particularizada al derecho a una buena administra-cin ...........................................................................................

2.1. La titularidad de las personas fsicas ..............................2.2. La titularidad de las personas jurdicas ...........................


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II. EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN COMONUEVO DERECHO-GARANTA ENCUADRADO EN EL

NCLEO DURO DE LA CIUDADANA ....................................

1. El derecho a una buena administracin en conexin con losdems derechos pertenecientes a los ciudadanos en sentidoamplio (incluyendo a los nacionales de terceros Estados) ......

1.1. Derecho de formular reclamaciones ante el Defensor delPueblo europeo ...............................................................

1.2. Derecho de peticin ........................................................1.3. Libertad de circulacin y de residencia y sus matices en

el caso de los ciudadanos extracomunitarios ..................A) La evolucin en el Derecho de la Unin Europea ..B) El estndar normativo europeo y su proyeccin in-

terna fuertemente administrativizada ......................

2. Breve confrontacin del derecho a una buena administracincon los derechos de los ciudadanos en sentido estricto (slonacionales de los Estados miembros) .....................................

2.1. Derecho a ser elector y elegible en elecciones municipa-

les y europeas ..................................................................2.2. Derecho a la proteccin diplomtica y consular .............

CAPTULO SEXTO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMINIS-TRACIN: LAS GARANTAS SUPRANACIONALES Y SU PO-TENCIAL PROYECCIN CONSTITUCIONAL ............................

I. GARANTAS JURISDICCIONALES EUROPEAS .....................

1. Planteamiento inicial: la importancia de la tutela judicial delos derechos fundamentales a escala europea ..........................

2. La justiciabilidad de los derechos consagrados en la Carta deNiza ..........................................................................................

3. La Justicia comunitaria ante el derecho a una buena adminis-tracin ......................................................................................

3.1. La postura en el seno del Tribunal de Justicia ................

A) Antecedentes jurisprudenciales en materia de bue-

na administracin ...................................................

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B) Las Conclusiones vanguardistas de los Aboga-dos Generales y el self-restraintdel Tribunal de

Justicia ....................................................................C) Un posible cambio de actitud en el seno del Tribu-

nal de Justicia? .......................................................

3.2. El papel del Tribunal de Primera Instancia .....................

4. La aportacin jurisprudencial del Tribunal Europeo de Dere-chos Humanos ..........................................................................

4.1. La polmica relacin entre el Convenio de Roma de1950 y la Carta de Niza de 2000 y las fricciones entre

jurisdicciones europeas ...................................................4.2. El Tribunal de Estrasburgo ante la Carta de Niza ...........4.3. La buena administracin en la jurisprudencia del Tribu-

nal Europeo de Derechos Humanos ................................

A) Los principios bsicos de buena administracin ....B) Los derechos concretos comprendidos en el genri-

co derecho a una buena administracin ..................

II. GARANTAS EXTRAJURISDICCIONALES EUROPEAS ........

1. Reflexin previa .......................................................................2. El autocontrol o autotutela por parte de las instituciones y r-

ganos comunitarios ..................................................................

2.1. La proliferacin de Cdigos de buena conducta admi-nistrativa a escala de la Unin ........................................

2.2. El valor jurdico de los Cdigos .....................................

3. La importante tarea del Defensor del Pueblo europeo comosupervisor de la mala administracin .......................................

3.1. Un mecanismo fiscalizador especialmente cualificado ..3.2. La fiscalizacin de la actuacin administrativa del pro-

pio Defensor del Pueblo .................................................


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CAPTULO SPTIMO. LAS GARANTAS INTERNAS DELDERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN EN LA APLI-

CACIN DEL DERECHO COMUNITARIO ...................................

I. LAS GARANTAS JURISDICCIONALES INTERNAS DELDERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIN .........................

1. La utilizacin de la Carta de Niza por el Tribunal Constitu-cional ........................................................................................

2. El recurso a la Carta de Niza por parte del Tribunal Supremo yotros rganos jurisdiccionales ordinarios .................................

2.1. La postura del Tribunal Supremo ...................................2.2. La actitud de otros rganos jurisdiccionales ordinarios ..

II. LAS GARANTAS EXTRAJURISDICCIONALES DEL DERE-CHO A LA BUENA ADMINISTRACIN ...................................

1. El cometido del Defensor del Pueblo espaol como garanteexterno frente a la actuacin administrativa .............................

2. rganos administrativos independientes y rganos de controlinterno de la propia actuacin administrativa ..........................

2.1. rganos administrativos independientes de control hete-rnomo ............................................................................

2.2. rganos administrativos de autotutela ............................

III. LUCES Y SOMBRAS DE LA UTILIZACIN DE LA CARTADE NIZA POR PARTE DE LOS OPERADORES JURDICOSINTERNOS ....................................................................................

CAPTULO FINAL. A MODO DE CONCLUSIN. EL DERE-

CHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN: UN VALOR AADI-DO DE NECESARIA CONSIDERACIN EN LA REFORMA DENUESTRA ADMINISTRACIN ........................................................

BIBLIOGRAFA ..................................................................................

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NOTA PRELIMINAR

El presente libro, titulado El derecho fundamental a una buena administra-cin, tiene su origen en el segundo ejercicio del concurso que, en julio de 2002,me permiti acceder al cuerpo de profesores titulares de Universidad en elrea de Derecho Constitucional de la Universitat Jaume I de Castelln. En estesentido, mi primer agradecimiento, que excede de la mera cortesa universita-ria, quiero dirigirlo a los cinco miembros de la Comisin que se encarg de

juzgar el mencionado concurso: a su Presidente, el profesor Luis Lpez Gue-rra; a su Secretario, el profesor Artemi Rallo Lombarte; y a los otros tres voca-les, los profesores Mariano Garca Canales, Roberto Viciano Pastor y Luis Vi-

llacorta Mancebo. A todos ellos expreso mi reconocimiento por las acertadasobservaciones introducidas en el curso de una interesante discusin que ha per-mitido enriquecer el contenido del estudio.

Poco despus, la fortuna quiso aliarse conmigo haciendo tal obra merece-dora en 2003 del prestigioso Premio Marcelo Martnez Alcubilla, del InstitutoNacional de Administracin Pblica, al que concurr con el azaroso nimo dever reconocido mi esfuerzo investigador. Al Tribunal que evalu mi estudiomonogrfico expreso mi considerada gratitud, que hago extensible de buengrado al servicio de publicaciones del INAP por haber asegurado una pronta ycuidadosa edicin.

Tampoco puedo obviar una mencin agradecida al apoyo financiero quehan brindado algunas instituciones privadas y pblicas a la tarea investigadoraque ha conducido a culminar adecuadamente la presente monografa. En estesentido, he de manifestar que la obra ha conocido su evolucin y desenlace exi-toso en el marco de dos proyectos I+D, ambos dirigidos por el profesor RalloLombarte: el primero, bajo el ttulo La proteccin de los derechos fundamen-tales en la Unin Europea (03I329), fue concedido por la Fundacin Bancai-xa; el segundo, titulado Las Administraciones independientes y su problem-tica constitucional en un Estado social y democrtico de Derecho a la luz de laintegracin europea (1I203), financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecno-

loga.


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A continuacin, mi agradecimiento ms especial en el plano acadmico ycientfico no puede sino tener como protagonistas a los profesores ArtemiRallo Lombarte y Rosario Garca Mahamut, Catedrticos de Derecho Consti-tucional en la Universitat Jaume I de Castelln, sin cuyo decisivo apoyo no hu-

biera podido empezar ni desarrollar con vocacin docente e investigadora micarrera profesional en el rea de Derecho Constitucional de la citada Universi-dad ni, ms tarde, consolidar mi trayectoria universitaria como profesora titulardel rea. Su permanente orientacin acadmica y, ms all, su clida amistadme han servido de acicate para trabajar con perseverancia e ilusin en el De-partamento de Derecho Pblico de la Universitat Jaume I. No quisiera tampocoolvidar a los dems amigos y compaeros de esta Universidad, entre los quedebo destacar a Cristina Pauner Chulvi, tan cercana en muchos sentidos

Reservo el ltimo agradecimiento para Luis, mis padres y toda mi gran fa-milia, por su cario, nimo y ayuda constantes. Sin ellos, nada sera igual, casinada sera posible. Y, por supuesto, a mis tres hijos Borja, que naci duranteel proceso de elaboracin de mi tesis doctoral; Yago, que vino al mundo en ple-na preparacin del concurso para la Titularidad; y Lucas, que acaba de nacercuando estas pginas van a ver la luz, que hacen tan necesarios esos apoyosy, a la vez, que todo valga la pena.


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PRLOGO

Me ofrece la autora del presente libro la oportunidad de redactar unas pgi-nas que, siguiendo los usos acadmicos, sirven de prtico a su lectura bajo laforma de Prlogo. Y es un ofrecimiento que asumo con gusto, tanto porque mepermite manifestar la estrecha y gratificante relacin profesional y humana quevenimos manteniendo en la Universitat Jaume I de Castelln desde hace ahorauna dcada como porque, al tiempo, me da pie para compartir la inquietudcientfica que siento por el propio eje temtico en torno al cual se articula laobra. Pues bien, aunando ambos aspectos, me parece pertinente recordar queconoc a Beatriz Toms Malln cuando, all por el ao 1994, cursando el Pro-

grama de Doctorado en el Departamento de Derecho Pblico de la UniversitatJaume I, tuve la satisfaccin de formar parte de la Comisin que juzg con lamxima nota una brillante tesina realizada y defendida bajo el ttuloLa defini-cin europea del derecho a la educacin. Esta circunstancia contribuy a queconstatara personalmente, poco despus, que en el rea de Derecho Constitu-cional de nuestra Universidad (de la que yo era responsable y, a la sazn, Di-rector del Departamento de Derecho Pblico) habamos tenido la suerte decontar con la incorporacin, como profesora ayudante, de una excelente do-cente e investigadora.

Prcticamente diez aos despus, la profesora Toms Malln pone otra vez

su buen hacer universitario al servicio delDerecho constitucional europeo, conuna monografa titulada El derecho fundamental a una buena administracin,en la que, partiendo de la definicin europea de ese novedoso derecho, analizaminuciosamente su proyeccin constitucional en Espaa. Con respecto a estetrabajo monogrfico, he de avanzar que, de nuevo, tuve la satisfaccin de for-mar parte del Tribunal que lo juzg favorablemente como segundo ejercicio dela plaza que hizo acreedora a la doctora Toms Malln en 2003 de la condicinde profesora titular de Universidad. Ese proceso de diez aos, acotado por losdos mencionados estudios monogrficos sobre temtica europea, ha venido ja-lonado por una trayectoria investigadora que he tenido la fortuna de guiar en

colaboracin con la profesora Rosario Garca Mahamut, junto a quien codirig

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la tesis doctoral defendida por Beatriz Toms en 2001, que mereci la mximacalificacin por unanimidad del Tribunal juzgador y que se manifest en un es-tupendo estudio monogrfico sobre uno de los bloques bsicos del Derechoconstitucional (el Derecho parlamentario), publicado en 2002 por el Centro de

Estudios Polticos y Constitucionales con el ttulo Transfuguismo parlamenta-rio y democracia de partidos.

Retomando, pues, la obra prologada, tengo que hacer notar que la misma seinscribe, desde el punto de vista cientfico, en una de las lneas preferentes deinvestigacin de nuestra rea de Derecho Constitucional, encauzadas formal-mente en diversos proyectos I+D sobre proteccin europea de los derechosfundamentales en los que la profesora Garca Mahamut y yo mismo hemos in-tegrado un compacto grupo de trabajo junto a las profesoras Pauner Chulvi yToms Malln. Por aadidura, desde la perspectiva acadmica, el libro objetode este Prlogo coadyuva a que el mencionado grupo de trabajo potencie la in-sercin de la Universitat Jaume I en el espacio europeo de enseanza superior:bajo tal ngulo, El derecho fundamental a una buena administracin refuerzala filosofa de la Comunicacin de la Comisin Europea de 5 de febrero de2003 sobre El papel de las Universidades en la Europa del conocimiento,que pretende iniciar un debate sobre el papel de las Universidades en la socie-dad y la economa del conocimiento en Europa y sobre las condiciones en lasque podrn desempear efectivamente ese papel. El crecimiento de la sociedaddel conocimiento depende de la produccin de nuevos conocimientos, su trans-misin a travs de la educacin y la formacin, su divulgacin a travs de las

tecnologas de la informacin y la comunicacin y su empleo por medio denuevos procedimientos industriales o servicios. Las Universidades son nicasen este sentido, ya que participan en todos estos procesos a travs del papelfundamental que desempean en los tres mbitos siguientes: la investigacin yla explotacin de sus resultados, gracias a la cooperacin industrial y el apro-vechamiento de las ventajas tecnolgicas, la educacin y la formacin, en par-ticular la formacin de los investigadores, y el desarrollo regional y local, alque pueden contribuir de manera significativa.

En este contexto, el libro de la profesora Toms Malln posee, adicional-mente, estos otros mritos: por lo pronto, le ha sido reconocido el doble aval

cientfico de haber constituido el segundo ejercicio de una plaza de titularidadde Universidad que la concursante super favorablemente tras el anlisis convoto unnime de los miembros del Tribunal evaluador y, especialmente, de ha-ber resultado ganadora del prestigioso Premio Martnez Alcubilla correspon-diente al ao 2003, otorgado por el Instituto Nacional de Administracin Pbli-ca. En segundo trmino, la obra reviste un carcter original que deriva de lanovedosa formulacin del derecho a una buena administracin y, como conse-cuencia, de la ausencia sobre el mismo de estudios monogrficos en la doctrinaconstitucionalista. En tercer lugar, el tema abordado se prestaba como pocos aun ensayo metodolgico que, ms all de un enfoque excesivamente especiali-

zado de Derecho constitucional, favoreca un expediente amplio de Derecho


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pblico que la profesora Toms ha cumplimentado con creces aunando los as-pectos constitucionalistas y los administrativistas; visin amplia que, por otraparte, consigue aproximarnos ms, si cabe, en el mencionado espacio europeode enseanza superior, a nuestros colegas iuspublicistas alemanes, franceses o

italianos: con tal ptica, el libro ha ido precedido de estancias investigadoresrealizadas por la autora en diversas Universidades extranjeras (Sorbona I, LaSapienza y Roma Tre) con las que desde el rea de Derecho Constitucional dela Universitat Jaume I de Castelln mantenemos un fructfero y cordial inter-cambio cientfico. En fin, la obra afronta una cuestin clave de gran actualidadque, no en vano, constituye uno de los retos presentes del Derecho constitucio-nal espaol, consistente en la que se viene conociendo como constitucionali-

zacin de Europa.Al hilo de este reto, Beatriz Toms traza un objetivo claro, que acierta a de-

sarrollar exitosamente a lo largo de la obra, relativo al alcance del derecho auna buena administracin consagrado en el artculo 41 de la Carta de los dere-chos fundamentales de la Unin Europea (artculo II-101 segn la numeracinltima de la Carta como Parte II del Tratado mediante el que se establece unaConstitucin para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004). A talefecto, en el libro se reflexiona con carcter previo sobre el propio estatuto dela Carta de Niza, con un riguroso anlisis de la jurisprudencia nacional y su-pranacional que ya ha utilizado como parmetro interpretativo este instrumen-to de derechos fundamentales de la Unin, pese a la incertidumbre en cuanto asu efectiva vigencia futura, vinculada al mismsimo xito del proceso de ratifi-

cacin de la Constitucin europea. Ahora bien, no slo se aprecia tras la lectu-ra del libro un concienzudo manejo de fuentes jurisprudenciales, sino asimis-mo doctrinales y normativas, cobrando un especial inters el papel conferido alestudio de la efectividad de normas tericamente de soft-law, como es el casodel Cdigo europeo de buena conducta administrativa de 2001, o los intere-santes informes del Defensor del Pueblo Europeo, en cuyo origen se encuentraesa formulacin europea autnoma del derecho a una buena administracin.

En todo caso, la monografa de la profesora Toms Malln constituye unbuen botn de muestra de la indisociable relacin de medio a fin entre las clsi-cas parte orgnica y parte dogmtica de la Constitucin, por cuanto la posicin

constitucional de la Administracin Pblica espaola es examinada a la luz yen funcin del contenido del derecho fundamental a una buena administracin.A mayor abundamiento, el libro revela una slida coherencia metodolgica entrminos de dogmtica de los derechos fundamentales, como fcilmente seaprecia con slo echar un vistazo a su estructura: as, tras un captulo introduc-torio en el que se afronta la proyeccin del parmetro europeo sobre el diseoconstitucional de nuestra Administracin, los siete captulos centrales se ocu-pan, sucesivamente, del derecho a una buena administracin por referencia alos sujetos obligados (captulo primero), las manifestaciones en la Consti-tucin de 1978 (captulo segundo), las concreciones en la normativa infra-

constitucional (captulo tercero), la delimitacin del contenido objetivo con

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relacin a su alcance jurdico segn el parmetro de la Carta de Niza (cap-tulo cuarto), la delimitacin del contenido subjetivo respecto a sus implica-ciones polticas para la ciudadana segn el parmetro de la Carta de Niza(captulo quinto), las garantas supranacionales y su potencial proyeccin

constitucional (captulo sexto), y las garantas internas del derecho a unabuena administracin en la afliccin del Derecho comunitario (captulo spti-mo). Sirve de colofn a la obra un captulo conclusivo en el que se reflexionasobre el derecho a una buena administracin como un valor aadido de nece-saria consideracin en la reforma de nuestra Administracin.

A la vista de estos perfiles metodolgicos, especial inters presenta, en miopinin, el anlisis comparado del catlogo de derechos y libertades conteni-do en la Constitucin espaola de 1978 con la tabla de derechos fundamenta-les incluida en la Carta de Niza de 2000 en lo que a la buena administracin serefiere. En otras palabras, en ausencia de garantas especficas en la Carta delos derechos fundamentales de la Unin (por ejemplo, una especie de recursode amparo ante el Tribunal de Justicia de la Unin Europea) y ante la per-sistente incertidumbre en torno a la adhesin de la Unin al Convenio Euro-peo de Derechos Humanos del Consejo de Europa (artculo I-9 del TratadoConstitucional de 29 de octubre de 2004), la autora se centra en los potencia-les efectos positivos (en algunos supuestos, ya perceptibles) que el canon de

fundamentalidadeuropeo puede proyectar en el sistema constitucional espa-ol de derechos y libertades. En estas condiciones, la autora concluye que ladefinicin europea del derecho a una buena administracin no nicamente es

susceptible de propiciar su proteccin interna incluso en la va del recurso deamparo constitucional (a travs de la va de conexin de derechos con apoyoen una interpretacin extensiva de los artculos 20 y 24 de la Carta Magna es-paola), sino, sealadamente, ante los rganos jurisdiccionales del orden con-tencioso-administrativo: pues, en efecto, como magistralmente estudi elsiempre recordado y estimado Joaqun Garca Morillo, la tutela de los dere-chos fundamentales corresponde, prima facie, a los rganos jurisdiccionalesordinarios, sin perjuicio del mecanismo subsidiario de amparo ante el Tribu-nal Constitucional y, eventualmente, ante el Tribunal Europeo de DerechosHumanos.

En estas coordenadas, y siendo que los derechos valen tanto como sus ga-rantas, no podemos sino congratularnos por el sesgo pragmtico que la autoraimprime a su estudio. Pues, en definitiva, esa inexorable conexin entre lasnormas (en este caso, especialmente las europeas que dan cuerpo a la Carta delos derechos fundamentales de la Unin) y la realidad es la que desean percibiry sentir los ciudadanos. Ms all de las discusiones terico-doctrinales acercadel uso alternativo de los trminos Tratado y Constitucin para aludir a lanueva base fundacional de la Unin Europea, y ms all de los discursos polti-cos en torno a la construccin constitucional de Europa, el debate que en l-timo trmino interesa a los ciudadanos europeos no es sino el que tiene que ver

con la reduccin del conocido dficit constitucional o dficit de Constitucin


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por referencia a la salvaguardia de sus derechos. Y no se olvide que el nuevoderecho a una buena administracin consagrado en la Carta europea, como de-recho a la vez sustancial e instrumental para la defensa de otros derechos, pre-tende optimizar la esfera de proteccin de los nacionales de los Estados miem-

bros de la Unin y de aquellas personas fsicas o jurdicas extracomunitariasque se hallen en Europa en sus relaciones con la Administracin europea o lasAdministraciones nacionales; resulta paradigmtico, en esta misma lnea, queel derecho a una buena administracin se incluya en el Ttulo V (relativo a losderechos encuadrados bajo la rbrica Ciudadana) de la Parte II (Carta de losderechos fundamentales de la Unin) del Tratado Constitucional.

En este escenario, esta obra llega en un momento crucial en la realidad eu-ropea y, ms precisamente, en la realidad espaola. Efectivamente, el refern-dum de 20 de febrero de 2005 que ha de preceder en Espaa a la ratificacindel Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, debe seruna ocasin para informar a los ciudadanos sobre su papel en la integracineuropea. As, y slo as, la nueva Constitucin europea podr configurarsecomo algo ms que un extenso trozo de papel en expresin de FerdinandLasalle compuesto por cuatrocientos cuarenta y ocho artculos, difcilmenteaprehensible por el ciudadano de a pie. Slo de este modo, situando a los ciu-dadanos en el centro del debate europeo (ponindose el nfasis en cuestionescomo, cabalmente, el derecho fundamental a una buena administracin), po-dr emerger una conciencia europea o, si se prefiere, un sentimiento constitu-cional europeo.

Artemi RALLO LOMBARTECatedrtico de Derecho Constitucional

Director General del Centro de Estudios Jurdicosdel Ministerio de Justicia

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CAPTULO INTRODUCTORIO

LA PROYECCIN DEL PARMETRO EUROPEOSOBRE EL DISEO CONSTITUCIONAL

DE NUESTRA ADMINISTRACION

I. LA POTENCIAL APORTACIN DE LA NUEVA FORMULACINEUROPEA DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACINEN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAOL DE DERECHOSY LIBERTADES

De entrada, cabe advertir que la bsqueda del derecho a una buena admi-nistracin, formulado como tal de manera autnoma, en la Constitucin espa-ola de 1978 (en adelante, CE) constituira una tarea vana. Ms an, igualmen-te estril se revela dicha tarea si pretende hallarse manifestaciones concretas deese derecho en el Ttulo I de la Carta Magna (De los derechos y deberes fun-

damentales artculos 10 a 55). A lo sumo, se encuentran algunas concre-ciones del derecho a una buena administracin fuera del Ttulo I (como se estu-diar en el captulo segundo), pudindose verificar el reconocimiento de lasotras concreciones en la normativa infraconstitucional que disea el entramadoorganizativo bsico de la Administracin espaola (en esencia, en la Ley30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las AdministracionesPblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modificada mediante laLey 4/1999, como se analizar en el captulo tercero).

Antes de avanzar, no obstante, conviene trazar el marco referencial que sir-ve de ncleo al presente trabajo. En concreto, el punto de arranque a partir delcual se apunta la reforma administrativa de la Administracin General del Es-tado viene constituido por el artculo 41 (derecho a una buena administracin)de la Carta de los derechos fundamentales de la Unin Europea o Carta de

Niza (incorporada como Parte II Tratado por el que se establece una Constitu-cin para Europa, firmado en Roma por los veinticinco Jefes de Estado y deGobierno de la Unin Europea el 29 de octubre de 2004 en el Tratado Cons-titucional aparece numerado como artculo II-101), a tenor del cual:

1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones, organismosy agencias de la Unin traten sus asuntos imparcial y equitativamentey dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular:

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a) el derecho de toda persona a ser oda antes de que se tome en contrasuya una medida individual que le afecte desfavorablemente; b) el dere-cho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del res-peto de los intereses legtimos de la confidencialidad y del secreto profe-

sional y comercial; c) la obligacin que incumbe a la Administracin demotivar sus decisiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparacin porla Unin de los daos causados por sus instituciones o sus agentes en elejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generalescomunes a los Derechos de los Estados miembros. 4. Toda persona podrdirigirse a las instituciones de la Unin en una de las lenguas de la Cons-titucin y deber recibir una contestacin en esa misma lengua.

Como complemento del anterior, se reconoce en el artculo 42 de la Cartael derecho de acceso a los documentos de manera autnoma (artculo II-102 dela Constitucin europea), con el siguiente contenido:

Todo ciudadano de la Unin o toda persona fsica o jurdica queresida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derechoa acceder a los documentos de las instituciones, organismos y agenciasde la Unin, cualquiera que sea la forma en que estn elaborados.

Ambas disposiciones trazan un canon europeo nada desdeable que est lla-mado a proyectar (y de hecho ya proyectan, en virtud de la aplicacin de ese ca-non que en la prctica estn llevando a cabo los rganos jurisdiccionales espa-

oles sobre todo los del orden contencioso-administrativo, como se ver a lolargo del trabajo) una notable influencia en la reforma administrativa de laAdministracin General del Estado o, si se prefiere, en los modos de actuar denuestra maquinaria administrativa. Por lo dems, ambas disposiciones de laCarta de Niza se sitan en el marco de su Captulo V, que engloba los derechosrelacionados con la Ciudadana. Con semejante base referencial, parece quela ubicacin sistemtica de dicho derecho, en caso de procederse a una reformu-lacin de l en nuestra Ley Suprema, habra de establecerla en la Seccin 2. delCaptulo I del Ttulo I, que lleva por rbrica De los derechos y deberes de losciudadanos. Sin embargo, basta echar un vistazo al contenido de dicha Sec-cin1 para percatarse de que ninguno de los derechos reconocidos en ella coin-cide con los derechos consagrados en el Captulo V de la Carta de Niza2. Antes


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1 Esa Seccin 2. comprende los artculos 30 a 37 CE, reconociendo sucesivamente el derecho y el de-ber de defender a Espaa, as como la objecin de conciencia al servicio militar (artculo 30), el deber decontribuir (artculo 31), el derecho a contraer matrimonio (artculo 32), el derecho de propiedad (artculo33), el derecho de fundacin (artculo 34), el derecho y el deber de trabajar (artculo 35), el derecho de afi-liarse a colegios profesionales (artculo 36), el derecho a la negociacin colectiva laboral y a la adopcin demedidas de conflicto colectivo (artculo 37) y la libertad de empresa (artculo 38).

2 Dentro de ese Ttulo V (Ciudadana) de la Carta se consagran los siguientes derechos: el derecho aser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo (artculo 39) y en las elecciones municipales(artculo 40), el derecho a una buena administracin (artculo 41), el derecho de acceso a los documentos (ar-tculo 42), el derecho de formular reclamaciones ante el Defensor del Pueblo europeo (artculo 43), el derecho


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bien, a tenor del contenido del Captulo V de la Carta, parece que el derecho auna buena administracin tendra mejor acomodo en la Seccin 1. del Captu-lo I del Ttulo I de la Carta Magna espaola, cuyo enunciado es De los dere-chos fundamentales y de las libertades pblicas, en la medida en que, al mar-

gen de la coincidencia con la Carta de Niza en cuanto a la terminologa de losderechos fundamentales (terminologa que en s misma no es reveladora deningn dato decisivo, ms all de la confusa utilizacin de ella tanto en el m-bito interno como en el supranacional)3, dicha Seccin 1. es la nica que reco-ge de manera coincidente buena parte de los derechos del Captulo V de la Car-ta4 y acoge, asimismo, otros derechos (especialmente la tutela judicial efectiva)con una indiscutible proyeccin sobre el funcionamiento de la Administracin.

En efecto, la ubicacin sistemtica del derecho a una buena administracinen nuestro ordenamiento constitucional, tal como acabamos de proponer, se

justifica desde diversos puntos de vista:

Primeramente, tomando como base referencial la propia Carta de Nizay tal como se examinar en el captulo cuarto, en los trabajos preparato-rios de ella se atisb un cierto paralelismo entre el derecho a una buena admi-nistracin (finalmente numerado como artculo 41 artculo II-101 de laConstitucin europea) y, a rengln seguido, el derecho a la tutela judicialefectiva como derecho a una buena justicia al final, consagrado en el ar-tculo 47 (artculo II-107 de la Constitucin europea), encabezando las disposi-ciones del Captulo VI (Justicia) de la Carta.

En segundo trmino, situados en el plano de la doctrina cientfica, si am-

bos derechos no cabe catalogarlos como derechos del ciudadano stricto sensu(entendidos como derechos tendentes a la formacin de la voluntad poltica delEstado en sus diversos niveles), s entran en la ms amplia categora de derechosciviles, concretamente en uno de los cuatro estadios en los que Georg JELLINEKtrazaba la afirmacin de los derechos pblicos subjetivos, a saber, el status civita-tis5, en el que los ciudadanos quedan facultados para ejercitar pretensiones frente

LA PROYECCIN DEL PARMETRO EUROPEO SOBRE EL DISEO CONSTITUCIONAL

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de peticin ante el Parlamento Europeo (artculo 44), la libertad de circulacin y de residencia (artculo 45) yel derecho a la proteccin diplomtica y consular (artculo 46). Estos derechos aparecen renumerados en laConstitucin europea como II-99, II-100, II-101, II-102, II-103, II-104, II-105 y II-106, respectivamente.

3 Sobre la cuestin terminolgica, acdase a la obra de A. E. PREZ LUO,Los derechos fundamentales,Tecnos (Temas Clave de la Constitucin Espaola), 1993, 5. ed., en especial pp. 29 a 51.

4 Entre esas coincidencias, cabe mencionar: el derecho de sufragio activo y pasivo (artculo 23 CE, rela-cionado con los artculos 39 y 40 de la Carta), el derecho de peticin (artculo 29 CE, semejante en su conte-nido al artculo 44 de la Carta) y la libertad de residencia y de circulacin (artculo 19, equivalente al artcu-lo 45 de la Carta).

5 Vase G. JELLINEK, Teora General del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1978; segn la formulacin cl-sica del autor alemn, la primera fase era la del status subiectionis, una situacin meramente pasiva de los des-tinatarios de las normas emanadas de los poderes pblicos; la segunda etapa tena que ver con el status liber-tatis, que conlleva el reconocimiento de un espacio de inmunidad frente a los poderes pblicos, es decir, unaesfera de libertad individual negativa de los ciudadanos como garanta de la no intromisin pblica en deter-minados mbitos; la tercera fase se refiere al ya mencionado status civitatis; y la cuarta etapa se reconduce alstatus activae civitatis, una posicin activa en la que el ciudadano disfruta de derechos polticos, es decir, losque ataen a la participacin en la formacin de la voluntad del Estado como miembro de la comunidad pol-tica. Obviamente, y sin perjuicio de los derechos de ltima generacin, la doctrina ha completado la clasifica-


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al Estado, lo que equivale a reclamar un comportamiento positivo de los poderespblicos para la defensa de los derechos civiles6. En realidad, el derecho a unabuena administracin abarca otros subderechos o garantas frente a la Adminis-tracin, afirmacin que ciertamente no persigue en absoluto reconducir dicho de-

recho a un terreno eminentemente liberal como clsico derecho frente al poder,sino enfocarlo como un derecho que se ejerce frente y ante la Administracin enel marco del contemporneo Estado social y democrtico de Derecho, es decir,tanto frente a la Administracin de modo directo como, indirectamente, ante ellacon apoyo en la nocin de accin positiva u obligacin positiva.

Y, en tercer lugar, la opcin metodolgica por la que se decanta el pre-sente trabajo implica una toma de postura (cuyo soporte argumental ser desa-rrollado en las pginas que siguen) ms favorable a la defensa de los derechosy libertades y, por lo que se refiere al derecho a una buena administracin, unanlisis de las posibilidades de tutela de este derecho a travs de la recepcinde su definicin europea con apoyo en la nueva formulacin ofrecida por el ar-tculo 41 (y el 42) de la Carta de Niza (artculos II-101 y II-102 de la Constitu-cin europea). Esas posibilidades comportan,prima facie, una mayor garantafrente a la actuacin administrativa y, por ello mismo, una extensin del con-trol judicial de los fines a que est sometida la Administracin (artculo 106.1CE), sin descartar incluso la va del recurso de amparo ante el Tribunal Consti-tucional (potenciada a trves del denominado amparo mixto).

Al hilo de lo acabado de exponer (y en las coordenadas en que se sita este

trabajo de investigacin), el anlisis aqu propuesto no pierde de vista un enfo-que sistemtico del estudio de nuestra Carta Magna. Antes al contrario, el acer-camiento al derecho a una buena administracin propicia: de un lado, unaapuesta exhaustiva en el examen del sistema constitucional de derechos y liber-


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cin de JELLINEK con otro estadio (status positivus socialis) que comprende derechos ya clsicos, comoson los derechos econmicos, sociales y culturales, dado que la tipologa del iuspublicista germano co-necta con estados o situaciones jurdicas subjetivas concebidas prioritariamente como instrumentos de de-fensa de intereses individuales, y en la medida en que se ha adquirido plena consciencia de que el disfrutereal de los derechos y libertades por todos los miembros de la sociedad exiga garantizar unas cotas debienestar econmico que permitieran la participacin activa en la vida comunitaria: as se ha expresado A.E. PREZ LUO,Los derechos fundamentales, op. cit., quien aade que ese nuevo status no tiende a ab-

sorber o anular la libertad individual, sino a garantizar el pleno desarrollo de la subjetividad humana, queexige conjugar, a un tiempo, sus dimensiones personal y colectiva. Por ello estos derechos se integran ca-balmente en la categora omnicomprensiva de los derechos fundamentales, a cuya conformacin han con-tribuido decisivamente (p. 25).

6 En este sentido, resulta interesante de nuevo acercarse a la obra de A. E. PREZ LUO,Los derechosfundamentales, op. cit.; el citado filsofo del Derecho, tras clasificar los derechos y libertades de nuestroTexto Constitucional de 1978 en libertades pblicas en sentido amplio y derechos sociales en acepcinasimismo amplia, desglosa las primeras en derechos personales, derechos civiles y derechos polticos.Y, as, al abordar los derechos civiles, recuerda que stos se corresponden con el status civitatis de JELLI-NEK, que suponen la atribucin de unas facultades o pretensiones jurdicas a los particulares frente a lospoderes pblicos. Estos derechos deben su denominacin a la circunstancia de que, en sus formulacionesclsicas coincidentes con la gnesis del Estado liberal de Derecho, aparecan constitucionalmente garanti-zados nicamente a quienes tenan la condicin de ciudadanos (p. 178). Y dentro de esta categora sita,bsicamente, el derecho a la tutela judicial efectiva (artculo 24 CE) y el derecho a la legalidad penal (ar-tculo 25 CE).


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tades, que lgicamente no se contrae al Ttulo I de la Ley de Leyes, sino que seextiende a otros derechos incluidos en diversos ttulos constitucionales; es ms,esta apuesta metodolgica permite acometer, sobre todo, el estudio constitucio-nal de unos derechos (del administrado o, mejor, del ciudadano) cuya problem-

tica ha quedado relegada en nuestro ordenamiento a una cuestin de mera lega-lidad ordinaria, sin supuesto inters para los constitucionalistas, tendenciaavalada, entre otras razones, por estar ubicados dichos derechos fuera del TtuloI de la Constitucin. Y, de otro lado, sin eludir nuevamente el carcter sistemti-co de la Constitucin en su conjunto, propicia igualmente la interrelacinexistente entre las diversas partes del todo, esto es, la relacin entre las normasconstitucionales de la parte dogmtica (que reconocen derechos) y las nor-mas constitucionales de la parte orgnica (que contienen los principios de ac-tuacin, organizacin y funcionamiento de los diversos rganos constituciona-les). As, en lo que ahora interesa, cabe sostener que la aproximacin al derechoa una buena administracin da pie para deducir, de los principios constituciona-les relativos a la actuacin de la Administracin Pblica (artculo 103, ubicadoen el Ttulo IV de la Norma Suprema, bajo la rbrica Del Gobierno y de la Ad-ministracin artculos 97 a 107), unos importantes derechos cvicos comoel derecho a obtener una resolucin administrativa imparcial (principio de obje-tividad) o el derecho a que esa resolucin sea dictada en un tiempo razonable(principio de eficacia)7 que, sin lugar a dudas, habrn de reformar en sentido fa-vorable los modos de actuar de nuestra Administracin.

En congruencia con lo acabado de exponer, es cierto que el derecho a una

buena administracin se configura como un genrico derecho, a su vez integra-do por otros subderechos que correlativamente se vienen a corresponder conlas obligaciones de los rganos administrativos al respecto, lo que como seacaba de apuntar da pie para delimitar el alcance de los citados principiosconstitucionales de actuacin y funcionamiento de la Administracin Pblica(artculo 103 CE). Dicho lo cual, la presente investigacin va a girar en torno ala caracterizacin de la Administracin Pblica en sus aspectos organizativos,en la medida en que ella ostenta la condicin de sujeto obligado por el derechoa una buena administracin, esto es, como potencial garante (e infractor altiempo) de los derechos de los ciudadanos8.


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7 Cabe hacerse eco nuevamente de las reflexiones de A. E. P REZ LUO, ibidem, pp. 178-179: efectiva-mente, resulta ilustrativo trasladar, mutatis mutandis, al derecho a una buena administracin en conexin conlos principios de organizacin de la Administracin Pblica (Ttulo IV CE), el paralelismo que el citado au-tor efecta entre las garantas comprendidas en el derecho al proceso debido del artculo 24 CE (que l ubicaentre los derechos civiles, como se vio ms arriba) con los principios de organizacin de la Justicia (TtuloVI): conviene tambin advertir, por su proximidad material con estas garantas, que en los principios cons-titucionales relativos a la organizacin del Poder Judicial (incluidos en el Ttulo VI) se consagran importan-tes derechos cvicos; entre ellos: el de la independencia de la justicia, la unidad jurisdiccional y la prohibi-cin de los tribunales de excepcin (art. 117); el de la gratuidad de la justicia para quienes carezcan de losmedios necesarios para litigar (art. 119); el de la publicidad de las actuaciones judiciales (art. 120); el dere-cho a la indemnizacin por errores judiciales (art. 121); as como los derechos a ejercer la accin popular y aparticipar en la Administracin de Justicia mediante la institucin del Jurado (art. 125).

8 Con tal perspectiva, L. PAREJO ALFONSO, El ciudadano y el administrado ante la Administracin y su


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Efectuada esta observacin, es evidente que el derecho estudiado (con elenfoque por el que se ha optado relativo a la profundizacin en nuestro siste-ma constitucional de derechos y libertades por referencia a la actuacin admi-nistrativa, con asuncin de los parmetros europeos) comporta incidir en terre-

nos abonados por los administrativistas, los constitucionalistas y losinternacionalistas pues, pese a la entidad propia de cada rea cientfica, en mu-chos casos como el presente es evidente la tenue frontera entre esas reas y,por ello mismo, la impertinencia de establecer compartimentos estancos. As,por ejemplo, el enfoque constitucionalista no es bice, desde luego, conside-rando la propia idea de Derecho como sistema jurdico en el que se relacionanlas diversas partes del todo y dada la interdisciplinariedad que impone el acer-camiento al Derecho comunitario europeo9, para que los elementos constitu-cionales en los que profundicemos puedan erigirse al mismo tiempo en apun-tes relevantes para la comprensin del desarrollo del denominado Derechoadministrativo europeo10 o de la armonizacin europea en el control judicialde la actuacin administrativa11. A fin de cuentas, el eventual entrecruzamien-to de enfoques, en el caso que nos ocupa, queda relativizado si se repara enque el Derecho constitucional comparte con las otras dos disciplinas reseadasla pertenencia a la ms amplia categora del Derecho pblico12. Y bien, por loque ahora interesa, es la lengua de los derechos la que ha contribuido decisiva-mente a disear sobre bases slidas el Derecho pblico europeo13, la que seencuentra en la base del que se ha dado en llamar Derecho constitucional co-


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actuacin, especialmente la cumplida a travs del procedimiento, en el colectivoAdministraciones Pblicas

y Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978 (coord. porE. lvarez Conde), INAP, Madrid, 1998, pp. 539-540, en donde el autor deja claro que la manifestacin pri-mordial del inters general servido por la Administracin es, cabalmente, el orden sustantivo de derechos ylibertades que determina el Ttulo primero de la Norma Fundamental.

9 En la prctica, como es sabido, en buena parte de las Universidades espaolas, la docencia del Dere-cho comunitario europeo viene atribuida preferentemente, de manera conjunta o compartida, a tres reasCientficas: el Derecho constitucional, el Derecho administrativo y el Derecho internacional pblico.

10 Puede verse VV.AA., El desenvolupament del dret administratiu europeu, Generalitat de Catalun-ya/Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, Barcelona, 1993. En la misma lnea, se ha sintetizado di-cha evolucin bajo la expresin de la europeizacin del Derecho Administrativo nacional al Derecho Admi-nistrativo europeo, concretamente por E. SCHMIDT-ABMANN, El Derecho Administrativo General desdeuna perspectiva europea,Justicia Administrativa, nm. 13, octubre 2001, pp. 11 y ss. Ciertamente, esa pro-yeccin europea de la Administracin se inscribe en la ms amplia europeizacin del resto de rganos delEstado y de las disciplinas que se ocupan de ellos: con tal orientacin, L. JIMENA QUESADA, La Europeiza-cin del Estado de Derecho, en el colectivo Estudios de Teora del Estado y Derecho Constitucional en ho-nor de Pablo Lucas Verd, tomo IV, Universidad Complutense/Universidad Nacional Autnoma de Mjico,Madrid/Mjico D.F., 2001, pp. 2341-2378.

11 En particular, lase C. PADROS REIG y J. ROCA SAGARRA, La armonizacin europea en el control ju-dicial de la Administracin: el papel del Tribunal Europeo de Derechos Humanos,Revista de Administra-cin Pblica, nm. 136, enero-abril 1996.

12 Sobre el proceso y tendencias recientes de autonomizacin e interrelacin entre las diversas ramasdel Derecho pblico (Derecho constitucional, Derecho internacional, Derecho administrativo, Derecho pe-nal, etc.) es ilustrativo el trabajo del maestro M. GARCA PELAYO, Derecho Pblico, en sus Obras comple-tas, tomo III, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, en especial pp. 2350-2354 (ensayo publi-cado inicialmente enNueva Enciclopedia Jurdica, tomo I, Ed. Seix, Barcelona, 1950, pp. 979-1007).

13 As lo ha expuesto E. GARCA DE ENTERRA,La lengua de los derechos. La formacin del DerechoPblico europeo tras la Revolucin francesa, Alianza Editorial, Madrid, 1994.


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mn europeo14 y la que debe presidir la mundializacin15 del Derechoconstitucional16.

II. JUSTIFICACIN DEL TEMA COMO RETO PARA LA MEJORADE NUESTRA ADMINISTRACIN EN EL NUEVO CONTEXTOCONSTITUCIONAL EUROPEO17

Por lo pronto, el derecho a una buena administracin se consagra en la quese ha dado en llamar parte dogmtica de la Constitucin europea firmada el29 de octubre de 2004 (concretamente, en el artculo II-101) y, por consiguien-te, desde la perspectiva del Derecho constitucional propicia una profundiza-cin no nicamente en las tradiciones constitucionales comunes a los Estadosmiembros, a que alude el artculo 6.2 del Tratado de la Unin Europea (TUE),

sino asimismo en la emergente constitucionalizacin de Europa18 o naci-miento de un Derecho constitucional europeo19 y la articulacin de todo ellocon y dentro del ordenamiento constitucional interno20. Esa articulacin de-


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14 De este modo lo ha calificado P. HBERLE, Derecho constitucional comn europeo, Revista deEstudios Polticos, nm. 79, enero-marzo 1993, p. 11: todava no existe un Derecho constitucional euro-peo, toda vez que Europa no forma un nico Estado constitucional. Ello no obstante, cada vez va surgien-do un conjunto ms y ms amplio de principios constitucionalesparticulares que resultan comunes a losdiferentes Estados nacionales europeos, tanto si han sido positivados como si no. Tales principios comu-nes aparecen parcialmente en las constituciones de los Estados nacionales y en el seno del Derecho con-suetudinario constitucional de stos, derivado tambin en parte del mbito de validez delDerecho europeocomo el de la Comunidad Europea, el del Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo, reforzado re-

cientemente por el Consejo de Europa, y el dimanante de la Conferencia para la Seguridad y la Coope-racin en Europa (que, como es sabido, vincula a Europa con el Atlntico) (la referencia a la CSCE debeser entendida como efectuada, desde 1994, a la OSCE Organizacin sobre la Seguridad y la Coopera-cin en Europa).

15 Vase el trabajo del Profesor P. DE VEGA, Mundializacin y Derecho Constitucional,Revista de Es-tudios Polticos, nm. 100, 1998.

16 J. DE ESTEBAN, en Encuesta sobre la orientacin actual del Derecho Constitucional, Teora y Reali-dad Constitucional, nm. 1, 1998, p. 23, apunta que en estas tendencias mundializadoras, que tienen comouno de sus focos principales Europa, ya no slo carece de vigencia la dicotoma entre administrativistas yconstitucionalistas en el sentido en que se plante tras la Constitucin espaola de 1978, sino que el objetivoprioritario de unos y otros ha de ser reforzar la unidad del Derecho pblico, sin perjuicio de la especiali-zacin de cada uno.

17 Es sabido que el proceso de constitucionalizacin, que ha venido marcado por otros intentos prece-dentes (entre los que destacan los proyectos constitucionales preparados por Spinelli en 1984 y por Hermanen 1994), se ha presentado largo y tortuoso: al respecto, R. VICIANO PASTOR, El largo camino hacia unaConstitucin europea,Revista de Derecho de la Unin Europea, nm. 1, 2. semestre de 2001 (monogrfi-co Quo vadis Europa?). En todo caso, se ha destacado en la doctrina que, pese al carcter impropio de su uti-lizacin, la palabra Constitucin europea se ha convertido en una expresin que ha pasado del vocabulariocientfico o diplomtico al lenguaje corriente, sobre todo despus de las elecciones europeas de junio de1999: as lo entiende D. MAUS, propos de la Constitution europenne: les mots et la chose,Revue Politi-que et Parlementaire, vol. 105, nm. 1022, enero-febrero 2003.

18 Con tal orientacin puede acudirse al trabajo de L. M. DEZ-PICAZO GIMNEZ, Reflexiones sobre laidea de Constitucin Europea,Revista de Instituciones Europeas, nm. 2, 1993.

19 ste es el planteamiento de V. CONSTANTINESCO, Hacia la emergencia de un Derecho constitucionaleuropeo?, Cuadernos Constitucionales de la Ctedra Fadrique Furi Ceriol, nm. 8, 1994.

20 Para aproximarse a esa articulacin en el caso de Espaa, por referencia al concepto y la configura-cin constitucional del poder de integracin como categora especfica dentro del genrico treaty making


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viene tanto ms compleja cuanto que uno de los dos polos (el comunitario)cuenta con un ordenamiento jurdico dinmico en cuyo seno el Derecho origi-nario no acaba todava de perfilarse como verdadera Constitucin europea21,por ms que a veces haya pretendido atribursele el calificativo de constitu-

cional sobre la base de determinados pronunciamientos jurisprudenciales22 ode proyectos constitucionales europeos23, dado que la nocin de Constitu-cin cuenta con una tradicin y una teora difcilmente trasladables a la UninEuropea en el estadio actual24, habiendo cobrado justificacin la crtica con-sistente en constatar un claro dficit de Constitucin25 o un dficit constitu-cional26. Pero, en cualquier caso, se trata de una perspectiva y de un terrenode estudio, qu duda cabe, en donde la doctrina reconoce uno de los retos esen-ciales del Derecho constitucional27, sobre todo por referencia al desarrollo delos derechos fundamentales a escala de la Unin Europea28.


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power, acdase a P. PREZ TREMPS, Constitucin Espaola y Comunidad Europea, Civitas, Madrid, 1994.Por otra parte, resulta de inters la perspectiva comparada de esa constitucionalizacin de Europa y la ar-ticulacin operada en el mbito interno en el caso alemn, lo que puede estudiarse leyendo a R. ARNOLD,Launificacin alemana. Estudios sobre derecho alemn y europeo, Civitas, Madrid, 1993.

21 Precisamente, esa identificacin entre Derecho originario y Constitucin europea no debe efec-tuarse sino con matices, como as lo ha hecho G. C. RODRGUEZ IGLESIAS, La Constitucin de la ComunidadEuropea,Noticias CEE, nm. 100, 1993.

22 Sobre el particular puede verse un balance en M. L. FERNNDEZ ESTEBAN, La nocin de Constitu-cin europea en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,Revista Espaolade Derecho Constitucional, nm. 40, 1994.

23 Es el caso notorio del Proyecto de Constitucin de la Unin Europea propuesto por la Comisin deAsuntos Institucionales del Parlamento Europeo (ponente el Sr. Herman) el 9 de febrero de 1994, respectodel cual Araceli MANGAS ha apuntado que la falta de xito de dicho Proyecto era ya atribuible a un defecto

de partida, su propio nombre, al haber sido bautizado con un trmino polticamente muy sensible: Constitu-cin. A. MANGAS MARTN y D. LIN NOGUERAS,Instituciones y Derecho de la Unin Europea, McGraw-Hill, Madrid, 2. ed., 2000, p. 16.

24 Se trata, por el momento, de una nocin que sigue modelndose, como ha estudiado R. L LOPIS CA-RRASCO, Constitucin europea: un concepto prematuro, Tirant lo Blanch/Polo Europeo Jean Monnet, Valen-cia, 2000.

25 As lo ha destacado P. PREZ TREMPS, La Carta Europea de Derechos Fundamentales: Un primerpaso hacia una futura Constitucin europea?, en el monogrfico Carta Europea de Derechos, nm. 17 de

Azpilcueta-Cuadernos de Derecho, Donostia, 2001, pp. 30-33: en concreto, el citado autor recuerda queson muchos los datos que separan al Derecho originario de la idea de Constitucin. Por citar slo algunosdatos, no existe un nico documento constitucional, no existe una declaracin de derechos propiamente di-cha, o no existe un poder constituyente en el sentido tradicional del trmino ya que los Tratados constitutivosson normas jurdicamente derivadas en tanto en cuanto proceden del ejercicio de poderes constituidos o deri-vados, del treaty making powerde los Estados miembros (p. 31).

26 En esta lnea, F. RUBIO LLORENTE, El constitucionalismo de los Estados integrados de Europa,Re-vista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 48, 1996, p. 20.

27 De manera clara y sinttica as lo ha expresado P. PREZ TREMPS, La Constitucin espaola antes ydespus de Niza, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 13, mayo-agosto 2001, p. 267: La articulacin en-tre Constitucin e integracin europea sigue siendo, sin lugar a dudas, uno de los temas centrales de la Teo-ra de la Constitucin al comienzo del siglo en toda Europa, como lo fue en los aos anteriores, en especial araz del proceso de ratificacin del Tratado de la Unin Europea. As lo pone de manifiesto una simple ojea-da por las revistas especializadas tanto de Derecho constitucional como de Derecho comunitario, que, duran-te los ltimos veinte aos, han visto un buen porcentaje de sus pginas dedicadas a la relacin entre constitu-cin e integracin. Lo que se ha denominado elDerecho constitucional de integracin.

28 A este respecto, ha expresado el Profesor LPEZ GUERRA que, con respecto a la Unin Europea, slocondicionadamente puede hablarse de una comunidad poltica o constitucional, resaltando precisamente laimportancia de un catlogo de derechos pues, en efecto, la existencia de un rgimen de derechos fundamen-


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En efecto, ese dficit de Constitucin es especialmente visible en mate-ria de derechos fundamentales, por la ausencia de una declaracin de derechosy libertades a escala comunitaria realmente efectiva que haya hecho albergaresperanzas en la doctrina y, sobre todo, en los ciudadanos, tras propuestas falli-

das de catlogos como el incluido en el proyecto constitucional de 1994(Herman), por slo citar la iniciativa tal vez ms interesante de la Eurocmarahasta esa fecha29. As, la Carta de Niza ha significado un nuevo impulso, apa-rentemente ms decidido, hacia la elaboracin de una Constitucin europeacon su correspondiente parte dogmtica30, tal como marca la ortodoxa y cl-sica definicin de Constitucin incluida en el famoso artculo 16 de la Declara-cin francesa de derechos del hombre y del ciudadano de 26 de agosto de178931. Y ese nuevo impulso se percibe en que no nos encontramos ante unTratado ni tampoco ante ninguna otra fuente del Derecho de produccin comu-nitaria o de la Unin32, sin que pueda homologarse exactamente a las declara-ciones polticas interinstitucionales que le han precedido ni, desde luego, a unaConstitucin estatal33, pues no pueden ocultarse las numerosas singularidadesque la Carta presenta respecto de cualquier precedente comunitario34.


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tales comn a todos los ciudadanos supondra, no slo la superacin de la diferencia entre una comunidadpoltica y una comunidad de otro tipo (econmica, cultural, etc.), sino yendo ms all y aceptando ya quenos encaramos con una comunidad poltica, siquiera como proyecto, representara la superacin de la dife-rencia entre una comunidad poltica constitucional / democrtica y una comunidad poltica no democrtica o(ms suavemente) imperfectamente democrtica. L. LPEZ GUERRA, Hacia un concepto europeo de dere-chos fundamentales,Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 65, 2003, p. 192.

29 Efectivamente, en su momento se reput como el acto formal ms importante en este mbito del Par-lamento Europeo, suDeclaracin de derechos y libertades de 12 de abril de 1989, como catlogo con voca-

cin de convertirse en parte dogmtica de una futura Constitucin europea: un interesante estudio, con talenfoque, de dicha Declaracin puede encontrarse en el trabajo de A. RALLO LOMBARTE, Los derechos de losciudadanos europeos, Cuadernos Constitucionales de la Ctedra Fadrique Furi Ceriol, nm. 5, 1994.

30 Vase A. FERNNDEZ TOMS, La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea: un nuevohito en el camino de la proteccin, Gaceta Jurdica de la Unin Europea y de la Competencia, nm. 214,2001.

31 En su versin original, reza as el artculo 16 de la Declaracin: Toute socit dans laquelle la ga-rantie des droits nest pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de constitution, textoextrado del libro de J. GODECHOT,Les constitutions de la France depuis 1789, Ed. Flammarion, Paris, 1979,p. 35.

32 A. SAIZ ARNIZ, La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea y los ordenamientosnacionales: qu hay de nuevo?, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 13, mago-agosto 2001, p. 154.

33 Sobre esta cuestin, lase el trabajo de L. M. DEZ-PICAZO GIMNEZ, Qu diferencia hay entre untratado y una constitucin?, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 13, mago-agosto 2001, p. 86: tras obser-var que la dificultad de distinguir entre constitucin y tratado internacional no surge en los Estados unita-rios, sino precisamente all donde una serie de entidades polticas independientes se han integrado en una es-tructura superior, el citado autor aade que la autocalificacin de un texto normativo no es en absolutodecisiva a la hora de determinar su naturaleza. Slo porque un documento se denomine constitucin o tra-tado no puede concluirse que, efectivamente, se trata de una constitucin o de un tratado. Puede haber razo-nes por las que, de manera consciente o inconsciente, se adopta una denominacin que no corresponde a lanaturaleza del texto normativo. Por ejemplo, el Proyecto de Constitucin Europea de 1994, elaborado por elParlamento Europeo, contemplaba su eventual aprobacin como un tratado internacional.

34 De nuevo, A. SAIZ ARNIZ, La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea y los orde-namientos nacionales: qu hay de nuevo?, ya cit., p. 155: entre esas singularidades, el autor destaca las quetienen que ver no slo con su trascendencia en clave poltica y simblica en la perspectiva de la que se vienedenominando constitucionalizacin de la Unin Europea, sino adems con el hecho de que se trata del pri-mer texto articulado (una verdadera lista de derechos) que encierra una autntica y completa Declaracin sali-


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En este escenario, como es sabido, el estatuto de la Carta de los derechos fun-damentales de la Unin Europea constituye uno de los cuatro retos previstos enlaDeclaracin nm. 23, relativa al futuro de la Unin, aneja al Tratado de Nizade 2001, junto a otros tres desafos esenciales como son el papel de los Parla-

mentos nacionales en la arquitectura europea, la distribucin de competenciasentre la Unin Europea y los Estados miembros y la simplificacin de los Trata-dos comunitarios. Por su parte, laDeclaracin de Laeken, de diciembre de 2001,incide en esos cuatro retos con perfiles constituyentes, pese a la difcil y com-pleja formalizacin de dichos objetivos en un documento constitucional35.

De hecho, un somero repaso a la actualidad del momento constituyenteeuropeo pasa por aludir al tipo de documento constitucional sobre el quetrabaj la Convencin presidida por Valry Giscard dEstaing, por referenciaconcreta a la cuestin que aqu interesa, esto es, el estatuto de la Carta deNiza. Y, en esta lnea, el Proyecto de Tratado Constitucional presentado enSalnica en junio de 2003 acogi una de las tres alternativas (en principio, lams favorable) prevista en el Anteproyecto de Tratado Constitucional de 28de octubre de 2002 elaborado por el Praesidium de la Convencin, cuyo ar-tculo 6 (que tena como enunciado Carta de los Derechos Fundamentales)manejaba las siguientes tres opciones: hacerse referencia a la Carta; esta-blecerse el principio de la integracin de la Carta, incorporando el articuladode sta en otra parte del Tratado o en un protocolo especial anejo a la Consti-tucin; integrarse el articulado completo de la Carta. Sin lugar a dudas, esasopciones presentaban un orden creciente en cuanto a la fuerza que habra de

otorgarse a la Carta en esa futura Constitucin europea. Afortunadamente,la Constitucin europea firmada el 29 de octubre de 2004 ha acogido la msfavorable de las tres opciones reseadas.

Al hilo de lo anterior, si el carcter novedoso de la Carta de Niza y su pro-yeccin constitucional en Espaa ya justifican por s mismos su estudio concarcter general, en el presente trabajo se va a profundizar en particular en otraaportacin novedosa de la Carta bajo el ngulo de su potencialidad como par-te dogmtica de la Constitucin europea, concretamente en el derecho a unabuena administracin, configurado como un derecho de nuevo cuo36 que


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da del acuerdo entre las ms representativas instituciones polticas de la Unin actuando con el consentimien-to (dejmoslo ah) del Consejo Europeo. Adase a cuanto acaba de recordarse el novedoso y, por qu no de-cirlo, muy participativo sistema empleado (la ya citada Convencin) para la elaboracin del proyecto.

35 Con tal espritu, A. PACE, La Dichiarazione di Laeken e il processo costituente europeo, RivistaTrimestrale di Diritto Pubblico, nm. 3, 2002, p. 630: segn el citado autor, al final del proceso no ser fcilexplicar la perplejidad respecto de una eventual Constitucin europea formal (sin perjuicio de dotar de ma-yor sustancia a los Tratados comunitarios a travs de la incorporacin de la Carta de Niza), que se colocaraen situacin de anttesis, en trminos de legitimidad, con las concretas Constituciones estatales (en sentidomaterial y formal), al menos bajo el ngulo de la Teora constitucional.

36 Tambin se ha apuntado que otra de las novedades de la Carta de Niza radica en que se trata del pri-mer texto internacional que trata conjuntamente los derechos polticos y los derechos sociales. Con esa fina-lidad, se decidi organizar los captulos de la Carta no por derechos, sino por materias o valores: dignidad,libertad, igualdad, solidaridad, ciudadana y justicia. As, por ejemplo, se encuentran derechos econmicos ysociales tanto en el apartado de libertad como en el de solidaridad: J. P. J ACQU, La Carta de los derechosfundamentales de la Unin Europea, conferencia pronunciada el 23 de octubre de 2000, editada y resumida


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propicia una necesaria reflexin sobre su proyeccin concreta en el sistema cons-titucional espaol de derechos y libertades. En este proceso dinmico de cons-truccin europea, se ha apuntado que el ciudadano debera tener derecho a unabuena conducta administrativa de la administracin pblica comunitaria, y su

inclusin en la Carta de derechos fundamentales de la Unin Europea podraser uno de los avances ms notables en el marco de los derechos fundamentalesen el siglo naciente37, puesto que: No es la propia Unin Europea una admi-nistracin, o ms exactamente, une administration qui fait faire?38.

III. HIPTESIS DE TRABAJO: EL PERFECCIONAMIENTODEL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS A TRAVSDE LA POTENCIAL VINCULATORIEDAD DE LA CARTA DE NIZA

Una vez razonada la eleccin del tema, procede justificar brevemente la hi-ptesis de trabajo. Pues bien, con la presente investigacin se persigue evaluarhasta qu punto el derecho a una buena administracin consagrado en la Cartade Niza es susceptible de contribuir a perfeccionar nuestro sistema constitucio-nal de derechos y libertades, as como a mejorar el funcionamiento y actuacinde nuestra Administracin. Para lo cual, lgicamente, habr de razonarse sobrela propia eficacia jurdica de la Carta en general, ms bien dbil o, si se quiere,diferida en el tiempo, segn ha apuntado la doctrina39. Pero, adems de las con-tribuciones doctrinales (visin terica) acerca de la Carta de Niza, no puedesino resultar til acudir a las actuaciones de quienes ostentan la condicin de

operadores jurdicos en sede judicial (comunitaria e interna, partiendo obvia-


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por Vicky Martnez y publicada en Observatorio de la Globalizacin, Serie General, nm. 1, noviembre de2000, http://www.ub.es/obsglob/Seriegeneral.html, principio epgrafe 4 de la conferencia.

37 DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO, Comunicado de prensa 1/2000, de 11 de enero de 2000, http://www.europarl.eu.int/ombudsman/Release/es/baltic1.htm (visitado el 4 de septiembre de 2001).

38 J. MORIJN, Judicial Reference to the EU Fundamental Rights Charter. First experiences and possibleprospects, Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Coimbra, junio 2002, http://www.europa.eu.int/

futurum/documents/other/oth000602_en.pdf(visitado el 12 de julio de 2002).39 Sobre esta cuestin bsica, ha observado L. MARTN-RETORTILLO BAQUER, La eficacia de la Carta,

en el monogrfico Carta Europea de Derechos, nm. 17 de Azpilcueta-Cuadernos de Derecho, Donostia,2001, en especial pp. 23 a 27: el autor apunta que no pocas de las crticas, recelos o suspicacias que suscitala Carta tienen que ver con su tan recordada ausencia de fuerza jurdica. Pero profundizando en el discursono queda ms remedio que plantearse, con cierta energa, el interrogante que permita salir del impasse.Quiere decirse que la Carta es un papel mojado, algo que se lleva el viento, lo mismo que deca FerdinandLasalle de las Constituciones que no reflejaran el poder real de cada sociedad? Sin dejar de desconocer que laCarta es lo que es, a mi juicio, aun en cuanto a su fuerza jurdica, no es descalificatorio, ni siquiera negativo,dado que hay que dar el debido valor a algunos factores que van a pesar mucho. Porque, tras su consideracin,habr que pensarse muy mucho cualquier descalificacin que pretendiera hacerse alegando la ausencia defuerza vinculante. Me fijara en dos rdenes de ideas, de distinto valor y alcance, pero ambas con peso desta-cado. (...) Ante todo, me parece indudable que por su modernidad, por el halo simblico de que se ha rodeado,la Carta est llamada a convertirse en un documento de referencia de gran utilidad. Que est puesto a la dispo-sicin de quien quiera comprometerse con l, o quiera utilizarlo. (...) Pero, junto al anterior, fctico y casusti-co y, por fuerza, de limitado alcance, hay otro camino, mucho ms evidente (...) buena parte de los contenidosde la Carta van a estar dotados de un peso jurdico que tal vez no se sospechara a simple vista (refirindosea que la Carta reproduce, en gran medida, algo que ya est en los Tratados pues es, ni ms ni menos una ma-nera de referir, a toda potencia, lo que est dicho en el trascendental artculo 6.2 del Tratado de la Unin).


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mente de la primera). Y bien, por lo que se refiere a la prctica procesal comuni-taria, sin perjuicio de un anlisis ms detenido en el captulo sexto, deben desta-carse las aportaciones de los Abogados Generales sobre los asuntos que debe re-solver el Tribunal de Justicia, pues en algunas de sus Conclusiones Generales se

muestran realmente incisivos a la hora de ponderar el alcance de la Carta. Eneste sentido, merece la pena aludir a las reflexiones vertidas por el Abogado Ge-neral P. Lger en las Conclusiones, que present el 10 de julio de 2001, sobre elasunto Consejo de la Unin Europea contra Heidi Hautala (C-353/99 P), endonde considera que la Carta no es susceptible de catalogacin como mera de-claracin de principios morales sin consecuencia alguna, que ha situado los de-rechos en ella consagrados en el ms alto nivel de los valores comunes compar-tidos por los Estados miembros, que por ello mismo est llamada a constituiruna referencia ineludible a escala comunitaria, y que todo ello se ve respaldadopor el peculiar proceso constituyente, parece evocar que condujo a suaprobacin40. Desde un punto de vista doctrinal, algunos autores en el panora-ma cientfico espaol se han pronunciado sobre el persuasivo valor jurdico dela Carta41, lo mismo que han secundado otros Abogados Generales42.


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40 stos son los pasajes ms destacados de las Conclusiones de P. Lger: Es cierto que no debe igno-rarse la voluntad claramente expresada por los autores de la Carta de no dotarla de fuerza jurdica obligato-ria. Sin embargo, dejando al margen cualquier consideracin sobre su alcance normativo, la naturaleza delos derechos enunciados en la Carta de Derechos Fundamentales impide considerarla como una simpleenumeracin de principios meramente morales y sin consecuencia alguna. Debe recordarse que tales valo-res tienen en comn el ser compartidos unnimemente por los Estados miembros, que han decidido dotar-los de mayor presencia en una Cartapara reforzar su proteccin. Es innegable que la Carta ha situado los

derechos que reconoce en el ms alto nivel de los valores comunes de los Estados miembros (apdo. 80).Hay que admitir que no todos los valores polticos y morales de una sociedad encuentran siempre su refle-

jo en el derecho positivo. Sin embargo, cuando se trata de derechos, libertades y principios que, como losdescritos en la Carta, deben ocupar el ms alto nivel de los valores de referencia en el conjunto de los Esta-dos miembros, sera inexplicable no acudir a dicha Carta para identificar los elementos que permitan dis-tinguir los derechos fundamentales de los dems derechos (apdo. 81). La mayor parte de las fuentes detales derechos, enumeradas en el prembulo de la Carta, estn dotadas de fuerza vinculante en los Estadosmiembros de la Unin Europea. Es natural que las normas de Derecho positivo comunitario se beneficien, aefectos de su interpretacin, del rango que ocupan en la escala de los valores que tales normas incorporan(apdo. 82). Como se desprende de la solemnidad de su forma y del procedimiento que llev a su adopcin,la Carta debe constituir un instrumento privilegiado para identificar los derechos fundamentales. sta con-tiene indicios que contribuyen a revelar la verdadera naturaleza de las normas comunitarias de Derecho po-sitivo (apdo. 83).

41 As lo entiende R. ALONSO GARCA, El triple marco de proteccin de los derechos fundamentales enla Unin Europea, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 13, mayo-agosto 2001, p. 19: lo primero quedebe destacarse es que la ausencia de fuerza jurdica vinculante de un instrumento, en nuestro caso de la Car-ta, no implica ausencia de efectos jurdicos, como

EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN

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