El desafío de los gobiernos locales democráticos · ren mayor poder democrático a las...

E S T A D O D E L A R E G I O N 231

Valoración general

Un pilar del impulso democratizador durantela presente década ha sido el esfuerzo por forta-lecer las competencias y la democracia de losgobiernos locales. La descentralización y la de-mocracia local se refuerzan recíprocamente, puesmayores competencias para el gobierno local tor-nan más importante el poder municipal y confie-ren mayor poder democrático a las comunidades.Pero, en Centroamérica, descentralización y de-mocracia local no necesariamente se dan juntas,ni avanzan al mismo ritmo. La evidencia parecesugerir que los pasos para constituir democraciaslocales han caminado más rápido que los de ladescentralización.

Este capítulo, pues, explora una interrogante:¿cuáles son las tendencias regionales del procesode descentralización y del establecimiento degobiernos locales democráticos? Al igual que enel capítulo anterior, el estudio se efectúa con unaperspectiva regional, la de las tendencias que pri-man en el istmo. Una excelente colección de estu-dios publicados por la Facultad Latinoamericanade Ciencias Sociales (FLACSO) ha profundizadoen aspectos relevantes del funcionamiento muni-cipal desde una perspectiva nacional, que nocompete aquí reiterar o revisar (Córdova et al,1997). En consecuencia, en este informe la situa-ción de los países tiene siempre una utilidadcomparativa, para marcar su similitud o contrastecon una tendencia regional. Pese a severas limi-taciones en la información, especialmente en el

caso de Belice, que no pudo ser incluido, el estu-dio basa sus apreciaciones, hasta donde es posible,en indicadores cuantitativos (Recuadro 8.1).

Un nuevo marco legal e institucional para las municipalidades

En Centroamérica existen 1,185 municipali-dades. El país más poblado, Guatemala, tiene elmayor número, 330, y Panamá, el menos poblado,apenas 67 (nota b/ en el Cuadro 8.1). Además,existen importantes disparidades en cuanto algrado de municipalización, un indicador que mi-de la atomización, pues en Costa Rica, Guatemalay Panamá las municipalidades atienden, en pro-medio, casi dos veces más población que enHonduras y El Salvador (Cuadro 8.1). Especialresulta el caso de El Salvador, que presenta unagran atomización. En un territorio de 21,000km2 existen 262 municipios, de los cuales 147no llegan a 10,000 habitantes, que es el requisitolegal para ser municipio. La demarcación de mu-nicipios ha obedecido a una mezcla de criterios,como la conveniencia política o los derivados delos patrones de colonización del territorio, másque a políticas de ordenamiento territorial (Jager,1998).

Durante los años 90, y como parte del impul-so democratizador en la región (véase Capítulo7), el régimen municipal ha experimentado im-portantes cambios jurídicos e institucionales.Estos cambios han estado orientados hacia larevisión, por un lado, de las reglas políticas del

El desafío de los gobiernos locales

democráticos

8C A P I T U L O

régimen municipal, con el fin de establecer unamayor democracia en el gobierno local. Por otrolado, se ha procedido a la revisión de las reglasde la autonomía municipal en materia financiera,tributaria y de las competencias municipales,con el fin de afianzar la descentralización del Es-tado (Cuadro 8.2).

Así, en al menos tres países se han aprobadoreformas constitucionales y en todos ellos se hanpromulgado nuevas leyes. Sin embargo, este ciclode transformaciones jurídicas e institucionalesestá lejos de haber terminado. En el Cuadro 8.2puede observarse que, en toda la región, el Poder

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Legislativo se encuentra revisando proyectos deley relacionados directa o indirectamente con elrégimen municipal; por ejemplo, propuestas paramodificar la base tributaria y la regulación de lastransferencias que las municipalidades recibenpor parte del gobierno central. Es interesante ob-servar que, salvo en el caso de Honduras, no estánen discusión asuntos como la libre postulaciónde personas a cargos de elección local y la revo-catoria de mandato. Finalmente, en todos lospaíses está pendiente una importante actualiza-ción de las leyes municipales.

Para el estudio de los gobiernos locales en laregión, FEMICA activó una red centroamerica-na de investigadores con amplia experiencia en

la ejecución de programas de fortalecimiento munici-pal. En conjunto con la MCACP-UCR, esta red realizóuna reunión técnica en la cual se establecieron seis ma-trices, con variables e indicadores comunes, que cadainvestigador debía completar con información.

Las tres primeras matrices tratan sobre aspectos po-líticos e institucionales. En estos casos, los indicadoresno son de tipo cuantitativo y, en algunos casos, impli-can el juicio de expertos sobre una realidad amplia, di-versa y compleja: el universo de 1,185 municipalidadesy municipios que existen en la región. Es importantedestacar que si bien este tipo de indicadores arroja

información útil, es deseable contar con una base dedatos que permita llegar a conclusiones más precisas.

Las últimas tres matrices tratan sobre las finanzasmunicipales; en particular sobre la estructura tributaria,ingresos y egresos municipales y la presión y carga tri-butarias. Su elaboración implicó un arduo trabajo derecopilación y de verificación. Como se menciona en lasección respectiva, existen serias deficiencias en la can-tidad y calidad de la información. No obstante, el tra-bajo realizado permite presentar información inéditasobre los municipios en la región y apuntalar, prelimi-narmente, algunas tendencias. Estudios recientes sobrefinanzas municipales en la región (Pérez 1998; 1994),ayudaron a completar ciertos vacíos.

RECUADRO 8.1

El estudio de los gobiernos locales

Superficie Población total Densidad Número de Grado de (km2) (en miles) municipios municipalización a/

Total 487,452 34,628 1,185 29.22Costa Rica 51,100 3,840 75.15 81 47.41El Salvador 20,935 6,031 288.08 262 23.02Guatemala 108,889 10,802 99.20 330 32.73Honduras 112,088 6,148 54.85 298 20.63Nicaragua 118,358 4,807 40.61 147 32.70Panamáb/ 77,080 2,767 35.90 67 41.30

a/ Grado de municipalización es el promedio de población por municipio (en miles).b/ En Panamá aumentó el numero de municipios y corregimientos, de 67 a 74 y de 511 a 587, respectivamente,a partir de las elecciones del 2 de mayo de 1999.Fuente: Elaboración propia con datos de FEMICA, para municipios; CELADE, para población.

CUADRO 8.1

Centroamérica: información básica sobre las municipalidades

“El marco legal de losmunicipios estáenredado. Con elpropósito de brincarsela autonomíamunicipal se formulanleyes que compitencon los muncipios”

DIRIGENTE ORGANIZACIÓN

GREMIAL, COSTA RICA

Centroamérica: principales reformas políticas del régimen municipal en la década de los 90

Países Aprobadas (1993-1998) Pendientes Leyes y códigos en revisión y otras

Costa Rica • Reforma constitucional (1995) • Actualizar Código Municipal (1971) • Comisión de descentralización• Elección directa del alcalde (1998) • Aprobar nuevas reformas al del Estado y fortalecimiento• Elección local en fecha diferente Código Municipal (1998) de gobierno locales

a la presidencial • Modernizar sistema tributario local • Ley de liquidación del IFAM• Elección del concejo de distrito • Partidas específicas• Traslado a las municipalidades de la

administración de impuesto sobre bienes inmuebles

El Salvador • Establecimiento de las transferencias • Actualizar Código Municipal (1986) • Base tributaria propiadel presupuesto nacional • Participación de partidos políticos a las municipalidades

• Incremento del monto del Fondo y movimientos locales en • Criterios de distribución• Económico y Social elecciones municipales de las transferencias (1998)• Creación del impuesto territorial • Modernizar sistema tributario local • Representación en concejos

municipales (1998)Guatemala • Reforma constitucional (1994) • Actualizar Código Municipal (1988) • Comisión asuntos municipales

• Homologación del período de cuatro años • Aprobar reformas al Código Municipal • Ley marco de descentralizaciónpara alcaldes, inició en 1996 • Modernizar sistema tributario local administrativa a/

• Ley de reforma del INFOM b/

• Código municipal c/

• Reforma a la Ley de TránsitoHonduras • Elección en boletas separadas de las • Actualizar Ley de Municipalidades • Comisión asuntos municipales d/

empleadas en elecciones nacionales (1990) • Ley de municipalidades (1998)(1997) • Participación de partidos políticos y • Reforma al impuesto sobre

movimientos locales en elecciones bienes inmueblesmunicipales • Destitución de alcaldes

• Descentralización de funciones en salud,educación y recursos naturales

Nicaragua • Reforma constitucional (1995) • Actualizar Código Municipal (1988) • Código Tributario Municipal • Elección directa del alcalde municipal • Transferencia del presupuesto nacional (1998)• Elección de alcaldes en fecha distinta • Creación de la comisión de • Ley tributaria municipal asuntos municipales

• Reforma a la Ley de Municipalidades (1996)

• Reducción impuesto a ventas locales (1997)

Panamá • Elección directa del alcalde municipal • Actualizar Código Municipal (1973) • Reforma Ley de Municipalidades• Base tributaria propia a municipalidades • Traslado del impuesto • Adecuar competencias del alcalde sobre bienes inmuebles

y el concejo municipal

a/ Delega servicios básicos a la municipalidad y las comunidades; aborda la instancia intermedia de gobierno; crea nuevos mecanismos de par-ticipación y control ciudadano y modifica el financiamiento municipal.b/ Procura modernización del régimen municipal para afianzar el proceso de descentralización.c/ Elimina las interferencias en la autonomía municipal, para ajustarlo a la ley de descentralización.d/ En 1996 se aprobaron algunas reformas sobre la suspensión y remoción de alcaldes y el traslado automático y efectivo de las transferencias.Fuente: Jager, 1996; RTA-FEMICA, 1997.

CUADRO 8.2

P A R T E I I • C A P I T U L O 8 E S T A D O D E L A R E G I O N 233

RECUADRO 8.2

lidades han incursionado con nuevos actores,empresa privada y organizaciones no guberna-mentales, para la ejecución de programas y pro-yectos.◗ En el ámbito político, los principales partidospolíticos en países como Guatemala y El Salva-dor han llamado a la descentralización del Esta-do (Stein, 1999).

Sin embargo, un estudio reciente señala, conbase en detalladas investigaciones en seis paísesde la región, que “después de diez a quince añosde discusiones, asistencia técnica y experienciaspiloto, no hay una política clara de descentraliza-ción en los gobiernos centroamericanos” (Córdova,1997).

En este informe, la atención se centra en dosde los ámbitos mencionados, el de las finanzaslocales y el de los servicios municipales. La evi-dencia muestra que, a la par de importantes e in-negables progresos, en muchos casos la voluntaddescentralizadora no se ha traducido en unadotación correspondiente de recursos para losgobiernos locales, pese a que se les han asignadomayores responsabilidades en la prestación delos servicios.

Rezagos en las finanzas municipales

Las finanzas municipales, sus ingresos ygastos, constituyen el eje central de la autonomíamunicipal, pues son la base material de su capa-cidad para ejecutar planes de desarrollo y de ser-vicio para las comunidades. Pese a las reformaslegales e institucionales comentadas anterior-mente, la información recopilada sugiere un pro-greso lento y desigual en la dotación de recursospara que las municipalidades cumplan con lasnuevas funciones que se les ha asignado.

Ingresos corrientes municipales per cápita crecen lenta y desigualmente

Una de las limitaciones del proceso de descen-tralización en Centroamérica es la lentitud en elcrecimiento de los ingresos corrientes municipa-les, y las notables disparidades entre los países (losingresos corrientes constituyen el grueso de los in-gresos tributarios y no tributarios de las municipa-lidades1) . Entre 1993 y 1995 el promedio regio-nal de ingreso municipal per cápita, en dólaresestadounidenses, aumentó en un 5.5% anual(Cuadro 8.3). Si bien este es un crecimiento ma-yor que el de la producción nacional per cápita enesos años, debe recordarse que, por las reformasinstitucionales al régimen, a las municipalidades

El lento avance de la descentralización

En la última década se ha experimentado unproceso de descentralización en los Estados cen-troamericanos. Los cambios en el marco jurídicoque regula las municipalidades, reseñados ante-riormente, han sido quizá la señal más clara. Sinembargo, como indica Stein (1999), se trata deun proceso con múltiples dimensiones:

◗ En el ámbito institucional, cabe considerar elfortalecimiento de los programas de apoyo yasistencia técnica por parte de los institutos defomento municipal, las agencias de cooperacióninternacional, las asociaciones de municipios yotros.◗ En el ámbito del financiamiento municipal,destaca la creación de nuevas fuentes de finan-ciamiento o el traslado de impuestos a las muni-cipalidades.◗ En el ámbito de la provisión y prestación deservicios, cabe señalar las experiencias de traspa-so de servicios de agua potable y alcantarillado,salud y educación, en Nicaragua, Honduras,Guatemala y El Salvador.◗ En el ámbito de programas de compensaciónsocial, sobresale el creciente trabajo de las muni-cipalidades con los fondos de inversión social.◗En el ámbito del desarrollo local, las municipa-


“La retirada delEstado, incluyendo ladescentralización,más parece obedecer aun fracaso que a unaestrategia”


NO GUBERNAMENTAL

AMBIENTALISTA, NICARAGUA

¿Qué es descentralización?

Una investigación reciente sobre las propuestasy políticas de descentralización en Centroa-mérica la definió como “el proceso mediante

el cual se transfieren competencias y poder políticodesde el gobierno central a instancias del Estado cer-canas a la población, dotadas de recursos financie-ros e independencia administrativa, así como de le-gitimidad propia, a fin de que, con la participaciónciudadana y en su beneficio, se mejore la producciónde bienes y servicios”.

La descentralización debe distinguirse de ladesconcentración, un proceso que supone el tras-lado de competencias del gobierno central a otrosniveles de la administración pública, pero jerárquica-mente subordinados al nivel central, que sigue sien-do el que decide.

Fuente: Córdova, 1997.

RECUADRO 8.3

les está siendo trasladada la prestación de nuevosservicios. Además, se trata de un promedio re-gional de ingreso municipal per cápita ya de porsí relativamente bajo, US$ 10.8 en 1993 y $12.0en 19952.

En cuanto a las disparidades entre países, poruna parte subsisten en la región importantes bre-chas absolutas, pues los ingresos per cápita de lasmunicipalidades costarricenses y panameñas


prácticamente triplican los de sus homólogasguatemaltecas y salvadoreñas, y duplican a lashondureñas. Por otra parte, existen diferenciasnotables en el esfuerzo de los países por fortale-cer los ingresos municipales. En efecto, El Salva-dor y Honduras parecen estar realizando impor-tantes avances, con incrementos del ingresomunicipal per cápita superiores al 20% anual; enCosta Rica y Panamá, el ingreso aumenta, pero a

“Que no se crea quedescentralizar esaumentar laparticipacióncomunal. Los alcaldesson como señoresfeudales”.

INVESTIGADOR Y ACADÉMICO,

GUATEMALA

En esta sección se complementó información de es-tudios previos (Pérez, 1999) con información pre-parada por FEMICA. Ello supuso compilar datos de

diversas fuentes, para preparar indicadores financieros,desarrollados a partir de cuadros por país, con datosconvertidos en dólares de los Estados Unidos. Las con-versiones, la diversidad de fuentes de consulta y la es-casez de información, limitan el análisis de las finanzaspúblicas municipales de la región, en especial las com-paraciones entre los países y entre las municipalidadesy las economías nacionales. Por esta razón, los cuadrossíntesis presentados en esta sección tienen minuciosasanotaciones. Debe mencionarse que las síntesis fueronextraídas de la información de los cuadros nacionales.Contar con información actualizada y comparable enmateria de finanzas municipales es un desafío para laregión.

La situación es especialmente crítica en Guatemala yEl Salvador. En el primer caso, a pesar de existir esfuerzos

en curso, la información consolidada de las municipali-dades es escasa y poco confiable. Esta situación seencuentra expresamente documentada por estudiosanteriores (Pérez, 1998; 1994). Para superar esta limi-tación se emplearon los resultados de una muestrarepresentativa de municipalidades, las estimacionesexistentes y otras informaciones específicas disponiblesy que, en conjunto, permiten dibujar en líneas generalesel cuadro de las finanzas municipales de Guatemala. ElSalvador también carece de información suficiente. Selogró contar con información de 18 municipios para losaños 1997 y 1998. No obstante, entre ellos se encuen-tra San Salvador que absorbe más de la mitad de todoslos ingresos municipales.

Finalmente, en el caso de Costa Rica, debe mencio-narse cifras anormalmente bajas en materia de inver-sión municipal para los años 1996 y 1997, por proble-mas de clasificación en el gasto.

Estrategia y dificultades para el estudio de las finanzas municipales

CUADRO 8.3

Ingreso per cápita Ingreso per cápita TACa/

1993 1995 (1993-1995)

Costa Rica 18.37 19.30 2.5%El Salvador 3.72 6.30 30.1%Guatemala 5.39 5.30 -0.8% Honduras 6.72 10.30 23.8%Nicaragua 12.48 11.60 -3.6%Panamá 18.06 19.30 3.4%Promedio 10.79 12.00 5.5%

a/ Tasa anual de crecimientoFuente: Pérez, 1998; 1994.

Centroamérica: ingresos corrientes per cápita de los gobiernos locales. 1993-1995

(en dólares estadounidenses)

quema de dos ciudades y áreas metropolitanasde similar importancia (Cuadro 8.4).

Tres años después, en 1995, la concentraciónpromedio se redujo de 41.3% en 1992 a 37.9%,en el marco del crecimiento de los ingresos mu-nicipales per cápita visto anteriormente. El trasla-do de recursos importantes, como las transferen-cias o el impuesto territorial, puede mencionarsecomo un proceso que contribuyó a este resultado.No obstante, en Honduras, Panamá y Nicaraguase incrementó la concentración de los ingresosen las capitales. Los dos primeros mostraron in-dicadores superiores, pero muy cercanos a los de1992. Nicaragua mostró un incremento sustanti-vo, que colocó a Managua con más de la mitadde los ingresos corrientes municipales nicara-güenses (52.8%). El Salvador, Guatemala y CostaRica evidenciaron considerables reducciones re-lativas. La reducción fue significativa en San Sal-vador y Guatemala, donde este indicador pasódel 61.9% al 48.9%, y de 43.8% a 27.8% respec-tivamente. La municipalidad de San José bajólevemente de 30.3% a 28.0%. A pesar de una re-distribución en favor de los municipios no capi-talinos, en El Salvador, Panamá y Nicaragua casila mitad de los ingresos corrientes municipalesse queda en la capital. Recuérdese que en ningu-no de los países de la región más de la mitad dela población reside en el municipio capitalino3.

La tributación municipal sigue siendo muy baja

Las municipalidades centroamericanas cuen-tan con una irrelevante recaudación tributaria yde ingresos en general. Dos indicadores, la cargatributaria4 y la presión tributaria5 así lo mues-tran. La carga tributaria municipal es, en general,inferior al 0.6% y la presión tributaria, inferior al3.5%. En términos relativos, la excepción esNicaragua, donde las municipalidades tienen unacarga tributaria del 2%, pero participan del17.4% de los ingresos tributarios. Sin embargo,cabe recordar que éste es el país con menor PIBen la región. Las situaciones más precarias sonlas de Guatemala y El Salvador, con un 0.2% decarga tributaria municipal y una presión tributa-ria de 2.1% y 1.1%, respectivamente.

Estos índices señalan una marcada insufi-ciencia de recursos para satisfacer las necesida-des sociales por la vía de los servicios municipa-les, lo que podría significar que los vecinos y lasvecinas dependen de la capacidad de los gobier-nos centrales y de las entidades descentralizadaspara financiar o prestar buena parte de los servi-cios que las comunidades necesitan.

un ritmo menor que el promedio regional.Finalmente, en Guatemala y Nicaragua puedeapreciarse una involución, aunque esta últimasobre una base mayor (Cuadro 8.3).

Municipalidades capitalinas reducen su peso en los ingresos municipales

En Centroamérica existe una alta concentra-ción de la población en los municipios capitali-nos y en municipios vecinos que conforman lasdenominadas áreas metropolitanas. La elevadaconcentración de los servicios públicos, de la ac-tividad económica y de la población en estasáreas, se refleja en el ámbito financiero, en formade una alta concentración de los ingresos de lasmunicipalidades en las ciudades capitales. Sinembargo, existen indicios de una redistribuciónen favor del resto de las municipalidades

En 1992, en promedio, las ciudades capitalesabsorbían el 41.3% de los ingresos corrientes. Elcaso más extremo era San Salvador, con el61.9%, al que seguía Panamá con el 47.5%. Gua-temala y Managua coincidieron con el 43.8%.Estos eran los países en los que el indicadorestaba por encima del promedio regional. Pordebajo de ese promedio estaban San José yTegucigalpa, con un 30.3% y un 20.6% respec-tivamente. En el caso de Honduras, a diferenciade las otras naciones, la comparativamente bajaparticipación de Tegucigalpa se asocia a la exis-tencia de San Pedro Sula, que configura un es-


CUADRO 8.4

Centroamérica: importancia de losingresos corrientes de los munici-pios capitalinos dentro del total

municipal. 1992,1995 (porcentajes)

País 1992 1995Costa Rica 30.3 28.0El Salvador 61.9 48.9Guatemala 43.8 27.8Honduras 20.6 21.4Nicaragua 43.8 52.8Panamá 47.5 48.2Promedio 41.3 37.9

Fuente: FEMICA, con base en las cifras proporciona-das en Pérez, 1998; 1994.

CUADRO 8.5

Centroamérica: carga tributariamunicipal y participación de los in-gresos municipales en el total de

ingresos públicos. 1996(porcentajes)

Carga tributaria Presiónmunicipal tributaria

Costa Rica 0.4 1.8El Salvador 0.2 1.1Guatemala 0.2 2.1Honduras 0.7 3.5Nicaragua 2.0 17.4Panamá 0.5 2.3

Fuente: FEMICA, con base en las cifras proporciona-das en Pérez, 1998; 1994.


Las dificultades para el autofinanciamiento municipal

Estudios previos señalan que Nicaragua, CostaRica y Panamá tienen un alto nivel de autofinan-ciamiento, es decir, que sus municipalidades fi-nancian sus gastos principalmente con ingresospropios. En los demás países, las transferenciasdel gobierno central tendrían un peso mayor(Pérez, 1998; 1994). Sin embargo, al utilizar unindicador del autofinanciamiento municipal, elpeso de los impuestos y tasas municipales sobreel total de los ingresos municipales, con base enla información recopilada por FEMICA, se tiene,de manera preliminar, un panorama un tantodistinto6.

En efecto, el Cuadro 8.6 señala que las muni-cipalidades guatemaltecas son altamente depen-dientes de las transferencias del gobierno central.En este país, la Constitución Política vigente desde1986 estableció la entrega a las municipalidadesdel 8% sobre los ingresos ordinarios del Estado,porcentaje que aumentó a 10% en 1994, en elmarco de una nueva reforma constitucional. Enla actualidad, el gobierno central, a diferencia dela mayoría de sus antecesores, ha sido más disci-plinado en el cumplimiento de este mandatoconstitucional.

Sin embargo, las transferencias del gobiernocentral no parecen ser muy importantes en losingresos municipales de El Salvador. Los im-puestos y tasas representaron más del 75% de losingresos municipales en 1996 y 1997. Ello quizá

CUADRO 8.6

Centroamérica: importancia de los impuestos y tasas municipales

en los ingresos municipales. 1992-1997(porcentajes)

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Costa Rica 62.9 60.5 55.0 56.7 59.7 53.8El Salvador 77.6 81.0Guatemala 22.5 18.8 17.2 19.6Honduras 68.0 74.6 68.8 71.3Nicaragua 77.5 76.7 65.4 65.4 61.4 69.1Panamá 67.3 69.8 71.0 69.0 70.1 69.9

Nota:Autofinancimiento municipal es la

proporción del total de ingresos muni-cipales que son recaudados por lasmunicipalidades. En este caso, única-mente fueron consideradas las partidasque podían claramente ser identifica-das como de recaudación municipal,por lo que el indicador puede subesti-mar la verdadera situación. ParaGuatemala, se sumaron los ingresostributarios de recaudación propia, losingresos no tributarios y se dividióentre los ingresos totales (no se incluyólos ingresos tributarios transferidos, lastransferencias corrientes y el aporteconstitucional). En el caso de El Salva-dor, se incluyó los impuestos y las tasaspor servicios públicos, pero se excluyóel rubro “otros” de los ingresos co-rrientes y las transferencias de capital.En Honduras, se incluyó la totalidad delos ingresos corrientes, pues los rubrosde “contribuciones” y “otros” no estándesagregados. En Nicaragua se incluyólos impuestos y las tasas de serviciospúblicos, pero se excluyeron los rubrosde “contribuciones” y “otros” de losingresos corrientes, así como la totalidadde los ingresos de capital. En Panamá y

Costa Rica se procedió de la mismamanera. Cabe señalar que sólo enGuatemala existe una desagregaciónentre impuestos recaudados por elgobierno central para transferir a lasmunicipalidades, y los recaudados porlas municipalidades.

Fuente7:Costa Rica: FEMICA, con base en losinformes anuales de la ContraloríaGeneral de la República.El Salvador: información recopiladapor Harry Jager, del Research TriangleInstitute, con base en datos de la Alcal-día de San Salvador y el Proyecto deDesarrollo Municipal y ParticipaciónCiudadana (PDMPC) USAID/ES-RTI.Guatemala: FLACSO. Honduras: Fundación para el Desarro-llo Municipal (FUNDEMUN). Nicaragua: PADCO (Proyecto de Des-centralización y Desarrollo Municipal)con base en datos del Instituto Nicara-güense de Fomento Municipal (INIFOM)y Banco Central de Reserva de Nicara-gua.Panamá: Instituto Panameño de Desa-rrollo Municipal (IPADEM).

RECUADRO 8.4

y la participación de los impuestos y tasas muni-cipales rondó el 70% en el período 1994-1997.

En el caso costarricense, los impuestos y lastasas tienen un peso relativamente bajo, aunqueello no implica necesariamente una mayordependencia de las transferencias del gobierno.En las municipalidades, el rubro de otros ingre-sos corrientes tiene un peso significativo. Lomismo ocurre con las municipalidades paname-ñas, aunque en un contexto distinto, pues reci-ben pocas transferencias del gobierno central(FEMICA, 1999).

Un punto importante de señalar es el cumpli-miento parcial, durante la presente década, delas entregas de las transferencias a los municipiospor parte de los gobiernos centrales. A esto sesuma la ausencia de mecanismos automáticos

puede explicarse por el hecho de que, pese almandato constitucional para crear un fondo mu-nicipal de desarrollo, los montos asignados has-ta el momento han sido pocos. En todo caso, ElSalvador fue en el pasado un caso de dependen-cia externa, en el sentido de que las transferen-cias gubernamentales, más amplias que lasactuales, fueron financiadas con donaciones fo-ráneas originadas en el contexto del conflictoarmado y el proceso de paz.

Por su parte, en Honduras, la Ley de Munici-palidades ordena entregar a los municipios el 5%de los ingresos tributarios del presupuesto de in-gresos y gastos de la nación. No obstante, el por-centaje de cumplimiento ha sido bastantereducido, por lo que las transferencias no tienenun peso mayoritario en las finanzas municipales


Pedro Lasa, BCIE-PROMUNI

El Programa de Financiamiento de In-fraestructura Municipal (PROMUNI) sur-ge a finales de 1993 como una alianza

estratégica entre el BCIE y la AID, a través dela oficina de RHUDO para Centroamérica. Du-rante sus primeros seis años de operación, elprograma ha logrado consolidar una estructu-ra básica de apoyo a un sector que antes noera sujeto de crédito: las instituciones munici-pales y las comunidades de la región. Esteprograma es considerado hoy como pioneroen su género, por haber logrado captar de larealidad la respuesta a los problemas que setenía que enfrentar.

Con cuatro objetivos bien definidos: i) for-talecer y posicionar financiera e institucional-mente a los municipios, ii) convertir el finan-ciamiento municipal en una actividad comúny creciente de los intermediarios financieros(IFI), iii) apoyar los procesos de transferenciade competencia de los gobiernos centrales alos locales y iv) mejorar las condiciones devida de la población; y con una masa inicialde recursos de veintiséis millones de dólares,PROMUNI logró articular las necesidades delas municipalidades con los intereses de la redde intermediarios financieros que operan conel BCIE, para crear un mercado que se encar-ga de asignar competitivamente recursos parael desarrollo de la obra municipal.

Durante los dos primeros años de ejecucióndel programa hubo que realizar un granesfuerzo de mercadeo, para colocar como su-jetos de crédito comercial y en condiciones demercado, a instituciones tradicionalmenteexcluidas del sistema financiero.

El programa inició sus operaciones en1995, en Guatemala y Costa Rica. Al 31 deenero de 1999 se habían aprobado présta-mos a los intermediarios financieros por unmonto total de 81 millones de dólares, de loscuales, han sido desembolsados 34 millonesde dólares en proyectos de provisión de aguapotable, disposición de aguas, manejo dedesechos sólidos, provisión de energía eléctri-ca, red vial, recuperación y consolidación ur-bana y otros proyectos de infraestructura(mercados, estaciones de buses, etc.). Los 239proyectos totalmente desembolsados hanmovilizado recursos de contrapartida, ya seanfondos de la municipalidad o aportes de la co-munidad, por un monto de 40.8 millones dedólares, lo que muestra claramente el efectomultiplicador de los recursos aportados y lascapacidades locales para el financiamiento.

Para ser elegibles, los proyectos debencumplir con tres requisitos, todos relaciona-dos con el impacto esperado. Primero, debenfortalecer la autonomía municipal, al permitira los gobiernos locales acceder directamentea los canales de crédito; segundo, deben pro-mover la participación de los beneficiarios en

la definición del proyecto y en el compromisode pago; y tercero, deben ser declaradoscomo ambientalmente amigables.

Entre otras fortalezas del programa, destacala capacidad de ir adaptando su estrategiaoperativa a las cambiantes condiciones de losmunicipios y del sistema financiero, así comoa la diversidad de marcos legales en losdiferentes países de la región. Actualmente elprograma ha iniciado otra fase en su desarro-llo, al incrementar el fondo de crédito a 76 mi-llones de dólares y comenzar sus operacionesen El Salvador, Honduras y Nicaragua.

El inicio del programa, por su carácter no-vedoso, debió batallar contra el escepticismo.Los principales obstáculos fueron de carácterlegal (posibilidades y alcances del endeuda-miento municipal), culturales (las municipali-dades tradicionalmente han dependido desubsidios y transferencias gubernamentales) ycrediticios (creación de posibles formas definanciamiento de garantías para los présta-mos).

Sin embargo, a este punto en la operacióndel programa, con más de 225,000 familiasbeneficiarias, con organizaciones no guberna-mentales intermediando recursos y con unnuevo nicho de mercado para los intermedia-rios financieros tradicionales, no cabe dudadel resultado altamente positivo del programaPROMUNI para la región.

PROMUNI: un camino para el financiamiento de infraestructura urbana básica

CUADRO 8.7

que eviten atrasos y clientelismo político. Adicio-nalmente, puede agregarse la existencia de unescaso uso del crédito municipal, conformadopor antiguos mecanismos nacionales (como losinstitutos de fomento y un banco municipal).Programas emergentes de crédito bancario pue-den modificar a corto plazo esta situación; tal esel caso, por ejemplo, de la experiencia del pro-grama PROMUNI, auspiciado por USAID y BCIE(Recuadro 8.4).

La estructura tributaria municipal es dispersa

Pérez (1994) identificó la existencia de unsistema múltiple de financiamiento municipal,integrado principalmente por recursos propios(en especial impuestos municipales, tasas adminis-trativas y por servicios, así como otros ingresos),impuestos compartidos con el gobierno central o

sus entidades descentralizadas, y transferencias alas municipalidades provenientes del gobiernocentral. En Centroamérica, tres tipos de impuestosson los más relevantes para las municipalidades:el impuesto territorial, predial o sobre bienes in-muebles, un conjunto de impuestos sobre la ac-tividad económica del municipio y el impuestode circulación de vehículos (Cuadro 8.7).

En todos los países, los dos impuestos másimportantes recaudan por encima del 60% de losingresos tributarios de la municipalidad. La con-centración es particularmente aguda en Panamá(91.6%), Costa Rica (78.6%) y Nicaragua (77.7%).También es cierta una segunda característica: laexistencia de una gran cantidad de impuestoscon muy baja recaudación. En todos los casos,excepto Nicaragua, los dos grupos de impuestosmenos importantes no recaudan el 5% de los in-gresos tributarios (Cuadro 8.7).


Centroamérica: impuestos municipales

Impuestosa/ Dos impuestos Importancia en Dos impuestos Importancia enmás importantes la recaudaciónb/ menos importantes la recaudaciónb/

Costa Rica 8 Bienes inmuebles 78.6% Timbre municipal 7.2%Patentes Cemento

El Salvador

Guatemala 9 Petróleo y derivados 64.5% Otros municipales 3.2%Inmuebles Otros transferidos

Honduras 5 Industria, comercio 63.9% Pecuario 4.8%y servicios Explotación de recursosBienes inmuebles naturales

Nicaragua 5 Ventas 77.7% Matrículas 14.0%Bienes inmuebles Otros impuestos

Panamá 6 Actividades lucrativas 91.6% Degüello 3.8%Circulación de vehículos Otros impuestos

a/ Se refiere al número de los principales impuestos municipales, aquellos que no se incluyen dentro de la categoría “otros impuestos”.Este rubro fue contado como uno solo, lo que obviamente subregistra el número de impuestos municipales.b/ Se refiere a la proporción que representan los impuestos consignados en la columna anterior, del total de los ingresos tributarios de lasmunicipalidades.

Fuente8:Costa Rica: FEMICA, con base en los informes anuales de la Contraloría General de la República, 1992-1997.Guatemala: FEMICA, con base en FLACSO, 1997.Honduras: Fundación para el Desarrollo Municipal, para FEMICA, 1999.Nicaragua: PADCO (Proyecto de Descentralización y Desarrollo Municipal), para FEMICA, 1999.Panamá: IPADEM, Instituto Panameño de Desarrollo, para FEMICA, 1999.

CUADRO 8.8

Múltiples y crecientes competencias municipales

Un segundo aspecto del proceso de descen-tralización es la modificación de las competenciasmunicipales vis a vis el gobierno central. En1999, las municipalidades centroamericanas tie-nen asignadas la prestación de múltiples servi-cios a la población. Estos servicios pueden divi-dirse en servicios públicos esenciales y serviciosadministrativos. Entre los primeros está el serviciode agua, disposición de desechos sólidos, mante-nimiento de caminos vecinales, mercados públi-cos, policía de tránsito y administración de ce-menterios. Entre los segundos puede incluirselos registros y emisión de certificaciones de naci-miento y matrimonio, así como la autorizaciónde construcciones. Una revisión de estos servi-cios y quién tiene a su cargo la presentación, sepuede ver en el Cuadro 8.9.

Fuerte presencia municipal en la prestación de servicios esenciales

Si se examina tanto la asignación de compe-tencias como su ejecución, puede aseverarseque, con excepción de la policía de tránsito, el

Persiste un bajo nivel de inversión municipal

Aunque los gastos municipales en la regiónhan aumentado, la inversión municipal siguiósiendo baja durante el período 1992-1997. Lamayoría de los egresos municipales, usualmenteentre el 60% y el 80%, financia gastos corrientes(Cuadro 8.8), con las municipalidades costarri-censes y panameñas como casos extremos. Lanotable excepción ocurre en los municipios gua-temaltecos, donde los gastos de funcionamientoabsorben aproximadamente el 30%, los gastos decapital por encima del 60% y el servicio de ladeuda pública, el 5% (FEMICA, 1999). Esto tieneque ver con la condición de los aportes constitu-cionales, que limita al 10% el gasto en funciona-miento; el resto tiene que orientarse a la inver-sión.

La estructura de gasto de las municipalidadesguatemaltecas es más compatible con las necesi-dades de crear infraestructura para ampliar y me-jorar la prestación de servicios, aunque en algu-nos municipios esta situación podría ser distinta.Sin embargo, debe recordarse que, en este país,las municipalidades mantienen bajos niveles deingreso (Cuadro 8.8).


Centroamérica: inversión municipal como proporción de los egresos munici-pales. 1992-1997 (porcentajes)

1992 1993 1994 1995 1996 1997Costa Rica a/ 18.7 19.5 17.1 12.2 4.2 6.8El Salvador b/ 7.6% 11.6%Guatemala b/ 57.5 58.0 64.4 67.5Honduras c/ 36.3 36.5 37.2 37.5Nicaragua c/ 20.2 18.3 27.3 29.3 32.9 24.1Panamá b/ 15.6 11.4 15.4 15.4 11.3 8.3

a/ En el caso de Costa Rica, se tomó el rubro de inversión. Cabe mencionar, sin embargo, un cambio importante.Se incluye el dato de remuneraciones efectivas del período 1992-1995 y servicios personales efectivos a partir de1996. Además, puede existir una distorsión, pues el rubro de inversión real efectiva de los períodos 1992-1995 y1996-1997 se homologa con el rubro construcciones y mejoras, lo cual no refleja necesariamente la inversión realde esos períodos. Esto se hace así, ya que el monto de inversión real no aparece consignado en los citados infor-mes anuales de la Contraloría General de la República.b/ En El Salvador, Guatemala y Panamá se tomó el rubro de gasto de capital.c/ En Honduras y Nicaragua se tomó el rubro de inversión.

Fuente: FEMICA, con base en las fuentes de información consignadas en el Cuadro 8.6.

“A nosotros en elsector empresarial nonos interesa elconcepto de fronteras,el concepto de naciónen las fronteras.Nosotros vemos alalcalde, a la región”

EMPRESARIO, HONDURAS

RECUADRO 8.5


CUADRO 8.9

Servicios Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica PanamáLey Real Ley Real Ley Real Ley Real Ley Real Ley Real

Servicio de agua Sí M No M/g Sí M/g Sí G Sí M/g Sí GDesechos sólidos Sí M Sí M Sí M Sí M Sí M Sí M/gCaminos vecinales Sí M No M/g Sí M Sí M Sí M No GMercados públicos Sí M Sí M Sí M Sí M Sí M Sí MCementerios Sí M Sí M Sí M Sí M Sí M Sí MAlumbrado público Sí M/g Sí G Sí G Sí G No G No GPolicía de tránsito Sí M/g No G No G Sí G No G No GCertificados nacimiento, matrimonio y otros Sí M Sí M/g No G Sí M No G No GPermisos de construcción Sí M Sí M Sí M Sí M Sí M Sí M

Nota:M significa municipal. G significa gobierno central. M/g significa un servicio prestado por el gobierno central y las municipalidades.

Fuente: Actualización de FEMICA con base en Córdova, 1996.

Centroamérica: prestación municipal de servicios públicos en la década de los 90

Daniel García

La Fundación para el Desarrollo Local y elFortalecimiento Municipal e Institucionalde Centroamérica y el Caribe se crea en

1995, como un instrumento para la coopera-ción entre España, Centroamérica y el Caribe,en el ámbito del desarrollo municipal. Es,asimismo, el resultado y la continuidad delPrograma de Desarrollo Municipal en Cen-troamérica (DEMUCA) de la Agencia Españo-la de Cooperación Internacional (AECI).

Su objetivo es fortalecer la capacidad degestión de los gobiernos locales, mediantecapacitación, asistencia técnica, pasantías,publicaciones y la ejecución de proyectos bila-terales para la mejora de la prestación y ges-tión de los servicios municipales.

Son miembros fundadores: la Federaciónde Municipios del Istmo Centroamericano(FEMICA), la Asociación de Municipios de laRepública de Panamá, la Unión Nacional deGobiernos Locales de Costa Rica, la Asociaciónde Municipios de Nicaragua, la Asociación deMunicipios de Honduras, la Asociación deMunicipios de la República de Guatemala y laCorporación de Municipalidades de la

República de El Salvador. También participaen su Asamblea General la Liga Municipal Do-minicana.

En el trabajo de esta Fundación resalta lalabor de capacitación en el marco del plan deformación en gestión local, que prepara mu-nicipalistas en áreas de administración muni-cipal, proyectos de desarrollo local y partici-pación ciudadana. A partir de 1996, laFundación DEMUCA ha realizado seminarios,talleres regionales, talleres nacionales, cursose iniciativas de asistencia técnica en gestióncatastral, mancomunidades y figuras asociati-vas municipales; así como la divulgación delmaterial temático y metodológico utilizado.

La Fundación, además, tiene proyectos bila-terales en cada país. Por ejemplo, en Guate-mala se están ejecutando proyectos en Flores,Nentón, Barillas y Oriente, relacionados consistemas de abastecimiento de agua potable,alcantarillados, disposición final de desechos,dotación y modernización de los instrumentosde gestión municipal y empresas de serviciospúblicos municipales. En El Salvador, el pro-yecto de apoyo a la gestión del servicio muni-cipal de agua potable de San Ignacio incluyela construcción de una red de conducción de

aguas y el desarrollo de la gestión del serviciomunicipal de agua potable. En Panamá seestá ejecutando un proyecto de desarrolloturístico para cinco municipios de Los Santos,que comprende varias actividades de mejoraen la infraestructura, gestión mancomunadade información turística y otras relativas alfortalecimiento de la capacidad de la gestiónmunicipal del área en cuestión.

También la Fundación DEMUCA ha apoya-do diferentes formas asociativas municipales,tales como ligas o mancomunidades, para po-tenciar el espíritu asociativo intermunicipal yafrontar y resolver problemas de forma aso-ciada. En este sentido, ha impulsado iniciati-vas de gestión municipal mancomunada en lazona norte (Liga Norte-Norte), la zona atlán-tica y la zona sur de Costa Rica. Se han pues-to en funcionamiento unidades de asistenciamunicipal, que sirven de soporte técnico y degestión profesional para cada una de las mu-nicipalidades (son doce las municipalidadesmancomunadas) y la promoción del desarro-llo subregional. Para esto se elaboran planesde trabajo anuales y se promueve la coordina-ción con otras iniciativas institucionales ysociales, de alcance local o nacional.

La cooperación internacional en el desarrollo local: Fundación DEMUCA


los alcaldes y sus corporaciones la realizan con-juntamente con el gobierno.

El abastecimiento de agua potable a la mayoríade la población centroamericana, generalmenteligado al alcantarillado o drenajes, es competen-cia legal de las municipalidades, con excepciónde El Salvador. En la práctica, la situación es dis-tinta. En cuatro países las municipalidades parti-cipan en la prestación del servicio, en uno elloscon preeminencia (Guatemala), en dos de elloslo hacen con el gobierno central (El Salvador yHonduras), en tanto que en Costa Rica 44 muni-cipalidades brindan el servicio con apoyo de gru-pos organizados de vecinos, además del gobiernocentral, sobre todo en las municipalidades conmenor población. En El Salvador, una vez más, apesar de no ser obligación legal, 77 municipiosprestan este servicio. Finalmente, en Panamá yNicaragua el servicio de agua potable lo presta elgobierno central, aunque en algunos casos lo ha-cen las municipalidades, como en el caso de Ma-tagalpa y Jinotega, en Nicaragua.

Entre los servicios aquí denominados esen-ciales, el de policía de tránsito y el de alumbradopúblico son los menos municipalizados. Aparecenen la legislación de dos y cuatro países, respecti-vamente, pero sólo en Guatemala son prestadospor las municipalidades y parcialmente por elgobierno central.

Las municipalidades desarrollan servicios registrales importantes

Las municipalidades centroamericanas desa-rrollan funciones de registro administrativo queparecieran ser cotidianas y poco atractivas, perocon implicaciones políticas de gran trascenden-cia. En tres países de la región, el municipio estárelacionado con la emisión de certificacionesválidas para procesos electorales, como es el casoen Nicaragua, Guatemala y El Salvador. En ElSalvador es una función compartida con el go-bierno central y en Honduras, Costa Rica y Pana-má es competencia exclusiva de este último.

Una función clave, pero poco reconocida, esla competencia municipal en la emisión de per-misos de construcción. En todo el istmo es unafunción municipal (Cuadro 8.9), pero se encuen-tra desvinculada de políticas nacionales y regio-nales de ordenamiento territorial.

Finalmente, cabe mencionar que los serviciosmunicipales no se limitan a los ya enumerados;el ornato y los parques públicos, los rastros y elregistro de negocios también son funciones quedesarrollan las municipalidades.

alumbrado público y, en parte, los registros y laemisión de certificaciones, en la región todos losdemás servicios públicos son eminentementemunicipales. La recolección y disposición de losdesechos sólidos, los mercados públicos, la ad-ministración de los camposantos y la autoriza-ción y emisión de permisos de construcción, sonservicios legalmente asignados a las municipali-dades y efectivamente prestados por ellas entodos los países.

Entre los servicios esenciales destaca la dis-posición de los desechos sólidos, que constituyeuno de los mayores problemas de contaminaciónen el itsmo. Se estima que cada persona genera,en promedio, de 0.35 a 0.75 kilogramos diariosde desechos, en el área rural y urbana respectiva-mente, para un total de 16.000 toneladas métri-cas diarias (Nanita-Kennett, s.f.). La disposiciónde los desechos sólidos es un problema complejo,puesto que, paralelo al proceso de producción,distribución y consumo de bienes y servicios,existe un proceso de generación, distribución ydisposición de desechos sólidos, que tradicional-mente ha sido atendido de manera inadecuada.Asimismo, los desechos son de diverso tipo ypueden tratarse de distinta forma; por ejemplo,los residuos alimenticios pueden convertirse enabono orgánico (compostaje), los materiales comoel plástico, el papel y el vidrio son reciclables; ypuede utilizarse la incineración o el tratamientoespecial de los residuos tóxicos hospitalarios eindustriales9. En los seis países estudiados, lalegislación que regula la disposición de desechossólidos define que esta es una competencia mu-nicipal, aunque en Panamá existe una entidadnacional que se ocupa de hacerlo en el área me-tropolitana, con el apoyo de las municipalidades.

Asimismo, todos los municipios centroameri-canos tienen a su cargo actividades claves para laproducción y el consumo. Es el caso de la cons-trucción y mantenimiento de caminos vecinalesy la administración de los mercados públicos,fundamentales para abastecer los centros urbanos,así como la administración de los cementerios,cuya importancia es evidentemente poco visible,pero su inexistencia o mal funcionamiento gene-raría importantes trastornos en las sociedades.

La construcción y, sobre todo, el manteni-miento de los caminos vecinales es una compe-tencia asignada a las municipalidades en cuatropaíses y desempeñada por éstas en cinco. Enefecto, sólo en Panamá éste no es, ni en lo legalni en la práctica, un servicio municipal. Por suparte, El Salvador, donde las municipalidades noson legalmente responsables de esta actividad,

RECUADRO 8.6


Alfredo Stein

PRODEL es un programa financiado porla Agencia Sueca de Cooperación Inter-nacional para el Desarrollo (ASDI), para

mejorar el entorno físico y las condicionessocioeconómicas de familias que viven enbarrios y comunidades pobres de ocho ciuda-des del norte y occidente de Nicaragua. PRO-DEL actúa mediante el cofinanciamiento y lacogestión de pequeños proyectos de infraes-tructura y equipamiento urbano, y créditospara el mejoramiento de la vivienda y la mi-croempresa. La experiencia de PRODELmuestra que el modelo de participación co-munitaria impulsado en zonas urbanas po-bres, en un período relativamente corto, daresultados positivos en términos del mejora-miento de las condiciones de vida de las fa-milias beneficiarias, la eficiencia en el mane-jo de los recursos y la generación de actitudespositivas entre los usuarios del programa.

Más de 37,000 familias (el 48% de la pobla-ción de las ciudades atendidas) se han benefi-ciado por la ejecución de proyectos de infraes-tructura y obras comunitarias, otorgamientode créditos para el mejoramiento de vivien-das y financiamiento para microempresas, enlos cuatro años de ejecución del programa.Pese a las condiciones de pobreza prevale-cientes en los municipios donde el programaopera (León, Chinandega, Chichigalpa, So-moto, Ocotal, Estelí, Matagalpa y Jinotega),en todos los casos por encima del promedionacional y de la ciudad de Managua, porcada dólar (US$1) de recursos externos parainfraestructura dado por el gobierno centralmediante PRODEL (que se encuentra adscritoal Instituto Nicaragüense de Fomento Munici-pal, INIFOM), los recursos locales moviliza-dos, incluyendo aportes municipales, alcan-zan $0.66. En el mejoramiento de viviendaencontramos otro ejemplo: por cada dólar decrédito otorgado las familias han aportadopor lo menos $0.30 adicionales.

Los costos de los proyectos ejecutados in-dican que aquellos desarrollados con partici-pación comunitaria cuyo valor no sobrepasa

los $50,000, podrían tener un costo hasta20% inferior que los ejecutados directame-mente por los gobiernos locales o por la em-presa privada sin participación comunitaria.En la medida en que los sistemas institucio-nalizados hacen copartícipes a los usuariosen los procesos de gestión, no sólo en el ma-nejo y aporte de recursos, sino también en latoma de decisiones a nivel local, aumenta laposibilidad de ahorrar costos y tiempo, conclaros resultados sobre la eficiencia.

Mediante el uso de mecanismos de micropla-nificación participativa, las comunidades y fami-lias usuarias han identificado, priorizado, nego-ciado y concretado sus proyectos con losgobiernos locales y los créditos con un bancocomercial. El financiamiento externo de PRO-DEL, otorgado por ASDI por un monto de $5.5millones, ha servido como incentivo para movi-lizar contrapartidas y recursos locales por un va-lor superior a los $5 millones, entre contribucio-nes de las comunidades y los gobiernos locales.

Además de los beneficios ya mencionados,este modelo de participación comunitaria enproyectos mejora la transparencia de la ges-tión de los gobiernos locales frente a la co-munidad. En la alcaldía de Ocotal, durante1996, la recaudación de impuestos se incre-mentó en un 30%, lo que se justifica en par-te por el reconocimiento de los pobladores deque sus contribuciones se invierten en obrasen las que ellos mismos han participado.

En el componente de infraestructura, laparticipación ha tenido un impacto positivoen las capacidades locales para identificar yplanificar proyectos. La alcaldía de Estelí teníaentre sus planes de desarrollo construir unparque infantil en el barrio La Unión, pero laconsulta con la comunidad dio prioridades di-ferentes. Siendo un barrio compuesto en sumayoría por lisiados de la guerra, éstos nece-sitaban con urgencia el traslado, habilitacióny reparación de las calles, a fin de poder mo-vilizarse con tranquilidad en sus sillas de rue-das. Se mejoraron las calles de acceso y unandén peatonal que se construyó es utilizadohoy en día por cientos de familias de losbarrios aledaños.

El programa ha enfrentado el tema del gé-nero de manera pragmática, dando preferen-cia a obras y proyectos que atiendan necesi-dades básicas de las mujeres y promoviendosu involucramiento en todas las fases del ciclode proyectos. El alcalde de Somoto dice que“PRODEL le da igualdad para que pueda par-ticipar en las diferentes etapas del proyecto(...) Antes, el papel de la mujer era preparar yrepartir café, refresco y alimentos…” (Stein,1998).

Por su parte, el componente de mejora-miento de vivienda ha dado a familias de ba-rrios marginales acceso al sistema financieroinstitucionalizado y a la asistencia técnica re-querida para crear ambientes sanos y atenderel problema de hacinamiento, aspectos des-tacados como prioritarios por los usuarios delcrédito. Se ha estimulado el ahorro interno, seha movilizado importantes recursos familia-res y los niveles de recuperación son acepta-bles; es decir, la sostenibilidad financiera delos fondos rotativos de crédito es una metafactible de alcanzar. El proceso de mejora-miento de viviendas no sólo ha tenido impac-to directo sobre la calidad de vida de las fa-milias pobres, sino que ha dinamizado laeconomía local, generando empleos directosen la construcción y ampliando el nivel deactividad de las microempresas de la comu-nidad.

PRODEL no tiene impactos aislados, es unaexperiencia piloto cuyas lecciones pueden serválidas para replicarlas en otras ciudades delpaís. El programa amplió su cobertura en1998, de cinco a ocho municipios. Además, elgobierno de Nicaragua ha decidio impulsarvarias de las metodologías de PRODEL enotros programas que cuentan con financia-miento de la cooperación internacional. Re-cientemente, el Fondo de Inversión Social deEmergencia (FISE) impulsó la creación de unfondo de mantenimiento preventivo de in-fraestructura social básica (centros de educa-ción primaria y salud) que contiene varioselementos de participación que fueron expe-rimentados por PRODEL.

Beneficios de la participación comunitaria en proyectos sociales: la experiencia del Programa de Desarrollo Local (PRODEL) en Nicaragua

Dilemas en la prestación de servicios

La somera revisión efectuada muestra la exis-tencia, en algunos países, de competencias cru-zadas entre el gobierno central y las municipali-dades, en el marco de procesos de transferenciade funciones. Por la importancia de los servicios,ello plantea un dilema para la cooperación entrelos dos o más niveles de gobierno que participanen la prestación de los servicios en cuestión, esdecir, las municipalidades, los ministerios y otrasinstituciones del gobierno central.

Un caso típico es el del agua potable, un bienque tiende a tornarse escaso (véase Capítulo 4) ycuyo costo de provisión tiende a incrementarse.Las municipalidades necesitan mayor financia-miento para contar con la infraestructura reque-rida (acueductos, pozos mecánicos, plantas depotabilización, tratamiento y otras), lo que hacenecesario el apoyo del gobierno central, sobretodo en los municipios donde hay mayor urbani-zación y crecimiento demográfico. Debe recor-darse que, aunque algunos servicios municipalessean deficientes en varios países, el agua potablellegó a las comunidades por la acción de las mu-nicipalidades.


Por otra parte, en la región existen competen-cias homogéneas en la prestación de varios servi-cios y también en las condiciones generales paragestionar el desarrollo desde la perspectivamunicipal. Por ello, la cooperación horizontalintermunicipal, el intercambio de experienciasmunicipales exitosas, puede ser un valioso ins-trumento de desarrollo y de bajo costo. FEMICAha planteado la conveniencia de implementar,bajo la dirección de las organizaciones municipa-les, un programa de capacitación basado en losejes programáticos de los retos y servicios muni-cipales comunes.

Es importante destacar la falta de capacita-ción administrativa de los alcaldes, por lo que elpropio sector municipal, mediante sus organiza-ciones, promueve y favorece actividades en estecampo. No obstante, cabe mencionar que, enmateria de descentralización, una crítica similarpuede hacerse al Poder Legislativo y a altos fun-cionarios del Ejecutivo, a quienes no se les seña-la la falta de capacitación para desarrollar susfunciones, a pesar de que también su gestión esduramente criticada.

RECUADRO 8.7

Héctor Rosada

Las fronteras de la región han sido históri-camente objeto de conflicto, marginacióny pobreza. En la actualidad, existe un es-

fuerzo por enfocarlas como escenarios propi-cios para la cooperación, la integración y eldesarrollo. La Fundación del Servicio Exteriorpara la Paz y la Democracia (FUNPADEM) con-tribuye a dicho esfuerzo a través de su proyec-to “La Cooperación Transfronteriza en Cen-troamérica”, que se inició en 1997 gracias alapoyo de la Fundación Ford.

Uno de los pivotes centrales del proyecto loconstituye el concepto de cooperación trans-fronteriza, esto es, “toda concertación orien-tada a reforzar y a desarrollar las relacionesde vecindad entre colectividades o autorida-des territoriales pertenecientes a dos o másEstados, así como a la conclusión de acuerdos

y arreglos que sean de utilidad para estospropósitos”10. El objeto primordial de la coo-peración transfronteriza es el desarrollo de laspoblaciones asentadas en esas zonas, para loque resulta indispensable que los gobiernoslocales sean actores protagónicos en las ini-ciativas de cooperación.

El proyecto realizó diez talleres de trabajocon los gobiernos locales de zonas fronteri-zas, que permitieron un proceso de reflexiónconjunta en torno a las condicionantes estruc-turales y coyunturales ligadas tradicionalmen-te a su carácter de “frontericidad”. Además,se actualizó un diagnóstico de la problemáti-ca de las zonas fronterizas y se sistematizaronsoluciones planteadas por las autoridades lo-cales de las áreas en cuestión. Los talleresabrieron y fortalecieron canales fluidos de co-municación entre las municipalidades y actoresdiversos de uno y otro lado de las fronteras, así

como el establecimiento de alianzas orienta-das a promover las relaciones de buena vecin-dad, la diplomacia local y el desarrollo deestos territorios a través de la cooperacióntransfronteriza.

Como resultado, se conformaron tres fede-raciones o asociaciones de gobiernos localesen áreas fronterizas cubiertas por el proyecto.En Guatemala se constituyó la Asociación deGobiernos Locales de Regiones Fronterizas;en Costa Rica y Nicaragua se conformó laFederación de Municipios de la Frontera Nor-te de Costa Rica y la Federación de Municipa-lidades Fronterizas de Nicaragua, dándoseposteriormente el hermanamiento de estasdos, mediante la creación de la ComisiónTransfronteriza Costa Rica-Nicaragua; y final-mente se prevé la constitución de la Federa-ción de Municipios de los cantones fronterizosCosta Rica-Panamá.

Apoyo a la cooperación transfronteriza de los gobiernos locales: el caso de FUNPADEM


La democracia municipal

En la última década, junto con los esfuerzosde descentralización del Estado, en el istmo seexperimenta un proceso de democratización delos gobiernos locales. En lo fundamental, el én-fasis ha recaído en el fortalecimiento de la auto-nomía municipal, principio constitucional entodos los países, especialmente en lo que con-cierne al establecimiento de reglas electoralesque fomenten una actividad política menos su-bordinada a la política nacional y de mayoresoportunidades institucionalizadas para la partici-pación de la población en los asuntos de interésmunicipal. Se trata, todavía, de un proceso enmarcha, que debe remover importantes limita-ciones a la democracia en los gobiernos locales.

Avances en el establecimiento de reglas electorales democráticas

Hoy en día, en todas las municipalidadescentroamericanas, con excepción de las costarri-censes hasta el año 2002, los alcaldes son electosdirectamente por la ciudadanía. Una vez queCosta Rica se ajuste al resto de Centroamérica, sehabrá completado los requisitos de una demo-cracia municipal: su poder ejecutivo, el alcalde,y legislativo, el concejo municipal, serán de elec-ción popular.

Otro aspecto de la apertura democrática enlos gobiernos locales es el rompimiento del mo-nopolio de los partidos políticos nacionalessobre la participación electoral en las municipa-lidades. Todos los países centroamericanos, conexcepción de El Salvador, han roto dicho mono-polio. Así, más del 80% de los y las centroameri-canas pueden organizarse con sus vecinos y co-munidades como fuerza política local y postularcandidatos a los puestos políticos de las munici-palidades sin tener que recurrir a los partidos na-cionales (Cuadro 8.10).

Sin embargo, existen importantes diferenciasen cuanto al tipo de ruptura del monopolio par-tidario. En la mayoría de las naciones se está ex-perimentando con formas no partidarias; enGuatemala están los comités cívicos, la suscrip-ción popular en Nicaragua y las candidaturas in-dependientes en Panamá y Honduras. En cam-bio, Costa Rica no se aparta de la figura de lospartidos políticos, pues lo que se permite sonpartidos subnacionales (provinciales o munici-pales).

En la actualidad, en cuatro de los seis paíseslas elecciones municipales coinciden con las

nacionales. Recientemente Guatemala abandonóla práctica de elecciones a medio período. En esepaís, estas elecciones se caracterizaron por sertermómetro o balance político entre el partido enel gobierno y sus opositores. En esta lucha, elprimero de ellos fue favorecido, lo que establecióuna relación directa, un efecto de arrastre, entreel ejercicio del Poder Ejecutivo y los resultadosde los comicios municipales.

En Nicaragua y El Salvador las cosas son di-ferentes. En Nicaragua existen las elecciones amedio período. En las elecciones de 1996, en lasque se efectuaron seis elecciones simultáneas,contendieron cuarenta partidos políticos y másde cincuenta asociaciones de suscripción popu-lar12. En El Salvador, el hecho de que las eleccio-nes municipales sean cada tres años hace quenormalmente las fechas electorales no coincidan.Hasta el momento no se cuestiona esta prácticaen forma significativa, por lo que parece ser unejercicio político que se mantendrá. Costa Ricatiene previsto, en el año 2002, asumir un calen-dario electoral diferenciado, en el que las eleccio-nes nacionales y municipales se celebrarán en elmismo año, pero en fechas distintas.

Por otra parte, el tipo de organización muni-cipal predominante en la región confiere al eje-cutivo un papel cuasi presidencial. La importan-cia de los concejos municipales es aún limitada y,en general, se integra de manera pluralista. Entres países, Costa Rica, Nicaragua y Honduras, larepresentación en el concejo municipal seintegra de manera proporcional a los resultados

RECUADRO 8.8

Los comités cívicos en Guatema-la son organizaciones políticastemporales facultadas para

postular candidatos a las corporacionesmunicipales. Se pueden integrar con unmínimo de mil electores en el municipiode Guatemala, quinientos en los muni-cipios que son cabecera departamentaly cien afiliados en los restantes munici-pios11 .

La suscripción popular en Nicaraguaes un procedimiento mediante el cualun grupo de vecinos, equivalente al 5%o más de la población empadronada en

un municipio, y mediante una escriturapública, puede postular candidatos mu-nicipales.

Como un indicador de avance de es-tas organizaciones políticas, se tieneque en Guatemala los comités cívicosganaron, en las últimas elecciones, lamunicipalidad de Quetzaltenango y lade Antigua Guatemala, que son ciuda-des importantes; la primera de ellas, lamás importante en ingresos municipalesdespués de la capital, y la segunda, unaciudad eminentemente turística.

Organizaciones electorales no partidarias en las municipalidades

CUADRO 8.10

de la votación. Este procedimiento puede conside-rarse aceptable, porque permite la presencia de doso más fuerzas políticas en el seno del concejo.Pero, por otra parte, los sistemas de integración dePanamá y Guatemala ofrecen opciones para mejo-rar la representación en los concejos y que puedensuministrar elementos para perfeccionar los siste-mas basados en la proporcionalidad. En Panamá laelección se realiza por distrito electoral, lo que, engeneral, permite que cada concejal o corregidor seaelecto en forma individual y directa, lo que aumen-ta el grado de relación con sus electores. En Gua-temala se emplea el sistema de representación deminorías. Es la misma forma en que se distribuyenlos puestos o curules de los miembros del PoderLegislativo, por lo que también se le denominasistema parlamentario. Este sistema también cons-

tituye un ejemplo de un mecanismo democráticoformal, en tanto permite el acceso de más fuerzaspolíticas, o de sus representantes, en el concejomunicipal.

Finalmente, la reelección del poder ejecutivomunicipal, el alcalde, es una característica comúnen Centroamérica. En Nicaragua se permite lareelección, pero alternando períodos de gestión,en tanto que en los demás países puede ser con-secutiva. En Guatemala, El Salvador, Honduras yNicaragua, el alcalde preside las sesiones delconcejo. En cambio, en Panamá y Costa Ricaexiste la figura del presidente del concejo, ade-más del alcalde. En estos últimos casos, se defi-ne con mayor claridad el carácter legislativo en laintegración del concejo municipal.


Centroamérica: reglas electorales de los gobiernos municipales en la década de los 90

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Tipo de elección a/ Directa Directa Directa Directa Directa Directa(apartir del 2002)

Papeletas para elegir Una Una Una Una Una Dosalcalde y concejo b/

Organizaciones políticas Partido nacional, Partido nacional Partido nacional Partido nacional Partido nacional Partido de acceso a provincial y y comités cívicos y candidatos y suscripción nacional ymunicipalidades c/ municipal independientes popular candidatos

independientesPeríodo de gobierno 4 años 3 años 4 años 4 años 5 años 5 añosCoincidencia de calendario Sí No Sí Sí No Síelectoral d/

Tipo de representación Proporcional Absoluta Parlamentaria Proporcional Proporcional Distrito electoralen el concejo municipal e/

Reelección en los cargos Consecutiva Consecutiva Consecutiva Consecutiva Alterna Consecutivamunicipales

a/ Elección directa ocurre cuando la ciudadanía elige sus representantes. Elección indirecta ocurre cuando el voto ciudadano elige los miembrosde un cuerpo colegiado, que es el que elige al ejecutivo.b/ Una sola papeleta para elegir alcaldes y miembros del concejo municipal. Dos papeletas, cuando se utiliza papeletas separadas para cada unode dichos cargos.c/ Partido nacional se refiere a partidos inscritos en todo el país. Partido provincial se refiere a partidos inscritos sólo en una de las provincias odepartamentos. Los comités cívicos y la suscripción popular son formas no partidarias de participación electoral.d/ Se refiere a la coincidencia entre las elecciones nacionales y las municipales. En el caso de Costa Rica, se plantea realizar elecciones munici-pales en el mismo año, pero con distinta fecha a las nacionales.e/ Parlamentaria se refiere al método de representación de minorías. Proporcional, a la relación entre el número de votos y los puestos en el con-cejo. Distrito electoral se refiere a elección de representantes de corregimiento en sus distritos.Fuente: RTI-FEMICA. 1999.

CUADRO 8.11

Subsisten, sin embargo, dos elementosclaramente antidemocráticos en la región:◗ En Panamá, el artículo 238 de la ConstituciónPolítica estipula que la ley podrá disponer elnombramiento y remoción de los alcaldes y su-plentes por parte del órgano ejecutivo (Pinilla,1994). Aunque sólo exista como posibilidad, laPresidencia de la República y el Congreso tienenla facultad de contrariar una elección popular.◗En El Salvador, la representación en el concejomunicipal es absoluta, es decir, el partido gana-dor, aunque sea por mayoría plural, se lleva todoslos puestos. Los otros partidos quedan sin repre-sentación en el gobierno local.

Mayores oportunidades de participación ciudadana en los gobiernos municipales

Los gobiernos municipales están más próxi-mos a las comunidades que los gobiernos nacio-nales o sus instancias regionales, provinciales odepartamentales. No obstante, las ventajas de estaproximidad, entre otras cosas, dependen de lacomunicación y de las oportunidades de partici-pación de las personas en los asuntos de interésmunicipal13 .

Para este informe se investigaron siete proce-dimientos de participación ciudadana en los go-biernos locales de la región. El más generalizado,formalmente y también en la práctica, es el cabil-do abierto. Este es, en general, una sesión delconcejo municipal en la que participa la pobla-ción con voz, pero sin voto, y puede realizarse ainiciativa del concejo municipal o de las comuni-dades. Panamá carece de legislación sobre elasunto y en Costa Rica, aunque está legislado, no

se practica con regularidad. En los cinco paísesrestantes, el cabildo existe tanto en la legislacióncomo en la práctica, aunque se utiliza con distintafrecuencia. En Honduras son obligatorios cincocabildos al año, de los cuales dos sirven para tra-tar el proyecto de presupuesto y para informarde su ejecución, respectivamente. En este caso, elcabildo es un instrumento de rendición de cuen-tas en forma directa (Cuadro 8.11).

Las comisiones mixtas, colectivos formadospor miembros de la corporación municipal y al-gunos vecinos, existen legalmente en Costa Rica,Panamá, Honduras y El Salvador. Sin embargo,operan solamente en Costa Rica y Honduras. Co-mo prácticas menos frecuentes están presentesen El Salvador y Guatemala, por lo que en elCuadro 8.11 aparecen como prácticas no signifi-cativas.

La consulta popular, un instrumento vigenteen las legislaciones panameña, salvadoreña yhondureña, se verifica escasamente en El Salva-dor y más frecuentemente en Honduras. En ElSalvador la consulta popular puede hacerse pordecisión del concejo; ésta puede ser una de lascausas de su aplicación restringida, en tanto quela comunidad no puede decidir si la efectúa o no.Por otra parte, la decisión de la consulta populares vinculante, aspecto democrático popular queno puede dejar de valorarse.

Los concejos de desarrollo local, como entesasesores de las municipalidades, están reguladosen Honduras (artículo 48 de la Ley de Municipa-lidades) y Nicaragua. Además, son una prácticano reconocida legalmente en El Salvador. En esteúltimo caso, el FIS detectó la formación de estosconsejos en un 30% de los municipios. También


Centroamérica: mecanismos de participación ciudadana en los gobiernos municipales en la década de los 90

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua PanamáLey Real Ley Real Ley Real Ley Real Ley Real Ley Real

Cabildo abierto Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No NoReferéndum Sí No No No No No No No No No Sí NoConsulta popular No No Sí No No No No No Sí Sí Sí NoComisiones mixtas Sí Sí Sí No No No No No No Sí Sí NoConsejos de desarrollo local No No No Sí No No Sí No Sí Sí No NoAudiencias públicas Sí Sí No No No Sí Sí No Sí Sí No NoPlebiscito Sí No No No No No Sí No Sí Sí Sí No

Fuente: FEMICA, 1999.

“Es necesarioincorporar unaperspectiva deintegración desde elpoder local. La basereal para unaintegración regionalson las comunidades.Por eso, laintegración entreEstados centrales ylocalidades débilesserá débil a su vez”


NO GUBERNAMENTAL

INDÍGENA.

CUADRO 8.12

existen en Guatemala, pero no son una prácticacomún.

Las audiencias públicas, entrevistas persona-les o con colectivos específicos, están legisladasen Nicaragua, Costa Rica y Honduras. No obs-tante, sólo se utilizan en los dos últimos países.En Guatemala son una práctica legalmente noreconocida, y es tradicional que los alcaldes des-tinen un horario diario o semanal para atender aindividuos o colectivos que así lo solicitan, paratratar asuntos de interés individual o sectorial.

El plebiscito existe jurídicamente en Hondu-ras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, pero se em-plea únicamente en Honduras. El referéndum,por su parte, está contemplado en las leyes deCosta Rica y Panamá, aunque no es una prácticageneralizada en ningún país; éste es un mediopara que la población apruebe o desapruebe de-cisiones específicas sobre asuntos públicos mu-nicipales de alguna trascendencia.

La población favorece la democracia y el gobierno local

Los estudios comparativos con informaciónsobre prácticas democráticas en el gobierno local

son escasos (Seligson, 1994; Córdova et al, 1997,1996a, 1996b, 1996c, 1996d). Otros estudios,aunque no centrados en el gobierno local, arro-jan información interesante (PNUD, 1997). Si seadopta una noción más amplia de gobiernolocal, para incluir, además de la municipalidad,las organizaciones locales y su participación en lagestión municipal, la evidencia disponible pare-ce sugerir lo siguiente:

◗ La gran mayoría de la población centroameri-cana está de acuerdo con la participación organi-zada para resolver los problemas de la comunidad,aunque sólo una minoría, por lo general cercanaal 10%, efectivamente participa en organizacio-nes tales como juntas de vecinos (PNUD, 1997). ◗ Esta información concuerda con Seligson,quien encontró que el 11.3% de la población en-cuestada por él en cinco países de la región habíaatendido una reunión municipal en el últimoaño. Sin embargo, dicho estudio encontró dife-rencias notables entre países y comunidades dediverso tamaño. En efecto, la participación ciu-dadana es mucho mayor en El Salvador que enlos demás países, y las comunidades más peque-ñas, menores de 25,000 habitantes, son las que


Centroamérica: percepción de la población sobre la eficacia municipal y la necesidad de una mayor descentralización

(puntos porcentuales)

Diferencial de eficacia Diferencial dea favor de la municipalidad a/ descentralización b/

Costa Rica 12 21El Salvador 16 23Guatemala 36 41Honduras 23 27Nicaragua 12 9Panamá 4 14

a/ Este diferencial es el resultado de restar el porcentaje de personas que creen que la municipalidad resuelve me-jor los problemas de su comunidad, de quienes creen que el gobierno central lo hace mejor. Un número positivoindica una posición más favorable hacia la municipalidad; un número negativo, una posición más favorable al go-bierno central. Elaborado con base en el gráfico 40 del estudio de Seligson.b/ Este diferencial es el resultado de restar el porcentaje de personas que creen que debe dársele mayores res-ponsabilidades a la municipalidad, de quienes creen que el gobierno central debe tener mayores responsabilida-des. Un número positivo indica una posición más favorable hacia la municipalidad; un número negativo, una po-sición más favorable al gobierno central. Elaborado con base en el gráfico 49 del estudio de Seligson.

Fuente: Seligson, 1994.

RECUADRO 8.9más participan en la gestión municipal (Seligson,1994).◗ Con excepción de Costa Rica y Panamá, laspersonas creen que las municipalidades tienenmayor capacidad que el gobierno central pararesolver los problemas de sus comunidades y tie-nen, además, mayor legitimidad (Cuadro 8.12).

En este contexto, investigaciones recienteshan documentado la proliferación de nuevas for-mas de interacción ciudadana en el gobierno localen todos los países del istmo (Recuadro 8.9).

Las municipalidades ante un desastre regional

Las municipalidades centroamericanas en-frentan diversas limitaciones para desarrollaracciones eficaces en la prevención y mitigaciónde los efectos de los desastres naturales (véase elCapítulo 9 para un estudio sobre buenas prácticaslocales). La pasada emergencia regional ocasio-nada por el huracán Mitch reveló carencias jurí-dicas, técnicas y financieras. En el ámbito local,no están claramente delimitadas las competen-cias entre las comisiones de emergencia y los go-biernos locales, y entre el gobierno central y losmunicipios. En el ámbito financiero, las munici-palidades carecen de recursos presupuestarios, ytampoco presupuestan acciones para atenderemergencias. Finalmente, carecen de equipamien-to y de personal capacitado para apoyar decidi-damente las tareas de prevención y manejo delriesgo (FEMICA, 1999).

Sin embargo, la experiencia con el huracánMitch mostró que las municipalidades y las orga-nizaciones locales fueron actores protagónicos enla atención de la emergencia y en las posterioresacciones de reconstrucción. Muchos alcaldes demunicipios afectados asumieron decididamenteun papel de liderazgo junto con sus comunida-des en las tareas de rescate, auxilio y coordina-ción en la atención de la emergencia, a pesar dela escasez de recursos. Los alcaldes asumieroncon responsabilidad sus tareas, acompañadospermanentemente por la población.

Stein (1999) señala tres obstáculos para unaacción municipal eficaz en la reconstrucción:

◗ La descentralización ha saturado, en algunoscasos, las capacidades institucionales de los mu-nicipios. “No es la falta de recursos, sino las capa-cidades y debilidades organizativas, administrati-vas y funcionales de las unidades técnicasmunicipales”.


Motivaciones para la participación ciudadana

Basado en seis investigaciones nacionales,Córdova encuentra once nuevas formas deinteracción entre municipalidades y la pobla-

ción local, alrededor de la gestión de decisionespúblicas. Así, la participación ciudadana puedeestar motivada por:

◗ Voluntad de concertar intereses contradictoriossobre la prestación de servicios públicos municipales.

◗Cambios en la prestación de servicios municipalestradicionales frente a demandas ciudadanas.

◗Prestación de servicios municipales no tradiciona-les frente a demandas ciudadanas.

◗Voluntad de defender el patrimonio local.

◗ Voluntad de defender la sobrevivencia de lacomunidad residente en el municipio.

◗ Utilización de mecanismos existentes de partici-pación y de rendición de cuentas en los municipios.

◗Potenciación de la participación cuando los movi-mientos ciudadanos llegan al gobierno local.

◗ Descentralización de servicios públicos tradicio-nalmente prestados por el gobierno central.

◗Modernización de la capacidad de gestión muni-cipal.

◗ Pequeñas obras que acercan la alcaldía a lapoblación.

◗Disposición de crear un nuevo municipio.

Aunque las investigaciones nacionales dan cuenta,en general, de una mayor apertura de los gobiernosmunicipales a la participación ciudadana en las de-cisiones públicas mencionadas, también destacanlas tensiones y, en ocasiones, la falta de capacidadde los municipios para procesar las demandasciudadanas.

Fuente: Córdova, 1996.

◗El asistencialismo puede entorpecer programasde participación ciudadana. “La falta de políticasclaras de descentralización, coparticipación, sub-sidios y manejo de proyectos (...) puede generarmayor pasividad de los actores locales y desin-centivar el esfuerzo compartido entre la sociedadcivil, el gobierno local y la empresa privada”.◗La tendencia de los gobiernos locales a adoptarmedidas “de corto plazo encaminadas a descon-centrar funcionarios de los ministerios de línea ya representantes del Ejecutivo” para tomar deci-siones e impulsar acciones sobre el terreno(Stein, 1999).

FEMICA considera necesario definir las res-ponsabilidades que le tocan a cada actor frente afuturos desastres y profundizar el trabajo de con-certación y coordinación entre los gobiernos lo-cales, sus comunidades, los sistemas nacionalesde emergencia, los gobiernos centrales y la em-presa privada (FEMICA, 1999). La participaciónde los gobiernos locales en la disminución de lavulnerabilidad social y ambiental de la región esindispensable, particularmente en el estableci-miento de políticas de ordenamiento territorial,controles sobre la infraestructura, el funciona-miento de sistemas locales de alerta temprana yel mejoramiento de las condiciones de vida de lapoblación (véase Capítulo 9).

El desafío de los gobiernos locales

El doble desafío de la descentralización y lademocracia local plantea numerosos retos paralas sociedades centroamericanas. Por el lado de ladescentralización, el fortalecimiento de las finan-zas municipales parece indispensable para avan-zar, con responsabilidad, en el traslado de nuevascompetencias a los gobiernos municipales. Aquí,asuntos relacionados con la modernización de la

base impositiva y su administración, así como labúsqueda de nuevas fuentes de financiamientomunicipal, tienen especial relevancia. La necesi-dad de fortalecer las capacidades técnicas y ad-ministrativas de los municipios es otra tarea quedebe ser abordada con mayor claridad. Final-mente, el imperativo de una mayor consistenciaentre las políticas de descentralización y descon-centración del Estado ha sido ya planteado porlas corporaciones municipales y sus asociacionesnacionales y centroamericanas, así como por di-versos investigadores.

Por el lado de la democratización local, se halogrado importantes progresos en la abolición delas restricciones legales e institucionales. Es indu-dable que, al finalizar el siglo, el marco jurídicoinstitucional de las municipalidades es muchomás democrático que hace apenas una década.Sin embargo, los avances en cuanto a la participa-ción ciudadana en la gestión del gobierno local,aunque relevantes, han sido quizá menores. Unaparticipación ciudadana que logre la gestión de-mocrática del gobierno local resulta aún un ob-jetivo por lograr. Las buenas prácticas aquí docu-mentadas encierran semillas de esperanza, perodistan de implicar un cambio generalizado.

Por último, parece indispensable fortalecer lacooperación intermunicipal, como lo ha señaladoFEMICA, tanto dentro de los países, como en laregión y en zonas especiales, como las fronteri-zas. El fortalecimiento de las asociaciones nacio-nales y regionales de municipios, los programasde apoyo técnico y de capacitación a los munici-pios por parte de instituciones públicas y priva-das, así como el intercambio de buenas prácticaspueden contribuir positivamente al desafío detener, en Centroamérica, gobiernos locales fuertesy democráticos.



Notas

1 Los ingresos corrientes municipales constituyen los ingresos ordinarios

de las municipalidades para financiar, preferentemente, sus gastos de

funcionamiento.

2 Citando un informe del BID, Stein señala que en los países

industrializados el 35% del gasto gubernamental está en manos de

autoridades locales, y en América Latina, el 15% (Stein, 1999).

3 Es un hecho que la conurbación de municipios creó las áreas

metropolitanas, de manera que hay municipios intermedios con ingresos

importantes. Esto indica que, de sumarse los ingresos municipales de las

áreas o regiones metropolitanas, el índice de concentración actual se

encuentra subestimado.

4 La carga tributaria mide la participación de los ingresos tributarios en

relación con el producto interno bruto.

5 La presión tributaria es la participación de los ingresos tributarios

municipales en el total de ingresos tributarios.

6 No puede descartarse que las diferencias de opinión tengan su origen

en asuntos metodológicos. Se requiere, en todo caso, una minuciosa

investigación para asegurarlo.

7 Costa Rica: en la información de la Contraloría General de la República:

a) las tasas de servicio público incluyen los ingresos por prestación de

servicios efectivos, 1992-1993 y venta de servicios efectivos a partir de

1995, b) en el rubro de otros ingresos corrientes se consigna el monto

de la diferencia entre la sumatoria de los rubros correspondientes en a);

c) en los préstamos como parte de los ingresos de capital se consigna el

dato correspondiente a recursos de crédito recibidos de 1992 a 1994 y el

endeudamiento efectivo a partir de 1995; d) en otros ingresos de capital

se consigna el monto de la diferencia entre la sumatoria de los rubros

correspondientes a los ingresos de capital.

El Salvador: información recopilada por Harry Jager, del Research Triangle

Institute, con base en datos de la Alcaldía de San Salvador y el proyecto

de Desarrollo Municipal y Participación Ciudadana (PDMPC) USAID/ES-

RTI, para FEMICA, 1999.

Guatemala: la información que sirve de base para las cifras relativas tiene

limitaciones. Los datos se refieren a una muestra de municipalidades; en

la fuente se hace alusión a datos de 34 municipalidades, provenientes de

INFOM/INE y de FLACSO.

Honduras: elaborado por FUNDEMUN para FEMICA, 1999, con base en:

a) la información sobre impuestos de FUNDEMUN; b) la información sobre

las tasas de servicios públicos, contribuciones y otras, y de los préstamos

proviene de la Comisión Presidencial de Modernización de Programas de

las Naciones Unidas; c) la información sobre las transferencias y

donaciones proviene de la Dirección de Asesoría y Asistencia Técnica

Municipal, Ministerio de Gobernación y Justicia; d) la información sobre

otros ingresos de capital proviene del BCH, 1997.

Nicaragua: elaborado por PADCO, Proyecto de Descentralización y

Desarrollo Municipal, para FEMICA, 1999, con base en Instituto

Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) y Banco Central de

Reserva de Nicaragua. La fuentes originales sobre las que se basan las

cifras relativas tienen varias limitaciones. No incluyen la ejecución

presupuestaria de Managua. Para 1992 falta información de ingresos de

veintidós municipios y egresos de veintisiete. En 1993, falta información

de ingresos de diez municipios y egresos de diecisiete. En 1994, falta

información de ingresos de nueve municipios y egresos de nueve. En

1995, falta información de ingresos de nueve municipios y egresos de

once. En 1996, falta información de ingresos de veintiún municipios y

egresos de dos. En 1997, falta información de ingresos de veintisiete

municipios y egresos de veintisiete.

Panamá: elaborado por IPADEM para FEMICA, 1999, con base en:

a) información del Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de

Presupuestos Municipales, años 1992-1993, 1994-1995, 1996-1997,

1997-1998 para el impuesto sobre expendio de bebidas alcohólicas; b)

información de la Contraloría General de la República; Censos de

Población y Vivienda 1996, para el impuesto sobre actividades

industriales, comercio o lucrativas; c) información de la Contraloría

General de la República, Situación Económica 1992-1996, para el

impuesto sobre la circulación de los vehículos; d) información de la

Contraloría General de la República, datos preliminares de 1997 para el

impuesto de edificaciones y reedificaciones.

8 Costa Rica: a) el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) formó parte del

impuesto territorial hasta 1995; por ley especial se trasladó la

administración tributaria a las municipalidades; hasta ese año la

recaudación la realizaba centralizadamente el Ministerio de Hacienda y se

transfería a las municipalidades. Por ello, durante el período se nota una

gradual disminucion del impuesto territorial y aumenta la recaudación del

IBI.

Guatemala: FLACSO. Como se indicó en el Cuadro 8.3, la información se

refiere a una muestra de municipalidades; en la fuente se hace alusión a

datos de 34 municipalidades, provenientes de INFOM/INE y FLACSO,

1996. Guatemala: Gálvez y Camposeco, 1994.

Honduras: elaborado por la Fundación para el Desarrollo Municipal, según

lo indicado en la nota 7.

Nicaragua: elaborado por PADCO-Proyecto de Descentralización y

Desarrollo Municipal, según lo indicado en la nota 7.

Panamá: elaborado por IPADEM, según lo indicado en la nota 7. Para 1996

y 1997 información proporcionada por la Asociación de Municipalidades

de Panamá (AMUPA).

9 De acuerdo con esto, la experiencia europea ensaya enfoques de

multientidades en la organización de políticas y acciones de trabajo,

identificando el carácter múltiple de los desechos para reducirlos y

reservar el enterramiento para los "últimos desechos" (Beguin, en

Geissmmann, 1996).

10 Convenio marco europeo de cooperación transfronteriza entre

comunidades o autoridades territoriales. Suscrito por el Consejo de

Europa el 21 de mayo de 1980.


11 Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Políticos. Art. 97.

Guatemala, 1990.

12 Aguilar T., Leticia y otras autoras. Movimiento de Mujeres en

Centroamérica. Programa regional La Corriente, Nicaragua, 1997. Allí

puede revisarse también la descripción del proceso político electoral

reciente.

13 La existencia de formas definidas de participación ciudadana en los

asuntos públicos locales, sean formales o no, permite apreciar, por un

lado, la necesidad y la capacidad de las fuerzas políticas y sociales locales

para hacer uso de éstos, y por el otro, la capacidad de las corporaciones

municipales para dialogar con los diferentes líderes del poder local y para

involucrar a las fuerzas sociales de su distrito en los asuntos públicos

municipales, en particular, a lo largo del proceso de planificación y

ejecución de sus planes, programas y proyectos de desarrollo.

Capítulo 8El desafío de los gobiernos locales democráticos

Convenio con la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) y laMaestría Centroamericana de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica (MCCP-UCR).

Coordinadores: Patricia Durán de Jager, directora ejecutiva de FEMICA y FernandoZeledón, de la MCCP-UCR.

Responsables nacionales: Harry Jager, director del proyecto de desarrollo municipal yparticipación ciudadana del Research Triangle Institute, para El Salvador; RolandoRaudales, de la Fundación para el Desarrollo Municipal (FUNDEMUN), para Honduras;Olman Villarreal, de la Universidad de Costa Rica, para Costa Rica; Juan González,Universidad de San Carlos, para Guatemala; Aníbal Culiolis, director ejecutivo delInstituto Panameño de Desarrollo Municipal (IPADEM), para Panamá; Sigifredo Ramírez,del proyecto de descentralización y desarrollo municipal de PADCO, para Nicaragua.

Documento regional: Juan González (FEMICA).

Colaboradores: Olman Rojas y Concepción Orozco de Arias.

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