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El desarrollo y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG)

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eL mundo de La cooperación internacionaL para eL desarroLLo es demasiado amplio como para abarcarlo en un pequeño texto. Este documento quiere presentar algunas ideas sobre un tema muy importante pero poco conocido y particularmente complejo: la cooperación privada. En esa complejidad, queremos debatir algunos aspectos sobre este tipo de ayuda, sobre cómo se fue inscribiendo y posicionando en los países denominados «subdesarrollados», como el nuestro.

Generalmente hablamos sobre la cooperación privada sin distinguir adecuadamente las múltiples y hasta opuestas dimensiones que la componen. Como bien sabemos, hay diversos espacios de la cooperación que bajo un esquema, más o menos compartido, tienen direccionalidad y objetivos diferenciados. En suma, una cosa es la cooperación bilateral y otra la cooperación privada, a las que hay que añadir la cooperación multilateral. Desde el mundo de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), es la cooperación privada la más ligada a nuestra historia.

En ese marco, analizar cómo se estructura la idea de desarrollo, cómo se origina, cómo organiza su arquitectura, no solamente financiera sino también institucional, tiene una gran importancia para entender las lógicas y tensiones que se formaron dentro de las concepciones y los procesos asociados a aquél. Para empezar, cabe preguntarse si la cooperación privada, que también formó

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parte del complejo sistema de cooperación Norte-Sur, tuvo una noción de Sur, propia, diferente y hasta crítica de la cooperación bilateral, o si fue, en realidad, algo que surgió espontáneamente dentro de las lógicas que tuvieron las cooperaciones oficiales, sin cuestionarlas mayormente.

De igual modo, también interesa entender cómo se presentaba la cooperación privada ante las políticas públicas y las concepciones de desarrollo que contenían las mismas (si en realidad se construyó, por ejemplo, una idea de pobreza diferente a la que se adhirieron las políticas públicas); cómo tomaba posición frente a la idea de que el pivote del desarrollo era el crecimiento; cómo asumía al Estado planificador; y cómo tomó posición frente al Estado en general. Al respecto, y a modo de hipótesis precaria, podemos decir que en términos generales las ONG no estuvieron muy separadas de las políticas del Estado.

Además de lo expuesto, es importante saber también cómo se ubicaron las ONG ante los conceptos «oficiales» de desarrollo, vigentes durante la segunda mitad del siglo XX y las primeras décadas del presente siglo. En ese sentido, es urgente saber qué viene pasando después de los años 90, cuando el contexto que dio origen al sistema de cooperación internacional desapareció y dio paso a nuevas concepciones no marcadas por el crecimiento económico sino por la vigencia de libertades, tal como lo propone el desarrollo humano concebido por Amartya Sen y difundido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en un sistema que empieza a idear el rol subsidiario de las ONG en este nuevo contexto pos-Guerra Fría, así como cuál es la identidad que adoptan las ONG en dicho momento.

Finalmente, está la relación entre las ONG y los nuevos movimientos sociales. Una de las cuestiones que aquellas siempre resaltaban al respecto era el mantener relaciones muy cercanas con los movimientos sociales, entendiendo que el problema era

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«el alejamiento» experimentado en los últimos años. ¿Era cierta esta suposición o simplemente un cliché para formular de alguna manera otros problemas que las ONG no logran conceptualizar en debida forma?

Posiblemente en el análisis de estos y otros elementos podríamos encontrar las claves de lo que en realidad no fue un mundo homogéneo sino, por el contrario, muy heterogéneo, un espacio tan diverso en el que muchas cosas no guardaban relación una con otra.

El desarrollo como idea

El desarrollo se piensa de manera muy diferente a como lo planteábamos sesenta o setenta años atrás. En otras palabras, estamos ante un concepto cargado de historicidad y por ello sin definición única, variando según el momento y el lugar desde donde se emite. Se trata pues de una categoría en permanente construcción y, en ese sentido, que busca legitimar objetivos de política y, por lo tanto, distintas formas de instrumentalización. De esta manera, tan importante como el enfoque fueron los medios para arribar a los objetivos, los que con el transcurso del tiempo dieron forma a la denominada arquitectura institucional de la cooperación para el desarrollo.

Así tenemos que en sus inicios, promediando el siglo XX, el concepto de desarrollo fue dominado por las visiones formuladas por los países donantes: concesión voluntaria hacia los países receptores, que suponían asimetría y jerarquización, generando las muy conocidas condicionalidades. Para entonces las formulaciones del desarrollo eran indistinguibles de las de crecimiento económico. Más aún, los dos términos frecuentemente se intercambiaban, a la vez que se entendía que ese desarrollo representaba sucesivas etapas o estadios en el crecimiento, los que fueron descritos por


W.W. Rostow en 19621, entre otros. Así, los países rezagados debían inspirarse y repetir el ejemplo de las economías avanzadas. Como se comprenderá, para estos autores el tema central era el crecimiento y no la distribución (desde ese tipo de posturas se cimentó la insistencia en apelar a indicadores como el Producto Bruto Interno –PBI–, convirtiéndolo en una meta en sí mismo).

La cooperación como mecanismo para el desarrollo

Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, la reconstrucción europea llevó a la creación de mecanismos para facilitarla, surgiendo lo que se conocería como Plan Marshall. Así, para administrar los recursos que la recuperación de Europa necesitaba, se creó la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE), en abril de 1948. Unida a ella, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) empezó a auspiciar crecientemente instituciones y programas de cooperación. También en 1948 el presidente norteamericano Harry S. Truman expuso el famoso «Punto Cuarto» y el apoyo a gran escala que su país aplicaría para generar estabilidad en lo que denominó «el mundo libre»2.

Es así que la bipolaridad capitalismo/comunismo se instaló a partir de ese momento como «trasfondo» del debate sobre el desarrollo, pero también como marco de construcción de la cooperación internacional.

De esta manera, dicho debate será referencia crucial para entender el nuevo ordenamiento mundial que surgió a mediados del siglo XX. Tan es así que se convino en aceptar que este fue el momento simbólico en que se inauguró la «era del desarrollo».

1 Rostow, W.W. The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto. Washington D.C.: Cambridge University Press, 1962.

2 Führer, Helmut. A History of the Development Assistance Committee and the Development Co-Cooperation Directotate in Dates, Names and Figures. París: Organisation for Economic Co-Cooperation and Development, 1996. Ver en: goo.gl/N2a1C

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El presidente Truman instó a los países desarrollados a poner en funcionamiento un programa que permitiera poner sus «avances científicos y nuestros progresos industriales» a disposición de las regiones «insuficientemente desarrolladas». El objetivo era «elevar sustancialmente el nivel de vida» de estos países y, para ello, «estos nuevos desarrollos económicos deberán programarse y regularse de modo que beneficien a las poblaciones de las regiones en las que se lleven a cabo». Así, «todos los países, incluido el nuestro, podrán beneficiarse ampliamente de un programa positivo que permitirá utilizar mejor los recursos humanos y naturales del mundo»; porque se argüía que el comercio entre los países aumentaba en la medida que lo hacía su progreso industrial y económico. Como afirma Gilbert Rist3, lo expresado por el presidente Truman no era simplemente declarativo. Significaba un cambio profundo de la visión del mundo. La nueva dicotomía «desarrollados/subdesarrollados» proponía una relación diferente a la que se había entablado en el pasado entre los países del Norte y del Sur, que sintonizaba con la nueva Declaración Universal de los Derechos Humanos y la progresiva mundialización del sistema estatal. En ese sentido, el «subdesarrollo» no era contrario a «desarrollo», sino su forma inacabada –embrionaria–, por tanto, la tarea estaba por el lado de catalizar los procesos para que el tránsito se llevara a cabo de la manera más rápida posible, transfiriendo recursos y capacidades desde donde lo hubieren hacia donde escaseaban.

Transcurrida más de una década, en 1960, otros veinte países se adhirieron a la OECE, provocando su transformación en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)4, estableciendo que sus objetivos eran conseguir el

3 Rist, Gilbert. El desarrollo: historia de una creencia occidental. Madrid: La Catarata, 2002.

4 A lo largo del tiempo se sumaron otros 14 países a los 20 que firmaron la Convención de la OCDE, en 1960.


crecimiento económico estable de sus miembros, así como su bienestar económico y social. Además, pretendía estimular y coordinar los esfuerzos de los países miembros a favor de los países en desarrollo. Para ello, la OCDE generó un ámbito especializado: el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), que desde entonces desempeña un papel importante en la elaboración de las políticas de cooperación bilateral al desarrollo, diseñando las directrices de la ayuda oficial al desarrollo de los países que lo componen. Así, el CAD, junto con el Banco Mundial y el PNUD, constituyen el núcleo desde donde se elabora la política internacional de cooperación para el desarrollo5.

Paralelamente, se va concibiendo la noción de «Sur» como diferente al Norte desarrollado, ingresando en el vocabulario de las relaciones internacionales con los procesos independentistas que surgieron en África y Asia. En ese sentido, la Conferencia de Bandung, en abril de 1955, fue el punto de inflexión que estableció el primer gran hito.

Transcurrido el tiempo y con muchos vaivenes en la trayectoria, el Sur fue consolidándose como idea y proyecto, de manera tal que el Informe sobre Desarrollo Humano del 2013 lleva por título El ascenso del Sur: progreso humano en un mundo diverso, sosteniendo que «el Sur ha surgido con una velocidad y una escala sin precedentes» dando lugar a una «mayor diversidad de opiniones en la escena mundial».

Como señalan Mónica Bruckmann y Theotonio Dos Santos, dicho surgimiento se trata de un cuestionamiento radical a la visión eurocéntrica de ver el mundo y de entender la dinámica global: «La diversidad, entendida en su sentido más profundo como diversidad civilizatoria, nos coloca frente a la necesidad de construir un encuentro de civilizaciones como instrumento

5 Ver: goo.gl/nbTMzr

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fundamental para desarrollar nuevas formas de coexistencia global»6.

Bajo este marco, es comprensible la creación del Movimiento de Países No Alineados (en la reunión preparatoria de El Cairo, en 1960, y en la Primera Conferencia de Belgrado, en 1961) como la conformación del G77, en 1964 (en el marco de la reunión de la primera UNCTAD7 en Ginebra), para discutir cuestiones vinculadas al comercio y el desarrollo. En la década del 70 la presencia y la acción conjunta de los países del Sur fue significativa, especialmente tras la crisis del petróleo, que dio origen a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), decayendo luego su acción para reaparecer, en los años 90, en un contexto nuevo, la cooperación Sur-Sur.

En esta trayectoria, la Conferencia sobre la Cooperación Técnica para el Desarrollo del PNUD, realizada en Buenos Aires en septiembre de 1978, fue determinante. Allí, las delegaciones de 138 Estados adoptaron por consenso el llamado Buenos Aires Plan of Action (BAPA)8, para promover e implementar la cooperación técnica entre países en desarrollo. Dicho plan de acción se convirtió en el documento referencial por excelencia de lo que en los años venideros empezó a denominarse Cooperación Sur-Sur. En efecto, no hay duda que el BAPA es el instrumento más exhaustivo y debatido que existe sobre la materia, lo que no debe extrañar en tanto sintetizó cinco años de análisis detallado sobre las posibilidades de cooperación técnica entre países en desarrollo, comprometiendo a diversos foros y un número muy

6 Bruckmann, Mónica y Dos Santos, Theotonio. «La actualidad de Bandung: Por una agenda estratégica de América Latina». www.alainet.org, Quito, 25 de mayo del 2015. Ver en: goo.gl/ZFlnPJ

7 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en ingles).

8 Ver: goo.gl/Y4zvNq


grande de especialistas, funcionarios públicos y autoridades de todo el mundo.

Este proceso, seguido de cerca en los países del Sur, culminó con una serie de acontecimientos que cambiaron la configuración del mundo de la Guerra Fría que se había estructurado desde fines de la Segunda Guerra Mundial. A fines de la década de los 80 se escenificó la extinción del mundo bipolar, el arraigo de la globalización, así como la legitimación de la democracia representativa y la primacía del mercado. Junto a ello, la progresiva aceptación del enfoque del desarrollo humano inició un nuevo debate sobre los objetivos del desarrollo: el cambio de énfasis de la prioridad del crecimiento a las capacidades de las personas, lo que introduce nuevas perspectivas para dinamizar la cooperación.

Esto permitió, junto a la aceptación cada vez más firme de la diversidad de vías que entablaba el desarrollo, el diseño de una agenda común que se plasmó en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el año 2000, así como la creación del mecanismo que permitiría su financiamiento, acordado en Monterey el 2001, cuando los países «donantes» se comprometen destinar al menos el 0.7% de su PBI a la cooperación internacional para el desarrollo.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000)

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre. 2. Lograr la enseñanza primaria universal. 3. Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer. 4. Reducir la mortalidad infantil. 5. Mejorar la salud materna. 6. Combatir VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades. 7. Garantizar la sostenibilidad del medioambiente. 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

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Por su parte, la sustentabilidad ambiental adquirió también una importancia progresiva desde la presentación del Informe Brutland (1987), imponiendo la noción de desarrollo sostenible a partir de la premisa de que la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes no debía comprometer las posibilidades de las del futuro.

Así, desde ese momento se convino que era imperioso satisfacer las necesidades sociales y de la población –alimentación, vestimenta, vivienda y trabajo– pues si la pobreza es habitual, el mundo estará encaminado a catástrofes de varias clases, incluidas las ecológicas y las humanitarias, concibiendo que el desarrollo y el bienestar social estaban limitados por el nivel tecnológico, la dotación de recursos naturales y la capacidad del medioambiente para absorber los efectos de la actividad humana.

Pese a los esfuerzos desplegados, al arribar al año de cumplimiento de los ODM, los resultados no son los esperados, abriéndose un nuevo ciclo con los ahora denominados Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) hasta el 2030: diecisiete objetivos y ciento sesenta y nueve metas conexas e integradas que buscan resultados en la erradicación de la pobreza extrema y la disminución de las brechas de desigualdad en oportunidades, riqueza y poder. A ello se añade el cambio climático, tipificado como uno de los mayores retos de nuestra época ya que sus efectos adversos «menoscaban la capacidad de todos los países para alcanzar el desarrollo sostenible».

Simultáneamente, desde los países del Sur emergen nuevos discursos sobre el desarrollo, los cuales buscan el cumplimiento de las promesas de la modernidad que, como señalan Eduardo Gudynas y Alberto Acosta, deben concebirse como una reacción y también como una mirada al futuro. En el primer caso, se trata de una respuesta a las limitaciones y contradicciones de las ideas y aplicaciones contemporáneas del desarrollo; en el segundo, se aglutinan diversas miradas que desean dejar atrás el desarrollo


convencional, ensayando nuevas perspectivas enmarcadas en otro tipo de valoraciones de la sociedad y el ambiente9.

Ambos autores afirman que más de medio siglo de planes de desarrollo tradicionales, que supuestamente resolverían los problemas del subdesarrollo, han tenido resultados paupérrimos. En ese sentido, «lo que se observa en el mundo es un ´mal desarrollo´ generalizado, con diferentes expresiones de ́ mal vivir´, tanto en el sur como en el norte».

Los aportes de estos nuevos discursos llegados del Sur refuerzan la idea de que el estilo de vida de los países industrializados, con un enorme consumo, es incompatible con las capacidades ecológicas de absorción y resiliencia de la Tierra. De esta manera, queda meridianamente claro que la apropiación de los recursos naturales como una condición para el crecimiento económico ya no puede ser la meta última. Así, bajo el rótulo del «buen vivir» se agruparon viejos y nuevos cuestionamientos sobre el desarrollo clásico, como la creencia en un proceso lineal universal o la necesidad inevitable de destruir la Naturaleza. Asimismo, se incorporaron saberes tradicionales que estaban subordinados, se cuestionaron los trasplantes culturales y se abren las puertas a nuevas ideas sobre las relaciones entre sociedad y Naturaleza, o sobre la pobreza y el bienestar.

Las ONG: del asistencialismo al fortalecimiento de las organizaciones sociales

Es en este contexto mayor, cuyo proceso hemos descrito someramente, donde se insertan las ONG. En el Perú, estas organizaciones están presentes desde los años 60, involucradas

9 Gudynas, Eduardo y Acosta, Alberto. «El buen vivir más allá del desarrollo». Quehacer, n.° 181. Lima: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, 2011, pp. 70-81.

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desde el inicio en tareas que ahora llamaríamos de promoción del desarrollo. En nuestro caso, así como en muchos otros países, la entrada de estos nuevos actores del desarrollo se produce especialmente en el tema del desarrollo rural, lo cual no es raro porque se suponía que los países subdesarrollados eran esencialmente rurales, por lo que había que preocuparse por los campesinos, que era el segmento social visiblemente más pobre, pero además porque entonces había vigorosos movimientos sociales –sobre todo rurales y campesinos– en gran parte de Latinoamérica.

En el caso de desco, una primera etapa institucional estuvo muy ligada al trabajo con los pobladores de los entonces barrios marginales formados por los recientes migrantes rurales, además de los campesinos, mediante la asistencia y asesoría técnica a la manera de un instituto de servicios, pues hacia mediados de la década del 60 hay un conjunto de necesidades del movimiento popular que ni el Gobierno, ni los partidos políticos, ni la Universidad atienden. Hay, por otro lado, y simultáneamente, una cierta disponibilidad de recursos de solidaridad y cooperación internacionales para apoyar proyectos de acción social, al igual que una opción muy clara de la iglesia católica a favor de los menos favorecidos.

Una segunda etapa, alrededor de 1967, fue cuando se generó la idea de los programas de promoción aplicables a un ámbito geográfico específico. Para entonces, se trataba de contribuir al fortalecimiento de las organizaciones campesinas de la época y sus planteamientos y reivindicaciones en torno a la reforma agraria. Se desarrollaron así tareas de apoyo o prestaciones de servicios específicos: la educación entendida no solo como capacitación sino también como concientización; el apoyo a la organización agraria; la formulación de alternativas de desarrollo localizadas regionalmente, o en un ámbito geográfico específico, que privilegie


siempre el punto de vista de los sectores populares; entre otras acciones.

De otro lado, cabe recalcar que el mundo de las ONG es bastante plural desde sus orígenes, lo que tiene relación con el hecho de que las involucradas en el desarrollo tienen distintas maneras de enfocarlo, aun cuando se compartiera la temática, determinándose por ello acercamientos y estrategias distintas.

Entonces, las ONG comienzan sus labores en el sector rural para luego diversificarse a sectores urbanos, entrando en diversas temáticas, complejizándose sus actividades en los años 80 cuando se producen importantes cambios con los nuevos modelos de desarrollo.

Y si bien el mundo de las ONG es de iniciativa privada, surgiendo por fuera de los Estados, junto a ellas están las agencias privadas de los países del Norte como entidades que también organizan, finalmente, esta realidad global. Es por ello que para seguir abundando en la heterogeneidad de dicho mundo, deberíamos distinguir las ONG no solo en función a su mayor acercamiento o no del lado oficial de la cooperación para el desarrollo, sino incluso desde el lugar geográfico desde donde vienen. En ese sentido, una clasificación somera nos conduciría sin mayores problemas a diferenciar nítidamente la cooperación estadounidense de la cooperación europea, y dentro de esta la cooperación privada proveniente de los Países Bajos, la cooperación alemana, la francesa, la inglesa, incluso intentando ver no solamente diferenciaciones geográficas sino también temporales. Por ejemplo, la diferencia que hay entre una cooperación histórica como la de los Países Bajos, que es muy diferente a la que vino posteriormente, como fue la cooperación española.

¿Cómo surgió esto?, ¿cuál es la intención del ámbito privado cuando buscó generar una arquitectura que permitiera fluir recursos desde el Norte hacia el Sur buscando algún tipo de objetivo social? Al respecto, podríamos entender cuál pudo haber sido la

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intención de las agencias confesionales –como MISEREOR, EED, los evangélicos, etc. –, pero las que no lo eran, ¿qué intentaban?, ¿por qué organizarse para hacer fluir recursos hacia el Sur?, ¿tenían un concepto de Sur, como sí lo tenía, de alguna manera, la cooperación oficial?

Un primer punto de referencia indispensable es que los recursos de la cooperación privada también es ayuda oficial, es decir, de los Estados. Sin embargo, al menos en las primeras décadas de implementación del sistema, estos no presionaban buscando una alineación de estas instituciones con sus objetivos, como sí lo hicieron posteriormente.

Por ejemplo, recordemos el famoso Comité de Agencia Holandesas (CON), conformado por CEBEMO, IICO, entre otros, donde el 80% de los fondos de cooperación del gobierno holandés los canalizaba vía Gobierno a Gobierno, y el 20% vía estas agencias para la cooperación no gubernamental.

Generalmente, estas agencias eran brazos de las iglesias cristianas que intentan dar un salto en su concepción social, superando el mero asistencialismo y la oferta de servicios mínimos a la población, mediante la apuesta por una idea de desarrollo en la que las personas aparecían como artífices. Posiblemente este es un punto inicial desde donde comienza a formarse una concepción que alimentará a la izquierda latinoamericana e inspirará a un conjunto importante de ONG, las que luego se convierten en Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD).

Sin embargo, de manera un poco arbitraria, podría afirmarse que la cooperación proveniente de Europa tenía también otros orígenes en términos políticos e ideológicos: hay, en efecto, una cooperación del socialcristianismo y de las iglesias, que no es lo mismo; de los socialistas, proveniente de los países escandinavos; y de los liberales, que tal vez canalizaban su apoyo fundamentalmente vía Gobierno a Gobierno, especialmente el llegado de Alemania o Inglaterra.


En suma, las agencias privadas de cooperación europeas terminan posicionándose frente a América Latina mediante dos discursos: una versión radical de la teoría de la dependencia y una de la teología de la liberación.

Aun cuando el origen de parte de sus recursos era oficial, el hecho de que algunas de las ONG recolectaran fondos en periódicas colectas les daba cierta discrecionalidad, pudiendo tender a la radicalidad. Esto hizo que la mayoría de estas organizaciones se ubicaran a la izquierda de la tesis del desarrollo por etapas, además de encontrar en América Latina una situación adecuada para sus planteamientos.

Como resultado de esta primera época, las agencias privadas europeas heredan una obsesión por un discurso de cambio social y no tanto del desarrollo. El debate sobre el desarrollo se instalaría recién cuando adquieren un enorme peso los proyectos rurales (a fines de los años 70 e inicios de los 80), instalándose en la cooperación privada la idea del proyecto como piloto, el cual debe ser replicable por otros actores populares.

Las ONGD peruanas fueron el producto de un encuentro entre estas corrientes de afuera con algunos actores nacionales. Es peculiar del Perú que las ONG primigenias sean progresistas, por decirlo de alguna manera, porque en otros países no ha sido así. En Brasil, Argentina, incluso Colombia, hay ONG con otros orígenes.

Dicho encuentro recogió distintos planteamientos, no dándose una relación fluida de manera automática, siendo esa aproximación inicial más compleja de lo que se piensa. Por ejemplo, en ello está presente la dimensión política que se proyectaba desde el gobierno estadounidense, que era la contención al comunismo, lo que tomó más fuerza luego de la revolución cubana, sumándole la Alianza para el Progreso, que fue la única vez que Estados Unidos planteó una política de desarrollo para América Latina. De esta manera, la superación de la pobreza y el desarrollo como mecanismos políticos de contención al comunismo estarán muy presentes hasta

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los años 80, cuando se escenifican cambios importantes en las correlaciones mundiales y por ende en el sistema de cooperación internacional.

En suma, se podría afirmar que en un inicio la heterogeneidad era una característica resaltante de estas organizaciones, siendo todas, innegablemente, confesionales o de izquierda: no había ninguna ONG que podríamos tipificar como de derecha. Al respecto, no debemos dejar de mencionar que estábamos en un contexto político donde primaba el autoritarismo militar y por tanto las ONG eran una herramienta de apoyo para fortalecer los movimientos sociales que luchaban por la democracia10.

Más aun, se arraigó en el sentido común la idea de que las ONG sí llegaban a aquellos lugares donde no estaba el Estado, porque era débil, siendo dichas organizaciones una especie de reemplazo de este.

En esa línea, es importante subrayar la idea de organización social que se propuso como el eje fundamental de la acción de las ONG. Como todos los enfoques que tuvieron las ONG, esto también ha ido evolucionado, aun cuando quede por dilucidar si las diferencias se han dado una detrás de otra o han sido paralelas, dependiendo de la orientación de la ONG: había desde un enfoque instrumentalista (se creaba una organización para que ayude a ejecutar un proyecto para que ponga su aporte propio y, teóricamente, al final, se los transfería), hasta un enfoque que fomentaba realmente la organización autónoma e independiente (con educación política, con educación popular, siendo esto último un aspecto determinante). Algo curioso es que el concepto de educación popular casi ha desaparecido en el Perú, aun antes de la presencia del neoliberalismo, mientras que en otros países

10 Mendoza, Iván. «Políticas de promoción y ONGDs en el Perú, 1976-1990: Actores, etapas y temas». En: Mario Zolezzi, ed. La promoción al desarrollo en el Perú. Balance y perspectivas. Lima: desco, 1992.


sigue vigente, incluso institucionalizado, formando parte del mundo oficial.

Entonces, hubo distintos enfoques acerca de la organización social. Así por ejemplo, entre otras situaciones, para las ONG la reforma agraria debía fomentar el cooperativismo, para luego de acabada la reforma, en los años 80, reforzar las cooperativas a fin de que puedan sobrevivir, cambiando su discurso de concientización hacia la capacitación técnica a los trabajadores, derivando después hacia la capacitación para la gestión –siendo Vicente Santuc, desde el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), uno de los pioneros en dicho proceso–. En esa línea no habría que olvidar los esfuerzos derivados hacia el fortalecimiento de la gestión local en las municipalidades durante los años 80.

En esta dinámica, las ONG no debían aparecer como actores del proceso, más bien camuflarse, esconderse, estar atrás, porque el actor social que se estaba fortaleciendo era el protagonista, el que tenía que estar adelante, el que finalmente debía movilizarse. Sintomáticamente, esto se presentaba a contrapelo de la acción de los partidos políticos, donde estos debían aparecer como portadores de los roles decisivos, en la medida en que se autoidentificaban como la vanguardia que daba voz al sector social que decían representar, es decir, no importaba mucho qué tanto se fortalecía el actor social, sino cuánto podían ser alineados los objetivos del partido. La parte más execrable de esta historia fue Sendero Luminoso, arrojándoles explosivos a todas las ONG que se les cruzó en su camino, aduciendo que eran agentes del imperialismo. En suma, teníamos dos maneras de entender las relaciones con el movimiento social: una tratando de generar al actor que va a labrar su destino, la otra desbrozando el camino (único) que debía transitar el movimiento social, cuya versión más extrema fue Sendero Luminoso.

En esta trayectoria debemos detenernos a reflexionar sobre el origen de la sigla ONG que, de tanto repetirse por tirios y

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troyanos, ha sido descargada casi completamente de historicidad. A inicios de los años 80, Mario Padrón publicó un libro que fue su tesis de maestría en Holanda sobre las asociaciones privadas de desarrollo11. No las llamaba aún ONG. Así, todo parece indicar que quienes organizan e institucionalizan el término son las entidades multilaterales, poniendo a las organizaciones no gubernamentales como parte del esquema bajo el cual se van a implementar los proyectos que alcanzarán en paquete a países como el nuestro12.

Todo ello se dio en un marco contextual con características muy marcadas. Con el paulatino retorno de la democracia en América Latina y los cuestionamientos a la idea de cooperación, empieza la preocupación por una intervención más tangible, más medible, con resultados. Con esta crisis del sistema de cooperación internacional, ideado para un contexto bipolar que había empezado a desaparecer, tomaron cuerpo las agencias multilaterales y se desplegó la pobretología, lo que anunciaba el inicio del fin de las ONG tal como se las concebía hasta entonces. Ya no habrá libertad para decidir los proyectos, se afirmarán las condicionalidades, sintiendo las agencias multilaterales que luego de tantos años de haberse instalado en América Latina las capacidades debían ya escalarse.

Así se inicia como tendencia la lógica del proyecto acotado, en medio de una relación más pauteada, donde gran parte de las reglas las van a establecer las referidas agencias multilaterales. A ello se sumarán los diseños que buscan involucrar a las empresas en los objetivos del desarrollo.

11 Padrón Castillo, Mario. Cooperación al desarrollo y movimiento popular: las asociaciones privadas de desarrollo. Lima: desco, 1982.

12 Padrón Castillo, Mario. «Los centros de promoción y la cooperación internacional al desarrollo en América Latina. El caso peruano». En: Mario Padrón, ed. Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo en el Perú. Lima: Plataforma Regional sobre Educación en América Latina (PREAL) - desco, 1988.


En este esquema imperante, un aspecto fundamental de los proyectos es que debían dirigirse a desarrollar los mercados. Ante esto, las ONG buscaron defender la idea de asociatividad. Luego, terminando los años 90, la democracia formal se afirma y el discurso de las multilaterales se dirige hacia la incidencia de las políticas públicas, y ya no hacia la replicabilidad.

Fue así como la primera generación de ONG se fueron vaciando de contenidos, por las numerosas adaptaciones que tuvieron que hacer para funcionar en estos nuevos tiempos. Con ello también van perdiendo capacidades y habilidades, sobresaliendo cada vez con mayor nitidez las estrategias de sobrevivencia cortoplacistas, debilitándose así aún más las posibilidades de producir pensamiento propio.

En efecto, para el Banco Mundial, su versión despolitizada y «técnica» de las mismas las entendía como:

(…) grupos o instituciones (…) enteramente independientes del gobierno y caracterizadas principalmente por sus objetivos humanitarios o cooperativos y no comerciales. Se trata de organizaciones privadas, [que] se dedican a actividades para aliviar el dolor, promueven el interés por la pobreza, protegen el ambiente, proveen servicios sociales básicos, o emprenden el desarrollo de comunidades13.

También precisa que «actúan en la esfera del desarrollo, ayuda de emergencia o protección ambiental o que representan intereses de segmentos pobres o vulnerables de la población», diferenciando aquellas que realizan actividades de carácter operacional y las de defensa de derechos, aunque reconoce que la mayoría abarca ambos aspectos.

Esta visión de las ONG no sería inocua. Significará presiones para transitar hacia marcos de «eficiencia técnica», lo que tuvo más relación con el cumplimiento de una serie de criterios formales

13 Noriega Dávila, Jorge. Perú: Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD). Lima: desco, 1997.

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que con una mejor y más estrecha relación con los actores sociales. Supuso, por ejemplo, aceptar la ilusión de la «especialización de roles, tareas y actividades» que ofertaría servicios específicos entre sectores de la sociedad. De esta manera, las ONG dejaron de reproducir prácticas eminentemente políticas (organización y concientización) o en donde confluían con los partidos políticos (trabajo con sectores populares y formulación de políticas)14.

Pero, como podrá suponerse, esta manera de entender a las ONG u ONGD no fue aceptada sin resistencias. En 1992, Martín Beaumont y María Alejandra Rossel comentaban sobre la entonces renovada sigla de ONGD, lo siguiente:

(…) dice, mal que bien, mucho de lo que son: por un lado, lo «no gubernamental» de nuestras organizaciones no es fortuito: como una línea que cruza la historia de los Centros, se hace lo que se hace porque otro, el gobierno, no lo hace o lo hace mal. Acaso no sea casual que la aceptación del nombre –a mediados de la década pasada– coincida con el rebrote sin réplica de la ideología neo liberal que coloca la acción del Estado en el diccionario de lo inútil. Por otro lado, la «D» salvífica apunta a su objetivo primero y último, aunque por sí sola no nos diga mucho: por su naturaleza redentora se sitúa en el impreciso terreno de lo soteriológico: entonces, ¿cuál es el desarrollo que pretenden?15.

Efectivamente, cómo concebir el desarrollo será visto desde entonces como producto de muchos factores y no derivado de una idea única, volviéndose a relativizar lo que era una ONG (o una ONGD). Lo que ella hacía siempre estaría en función del espacio en el que actuaba y se desenvolvía, de los grupos sociales y políticos con los que se involucraba, y de lo que llevaba a la práctica como

14 Velarde, Federico. «Las ONGs, la política y los partidos políticos. ¿A qué ONGs nos referimos?». En: José Dammert, ed. Construyendo juntos el futuro. En memoria de Mario Padrón. Lima: desco - ISS, 1992.

15 Beaumont, Martín y Rossel, María Alejandra. «Las ONGDs en el Perú: Elementos para un balance crítico». En: Mario Zolezzi, ed. La promoción al desarrollo en el Perú. Balance y perspectivas. Lima: desco, 1992.


concepción de desarrollo que según la época y el ámbito estaban vigentes.

Sin embargo, quedó pendiente una reflexión más profunda desde las ONG, especialmente a partir de los años 90, sobre lo que era el desarrollo y en qué medida esto armonizaba o no con los encuadres que tenían las agencias privadas del Norte, el Estado peruano y las organizaciones multilaterales. Esta carencia de re-flexión refuerza la sospecha de que en realidad no nos separábamos del orden establecido, es decir, la ONG sería la parte crítica del establishment pero difícilmente el ámbito desde donde se impulsa-ría las alternativas a este. Eran parte, si se quiere, de la conciencia crítica que trataba de generar movilización buscando resultados más democráticos, pero de acuerdo con la idea de desarrollo que venía del Norte, que sigue siendo la noción imperante. En suma, no hubo a partir de nuestra propia experiencia la generación de nuestras propias nociones de lo que debe ser el desarrollo.

Sin embargo, a manera de descargo, también debe contex-tualizarse este aspecto. La ideologización imperante en gran parte del mundo de las ONG peruanas antes de la caída del Muro de Berlín suponía que este era un debate que no tenía sentido darse. El problema empieza cuando los paradigmas tambalearon y debimos preguntarnos entonces hacía dónde íbamos. Es así que en un principio había una ideología a la cual adscribirnos, aunque no estuviera totalmente definida, porque no sabíamos lo que queríamos pero sí lo que no. Luego, todo necesitó ser definido nuevamente, con el agravante de no tener entre manos una teoría de la promoción del desarrollo o, peor aún, un esfuerzo por acercar la teoría sociológica a las prácticas de promoción: era activismo puro y el estilo quedó instalado hasta nuestros días.

Otro aspecto interesante es ver cómo hasta los años 80 hubo una suerte de relación asentada, establecida e incuestionada entre las ONG y las agencias privadas de cooperación que las apoyaban.

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Se asumía año a año que las propuestas presentadas, de cualquier tema, calidad y nivel de rigurosidad iban a ser aprobadas, pues los criterios para evaluar su pertinencia eran otros, más relacionados con la posibilidad del cambio y la transformación. En esa década esto cambió y lo que primó desde entonces es, en buena cuenta, un mercado de proyectos donde, obviamente, los criterios para la aceptación de una propuesta ya no serían más los que funcionaron hasta entonces.

Conclusiones

¿Las ONG fueron y son importantes para arribar a metas de desarrollo en el país? Es una pregunta muy difícil de responder con objetividad. No solo porque no tenemos a la mano la «evidencia» indispensable para «medir» la eficiencia de sus intervenciones a lo largo de cinco o seis décadas de vigencia, sino sobre todo porque es necesario matizar y problematizar lo realizado. Por ejemplo, si las ONG hicieron aportes fundamentales en algunos campos, como el de la organización social, que al final quedó en nada, no era algo achacable a estas. Lo que eso mostró fue que los factores que determinan la fortaleza de una organización social, que determinan su continuidad, no pasaban por la ONG sino por otros canales.

De otro lado, contrario a lo que frecuentemente se supone, las ONG no fueron ni son campos de experimentación de futuras políticas públicas sino ámbitos de consolidación de algunas innovaciones técnicas que luego fueron «empaquetadas» para servir de insumos al diseño de estas políticas públicas. Asimismo, es innegable que las ONG han sido indispensables para introducir y desarrollar temas como los derechos, la cuestión ambiental, el enfoque territorial y otros. Junto a ello, las ONG han sido factores claves para el ejercicio de los roles de vigilancia y control social.


En otras palabras, quizá lo más importante de la acción de las ONG se localice en «el lado oscuro de la luna», en el lado no tangible, que no es la infraestructura ni el aporte tecnológico, donde si bien tienen algo que mostrar no es lo más sustancial. Sus grandes aportes están en la organización y la ciudadanización: si extraemos a las ONG y sus aportes en los procesos de los últimos 50 años seguramente tendríamos como resultado un país sustancialmente diferente.

Si bien esto no significa que la población iba a dejar de movilizarse porque no estaba la ONG, si es cierto que dicha movilización fue adquiriendo sentido para sus actores en la medida en que la ONG promovía horizontes y direccionalidades. Un ejemplo muy claro al respecto fue el impulso de la idea de la autogestión, que fue una gran apuesta de muchas ONG. ¿Qué hubiera significado no apostar en eso? Seguramente la población de Villa El Salvador, por citar un caso, se hubiera movilizado de todas maneras, aunque hubiera tenido al lado la permanente tentación de la corporativización, y así dejar de ser un movimiento autónomo, para convertirse en lo que deseaba entonces el SINAMOS, la agencia estatal de movilización social.

Sin embargo, debe reconocerse que faltan estudios y evaluaciones que nos indiquen con claridad la indispensabilidad de las ONG para el logro de los resultados sociales que se han alcanzado durante las últimas décadas en el país. Por un lado, podríamos afirmar que las ONG han sido cruciales para estos logros, aunque también puede conjeturarse lo contrario, es decir, que las organizaciones sociales pudieron surgir y fortalecerse sin muchos recursos, siendo posible que la presencia de la cooperación internacional haya sido no solo irrelevante sino incluso negativa, en tanto adormecía el despliegue de sus capacidades.

En suma, en las ONG realmente nos creímos que estábamos haciendo el desarrollo de los países y no era así. Tampoco era nuestro rol. En lo que se ha hecho en función a metas de desarrollo,

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las ONG han sido fundamentales, como han sido en cuestiones como la idea de proyecto, el tema del desarrollo humano, no detenernos solo en el desarrollo tecnológico, tener enfoques más integrales, etc. Sin embargo, las ONG no iban a hacer el desarrollo en sí. La cooperación internacional nos vendió la idea y nosotros nos la creímos. Podemos aportar, en tanto somos espacios donde probamos hipótesis, y para que eso sea sostenible, debemos convertir dichas hipótesis en políticas públicas y hacer que otros actores sociales lo hagan también.

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