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EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO

PÚBLICO: ANÁLISIS PARA LAS ENTIDADES

LOCALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA

GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS.

J. Javier Cuenca Cervera1 y Juan Fernando Fariña Guillén2

SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN 2. LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS

A. Marco normativo y gestión de personal B. La insistencia del legislador en la eficacia de las políticas públicas de personal C. La referencia al enfoque de competencias en la GRH D. La positivación de los referentes de conducta: el Código Ético E. El rendimiento como objeto de la gestión F. La profesionalización de la Dirección Pública

3. EL ABORDAJE DE ALGUNOS PROBLEMAS REALES DEL EMPLEO PÚBLICO

A. La temporalidad en el empleo público: Los procesos de “Consolidación de Empleo Temporal”

B. La mejora técnica de los procesos de selección. C. Las limitaciones del modelo de carrera: la Carrera Horizontal D. El “Empleado Público”: un marco común para las relaciones de empleo en el

ámbito público E. La “contractualización” de la relación estatutaria: la nueva Negociación Colectiva

4. LA “AUTONOMIZACIÓN” DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL: LAS F UENTES

REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO 5. EN RESUMEN: FILOSOFÍA SUBYACENTE Y TAREAS A ACOMETE R EN LAS

ENTIDADES LOCALES 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1 Licenciado en Ciencias Políticas. Graduado Social. Jefe del Servicio de Recursos Humanos del Consorcio provincial de Bomberos de Valencia. 2 Licenciado en Derecho. Graduado Social. Consultor de Administraciones Públicas.

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1. INTRODUCCIÓN La promulgación de la Ley 7/2007, de 12 de abril (BOE del 13) por la que se aprueba el

Estatuto Básico del Empleado Público (en lo sucesivo, EBEP) pone fin en su mayor

parte y en lo que a las Entidades Locales respecta, de casi veintitrés años de vigencia de

la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública de 1984, una ley pretendidamente

parcial pero de profundo impacto en nuestro modelo de empleo público. El nuevo texto

legal deroga también la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (también en su

mayor parte y en lo que a la esfera local atañe). Contamos ahora con un marco único

regulador del empleo público en sus diversas fases (nacimiento, desarrollo, derechos y

deberes, extinción, participación), dando así cumplimiento al mandato constitucional

(art. 103.3 CE) y que al tiempo, es de aplicación a todas las instituciones

administrativas. Es también un cambio de calado como se verá a continuación.

El EBEP supone la plasmación legislativa de un proceso iniciado en 2004 con la

constitución de la Comisión de Expertos para el estudio y preparación de un Estatuto

del Empleado Público (Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre), así como de un

amplio proceso de concertación con los agentes sociales (concluido con la Declaración

sobre el Estatuto Básico del Empleado Público de 13 de junio de 2006, suscrita por los

sindicatos más representativos, UGT, CCOO y CSI-CSIF).

Se inicia ahora el proceso de puesta en práctica de la Ley, que supone un importante

refuerzo a los procesos de modernización administrativa. De las perspectivas de

análisis posibles este trabajo va a privilegiar un enfoque útil para los administradores

públicos en la esfera local: el centrado en la gestión, para lo que en enfoque va a ser

“tematizado” en torno a los aspectos conceptuales mas innovadores o problemáticos en

el ámbito del personal local, no tanto en el análisis individualizado de los preceptos de

la norma. Desde este parámetro el artículo se divide en tres partes diferenciadas: a) la

caracterización del Estatuto desde la gestión de recursos humanos; b) el tipo de

problemas abordados y las estrategias de solución que se proponen y finalmente, c)

cómo queda tras el EBEP el sistema normativo que regula el Empleo Público Local.

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2. LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS

No pocos proyectos de modernización en los sistemas administrativos desarrollados se

han fundado en lo que las ciencias sociales han denotado como movimiento

gerencialista u orientación proveniente de la llamada “Nueva Gestión Pública” (NGP).

Una lectura apresurada del EBEP podría hacerse en este sentido: procesos de evaluación

del desempeño, función directiva, las llamadas al modelo de competencias, el

dimensionamiento, ... Sin embargo, una lectura menos apasionada da pie a refutar en

gran parte esta lectura, al menos en exclusiva y a postular que una lectura templada del

Estatuto lo sitúa como más próximo a visiones de lo que se han dado en llamar

“Orientación de Servicio Público”(Brugué, 1994), de carácter “neopúblico” (Ramió,

2002) o de tipo “servicial” (Echebarría, 2000). Esta visión del proceso de reforma es

palpable en aspectos tales como la democratización de las relaciones de empleo en el

ámbito público por la vía de la potenciación de la negociación colectiva, y

especialmente, en el reforzamiento de los valores del trabajo en la Administración,

aspecto de interés para el ciudadano y principio justificativo por tanto de la peculiaridad

del marco jurídico y su transversalidad en todas las relaciones de servicio en la

Administración, incluyendo también al personal laboral. Por tanto, no cabe

apresuradamente, la inclusión de la nueva ley en visiones “modernizantes” sino

teniendo en cuenta su postura intermedia en lo que a visión reformista atañe, entre las

técnicas de gestión y la participación de todos los actores, sin perder de vista a los

ciudadanos, propietarios del sector público. No poca de la novedad de la reforma legal

habría que basarla en la insistencia del texto en modernizar la gestión de las personas en

la Administración.

A. Marco normativo y gestión de personal

Los objetivos de la gestión pública de recursos humanos, fijados en la propia Ley son

atraer los profesionales que la Administración necesita y estimularlos para cumplir sus

cometidos, mediante la formación y las oportunidades de carrera. No son objetivos

alcanzables solamente mediante la aplicación de la legislación, sino mediante la

profesionalización de las políticas de personal. Un cambio legal, per se no modifica las

prácticas de gestión vigentes. Sí es su cometido como la propia exposición de motivos

reconoce, crear el marco normativo que estimula dichas prácticas, y en especial que

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“garantice la selección y la carrera sobre la base del mérito y la capacidad y

establezca un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados

públicos ” (exposición de motivos, EM). La responsabilidad del buen gobierno en

materia de empleo público corre a cargo de la esfera política de decisión, de su

capacidad de poner en práctica procesos modernos de gestión y de los propios agentes

sociales y empleados públicos. El Estatuto establece – y no es poco – las reglas (los

principios, instrumentos y valores) para una gestión objetiva, racional y flexible,

eficiente y equitativa, parámetros sobre los que evaluar el grado de cumplimiento de la

política de recursos humanos, pero parafraseando a Crozier, no se cambia el Estado por

decreto: hay que invertir en capacidades de dirección y gestión.

B. La insistencia del legislador en la eficacia de las políticas públicas de personal

El contexto social y político que ha presenciado la promulgación del EBEP es muy

diferente al existente en agosto de 1984, cuando se publicó en el boletín oficial la Ley

de Medidas de Reforma de la Función Pública (Ley 30/1984, de 2 de agosto). La

estructura administrativa es diferente, con sus tres niveles de gobierno asentados, con la

existencia de arenas políticas propias, autonómicas y locales y con sus problemas de

gestión propios y asimismo con interlocutores sindicales consolidados. Uno de los

objetivos presentes en la Ley es el anticipado en el propio Informe de la Comisión de

expertos de abril de 2005: ninguna Administración puede funcionar correctamente si

carece de una estrategia adecuada de gestión de su personal y de los medios necesarios

para alcanzarla (2005 :75). Pues bien, en lo que a las Entidades Locales respecta esto

se reconoce ampliamente en tanto que gobiernos locales con responsabilidad sobre el

funcionamiento de su administración (art. 2.1 EBEP) y por tanto con un ámbito propio

de responsabilidad en la materia. Es una llamada al diseño e implantación de la gestión

estratégica de recursos humanos por las siguientes razones:

1. Por cuanto reconoce la especificidad organizativa, la diversidad de situaciones

posibles e incorpora el conocido postulado directivo de la contingencia

organizativa. “Cada Administración debe poder configurar su propia política

de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los

instrumentos de coordinación consiguientes”. Es el reconocimiento explícito de

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la autonomía organizativa en materia de personal de cada Gobierno Local, cada

uno con sus propios problemas y necesidades de gestión de personal, por lo

demás el propio legislador reconoce esta diversidad local. (exposición de

motivos). Justamente gran parte de la práctica directiva en esta materia consiste

en establecer las prioridades estratégicas propias, la agenda de la organización

en recursos humanos, doblemente coherente, con los objetivos institucionales y

entre sí. Esta especificidad y reconocimiento de la autonomía en materia de

personal local no puede tampoco ser desconocida tampoco por el legislador

autonómico (art. 3.1 del EBEP). No son iguales por ejemplo, aquellos

municipios que han propiciado una estructura descentralizada (en forma de

patronatos u organismos autónomos) o los que han externalizado de forma

significativa la provisión de servicios públicos que los que podríamos calificar

de municipios estándar. O aquellos con una problemática estacional derivada de

su carácter turístico, por poner otro ejemplo.

2. La ley insiste en la planificación como piedra angular de la gestión de recursos

humanos, al punto de constituirse en fundamento de actuación de las

Administraciones en materia de empleo público (art. 1.3.f), base de la posterior

evaluación -rendición de cuentas- en esta materia, también principio de

actuación (art. 1.3.i). Como es sabido, en recursos humanos, operar con visión

estratégica tiene dos acepciones (Cuenca, 2006). La primera y más usual toma

como principal objeto el dimensionamiento, la determinación cuantitativa de los

efectivos en un horizonte temporal dado: la planificación de plantillas. como

sistema a partir del cual derivar los sistemas de gestión (selección, carrera,

formación). Pero también, con la expresión estratégica aplicada al ámbito de la

gestión municipal de recursos humanos se designa un concepto: la formulación

explícita de una política de personal, la concreción de un proyecto para la

función de recursos humanos. Para el EBEP (art. 69.1), la planificación tendrá

como objetivo al eficacia en la prestación de los servicios y la eficiencia en la

utilización de los recursos ¿cómo? Mediante la dimensión de los efectivos, su

mejor distribución, formación, promoción y movilidad. La gestión empieza por

saber si faltan o sobran efectivos y dónde. Este planteamiento es posible si (art.

69.2) la Administración “ordena” sus recursos humanos analizando sus

necesidades de modo objetivo (análisis de puestos y elaboración de perfiles) y

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luego contrasta las mismas mediante un inventario de recursos humanos. En

definitiva, gestionando en lógica organizativa (Cuenca, 2004). ¿Qué significa

gestionar con lógica organizativa? Tomar como base de la estrategia de recursos

humanos la demanda de servicios públicos a partir de la oportuna reflexión

estratégica previa, sistematizada en el plan de actuación municipal (PAM) o plan

de mandato (las políticas y programas ofrecidos), parámetro con el que comparar

la oferta de recursos humanos (el inventario actualizado de los conocimientos,

destrezas, aptitudes y potencial de nuestros empleados públicos, mediante un

eficaz Registro de Personal).

3. El tercer aspecto que hace presente los elementos de la gestión estratégica es la

coherencia, lo que en sentido amplio puede denominarse la gestión integrada.

Una vez conocidas las necesidades de los servicios es cuando tiene sentido

sistematizar la política de recursos humanos mediante relaciones de puestos de

trabajo u otros instrumentos organizativos similares, que incluyen, entre otros

aspectos: denominación de los puestos, grupos de clasificación, cuerpos o

escalas, sistemas de provisión y retribuciones complementarias (art. 74 EBEP).

La RPT sigue siendo el elemento rector en materia de ingreso, provisión,

formación y política retributiva. No hay que olvidar que el modelo de empleo

público sigue siendo mixto, con primacía del puesto de trabajo y sus

instrumentos de gestión, pero además de la vertiente objetiva, la subjetiva sigue

presente, a efectos de agrupación en cuerpos, escalas, especialidades u otros

sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes,

con fines de selección (art. 75.1) si bien ciertamente algo más desdibujada que

con la LFCE.

C. La referencia al enfoque de competencias en la GRH

El EBEP de modo tangencial introduce algunas referencias del término “competencias”

sin que se defina de modo explícito el concepto. Así, en la exposición de motivos se

hace una primera referencia al “desarrollo de las competencias” como eje del modelo

de carrera horizontal. De otro lado, en el artículo 75.1 la “competencia” es definida

como parámetro a tener en cuenta en la selección, junto con las capacidades y

conocimientos. Un enunciado que proporcionaba algunas pistas del significado del

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término para los redactores del proyecto de ley se encuentra en el antiguo artículo 29 del

segundo borrador elaborado en el seno del MAP (noviembre de 2005), quien se refería

a los “patrones de competencias técnicas comunes” como base para agrupar puestos de

trabajo con el fin de racionalizar la selección. Visto que se carece de una caracterización

normativa habrá que recurrir a la definición psicosocial del concepto, en especial

teniendo en cuenta que muy probablemente el sentido directivo del concepto va en línea

con el Informe de la Comisión (página 86) que habla, de modo más preciso, de “perfil

de competencias”, ligando técnicamente el concepto a la profundización de la gestión

de recursos humanos basada en los puestos de trabajo3.

Como es sabido, para que una organización cumpla sus fines necesita una estructura

interna, una división del trabajo en unidades y puestos de trabajo que realicen las tareas

y cometidos en que se ha dividido el trabajo. Éstos puestos (posiciones objetivas) son

ocupados por personas con un determinado perfil (conocimientos, experiencia,

aptitudes) que cumplen los roles asociados a los puestos de trabajo. Disponemos por

tanto de dos herramientas de gestión: descripciones de puestos y perfiles profesionales.

En esto se basa, fundamentalmente, la moderna dirección de recursos humanos. En el

ámbito público no otra cosa constituyen las Relaciones de Puestos de Trabajo.

Pues bien, se ha puesto de manifiesto la insuficiencia del modelo. La posesión de unos

determinados rasgos aptitudinales no garantiza el desempeño eficaz, per se, del puesto

de trabajo. El razonamiento verbal, lingüístico o las aptitudes en materia de clasificación

u ordenación, por ejemplo, no predicen siempre un rendimiento adecuado en el personal

administrativo. La aptitud visual, memorística, la rapidez perceptiva o determinados

rasgos de personalidad no nos garantizan que seleccionemos los mejores bomberos, por

poner otro ejemplo. El modelo teórico que sustenta la gestión - suponiendo una

aplicación rigurosa de la misma y que no se limite a la comprobación formal de

conocimientos -se ha revelado como notoriamente insuficiente en los ámbitos público y

privado. No siempre existe una correlación demostrable entre rasgos/aptitudes y

rendimiento adecuado en el puesto de trabajo. Al tiempo, la formación se ha revelado

3 Por cierto, que este mismo anteproyecto del MAP, de noviembre de 2005 contenía, en su artículo 27.2 una definición de “puesto de trabajo”-posteriormente desaparecida- conceptuado como el “(...) conjunto de funciones, tareas u otras responsabilidades encomendadas por las organizaciones administrativas a cada empleado para cuyo desempeño sean exigibles determinados méritos, capacidades y experiencia profesional.”

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como demasiado teórica y alejada del lugar de trabajo. Tampoco es fundamento técnico

que permita el crecimiento en los puestos de trabajo, en su desarrollo para sus titulares.

Así las cosas, los perfiles de competencias no son otra cosa que la incorporación, en el

requerimiento de desempeño de los puestos, de otros aspectos que complementan las

habituales definiciones en términos de formación, títulos específicos u experiencia. El

perfil recoge así otros aspectos: un conjunto de comportamientos operativos,

observables, causalmente relacionados con desempeños eficientes en un trabajo.

Teniendo en cuenta que hay multitud de definiciones posibles (funcionales y

conductistas) en este trabajo se ha optado por una definición tributaria de la actual Ley

Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y la Formación Profesional, que

fija un Sistema Nacional de Cualificaciones y un Instituto Nacional de las

Cualificaciones (INCUAL) y que actualmente está procediendo a fijar las competencias

técnicas de cada profesión, basada en determinados saberes prácticos.

D. La positivación de los referentes de conducta: el Código Ético

Como es sabido, en punto a las obligaciones de los funcionarios locales el artículo 144

del TRRL constituye el precepto básico en la materia, al disponer que “Los funcionarios

de Administración Local tienen las obligaciones determinadas por la legislación sobre

función pública de la correspondiente Comunidad Autónoma, y, en todo caso, las

previstas en la legislación básica del Estado sobre función pública.” Ello no obstante,

la mayor parte de las Comunidades Autónomas se remiten a los deberes genéricos

establecidos por el Estado, con lo que nos encontrábamos con la paradoja de que había

que remontarse a una norma preconstitucional, la LFCE de 1964 para encontrar los

preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcionarios públicos, en sus

artículos 76 a 81. La otra paradoja es la carencia de una sistematización “en positivo” de

cuáles son las conductas profesionales de los servidores públicos. Había que hacer una

lectura “en negativo”, entresacando los deberes del catálogo de conductas prohibidas

por el ordenamiento jurídico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo

incumplimiento constituye el ilícito disciplinario, (las Faltas asociadas a su

incumplimiento), del artículo 29 de la LMRFP. Era un campo dejado de lado cuando en

otras latitudes ponían en valor los aspectos éticos del trabajo en la Administración,

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como pone de manifiesto la difusión de los principios popularizados por el Informe

Nolan en Gran Bretaña.

Con el EBEP se aborda esta cuestión, afrontando por vez primera una regulación

general (común a funcionarios y laborales) de los deberes básicos de los empleados

públicos, fundados en principios éticos y reglas de comportamiento, que orientan a su

vez el fundamento de la potestad disciplinaria. Ahora se dispone de una importante

herramienta para estimular conductas profesionales adecuadas al interés público, entre

ellos: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad,

confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad,

accesibilidad, eficacia y honradez entre otras. Importa dejar constancia que en términos

prácticos, el artículo 52, que establece el denominado “Código de Conducta” parece

fijar los valores,4 el 53 titulado “principios éticos” es el propiamente ético (enunciar

reglas de decisión ante situaciones ambiguas o de discrecionalidad) y finalmente, el

artículo 53 procede a enunciar un repertorio de comportamientos prácticos, ciertamente

pormenorizados. En cualquier caso constituye una “infraestructura ética” que permite

abordar lo que propiamente constituye esa cultura de lo público a la que se refiere el

EBEP y que requiere su consideración en los procesos de formación y de socialización,

muy especialmente para los cuerpos superiores.

G. El rendimiento como objeto de la gestión

De lo expuesto hasta se ahora se evidencia que el EBEP está lejos de situarse en un

plano meramente formal. Busca proporcionar herramientas de gestión, orienta sobre

comportamientos, exige eficacia y, como se verá, trata de afrontar algunos problemas

del modelo español de empleo público. Esto es palpable también en la atención prestada

a la noción de “ desempeño” como eje de la carrera y la promoción profesional, del

mantenimiento de los puestos de trabajo y como factor de motivación. El muy

importante artículo 20 (de eficacia demorada, a tenor de su disposición final cuarta,

dos), titulado “evaluación del desempeño” incluso se aproxima a una definición, cuando

lo conceptúa como el “(...) procedimiento por el que se mide y valora la conducta

profesional y el rendimiento y el logro de resultados.” No cabe duda de que la

4 Las “creencias o convicciones acerca de lo que es bueno o malo” y que orientan el comportamiento de las personas. Miguel Beltrán, en Diccionario de Sociología. Madrid. Alianza. 1998.

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implantación de los sistemas de evaluación, con su proyección en aspectos como “la

continuidad en el puesto de trabajo” (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se

va a convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la política de personal,

teniendo en cuenta que el diseño del concreto sistema, de las normas que fijen los

criterios y mecanismos generales son objeto de negociación obligatoria (art. 37.1.d).

Otra referencia, no precisamente menor, a la cuestión del rendimiento, la encontramos

en el artículo 52, a cuyo tenor “los empleados públicos deberán desempeñar con

diligencia las tareas que tengan asignadas”, y que debe complementarse, a su vez con

lo que podría denominarse como un intento de atenuar la visión defensiva del puesto de

trabajo: “las Administraciones Públicas podrán asignar a su personal funciones, tareas

o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que

desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría,

cuando las necesidades del servicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones” (art.

73.2)5. Es en esta línea de refuerzo de las potestades públicas de dirección de la tarea en

el que ponderar el “fundamento de actuación” del artículo 1.2.j: “la jerarquía en la

atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas” ,aspecto éste ajeno a la

negociación, por entrar dentro de los “poderes de dirección y control propios de la

relación jerárquica” (artículo37.2.d).

H. La profesionalización de la Dirección Pública.

El Estatuto recoge como novedad, inédita hasta la fecha, una regulación del personal

directivo. Frente a visiones críticas hacia la figura, la pregunta debiera ser más bien,

cómo en un ámbito como el administrativo, con un importante volumen de servicios y

personal era posible que la responsabilidad de la gestión no fuera atribuida a

administradores profesionales. A no ser que se efectúen lecturas interesadas que, o bien

confunden función directiva con atribuciones burocráticas o bien contraponen

interesadamente responsabilidad por la gestión (plano administrativo) con la

legitimación y la rendición de cuentas democrática (“accountability”) plano político.

El caso es que, por fin, una figura clásica en las iniciativas de modernización de las

Administraciones Públicas de los países avanzados (Senior Executive Service en Gran

5 Longo, F. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas. Vitoria. Junio 2006.

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Bretaña y Australia, Dirigenza en Italia) se contempla, bien que ambiguamente, en

nuestro ordenamiento del empleo público. Para el legislador, “(...) el personal directivo

está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización

administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y

eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos” (EM).

La necesidad de que esta figura fuera reconocida de modo explícito, con un estatuto

propio fue una de las aportaciones más relevantes del informe del grupo de expertos

(2005, :69-74). En el informe se apostaba claramente por una “clase de personal”

diferenciada, formulación que ha estado en la base de alguna confusión. Así, el Proyecto

de Ley remitido por el Congreso de los Diputados al Senado (Boletín Oficial de las

Cortes Generales nº 85, de 2 de enero de 2007) citaba al personal directivo como una

“clase” diferenciada de personal (apartado 2.e, del artículo 8º), clasificación

posteriormente desaparecida en el texto aprobado definitivamente por el Congreso. El

Diario de Sesiones recoge la enmienda del propio Grupo Socialista en la que se afirma

que el directivo será funcionario o laboral, pero no una clase de personal diferenciada.

i. Así las cosas, el artículo 13 del EBEP se limita a enunciar una definición

somera, cercana a la tautología (“es personal directivo el que desarrolla

funciones directivas profesionales”) y a prever que serán las Comunidades

Autónomas (y el Gobierno para la Administración General del Estado) quienes

establecerán el “régimen jurídico específico” y los “criterios para determinar

su condición”.

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3. EL ABORDAJE DE ALGUNOS PROBLEMAS REALES DEL EMPLEO PÚBLICO Junto a la caracterización en líneas generales del Estatuto resulta conveniente tener en

cuenta que el texto no es una norma surgida en el vacío, sino que va dirigida a poner

solución a toda una serie de problemas puestos de manifiesto tanto por la doctrina como

agentes sociales, o sobre todo, los mismos autores del Informe que sirvió de base para la

elaboración de los primeros borradores legislativos en el seno del Ministerio de

Administraciones Públicas. Por citar los más relevantes éstos serían: A) la creciente

precarización laboral; B) la necesidad de contemplar conjuntamente en algunos aspectos

a funcionarios y laborales; C) la necesidad de reformar algunos aspectos del ingreso en

la Administración o D) la potenciación de la negociación colectiva.

A. La temporalidad en el empleo público: Los procesos de “Consolidación de Empleo Temporal”

Los últimos años han contemplado la emergencia del fenómeno de la precarización

laboral en la Administración. Hemos asistido a severos toques de atención provenientes

bien de instituciones del Estado como el Defensor del Pueblo, quien en su Informe 2003

denominado “Funcionarios Interinos y Personal Eventual: la Provisionalidad y

Temporalidad en el Empleo Público” señala su incidencia en la Administración Local,

al que califica de realmente grave, bien de otras instancias de debate como el Consejo

Económico y Social (CES), que asimismo en su Informe denominado “La

Temporalidad en el Empleo en el Sector Público” de 2004, cifra la tasa de temporalidad

total en el empleo público en el 22,8 %, el 29,7% en el caso de las Entidades Locales.

Es decir, que el 30 por 100 de los profesionales en la Administración Local

protagonizan situaciones de provisionalidad laboral.

La importancia alcanzada por el problema justifica la atención al tema prestada por

recientes iniciativas de concertación social y política. Desde el acuerdo contenido en la

Declaración para el Diálogo Social en las Administraciones Públicas, suscrito en

Madrid el 21 de septiembre de 2004, que fija como objetivo “1. Fomentar la

Estabilidad Laboral, reduciendo la tasa de temporalidad existente en el empleo público

(…) estableciendo los procesos necesarios para alcanzar el objetivo máximo de

temporalidad”, pasando por la citada Declaración sobre el Estatuto Básico del

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Empleado Público, firmado en Madrid el 13 de junio de 2006 , que determinó que “La

reducción de la temporalidad es un objetivo esencial del nuevo marco laboral de las

administraciones para fomentar el empleo estable y de calidad”, pasando por la

“Declaración para la reducción de la temporalidad en el empleo en el sector público” de

14 de junio de 2005, suscrita en la Comisión de Coordinación de la Función Pública del

Ministerio de Administraciones Públicas y las Comunidades Autónomas, o el reciente

Acuerdo de la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas sobre

medidas retributivas y de oferta de empleo público para los años 2007-2009, o las

últimas leyes de presupuestos generales del Estado.

Para atajar la problemática del empleo temporal, junto a las llamadas al

dimensionamiento, el EBEP en su “Disposición Transitoria Cuarta” positiva la llamada

“Consolidación de empleo temporal”. Las líneas maestras de estos planes están ya

prefiguradas en legislación ya vigente, bien las leyes de presupuestos cuando fija la

fecha tope de plazas estructurales desempeñadas “interina o temporalmente con

anterioridad a 1 de enero de 2005”, fecha ya contemplada, por ejemplo, en el artículo

22.Uno de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado

para 2007, o en los parámetros a tener en cuenta para diseñar los procesos: contenido de

las pruebas, carácter abierto de las mismas y excesos a evitar (méritos no

determinantes). Algo ya perfilado por la jurisprudencia constitucional (sentencias

67/1989, de 18 de abril; 27/1991, de 15 de marzo; 83/2000, de 27 de marzo o 38/2004,

de 11 de marzo). La innovación no estriba tanto en la introducción de la figura –ya

vigente – y en su configuración –ya modelada por el Tribunal Constitucional – como en

el mandato de limitar la precariedad laboral.

B. La mejora técnica de los procesos de selección.

Proclamando con rotundidad que “(...) el régimen general del empleo público en

nuestro país es el funcionarial”(exposición de motivos), régimen jurídico diferenciado

que mediante la inamovilidad se constituye en fundamento de la objetividad, la

profesionalidad y la imparcialidad (art. 1.2.c), el Estatuto reserva a personal sometido a

relación estatutaria el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa

o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los

intereses generales de las Administraciones Públicas (art. 9.2). Es ésta una definición

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procedente del Derecho Comunitario, ya incorporada anteriormente a la normativa de

Función Pública (Real Decreto 543/2001), lógica tras la conocida sentencia del Tribunal

Constitucional 99/1987, de 11 de junio y que, por lo que al empleo público local

respecta ya había sido ratificada en el año 2002 mediante su menos conocida sentencia

37/2002 de 14 de marzo, que enjuiciando el artículo 92.2 de la LBRL establecía que el

aserto de que las funciones que se reserven a los funcionarios para la garantía de la

objetividad, imparcialidad e independencia constituyen límites materiales suficientes

para determinar cuándo un puesto de trabajo excluye su ejercicio por un contratado

laboral (fundamento jurídico 4º).

Pues bien, el EBEP en materia de selección o ingreso no resulta innovador en exceso.

Se limita a perfeccionar aquellos aspectos que a la hora de garantizar el mérito y la

capacidad en el acceso (también fundamento de la actuación administrativa, art. 1.3.b)

han demostrado la necesidad de ser modificados o reforzados. La calidad de las reglas

referidas al ingreso en la Administración puede ser determinada acudiendo a sus tres

aspectos determinantes: los requisitos de los aspirantes, la calidad de quienes tienen que

evaluarlos y el tipo de pruebas o sistemas para evaluar a los candidatos.

El primer aspecto, el referido a los requisitos subjetivos de quienes aspiren a trabajar

en la Administración no incorpora grandes novedades. Positiva en cualquier caso lo

determinado por la jurisprudencia constitucional. Así, encontramos la necesidad de que

los límites de edad sean establecidos por Ley o, muy especialmente, el requisito de

adecuación, de los requisitos específicos que se exijan en las bases, que guardarán una

relación objetiva y proporcionada con las funciones asumidas y las tareas a desempeñar

(art. 56.3). El parámetro de enjuiciamiento de estos requisitos complementarios será

objetivo, en función del puesto y de que sea adecuadamente motivado.

Mayor interés reviste todo lo relacionado con la configuración de los órganos de

selección. El artículo 55.2 del EBEP establece, como principios a observar en la materia

los siguientes aspectos: La imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección

(ap. c), algo reiterado en el artículo 60.1, y la independencia y discrecionalidad técnica

en su actuación (ap.d). Hay un interés deliberado por parte del legislador de evitar no

pocos excesos en la determinación de algunos tribunales, algo conocido en la esfera

local, donde en muchas ocasiones la mayoría de su composición responde a

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designaciones políticas o sindicales. Ni el personal político ni el eventual puede formar

parte de los órganos de selección (no solamente tribunales para personal permanente).

Por su parte la representación sindical queda limitada. Ningún vocal ostenta cualidad

alguna de representación corporativa o de intereses (art. 60.3). Se pertenece a los

tribunales a título individual, en razón de la capacitación técnica. Correlato de esta

limitación es la posibilidad concedida a las Organizaciones Sindicales más

representativas para recurrir en vía administrativa y jurisdiccional de las decisiones de

los tribunales de selección (art. 31.6). En cualquier caso es palpable la voluntad de

objetivar el proceso y limitar la negociación en esta materia. La obligatoriedad negocial

va referida a “las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso”

(artículo 37.1.c, por ejemplo unos bases generales) y en el catálogo de materias

excluidas de la negociación se encuentra la “regulación y determinación concreta, en

cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo

público” (artículo 37.2.e). El planteamiento no carece de lógica: se amplían los

márgenes negociadores y las competencias de los representantes sindicales, pero

referidos a los aspectos de quienes ya son funcionarios. Se prevé en todo caso, lo que el

EBEP denomina negociación de las formas de colaboración en el desarrollo de los

procesos selectivos (art. 61.7, segundo párrafo). En el acceso no hay empleados, hay

ciudadanos. Un aspecto complementario es el de la paridad entre hombres y mujeres,

algo ya contemplado en el artículo 51.d de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de

Igualdad, definido también como “criterio de actuación” administrativa.

El potencial de cambio para la Administración Local en la actuación de los órganos de

selección se encuentra en un precepto modesto, pero que puede jugar un relevante papel

en la profesionalización de estos órganos, contando con la colaboración de las

Comunidades Autónomas. Así, “Las Administraciones Públicas podrán crear órganos

especializados y permanentes para la organización de procesos selectivos, pudiéndose

encomendar estas funciones a los Institutos o Escuelas de Administración Pública.”

En lo que se refiere a los sistemas se recogen principios ya vigentes, si bien

técnicamente mejor redactados. Así, encontramos cuatro principios clásicos en el

modelo de selección:

16

i. La conexión entre pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas

de los puestos de trabajo convocados (art. 61.2 y 55.2.e EBEP). Algo ya

establecido por el antiguo artículo 19 de la LMRFP y por el vigente artículo 133

del TRRL.

ii. La obligatoriedad del ejercicio práctico (art. 61.2). También establecido en la

legislación anterior citada.

iii. El de la racionalidad en su diseño, esto es, teniendo presente el desempeño de

las tareas de los puestos de trabajo convocados que no obsta a su amplitud.

Pueden incluirse superación de cursos, periodos de prácticas, exposición

curricular de los candidatos (novedad), pruebas psicotécnicas o realización de

entrevistas (art. 61.5)

iv. La primacía de la oposición y, seguidamente, el concurso-oposición como

sistemas selectivos. El concurso solamente podrá aplicarse en virtud de ley que

lo autorice (art. 61.6).

La novedad estriba en otro principio general, que complementa el de racionalidad en el

diseño de las convocatorias y es la definición de lo que supone un proceso de selección

de personal (noción más amplia que la de una oposición). Así “Las pruebas podrán

consistir en la comprobación de conocimientos y la capacidad analítica de los

aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que

demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de

lenguas extranjeras y, en su caso, la superación de las pruebas físicas” (art. 61.2,

segundo párrafo). En términos de buena praxis en selección: no se trata de que el

candidato simplemente “sepa” (los conocimientos a acreditar, de forma oral o escrita),

sino que además posea unas capacidades reales de desempeño y las aptitudes que

requiere el puesto (que además “pueda”). Por tanto, el proceso selectivo requiere

profundizar en su análisis y descripción y en la realización de perfiles profesionales.

Finalmente, en línea con la limitación de la precarización del empleo público, el

Estatuto matiza la conocida cláusula de no poder aprobar más aspirantes que plazas:

Así, cuando se produzcan renuncias de los aspirantes seleccionados, el órgano

17

convocante (la Entidad Local) podrá requerir del órgano de selección (el tribunal)

relación complementaria de los aspirantes que sigan a los propuestos a los efectos de

su posible nombramiento (art. 61.8, segundo párrafo). Es en esta línea en la que

considerar la reinstauración de una posibilidad vigente hasta 1993, la de convocar hasta

un diez por cien adicional de las plazas contempladas en la Oferta de Empleo Público

(art. 70.1, segundo párrafo).

Una última novedad recoge el EBEP, y esta sí de calado: la posibilidad que proporciona

a las organizaciones públicas para gestionar de modo flexible su flujo de personal

temporal. Así, junto a las causas “clásicas” habilitantes para nombrar funcionarios

interinos del antiguo artículo 5º de la LFCE (y de la Orden APU/1461/2002, de 6 de

junio), el interino “por vacante” y el accidental “por sustitución del titular”, se recogen

expresamente los interinos “de programas de carácter temporal” y los interinos para

hacer frente al “exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro

de un plazo de doce meses” (apartados c y d del artículo 10.1 del EBEP). Son figuras

muy similares a los contratos por “obra o servicio” o por “acumulación de tareas” del

artículo 15.1 del Estatuto de los Trabajadores. Constituyen en cualquier caso técnicas

adecuadas para gestionar las necesidades de personal “no permanente” de una Entidad

Local: proyectos, subvenciones, cargas transitorias de trabajo, etc. Eso sí, como todo en

el mundo administrativo, requerirán de una adecuada motivación y gestión.

C. Las limitaciones del modelo de carrera: la Carrera Horizontal La exposición de motivos de la LMRFP proclamaba que la “clasificación de puestos es

eje sobre el que basar la carrera administrativa.” Esta visión mostraba sus

limitaciones. Si el grado personal solamente se adquiere sobre la base de la ocupación

definitiva de puestos de trabajo es claro que el funcionario estaría interesado en ocupar

los puestos con mayor nivel. El punto débil de la llamada “promoción profesional” es

que el funcionario, para poder mejorar, requiere aspirar a puestos vacantes, algo no

siempre posible y mucho menos en las Entidades Locales de tamaño pequeño o

mediano. La propia Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del

Empleado Público (2005) cita esta insuficiencia: en la situación actual (…) el

funcionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar

profesional y económicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere esperar a

18

que exista una vacante en su área de especialidad y que le interese, muchas veces

termina por desplazarse hacia otras áreas para las que tiene menor cualificación y

competencia. Se genera así una movilidad artificial y excesiva. La alternativa (la

“promoción interna”) tampoco es mucho más favorable, por cuanto requiere disponer de

la titulación concreta y competir en un nuevo proceso selectivo.

Al tiempo, pagar objetivamente en función del “nivel del puesto de trabajo”, no siempre

resulta equitativo. Obvia que, por ejemplo, agentes de Policía Local, Bomberos,

Administrativos, Trabajadores Sociales o TAG con una dilatada experiencia profesional

posee más recursos, destrezas o habilidades que otros recién ingresados.

La carrera por tanto, constituye una de las mayores novedades del Estatuto con la

finalidad explícita de mejorar el sistema y, sobre todo, ofrecer estímulos y expectativas

a los funcionarios. Es difícil encontrar mejores herramientas de motivación. Se define la

carrera profesional del empleado público como “el conjunto ordenado de

oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a principios

de igualdad, mérito y capacidad” (artículo 16.2 del EBEP). Al tiempo, se mantienen

las modalidades “clásicas” de carrera profesional: La Vertical, el ascenso por la

estructura de puestos de trabajo mediante los mecanismos de provisión (16.3.b); la

Promoción Interna Vertical (16.3.c), consistente en el ascenso de Grupos (la conocida

“Promoción Interna”); y la Promoción Interna Horizontal (art. 16.3.d), la hasta ahora

“promoción interescalar”.

La novedad es así, la sistematización de una posibilidad latente en el artículo 21.1.f de

la LMRFP, la “progresión”, que el Estatuto denomina “Carrera Horizontal”, y que

consiste en la “(...) progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos

sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo (...)” (art. 16.2.a). El sistema se basa en

un doble esquema (artículo 17):

1. La definición de un sistema – en cada Administración – de grados, categorías o

conceptos análogos, cada uno con su nivel retributivo.

19

2. La progresión del funcionario estará basada en la trayectoria y actuación

profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y

el resultado de la evaluación del desempeño y la antigüedad.

Este precepto se complementa con lo establecido por el artículo 20.5, a cuyo tenor “la

aplicación de la carrera horizontal requerirá, la aprobación previa, en cada caso, de

sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño” .

Un sistema que se ha ensayado en algunas Entidades Locales para implantar esta

modalidad de carrera es, por ejemplo, el que define varios niveles en cada profesión y

ámbito sectorial (por ejemplo: nivel de entrada, nivel intermedio y nivel experto).

Dentro de cada uno de ellos se diferencian una serie de escalones que dan lugar a un

grado. La progresión se basaría en la combinación de tres variables:

a) La antigüedad (que prima la experiencia profesional).

b) La trayectoria y actuación profesional (que evalúa el comportamiento y

rendimiento del empleado municipal).

c) Los conocimientos adquiridos (la formación acreditada).

Un sistema de estas características requiere de una concreción caso a caso, con un

componente técnico elevado que :

1. Defina, de modo participativo, el sistema de evaluación del desempeño (quién

evalúa, qué se evalúa, cómo y con qué periodicidad y consecuencias) y cómo se

asegura la fiabilidad y validez del sistema.

2. Apruebe los perfiles de competencias para los diversos colectivos profesionales,

con sus comportamientos más relevantes, el modo de acreditarlos y los medios

para progresar.

20

D. El “Empleado Público”: un marco común para las relaciones de empleo en el ámbito público

Dos son las innovaciones más relevantes del EBEP en lo que atañe al personal laboral.

En primer lugar, el reconocimiento de las peculiaridades de la relación laboral en la

Administración, introduciendo conceptualmente, lo que denomina la “relación laboral

de empleo público” (Exposición de Motivos del EBEP) para recoger ciertas

especificidades del contrato de trabajo en el ámbito administrativo. Como es sabido, el

Estatuto de los Trabajadores (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo

1/1995, de 24 de marzo, ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios

en las que los trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas

están calificadas por la ajenidad retributiva (remuneración con independencia de los

avatares empresariales) y sometimiento al ámbito de organización y dirección del

empleador (artículos 1º y 8º del ET). Esta caracterización general de lo laboral “común”

no limita algunas “especialidades” por particularidades profesionales u organizativas del

colectivo de que se trate, como por ejemplo la Alta Dirección (Real Decreto 1382/1985,

de 1 de agosto, pasando por los Representantes de Comercio o, más recientemente, la

Abogacía (Real Decreto 1331/2006, de 17 de noviembre). ¿Cuál es la peculiaridad que

caracteriza la relación laboral en la Administración? En primer lugar las notas propias

del ingreso en la Administración (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución) presentes

por ejemplo en las tensiones entre estos principios propios del derecho administrativo y

el laboral; en la aplicación de la normativa de incompatibilidades (ley 53/1984, de 26 de

diciembre) y en cuestiones como los límites a los incrementos salariales en la

negociación colectiva presentes en las leyes anuales de presupuestos generales del

Estado, aplicadas por la jurisprudencia constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). Pues

bien, junto a estas notas el EBEP introduce, otros principios: derechos individuales (art.

14), derechos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho –modulado- a la

negociación colectiva (artículos 31 y 32) o, encomiablemente, el importante Capítulo VI

del Título III (“Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta, artículos 52,

53 y 54) que supone la plasmación, también para el personal laboral, de importantes

principios éticos del servicio público. Es una regulación común a personal sometido al

derecho administrativo y laboral. No hay que olvidar que, según el artículo 8º del

EBEP, “Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las

Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales”. Esta caracterización

21

del personal laboral es la que permite aplicar unos principios disciplinarios comunes al

personal funcionario y laboral (artículos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que supone, con

independencia de la regulación convencional, unas garantías comunes y una tipificación

común para las faltas graves, resultando necesaria la colaboración del Convenio

Colectivo en las faltas graves y leves. En esta línea cabe entender la obligación de

readmisión obligatoria en el supuesto de despido improcedente que impone al artículo

96.2, si bien limitada al despido por razones disciplinarias.

La otra novedad, introducida en el Senado tiene un alcance probablemente mayor al

esperado por los introductores de la enmienda y es la referida a la inclusión del término

“indefinido” como subtipo del personal laboral, que puede ser así, fijo, “por tiempo

indefinido” o temporal. La enmienda inicialmente iba dirigida a posibilitar la inclusión

del profesorado de religión en centros públicos, figura validada tras la Sentencia del

Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de febrero (BOE de 14 de marzo de 2007). Lo

cierto es que en la esfera local es una figura mucho más conocida, probablemente, de lo

que lo es en los ámbitos central o autonómico. Como es sabido, el Tribunal Supremo, en

sus sentencias de 20 y 21 de enero de 1998 (Sala General) y recientemente, 27 de mayo

de 2002, había establecido que las irregularidades graves (“especialmente cualificadas”)

en materia contractual, no acarreaban sin más la fijeza en el empleo, que solamente

podía verificarse superando las pruebas establecidas al efecto. En tanto esta

convocatoria pública tenía lugar el trabajador tenía derecho a continuar su relación

laboral. Ocupada la plaza se rescindía su contrato sin derecho a indemnización. Era este,

jurisprudencialmente, un intento de casar valores del derecho laboral (condena del

contrato celebrado en fraude de ley, aplicando el precepto que se ha intentado evitar, el

conocido principio del artículo 15.3 del ET con los propios del derecho administrativo

(ingreso en la Administración mediante convocatoria pública, conforme a principios de

igualdad, mérito y capacidad). Materialmente, el trabajador era un “interino”, un

contratado a término.

Junto a este indefinido clásico, el del “fraude de ley” bien conocido en las Entidades

Locales, habida cuenta del abundante empleo de la contratación temporal sin causa

verdadera habilitante (contratos por obra o servicios para subvenciones, para tareas

permanentes; contratos por acumulación de tareas para trabajos también permanentes),

la reciente Reforma Laboral (Real Decreto- Ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora

22

del crecimiento y del empleo, posteriormente transformado en Ley 43/2006, de 29 de

diciembre) ha creado un indefinido “ope legis” que anuncia importantes consecuencias

en la gestión de plantillas en el mundo municipal. En virtud de la nueva redacción del

artículo 15.5 del ET serán fijos aquellos trabajadores que “(...) en un plazo de treinta

meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con

o sin solución de continuidad, para el mismo puesto de trabajo con la misma empresa,

mediante dos o más contratos temporales (...)”.Los contratos son todos, con excepción

de los formativos (prácticas y formación), relevo e interinidad. Es decir, los habituales

en la contratación laboral municipal: “obra o servicio” y “por acumulación de tareas”

(apartados a y b, del artículo 15.1 del ET). Bien es verdad que la propia norma introduce

una nueva Disposición adicional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en

las Administraciones Públicas, a cuyo tenor, el precepto surtirá eficacia “sin perjuicio

de la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en

el acceso al empleo público” lo que ya suponía el reconocimiento implícito de esta

extraña figura legal, eso sí, sin olvidar que este reconocimiento “no será obstáculo para

la obligación de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a

través de los procedimientos ordinarios “. Así las cosas, tampoco el EBEP parece haber

innovado tanto. El riesgo puede venir de la consideración como “ordinaria”, como parte

del paisaje, de esta figura en las Entidades Locales, por la vía de pensar que el EBEP ha

dado carta blanca. Máxime si tenemos en cuenta que la jurisprudencia ha reconocido el

derecho de los trabajadores temporales a percibir los trienios, por lo que diluye

ciertamente las diferencias entre trabajador “indefinido” y “fijo”. Las diferencias habría

que encontrarlos en aspectos como los procesos conocidos de “funcionarización”, o la

Promoción Interna “cruzada” vertical a plazas de funcionarios, limitados a los “fijos”

(Disposición Transitoria Segunda del EBEP).

E. La “contractualización” de la relación estatutaria: la nueva Negociación Colectiva

La potenciación de la negociación colectiva en el ámbito público está llamada a ser uno

de los aspectos del Estatuto que a medio y largo plazo más profundamente alteren la

Función Pública como institución, tal y como la conocemos actualmente. Bien que en el

mundo local el fenómeno de la negociación de las condiciones de trabajo cuente ya con

tradición. Como es sabido, negociar colectivamente significa dar entrada a un actor, el

23

“sindicato más representativo” a la hora de fijar las condiciones de empleo, lo que

supone un cuestionamiento de la tradicional “teoría estatutaria” y su fijación unilateral

de las condiciones de trabajo y por tanto, cierta “contractualización” de las condiciones

de trabajo de los funcionarios públicos. Cuestión distinta es la aceptación pacífica por

parte de los tribunales de lo contencioso-administrativo de una institución tan “laboral”

como la del Convenio Colectivo, o su sustituto, el Acuerdo o Pacto.

La innovación del EBEP en esta materia hay que cifrarla en a) el refuerzo de los

contenidos negociales y b) en el perfeccionamiento técnico de algunos aspectos de

procedimiento o de legitimación negocial.

En lo que al primer punto respecta, el artículo 37 del EBEP perfecciona los contenidos

de negociación obligatoria “serán objeto de negociación” y conviene tener en cuenta

los pronunciamientos jurisprudenciales acerca de la omisión de este trámite y

consecuente nulidad de la norma municipal (Sentencias de 29 de mayo de 1997

(ED1997/5664) y 9 de noviembre de 1994 (RA 9039). Así, se refuerza la negociación

del marco de desenvolvimiento de la gestión (criterios generales) en aspectos como

los planes e instrumentos, el acceso, carrera y provisión, evaluación del desempeño,

acción social y ofertas de empleo público. En cuanto a la forma continúan siendo Pactos

y Acuerdos (artículo 38), que en la esfera local tiene que ver con la naturaleza del

órgano político que ratifica el preacuerdo (Pleno si es Acuerdo u otro órgano ejecutivo

en el caso del Pacto). Mayor interés tiene la potenciación de la figura de la “Comisión

Paritaria” y, muy especialmente, la desaparición de la figura de la “Consulta”. Si bien se

refuerza el campo de la negociación obligatoria, se amplia asimismo el abanico de

materias excluidas de negociación (art. 37.2. d y e): los poderes de dirección y control

propios de la relación jerárquica y la regulación concreta, en cada caso, de los

sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la

promoción profesional, plasmación de la intención de objetivar los mecanismos de

selección (bases). El “locus” de la negociación continua siendo la Mesa de Negociación

(artículos 34 y 35), reforzadas por una Mesa “General” para todas las Administraciones

Públicas y por el reconocimiento de la posibilidad de negociación de materias comunes

para funcionarios y laborales (Art. 36.3), posibilidad ya anticipada por la Ley 21/2006.

Finalmente, en materia negociadora se refuerza la solución de los eventuales

desacuerdos (solución judicial de conflictos) y aspectos no menores, tomados del

24

Derecho Laboral, como la “ultraactividad” (art. 38.11) o el contenido mínimo (art.

38.4).

Reflejo de esa potenciación de la negociación es el sometimiento a mayores cautelas del

incumplimiento de lo acordado “excepcionalmente y por causa de interés público” y,

especialmente los principios aplicables a la negociación (art. 33.1): legalidad, cobertura

presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, lo que

obliga a modificar las pautas de negociación, en especial aquellas meramente formales o

carentes de contenido y, muy especialmente, a facilitar la entrega de información.

Interés reviste también, en lo que atañe al perfeccionamiento de la negociación, la

posibilidad de encargar el desarrollo de las actividades de negociación colectiva a

órganos, creados por ellas, de naturaleza estrictamente técnica (art. 33.2). Es una

cuestión que debería solucionar una cuestión pendiente: la profesionalización de la

negociación, que conjuntamente con la legitimación negocial reconocida a las

asociaciones de municipios y a las de Entidades Locales de ámbito supramunicipal (art.

34.2) debiera posibilitar la emergencia de muchas prácticas convencionales situadas

extramuros de la legalidad por la vía de la asunción de compromisos de eficacia general,

reforzado por la plasmación de un concepto tomado del derecho laboral: la posibilidad,

para una institución pública, de adherirse a un Acuerdo en vigor, alcanzado dentro del

territorio de una Comunidad Autónoma o al alcanzado en un ámbito supramunicipal

(art. 34.2, último párrafo).

4. LA “AUTONOMIZACIÓN” DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL: LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO La Disposición Derogatoria Única del EBEP plantea algunos interrogantes en lo

referente al marco normativo aplicable al empleo público local. De la LMRFP y la

LFCE se mantienen vigentes aspectos que afectan en gran medida a la Administración

General del Estado (AGE); es de suponer que en tanto se legisla el nuevo texto propio

para este nivel administrativo. Se mantienen no obstante en vigor algunos aspectos

relevantes. De la LFCE se mantienen cuestiones como la añeja clasificación en Cuerpos

Generales y Cuerpos Especiales (artículos 23 y 24), la formación de las Hojas de

Servicios (artículos 27, 28 y 35), la discutible –desde una perspectiva constitucional –

figura de las permutas (artículo 62), así como algunos aspectos referidos a licencias

25

(aspecto no controvertido en las Entidades Locales habida cuenta de su remisión a la

legislación autonómica). Interesante resulta la permanencia de la posibilidad de las

recompensas (artículo 66) o la responsabilidad del funcionario de la buena gestión de

los servicios a su cargo (artículo 80). Son todos aspectos que a buen seguro serán

contemplados en el texto que la AGE elabore para su personal.

Más interés reviste la vigencia de algunos aspectos de la LMRFP. Como es sabido, se

derogan los instrumentos de ordenación de la gestión (Relación de Puestos de Trabajo,

Planes de Empleo, Plantillas, Ofertas de Empleo Público, arts. 13, 16 y 18) de la carrera

administrativa (Provisión de Puestos, Grado y Promoción Interna, arts. 20, 21 y 22) del

sistema retributivo (art. 23) o de la clasificación subjetiva de los funcionarios (art. 25),

si bien con la cautela indicada en la Disposición Final Cuarta, que prevé el

mantenimiento en vigor de las normas que cada Administración (incluyendo por tanto

a las locales) use para ordenar, planificar y gestionar sus recursos humanos, en tanto se

dicten las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. Es

como se verá, una remisión al legislador autonómico,. Es por tanto una derogación

condicionada. En tanto se dicte la legislación autonómica de desarrollo (que deberá

respetar la autonomía local , ex artículo 3.1 del EBEP) seguirán en vigor los preceptos

derogados.

En cualquier caso es posible acometer proyectos de adecuación, en virtud del

mantenimiento de la plena vigencia normativa de la Disposición Adicional 21ª de la

LMRFP, a cuyo tenor, las Corporaciones Locales, además de Planes de Empleo, podrán

utilizar otros sistemas de racionalización de los recursos humanos. Se mantiene

también en vigor la exención de titulación en los procesos de promoción interna del

Grupo D al Grupo C (Disposición Adicional 22ª) y la imposibilidad de prórroga en el

servicio activo hasta los setenta años del personal de la policía local, de los servicios de

extinción de incendios y los agentes rurales (DA 24ª).

De calado resultan las derogaciones específicas de parte de los Títulos VII de la Ley

7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) y del Texto

Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado

por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL). Las disposiciones

derogadas expresamente, como los artículos 98 y 99 de la LBRL y 158 a 166 del TRRL

26

van referidos a los funcionarios con habilitación de carácter nacional (FHN), si bien tal

derogación podría calificarse de transitoria a tenor de la Disposición Transitoria

Séptima del EBEP, que prevé que las normas que regulan la Escala de los Funcionarios

con Habilitación de carácter ahora “estatal” continuarán en vigor en tanto no se apruebe

el desarrollo de la normativa específica del EBEP dedicado a este colectivo funcionarial

(la amplia Disposición Adicional Segunda).

Así las cosas ¿qué ocurre con el empleo público local en tanto se dicta la legislación

autonómica? Específicamente ¿asistimos con el EBEP al desdibujamiento de la

Función Pública Local como institución? Al respecto cabe tener en cuenta los dos

aspectos que delimitan la cuestión. De un lado, el artículo 1.1 del EBEP fija como

objeto del mismo determinar las bases del régimen estatutario de los funcionarios

públicos incluidos en su ámbito de aplicación, entre los que se encuentran el personal

funcionario y laboral al servicio de las Administraciones de las Entidades Locales

(artículo 2.1 del EBEP). Es decir, disponemos de un articulado directamente aplicable al

personal local, fruto sin duda en este aspecto, del interés de las organizaciones

sindicales que han apoyado el EBEP.

De otro, cabe atribuir un amplio alcance a la derogación del artículo 92.1 de la LBRL,

que constituía el sistema de fuentes aplicable a la función pública local. Este artículo

establecía que “Los funcionarios al servicio de la Administración Local se rigen, en lo

no dispuesto por esta Ley, por la legislación del Estado y de las Comunidades

Autónomas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución.” Con esta norma,

la operativa para determinar el precepto aplicable al funcionario local en cada supuesto

era la siguiente:

� En primer lugar, la Ley especial, el Derecho de la Administración Territorial, es

decir el Título VII de la Ley 7/85 de 2 de Abril, denominado “Personal al

servicio de las Entidades locales”

� En segundo lugar, la Ley general en materia de Función Pública, la Ley 30/84

de 2 de Agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, en aquellos

preceptos que según su artículo 1º ap.3 tengan el carácter de básicos para todas

27

las Administraciones Públicas en los términos del artículo 149.1.18 de la

Constitución.

� En tercer lugar, la legislación propia de las Comunidades Autónomas, caso de

que exista, con una casuística variada, en función de que la Comunidad

Autónoma haya dictado norma expresa en materia de Función Pública Local

(Cantabria), que la función pública local forme parte integrante del Régimen

Local (casos de Cataluña o Aragón, por ejemplo) o que la función pública local

forme parte integrante de la función pública autonómica (casos del País Vasco,

Comunidad Valenciana o, recientemente, Baleares). Y ello sin contar con la

legislación autonómica para colectivos profesionales específicos como la Policía

Local o los Servicios de Extinción de Incendios.

Por tanto, este esquema ha decaído. No prevalece la norma especial, la específicamente

local, la LBRL. Situación que cuando menos, abre una incógnita sobre la vigencia

común de un modelo de empleo aplicable a todas las Entidades Locales, sin que el

legislador central tenga tampoco intención de proceder a legislar este aspecto (no se

contiene referencia alguna al personal en los borradores conocidos sobre la Ley Básica

del Gobierno y la Administración Local). Por tanto el futuro inmediato es el de una gran

variedad normativa que, de subsanarse, lo será por la vía convencional, en función de

los acuerdos que la asociación de municipios representativa (la FEMP) alcance con las

organizaciones sindicales más representativas (artículo 34.2 EBEP). Por tanto cabe

cuestionar que la función pública local, como instancia homogénea, subsista. Otra cosa

es que, en la práctica, ello ya sea así, bien por la rica variedad legislativa autonómica,

ya reseñada, bien por la “riqueza” existente de facto en materia de negociación

colectiva, bien porque el EBEP, innova poco al respecto.

Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, ya en 2002 (sentencia de 14 de

marzo, nº 37) estableció que aquellas Comunidades Autónomas que en su catálogo

competencial cuenten con competencia exclusiva en la materia de Régimen Local, este

precepto supone un título competencial de carácter globalizador en cuanto

comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administración local,

incluida por tanto, la función pública local (fundamento jurídico octavo). Por tanto,

visto el actual proceso de reformas estatutarias en curso cabe prever una

28

autonomización del empleo público local. Cuestión distinta es el alcance de la

diversidad de modelos si tenemos en cuenta la mímesis existente en lo que a la función

pública se refiere, por que en cuanto al personal laboral, cabe recordar que sigue siendo

materia exclusiva de la Administración central (artículo 149.1.7 CE).

¿Y qué cabe decir respecto a la vigencia del TRRL? Pues que también antes de la

promulgación del EBEP había que aplicar con suma precaución los artículos de este

texto legal dedicados al empleo público local. Al menos desde que en 1993 el Tribunal

Constitucional (sentencia nº 385, de 23 de diciembre) derogó la disposición final

séptima del TRRL que establecía que en materia de personal, el carácter básico o no de

los artículos correspondientes del TRRL se inferiría, caso a caso, conforme a su

naturaleza, redacción ésta declarada inconstitucional, en atención a la inseguridad

jurídica que provocaba el precepto así configurado (fundamento jurídico 6º). No cabía

por tanto atribuir el carácter básico – y por tanto la prevalencia respecto a la legislación

autonómica - de los artículos del TRRL dedicados a la función pública local.

Por tanto, después del EBEP (como antes de su promulgación) únicamente son

directamente aplicables del texto refundido los artículos expresamente declarados

básicos por ley, como por ejemplo los artículos 167 y 169 del TRRL dedicados a la

organización de la Escalas General y Especial, en virtud de la Ley 53/2002, como

aquellos que no siéndolo son fácilmente entendibles como tales (caso de los artículos

171 y 172, 174 y 175, 126 y 127, 130, 132, 133, 150, 151 y 152, 156 que son los que

cabría entender aplicables) o son meras remisiones a la legislación aplicable (142, 144,

145, 146 y 147, 155, 168).

Hay que tener en cuenta que no pocos artículos no derogados de la legislación local

están “tocados” ya por el EBEP. Por ejemplo, artículos 89 (clases de personal), 103 y

104 de la LBRL (personal laboral y eventuales); 91 (Oferta de Empleo Público); 95

(participación). También del TRRL cabe entender como dudosos los artículos 128

(OEP); los requisitos de acceso al empleo público del artículo 135 (sustituido por el 56

del EBEP); la adquisición de la condición de funcionario, regulado por el 137

(sustituido por el 62 del EBEP); el 138 (pérdida de la condición de funcionario,

sustituido por el 63 del EBEP); el 139, referido a la jubilación (sustituido por el 67 del

EBEP), o las situaciones administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo

29

homogéneo, por los artículos 85 a 91 del EBEP. Así como el artículo referido a las

sanciones del TRRL, el 148, que cabe entender sustituido por el artículo 96 del EBEP.

Por tanto, cabe entender como vigentes – y no afectados por el EBEP- los artículos

siguientes de la legislación de régimen local, teniendo en cuenta que las remisiones por

su propia naturaleza no se citan:

LBRL

� Artículo 90 (plantillas)

� Art.92.2 (primacía personal

funcionario. Al respecto: STC

37/2002, FJ 4º)

� Artículo 97 (convocatorias de

provisión, publicación en BOE)

� Art. 100 (selección funcionarios

propios)

� Art. 101 (concursos de provisión)

� Art. 102 (bases de ingreso y

provisión)

� DF 3ª: Cuerpos de Bomberos,

Estatuto específico.

TRRL

� Arts. 126 y 127 (principios de

formación de las plantillas)

� Art. 130 (definición funcionario

local)

� 131.1 y 2 (integración en escalas y

forma de agrupación)

� 136 (nombramiento)

� 141 (derecho al cargo)

� Artículos 150, 151 y 152 (órganos

competentes para la incoación de

expedientes e imposición de

30

sanciones)

� 154 (remisión a LPGE)

� 167 (Escalas: básico, Ley 53/2002,

de 30 de diciembre)

� 169 (Escala de Administración

General: básico)

� Artículos 170, 171, 172, 174 y 175

(Escala de Administración

Especial, aunque no declarado

básico)

� 173 (Cuerpos de Policía Local,

aplicación de la LOFCS)

� DT 5ª: personal de los Servicios de

Extinción de Incendios

Es de destacar un último aspecto, el apartado g de la disposición derogatoria invalida

“todas la normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto

en este Estatuto”. Y a este respecto, el conocido Real Decreto 896/1991, de 7 de junio,

por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos en materia de

selección de funcionarios de Administración local (RSFAL), resulta afectado en algunos

aspectos. Por lo pronto, el artículo 60 del EBEP obliga a modificar la composición de

los tribunales, que el RSFAL limita a hablar de “composición predominantemente

técnica”, algo previsible. Más trascendente parece la modificación en lo que atañe a la

selección del personal laboral. La Disposición Transitoria segunda de la norma

reglamentaria fijaba, como sistemas selectivos para este personal, el concurso,

concurso-oposición y oposición libre. El artículo 61.7 del EBEP (sistemas selectivos)

altera este esquema: “Los sistemas selectivos de personal laboral fijo serán los de

oposición, concurso-oposición”. El concurso, únicamente en virtud de habilitación

legal.

Otras normas reglamentarias afectadas son el Real 1174/1987, de 18 de septiembre, que

regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación

de carácter nacional. No obstante, la mayoría de las disposiciones mantienen su vigencia

en tanto “no se aprueben las normas de desarrollo” aplicables a estos funcionarios

31

(Disposición Transitoria segunda del EBEP). Mayores dudas plantea la vigencia del

Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el régimen de retribuciones

de los funcionarios locales, que si acaso habría que entender vigentes para aquellos

procesos ya concluidos según la Disposición Final Cuarta.3 del EBEP, esto es, las

“normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos” en

cada Administración.

5. EN RESUMEN: FILOSOFÍA SUBYACENTE Y TAREAS A ACOMETER EN LAS ENTIDADES LOCALES El 14 de mayo de 2007 ha entrado en vigor una norma a la que cuando menos cabe

augurar una vigencia similar a la que ha tenido la promulgada en 1984, pretendidamente

de modo provisional, si bien en esta ocasión la norma reguladora del empleo público se

presenta con vocación de regular en una único texto la norma común aplicable a los tres

niveles de gobierno. No es una norma que obligue a actuaciones urgentes, ni que

provoque grandes espasmos en su aplicación: las novedades inmediatas van referidas a

la ampliación de algunos permisos (libre disposición, por cuidado de familiar de primer

grado, contemplados en el artículo 48), las retribuciones de los funcionarios interinos

(art. 25), o la modificación de la clasificación de los funcionarios. A este respecto

resulta de interés la equivalencia de los nuevos grupos de clasificación, según la

Disposición Transitoria 3ª.Dos :

Grupos del EBEP Titulación requerida Grupo actual que se integra

A Grupo A- Subgrupo A1

Subgrupo A2

Título Universitario de Grado, la clasificación de los cuerpos y

escalas entre los Subgrupos estará en función del nivel de

responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso (art. 76)

B

Grupo B Técnico Superior

Bachiller o Técnico C Grupo C- Subgrupo C1 Subgrupo C2 Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria D

Otras agrupaciones profesionales creadas por las AAPP de forma potestativa (Disposición Adicional 7ª)

Sin requisito de titulación E

32

Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar

al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B (D. T. 3ª).

El cambio normativo producirá sus efectos a medio plazo con la variación en la

organización de los procesos selectivos, con la nueva regulación del régimen

disciplinario, con la gestión del flujo de personal temporal y, muy especialmente, con la

modificación de las pautas en la negociación colectiva. Los productos “estrella” del

EBEP, la “evaluación del desempeño” y la “carrera horizontal” requieren de la

colaboración del legislador autonómico, que muy probablemente espere a las “señales”

que de la Administración General del Estado.

El cambio probablemente haya que cifrarlo en la modificación de las pautas de gestión

de recursos humanos, en la incorporación de la previsión de efectivos y la gestión

estratégica de las plantillas como pilares en los que cimentar la política de personal. Hay

que acabar con unas Entidades Locales “en construcción” y precarización permanente,

lo que requiere objetivar la gestión por la vía de definir los servicios a prestar y su nivel

de calidad, procediendo a continuación a “ordenar” la gestión con planes a medio plazo

acordados con los actores de la política de recursos humanos (políticos, directivos,

sindicatos y empleados). La casualidad ha querido que la fecha de entrada en vigor del

Estatuto coincida con la renovación inminente de los Gobiernos Locales, cuyo impulso

debiera aprovecharse para sistematizar y racionalizar la gestión.

Un planteamiento razonable, en función de las “capacidades institucionales” de cada

Entidad Local sería el que diferenciase entre un modelo básico y un modelo avanzado

como estadios para gestionar los recursos humanos.

Así, el modelo básico debiera incidir en la concreción, en cada Entidad Local, de un

Plan de Ordenación de los Recursos Humanos a medio plazo, 3-4 años, en el que, a

partir de una evaluación y de una concreción del nivel de servicios a prestar se

definiera:

a) Las necesidades de efectivos y su consiguiente Plan de Estabilización del

Personal temporal estructural.

b) La racionalización de la estructura de categorías.

33

c) El diseño de su estructura de puestos de trabajo.

d) La concertación social, la negociación colectiva de la institución.

Esta ordenación básica de la política de personal es la que permitiría sistematizar los

procesos básicos de gestión de recursos humanos: selección e ingreso; promoción y

carrera mediante la promoción interna vertical y horizontal y mediante la ocupación de

puestos de trabajo; la definición básica de la política retributiva; la formación y los

sistemas elementales de gestión del rendimiento, en especial de capacitación de los jefes

y mandos intermedios.

La implantación con éxito de la política anterior es la que permitiría afrontar con

garantías el diseño de un modelo avanzado de gestión de recursos humanos, cimentada

ya sobre la elaboración de perfiles de competencias, que haría posible:

a) La concreción de niveles de desarrollo en los puestos de trabajo sobre la base de

adquisición de mayores capacidades y destrezas, y por tanto, la implantación de

la carrera horizontal.

b) La elaboración, con validez y fiabilidad, de un sistema de evaluación del

desempeño cimentado sobre las conductas profesionales.

34

6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Análisis de Políticas Públicas. Nº 1. Septiembre-Diciembre de 1994. Páginas 21-30. Madrid. INAP.

� CUENCA, J. (2006): Gestión de Personal en las Entidades Locales: estrategias

de mejora. Material docente para la integración de los Secretarios-Interventores. Madrid. INAP.

o (2004): “La dirección de recursos humanos en los pequeños y medianos

municipios.” Ponencia presentada en las VI Jornadas Canarias de Administración Local. Santa Cruz de La Palma. 11-14 de mayo de 2004.

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significado y modelos conceptuales.” En: Revista del CLAD, Reforma y Democracia. Nº 18. Páginas 1-11. Caracas.

� INFORME DE LA COMISIÓN PARA EL ESTUDIO Y PREPARACIÓN DEL

ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO (2005). Madrid. INAP.

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� OCDE (2004): “Public sector modernisation: modernizing public employment.”

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