El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano

7/25/2019 El Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano

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UNIVERSIDADNACIONAL DE GENERAL SARMIENTO

Setiembre de 1997

ISBN:

1 Edicin, 300 ejemplares.

Queda hecho el depsito que marca la Ley 11.723

Impreso en Argentina


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EL PAPEL DEL FONDO DE REPARACINHISTRICA DEL CONURBANO

BONAERENSE EN LA REPRODUCCIN DELOS SECTORES POPULARES DE LA

REGIN METROPOLITANA DE BUENOSAIRES:

UNA APROXIMACINMACROINSTITUCIONAL

Equipo de Investigacin:

Danani, Claudia

Chiara, Magdalena

Filc, Judith

Coleccin Investigacin

Informe de Investigacin N 2

INSTITUTO DEL CONURBANO

Area: Condiciones y Modos de Vida en la Ciudad

UNIVERSIDADNACIONAL

DE GENERAL SARMIENTO


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AUTORIDADES DURANTE EL PERODO DE NORMALIZACIN

Rector NormalizadorDr. Roberto Nol Domecq

Director del Instituto de CienciasDr. Ricardo Page

Director del Instituto del ConurbanoProf. Jos Luis Coraggio

Director del Instituto de IndustriasDr. Francisco Gatto

Director del Instituto del Desarrollo HumanoDr. Juan Carlos Geneiro

Secretario de InvestigacinLic. Susana Hintze

Secretario AcadmicoDr. Jos Pablo Martn

Secretario General

Dr. Aldo Ameigeiras

Secretaria AdministrativaSra. Francisca Castell

Directora del Centro de ServiciosLic. Cristina Garca

Director a/c del Centro de las Artes

Lic. Daniel Molina

Comisin Asesora

Dr. Nstor Ivn Germino CostaLic. Jorge Camilo GiambiagiProf. Juan Mara HealionDr. Juan Eduardo MoravekDr. Andrs Alejandro Prez Diez


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Instituto del Conurbano

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INDICE

INTRODUCCIN .................................................... .......................................................... 7

CAPITULO 1:CUESTIONES TERICO-METODOLGICAS .................................................... 91.-El proyecto original: Fundamentos y criterios terico-metodolgicos .......................... 9

2.-El proyecto original: Etapas previstas, resultados y productos esperados. .................... 11

3.-El desarrollo de la investigacin: Resultados efectivos y reformulaciones

del proyecto......................................................................................................................... 11

CAPITULO 2:LA CREACIN DEL FONDO DE REPARACIN HISTRICA DELCONURBANO BONAERENSE ........................................................ .................................... 15

1.-Antecedentes de su creacin: La situacin social como evidencia y la

postergacin como argumento poltico. .............................................................................. 15

2.-La creacin del FRHCB por las leyes nacional y provincial: Los debates

legislativos (o "acerca del error de concentrarse en la votacin") ....................................... 16

2.1 La ley nacional N 24073/92 ................................................................................ 16

2.2 La ley provincial N 11247/92 .............................................................................. 19

CAPITULO 3:EL DESARROLLO Y FUNCIONAMIENTO DEL FONDO ...................................... 271-Aspectos organizacionales de la unidad ejecutora .......................................................... 27

1.1 La estructura de la Unidad Ejecutora ................................................................... 27

1.2 El Plan de Justicia Social ........................................................................................ 27

1.3 Los controles: una cuestin crtica ....................................................................... 28

2-Recursos y gastos como objeto de anlisis ...................................................................... 29

2.1 Comentarios generales ........................................................................................ 29

2.2 Los recursos y su impacto en el presupuesto provincial ............................. 29

3-El gasto del fondo ........................................................................................................... 323.1 Caractersticas diferenciales con el resto del ejecutivo provincial ....................... 32

3.2 Las modalidades de ejecucin del gasto. El papel de los municipios

y la relacin con las entidades intermedias ................................................................. 34

3.3 Relaciones "hacia arriba" y "hacia abajo" del estilo de gestin:

observaciones preliminares ........................................................................................ 39

4-Las relaciones "horizontales": El Fondo como instrumento de gobierno

respecto del resto de los ministerios de la provincia .......................................................... 41

5-La transformacin del Fondo en permanente: El Fondo de Reconstruccin

del Gran Buenos Aires ........................................................................................................ 45

CAPITULO 4:CONCLUSIONES ...................................................... ................................... 48

1-Cuatro ejes para conclusiones que no son tales ............................................................. 482-El FRHCB y los Gobiernos Municipales .......................................................................... 48

3-El Fondo frente al ajuste ................................................................................................. 49

4-La formulacin del "Nuevo Estado"................................................................................. 51

5-La necesidad de legitimidad y el Fondo como estrategia de legitimacin ....................... 52

Bibliografa y documentacin consultadas: ............................................................. 55

Fuentesperiodsticas....................................................... .................................... 58

ANEXO I ............................................................................................................. 59


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ANEXO METODOLGICO .................................................................................... 71

1- Un anexo heterodoxo .......................................................... ............................ 71

2- El contexto de la investigacin ................................................................. ......... 73

3- Objetivos y formas de indagacion (o como sobrevivir a la ortodoxiametodologica) ....................................................................................................... 74

4- La no informacion como parte del problema terico ......................................... 76

5- La no informacion como parte del objeto empirico ........................................... 78

6- Mundo Pblico, mundo acadmico ................................................................. .. 80

Bibliografia ......................................................................................................... 81


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INTRODUCCIN

Este informe presenta los resultados dela investigacin "El papel del Fondo de

Reparacin Histrica del Conurbano Bonae-rense en la reproduccin de los sectorespopulares de la Regin Metropolitana deBuenos Aires: una aproximacin macroinsti-tucional", llevada adelante entre agosto de1995 y mayo de 1996 en el rea "Condicionesy modos de vida en la ciudad" del Institutodel Conurbano de la Universidad Nacional deGeneral Sarmiento.

El objetivo de este trabajo es reconstruirel proceso de constitucin y desarrollo delFondo de Reparacin Histrica del Conurba-no Bonaerense (FRHCB), a travs del anlisisde lo que en adelante se denominarn susestilos de gestin1y del discurso poltico quecomenz a articularse (y sigue hacindolo)alrededor del mismo. Si bien el estudio deestos estilos de gestin es pertinente respectode las distintas reas en las que opera elFRHCB, cuando ello fue posible deliberada-mente se privilegi el anlisis de lo que entrminos restringidos se denominan "inter-

venciones sociales", es decir, las intervencio-nes institucionales que operan sobre lascondiciones inmediatas de reproduccin de lavida de distintos sectores y grupos sociales.En este sentido, la descripcin y el anlisisque aqu se realizan se proponen aportar unaprimera caracterizacin macroinstitucional ymacropoltica del FRHCB, cuyo papel ha sidoconceptualizado como el de expresin ymedio, a la vez, del proceso de redefinicinde un nuevo rol del Estado en la "cuestin

social", lo que involucra la constitucin denuevos parmetros de legitimidad (Grassi,Hintze, Neufeld et alii:1994; Vilas:1995).Esta redefinicin resulta de los procesos deajuste y reforma que en las ltimas dosdcadas han caracterizado a las sociedadeslatinoamericanas y, dentro de ellas, a la

1Sobre la nocin estilos de gestin, verel mismo captulo 1.

sociedad argentina. Sin embargo, en virtud deque uno de los rasgos diferenciales del

FRHCB es su jurisdiccin regional, losresultados de este trabajo deben ser conside-rados como demostrativos del modo en quedicho proceso se manifiesta, especficamente,en el Conurbano Bonaerense.

La eleccin del Fondo de ReparacinHistrica del Conurbano Bonaerense(FRHCB) como objeto de investigacin sefund en la relevancia que se le atribuyera enlos siguientes aspectos:

1) institucional, tanto en trminos cuan-titativos, cuanto cualitativos, dado que desdesu creacin el FRHCB ha constituido laprincipal fuente de intervenciones sociales enel rea geogrfica bajo estudio;

2) poltico, pues el funcionamiento delFRHCB parece estar dando lugar a, y conso-lidando, nuevas relaciones sociales y polti-cas. Esta observacin no se refiere exclusi-vamente a los mbitos provincial y municipalsobre los que opera el Ente de Reparacin

Histrica, sino tambin al nacional: dado elorigen de su financiamiento, el debate acercade su legitimidad ha presentado un dobleinters. Situ en la escena poltica nacional laproblemtica del Conurbano Bonaerense y, enlas discusiones sobre su propia existencia ycontinuidad, expres la cuestin de la viabili-dad y replanteo del federalismo.

El diseo original del proyecto fue ela-borado en articulacin con una investigacinrealizada por la Dra Ana Mara Ezcurra,referida a la poltica del Banco Mundialrespecto de los Fondos Sociales en AmricaLatina y el Caribe. El ncleo de esta articula-cin estaba constituido por una problematiza-cin global de las reformas a las que estnsiendo sometidas las polticas sociales en lospases latinoamericanos, en el marco de lascuales la emergencia de los Fondos Socialesha adquirido particular relevancia en la ltimadcada. En tal sentido, se entendi que un


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anlisis de las polticas llevadas adelante porlas agencias financieras multilaterales -y, enparticular, por el Banco Mundial- contribuir-an a la identificacin de las claves concep-

tuales e histricas que hacen significativa lacreacin y el desarrollo especficos delFRHCB.

El trabajo ha sido organizado de modoque a esta introduccin sigan tres captulos:

en el primero se precisan algunos de losconceptos y orientaciones metodolgicas queguiaron la investigacin, se reconstruye elproceso de trabajo y se fundamentan las

reformulaciones al proyecto original. Los doscaptulos siguientes corresponden al anlisisde los dos perodos que se identificaron comocrticos en el desarrollo del FRHCB: elcaptulo 2 est dedicado al proceso de surgi-miento (incluidos los debates parlamentariosnacional y provincial) y el captulo tercero,finalmente, analiza la puesta en marchaefectiva del FRHCB y su transformacin enfondo permanente, a partir de diciembre de1995.


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CAPTULO 1:CUESTIONES TEORICO-METODOLOGICAS

1.-EL PROYECTO ORIGINAL:FUNDAMENTOS Y CRITERIOSTERICO-METODOLGICOS

La emergencia de los Fondos de Inver-sin Social (FIS) en Amrica Latina secorresponde con una estrategia compensatoriade las que comnmente son identificadascomo "consecuencias sociales negativas delos ajustes estructurales" (Ezcurra: 1996). Enefecto: a partir del perodo 1987-88 comenza aceptarse de manera generalizada -aceptacin que incluy e incluye a los propiosorganismos internacionales que promovieranlas polticas de ajuste y estabilizacin- elhecho de que estas polticas (controversialesen s mismas) resultaban en el deterioro de lascondiciones de vida de los ms pobres, almenos en el corto plazo (Grassi, Hintze etalii:1994; Stahl:1994). Sin embargo, fuerecin "...a partir de 1990 que la implantacinde fondos sociales se generaliz en la regin"

(Ezcurra:1996), llegando en la actualidad aalrededor de 14 fondos de alcance nacional(excluidos el PRONASOL mexicano y elFRHCB argentino), aunque con financia-mientos, modalidades y configuracionesinstitucionales no idnticas.

El diseo original del de esta investiga-cin contempl los siguientes requerimientos:

1) el objeto-sujeto de estudio de estarea son los habitantes de la ciudad. En esta

lnea, los procesos que constituyen la/sproblemtica/s del rea -como, as tambin,sus puntos de interseccin con otras reas delICO- guardan una relacin comparativamentems inmediata con los pobladores de laRegin Metropolitana de Buenos Aires(RMBA);

2) la propuesta de estudios:

integrales, que vinculen aspectos macro ymicrosociales, referidos a las condicionesinmediatas de vida de los habitantes;

comparativos, requerimiento resultantedel reconocimiento de uno de los dficitsque con ms frecuencia se encontr enlas investigaciones realizadas durante1994: la relativa ausencia de trabajos quepermitieran un ejercicio de comparacinentre "casos";

longitudinales (de reconstruccin de losprocesos sometidos a estudio);

3) localizacin de los estudios: RMBA, conespecial referencia a la zona de referencia dela Universidad 2.

En la elaboracin original del proyecto(y sus reformulaciones) se consider que unconcepto -el de reproduccin social- y unmbito -el de la vida cotidiana- deban serprivilegiados en esta rea. La aproximacin

global a ambas nociones sigui las siguientesorientaciones:

a) Se alude a reproduccin socialcomoun conjunto de procesos de materialidadinmediata (econmicos y no econmicos) yno materiales. Incluyen la forma de genera-cin y organizacin de recursos, las condicio-nes generales y particulares en las que ellas sematerializan y sus formas de representacin,pensadas stas no como meras construccionesideales o abstractas, sino con sentidoprctico. Se trata de un concepto con preten-sin totalizadora, que considera las relacionesfundamentales de una forma de organizacin

2 Hay, finalmente, un ltimo elemento queinfluy particularmente en la definicin del objeto deinvestigacin de este proyecto: la mayorcorrespondencia relativa de esta rea con la Lic. enPoltica Social Urbana.


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social a nivel macro, y tambin las relacionesinmediatas entre grupos e individuos y susprcticas, en orden a la reproduccin de lavida en sentido amplio. En consecuencia, el

proceso de reproduccin social, a la vez quees esencialmente inescapable a una dimensinestructural y general, como ningn otro sesostiene en, y pone en juego, las prcticasconcretas de sujetos/agentes activos. En talsentido, es una virtualidad (dinmica), y nouna certeza apriori.

b) Por esta razn es que la vida cotidia-na, como "mediadora hacia el mundo, hacialo no cotidiano" (Heller:1985), adquiere enesta rea una relevancia tal vez slo compar-

tida con la lnea "Economa Popular" del reade investigacin "Sistemas EconmicosUrbanos".3La vida cotidiana entendida comorepresentacin institucionalizada de la vida ensus dimensiones materiales y simbli-co/culturales, es tambin la esfera en la quelos procesos globales se tornan particulares ehistricos. Orientada por el inmediatismo, esen ella en la que se configuran diversosmodos de vida, tanto en lo que hace a lareproduccin de la vida de cada individuo,

como a la del grupo primario o la comunidad.En este sentido, el dilogo entre los conceptosde reproduccin social y vida cotidianainterroga acerca de las formas en las que logeneral se particulariza; en las que, so-cialmente mediado, construye la totalidad.

La perspectiva a partir de la cual lasconsideraciones anteriores pretendieronorientar la propuesta de investigacin fue lade captar, simultneamente, los elementosmacro que definen las "condiciones" de vida

de los sectores populares y los procesos

3Ello no implica negar la importancia quepueda tener el estudio de la dimensin cotidiana delos procesos abordados por otras reas del ICO.Refiere exclusivamente al hecho de que para ambasreas se trata de una dimensin, no sloconsiderada constitutiva de dichos procesos, sinotambin explcitamente problematizada en sus lneasde investigacin.

microsociales en los que se materializan sus"modos de vida". Por ello, se entendi que laexpresin "reproduccin de la pobreza yreproduccin en la pobreza" (ICO:1995 - que

no puede ser sino de "los pobres"), dabacuenta de dos entradas que, en este caso,deban esforzarse por confluir y complemen-tarse.

La propuesta de investigacin fue la deabordar, efectivamente, "modos de vida" querecuperaran, exploraran y describieran riguro-samente las "diversas trayectorias" de pobla-dores y comunidades de la RMBA. El nfasisen el rigor no es aleatorio: en la medida enque todo lo anterior es funcin de definicio-

nes terico-metodolgicas, intentaba sealar-se la necesidad de que tales "trayectorias"particulares (estrategias, historias, prcticas)pudieran ser inscriptas en el nivel macro y en

"lo estructural".

El equipo de investigacin intent dicha"inscripcin" por la va de caracterizar, enprimer lugar, aquello que daba cuenta de lomacrosocial, en especial desde el punto devista de las intervenciones sociales dirigidas alos sectores populares de la RMBA. Fue en

este punto en el que surgieron un conjunto deinterrogantes alrededor del FRHCB.

En segundo lugar, y aunque el estudio delFRHCB fue considerado, per se, una tarea deproduccin de conocimiento relevante, se laconcibi tambin como estrategia para captarintervenciones "diferenciales" (cuyos criteriosdeberan ser discutidos), a fin de seleccionardos casos comunitarios sobre los cualestrabajar, en una perspectiva comparativa, elnivel microsocial. Detrs de esta estrategia

operaban a la vez: el principio de que las caractersticas

intrnsecas a las comunidades no podaser el criterio de seleccin de un trabajocomparativo 4;

4 Aqu se asume el concepto de comunidadcomo "...agregaciones sociales de base, social,econmica e ideolgicamente heterogneas, que


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el propsito de que en el curso deldesarrollo de la investigacin la imbrica-cin teora-metodologa se constituyeraen tema central del trabajo del equipo:

mediante su control se pretenda sometera revisin las tendencias registradas en laactualidad en los estudios sobre pobreza,en los que las categoras de heterogenei-dad y diversidad desplazan la reflexinsobre las formas de organizacin socialcomo globalidad, de las cuales las inter-venciones sociales son uno de los com-ponentes.

2.-EL PROYECTO ORIGINAL:ETAPASPREVISTAS,RESULTADOS YPRODUCTOS ESPERADOS.

A partir de lo anterior, se propuso llevaradelante una investigacin que contemplarados grandes etapas:

1) una primera, de aproximacin ma-croinstitucional y macropoltica de las inter-venciones sociales que se desarrollan en el

rea geogrfica bajo estudio, institucional-mente expresadas en el FRHCB. De acuerdocon lo anterior, el resultado esperado de estaetapa (caracterizacin del FRHCB) constituir-a un producto intermedio en el cual seinscribiran las trayectorias particulares degrupos sociales especficos. Ello inclua lapropuesta de una periodizacin relevante deldesarrollo del FRHCB, cuya validez sepondra a prueba en la segunda etapa de lainvestigacin. De la deteccin de lo que seanticip como "intervenciones diferenciales"del FRHCB se derivara la seleccin de loscasos locales a estudiar.

La programacin original previ paraesta etapa una duracin de cinco meses,debiendo culminar en diciembre de 1995. El

comparten una parte relevante de la vida cotidiana yde las condiciones colectivas de reproduccin de susmiembros" (Coraggio:1994).

trabajo se sostendra en las siguientes tcnicasy actividades:

Investigacin bibliogrfica y documen-tal;

entrevistas en profundidad a informantesclaves;

anlisis documental y presupuestario: enel nivel central (Ente de ReparacinHistrica, Unidad Ejecutora) y nivelesdescentralizados (municipios). Este lti-mo punto implicaba una mayor articula-cin, en esta etapa, con el rea "Institu-ciones y procesos del Gobierno Local".

2) una segunda etapa, cuyo proyecto -a

elaborarse en diciembre de 1995- seraresultado parcial de la primera. En articula-cin con la lnea "Economa Popular" del rea"Sistemas Econmicos Urbanos", el releva-miento a realizar debera permitir reconstruirlas transformaciones en las formas de obten-cin, acceso y organizacin de los recursos delas unidades familiares.

3.-EL DESARROLLO DE LAINVESTIGACIN:RESULTADOSEFECTIVOS Y REFORMULACIONES DELPROYECTO.

La puesta en marcha de la primera etapade la investigacin exhibi la existencia derestricciones de acceso a la informacin supe-riores a las previstas en el momento de formu-lacin del proyecto. En lo que sigue se sinteti-zan las tareas llevadas adelante durante 1995:

1) agosto-setiembre de 1995: ampliacin de la bsqueda de trabajos ya

realizados. Los resultados fueron limitados,encontrndose la mayor recurrencia enapreciaciones acerca de la imposibilidad deobtener informacin;

recopilacin documental: leyes nacional yprovincial y documentos de PNUD (Pro-yecto ARG. 93/001);


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entrevistas a informantes clave: entrevistaal primer Presidente del Ente de ReparacinHistrica (por imposibilidades de ste, hastaabril de 1996 qued pendiente una segunda

entrevista y entrega de documentacincorrespondiente al perodo 1992-1993, quenunca se concret) y a ex-funcionarios del"rea Programas Sociales" del Ente deReparacin Histrica.

2) setiembre-noviembre de 1995:

compatibilizacin preliminar con el proyec-to sobre Fondos de Inversin en AmricaLatina,de dimensiones y variables a explo-rar;

informacin presupuestaria y sobre pro-gramas: rea de Prensa de la Unidad Eje-cutora; Centro de Estudios Bonaerenses;

recopilacin y anlisis documental: diariosde sesiones del Congreso Nacional y de laLegislatura Provincial, en relacin a lacreacin y puesta en marcha del FRHCB,respectivamente; documentacin del reade "Programas Sociales" del FRHCB (per-odo 1992-1993);

entrevista a funcionario provincial afectado

a la cuestin municipal.3) agosto-noviembre de 1995: informes

de avance.

Ante la escasez de informacin accesibleen 1995, al iniciarse el ao en curso el equipode investigacin reconsider la programacininicial. La carencia de informacin confiable 5que pusiera seriamente a prueba la estrategiametodolgica de articulacin macro-micro -tanto en trminos del impacto de la accin del

FRHCB sobre los municipios y los espacioslocales, cuanto de la deteccin de intervencio-

5 Estas dificultades aluden al acceso a

informacin cuantitativa oficial (presupuestaria, denmeros de proyectos, beneficiarios, etc.), perotambin cualitativa (criterios de asignacinestandarizados y diferenciales, caracterizacin delas organizaciones comunitarias participantes/destinatarias, etc.).

nes diferenciales que proporcionaran una baseconsistente para la seleccin de casos locales acomparar- hizo que se resolviera culminar lainvestigacin en la primera etapa.

La bsqueda de informacin se extendi,no obstante, hasta mayo de 1996. A continua-cin se detallan las actividades desarrolladasdesde febrero hasta esa fecha:

reconstruccin de informacin periodsticasobre el FRHCB: diarios nacionales y de laciudad de La Plata;

entrevistas: a la Comisin Bicameral (slopudo concretarse una entrevista a la secreta-ria de la comisin) y a un funcionario de la

Contadura General de la Provincia (mayo1996). Se solicit tambin entrevista a laSecretara Administrativa de la Unidad Eje-cutora (no concretada).

recopilacin de informacin presupuestariay financiera (obtenida por vas no oficiales).Va la Contadura General se obtuvieron, encambio, informes oficiales del presupuestoprovincial y gasto social ejecutado 1992-1995.

informacin sobre programas sociales

financiados por el FRHCB: rea de Pro-gramas Sociales y rea de Prensa de laUnidad Ejecutora y del Consejo Provincialde la Mujer.

Asimismo, en el perodo de redaccin fi-nal de este informe (julio 1996) se resolvirealizar una entrevista exploratoria a un funcio-nario saliente de un municipio de la zona dereferencia de la UNGS. Esta decisin obedecia la necesidad de obtener material referido a laoperatoria del Ente de Reparacin Histrica en

su relacin con los municipios, que contrastara(y precisara, en algn sentido, aunque porcierto de manera preliminar y tentativa) partede las observaciones que surgan de la informa-cin proporcionada por fuentes secundarias. Esnecesario sealar que no se ha asignado a losresultados de esta entrevista otra validez que lade una primera aproximacin para la construc-cin de ciertas variables y la eventual formula-cin de hiptesis; es decir, se le ha otorgado


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valor esencialmente exploratorio y no represen-tativo.

Como podr observarse en los prximoscaptulos, la bsqueda y anlisis de la informa-

cin ha intentado relacionar -lo ms sistemti-camente posible- las dimensiones ms directa-mente poltica y de gestin del FRHCB. Esteejercicio se ha fundamentado en una doblepreocupacin:

una de orden terico general, que apunta arevisar el frecuente recurso a la escisin en-tre poltica y gestin, escisin que concibe aesta ltima en trminos tcnico-administrativos, ajenos a criterios sustanti-vos;

otra -relacionada con la anterior, pero msdirectamente vinculada con los procesossometidos a estudio- cuyo punto de partidafue la idea de que los actuales procesos dereforma de las polticas sociales (que parael Conurbano Bonaerense encuentran en elFRHCB una expresin institucional deprimer orden) forman parte de unareorganizacin global de las relacionessociales y polticas, y expresan laconstruccin de un nuevo tipo de Estado.

En este sentido, el anlisis sistemtico delas formas que asumen la gestin eimplementacin de las nuevas polticassociales es un momento necesario de unestudio tendiente a descubrir yconceptualizar de qu manera estaspolticas a la vez contribuyen a conformar,e integran, una forma de organizacinsocial y poltica diferente.

En el marco de una bsqueda de este tipo,

la caracterizacin macroinstitucional y macro-poltica que aqu se propone ha girado alrede-dor de lo que esta investigacin ha identifica-dos como , estilos de gestindel FRHCB. Coneste concepto se pretende captar un conjuntocomplejo de prcticas de gestin en las siguien-tes dimensiones:

los procedimientos administrativos engeneral (vale decir: las caractersticas es-pecficas que asume la relacin con los pro-

cedimientos formales previstos en la "letra"de la Administracin Pblica);

la relacin que a partir de lo anterior seestablece: con los municipios, grupos de

beneficiarios y organizaciones de la socie-dad civil en general; con otros organismosdel Gobierno Provincial (Ejecutivo, espe-cialmente) y entre los distintos niveles deci-sionales y ejecutivos del organismo;

la relacin entre la problemtica de lagestin y el mbito de lo "poltico-partidario"6.

En este informe se analiza el modo enque estos estilos de gestin fueron concebidos

en su origen, como as tambin el que seconfigur en el curso del desarrollo efectivo delfondo 7. La exposicin de los resultados inten-tar traer a la luz lo que se considera unanaturaleza profundamente poltica de estosprocesos, en el curso de los cuales distintosactores sociales y polticos plantearon susproyectos y se expresaron las distintas relacio-nes y alineamientos. Una perspectiva de estetipo pretende incluir el anlisis de las nuevas

6 La formulacin del concepto es tentativa yha estado guiada por propsitospredominantemente pragmticos (ligados con estainvestigacin) con la intencin de formalizar elestudio de los procesos que se configuran en elmarco de la gestin segn 4 "miradas" diferentes:cmo se organiza "hacia adentro"; sus relacioneshorizontales; sus relaciones "hacia abajo" y susrelaciones "hacia arriba". Sin embargo, seconsidera que la enumeracin analtica de las

dimensiones mencionadas no es exhaustiva, sinoque apenas podra constituir un punto de partida -cuya validez heurstica debera ser probada enotros trabajos- para prximas reelaboraciones.

7Es conveniente anticipar, sin embargo, queen el desarrollo concreto del trabajo se ver que eltratamiento dado a ambos momentos es desigual, loque se explica por las caractersticas de lainformacin disponible.


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formas de legitimidad que requieren (y cons-truyen) las

acciones estatales, y que involucran cuestionestales como las representaciones acerca del roldel Estado y los argumentos sobre su reforma,la relacin Estado-ciudadana (y su configura-

cin especfica en el mbito provincial) y lasformas en que se procesan y recrean las tradi-ciones polticas de los partidos con efectivacapacidad de decisin.


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CAPTULO 2:LA CREACIN DEL FONDO DE REPARACIN HISTORICA DEL

CONURBANO BONAERENSE

1.-ANTECEDENTES DE SU CREACIN:LA SITUACIN SOCIAL COMOEVIDENCIA Y LA POSTERGACINCOMO ARGUMENTO POLTICO.

A partir del triunfo del Partido Justicialis-ta en las elecciones para Gobernador del ao1987, comenz a hacerse visible una demandade tratamiento particular para el Conurbano

Bonaerense que culminara, en 1992, con lacreacin del Fondo de Reparacin Histricadel Conurbano Bonaerense (FRHCB).

Aparentemente, el primer antecedentedocumentadoque existe sobre el FRHCB datade 1990, durante la gobernacin de A. Cafiero.Se trata de un estudio iniciado a principios de1989 (al ao y medio de la asuncin del nuevogobernador) denominado Informe sobre laproblemtica estructural del ConurbanoBonaerense. El mismo fue coordinado por

Oscar Rubino (asesor de la Gobernacin) ydiseado en el marco de lo que se denomin"Plan Trienal 1989-1991".

El estudio rene, sistematiza y analiza in-formacin secundaria, sin producir informacinprimaria. Contiene una "Presentacin" y cuatrottulos:

1) "Antecedentes" (informacin de-mogrfica y espacial y conformacin econmi-co-productiva);

2) "Problemtica" (en el que se expone y

analiza la infraestructura urbana -de servicios yeconmica- desde la perspectiva del proceso dedesindustrializacin);

3) "Situacin Social" (con anlisis de laproblemtica de la pobreza -segn datos delINDEC del Censo Nacional del '80 y procesa-mientos posteriores- y la crisis, particularizan-do en la situacin de la mujer); y

4) "Sntesis y propuestas" (en el que seconcluye en la necesidad de un "Acta de

Reparacin Histrica del Conurbano Bonaeren-se").

En trminos de polticas, los puntos mssignificativos resultan la "presentacin" y elttulo cuarto, ya que adelantan y explicitan elmarco del debate en el que surgira el FRHCB.En este sentido, se destacan:

1) La eleccin de los trminos:1.1 Se denomina Conurbanoa "...la tra-

ma urbana continua que rodea a la CapitalFederal, excluyendo la misma". Son ellos los19 partidos siguientes: Berazategui, Quilmes,Avellaneda, Fcio Varela, Alte Brown, Lans,E. Echeverra, Lomas de Zamora, La Matanza,Morn, Merlo, Moreno, Tres de Febrero, GralSarmiento, Gral San Martn, Vte Lpez, SanIsidro, San Fernando, Tigre.

2) Las cuestiones enfatizadas en la pre-sentacin:

2.1 la "visin de conjunto", que alude, enprimer lugar, a la postergacin relativa a la quela Nacin sometiera al Conurbano respecto delresto del pas; y en segundo lugar, a la condi-cin global de la situacin social ("deterioro decondiciones de vida") y econmica ("rece-sin");

2.2 los "riesgos" que entraa la gravedadde la situacin social del Conurbano a partir de:

* la alta concentracin de poblacin total;* los ndices (en aumento) de poblacinNBI;

* el virtual colapso de servicios; y* la creciente confrontacin social.

Estos dos elementos "diagnsticos" anti-cipan el perfil de la propuesta depolticasquesurgir del documento, en el que se seala quela priorizacin del Gasto Social por sobre laInversin -derivada de la caracterizacin


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anterior- realimenta la situacin de estanca-miento 8.

3) Los aspectos salientes de las conclu-siones y propuestas:

3.1 Inicialmente, la disputa por lareasignacin de recursos qued claramenteplanteada con la Capital Federal, cuya situacinfue descripta en trminos de una sobre-captacin de los recursos de la nacin. Estoreviste importancia en trminos polticos, entanto plantea una confrontacin que constituyeuna estrategia de "doble nacionalizacin"de lacuestin:

* "nacionalizacin" de los problemas delConurbano, sobre todo basada en la proceden-

cia de su poblacin (47 % del interior y 11 %de extranjeros) 9;

* inscripcin de la problemtica del Co-nurbano en el plano de la confrontacin provin-cias-Capital Federal.

3.2 Se cuestiona la vigencia de antiguascreencias que habran dado sustento a lapostergacin de la Pcia de Buenos Aires, talescomo su mayor "riqueza" y su situacin de"privilegio". Al respecto, el documento sinteti-za los efectos desestructurantes que polticas

como la de "Promocin Industrial" tuvieron

8En ocasin de la entrevista que se realizal primer presidente del FRHCB, ste hizo mencina un estudio -que habra sido dirigido por l- en elque se haba estudiado la inversin pblica en laProvincia de Buenos Aires (y el Conurbano) desde1970. Su descripcin pareca coincidir con eldocumento elaborado en el perodo de laadministracin cafierista. Sin embargo, los datos de

edicin -incluidos los de composicin de los equipostcnicos participantes- no coinciden con lainformacin proporcionada, ni contienen aquelestudio de la inversin, que fue infructuosamenterastreado en distintas dependencias provinciales.

9 Esta lnea argumental va a continuar endocumentos muy posteriores, como los producidospor el Mrio de Economa de la Provincia en 1994, yser retomada en los debates parlamentarios apropsito del proyecto de creacin del Fondo.

sobre la provincia. Asimismo, deduce latransferencia neta de recursos (desde la provin-cia de Buenos Aires hacia la nacin) comoresultado de una injusta y desigual distribucin

contenida en la coparticipacin federal (que lacoloca por debajo del promedio nacional).

Cuatro aos despus, en el primer nme-ro de una publicacin peridica del Ministeriode Economa de la Provincia de Buenos, estosargumentos fueron retrospectivamente resumi-dos como sigue:

"(...) Adicionalmente al reclamo de que laprovincia no deba recibir menos coparticipacinpor habitante que otras provincias, dado que no eraproporcionalmente ms rica, las autoridades provin-ciales plantearon que esta insuficiencia de recursosafectaba sus posibilidades de atender las necesida-des del Conurbano Bonaerense, que por su magni-tud y la procedencia de sus habitantes (aproxima-damente la mitad son nativos de otras jurisdiccio-nes) era un problema nacional.

En efecto, debido a los escasos recursos conque se cont para realizar obras pblicas, el Conur-bano Bonaerense presenta uno de los ndices msbajos de cobertura de la red pblica de agua y

cloacas, insuficiencia de la red hospitalaria, preca-riedad de viviendas, etc, lo que se traduce en unaalta proporcin de poblacin con NBI en buenaparte de los partidos del Gran Buenos Aires, deacuerdo con lo que revela el Censo Nacional dePoblacin de 1991" (Mrio de Economa de la Pciade Buenos Aires:1994).

2.-LA CREACIN DEL FRHCBPORLAS LEYES NACIONAL Y PROVINCIAL:LOS DEBATES LEGISLATIVOS (O"ACERCA DEL ERROR DECONCENTRARSE EN LA VOTACIN")

2.1 La ley nacional N 24073/92

2.1.1 Aspectos principales

El FRHCB no fue creado durante lagobernacin cafierista.Esta circunstancia noes menor si se piensa en la condicin de


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herramienta poltica que caracteriza a losfondos de inversin 10 . En el caso delFRHCB, su carcter de tal parece constituirseva el establecimiento de una relacin entre el

Presidente de la Nacin y los habitantes delConurbano Bonaerense, slo mediada por elGobernador de la Provincia

11 (El Da,

15/11/95 y 6/12/95), y permite especularrespecto de su incidencia en el escenariopoltico nacional. El posterior proceso deaprobacin de la ley de creacin de este fondoparece ser consistente con el supuesto de quesu existencia fue impuesta por E. Duhaldepara aceptar dicha candidatura.

El proyecto comenz a ser discutido en

el Parlamento Nacional cuando no habantranscurrido an cuatro meses de la asuncindel nuevo gobernador, siendo sancionado alos cinco meses de ella. La ley nacional llevael nmero 24073/92 y fue sancionada el2/4/92, promulgada el 8/4/92 y publicada enel Boletn Oficial el 13/4/92.

La ley finalmente sancionada (denomi-nada Ley de Reforma Impositiva) modificparcialmente, pero de manera fundamental, elsistema tributario; afect al impuesto a las

ganancias, a los activos y al valor agregado; a

10 Tal como sealan Stahl (1994), Ezcurra(1996) y Ziccardi (1996) entre otros, el propioorigen de los fondos de inversin es de naturalezapoltica, en la medida en que estn destinados agarantizar la sustentabilidad poltica del ajuste. Encambio, s puede establecerse una diferencia entrelos fondos creados a instancias de organismosinternacionales (los que retienen el control sobre su

funcionamiento) y aqullos que operan comoinstrumentos poltico-partidarios; tales los casos delPRONASOL mexicano y -como parece surgir de estainvestigacin- del FRHCB. Se volver sobre estetema ms adelante.

11 De aqu en ms, se usarn las siguientesabreviaturas para indicar los nombres de los diarioscitados: AF: mbito Financiero; CL:Clarn; CR:Cronica; DP: Diario Popular; ED: El Dia y LN: LaNacin.

cuestiones de procedimiento y a la copartici-pacin federal. En lo referido especficamenteal FRHCB, el texto aprobado fue el siguiente:

"ART 40: Distribucin de la recauda-

cin del impuesto a las Ganancias:1- 10 % al Fondo de Financiamiento de

Programas Sociales en el Conurbano Bonae-rense, a ser ejecutado y administrado por laPcia de Buenos Aires. Los importes corres-pondientes debern ser girados en formadirecta y automtica.

2- 2% a refuerzo de la Cuenta EspecialN 550 del Fondo de Aporte del TesoroNacional a las Provincias.

3- 4 % se distribuir entre todas las ju-risdicciones, excluida la de Buenos Aires,conforme al ndice de NBI. Los importescorrespondientes debern ser girados enforma directa y automtica. Las jurisdiccionesafectarn los recursos a obras de infraestruc-tura bsica social.

4- 84 % restante se distribuir entre laNacin y el conjunto de las jurisdiccionesprovinciales, conforme a las disposiciones delos 3 y 4 de la ley 23548".

Como se dijo anteriormente, se trata deltexto final de la ley sancionada, que no reflejaestrictamente el proyecto oficial inicial. Lasmodificaciones tienen que ver con las condi-ciones del debate parlamentario (y modifica-ciones en su curso), que evidenci distintosalineamientos y alianzas.

2.1.2 El debate en el Congreso NacionalEl ms claro y persistente de los

alineamientos es el que enfrent al bloqueoficialista (PJ) con la oposicin de la UCR,que pudo sumar para el voto negativo aalgunos partidos provinciales y,especialmente, a la alianza Socialismo-Democracia Progresista. En el recinto seevidenciaron acuerdos previos tanto en elbloque oficialista cuanto de la oposicin, queen el caso del PJ hicieron que algunas de lasms consistentes defensas del proyecto


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quedaran en manos de bloques de partidosprovinciales aliados.

Aunque fracas en los debates parla-mentarios, vale la pena sealar que la estrate-

gia argumentativa ensayada por el PartidoJusticialista se nucle claramente alrededorde aquella "doble nacionalizacin" de losproblemas del Conurbano que haba sidoplanteada en el estudio tcnico-polticoproducido en el perodo cafierista. De estemodo, en el Congreso Nacional el bloque delPJ sostuvo la defensa del proyecto en esteargumento, que fue el que present mayorrecurrencia 12.

El bloque de la UCR -que present supropio proyecto- objetaba los siguientesaspectos de la propuesta del PEN 13:

1) La violacin de disposiciones consti-tucionales, ya que en materia tributaria setransferiran facultades legislativas al PEN endetrimento de la Cmara de Diputados,legalizndose futuros decretos de necesidad yurgencia del PEN (esta observacin se referaa los artculos que en el texto final llevaranlos nmeros 34 y 35).

2) La alteracin de mecanismos y clcu-los coparticipables.

12 La segunda y ms notable recurrencia enlos argumentos para justificar la pertinencia de lacreacin de este fondo especial fue la de lasnecesidades de infraestructura, con especialreferencia a agua y cloacas. Ello coincide con lastendencias predominantes en otros FIS, el 75 % decuya inversin es destinada a infraestructura

econmico-social (Ezcurra:1996) y tendr correlatoen el "Plan Director de Agua Potable ySaneamiento", algunos de cuyas caractersticas seanalizan ms adelante.

13 El principal legislador informante por laUCR fue Ral Baglini (Mendoza). Su participacinfue la ms extensa, abarcativa y polticamentefundada, a la vez que la que sostuvo mayor "grado"de confrontacin.

3) La consagracin de un procedimientodistributivo destinado a apoyar a un sectorpartidario (duhaldismo), al que estaranotorgndosele facultades discrecionales en el

manejo de los fondos mediante la expropia-cin de recursos cuya gestin debera corres-ponder, en realidad, al resto de las provincias.La expresin que ms claramente traduce elsentido poltico atribuido a este mecanismofue pronunciada por R. Baglini: "El oficialis-mo est proponiendo hacer Gasto Social conla plata de las provincias..." 14.

4) La subordinacin de las provincias ala presin y condicionamiento del Ministeriodel Interior, que quedara a cargo de un fondo

del 2 % de la recaudacin, con criterios deasignacin no atados a procedimiento "objeti-vo" alguno.

5) El bloqueo de la posibilidad de asig-nar parte de la recaudacin a programas comoel de emergencia agropecuaria.

El proyecto radical mencionado (queperdi en la votacin), propona:

I) Operar slo sobre los aumentos de larecaudacin del Impuesto a las Ganancias.

II) Establecer el siguiente esquema dedistribucin de la recaudacin:

* 57,66 % para las jurisdicciones pro-vinciales;

* 42,34 % a la nacin. Dos tercios delmonto resultante de este porcentaje deberaser asignado a la Seguridad Social, exclusi-vamente para aumentar jubilaciones y pen-siones mnimas, de acuerdo con los regme-

14Las citas fueron extradas de los Diarios

de Sesiones de las respectivas cmaras, tanto delCongreso Nacional cuanto de la LegislaturaProvincial. Se consignan los apellidos de loslegisladores y la pgina del diario de sesionescorrespondiente, que para el caso del PoderLegislativo Nacional llevan fecha 18 y 19/3/92 y 1 y2/4/92 (Cmara de Diputados y Senadores,respectivamente) y para la Legislatura Provincial, 6y 7/5/92 (dem).


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nes nacional, provinciales y municipales. Eltercio restante tendra como destino especfi-co obras de saneamiento (agua potable ycloacas), de acuerdo con un prorrateador de

poblacin no servida (al que se asignaba lacondicin de "parmetro objetivo").

Sin embargo, aquel gran alineamientoinicial -de carcter netamente partidario- noobvi diferencias intra-bloques ni alianzascoyunturales. Ello se hizo evidente con laresistencia de legisladores del PJ pertenecien-tes al interior del pas, as como con la alianzacon la UCeD provincial. Ambos fenmenosparecen haber asumido distinto carcter:mientras los legisladores justicialistas del

interior expresaron claramente sus dificulta-des para aprobar un proyecto que constituauna transferencia objetiva de fondos para laprovincia de Buenos Aires -sin contrapartepara los territorios representados por ellos-, elvoto de la UCeD provincial se resolvi en elcurso de una negociacin por el retiro delproyecto de la imposicin de la EPEC (alexcedente primario de las empresas en laprovincia) y por su apoyo a disposiciones queconstituyeron un virtual "blanqueo" de

capitales "fugados" al exterior. Diputados delinterior (de la provincia de Santa F, particu-larmente) reclamaron reiteradamente trata-miento similar para otros "conurbanos" que,como los de Santa F y Rosario, presentabanuna situacin social de perfil similar a labonaerense. De lo contrario, se afirm,"...sumamos una nueva fragmentacin: la delos pobres de primera y los pobres de segun-da; los pobres del compromiso poltico del DrDuhalde y los pobres marginados de ese tipode compromiso poltico" (Gonzlez, 6062) 15.

El proyecto enviado por el PEN se mo-dific, no slo en el curso del debate, sinoincluso una vez votado y aprobado. Lamodificacin ms importante es la que

15Como se ver en el punto correspondiente,este planteo volvi a surgir en diciembre de 1995, enocasin de la discusin por la nueva modificacin dela Ley de Impuesto a las Ganancias.

introdujo aquel 4 % a distribuir entre lasprovincias segn ndice de NBI, que origi-nalmente no estaba contemplado. Con estaclusula, algunos bloques provinciales cam-

biaron su voto en el recinto. Por otra parte -yrespondiendo a la acusacin de un diputadosantafesino (Gonzlez, 6063)- se establecipara este 4 % un procedimiento de giroautomtico y directo a las provincias, queevitara la presin poltica que desde el Minis-terio del Interior se ejercera sobre stas.

El peso de la pertenencia territorial delos legisladores se hizo ms evidente en elproceso de discusin en la Cmara de Sena-dores, en la que -por nica vez, y aunque de

manera que numricamente no resulta signifi-cativa- la UCR se dividi: A. Gass, senadorpor la Pcia de Buenos Aires, vot a favor delFRHCB, haciendo suyos los argumentos delPJ, acerca de la necesidad de compensacinde la histrica postergacin del ConurbanoBonaerense.

En ambas cmaras, en cambio, quedclaro el fracaso de la apelacin al federalismoen los trminos planteados por la Pcia deBuenos Aires (es decir, enfrentando a todas

las provincias -incluida Buenos Aires- con laCapital Federal). Diputados y senadores delinterior incluyeron a sta como beneficiariadel centralismo caracterstico del pas yatribuyeron al fondo que estaba crendose lacapacidad de profundizar las desigualdadesque parecan querer corregirse.

2.2 La ley provincial N 11247/92

2.2.1 El debate en la Legislatura Provincial:

aspectos principalesFue responsabilidad de la Legislatura

Provincial la discusin del proyecto queregimentaba la administracin de los recursosfiscales federales, modificados por la Leynacional N 24073/92. El tratamiento fue anms rpido que el desarrollado en el Congre-so Nacional: el proyecto ingres a la Cmarade Diputados de la Provincia de Buenos Airesa las 18 hs del 6/5/92, siendo sancionado por


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la Cmara de Senadores en la madrugada del7/5/92.

Las caractersticas de los debates plan-teados en el mbito provincial fueron muy

distintas de las observadas en el CongresoNacional: se trataba, en ese momento, decontrolar, asignar y ejecutar fondos que ya seencontraban en territorio provincial. Ellomodific sustancialmente las posiciones delos bloques, los opositores en particular. Alrespecto resulta interesante sealar el contras-te entre la posicin del Radicalismo en elCongreso Nacional y en la Legislatura Pro-vincial: despus de aquella severa crticarealizada por el Diputado Baglini (ver punto

2.1.2 y cita N 11), el diputado Juan CarlosLema declar que "...estas carencias delConurbano (...) [son] un problema de laNacin. Porque en el Conurbano no sloviven los que nacen en l, sino que ms del50 % de sus habitantes provienen del interiordel pas y de repblicas vecinas" (43). Enresumen, la UCR provincial asumi comopropios los ms caros argumentos del justi-cialismo.

El debate en la Legislatura Provincial

fue el que defini el perfil y sent las basesdel estilo de gestin del FRHCB. Es posibleafirmar que el campo de discusin se redefi-ni de manera global al pasar a este mbito,dado que cambi el objeto de la disputaoficialismo-oposicin: ya no se habl de lanecesidad, pertinencia o justicia del FRHCB,ni del carcter de "crisis" del/los problema/sque estara llamado a resolver, sino que sepas a discutir cuestiones exclusivamenteinstitucionales y procedimentales. Las dife-

rencias radicaron en la distribucin de fun-ciones (y, por lo tanto, de poder) entre elEjecutivo Provincial, el Legislativo y losmunicipios. De este modo se reorganiz elcampo de intereses de los dos partidos mayo-ritarios, reorganizacin que sugiere coinci-dencias entre ambos en lo que hace a lacaracterizacin de un "nuevo" estado.

Como se ver inmediatamente, el oficia-lismo trat de potenciar al mximo el instru-

mento que estaba crendose, en un doblesentido: para que pudiera ser destinado alfinanciamiento de todo tipo de obras y secto-res, y para que el manejo de los fondos

quedara en manos del Gobernador de laProvincia, estableciendo un contacto directoentre ste y los destinatarios. La discusin,que alude a las caractersticas del rganoejecutor y sus alcances, se despleg en tornoa cuatro cuestiones: 1) el diseo del "Ente"(as comenzara a identificrselo en el cursodel debate); 2) los recursos asignados alFondo; 3) las caractersticas de los proyectosa financiar por el fondo; 4) los procedimien-tos para la ejecucin de las obras y la cuestinde los controles.

1) Respecto del diseo de la estructuradel rgano responsable de la administracinde los fondos, la exposicin de motivospresentada por la Gobernacin para la eleva-cin del proyecto de ley contena algunasprecisiones que -si bien no estuvieron presen-tes en la letra del proyecto- constituyeron ejesde referencia de los legisladores en el debate.Las propuestas se dividieron en dos orienta-ciones:

la UCR pretenda instituir desde la ley eldiseo del rgano ejecutor. De este mo-do, intentaba cristalizar en l la articula-cin con las instancias burocrticas pro-vinciales pre-existentes (institucionescreadas por la Constitucin, ministeriosinvolucrados y otros pertinentes), ascomo con otros niveles jurisdiccionales,como los municipios. Su propuesta decomposicin de la Unidad Ejecutora co-incida con la del Gobernador e inclua:

un Director Ejecutivo, un SecretarioAdministrativo y un Consejo TcnicoAsesor, del que participaran el Sub-Secretario de Finanzas, por el Mrio deEconoma; el Sub-Secretario de AsuntosMunicipales, por el de Gobierno; el ase-sor de la Asesora General de Gobierno,un Contador Mayor de la Contadura Ge-neral de la Provincia y un vocal del Tri-bunal de Cuentas, con participacin va-


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riable de los distintos ministerios e inten-dencias involucrados en cada proyecto.

el oficialismo, por su parte, propuso nolegislar sobre el diseo, argumentando

que hacerlo significara "avanzar sobrelas facultades propias del Poder Ejecuti-vo" (Scarabino, 26). Sin embargo, coin-cidi con la preocupacin de la oposicinacerca de la necesidad de avanzar en me-canismos de "participacin poltica de losmunicipios involucrados" (Scarabino,26).

El tratamiento dado a la cuestin muni-cipal fue contradictorio: la importanciainstitucional y poltica de la participacin delos municipios que constaba en la presenta-cin del proyecto realizada por el Gobernadorante la legislatura (mediante la propuesta decreacin de un cuerpo consultivo integradopor los intendentes del Conurbano, que juntocon la instancia ejecutiva conformara elrgano de administracin) fue ratificada enlas intervenciones de los legisladores (Pelly,50; Scarabino, 30; Florio, 31).

Esta importancia, sin embargo, no tuvocorrelato en la letra del proyecto ni en la leyfinal, ni en los decretos reglamentariosposteriores. El oficialismo utiliz la preserva-cin de la libertad de la que deba disponer elGobernador como argumento fundamental,recordando permanentemente que para la leynacional el Ejecutivo Provincial era el res-ponsable de los fondos (cabe recordar que enel texto de la ley nacional se hace referencia ala Provincia y no al Poder Ejecutivo). Lamodalidad propuesta y sancionada habilitexplcitamente la operacin directa del Ente

con las instituciones intermedias, organizadade manera prioritaria a travs del rea "Pro-gramas Sociales", en cuyos procedimientosde gestin -formales e informales- fue pro-cesndose efectivamente esta cuestin.

2) Tambin los alcances de la UnidadEjecutora fueron discutidos al analizar elartculo 3, que estableci los recursos queintegraran la cuenta especial. A los yacontenidos en el art. 40 de la ley 24073/92, la

propuesta del oficialismo agreg aportes delTesoro Nacional asignados a programas deinfraestructura social, prstamos otorgadosespecficamente por organismos nacionales e

internacionales, as como recupero de aportesfinancieros destinados a emprendimientos enel marco de la ley. La propuesta de la UCR(que consideraba como recursos slo losestablecidos por la ley nacional y donacionesy legados) qued en minora.

La importancia de la incorporacin deotros recursos debe ser particularmentesealada: en tanto ampli sus alcances opera-tivos, institucionales y polticos respecto delresto de la estructura provincial, result en la

transformacin de la Unidad Ejecutora -y porlo tanto, del Fondo- en permanente, enespecial por la posibilidad de tomar emprsti-tos y recibir de aportes financieros de recupe-ros de obras (Pelly, 63). Aqu apareci ladiferenciacin de la figura del Fondo comotemporario para responder a una "emergen-cia", para pagar una "deuda" con la poblacindel Conurbano, de la del Fondo como recursopermanente para responder a una "emergenciapermanente". La contradiccin de esta carac-

terizacin puede atribuirse a una necesidad dejustificar el cortoplacismo de la planificacinde las actividades del Ente -que permitiraobtener fcil rdito poltico-, as como a lavoluntad de perpetuar estos recursos 16.

La identificacin de este propsito tras-ciende la especulacin alrededor de losdebates parlamentarios y se proyecta alperodo de puesta en marcha del FRHCB. Alrespecto, el "Plan Director de Agua Potable ySaneamiento", elaborado en el marco de un

convenio entre la Unidad Ejecutora y la

16Es conveniente retener esta circunstancia,pues el carcter de "fondo de emergencia" sera unrecurso al que se apelara frecuentemente durante laoperacin del Fondo, en particular cuando se pusoen cuestin el carcter crecientemente centralizadode sus operaciones.


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Facultad de Ingeniera de la UniversidadNacional de La Plata, aporta consistencia aesta afirmacin si se considera: 1) la magni-tud de la inversin prevista (U$S 1.200/1.300

millones), que comprometera entre el 30 y 40% de los fondos totales durante 4 aos (Entedel Conurbano:1994), lo que supone medianoplazo; 2) el hecho de que el "Plan Director"fuera elaborado de acuerdo con los criterios ymetodologas del Banco Interamericano deDesarrollo, lo que no podra explicarse si nohubiera existido la posibilidad de un crditode gestin por parte de la entidad; 3) el hechode que las caractersticas de los crditos BIDincluyan el recupero de la inversin, lo quepermitira seguir con las operaciones. En estesentido, este "Plan Director" se torna en "casotestigo" de lo aqu afirmado.

3) El tercer aspecto alude al tipo de pro-gramas que se financiaran. El oficialismo seopuso a la propuesta de la UCR de reglamen-tar los porcentajes de utilizacin de losfondos (90 % para infraestructura y 10 % paraprogramas sociales), alegando que no deber-an restringirse los recursos potenciales paraprogramas sociales, ni obstaculizarse su

ampliacin a cuestiones como la seguridad,"...que afecta en gran medida al ConurbanoBonaerense" (Scarabino, 30).

4) El debate en torno a los procedimien-tos de las operaciones del Ente (entre ellas, laejecucin de obras) se centr en dos aspectos:

la autonoma del Gobernador: con el finde ampliarla al mximo, el oficialismo seneg a incluir en la ley provincial la par-ticipacin de cualquier otro rgano delEstado, ya fuera del Ejecutivo o del Le-

gislativo 17 (lo que se ver al analizar elpapel de los municipios).

17 De acuerdo con el anlisis de Ezcurra(1996), aunque existe dependencia (a veces formal)de la presidencia o de agencias especializadasregulares, la autonoma institucional yadministrativa es una caracterstica fundante de losFIS. Sin embargo, la autonoma respecto del aparato

la necesidad (o no) de explicitar dosmodalidades de contratacin como alter-nativas: la tradicional (va licitacin p-blica) y la de excepcin. La oposicin

consideraba que el marco jurdico aludaclaramente a la licitacin pblica comomecanismo, a travs de la ley de obrapblica y de la ley de contabilidad de laprovincia, la que incluye la ley de expro-piacin. Asimismo, todas ellas explicita-ban condiciones y procedimientos a se-guir en casos de excepcin.

El principal argumento utilizado por eloficialismo para ambas cuestiones fue el de la"celeridad", atributo "esencial" del "nuevo

Estado". El proyecto definitivamente aproba-do present un marco regulatorio nuevo paralas obras de excepcin: compulsa de precios a5 empresas invitadas de entre las inscriptas enel Registro de Licitadores de la Provincia, sinperjuicio de la recepcin de "ofertas espont-neas". Su puesta en prctica requerira laconsulta a la Comisin Bicameral.

La oposicin radical propuso incorporarla obligatoriedad de un dictamen fundado delDirector Ejecutivo y de la Comisin Tcnica

Asesora para adoptar la modalidad de excep-cin en cada caso y otorgar adems carcterprevio y vinculante al dictamen de la Comi-sin Bicameral. Sometida a votacin, estaposicin fracas. Las modalidades alternati-vas para la contratacin fueron precisadas enun decreto del Gobernador en el mes de juniode 1992.

estatal que se otorga al FRHCB es de distinto cuode aqulla de la que gozan otros fondos de AmricaLatina, dado que en el caso que aqu se analiza lasubordinacin al Jefe de Estado (en este caso,provincial) es total, mientras que las estructurascreadas ad hocpara los dems fondos funcionan porfuera del aparato estrictamente estatal. Una vez ms,los argumentos utilizados para justificar ambosdiseos son distintos: eficiencia y agilidad en el casodel FRHCB y eficiencia, agilidad e inmunidad a laspresiones polticas, en el segundo.


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En tanto instancia de representacinpoltica para el control de las acciones de laUnidad Ejecutora, la Comisin Bicameralsuscit tres puntos de disenso: su composi-

cin, el carcter de sus dictmenes y losprocesos que controlara. Fue en relacin conla composicin que el proyecto original sufrimodificaciones, ya que ste prevea un totalde 8 miembros (4 diputados y 4 senadores), yla ley sancionada estableci doce miembrosde ambas cmaras en partes iguales.

La cuestin del carcter de los dictme-nes de la Comisin fue especialmente discu-tida en relacin con la autorizacin del uso demecanismos de excepcin en las contratacio-

nes. Argumentando la necesidad de "transpa-rencia", la oposicin radical propona otorgarcarcter vinculante a los dictmenes y efec-tuar el seguimiento de todo el proceso,"...desde la seleccin del emprendimientopasando por la forma de contratacin, elcontratante, el seguimiento de la gestin deesta unidad ejecutora por los legisladoresporque ste es el nico mbito pluralista quetienen las instituciones de la provincia"(Florio, 48). La cuestin se resolvi a favor

de la propuesta del Ejecutivo que, argumen-tando nuevamente la "urgencia" de la crisissocial, impuso el criterio de atribuir funcionesexclusivamente consultivas a la ComisinBicameral 18.

18 Si se piensa efectivamente a la ComisinBicameral como instancia pluralista derepresentacin poltica para el control de la UnidadEjecutora, de algn modo la informacin acerca dela representacin proporcional que en ella tuvieronlos partidos relativiza la importancia de estadiscusin: entre 1992 y 1994, 8 de los docelegisladores que la integraban pertenecan al PJ,que retena la Presidencia y Secretara, mientras 4pertenecan a la UCR (que ocupaba laVicepresidencia). En 1995, esos nmeros semodificaron a 9 y 3, respectivamente (Fuente:Secretara de la Comisin Bicameral).

2.2.2 Los ejes conceptuales del debate y surol en la definicin del nuevo estilo degestin

Ya se ha sealado que a lo largo del de-

bate legislativo fue recurrente la alusin -explcita o implcita- a un "nuevo Estado". Esen este marco que se establecieron los atribu-tos del (tambin) nuevo estilo de gestin,cuyo anlisis constituye un aspecto central deeste informe. Por ello, vale la pena analizardichos atributos ("celeridad", "transparencia"y "eficiencia"), as como el marco en el cualse argument la necesidad de ese nuevoEstado, lo que supone analizar tambin lostrminos de la discusin acerca de la prdida

de legitimidad del "viejo" modelo. Este"nuevo Estado" se define negativamenterespecto del "viejo", que aparece como unestilo que no funciona -que aparentementenunca ha funcionado 19- y cuyos rasgosdeterminantes son los siguientes:

1) Ineficiencia, definida por tresfactores, a saber: a) las obras que secomienzan y nunca se terminan; b) laburocracia que funciona, en las palabras deEduardo Duhalde, como "mquina de

impedir" y c) las cuentas que no cierran, conla deuda consiguiente.

2) Insensibilidad, esto es, incapacidadpara percibir las necesidades de "la gente".Esta caracterizacin apareci tambin en eldiscurso del gobernador durante la poca defuncionamiento del Fondo, en la forma de ladiferenciacin entre funcionarios "deescritorio" y los que "caminan con supueblo", que lo "conocen". (Se volver sobreesto oportunamente.)

3) Falta de transparencia y la consi-guiente prdida de credibilidad de los gober-nantes frente al "pueblo". Es importantesubrayar aqu la diferencia del significado que

19 Las referencias a un pasado de fracasodel Estado no aluden a un perodo histricoespecfico. Parecen remontarse, en general, 20 a 40aos atrs.


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atribuyeron a la falta de transparencia y a laprdida de credibilidad el oficialismo y elRadicalismo. En el primer caso, se relacionla falta de transparencia con la lentitud de los

procedimientos institucionales producida porel exceso de burocracia, representado espe-cialmente por los rganos de control provin-cial 20. En el segundo, la falta de transparen-cia se vincul con la "corruptela poltica" y suefecto de descreimiento. Esta diferenciagenerar el consiguiente disenso a la hora dedefinir la transparencia que caracterizar al"nuevo Estado".

Frente a este cuadro de situacin -al quese suma una constante enumeracin de las

cifras que indican la "crisis" en la que se hallasumida la regin- se plantea un Estado queremplace:

1)La ineficiencia por eficiencia, con locual se completarn las obras empezadas, seagilizarn los procedimientos de toma dedecisiones y ejecucin, y cerrarn las cuentas.Una gestin "eficiente" se funda en la "celeri-dad" y "operatividad" institucional. Se sealaadems la necesidad de achicar el Estado ydisminuir el gasto, cuestiones que se conectan

con un "nuevo" tipo de vinculacin con elcapital privado, necesaria para transferirfunciones que antes estaban a cargo del sectorpblico.

Este es un punto que merece un anlisisms detallado: la relacin con el sectorprivado constituy uno de los espacios deenfrentamiento entre oficialismo y oposicin,que emergi en el debate a propsito del textodel art. 8 del proyecto. ste facultaba alEjecutivo "...para participar parcialmente en

el financiamiento de (...) iniciativas privadas".No obstante, adems de sealar las diferen-cias vale la pena tambin marcar las coinci-

20De esta manera, bajo el trmino burocracia

quedaban subsumidas instancias administrativas(v.g.: Tribunal de Cuentas) y polticas (ComisinBicameral).

dencias, que hicieron a la necesidad deeficiencia y de achicamiento del Estado.

En el discurso Justicialista el Estadoaparece como un "socio" ms (y no como

instancia reguladora, por encima de lasempresas), de manera que junto con el capitalprivado debera emprender un negocio queresolviera necesidades urgentes de la pobla-cin. De este modo, los lmites entre los dossectores se confunden, tanto en trminos depropsitos cuanto de responsabilidades: tanoscurecido queda el hecho de que la resolu-cin de tales necesidades es responsabilidadestatal, como la bsqueda de ganancia porparte del capital privado. (Ntese, nuevamen-

te, la sustitucin de la nocin de derechospor la de necesidades.) La siguiente afirma-cin del diputado Scarabino es ilustrativa dela ambigedad de la propuesta:

"El Estado provincial debe promover laposibilidad de que se lleven a cabo inversio-nes en la provincia de Buenos Aires (...) Noestamos en contra del beneficio empresario,sino fundamentalmente a favor de inversionesen infraestructura urbana, sanitaria y educa-cional que, por sobre todas las cosas, benefi-

cien a la poblacin (...) si existen interesesprivados con necesaria vocacin de invertiren esas reas y el Estado no puede afrontartotalmente esa obra, no vemos que existareparo para que sta pueda financiar parcial-mente, a fin de lograr que concrete el objeti-vo" (Scarabino, 40).

Los radicales, en cambio, impulsaron lasupresin del mencionado artculo 8, afir-mando que violentaba el espritu de la ley11.184, que era el de crear condiciones para

atraer al capital privado, pero proporcionandoel Estado slo el marco regulatorio. Con elartculo en cuestin se pretenda, por elcontrario, acudir en socorro del sector privadoen lugar de incentivar la inversin de riesgo.Las iniciativas privadas no deberan finan-ciarse con fondos destinados a obras deinfraestructura y a programas sociales.

A pesar de estas diferencias, cabe indi-car ciertos aspectos ambiguos del discurso de


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la oposicin que interesan para identificar lascoincidencias con el oficialismo en la con-cepcin del rol del Estado. Aparece en lasintervenciones de los legisladores radicales la

nocin de la eficiencia vinculada al estilo degestin del sector privado, como en el comen-tario de Florio acerca del control que debaejercerse sobre la Unidad Ejecutora: "tambintendra que hacer el contralor de esta unidad(...) en trminos empresariales y no en trmi-nos institucionales. Esta es una novedadterminolgica para los polticos". Valerga,por otra parte, define el Estado necesariocomo "tal vez, aunque opinable, mnimo". Laidea de un Estado mnimo que a la vez sea"fuerte, operativo, ejecutivo" lleva implcitauna nocin de la relacin entre los sectorespblico y privado que implica una necesariaparticipacin de este ltimo en la oferta deservicios antes considerados responsabilidadexclusiva de aqul.

2) La insensibilidad por sensibilidad:este punto se relaciona con el constantenfasis de la argumentacin de ambos parti-dos en la situacin de "emergencia" de laregin, que determina que la calidad del

gobernante se evale segn dos parmetros:su capacidad de percibir esta "emergencia" entoda su intensidad, y su posibilidad de esta-blecer un vnculo inmediato entre l y losgobernados. 21

3) La falta de transparencia por trans-parencia. Vale la pena profundizar en estacuestin, ya que es sntoma de las contradic-ciones en el interior de ambos discursos,oficialista y de oposicin. Esta cuestin esfundamental tambin en lo que hace al punto

principal de disenso, esto es, la distribucinde poder entre Ejecutivo y Legislativo, al quese hizo referencia anteriormente.

21 Este ltimo punto se tratar ms endetalle al estudiar las caractersticas del discursooficial durante el periodo de funcionamiento delFondo.

En el discurso oficialista la transparen-cia nunca se defini claramente. Se la men-cion repetidas veces sin explicar cmolograrla, o estableciendo supuestas garantas

para alcanzarla. Se trata de un discursoambivalente, que no quiere abandonar latransparencia como objetivo, pero que sehalla limitado por la estrategia de otorgar elmximo poder de decisin al Ejecutivo. As,los objetivos de "agilidad" o "celeridad" y de"transparencia" parecen contradecirse o, almenos, entrar en una tensin que no se puederesolver. La imagen de la oposicin aparececomo la del "viejo" estilo de gestin, para elcual lo importante es un legalismo a ultranzaque termina funcionando efectivamente como"mquina de impedir", de tal modo que no esposible alcanzar la eficacia necesaria pararesponder con rapidez a las necesidades del"pueblo". De ese modo, se superponen laimportancia de la rapidez de la respuesta y lade la claridad de los mecanismos de suimplementacin. Un ejemplo es la siguientecaracterizacin que hizo Scarabino de estosmecanismos: "Dotados con la debida transpa-rencia, y agilidad necesarias para que larespuesta que el pueblo bonaerense est

buscando llegue en la forma ms rpidaposible" (subrayado de este trabajo) 22.

Esta tensin se expresa con mayor cla-ridad cuando el oficialismo opone tambin lanocin de "legalidad" a las de "sensibilidad"y "celeridad". Fue el entonces senador Arcuri(Presidente del Ente al momento de redaccinde este informe) quien radicaliz el argumen-to al afirmar: "Y si me dicen que me apartode ciertos mecanismos de tcnica legislativales digo que estoy orgulloso de hacerlo sialgn da veo que en realidad esta gente nosufre ms. Hoy se nos quiere detener aqudentro en nombre de la legalidad, sin consi-derar la sensibilidad que debemos tener los

22 No fueron los legisladores oficialistas uopositores los nicos ni los ms interesados en lacuestin de la transparencia; los Documentos delPNUD (1993) insisten permanentemente en el tema.


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legisladores Provinciales" (el subrayado es deeste informe). Una vez ms, la celeridad esuna condicin para la resolucin de proble-mas "urgentes" que el viejo Estado, con sus

leyes obsoletas, es incapaz de enfrentar.La oposicin defini la "transparencia"

en trminos de institucionalidad de losprocedimientos, esto es, de "legalidad",publicidad y control por medio de losorganismos provinciales y de la ComisinBicameral 23. En un movimiento opuesto aldel oficialismo, a la emergencia se opuso lalegalidad: "La transparencia est en elejercicio de la soberana del pueblo, est ensus representantes, en el pluralismo de los

controles. (...) Si la emergencia (...) es lanueva mascarada que abre puertas a lailegalidad, porque as es conceptuada por lasociedad, porque as es interpretada en estasuerte de descreimiento, tenemos que avanzary ser muy generosos como representantes dela ciudadana para establecer este tipo decontroles que propiciamos" (Florio).

La ambigedad de este discurso (yamencionado) dependa de una adhesin a laexigencia de "celeridad" como rasgo del

nuevo Estado, como tambin a la "moder-nizacin" de la legislacin "obsoleta", queactuara como "mquina de impedir" (figurade Duhalde que la UCR hizo suya). Prueba deesta contradiccin (entre legalidad y efi-ciencia) es la siguiente declaracin deValerga: "(...) beneficia al sistema que noso-tros garanticemos la mayor transparencia enlos procedimientos. Porque es la opininpblica la que recibe lo que lamentablementelos mismos formadores de opinin se ocupan

de destacar para desacreditar a la clasepoltica. Es por eso (...) que en alguna opor-tunidad vamos a poner un nfasis demasiadograndeen la necesidad de transparentar esto"(subrayado de este trabajo). El uso del adver-bio "demasiado" contradice la afirmacin dela necesidad de claridad. Segn Itoiz, por otra

23 Cuyos dictmenes, como se recordar, notienen carcter vinculante.

parte, deban eliminarse las leyes obsoletaspara que "nunca ms una ley sea obstculopara la solucin de un problema social en laprovincia de Buenos Aires".


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CAPTULO 3:EL DESARROLLO Y FUNCIONAMIENTO DEL FONDO

1-ASPECTOS ORGANIZACIONALES DELA UNIDAD EJECUTORA

1.1 La estructura de la Unidad Ejecu-tora

La Unidad Ejecutora del FRHCB que secre por la sancin de la ley provincial11247/92 se denomin Ente del ConurbanoBonaerense, sindole otorgado rango ministe-rial. El decreto N 1279/92 fij su estructura,integrada por un Presidente y dos Secretaras:

una Administrativa y otra Tcnica. A estasdos secretaras se agreg (en una etapaposterior) la de Relaciones Institucionales,vinculada con la gestin de la transicin delos nuevos municipios creados en el Conur-bano. El Presidente del Ente dependa direc-tamente del Gobernador de la Provincia ytena a su cargo las tres secretaras 24. En unsegundo nivel, la gestin se organiz en tresGerencias -Administrativa, Econmico-Financiera y de Planeamiento-, denominacincuyo significado se analiza ms adelante.

Esta estructura permite identificar unatensin entre el diseo organizacional formaly real, es decir, entre el diseo instituido porel decreto de creacin (Presidencia y dosSecretaras), el organigrama que aparece en elManual de Organizacin elaborado por laSecretara Administrativa y las formas deorganizacin reales relevadas en los docu-mentos del PNUD.25

Esta tensin mereci una observacin

temprana en los documentos del PNUD

24 Desde su creacin, la presidencia fuesucesivamente ocupada por Julio Carpinetti (5/92 al8/93), Dellepiane (8/93 al 11/93) y, desde entonces,por Antonio Arcuri.

25 Estos documentos dan cuenta de dosorganismos que se arrogan la categora deSecretaras, a saber, Planeamiento y Tcnica.

(PNUD:1993), que advirtieron acerca de la"superposicin de funciones, indefinicin deresponsabilidades, informalizacin de lasrelaciones jerrquicas y funcionales ...y [laconsiguiente] autonomizacin de las diversasreas en el proceso decisional". Muestras deuna debilidad organizacional, tales caracters-ticas parecen haber reforzado la centraliza-cin de la gestin, llegando incluso a diluir lainstitucionalidad (en lo que refiere a procedi-mientos burocrticos, misiones y funciones ymecanismos de control interno) del propioorganismo de gestin 26.

1.2 El Plan de Justicia Social

El Ente fue designado responsable de laimplementacin del "Plan de Justicia Socialpara el Conurbano Bonaerense" (Ente delConurbano Bonaerense:s/f), al que estabandestinados la mayor parte de los recursos delFRHCB. Las reas de accin del Plan fueronlas de saneamiento, cloacas, salud, educaciny seguridad -a las que se sum ms adelantela de Justicia- y los programas financiadosfueron tanto de infraestructura como deasistencia.

Para ello, dentro de la Secretara Admi-nistrativa se cre el rea de ProgramasSociales, cuyo objetivo era "...asistir a lasnecesidades de los sectores de mayor pobrezadel Conurbano Bonaerense a travs del apoyoa sus organizaciones (...). Los proyectosapoyados por esta rea fueron de infraestruc-tura, equipamiento y materiales de difusin, yno relacionados con el funciona-

26 Y que, como se ver en el puntocorrespondiente, hace problemtico el anlisis de losingresos y egresos del organismo.


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miento del servicio o los recursos humanos(Barbeito y Lo Vuolo:1994).

Segn se tratara de obras de construc-cin, refaccin/ampliacin o financiamiento

de materiales de difusin, para presentarproyectos las organizaciones intermedias ymunicipios deban aportar 27: documentacinque contuviera relevamiento de institucionesintermedias, carta justificatoria del pedido,personera jurdica o reconocimiento munici-pal, estatuto constitutivo, nmina de autori-dades, presupuesto detallado, croquis oplanos de obra, certificacin de dominio,tiempo estimado de ejecucin del proyecto.

Los lineamientos bsicos para la

aprobacin de proyectos, por otra parte, eranlos siguientes: el sector social beneficiado deba ser de

pobreza estructural o de grupos que seencontraban en condiciones de mayorriesgo;

las obras de infraestructura o deequipamientodeban tener el objetivo crearo ampliar servicios comunitarios queapuntaran a la resolucin de problemas queobstaculizaran el desarrollo de losbeneficiarios;

el costo del proyectodeba estar de acuerdocon el impacto esperado en trminoscualitativos y cuantitativos;

los proyectos deban fortalecer laautonoma de la organizaciny no generardependencia del Estado;

los proyectos deban ser promovidos yejecutados por la comunidad beneficiada, obien miembros de la misma deban estarpresentes en su organizacin.

Tal como se analizar en este informe

(ver infra, punto 3.3), esta rea fueprogresivamente perdiendo participacin en lasactividades desarrolladas en el marco del "Plande Justicia Social", especialmente a partir del

27En lo que sigue, se resumen conjuntamentelos contenidos del volumen III del Informe deBarbeito-Lo Vuolo y del documento del rea deProgramas Sociales, ambos citados en labibliografa.

nuevo rol que adquiere el Consejo Provincialde la Mujer en 1993.

1.3 Los controles: una cuestin crti-

ca28

Una situacin particular es la que se re-fiere a los controles a los que es sometido elEnte. Los mecanismos de control destinados ala fiscalizacin de los poderes pblicos(especialmente en lo relativo al manejo de losrecursos del Estado y al gasto pblico)previstos por la Constitucin son los siguien-tes29:

1) Tribunal de Cuentas:

Sus miembros son nombrados por elPoder Ejecutivo con acuerdo del Senado de laProvincia y son inamovibles. Sus controlesson previos y posteriores a los actos degobierno. Sus atribuciones son las de exami-nar las cuentas pblicas (municipales yprovinciales), y aprobarlas o desaprobarlas,indicando, en el segundo caso, los funciona-rios responsables y el monto en cuestin.Asimismo, se encuentra entre sus atribucio-nes inspeccionar las oficinas pblicas (pro-vinciales o municipales) que administren

fondos pblicos y tomar las medidas necesa-rias para prevenir cualquier irregularidad enla forma y procedimiento, conforme lo queestablezca la ley.

2)Fiscala del Estado:

El fiscal es designado por el Poder Eje-cutivo, con acuerdo del Senado. Su cargo esinamovible y tiene por atribuciones las dedefender los patrimonios del fisco y ser parteen los juicios en que se controviertan losintereses del Estado. Sus controles son

28 En este punto se analizan exclusivamentelos controles administrativos, ya que el controlpoltico -radicado en la Comisin Bicameral- hasido analizado en el captulo anterior.

29 Constitucin de la Provincia de BuenosAires, texto segn reforma de 1994. Scotti De.Textos legales de la Pcia de Buenos Aires. LaPlata, 1995.


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previos a los actos de gobierno por medio dedictmenes solicitados por el Poder pblicorespectivo y tienen carcter vinculante.Cuando los gastos o enajenaciones cuestiona-dos fueran realizados, el fiscal debe promoveracciones ante la justicia estatal, contra elpoder responsable del mismo.

3) Contadura General de la Provincia:

Sus miembros son nombrados por elPoder Ejecutivo en acuerdo con el Senado dela Provincia. Sus controles son previos,concomitantes y posteriores a los actos degobierno. Fiscaliza el manejo de los fondospblicos. Es el organismo encargado deautorizar o no los gastos, segn se ajusten a la

ley de presupuesto o a leyes especiales.Un cuarto organismo, no instituido por

la Constitucin de la Provincia, es laAsesoraGeneral de Gobierno, que tiene un papelorientado. Emite dictmenes de carcter novinculante pero previo a los actos de gobier-no.

La situacin del FRHCB en relacincon estos procedimientos -que constituye unaspecto central de lo que aqu se ha definido

como estilos de gestin, en tanto comprometela relacin del organismo con la "letra de laAdministracin Pblica"- es, a todas luces,extraordinaria30: el FRHCB carece de contro-les previos o concomitantes, habindole sidoreservados tan slo los controles posteriores alos actos que se fiscalizan.

2-RECURSOS Y GASTOS COMOOBJETO DE ANLISIS

2.1 Comentarios generalesEl anlisis de los recursos y los gastos

es relevante a la hora de conocer el papel delFRHCB como instrumento de gobierno en la

30En este punto se recoge el testimonio deun funcionario, cuyo nombre se mantiene en reserva(sobre las condiciones en que se llev a cabo estaentrevista, ver Anexo Metodolgico").

Provincia de Buenos Aires, tanto respecto delas dimensiones en que en este trabajo se hadescompuesto el concepto de estilos degestin, cuanto de la relacin institucional y

poltica del gobierno provincial con losgobiernos municipales en general. Recursos ygastos hacen, a la vez, a la relacin entre laProvincia y el Gobierno Nacional.

Las dificultades para acceder a informa-cin oficial y confiable (an ms crticas en elcaso de los recursos y gastos del propioorganismo ) limitan fuertemente el potencialinterpretativo de la informacin en base a lacual se elabor este anlisis, en particular enlo que a estilos de gestin se refiere. De ah

que el mismo se haya centrado en las publica-ciones de ejecucin presupuestaria de laContadura General de la Pcia. de BuenosAires y en las series que pudieron reconstruir-se a partir de dicha informacin32. Aunqueconfiable y oficial, la misma adolece defuertes limitaciones para el anlisis de losestilos de gestin, dado lo agregado de lascategoras utilizadas en el presupuesto pro-vincial. No obstante, aporta elementos quepermiten una aproximacin a una caracteriza-

cin del FRHCB y a la identificacin dealgunas de sus caractersticas diferencialesrespecto de otros FIS.

2.2 Los recursos y su impacto en elpresupuesto provincial

El peso de los recursos del FRHCB en elconjunto, as como su incidencia respecto delos transferidos desde el gobierno nacional,

31En este informe se cuenta con informacinoficial del Ente para el ao 1993, no habindosepodido obtener por vas oficiales informacinigualmente confiable y comparable referida a losperiodos posteriores.

32Contadura General de la Pcia. de BuenosAires. 1992/3/4/5. "Ejecucin presupuestariaeconmico-financiera de la Pcia. de Buenos Aires1992/93/94/95". Leyes 11.475 para 1993; 11571para 1994 y 11581 para 1995.


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hablan con claridad de su peso relativo en elpresupuesto provincial. En el perodo 1992-1995, los recursos fiscales federales originados

en el Artculo 40 de la Ley Nacional 24.073/92-Ley de Reforma Impositiva- fueronincrementndose al ritmo de la recaudacin delImpuesto a las Ganancias (IG)33.

CUADRO N 1Recaudacin anual del FRHCB1992-1995 (en millones de pesos)

Ao Recaudado en

millones de pesos

1992 208*

1993 4271994 587

1995 624

* Las transferencias nacionales comenzaron en el mes de junio de 1992.Fuente: Elaboracin propia en base a datos extrados de la Ejecucin presupuestaria econmico-financiera de la Provincia de Buenos Aires" 1992/1993/1994/1995 - Reparticin Fondo del Conurbano.Contadura Gral de la Provincia33.

Ya se hizo mencin al nfasis33que du-rante los debates se puso en el diseo delFondo como instrumento presupuestario y degestin, para ampliar34tanto su alcance -enrelacin a los fondos que manejara-, como suduracin. De esta manera se intentaba conver-tirlo en una instancia de carcter permanente,especialmente merced a la posibilidad detomar emprstitos y recibir aportes financie-ros de recuperos de obras 35. Sin embargo, en

33 Informacin ms detallada acerca de lajurisdiccin de origen de los recursos se consigna enel Cuadro 1 del Anexo.

34Ley N 11.475 para 1993; N 11.571 para1994 y N 11.581 para 1995 (ver informacincompleta en el Cuadro 1 del Anexo).

35 Como se analiza en el captulo anterior,ste fue uno de los costados que present el debatecon la oposicin en la Legislatura Provincial (apropsito de la primera ley) acerca de la naturaleza

la prctica los fondos provinieron casi nte-gramente del 10 % del Impuesto a las Ganan-cias recaudado a nivel nacional 36.

del Fondo. A pesar de la modificacin sufrida a finesde 1995, en la nueva ley de creacin de la UnidadEjecutora de Reconstruccin del Gran Buenos Aires(ley 11.746/96) se mantiene esta diversidad deorgenes de los recursos. Este tema ser retomado

ms adelante.36La variedad de procedencias de los fondos

que integraran la Cuenta Especial prevista en el art.3 de la Ley Provincial de Creacin de la UnidadEjecutora no se verific en la prctica. Los recursosde Jurisdiccin Nacional significaron para 1992 el100 % y poco ms del 99 % para el resto de losperodos presupuestarios analizados. (Ver Cuadro 2del Anexo)


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Ese carcter permanente del Fondo seconstruy en el discurso del gobernadormediante un proceso de inclusin: los proyec-tos financiados por este recurso quedaban

subsumidos en el total de los proyectos de lagobernacin para solucionar una "crisis" queera presentada como de larga data y, porende, de difcil -y prolongada- resolucin. Enlas palabras del Gobernador Duhalde, "...nose sale espontneamente de una crisis tanprofunda como la que hemos vivido". Elobjetivo del Gobierno Provincial era "...irresolviendo los problemas de infraestructurasocial que esta regin bonaerense acumuldurante dcadas" 37. Se indicaba, a su vez, lanecesidad de la existencia del Fondo parapoder derivar recursos al interior de la pro-vincia, lo que lo converta en una herramientaimprescindible.

A esto se agrega que, a pesar del au-mento en infraestructura social, el presupues-to "cerraba". Aunque ello estaba directamentevinculado con los nuevos recursos especficosaportados por el FRHCB para ese fin, supresencia no apareca como una de las causasde ese logro (siendo el aumento de la recau-

dacin la causa

El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano

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