El Gobierno de la Industria Petrolera...
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El Gobierno de la Industria Petrolera Mexicana
27 de noviembre2006
Conferencia Internacional sobre Equidad y Competitividad
Adrián Lajous
Contenido del texto
1. IntroducciónContinuidad y cambio en la industria petroleraLa excepcionalidad de la política petrolera
2. El papel del EstadoPolítica energéticaRegulaciónDerechos de propiedad del subsueloPropiedad de la empresa petrolera estatal
3. Los intereses de los principales actores de la industriaCuerpo directivo y gerencialSindicatoPrincipales clientesConsumidoresComunidades de regiones petroleras
Gráfica 1
Contenido del texto
4. Determinantes potenciales del cambioProducción declinanteCostos crecientesReducción de las reservasImportaciones de gas naturalSub-inversión crónica en refineríasInfraestructura vulnerable
5. Estrategias de reforma requeridasMarco e instituciones regulatoriasLiberalización de mercados de productos finalesPromoción de la inversión privadaNuevo régimen presupuestal y de impuestos petroleros De-integración vertical y compras a tercerosRelaciones industrialesGobierno corporativo
Gráfica 1
Contenido del texto
6. Reformas propuestas recientementeEstructura corporativa y precios de transferenciaAutonomía de gestiónApertura a la inversión privada
7. Articulación de una estrategia de reforma viableObjetivos estratégicosRestriccionesSecuencia y tiemposLa construcción de un consenso político
Gráfica 1
México: participación de las exportaciones petroleras y no petroleras en el producto interno bruto, 1980-2006*
Gráfica 2
* Exportaciones no petroleras incluye exportaciones netas de la industria maquiladora** Cifras anualizadas con base en datos enero-septiembre
Fuente: INEGI y UBS
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5
10
15
20
25
80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06**
No petroleras Petroleras
Porcientos
México: participación de los ingresos petroleros y los ingresos totales del gobierno federal en el producto interno bruto, 1980-2006
Gráfica 3
6
8
10
12
14
16
18
20
80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06*
No Petroleros Petroleros
Porcientos
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembreFuente: SHCP, INEGI, y UBS
Gobierno de la industria petrolera
Gráfica 4
Ejercicio de los derechos de propiedad de
empresas estatales
Captura de la renta económica de recursos no-renovables
Instituciones regulatorias
Marco regulatorio
Política energética
Regulación• General• Sectorial
Políticas públicas de largo plazo
PEMEX: participación de los impuestos y derechos pagados al gobierno federal en las ventas brutas, 1995-2006
Gráfica 5
40
45
50
55
60
65
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06*
Porcientos
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembreFuente: SHCP, INEGI, y UBS
Pemex: participación de los impuestos y derechos pagados al gobierno federal en los rendimientos brutos, 1995-2006
Gráfica 6
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembreFuente: SHCP, INEGI, y UBS
80
85
90
95
100
105
110
115
120
125
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06*
Porcientos
2.6
2.7
2.8
2.9
3.0
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06*
México: producción mensual de petróleo crudo y media móvil de 12 meses
Gráfica 7
Millones de barriles diarios
* Las cifras del cuarto trimestre del 2006 corresponden al programa operativo trimestralFuente: Pemex
3.3
3.6
3.9
4.2
4.5
4.8
5.1
5.4
5.7
6.0
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06*
México: producción mensual de gas natural y media móvil de 12 meses
Gráfica 8
Miles de millones de pies cúbicos diarios
* Las cifras del cuarto trimestre del 2006 corresponden al programa operativo trimestralFuente: Pemex
México: evolución de las reservas probadas de petróleo*, 2000-2005
Gráfica 10
Millones de barriles
* Crudo, condensado, y líquidos del gasNota: estimaciones conforme a criterios de la Securities and Exchange Comission (SEC)Fuente: Pemex
Producción Descubrimientos, ampliaciones y revisiones
Reducción
20,186
137
6,515
13,671
Reservas al término de 2000
2001-2005
6,652
-32%
Reservas al término de 2005
México: Evolución de las reservas probadas de gas natural*, 2000-2005
Gráfica 11
Miles de millones de pies cúbicos
* Gas secoNota: estimaciones conforme a criterios de la Securities and Exchange Comission (SEC)Fuente: Pemex
Producción Descubrimientos, ampliaciones y revisiones
Reducción
17,365
3,182
2,808
14,557
Reservas al término de 2000
2001-2005
5,990
-16%
Reservas al término de 2005
Senderos alternativos de liberalización de mercados y apertura a la inversión privada en la industria petrolera
A. Mantenimiento del monopolio estatal
B. Propuestas de apertura sin desarrollo de mercados regulados
C. Estrategia de avance simultáneo sobre ambos frentes
D. Desarrollo de mercados como pre-requisito de la inversión privada
Liberalización del mercado
Apertura a la inversión privada
A
B
C
D
Gráfica 13
Objetivos ( I )
• Maximizar el valor económico a largo plazo de los recursos energéticos del país, garantizar un abasto confiable de productos y servicios energéticos a precios y con calidades internacionalmente competitivos, y reducir riesgos de suministromediante la diversificación de fuentes de energía.
• Lograr un mejor equilibrio entre la producción y uso de recursos energéticos y la protección del medio ambiente nacional y global en la búsqueda de un desarrollo económico y social sustentable.
• Desarrollar en el sector energético empresas estatales integradas, de carácter dominante, manejadas con criterios eminentemente comerciales y empresariales, y con una identidad nacional inequívoca. Estas formarían parte de un núcleo de empresas mexicanas internacionalmente competitivas.
Gráfica 14
Gráfica 14Objetivos ( II )
•Liberalizar mercados de productos petrolíferos, gas natural y electricidad, y dar fin a monopolios de jure en este sector.
•Abrir gradual y de manera rigurosamente regulada el sector energético a la inversión privada, nacional e internacional.
•Alentar la formación de personal técnico y gerencial altamente calificado, fortalecer la capacidad tecnológica de las empresas energéticas nacionales y adoptar mejores prácticas industriales.
Restricciones ( I )
• Carencia de un diagnóstico compartido sobre los problemas y prioridades del sector energético, de una visión precisa de la arquitectura industrial deseada y de la secuencia de acciones específicas requeridas para articularla.
• Falta de un consenso social y político básico sobre aspectos fundamentales de las reformas requeridas.
• Ausencia de compromisos de largo plazo que permitan iniciar reformas que suponen costos políticos importantes y cuyos beneficios sólo serán cosechados en períodos presidenciales posteriores.
• Cambios a los regímenes fiscal, de control presupuestal y de financiamiento de la inversión del sector energético están condicionados a un aumento significativo de la carga impositiva.
• Exigencia de subsidios implícitos por parte de grupos industriales, agrupaciones políticas y consumidores de bienes y servicios proporcionados por el Estado que impiden la introducción de competencia en dichos mercados.
Gráfica 15
Restricciones ( II )
• Debilidad e inestabilidad institucional de la Secretaría de Energía y captura del ente regulador por intereses privados y por el gobierno.
• El sindicato petrolero impide lograr una mayor productividad de las operaciones e inversiones de la empresa, dados sus objetivos de maximización de empleo y rígido control de centros de trabajo. Su organización y liderazgo responden a una cultura política patrimonialista y autoritaria.
• Envejecimiento prematuro de cuadros técnicos y gerenciales, y reclutamiento de sus reemplazos que no permite captar a los recursos humanos más capacitados.
• Experiencia insatisfactoria con privatizaciones, desnacionalizaciones y desregulación en otros sectores y en otros países en desarrollo.
• Temor a la desnacionalización del sector energético como sucedió en el sector bancario.
Gráfica 15
Instrumentos ( I )
• Diseño de una política energética congruente con otras políticas públicas de largo plazo, que dé un claro sentido de dirección estratégica, proponga una nueva arquitectura industrial, ofrezca nuevas formas de gobierno del sector energético y cuente con instituciones que hagan posible su instrumentación.
• Reforma administrativa del Estado que sustituya la intervención directa del gobierno por una de naturaleza indirecta que establezca las reglas de operación de los mercados. Será también necesario hacer una revisión fundamental de la reglamentación de carácter general a la que están sujetas las empresas estatales, incluyendo el control presupuestal de las mismas, para restringir y encauzar la intervención administrativa y política del gobierno.
• Reforma regulatoria del sector energético que guíe la transición de una estructura monopólica a una de competencia regulada, contribuya a la creación de mercados y aliente el desarrollo de nuevos agentes económicos.
Gráfica 16
Instrumentos ( II )
Fortalecimiento de los entes reguladores del sector energético mediante la ampliación de su alcance, dotándolos de recursos técnicos y financieros adecuados y garantizando su autonomía frente a intereses particulares y gubernamentales. Su ámbito debe abarcar toda la cadena de valor desde las actividades extractivas hasta los mercados de productos finales de la industria petrolera y al conjunto de la industria eléctrica.
Diseño e instrumentación de un régimen fiscal competitivo capaz de capturar la renta económica de los recursos del subsuelo y que sea lo más parecido posible al que rige en otros sectores de la economía.
Ejercicio disciplinado de los derechos de propiedad sobre los recursos del subsuelo y las empresas del Estado en el sector energético mediante una clara delimitación de responsabilidades gubernamentales, reglas claras de acceso a los recursos, así como nuevas estructuras y procesos de gobierno corporativo de las empresas estatales.
Gráfica 16
Transformación industrial
Gráfica 12
Integración vertical y horizontal
Liberalización de mercados
Gobierno corporativo
Cambio estructural
Organización industrial
Reglas del juego
Estado
Mercados
Regulación
México: producción y reservas probadas de petróleo crudo y gas natural, 1973-2003
Relación reservas / producción:
Petróleo crudo(x109b)
Gas natural (x1012pc)
17 11 16 13
2.8
Reservas 1973
Descubri-mientos
26.0
Producción
14.1
Reservas 2003
10.8
Reservas 1973
Descubri-mientos
39.9
Producción
20.7
Reservas 2003
1974-2003 1974-2003
37.3
70% 80%
49.8
Gráfica 9
Nota: estimaciones conforme a criterios de la Securities and Exchange Comission (SEC)Fuente: Pemex
México: participación de los ingresos petroleros en el total de los ingresos del gobierno federal, 1980-2006
Gráfica 3
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembreFuente: SHCP, INEGI, Pemex, y UBS
20
25
30
35
40
45
50
80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06*0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2Porcientos
México: participación de los ingresos petroleros en el total de los ingresos del gobierno federal, 1980-2006
Gráfica 3
20
25
30
35
40
45
50
80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06*0
10
20
30
40
50
60Porcientos / Dólares por barril
Mezclaexportación
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembreFuente: SHCP, INEGI, Pemex, y UBS
México: participación de las exportaciones petroleras en las exportaciones totales, 1980-2006
Gráfica 7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06*
Porcientos
* Cifras anualizadas con base en datos enero-septiembreFuente: INEGI y UBS
28.5
29.6
23.8
21.7
22.6
31.7
29.1
2006**
2005
2004
2003
2002
2001
2000
México: valor de las exportaciones e importaciones petroleras*, 2000-2006
29.0
22.4
17.8
14.5
11.4
8.9
11.3
2006**
2005
2004
2003
2002
2001
2000
Gráfica 8
* Incluye estimación propia del valor de la maquila de crudo y retorno de productosFuente: Pemex y UBS
Miles de millones de dólares
5.6
4.5
4.3
5.0
6.7
10.6
12.6 41.6
33.0
24.5
19.5
15.7
13.4
16.9
2006**
2005
2004
2003
2002
2001
2000
Importaciones Exportaciones brutas Exportaciones netas ImportacionesExportaciones (%)
Pemex: importaciones de gasolinas y componentes
Gráfica 14
Volumen*
253192
156190181164
00 01 02 03 04 05
Valor*
6.9
3.62.32.42.52.4
00 01 02 03 04 05
Participación de las importaciones en las ventas internas
Diferencia de precios entre crudo exportado y gasolina importada
383026
343331
00 01 02 03 04 05
(dólares/barril)
(millones de barriles diarios)(%)
(miles de millones de dólares)
32.21
21.0315.8212.63
19.3615.90
00 01 02 03 04 05
* Incluye producto de la maquila.Fuente: Pemex
Pemex Refinación: pérdidas de operación
Gráfica 15
Pérdidas sustanciales en los últimos 3 años mientras que las refinerías de la costa norteamericana del Golfo obtuvieron utilidades sin precedentes
Las pérdidas se deben a:Subsidios implícitos a cargo de PemexAlta intensidad energética de las refineríasAlto nivel de sobre-empleoMantenimiento caro y poco efectivo afectan confiabilidad de plantasMayores periodos de paro programado e imprevisto reducen disponibilidad de plantasBajos rendimientos de productos ligeros
Pemex estima haber otorgado subsidios por 24 mil millones de pesos a la gasolina y el diesel en 2005
13.7
27.4
22.0
13.9
37.7
Miles de millones de pesos
01 02 03 04 05
Fuente: Pemex