LECCIN 3. EL GOBIERNO DE LA NACIN Y LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO. LOS GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES AUTONMICAS

LECCIN 3. EL GOBIERNO DE LA NACIN Y LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO. LOS GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES AUTONMICAS

Jos Vida Fernndez Universidad Carlos III de Madrid

Sumario: 3.1. El Gobierno de la Nacin y la Administracin General del Estado. El Gobierno y sus rganos. 3.2. La Administracin General del Estado (I): Modelo organizativo y principios de organizacin y funcionamiento. 3.3. La Administracin General del Estado (III): rganos centrales, perifricos y exteriores. 3.4. Los Gobiernos Autonmicos y las Administraciones Autonmicas: Especial referencia a la Comunidad de Madrid.

3.1. EL GOBIERNO DE LA NACIN Y LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO. EL GOBIERNO Y SUS RGANOS

El Gobierno de la Nacin.

1.

Las caractersticas generales de la estructura del Poder Ejecutivo, definido

como el entramado Gobierno-Administracin, ya fueron objeto de anlisis con anterioridad (Leccin 2 de la asignatura Instituciones Bsicas del Derecho Administrativo). No obstante, conviene recordar algunos de sus aspectos esenciales.

El Gobierno goza de una naturaleza dual ya que es tanto Gobierno como Administracin: desde la perspectiva orgnica, sus miembros (en concreto los Ministros), forman parte del Gobierno en su reunin colegiada como Consejo de Ministros pero, igualmente, ocupan los rganos unipersonales que encabezan los respectivos Departamentos; desde la perspectiva funcional, el Gobierno se encarga de la direccin de la poltica y de la Administracin a travs de la potestad reglamentaria y de sus decisiones como rgano constitucional (actos polticos), as como a travs de actos dictados en rgimen de Derecho Administrativo. Por lo tanto, el Gobierno, en cuanto ncleo esencial del Poder Ejecutivo, tiene una existencia diferenciada de la Administracin General del Estado, pese a que, ambos, se encuentran perfectamente imbricados mediante lo dispuesto en sus respectivas normas de referencia, que son, por una parte la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), y, por otra, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). El Gobierno de la Nacin se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros, que son nombrados por el Rey a propuesta de aqul (art. 98.1 y 100 CE, art. 1 LG). El nombramiento de los miembros del Gobierno por parte del Presidente es libre y se basa en la confianza poltica, ya que el nico requisito es ser espaol, mayor de edad, contar con el derecho de sufragio y no estar inhabilitado por sentencia judicial (art. 11 LG). Los miembros del Gobierno se encuentran sometidos a un rgimen de incompatibilidad absoluto excepto para el desempeo de funciones

representativas propias del mandato parlamentario (art. 98.3 CE y art. 14.1 LG), al que posteriormente se har referencia.

El Gobierno se caracteriza, en primer lugar, por el principio de direccin presidencial ya que es el Presidente quien decide su estructura y composicin, dirige su accin y coordina las funciones de los dems miembros del mismo y de sus respectivos Departamentos. El Gobierno responde tambin al principio de colegialidad ya que los miembros del Gobierno se renen como rgano colegiado en el Consejo de Ministros. Por ltimo, el Gobierno se estructura y desarrolla sus funciones conforme al principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una amplia autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin, y condiciona la estructura de la Administracin General del Estado basada en la existencia de distintos ministerios. Las funciones atribuidas al Consejo de Ministros son las siguientes (art. 5 LG): a) Dirige la poltica interior y exterior. Esto se concreta en:

- Acciones de orden normativo: aprobacin y presentacin de proyectosde ley a las Cmaras legislativas, la aprobacin de Decretos-leyes y Decretos legislativos y de normas reglamentarias.

- Acciones de programacin o planificacin econmica: elaboracin deproyectos de planificacin de la actividad econmica general y del proyecto de Presupuestos Generales del Estado.

- Adopta decisiones polticas concretas: firma de un tratado, celebracinde elecciones sindicales. b) Dirige la Administracin civil y militar, as como la defensa del Estado.

- Organizativa: estructura y composicin (rganos directivos). - Funcional: aprobacin de programas, planes y directrices.c) Funcin ejecutiva. No es una atribucin de competencias especfica sino que se reconoce que es el rgano primariamente encargado y responsable de llevar a efecto las decisiones y directrices emanadas del Parlamento.

En cuanto a su funcionamiento, la normativa que lo regula resulta muy escueta ya que, en la prctica, queda sometido a la voluntad del Presidente, que dispone su estructura mediante los reales decretos de estructuracin de los Departamentos ministeriales, y detalla su composicin y funcionamiento mediante las disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuacin que dicte (art. 17 LG). Por lo dems, la dinmica la determina el Presidente ya que es el que convoca los Consejos, fija el orden del da, determina si se trata de reuniones decisorias o deliberantes (art. 18 LG). Las deliberaciones son secretas y a las reuniones pueden asistir los Secretarios de Estados cuando sean convocados (art. 5.2 y 3 LG), levantndose un acta de circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebracin, la relacin de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados. Para un mejor funcionamiento, el Gobierno desarrolla parte de su actividad en Comisiones Delegadas, que son reuniones parciales con la finalidad de coordinar la accin de los ministerios, preparar las tareas del Gobierno, desconcentrando y agilizando su accin en sectores concretos (art. 6 LG). Las Comisiones Delegadas del Gobierno se componen de Presidente (quien suele delegar en un Vicepresidente), Vicepresidente/s y los Ministros relacionados con un determinado mbito. Se crean mediante real decreto y en la actualidad existen Comisiones Delegadas del Gobierno para Situaciones de Crisis, Asuntos Econmicos, Poltica Autonmica, Poltica Cientfica y Tecnolgica, Poltica de Inmigracin, Cambio Climtico, Poltica de Igualdad, Cooperacin al Desarrollo, y para la Presidencia Espaola de la Unin Europea en el ao 2010 (Real Decreto 639/2009). Por otra parte, la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios acta como motor del Gobierno ya que prepara sus decisiones. Los Secretarios y Subsecretarios son los cargos inmediatamente inferiores en cada Departamento al Ministro, por lo que conocen de primera mano las

materias sobre las que tiene que pronunciarse el Gobierno. Los Secretarios de Estado y Subsecretarios lo son de cada uno de los Departamentos y se renen los mircoles presididos por el Vicepresidente.

Presidente de la Nacin

2.

El Presidente es la pieza fundamental del Gobierno, tal y como lo

configura el artculo 98 CE. El Gobierno depende del Presidente ya que es l quien le da su estructura, nombra a sus miembros, y dirige su accin. Por lo tanto, es el rgano constitucional que ms poder concentra dentro del Estado, ya que acta a travs de su Gobierno y cuenta con una mayora parlamentaria que le sirve para cumplir con sus iniciativas legislativas. Su nombramiento se alcanza mediante el voto afirmativo de la mayora absoluta del Congreso o simple en segunda votacin, o bien como resultado de una mocin de censura (art. 99 CE). Su cese se produce por la celebracin de elecciones generales, por prdida de la confianza parlamentaria (mocin de censura o cuestin de confianza), dimisin o fallecimiento (art. 101 CE). Las funciones del Presidente del Gobierno son las siguientes (art. 98 CE y art. 2 LG): a) Determina la estructura orgnica y funcional del Gobierno: determina los Ministerios y Secretaras de Estado y nombra a sus titulares. b) Representa al Gobierno y poltica gubernamental: acta en nombre del Gobierno ante los restantes rganos del Estado. c) Dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones de los dems miembros, tanto en el plano formal convoca las sesiones, fija el orden del da y dirige y resuelve las deliberaciones y material ya que establece el programa poltico sobre el que el Congreso le da su confianza y lo desarrolla.

El Presidente cuenta con una serie de rganos de asesoramiento y apoyo directo a los rganos superiores, integrados por personal de estricta confianza, regulados por el Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio. Estos rganos integrados en la Presidencia del Gobierno son, en primer lugar, el Gabinete de la Presidencia, que se ocupa de proporcionar al Presidente la informacin poltica y tcnica que resulte necesaria para el ejercicio de sus funciones, de asesorarle en aquellos asuntos y materias que este disponga y de conocer los programas, planes y actividades de los distintos departamentos ministeriales, con el fin de facilitar la coordinacin de la accin del Gobierno. Se compone de un Director (con rango de Secretario de Estado) que se encuentra al frente de departamentos que se ocupan de diversas materias (institucional, internacional, anlisis y estudios, educacin y cultura). Por otra parte, para el asesoramiento en materia econmica existe una Oficina Econmica, cuyo director ostenta rango de Secretario de Estado, que se compone de una Subdireccin, un Departamento de Poltica Econmica y un Departamento de Sociedad del Bienestar. Asimismo, asiste al Presidente del Gobierno la Secretara General de la Presidencia del Gobierno, que se encarga de cuestiones de organizacin, seguridad, protocolo, etc. Transitoriamente, se incluyen en este organigrama el Consejo Superior de Deporte y el Alto Representante de Espaa para la Presidencia de la UE.

Vicepresidentes

3.

El Vicepresidente (o Vicepresidentes), es un rgano que puede ser

dispuesto por el Presidente para su sustitucin en caso de vacante, ausencia o enfermedad y apoyo ejerciendo las tareas que ste le asigne y, en general, la coordinacin de reas gubernamentales (artculo 98 CE y 1.1 LG). Son

libremente nombrados y separados a propuesta del Presidente, cesando en los mismos casos en que lo hacen los restantes miembros del rgano ejecutivo. El Vicepresidente puede ser uno o varios y, por lo general, dicho cargo est ligado

a la condicin de Ministro. Cuenta con su propio Gabinete con rango de Subsecretario.

Ministros

4.

Los Ministros componen, junto al Presidente (y los Vicepresidentes), el

Gobierno y son los mximos responsables de cada uno de los Departamentos de la Administracin General del Estado (art. 98 CE). Constituyen as, el elemento que articula el entramado Gobierno y Administracin. La composicin del Gobierno depende del nmero de Departamentos ministeriales que el Presidente establezca y de los mbitos de actuacin material que se les asignen, lo que condiciona, asimismo, la estructura de la Administracin. Tanto su nombramiento como su cese es libre y lo lleva a cabo el Rey a propuesta del Presidente mediante real decreto (arts. 100 y 101 CE y art. 12.2 LG).

3.2 LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO (I): MODELO ORGANIZATIVO FUNCIONAMIENTO Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN Y

La Administracin General del Estado

5.

La Administracin General del Estado (AGE), con personalidad jurdica

nica, conforma un conjunto homogneo de rganos jerrquicamente ordenados y estructurados en departamentos (art. 2.2 y art. 6.1 LOFAGE) que, bajo la direccin del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo (art. 2 LOFAGE). Junto a la AGE se encuentran otros sujetos con personalidad propia que constituyen las llamadas Administraciones instrumentales. Se trata de Organismos Pblicos, Agencias y otros sujetos que tienen su personalidad jurdica

distinta de la propia de la AGE, pero que se encuentran vinculados o dependen de sta.

rganos y unidades administrativas

6.

En la composicin de la AGE deben distinguirse los rganos de las

unidades administrativas. Los rganos son aquellas unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tienen efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo (art. 5 LOFAGE). Por lo tanto, si bien la AGE acta con personalidad jurdica nica, lo hace a travs de sus rganos, que son los que tienen la capacidad de comprometer su voluntad siempre que acten en ejercicio de sus competencias. Los rganos pueden ser unipersonales, ocupados por una sola persona, o colegiados, compuestos por una pluralidad de individuos que siguen un rgimen especfico para la toma de decisiones (Captulo II del Titulo II LRJPAC). Los rganos administrativos son ocupados por personas (las

autoridades) que son designadas para el cargo bajo un criterio de confianza, lo cual se explica ya que se trata de puestos de responsabilidad que actan como correa de transmisin de las directrices polticas dispuestas por el Gobierno y concretadas en cada Departamento por los Ministros. En efecto, dentro de la AGE se pueden identificar el conjunto de rganos administrativos como un delgado pero trascendental estrato por su capacidad decisoria en comparacin con el grueso de la Administracin Pblica, constituido por las unidades administrativas que estn bajo su direccin en las que se encuentran los empleados pblicos (el personal), que asume el peso de la accin administrativa.

Se trata, en definitiva, de un conjunto de rganos polticos intermedios (entre el Gobierno y los empleados pblicos) cuyas funciones implican, esencialmente, decisiones polticas, por lo que son libremente nombrados. Sin embargo, en el caso de los rganos directivos, al presentar sus funciones un mayor componente tcnico, progresivamente se ha ido introduciendo un principio de profesionalizacin, por lo que los nombramientos se basan en la confianza poltica se exige que se produzca atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia. E incluso en determinados de estos rganos las Subsecretaras y aquellos que se encuentran ms prximos a la base de los organigramas (Direcciones Generales y Subdirecciones Generales) , su nombramiento se restringe a personal funcionario del Grupo A (con titulacin superior), lo que garantiza la competencia profesional de las personas que tengan que ocuparlo. Por su parte, las unidades administrativas (art. 7 LOFAGE) son los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas, que se integran en un determinado rgano (en concreto en las Direcciones Generales o Subdirecciones). A diferencia de stos, las unidades administrativas no tienen capacidad para desarrollar actuaciones que afecten a terceros sino que se encargan de todas las tareas necesarias para que los rganos administrativos cumplan las funciones que tienen encomendadas, actuando hacia el exterior. En estas unidades administrativas se encuadran los empleados pblicos al servicio de la Administracin, sean funcionarios o personal laboral. Por lo tanto, son personas vinculadas a la Administracin por una relacin de servicio, que asumen la gestin ordinaria de los asuntos bajo las directrices de los rganos directivos. Constituyen as el elemento permanente y profesionalizado de las Administraciones Pblicas que desempean sus funciones con neutralidad y objetividad bajo la direccin de las instancias polticas.

rganos superioresdirectivos y rganos centralesterritoriales

7.

Dentro de los rganos administrativos existen dos criterios de

clasificacin esenciales que se basan en las funciones genricas de los rganos y en su mbito territorial de actuacin. En funcin de un criterio funcional, se distingue entre rganos superiores y rganos directivos (art. 6 LOFAGE). Los primeros son los que establecen los planes de actuacin de la organizacin situada bajo su responsabilidad, por lo tanto, son la materia gris que decide sobre las directrices concretas a seguir en un determinado mbito (por ejemplo, la Secretara de Estado de Planificacin e Infraestructuras del Ministerio de Fomento se encarga de La formulacin, revisin y seguimiento de la planificacin estratgica del Departamento en materia de infraestructuras y transporte). Son rganos superiores

exclusivamente los Ministros y los Secretarios de Estado. Los rganos directivos siempre se encuentran bajo la dependencia de un rgano superior y se encargan del desarrollo y ejecucin de las directrices establecidas por stos (as, la Direccin General de Carreteras se encarga de la gestin y control de la construccin y de la calidad de las nuevas infraestructuras y de las obras de acondicionamiento y rehabilitacin de la red vial). Son rganos directivos los Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Tcnicos, los Directores Generales, Los Subdirectores Generales; asimismo, lo son los Delegados del Gobierno en las CCAA y los Subdelegados del Gobierno en las Provincias, y los embajadores y representantes permanentes ante organismos internacionales. En funcin del criterio territorial, se distingue entre rganos centrales, rganos territoriales o perifricos, y rganos en el exterior. Los rganos centrales son aquellos que tienen sede en la capital del Estado y no tienen limitado su mbito territorial de actuacin. De estos dependen los rganos territoriales que se encargan de la administracin perifrica en mbitos espaciales especficos dentro

del territorio nacional (la Comunidad Autnoma, la Provincia y la Isla) y los rganos de la AGE en el exterior que desarrollan su actividad fuera del territorio nacional en otros Estados o ante organizaciones internacionales. Unos y otros forman una red capilar que permite articular la accin administrativa en todo el territorio nacional y el extranjero, as como descargar de ciertas funciones a los rganos centrales mediante la desconcentracin.

Paridad e incompatibilidades

8.

Tanto la persona responsable como los criterios para el nombramiento de

los distintos rganos vara de uno a otro, por lo que se ir detallando ms adelante. En todo caso debe tenerse en cuenta que la Ley Orgnica 3/1997, de igualdad de hombre y mujeres exige que el cumplimiento del principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en el nombramiento de los cargos de responsabilidad y, en concreto, en los titulares de los rganos directivos de la AGE (art. 16 y Captulo II Ley Orgnica 3/1997). Las personas que ocupen los rganos superiores y directivos tienen reconocida la condicin de alto cargo, excepto los Subdirectores Generales y asimilados (art. 6.5 LOFAGE). Dicha condicin, al margen del tratamiento funcional y protocolario correspondiente, implica una serie de limitaciones y medidas dirigidas a evitar los conflictos entre sus intereses personales y los pblicos del cargo que ocupan, y que se contienen en la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulacin de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la AGE. Por lo tanto, ocupan su cargo con dedicacin exclusiva, sin poder compatibilizarlo, en principio, con otras actividades de carcter pblico o privado, ni poder percibir remuneracin, sea de origen pblico o privado; no obstante, se prevn actividades compatibles tanto en el mbito pblico como privado (administracin de su propio patrimonio). Asimismo, se disponen otros mecanismos como la limitacin al ejercicio de actividades privadas con posterioridad al cese (dos aos) en empresas

relacionadas con las competencias del cargo que desempeaba y la obligacin de declaracin de actividades y bienes.

Principio de jerarqua y de especializacin departamental

9.

La AGE se encuentra organizada conforme a una serie de principios (art.

3.1 LOFAGE), entre los que destacan el principio jerrquico y de especializacin departamental que le dotan de una estructura propia y la configuran como diversas pirmides culminadas por los respectivos ministros, que se someten, a su vez, jerrquicamente al Gobierno integrado por todos ellos y encabezado por el Presidente. El principio jerrquico es el ms caracterstico del diseo de las Administraciones continentales inspiradas en la estructura piramidal tpica del modelo francs que, a su vez, haba sido asumido de la organizacin militar, y garantiza la unidad de actuacin y proporciona una mayor eficacia. Por otra parte, el principio de divisin funcional en Departamentos especializados es comn a toda organizacin racionalizada para obtener una mayor eficacia y eficiencia en su actividad, si bien en las Administraciones se manifiesta con mayor intensidad por la amplitud y variedad de sus funciones. As, cada Ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogneos de actividad administrativa (art. 8 LOFAGE) que son dirigidos por el Ministro, miembro del Gobierno que define, ejecuta, controla y evala las polticas de su competencia, y que acta como jefe superior del Departamento y superior jerrquico directo de los Secretarios de Estado. Estos rganos superiores tienen bajo su dependencia rganos directivos que se ordenan de la siguiente forma: Subsecretario (Secretarios Generales), Director General (Secretario General Tcnico) y Subdirector General (art. 11 LOFAGE).

Otros principios de organizacin

10.

Adems del principio de jerarqua y de divisin de funciones, existen

otros principios de organizacin en la AGE (art. 3 LOFAGE). En primer lugar, el principio de descentralizacin funcional, que implica la atribucin de funciones especializadas a entes diferenciados. Este principio justifica la existencia de las llamadas Administraciones instrumentales, que son empleadas para asumir el desempeo de determinadas funciones que, por sus singulares caractersticas, conviene desarrollar a travs de un sujeto especfico fuera de la AGE. A nivel estatal, los Organismos Pblicos y las Agencias son creados con personalidad jurdica propia y diferenciada de la AGE, para la gestin especfica de determinadas materias (el Instituto de la Juventud o la Agencia Estatal de Meteorologa en dichos mbitos). Su actividad se encuentra sometida (por lo general menos en las Administraciones independientes) a las directrices de la AGE como Administracin matriz. El principio de desconcentracin funcional y territorial se distingue del anterior en que las funciones no se atribuyen a un sujeto diferenciado de la AGE, sino a determinados rganos dentro de sta. Para evitar una sobrecarga de determinados rganos por la concentracin de funciones y para alcanzar, asimismo, una mayor eficacia y eficiencia en el ejercicio de las mismas, las funciones se reparten de forma homognea entre rganos de menor rango pero de mayor especializacin (desconcentracin funcional) y en aqullos que se encuentran ms prximos a los destinatarios de las decisiones (desconcentracin territorial). Los principios organizativos de economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines institucionales, referidos a la organizacin apuntan, en primer lugar, a la prohibicin en la duplicacin de rganos (art. 11.1 LRJPAC). Pero, adems, los medios personales, materiales y financieros de que se doten los rganos correspondientes deben ser los apropiados, sin que se excedan o resulten escasos.

En cuanto a los principios de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, exige evitar, en la medida de lo posible, la complejidad en los organigramas administrativos, para que sea claramente perceptible por los ciudadanos cul es la composicin, situacin y funciones de cada rgano de la Administracin. Para mejorar en este sentido, existe una poltica de cartas de servicios por la que cada rgano y organismo describe en un sencillo documento sus datos bsicos (composicin, funciones, direccin, etc.). Por ltimo, el principio de coordinacin se deriva necesariamente del carcter jerarquizado de la organizacin de la AGE, que permite que desde determinados rganos se puedan imponer directrices de actuacin a los rganos u organismos dependientes para alcanzar la unidad de actuacin. Se diferencia del principio de cooperacin en que ste se aplica a las relaciones entre Administraciones con su propia personalidad y autonoma que no se encuentran sometidas entre s y actan en pie de igualdad por lo que procuran ajustar el ejercicio de sus respectivas funciones para alcanzar dicha unidad.

Principios de funcionamiento

11.

Por lo dems, la Administracin General del Estado sigue, como

principios de funcionamiento, el de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos, programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin y de los resultados, responsabilidad por la gestin pblica, racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestin, servicio efectivo a los ciudadanos, objetividad y transparencia de la actuacin administrativa, y cooperacin y coordinacin con las otras Administraciones pblicas.

[Lectura necesaria para los pargrafos 24 y 25:

PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, 2 ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2008, pp. 171 a 175]

3.3. LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO (III): RGANOS CENTRALES, PERIFRICOS Y EXTERIORES

Ministros

12.

Los rganos de la Administracin General del Estado se distinguen en

rganos centrales, integrados en cada uno de los ministerios; que actan en todo el territorio nacional; rganos territoriales perifricos, que actan como una red capilar de rganos con una actuacin territorial limitada; y rganos en el exterior, que llevan la actuacin fuera del territorio nacional. Dentro de los rganos centrales de la AGE (ver organigrama de Ministerio de Fomento), entre los rganos superiores se distingue, en primer lugar, el Ministro, cuya figura ya ha sido analizada como parte de los miembros del Gobierno. Pero debe recordarse que los Ministros forman parte, asimismo, de la AGE y, de hecho, la encabezan ya que son el mximo rgano superior en cada Departamento. Sus funciones las ejercen sobre uno o varios sectores, aunque puede darse la figura del ministro sin cartera que responde a la necesidad de nombramiento de especial confianza de manera que estn presentes en los Consejos de Ministros (art. 12.3 LG). Sus funciones son las ms extensas dentro del mbito organizativo: a) Son responsables de la direccin y ejecucin de la poltica en un determinado mbito (art. 98 CE, art. 6 LG y arts. 12 y 13 LOFAGE):

- De forma sustantiva: fija los objetivos del Ministerio y aprueba planes deactuacin y controla su ejecucin

- De forma organizativa: determina la organizacin interna, nombra ysepara a los rganos directivos y dirige su actuacin.

- Mediante la accin normativa, ya que ejercen la potestad reglamentariasecundaria de desarrollo. b) En cuanto jefes de una estructura administrativa concreta (art. 12.2 LOFAGE) les corresponden las decisiones de mximo nivel en:

- Cuestiones econmicas y presupuestarias: aprueba los presupuestos degastos y administracin de los crditos correspondientes,

- Cuestiones de personal: convoca pruebas selectivas, modifica lasrelaciones de puestos y ejerce potestad disciplinaria. c) Por lo dems, ejerce la representacin del Estado en el sector de su competencia:

- Representacin poltica: relaciones con CCAA y convoca lasConferencias sectoriales y otros rganos de cooperacin.

- Representacin jurdica: se le imputan decisiones jurdicas (resuelve losrecursos administrativos, revisin de oficio y conflictos de atribuciones). Para el ejercicio de sus funciones cuentan cada uno con su respectivo gabinete, que son rganos de apoyo poltico y tcnico, que realizan tareas de confianza y asesoramiento especial y de apoyo en el desarrollo de sus labores.

13.Secretarios de Estado

Bajo la dependencia directa de los Ministros y, excepcionalmente, del

Presidente del Gobierno se encuentran los Secretarios de Estado, que actan como una especie de viceministros sectoriales en los que se descargan tareas concretas de direccin y coordinacin de las Direcciones Generales. No forman parte del Gobierno, sino que dentro de la Administracin General del Estado son los rganos directamente responsables de la ejecucin de la accin del

Gobierno en un sector de actividad especfica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Asimismo, apoyan su accin a travs de la Comisin General de Secretarios de Estado y subsecretarios. Su nombramiento y cese es libre y se articula mediante real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente. Sus funciones (art. 12 LOFAGE) son muy similares a las del ministro en el mbito o sector que les corresponda, en el que dirigen y ejecutan la poltica bajo la direccin de aqul (o, directamente, del Presidente del Gobierno). Asimismo, pueden asumir, por delegacin expresa, funciones de sus respectivos ministros, as como la representacin de stos en materias propias de su competencia.

Secretarios Generales

14.

Los Secretarios Generales son rganos que aparecen de forma

excepcional en la estructura ministerial. Surgen para afrontar la gestin de mbitos de accin especialmente amplios o complejos, sin introducir Secretaras de Estado. Es decir, son rganos de coordinacin de un conjunto de rganos dependientes en un sector concreto. Se trata de unos rganos directivos cuya categora se encuentra asimilada a la de Subsecretario. Su nombramiento es libre por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente, aunque debe recaer entre personas de competencia profesional y acreditada experiencia y que tengan cualificacin y experiencia en el desempeo de puestos de responsabilidad (art. 6.10 LOFAGE).

Subsecretarios

15.

Los Subsecretarios son rganos de obligada existencia, integrndose

uno en cada ministerio (art. 15 LOFAGE). Son los encargados de la gestin de las competencias instrumentales de orden interno que posibilitan el

funcionamiento de la propia estructura ministerial. Su nombramiento es libre mediante Real Decreto del consejo de Ministros a propuesta del Ministro, pero el carcter tcnico y la complejidad de sus funciones ha motivado que se restrinja al personal funcionario del Grupo A. En el ejercicio de su responsabilidad, sobre la propia organizacin, desarrolla funciones en las que propone y asiste a Ministro y Secretarios de Estado en el mbito organizativo planifica y disea la organizacin y controla su eficacia, de los recursos humanos es el jefe superior de todo el personal del Departamento y asiste a los rganos superiores en temas de recursos humanos), es el responsable de los medios econmicos de la Oficina presupuestaria del Departamento, as como las unidades encargadas de la gestin econmicofinanciera contratacin, expedientes, etc.-, de los medios materiales, y de la asesora jurdica (Servicio jurdico del Departamento y la unidad central recursos). De la Subsecretara depende otro rgano directivo necesario que son las Secretaras Generales Tcnicas (art. 20 LOFAGE). Originariamente, asumi gran responsabilidad ya que era el encargado del anlisis, la reflexin y la propuesta de la accin del ministerio, aunque progresivamente se han reducido sus funciones encargndose ahora de los servicios comunes, preparacin de los Consejos de Ministros y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Su nombramiento y cese se lleva a cabo mediante real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro, entre funcionarios del Grupo A.

Directores Generales

16.

Los Directores Generales son los rganos bsicos e imprescindibles en

todos los Ministerios (art. 18 LOFAGE). Son nombrados y cesados de forma libre mediante Real Decreto a propuesta del Ministro correspondiente entre funcionarios del grupo A aunque cabe la posibilidad de prescindir de este

requisito cuando, de forma motivada (necesidad de incorporar personas cualificadas del sector privado, por ejemplo), se prevea expresamente en el Real Decreto que establece la estructura bsica del ministerio correspondiente. Sus funciones se dirigen a la gestin de una o varias reas materialmente homogneas (pesca, aguas, etc.), por la que ejercen como gerentes polticos en dicho mbito: formulan propuestas para alcanzar los objetivos conjuntos del ministerio y dirigen su ejecucin, controlando su adecuado cumplimiento. A efectos internos ejerce la jefatura de todas las unidades bajo su dependencia, impulsando y supervisando sus funcionamiento. actividades y velando por su buen

Subdirectores Generales

17.

Los Subdirectores Generales son los ltimos rganos administrativos y

en ellos se integran las llamadas unidades administrativas que constituyen el grueso de la Administracin. Son nombrados a propuesta del Ministro mediante orden entre funcionarios del Grupo A (art. 19 LOFAGE). Los Subdirectores se articulan con los Directores Generales de forma parecida a como lo hacen los Secretarios de Estado con respecto a los Ministros; por lo tanto, asumen la responsabilidad de un mbito especfico de la Direccin General como son responsables inmediatos de la ejecucin de proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, y, asimismo, de la gestin ordinaria de los asuntos competencia de la Subdireccin.

Unidades administrativas

18.

Por debajo de este entramado de rganos de direccin poltica se

encuentran las llamadas unidades administrativas, a las que ya se ha hecho referencia.

Estas unidades se estructuraban con anterioridad a la LOFAGE en Secciones y Negociados, a las que posteriormente se aadieron los Servicios y Subdirecciones Generales. Las unidades administrativas comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente por una jefatura comn (art. 7 LOFAGE). El nmero, la composicin y las tareas de cada unidad administrativa en los diferentes ministerios dependen de las relaciones de puestos de trabajo que son aprobadas por el Ministro. Si bien las unidades administrativas varan en su organizacin y denominacin en tanto se adaptan a la configuracin de la Direccin y Subdirecciones Generales de las que dependen, en todos los Ministerios existen unas unidades administrativas homogneas, que son los llamados servicios comunes. stos, dependen de la Subsecretara y se encargan del asesoramiento, el apoyo tcnico y, en su caso, la gestin directa en relacin con actividades de organizacin y funcionamiento interno (planificacin, cooperacin

internacional, organizacin y recursos humanos, sistemas de informacin y comunicacin, produccin normativa, asistencia jurdica, gestin financiera, gestin de medios materiales).

rganos territoriales: Delegados y Subdelegados del Gobierno

19.

La Administracin General del Estado no se agota en sus rganos

centrales. Para desplegar su actuacin por todo el territorio nacional cuenta con una organizacin perifrica. Se trata de una red de organizaciones y agentes propios, distribuidos armnicamente sobre el territorio, a las que se encomienda la representacin del aparato estatal y la realizacin de una serie de funciones propias del mismo, en un mbito espacial limitado en rgimen de desconcentracin.

Este tipo de rganos han existido desde siempre y su manifestacin ms conocida, los Gobernadores Civiles, desaparecieron con la actual configuracin que se deriva de la LOFAGE y se basa en los Delegados del Gobierno en las CCAA, los Subdelegados del Gobierno en las provincias y los Directores Insulares en las islas. Estos rganos han ido asumiendo progresivamente cada vez ms materias en los llamados servicios territoriales integrados, de modo que han ido desapareciendo los servicios territoriales que los Ministerios mantenan en cada provincia, cuyo mantenimiento supona un gran coste. Los Delegados del Gobierno en las CCAA son rganos directivos que representan al Gobierno y dirigen la Administracin General del Estado en la Comunidad Autnoma y la coordinan con la de sta (art. 154 CE y, actualmente, en el art. 22 LOFAGE). Son nombrados por real decreto a propuesta del Presidente del Gobierno. Dependen orgnicamente de la Presidencia y, funcionalmente, de Ministerios de Administraciones Pblicas (que ejerce la coordinacin), Ministerio del Interior (en cuanto a orden pblico y seguridad ciudadana) y a los dems Ministerios. Sus funciones y competencias se concretan en la representacin del Gobierno en la Comunidad Autnoma formulan propuestas a los Ministerios e informan sobre la gestin de sus servicios territoriales, protegen el libre ejercicio de derechos y libertades, velan por el cumplimiento de las competencias Estado y ejercen la potestad sancionadora que se le atribuya, dirigen la Administracin perifrica territorio de la Comunidad dirigen sus servicios, y nombran y dirigen Subdelegados (Comisin Territorial), dirigen los servicios territoriales ministeriales integrados en la Delegacin, de acuerdo con los objetivos de los rganos centrales, y, por ltimo, ejercen competencias propias

de los Ministerios en el territorio, de acuerdo con los rganos centrales de aquellos, y coordinan la AGE con la CCAA y local y les transmite informacin. Los Subdelegados del Gobierno ejercen las funciones propias de los rganos perifricos en el mbito territorial de la provincia en las Comunidades Autnomas pluriprovinciales y excepcionalmente en la Comunidad de Madrid (arts. 29 y 30 LOFAGE y Real Decreto 617/1997). Son nombrados y cesados por los Delegados del Gobierno entre funcionarios grupo A. Ejercen funciones de direccin sobre los servicios integrados, e impulsan, supervisan e inspeccionan los no integrados, se encargan de la comunicacin, cooperacin y colaboracin con los rganos de la Comunidad Autnoma con sede en la provincia y con los entes locales, as como otras funciones relativas al ejercicio de competencias sancionadoras, la proteccin del libre ejercicio de derechos y libertades, y la direccin y coordinacin de proteccin civil. Por ltimo, los Directores Insulares de la AGE (art. 30 LOFAGE), constituyen una rplica de los Subdelegados del Gobierno, cuyo mbito de competencia se halla limitado a las islas de los archipilagos en las que no tiene su sede el Delegado o subdelegado del Gobierno (Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera).

rganos en el exterior

20.

La llamada AGE en el exterior (art. 36 LOFAGE), se encuentra

constituida por los rganos propios que desarrollan su actividad, de forma similar a los rganos perifricos, fuera del territorio nacional. Dentro de los rganos exteriores se pueden distinguir aquellos que desarrollan su actividad ante otros Estados como son las misiones diplomticas,

permanentes o especiales, las representaciones o Misiones Permanentes, las Delegaciones, la Oficinas Consulares y los Institutos y Organismos de la AGE en el exterior. Por otra parte, se encuentran los embajadores y representantes de Espaa ante las organizaciones internacionales (art. 37 LOFAGE), que representan al Reino de Espaa, dirigen la AGE en el exterior y colaboran a la ejecucin de la poltica exterior y coordinan los rganos de la AGE en el exterior. [Lectura necesaria para los pargrafos 36 a 40: PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, 2 ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2008, pp. 199 a 207]

3.4. LOS GOBIERNOS AUTONMICOS Y LAS ADMINISTRACIONES AUTONMICAS: ESPECIAL REFERENCIA A LA COMUNIDAD DE MADRID

Instituciones autonmicas

21.

Con la aprobacin de los Estatutos de Autonoma se inici un proceso

de institucionalizacin del autogobierno de las CCAA sobre la base de un Parlamento autonmico (Asambleas, Juntas, etc.), un Gobierno (Consejo de Gobierno, Diputacin Foral o General,) y un Presidente, tal y como exiga el art. 152.1 CE. Estos dos ltimos constituyen el Poder Ejecutivo en la Comunidad Autnoma, a lo que se suman las Administraciones Pblicas creadas y estructuradas por la propia Comunidad Autnoma. En efecto, si bien los elementos bsicos del Poder Ejecutivo autonmico venan impuestos por la Constitucin, su concrecin corresponda a las CCAA

conforme a la autonoma que se les reconoce para determinar la organizacin de sus Instituciones de su autogobierno. En todos los Estatutos de Autonoma se identifica al Presidente y al Gobierno como instituciones de la Comunidad Autnoma, de los que depende la Administracin de la Comunidad que se configura como sujeto pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad de obrar. La estructura, composicin y funciones de estas instituciones se asimilan plenamente a sus equivalentes a nivel estatal, a pesar del margen con el que contaban las CCAA para disear sus respectivos Ejecutivos y, en particular, sus Administraciones, que fueron creadas ex novo sin las limitaciones que implica la existencia de una institucin previa. Incluso en la concrecin de su organizacin, las CCAA han asumido el modelo estatal ya existente, sin que se planteasen siquiera modelos alternativos. Por lo tanto, los Gobiernos y las Administraciones autonmicas son un trasunto del Gobierno y la Administracin estatal, aunque en cada CCAA se presentan determinadas particularidades de detalle que deben ser tenidas en cuenta (por ejemplo, en la denominacin de los rganos), para evitar incurrir en falsos paralelismos.

Rgimen jurdico del Gobierno y Administracin

22.

El rgimen jurdico de los Gobiernos y de las Comunidades Autnomas

se contiene en los respectivos Estatutos de Autonoma, que son desarrollados por Leyes autonmicas con las que se cumple la reserva de Ley del art. 103.2 CE. Se trata de Leyes en las que se regulan el Gobierno y la Administracin con un contenido similar a la LG y la LOFAGE, aunque en algunas CCAA este tratamiento se concentra en una nica Ley, y, asimismo, en otras se aade el desarrollo de su rgimen jurdico y procedimiento cuya referencia estatal es la

LRJPAC (as puede comprobarse en la estructura de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid).

Gobiernos autonmicos

23.

Los Gobiernos autonmicos se componen del Presidente de la

Comunidad, los Vicepresidentes, en su caso, y los Consejeros como mximos responsables de cada uno de los Departamentos de la Administracin autonmica bajo su dependencia, stos son, los Consejeros. De este modo, el Gobierno y la Administracin autonmica quedan perfectamente articulados dentro del Poder Ejecutivo autonmico. En el caso de la Comunidad de Madrid, el Consejo de Gobierno y sus miembros Presidente y Consejeros, son identificados como rganos superiores (falso amigo con respecto a la misma expresin en la LOFAGE), bajo cuya dependencia se hallan los dems rganos de la Administracin de la Comunidad de Madrid (art. 1 Ley 1/1983). Los Presidentes de las CCAA determinan la composicin de sus respectivos Gobiernos, nombrando al Vicepresidente, y estableciendo el nmero y los mbitos propios de cada Consejera y nombrando a sus titulares. Sus miembros se encuentran sometidos a un rgimen de incompatibilidad dispuesto mediante leyes autonmicas similar al dispuesto a nivel estatal. Los Gobiernos autonmicos tiene una posicin idntica al Gobierno de la Nacin en el mbito autonmico, por lo que dirige la poltica propia de la Comunidad esencialmente mediante la iniciativa legislativa y la potestad normativa (legal excepcionalmente y reglamentaria) , as como a la Administracin autonmica (art. 21 Ley 1/1983). Los Gobiernos autonmicos se rene en otras formaciones para agilizar su funcionamiento, como es el caso en la Comunidad de Madrid mediante las Comisiones Delegadas (art. 26 Ley 1/1983).

Presidente de la Comunidad Autnoma

24.

El Presidente de cada Comunidad Autnoma es elegido por la

Asamblea de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, y le corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aqulla (art. 152 CE). Asimismo, preside, dirige y coordina la accin del Consejo de Gobierno y de la Administracin Autonmica (art. 2 Ley 1/1983). Para el ejercicio de sus funciones cuenta con un Gabinete, al que se pueden aadir otros rganos de apoyo y asistencia. En el caso de la Presidenta de la Comunidad de Madrid ,sus funciones como supremo representante de la Comunidad, como representante ordinario del Estado en la Comunidad y como Presidente del Consejo de Gobierno se detallan en los artculos 7, 8 y 9 Ley 1/1983). Junto al Presidente pueden existir uno o varios Vicepresidentes para su sustitucin y apoyo, pudiendo delegarse en stos (o en otros miembros del Consejo de Gobierno) con carcter temporal funciones ejecutivas y de representacin.

Administraciones autonmicas

25.

Las Administraciones Pblicas de las Comunidades Autnomas son

creadas por los diferentes Estatutos de Autonoma, que las sitan con entidad propia bajo la direccin del Gobierno autonmico. Curiosamente se suele producir una metonimia por la que se identifican a estas Administraciones con la denominacin que le corresponde a la propia Comunidad: as la Junta de Andaluca o la Generalitat de Catalua es la denominacin de la propia Comunidad y no slo del Gobierno o de la Administracin. Como se ha sealado, las Administraciones autonmicas se encuentran regidas por Leyes especficas que las dotan de personalidad jurdica propia y

las configura como un conjunto homogneo de rganos regidos por los principios de jerarqua y especializacin departamental, as como por el resto de principios organizativos y de funcionamiento existentes a nivel estatal. La estructura resultante de las Administraciones autonmicas es muy similar a la propia de la AGE, por lo que existen distintos Departamentos o Consejeras dirigidas por un Consejero que es miembro del Gobierno autonmico. El organigrama de cada Consejera est compuesto por una serie de rganos polticos intermedios por debajo del Consejero entre los que se pueden encontrar Viceconsejeros y, por debajo de estos, Directores Generales y Subdirectores Generales. Asimismo, existen rganos encargados del

funcionamiento de cada Consejera que son los Secretarios Generales o Secretarios Generales Tcnicos (otros falsos amigos). En los rganos situados en la base de estos organigramas se integran las unidades administrativas en los que prestan sus servicios los empleados pblicos de dicha Administracin. Las Comunidades Autnomas pluriprovinciales cuentan con rganos territoriales que actan como administracin perifrica en el territorio de cada una de las provincias con una estructura idntica a los Subdelegados del Gobierno de la AGE. Por el contrario, la Administracin autonmica carece de rganos en el exterior, ya que las relaciones internacionales son competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.3 CE), lo cual no ha impedido que existan oficinas de estricta representacin de la Comunidad Autnoma en el exterior o ante organismos internacionales. Por ltimo, debe tenerse en cuenta que en las CCAA han recurrido igualmente al empleo de la Administracin instrumental para el desempeo de determinadas funciones. Por lo tanto, junto a la Administracin autonmica existe un amplio conjunto de entes con su propia personalidad que se rigen por

su propia normativa autonmica (por ejemplo, en la Comunidad de Madrid, el Canal de Isabel II).

[Lectura necesaria para los pargrafos 36 a 40: PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, 2 ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2008, pp. 212 a 214. Alternativamente SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte General, ed. pp. 308 a 312]

LECTURAS COMPLEMENTARIAS: SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2004, pp. 510-568 y 570 a 594. MARTN REBOLLO, Luis: Leyes Administrativas, Aranzadi, Cizur Menor, 2008, pp. 771-782.

NORMATIVA DE REFERENCIA: Constitucin Espaola. Estatutos de Autonoma. Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado. Leyes del Gobierno y/o de la Administraciones Pblicas autonmicas. Ley 1/1983, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid.

SITIOS WEB DE REFERENCIA: Organigramas de la Administracin General del

Estado:http://www.060.es/guia_del_estado/contactar_con_la_administraci on/organigramas/index-ides-idweb.html Organigramas de la Administracin de la Comunidad de Madrid: