El impacto del Protocolo de Kyoto sobre la economía española1

9 diciembre de 2003

Carlos Ocaña Pérez de Tudela2 3

1 El autor agradece el apoyo financiero recibido de la Fundación SAMCA y de la Fundación BBVA para la realización de este proyecto. Las opiniones contenidas en este artículo son exclusivamente las del autor. 2 Cátedra SAMCA de Regulación y Competencia de la Universidad de Zaragoza. Gran Vía 2. 50005 Zaragoza 3 Carlos Ocaña es el director de la Cátedra SAMCA de Regulación y Competencia de la Universidad de Zaragoza desde octubre de 2002. Ha sido Administrador Principal de la Agencia Internacional de la Energía (IEA) de la OCDE (1998-2002). Antes de incorporarse a la IEA fue Subdirector de Desarrollo Regulatorio de la Comisión del Sistema Eléctrico Nacional, Subdirector General de Estudios del Tribunal de Defensa de la Competencia y Profesor Titular de Economía de la Empresa en la Universidad Carlos III de Madrid.

1

Resumen

Este documento resume un estudio sobre el impacto que tendrá en la economía española la

creación de un mercado europeo de emisiones de gases de efecto invernadero. El estudio

concluye que el impacto inicial de este mercado va a ser muy limitado ya que los precios

serán inicialmente bajos y el déficit de permisos de emisión será inicialmente reducido. La

situación cambiará hacia el final de la década con el aumento gradual de los objetivos de

reducción de emisiones, que reducirá la cantidad de permisos de emisión asignados cada

año, y con el aumento de los precios de esos permisos. El impacto sobre la economía

española hacia el final de la década dependerá de las medidas que se adopten hasta

entonces. Si se realizan las inversiones previstas en ahorro y eficiencia energética y el

desarrollo del parque de generación a gas y renovables alcanza, al menos, las previsiones de

la planificación indicativa, el coste para la economía española se mantendrá en niveles

moderados. Si, por el contrario, esos planes y previsiones no se cumplen, el coste para la

economía española podría ser elevado.

Estas previsiones implican que, si se quiere minimizar el coste para la economía, la política

medioambiental española debe apuntar a una reducción significativa de las emisiones en

esta década. Para ello, se debe priorizar la reducción de las emisiones domésticas de CO2,

particularmente en aquellos sectores que participan en el mercado de emisiones, en vez de

comprar derechos de emisión a la industria de otros países. En particular, a corto y medio

plazo, las inversiones del sector eléctrico en generación con gas y renovables son –con

diferencia- las que mayor potencial tienen para reducir las emisiones de CO2 y mitigar los

costes que supone la participación de España en el mercado de emisiones. Por tanto, la clave

para reducir las emisiones es asegurar que las inversiones previstas en ciclos combinados y

renovables se lleven a cabo.

2

1. Introducción

A partir del año 2005 se establecerá un mercado de emisiones de CO2 en la UE que impondrá

un límite máximo a las emisiones del sector eléctrico y otros cinco sectores industriales. Este

informe analiza el impacto sobre la economía española del mercado de emisiones.

Las conclusiones se resumen en dos ideas centrales. Primero, el mercado de emisiones

impondrá un coste inicialmente moderado para la industria y la economía españolas pero este

coste irá en aumento a lo largo de la década. Como quiera que las emisiones de gases de efecto

invernadero en España están muy por encima de los objetivos, esto quiere decir que hay una

“ventana de oportunidad” en los próximos 4 o 5 años para reducir las emisiones sin incurrir en

sobrecostes importantes por la compra de permisos de emisión a agentes de otros países. Para

aprovechar esta oportunidad es necesario que se reduzcan las emisiones españolas de forma

substancial (en línea con los objetivos de reducción que se barajan en las previsiones oficiales)

en el horizonte del 2008. Por el contrario, el coste de seguir dejando que las emisiones crezcan

con la “esperanza” de que los objetivos de reducción de emisiones no lleguen a ser de verdad

vinculantes para España, puede ser elevado.

Segundo, los objetivos que ha asumido España no son inalcanzables; que se alcancen o no

depende en buena parte de las políticas que adopte la administración para implementar la

directiva de comercio de emisiones. Los objetivos que (implícitamente) se marquen a los

sectores y los incentivos para alcanzarlos a través del reparto de derechos de emisión y demás

políticas de cambio climático son la clave. Especialmente, las inversiones del sector eléctrico en

generación a gas y en renovables serán las que determinen si España se acerca o no a sus

objetivos de reducción de emisiones al final de la década.

2. Estado de la cuestión

El Protocolo de Kyoto, adoptado en diciembre de 1997 y ratificado por la UE en abril del 2002,

establece el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto de invernadero4 en los países

industrializados un 5% por debajo de los niveles de 1990. Este objetivo debe alcanzarse en el

promedio de las emisiones que se realicen en el periodo 2008-2012. La UE se compromete a

reducir sus emisiones, en promedio, un 8% por debajo de los niveles de 1990 y España se

compromete a no aumentar sus emisiones en más de un 15% sobre los niveles de 1990. El

4 Estos gases son el dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre.

3

Protocolo es un compromiso de sus signatarios para alcanzar los objetivos señalados usando una

serie de políticas y “Mecanismos de Flexibilidad” como son el Comercio de Emisiones (ET), el

“Mecanismo de Desarrollo Limpio” (CDM) y la “Implementación Conjunta” (JI). CDM y JI

permiten a cada país, bajo ciertas condiciones, contabilizar como suyas reducciones de

emisiones obtenidas mediante inversiones realizadas en otros países.

Para que el Protocolo entre en vigor es necesario que esté ratificado por un conjunto de países

que represente al menos el 55% de las emisiones de los países industrializados. En la actualidad

(septiembre de 2003) el Protocolo aun no ha entrado en vigor como consecuencia de que dos de

los países que producen una mayor cantidad de emisiones, EEUU y Rusia, no lo han ratificado.

EEUU ha decidido no ratificarlo y Rusia, aunque se espera que lo haga, está retrasando su

decisión.

El Protocolo establece objetivos de reducción de emisiones pero no penalizaciones u otros

sistemas coercitivos eficaces para forzar el cumplimiento de los compromisos de cada país

signatario. En la práctica esto significa que, sin la introducción de mecanismos adicionales, los

objetivos asumidos por los países tienen un carácter indicativo. La aplicación del Protocolo en

Europa ha ido más lejos introduciendo sanciones por incumplimiento. Además, el Protocolo

asigna unos objetivos por países que pueden ser económicamente ineficientes debido a que

reducir las emisiones es mas costoso en unos países que en otros.

Comercio de emisiones

El comercio internacional de emisiones busca resolver ambos problemas estableciendo un

precio para las emisiones y penalizaciones por incumplimiento que hacen que los objetivos del

Protocolo pasen de ser indicativos a ser realmente vinculantes. La posibilidad de comprar y

vender emisiones entre países y sectores permite que la reducción de emisiones se realice allí

donde es más barato hacerlo.

El Consejo de la UE adoptó este verano una directiva para la creación de un mercado europeo

de emisiones a partir del año 2005 independientemente de si el Protocolo entra en vigor o no.

Las principales características de este mercado son las siguientes:

• A Partir del 1 de enero de 2005, las emisiones de CO2 procedentes de instalaciones

“grandes” dedicadas a la generación de electricidad y calor (instalaciones de combustión y

de cogeneración con una potencia térmica nominal superior a 20 MW), refino, metalurgia,

fabricación de cemento, papel, vidrio y cerámica estarán obligadas a disponer de derechos

de emisión de CO2 por una cantidad idéntica a las emisiones que realicen a lo largo del año.

4

Por cada tonelada emitida sin permiso se establece una penalización de €40 que se

incrementará a €100 a partir de 2008.

• Los derechos de emisión serán asignados anualmente por los gobiernos de cada país a las

empresas incluidas en el mercado de emisiones. El plan de asignación de permisos debe

remitirse a la UE antes del 31 de marzo de 2004. Al menos el 95% de estos permisos serán

transferidos gratuitamente a las empresas (al menos el 90% a partir de 2008); el resto podrá

subastarse.

• Los derechos de emisión son transferibles.

• Los planes de asignación de derechos en particular, la cantidad de derechos otorgada

anualmente- deberá ser consistente con los objetivos establecidos para cada país. Aunque la

directiva enumera algunos criterios generales para la elaboración de los planes, el criterio

último de asignación de los permisos no está establecido y queda a la discrecionalidad de las

autoridades nacionales.

• En el periodo 2005-07 los países podrán excluir determinadas instalaciones –potencialmente

todas las instalaciones de un sector- del mercado de emisiones pero esta exclusión es

condicional a que las instalaciones estén sujetas a condiciones equivalentes a las que

impone la directiva.

La directiva clarifica de forma importante el futuro de las políticas de cambio climático

en la UE pero mantiene la incertidumbre sobre algunos aspectos clave de la

implementación de estas políticas:

• La directiva de comercio de emisiones contempla aprovechar los mecanismos de

flexibilidad y existe una propuesta de directiva que aborda su tratamiento; en todo caso, aun

no se ha decidido el tratamiento que se dará a las inversiones para la reducción de emisiones

en terceros países. Está incertidumbre regulatoria es sin duda costosa para los agentes ya

que añade riesgo a las decisiones de participación en proyectos CDM y JI.

• La directiva expresa la posibilidad de incorporar a terceros países al mercado de emisiones

pero deja para posteriores desarrollos el tratamiento de esta cuestión. Este hueco es

importante por cuanto la incorporación de Rusia al mercado de emisiones tendría un efecto

importante como se discute más abajo.

En conjunto la UE no está lejos de la senda necesaria para alcanzar el objetivo global de

reducción de emisiones para el año 2010. El agregado de países con excedente y déficit de

emisiones da lugar a un nivel global de emisiones para la UE que ha evolucionado más o menos

en línea con la senda prevista para alcanzar los objetivos de Kyoto en 2010. Las emisiones de

gases de efecto invernadero de la UE-15 en el año 2000, se redujeron un 3,5% con respecto a

5

las del año 1990. Esto significa que, para alcanzar los objetivos de Kyoto en 2010, en los 10

años siguientes las emisiones deberían reducirse a un promedio anual algo inferior al 0,5 %.5 En

2001 las emisiones de gases de efecto invernadero aumentaron un 1% con respecto al año

anterior, reflejando entre otras cosas un invierno particularmente crudo en buena parte de los

países de la Unión. En cualquier caso, la evolución de las emisiones en la UE obedece

principalmente a la evolución de la coyuntura económica y no es el resultado de una política de

cambio climático específica.

La Situación de España

En España, la ratificación del Protocolo de Kyoto no dio lugar a un debate ni aun menos a la

adopción de una política estructurada para afrontar los compromisos adquiridos. El objetivo que

el Protocolo señala para España, al permitir un aumento del 15% de las emisiones de gases de

efecto invernadero en el periodo 2008-2012 respecto a las de 1990, seguramente no pareció un

reto significativo y, más recientemente, cuando se hizo evidente que ese límite se había

sobrepasado, otros aspectos de la política económica e industrial han seguido teniendo

prioridad. En este contexto de pasividad de las políticas de cambio climático españolas, las

emisiones en 2002 superaban en un 38% a las de 1990, según una estimación oficiosa y, por

tanto, sitúan a nuestro país fuera de una senda consistente con el objetivo de aumento de un

15% hasta 2010.

Indice de evolución de las emisiones de CO2 en España

90

100

110

120

130

140

150

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

IndiceMax permitido 2010

5 La evolución de las emisiones de CO2 ha sido algo diferente de la evolución del conjunto. Para el conjunto de la UE las emisiones se redujeron en un 0,5% en la década de los 1990.

6

Con el avance de los planes para crear un mercado de emisiones europeo, la percepción de la

cuestión ha cambiado dando paso a una preocupación por los costes para la economía de estas

nuevas políticas. Se han adoptado algunas medidas potencialmente significativas para mejorar la

evolución de las emisiones de gases de invernadero, incluyendo la elaboración de un plan de

ahorro y eficiencia energética que, según las estimaciones del gobierno, podría reducir las

emisiones de gases de efecto invernadero en torno a un 9% en el año 2010 con respecto a la que

se producirían en un escenario tendencial si no se adoptasen tales medidas. La planificación

indicativa del gobierno para el sector eléctrico anticipa la incorporación de unos 14.800 MW de

ciclos combinados que podrían reducir en torno a otro 11% las emisiones del año base (1990).

La generación de electricidad en el régimen especial también puede contribuir a reducir las

emisiones en otro 7%. Pese a ello, el déficit acumulado y las previsiones de crecimiento de las

emisiones apuntan a un posible déficit de emisiones en el año 2010 del orden de unos 60

millones de toneladas de CO2 por año.

En este contexto se ha desatado un debate sobre los costes que el mercado de emisiones

impondrá sobre la economía española y sobre la forma en que este mercado debería ponerse en

marcha en nuestro país. Del resultado de este debate dependen las políticas que el gobierno

adopte para implementar la directiva, incluyendo el reparto de los costes de estas políticas entre

sectores y empresas y la senda temporal de reducción de las emisiones hasta el 2010.

Uno de los argumentos que se vienen esgrimiendo es que el mercado de emisiones supone un

coste elevado para la economía española y una significativa pérdida de competitividad frente a

los países que no asumen los mismos compromisos de política medioambiental. A su vez,

continua el argumento, los potenciales efectos negativos de una política de reducción de las

emisiones de gases de efecto invernadero para España justificarían una aplicación de la directiva

“a la defensiva” dirigida a preservar en lo posible el statu quo. Estas predicciones no tienen un

fundamento claro. De hecho, muchos de los modelos y previsiones que se manejan en la

actualidad sugieren un impacto moderado. Bien es verdad que los costes para España son

proporcionalmente mayores que para la media de la UE debido a nuestra especialización

productiva, al reparto de los objetivos entre los países de la UE y al elevado crecimiento de las

emisiones en los últimos años, pero no esto no quiere decir que los costes sean desmesurados.

3. El impacto del Protocolo de Kyoto sobre la economía global

Hay básicamente dos técnicas para estimar los costes que supondrá la implementación del

Protocolo. La primera consiste en desarrollar modelos que representan el mercado de emisiones

7

y predicen el equilibrio – cuánto se reduciran las emisiones y a qué coste- en ese mercado. La

segunda consiste en preguntar a los agentes implicados cuáles son sus expectativas o inferirlas a

través de sus decisiones en los incipientes mercados de emisiones que están empezando a operar

en el mundo.

Proyecciones a partir de modelos

Desde la adopción del Protocolo de Kyoto se ha desarrollado un extenso conjunto de modelos

para simular los impactos de su aplicación sobre la economía. Estos modelos predicen el efecto

que tendrían distintos objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero

sobre el PIB, el coste marginal de reducción de las emisiones y su precio.

Ningún modelo considera exactamente la situación que se va a dar con la directiva europea del

mercado de emisiones y por tanto las proyecciones de los modelos no se pueden interpretar

directamente como predicciones de lo que realmente va a ocurrir. Por ejemplo, ningún modelo

analiza específicamente el caso en que el comercio de emisiones está restringido a los seis

sectores que cubre la directiva europea. Pese a estas limitaciones, las predicciones de los

modelos económicos de cambio climático permiten acotar el rango de los costes potenciales de

las políticas medioambientales.

La tabla 1 resume las predicciones del precio de la tonelada de CO2 en el año 2010 obtenidas a

partir de los principales modelos publicados hasta la fecha. Se distingue entre los modelos más

antiguos en los que se supone que se desarrolla un mercado mundial de emisiones con

participación de EEUU (escenario 1) y los modelos que reflejan la situación prevalente a partir

de las cumbres de Bonn y Marrakesh, con EEUU descolgado del Protocolo (Escenario 2). En

este último escenario se distingue entre proyecciones basadas en un comercio de emisiones sin

restricciones y aquellas otras que asumen la existencia de restricciones a terceros países,

particularmente Rusia. Los escenarios considerados en este último grupo son heterogéneos y no

reflejan exactamente el escenario que finalmente se va a producir. Como consecuencia, las

discrepancias entre los distintos modelos son acusadas.

8

Tabla 1: Precio de la emisiones en 2010 (Euros por tonelada de CO2)

Escenario 1: Mercado de emisiones mundial—con participación de EEUU (Modelos anteriores

a los acuerdos de Bonn y Marrakesh). US $ de 1998

Modelo Precio

Rose 1

ECN 4

RICE-98 5

POLES 6

G-Cubed 7

GREEN 7

CERT 8

GEM-E3 8

MS-MRT 10

AIM 12

GRAPE 13

MERGE 22

Escenario 2: EEUU no participa en el Mercado de Emisiones (Modelos posteriores a los

acuerdos de Bonn y Marrakesh). US $ de 2001

Modelos Sin restricciones Restricciones al comercio

con ciertos países (No

“hot air”)

POLES-ASPEN 0 7

ZEW 0 45

CERT ABARE 1 9

9

MERGE 1 35

CICERO 5 16

CERT EPPA 24 26

Media 5 23

Mediana 1 21

Fuente: Natsource (2002), IEA (2001)

Las principales implicaciones de los modelos pueden resumirse como sigue:

• Aunque existe una variación significativa de unos modelos a otros, la simulación a través de

modelos generalmente sugiere unos costes de aplicación del tratado de Kyoto moderados

aunque no desdeñables. Incluso en el escenario de mayor coste (Escenario 1, con

participación de EEUU), 8 de los 12 modelos predicen precios de $8 por tonelada de CO2 o

menos.

• La no ratificación del Protocolo de Kyoto por los EEUU supone un acusado descenso en el

precio de las emisiones de gases de efecto invernadero y, por tanto, una reducción

equivalente de los costes para las economías de los países que sí han ratificado el acuerdo

(véase el escenario 2). La razón de este descenso es que los EEUU hubiesen sido uno de los

principales demandantes y compradores netod de derechos de emisión ya que este país es el

principal emisor mundial de gases de efecto invernadero.

• Existe prácticamente unanimidad acerca de que el precio de las emisiones será bajo o muy

bajo si se permite participar en el mercado de emisiones a países como Rusia y Ucrania que,

como consecuencia de su declive económico a lo largo de los años 90, disponen de un

enorme “excedente” de emisiones. El precio resultante en caso de que se introduzcan

limitaciones al comercio con estos países muestra gran variedad de unos modelos a otros

(entre 7 y 45 Dólares por tonelada). La disparidad de resultados obedece principalmente a

los supuestos que se realizan en cada caso sobre las limitaciones al comercio con terceros

países.

• Una aplicación ineficiente del Protocolo de Kyoto en la que cada país asumiese

independientemente sus propios objetivos de reducción de emisiones tendría un coste

enorme, de hasta un 1 o 1.5 % del PIB. En la tabla 3 se comparan los impactos que tendría

implementar el protocolo con y sin mercado de emisiones.

• La inclusión de varios o todos los gases de invernadero en los objetivos de reducción de

emisiones permite reducir considerablemente el impacto del Protocolo con respecto al caso

en que sólo se consideran las emisiones de CO2. Burniaux (2000) estima que la inclusión

10

del CH4 y NO2 junto al CO2 reduciría los costes de aplicación del Protocolo entre un 20 y

un 30% con respecto a los costes de una aplicación restringida al CO2. Esto se debe a la

existencia de tecnologías que permitirían reducir las emisiones de estos gases a un coste

relativamente bajo.

• La inclusión de todos los sectores que emiten gases de invernadero en la implementación

del acuerdo reduce notablemente los costes de disminuir las emisiones. Así, por ejemplo, el

estudio de Resources for the Future elaborado por Pizer y otros (2003) estima que limitar la

aplicación del Protocolo de Kyoto a los sectores de la electricidad y el transporte multiplica

por dos el coste con respecto a una implementación sin restricciones en la que se incluyesen

todos los sectores que emiten gases de efecto invernadero6.

• Todos los modelos coinciden en atribuir un coste menor a una reducción de las emisiones

espaciada en el tiempo (“early action”) vis a vis una reducción repentina. Esto sugiere que el

aplazamiento de la puesta en marcha de políticas concretas de reducción de emisiones es

costoso para la UE y para España.

En todo caso, las predicciones de estos modelos son inciertas. La mayoría de los modelos ignora

los mecanismos de flexibilidad y esto, seguramente, por la dificultad técnica que supone

incorporar tales mecanismos a los modelos convencionales. Como consecuencia, los modelos

sobrevaloran los costes derivados de cumplir con el Protocolo. Otra incertidumbre importante

proviene de la posible incorporación de Rusia y otros países de la antigua URSS al mercado de

emisiones. Otra fuente de incertidumbre es la posibilidad que da la directiva a los gobiernos

para excluir a determinadas instalaciones o sectores del futuro mercado de emisiones (opt out).

Resulta difícil anticipar el uso que harán los gobiernos de esta posibilidad.

El mercado de emisiones de CO2 que va a poner en marcha la UE tiene un precedente en el

mercado de emisiones de SO2 que funciona en los EEUU para la prevención de la lluvia ácida.

Antes de la implementación de este programa se desarrollaron una serie de modelos para

predecir los precios de las emisiones de SO2. La comparación de las proyecciones que se

realizaron con los precios que efectivamente se observaron en el mercado, permite extraer

algunas lecciones significativas7. Las predicciones de media docena de modelos desarrollados

antes de la apertura del mercado se situaron en un rango de $389 a $1005 por tonelada de SO2.

Los precios se han movido en un rango de $70 por tonelada en marzo de 1996 a $217 por

tonelada en agosto del 2001. Resulta, por tanto, que los modelos sobrestimaron abultadamente

6 Nótese que, aunque el Protocolo incluye todos los sectores de la economía, el mercado de emisiones y las penalizaciones por incumplimiento pueden limitarse sólo a algunos sectores como es el caso en la UE. 7 Estas observaciones están basadas en Natsource (2002) y Smith et al. (1998)

11

el coste del programa de reducción de emisiones de SO2. Lo mismo podría ocurrir con los

modelos examinados en este documento.

Expectativas de expertos y mercados

Una segunda vía para anticipar los precios de las emisiones es recoger las opiniones de los

expertos expresadas bien directamente, bien a través de sus decisiones de compra y venta en los

varios mercados precursores del mercado europeo de emisiones que ya están en marcha. Las

expectativas de expertos y mercados no tienen la transparencia y consistencia interna de los

modelos pero, a cambio, incorporan una gama enorme de información cualitativa que resulta

prácticamente imposible introducir en los modelos.

La empresa Natsource llevó a cabo en 2002 una encuesta entre compañías privadas afectadas

directamente por el Protocolo de Kyoto, consultoras especializadas en la materia e

intermediarios financieros. Las 35 empresas encuestadas incluyen todos los sectores y regiones

afectados por el Protocolo. Las tablas 2 y 3 recogen los principales resultados de la encuesta.

Tabla 2: Expectativas de precios de las emisiones de gases de efecto invernadero ($ por

tonelada de CO2 equivalente) por sectores. Encuesta Natsource.

Sector Encuestado 2005 2010

Industria intensiva en el uso de energía 4.55 11.29

Empresas eléctricas 4.92 11.21

Empresas financieras y consultoras 6.46 11.14

Empresas del sector del transporte 8.50 8.50

Media 5.33 10.96

Mediana 5 10

Rango de las respuestas 2.00-10.00 1.74-30.00

Fuente Natsource (2002)

Tabla 3: Expectativas de precios de las emisiones de gases de efecto invernadero ($

por tonelada de CO2 equivalente) por regiones. Encuesta Natsource.

Región 2005 2010

12

Europa 5.85 10.89

Norteamérica 4.22 9.31

Asia 7.80 16.60

Fuente: Natsource (2002)

Entre las implicaciones más importantes de estos resultados se cuentan las siguientes:

• Los agentes encuestados esperan que los precios de las emisiones sean bajos en los primeros

años de aplicación del Protocolo, con una media en torno a los $5 por tonelada (€4.4 por

tonelada). En torno al 60% de los encuestados espera precios inferiores a $5 y en torno al

80% de los encuestados espera precios inferiores a $8.

• La mayoría de los encuestados espera que los precios se incrementen con el paso del tiempo

alcanzando unos niveles en torno a $10 en el año 2010. En torno al 70% de los encuestados

predice precios no superiores a $10 (esto es, € 8.8)y en torno al 85% predicen precios no

superiores a $15 (esto es, € 13.2).

• La inmensa mayoría de los encuestados espera que los precios en Europa estén al mismo

nivel que la media mundial o ligeramente por encima. Asimismo un grupo significativo de

encuestados espera que los precios sean superiores a la media en Japón e inferiores a la

media en Rusia.

Otra encuesta llevada a cabo por la consultora PointCarbon en enero de 2003 apunta a

conclusiones similares (Tabla 4).

Tabla 4: Expectativas de precios de las emisiones de gases de efecto invernadero (€ por

tonelada de CO2 equivalente) por sectores. Encuesta CarbonPoint.

Diciembre 2003

Abril 2005

Abril 2008

Media

4,3

6,8

9,1

Mediana

4,0

4,8

8,0

Valor mínimo

2,0

1,5

2,0

Valor máximo

7,5

26,5

30,0

Fuente: PointCarbon (2003)

13

Otras fuentes consultadas realizan proyecciones en línea con las que aparecen en las encuestas.

Así, por ejemplo, la consultora ICF señala que las proyecciones para el mercado internacional

de emisiones en el año 2010 generalmente sitúan el precio de la tonelada de CO2 en el rango de

$5 a $10.8 Análogamente, la consultora PointCarbon señala que el rango indicativo de precios

de mercado en junio del 2003 es de 5 a 7 € por tonelada. Lecocq y Capoor (2002), del Banco

Mundial, citan proyecciones en el rango de $4.5 a $10 por tonelada para el periodo 2005-07. El

Dresdner Bank proyecta precios algo más altos, en torno a 10 € por tonelada a partir de 2005.9

Este cúmulo de proyecciones contrasta con las estimaciones emanadas de la Comisión Europea

que llegan a situar el precio de la tonelada de CO2 en 15 € en el periodo inicial de comercio de

emisiones. Esta estimación se sitúa al menos un 50% por encima de las proyecciones más

elevadas de la mayoría de los agentes y triplica el límite inferior de estas previsiones.

Conclusiones

La expectativa en el momento actual es que el desarrollo del mercado de emisiones de gases de

efecto invernadero tendrá un impacto económico inicialmente reducido para el conjunto de la

UE que irá aumentando gradualmente con el paso del tiempo. Estas previsiones optimistas

parten del supuesto de que los planes de reducción de emisiones que elaborarán los gobiernos de

la UE impondrán unos objetivos moderados y graduales a la industria.

Aunque la incertidumbre es todavía substancial, generalmente se esperan precios en el rango de

los 4 a 6 € por tonelada de CO2 en los años iniciales de operación del mercado de emisiones.

Los precios, según algunas previsiones podrían doblarse en 2010 con respecto a los señalados

más arriba. No obstante, parece dudoso que los precios de las emisiones puedan incrementarse a

tasas tan altas como las anticipadas en las encuestas (un incremento del 100% en cinco años).

La Directiva permite el llamado “banking” de emisiones (trasladar excedentes de permisos de

emisión de un año a otro posterior) lo que debería suavizar los cambios en los precios. La

posibilidad de especular con los permisos, comprándolos cuando son baratos y vendiéndolos

cuando son caros, también pone un límite a lo que pueden subir los precios.

4. El impacto sobre la economía española

Esta sección presenta las previsiones del coste de los permisos que la industria española tendría

que comprar a agentes de otros países. Existe un segundo componente del coste, el que resulta

8 Véase Karmali y Price-Jones (2002)

14

de las inversiones que realizan las empresas para reducir sus emisiones, que no se estima en

este estudio ya que, pese a su importancia, cualquier previsión es fuertemente especulativa .

Las previsiones se basan en tres escenarios:

• En el Escenario Tendencial o Escenario A se supone que las emisiones netas en España,

descontando los ahorros conseguidos a través del Plan de Eficiencia y Ahorro Energético y

la incorporación de energías renovables al parque de generación de electricidad, alcanzan

los 430 millones de toneladas en 2005 y crecen linealmente hasta alcanzar los 473 millones

de toneladas en 2010.

• En el Escenario con CCGT o Escenario B las emisiones en 2010 se reducen en 32 millones

de toneladas adicionales como consecuencia de la incorporación de 14.800 MW de potencia

de ciclos combinados. Las emisiones en 2005 se reducen proporcionalmente. Este escenario

se introduce para calcular el beneficio que supone la introducción de los ciclos combinados

para la economía. La reducción de emisiones en 32 millones de toneladas ocurre en el sector

eléctrico y, por tanto, reduce en igual cantidad las emisiones sujetas al mercado de

emisiones.

• En el Escenario con CCGT y Reducción en otros Sectores o Escenario C las emisiones en

2010 se reducen en otros 26 millones de toneladas como consecuencia de medidas

adicionales adoptadas transversalmente en el conjunto de la economía. Este escenario es el

que resulta relevante para valorar el coste para la industria derivado de la compra de

permisos de emisión.

Los supuestos comunes a los tres escenarios son:

• Los sectores que participan en el mercado de emisiones generan un 40,7% de las emisiones

totales de la economía en cada uno de los años considerados. Este supuesto podría hacerse

más realista si se permitiesen variaciones de un año a otro. Sin embargo, este refinamiento

haría menos trasparentes y más difíciles de interpretar los resultados.

• La cantidad de derechos de emisión disponibles anualmente en España sigue una senda

lineal entre 2005 y 2010 y, en este último año iguala el objetivo marcado para España por la

directiva (esto es, en 2010 los derechos igualan el 40,7% de las emisiones de 1990 de CO2

incrementadas en un 15%).

Estos escenarios están basados en datos manejados por UNESA y son consistentes con las

previsiones del gobierno (pero no son atribuibles ni a UNESA ni al gobierno). En todo caso, el

9 Véase Planetark (2003)

15

valor de estos escenarios reside no tanto en que sean exactos sino en que acotan razonablemente

el orden de magnitud de los efectos que tendrá el mercado de emisiones.

La tabla 5 resume los supuestos realizados en cada escenario sobre la economía española. Las

emisiones españolas de CO2 en 1990 ascendieron a 287 toneladas.

No se consideran en estos escenarios los restantes gases de efecto invernadero ni el coste de la

reducción de las emisiones en los sectores excluidos de la aplicación de la directiva.

Tabla 5: Evolución del mercado de emisiones en España:

Supuestos de partida y definición de los escenarios

Año

2005

2008

2010

Total derechos de emisión de CO2

emitidos en España (mill. de

toneladas)

164,8

146,5

135

% de emisiones incluidas en el

mercado de emisiones

40,7

40,7

40,7

(A) Emisiones totales España:

escenario tendencial

(mill. de toneladas)

430

455,8

473

(B) Emisiones totales España:

escenario con CCGT

(mill. de toneladas)

430

436,6

441

(C) Emisiones totales España:

Escenario con CCGT y reducción en

otros sectores

(mill. de toneladas)

430

421

415

Caso I - Precios de las emisiones moderados y crecientes

En el primer escenario de evolución del mercado de emisiones se asume que el precio del año

2005 es de €3 por tonelada de CO2 y este precio se va incrementando linealmente hasta

doblarse en el año 2010. Esta senda de precios recoge el límite inferior de las previsiones

presentadas en el capítulo anterior. Este escenario es consistente con un desarrollo de la

directiva sobre comercio de emisiones que incorpore plenamente los mecanismos de flexibilidad

16

y avance en la ampliación de la cobertura del mercado de emisiones para incluir más gases y

sectores.

Bajo estos supuestos el coste anual para la industria española en 2005 es de €31 millones,

destinados a comprar un déficit de derechos de emisión próximo a 10 millones de toneladas para

el conjunto de sectores incluidos en la directiva. Esta cantidad apenas supone una milésima del

valor añadido que generan las empresas que participan en el mercado de emisiones y cinco

cienmilésimas del PIB español. Los costes proyectados en 2010 son significativamente mayores

como resultado del incremento simultáneo de precios y emisiones, alcanzándose un coste de

compra de derechos de emisión en el orden de los € 89 millones, unas tres veces el coste de

2005.

Los costes en 2010 en el escenario tendencial ascienden a € 344 millones mientras que en el

escenario con CCGT ascienden a € 152 millones. Por tanto, las inversiones previstas en el

desarrollo de ciclos combinados suponen un ahorro de € 192 millones en el año 2010.

Caso II -- Precios de las emisiones elevados y crecientes

En el segundo escenario de evolución del mercado de emisiones se asume que el precio del año

2005 es de €5 por tonelada de CO2 y este precio se va incrementando linealmente hasta

doblarse en el año 2010. Este escenario es consistente con las expectativas sobre la evolución

del mercado de emisiones recogidas en las encuestas y con una interpretación relativamente

restrictiva de los mecanismos de flexibilidad como la que se sugiere en la propuesta de

Directiva de CDM/JI.

Bajo estos supuestos el coste para la industria española en 2005 es de €51 millones, destinados a

comprar el déficit de permisos de emisión de ese año (10 millones de toneladas). Al igual que

en el caso I, los costes proyectados en 2010 son significativamente mayores como resultado del

incremento simultáneo de precios y emisiones, alcanzándose un coste de compra de derechos de

emisión en el orden de los € 148 millones.

Los costes en 2010 en el escenario tendencial ascienden a € 574 millones mientras que en el

escenario con CCGT ascienden a € 254 millones. Por tanto, las inversiones previstas en el

desarrollo de ciclos combinados suponen un ahorro de € 320 millones en el año 2010. Los

resultados se describen en la Tabla 10.

Caso III --Precios de las emisiones moderados y estables

17

En el tercer y último caso considerado se asume que el precio del año 2005 es de €3 por

tonelada de CO2 y este precio se mantiene constante a lo largo de todo el periodo considerado.

Este caso abandona el “consenso” de mercado ya que supone que los precios no se incrementan

a lo largo del tiempo. Sin embargo, este patrón sería consistente con una incorporación vigorosa

al mercado de terceros países.

Bajo estos supuestos el coste para la industria española en 2005 es de €31 millones, igual que en

el caso I. Los costes proyectados en 2010 se incrementan como resultado del incremento las

emisiones, pero lo hacen moderadamente al mantenerse los precios, alcanzándose un coste de

compra de derechos de emisión en el orden de los € 44 millones.

Los costes en 2010 en el escenario tendencial ascienden a € 172 millones y los costes en el

escenario con CCGT ascienden a € 76 millones. Por tanto, las inversiones previstas en el

desarrollo de ciclos combinados suponen un ahorro de € 96 millones en el año 2010.

Tabla 6: Evolución del mercado de emisiones.

Año 2005 2008 2010

Déficit de derechos de emisión de

CO2 en España (millones de ton.):

(A) Esc. Tendencial

(B) Esc. con CCGT

(C) Esc. con CCGT y otros

10,2

10,2

10,2

39,5

19,3

13

57,4

25,4

14,8

Caso I: Precio de la ton. de CO2 (€

por ton.)

3

4,8

6

Coste del déficit de permisos de

emisión en España (mill. de €):

(A)Esc. Tendencial

(B) Esc. con CCGT

(C) Esc. con CCGT y otros

30,6

30,6

30,6

189,6

92,6

62,4

344,4

152,4

88,8

Ahorro anual derivado de

introducción de CCGT

97

192

Caso II:Precio de la ton. de CO2 (€

por ton.)

5

8

10

Coste del déficit de permisos de

emisión en España (mill. de €):

18

(A)Esc. Tendencial

(B)Esc. con CCGT

(A) Esc. con CCGT y otros

51

51

51

316

154,4

104

574

254

148

Ahorro anual derivado de

introducción de CCGT

161,6

320

Caso III: Precio de la ton. de CO2( €

por ton.)

3

3

3

Coste del déficit de permisos de

emisión en España (mill. de €):

(A)Esc. Tendencial

(B) Esc. con CCGT

(C) Esc. con CCGT y otros

30,6

30,6

30,6

118,5

57,9

39

172,2

76,2

44,4

Ahorro anual derivado de

introducción de CCGT

60,6

96

Estimaciones del coste total

El Escenario Tendencial proporciona una cota máxima al coste de total de la reducción de las

emisiones que incluye el coste de la compra de permisos a terceros más el coste de las

inversiones realizadas en reducción de emisiones. En este escenario se incluyen tanto las

emisiones que previsiblemente van a producirse como las emisiones que van a ser evitadas

mediante inversiones y todas ellas se valoran a precio de mercado. El coste real de las

inversiones será, en general, inferior al precio de mercado ya que, de no ser así, el inversor

preferiría comprar permisos y no invertir. Por tanto, el déficit de permisos en ese escenario

multiplicado por el precio de las emisiones acota por arriba el coste total. De hecho, el coste

será en general menor ya que las empresas que dispongan de opciones de reducción de

emisiones menos costosas que el precio de mercado preferirán llevarlas a cabo y ahorrarse la

diferencia o, en su caso, vender los derechos sobrantes.

La cota máxima al coste de las inversiones obtenida de esta manera es 256 millones de € por

año (referido al año 2010) si el precio de la tonelada de emisiones es 6 Euros. La cifra sería 420

millones de Euros por año si el precio en el mercado de emisiones es de €10 por tonelada. Estos

costes no incluyen el Plan de Ahorro y Eficiencia Energética ni el Regimen Especial en la

generación de energía eléctrica Claramente este método de valoración tiende a sobrestimar

fuertemente los costes.

Por razones similares a las que se discutieron en el capítulo anterior, es probable que las

estimaciones presentadas estén sesgadas al alza. Los escenarios considerados son estáticos en

19

el sentido de que no incorporan ningún tipo de mejora tecnológica o innovación a lo largo del

tiempo. Estas mejoras tienen un impacto y una frecuencia importantes, particularmente en

sectores y actividades en una situación de cambio, aunque por su carácter aleatorio son difíciles

de tratar cuantitativamente. La creación de un mercado que pone un precio a las emisiones

genera un incentivo, antes inexistente, para que las empresas que participan en ese mercado

encuentren formas más baratas de reducir las emisiones. El ejemplo, ya comentado, del mercado

de emisiones de SO2, prueba que tales mejoras son factibles incluso en plazos relativamente

cortos.

Además, estas innovaciones pueden suponer un beneficio para las empresas que las incorporan

porque les dan una ventaja competitiva frente a sus rivales. Los beneficios de esta forma de

innovación –conocida como la hipótesis de Porter- son difíciles de cuantificar pero

potencialmente importantes. Por tanto, desde esta perspectiva dinámica, las empresas tienen

algo que ganar, más allá de reducir los costes directos de la política medioambiental, cuando

invierten en proyectos de reducción de emisiones.

Conclusiones e implicaciones

El análisis de las secciones anteriores puede resumirse como sigue:

• En el año 2005 y en los escenarios considerados, la industria española tendrá que gastar

en la compra de permisos de emisión en torno a los 10 millones de Euros por cada Euro

que cueste la tonelada de emisiones. Si el precio se sitúa en el orden de los 5 Euros, esto

implicaría un coste de unos 50 millones de Euros (a comparar con un Valor Añadido de

la industria que participa en ese mercado de unos 24.000 millones de Euros en el año

2000). Véase Tabla 7

• En el año 2010 el coste incurrido en la compra de derechos de emisión se estima en

torno a los 15 millones de Euros por cada Euro que cueste la tonelada de emisiones. Si

el precio se sitúa en el orden de los 10 Euros, esto implicaría un coste de unos 150

millones de Euros. Esto supone en torno al 0,66% del Valor Añadido de la Industria que

participará en ese mercado. Se trata por tanto de una cifra relativamente pequeña

aunque, sin duda, significativa.

• El desarrollo de ciclos combinados en la generación de energía eléctrica tiene un efecto

moderador sobre los costes muy importante debido a que estas inversiones ocurren

enteramente dentro del 40,7% de las fuentes de emisión cubiertas por el mercado de

emisiones. El ahorro estimado es de unos 31 millones de Euros por cada Euro que valga

la tonelada de emisiones.

• El coste estimado de las inversiones no toma en cuenta las posibilidades de innovación

tecnológica que sin duda existen y que pueden reducir significativamente las

20

necesidades de inversión. En este sentido, las estimaciones están seguramente sesgadas

al alza. Además, desde el punto de vista empresarial, innovar en reducción de emisiones

supone una ventaja competitiva frente a las restantes empresas. Los efectos de la

innovación sobre los costes y sobre la posición competitiva de las empresas, aunque no

son cuantificables, compensan en parte los costes estimados.

Tabla 7: Coste estimado para la industria española por la compra de permisos de emisión

Año 2005

Precio (€ por ton

de CO2)

1

3

5

7

Coste de los

permisos para la

industria (millones

de €)

10,2

30,6

51

71,4

Año 2010

Precio (€ por ton de

CO2)

3

6

10

Coste de los permisos

para la industria

(millones de €)

44,4

88,8

148

En resumen, a no ser que se reduzcan las emisiones, los costes para la industria irán en aumento.

De particular importancia es la reducción de las emisiones generadas en los sectores que

participan en el mercado de emisiones. La directiva sobre comercio de emisiones trata de forma

distinta a las emisiones de estos sectores, sobre las que se carga un precio, y las restantes, que

seguirán teniendo un precio nulo. Por tanto, las inversiones realizadas en los sectores que

participan en el mercado generan un beneficio para la economía española adicional al beneficio

medioambiental. La implicación es que, mientras no se extienda la cobertura del mercado de

emisiones a otros sectores (como sería deseable), se deben priorizar e incentivar las inversiones

y políticas dirigidas a sectores como el eléctrico o la metalurgia, obligados a comerciar en el

mercado de emisiones, sobre las inversiones y políticas de carácter más general o dirigidas a

sectores excluidos del mercado.

5. El problema de la fuga de emisiones

21

Junto a los impactos macroeconómicos, la otra cuestión económica importante que plantea el

Protocolo de Kyoto es su efecto sobre la competitividad de la industria. Al quedar excluidos del

Protocolo un buen número de países, existe la posibilidad de que la industria afectada por el

Protocolo se “deslocalice”, esto es, migre de los países que participan en el Protocolo a los que

no participan. Esto significaría una pérdida de producción y riqueza para los países de la UE y,

desde el punto de vista medioambiental, restaría eficacia al Protocolo ya que parte de la

reducción de las emisiones conseguida en los países signatarios del Protocolo se traduciría en un

incremento de las emisiones en otros países. Este escenario es conocido como la “fuga de

emisiones” o “Carbon Leakage”.

Es indudable que la fuga de emisiones sería un problema si se exigiese a la industria una

reducción de las emisiones arbitrariamente grande, dando lugar a unos precios de las emisiones

elevados. La cuestión relevante, sin embargo, es otra. La cuestión es qué va a ocurrir con la

competitividad de los sectores industriales de la UE afectados por el Protocolo dados los

objetivos –presumiblemente más modestos- que, eventualmente, fijarán las autoridades

nacionales para la industria. La respuesta depende, por supuesto, de los objetivos que finalmente

se fijen. En todo caso, si se cumplen las expectativas discutidas en los capítulos anteriores, el

efecto del Protocolo sobre la competitividad será, en general, pequeño.

Modelos similares a los examinados en el Capítulo 2 permiten proyectar el volumen de

emisiones que podría “migrar” a los países no vinculados por el Protocolo. Las predicciones de

estos modelos varían ampliamente, entre un 5 y un 20 %10, dependiendo de los supuestos que se

realizan en cada caso sobre el precio futuro de las emisiones. Cuanto menor es el precio de las

emisiones, menor es el riesgo de que las emisiones “emigren”.

Hay varias razones que sugieren que la importancia de la fuga de emisiones a corto y medio

plazo es mucho menor que la que sugieren los modelos. En primer lugar, el sistema de reparto

de los permisos de emisión de la UE basado en el “grandfathering” (los derechos se distribuyen

entre las empresas a precio nulo) lleva implícita una cuantiosa transferencia a las instalaciones

emisoras situadas en la UE que desaparece cuando la instalación se “deslocaliza”. De este

modo, la instalación que “cierra” en un país de la UE pierde, antes o después, los ingresos que

supone la distribución gratuita de permisos de emisión. Los modelos, por razones técnicas11,

ignoran este importante efecto. En segundo lugar, las autoridades nacionales pueden

contrarrestar la fuga de emisiones a través del reparto de los permisos de emisión dando

10 Véase IPCC (2001) 11 Los modelos simulan el efecto de un impuesto sobre las emisiones “equivalente” al sistema de cuotas en vez de modelizar el sistema de cuotas explícitamente.

22

suficientes permisos a los sectores o instalaciones susceptibles de migrar. Aunque esta política

“proteccionista” no es generalmente óptima sin duda existen amplios precedentes de políticas

proteccionistas en todo el mundo. En tercer lugar, las decisiones de localización de las empresas

dependen de las expectativas de costes a largo plazo. En este sentido, mucho más importante

que los costes del mercado de emisiones en el periodo 2005-2012 son los costes en los años

posteriores y ésta es una cuestión que todavía no se ha empezado a negociar. Por tanto, los datos

que habría que alimentar a los modelos deberían referirse a las expectativas para el largo plazo y

no sólo a las expectativas para el próximo lustro.

En definitiva, parece en extremo improbable que en el primer periodo de aplicación del

Protocolo la fuga de emisiones pueda materializarse en ningún país de la UE pero, a más largo

plazo, sí constituye una amenaza. El que esa amenaza no se materialice depende del éxito que

tenga la industria afectada en reducir las emisiones en los próximos años. En otros términos, la

mejor política preventiva de la fuga de emisiones es la reducción de las emisiones domésticas en

los primeros años de aplicación de la directiva.

6. Efectos sectoriales y sobre la competitividad de la economía

española

Esta sección analiza los impactos sectoriales del mercado de emisiones. Una medida de este

impacto es la intensidad de las emisiones de cada sector en proporción a su tamaño. Como

medida del tamaño de cada sector se toma el valor añadido ya que este mide los recursos

realmente generados por el sector.

La tabla 8 presenta la intensidad de las emisiones por cada €1.000 de Valor Añadido para cada

sector. Cuanto mayor es la intensidad, mayor es el efecto sobre el sector del establecimiento del

mercado de emisiones. A partir de la tabla es fácil elaborar un ranking de sectores ordenados

según la intensidad de las emisiones. El sector con mayor índice de emisiones –y con una

diferencia abultada- es el sector del cemento, seguido a cierta distancia por el eléctrico. En el

otro extremo, la intensidad de las emisiones del sector del vidrio y la cerámica y, especialmente,

el papel es comparativamente pequeña. Los sectores con una mayor intensidad son los que más

acusan el establecimiento del mercado de emisiones.

Tabla 16: Intensidad de las emisiones por sectores:

Toneladas de CO2 por cada 1.000 € de Valor Añadido Bruto (1999)

23

Sector

Cemento 17

Refino 7,1

Vidrio y cerámica 1

Metalurgia 2,7

Papel 0,1

Sector eléctrico 9

Total 6,4

Impactos sectoriales

El impacto sectorial del mercado de emisiones depende del precio de mercado de las emisiones

y de los objetivos de reducción que se fijen para cada sector. Se considera como referencia el

impacto cuando todos los sectores realizan el mismo esfuerzo desde el punto de vista

medioambiental, esto es, todos los sectores reducen sus emisiones en el mismo porcentaje. La

tabla 9 recoge el coste de oportunidad que supone para cada sector reducir en un 10% las

emisiones respecto a las de 1999 para distintos niveles de precios. Nótese que el coste directo

será generalmente menor ya que es posible reducir las emisiones, al menos en parte, mediante

inversiones que resultan menos costosas que la compra de permisos de emisión. La tabla sugiere

que, a los precios esperados en los horizontes del 2005 y el 2010, los impactos sectoriales son

generalmente modestos, aunque tienen cierta importancia en los casos del sector eléctrico y el

del cemento.

Tabla 9: Coste a precios de mercado de una reducción del 10% de las

emisiones de cada sector con respecto a las de 1999: Millones de € por año

Precio €/ton CO2

3

5

7

Cemento 7,3 2 17,1

Refino 4,2 7 9,9

Vidrio y cerámica 3,6 5,9 8,3

Metalurgia 3,1 5,2 7,3

Papel 1 1,7 2,3

Sector eléctrico 26 43,4 60,8

Total 45,3 75,5 105,7

24

Esta impresión se confirma en la tabla 10, donde se reportan los costes de la tabla anterior como

porcentaje del valor añadido bruto de cada sector. Los impactos estimados sobre la metalurgia,

papel y vidrio y cerámico son reducidos. Los impactos sobre el sector del cemento, eléctrico y

refino son algo mayores aunque todavía moderados si los precios de las emisiones no son altos.

Tabla 10: Coste a precios de mercado de una reducción del 10% de las emisiones de cada

sector (1999): % del Valor Añadido Bruto del sector.

Precio €/ton CO2

3

5

7

Cemento 0,51% 0,85% 1,19%

Refino 0,21% 0,35% 0,50%

Vidrio y cerámica 0,10% 0,16% 0,23%

Metalurgia 0,08% 0,13% 0,19%

Papel 0,03% 0,05% 0,07%

Sector eléctrico 0,27% 0,45% 0,63%

Total 0,19% 0,32% 0,44%

Asignar los permisos de emisión con el criterio anterior no es razonable porque impone un

sacrificio económico distinto a cada sector. Un criterio de asignación más equilibrado sería

requerir a todos los sectores un esfuerzo económico similar. En la práctica esto se puede

conseguir igualando el coste por unidad de valor añadido en que incurre cada sector en cuyo

caso el impacto sería igual para todos los sectores y coincidiría con el calculado en la última

línea de la Tabla 10.

Exposición al comercio internacional de cada sector

El impacto último del mercado de emisiones sobre la industria depende de la capacidad que

tenga ésta para trasladar los sobrecostes a sus consumidores. El determinante fundamental de

esta capacidad es la exposición de la industria al comercio internacional, particularmente, con

aquellos países que no participan en el mercado de emisiones.

Las tablas 11 y 12 muestran, en términos absolutos y relativos, la exposición de los sectores de

la industria española al comercio internacional (no se incluye el sector eléctrico). Resulta

evidente que estos sectores están muy abiertos a la competencia internacional y que una parte

significativa de las exportaciones se destina a países extracomunitarios. Esto limita la capacidad

de estos sectores para trasladar los sobrecostes a los consumidores a largo plazo aunque, por los

25

argumentos que se dieron en la sección 2 y las estimaciones del sobrecoste presentadas en esta

sección, esto no supone un problema inminente para la economía española.

Tabla 23: Exportaciones e importaciones españolas por capítulos arancelarios en el año

2001 (millones de €)

Exportaciones

totales

Exportaciones a la

UE, Noruega y

Suiza Importaciones

Fundic. Hierro y

acero 3022

1966

5023,5

Combustibles y

aceites minerales 3757 614* 19172

Cemento, cal, sal y

azufre

657,8

n.d.**

855

Vidrio y cerámica 3247,6 1043 1352,5

Papel 2214,5 1111 3183

Fuente: Elaborado a partir de datos del Mº Economía

*Exportaciones de Petróleo y derivados. **En toneladas de mercancía, las

exportaciones a la UE representan el 24% del total de las exportaciones de cemento

españolas

Tabla 24: Exportaciones españolas como porcentaje de la producción del sector

(Estimación)

Fundic. Hierro y acero 15,7

Combustibles y aceites minerales 20,9

Cemento, cal, sal y azufre 25,8

Vidrio y cerámica 32,2

Papel 16,9

Fuente: Ministerio de Economía

Conclusiones

En conclusión, la fuga de emisiones y la correspondiente deslocalización de la industria no son

un problema inmediato para la economía española. Aunque la mayor parte de los sectores

implicados opera en un mercado mundial, el moderado impacto inicial del mercado de

emisiones sobre los costes de las empresas hace improbable que se vayan a producir cambios en

la localización de las instalaciones industriales. Así, por ejemplo, si el precio de la tonelada de

26

emisiones fuese €5 y el objetivo de reducción de emisiones un 10% respecto a las del 99, el

sobrecoste para las empresas sería inferior (en promedio) a un incremento del Impuesto sobre el

Valor Añadido de unas tres milésimas.

A más largo plazo, la importancia de la fuga de emisiones dependerá de los objetivos que se

fijen para el periodo posterior a 2012 y del esfuerzo inversor en reducción de emisiones que

realicen las empresas en los próximos años. Cuanto mayor sea el esfuerzo inversor de la

industria española, menor será su dependencia de la compra de permisos de emisión y, por

tanto, menor será su incentivo a deslocalizarse. Esta es una razón adicional para preferir, desde

el punto de vista de la política industrial española, la reducción doméstica de las emisiones a la

compra de derechos de emisión a empresas de otros países.

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