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El intercambio de información tributEl intercambio de información tributariaariainternacional pinternacional para la imposición de losara la imposición de loscapitcapitales de los residentes en el exterior*ales de los residentes en el exterior*

Análisis

Nico lás Ar ceo**

El patrón de acumulación instaurado por la dictadura militar en 1976 determinó unatransformación radical de las relaciones económicas y sociales vigentes durante la sus-titución de importaciones. En particular, se produjo una creciente subordinación de laeconomía real a la evolución de los fenómenos monetarios, conduciendo a la financie-rización de la estructura productiva. En este contexto, el endeudamiento externo y lafuga de capitales se constituyeron en una de las características centrales que adoptó laeconomía argentina en las siguientes décadas.

Si bien, desde el agotamiento definitivo de la valorización financiera en 2002 se redu-jo uno de los elementos constitutivos del patrón de acumulación anterior, el endeuda-miento externo, resulta llamativa la inexistencia de políticas tendientes a revertir la con-tracara del endeudamiento externo durante la valorización financiera, la fuga de capita-les. En efecto, hasta el momento no se han desarrollado políticas específicas paralograr la repatriación de los capitales fugados y/o su imposición, proceso que implicóuna reducción sustantiva en los recursos fiscales tanto por su efecto directo como indi-recto sobre las finanzas públicas en las últimas décadas.

En el presente trabajo se analizan las modificaciones acontecidas en el nivel interna-cional en materia de intercambio de información con fines tributarios. En particular, seindagará acerca de las posibilidades que brindan los convenios de doble imposición ylos tratados específicos sobre intercambio de información tributaria para lograr laimposición de los capitales de los residentes en el exterior.

* Este trabajo se realizó en el marco del proyecto ”Deuda externa e integración económica inter-nacional de la Argentina, 1990-2004 (PICT 14072)” de FLACSO (sede Argentina) y la AgenciaNacional de Promoción Científica y Tecnológica (SECYT). Se agradecen los valiosos comenta-rios realizados por Enrique Arceo, Eduardo Basualdo y Nicolás Bonofiglio: desde ya, se los eximede toda responsabilidad respecto a los errores u omisiones que pudieran existir.

** Investigador del Área de Economía y Tecnología de la FLACSO.

22 realidad económica 229 1º de julio/15 de agosto de 2007

La fuga de capitales en laArgentina. 1976-2001

El abandono del modelo sustitutivode importaciones a mediados de losaños setenta y su reemplazo por unpatrón de acumulación basado en la“valorización financiera”1 produjo unatransformación radical de las relacio-nes económicas y sociales imperan-tes en la economía argentina durantela segunda fase de la sustitución deimportaciones. Los sectores dominan-tes pusieron en marcha, a través de laapertura externa, la desregulacióneconómica, la liberalización financieray la represión directa, un proceso dedisciplinamiento de los sectores popu-lares tendiente a recomponer la tasade ganancia del capital.

Las modificaciones acontecidas enla economía mundial desde finales delos años sesenta y, en particular, laconsolidación de un mercado interna-cional de capitales brindaron la condi-ción de posibilidad para la realizaciónde dichas políticas. Si bien en el cortoplazo las políticas adoptadas por ladictadura militar estuvieron dirigidas arecomponer la tasa de gananciaempresaria a través de una agudareducción en los salarios de los traba-jadores, en el largo plazo tendieron alograr una transformación estructuralde la relación entre el capital y el tra-bajo que se había gestado durante elmodelo sustitutivo de importaciones.

En este sentido, la reforma financie-ra del año 1977 fue uno de los pilaresdel nuevo patrón de acumulación, yaque significó una drástica modifica-ción de las condiciones económicasimperantes en la economía argentina

hasta ese momento. Esta reformaimplicó la transformación de tres ras-gos esenciales del modelo sustitutivode importaciones: la eliminación de lanacionalización de los depósitos ban-carios, de los controles sobre la tasade interés y de las trabas existentes alendeudamiento del sector privado enel mercado internacional de capitales(Basualdo, 2006).

La desregulación de la actividadfinanciera produjo una crecientesubordinación de la economía real ala evolución de los fenómenos mone-tarios, conduciendo a la financieriza-ción de la estructura productiva. Esdecir, las políticas adoptadas le otor-garon a la esfera financiera unaimportancia inédita en la distribucióndel excedente generado en la econo-mía argentina. En este contexto, elendeudamiento externo, la fuga decapitales, la desarticulación del tejidoproductivo y la brutal contracción en elingreso de los asalariados fueronalgunas de las características centra-les que adoptó la economía argentinaen las siguientes décadas.

La elevación de la tasa de interésinterna como consecuencia de la libe-ralización del mercado financiero y delcreciente endeudamiento en el mer-cado local tanto de las empresaspúblicas como privadas, facilitó elingreso del capital externo a la econo-mía local. A su vez, la posibilidad deendeudarse en el exterior, por partede las fracciones más concentradasdel capital, como consecuencia de laapertura irrestricta del mercado decapitales y la elevada liquidez interna-cional, permitieron la creciente apro-piación del excedente a través de la

1 Sobre las características y la evolución del patrón de acumulación sustentado sobre la valoriza-ción financiera (1976-2001) consultar: E. M. Basualdo, “Estudios de historia económica argenti-na. Desde mediados del siglo XX a la actualidad”, FLACSO-Siglo XXI, Buenos Aries, 2006.

23Información tributaria internacional

valorización financiera. Este procesoconsistió fundamentalmente en apro-vechar los diferenciales positivosexistentes entre las tasas de interéslocales e internacionales. Es decir,ingresaban capitales al país, se cam-biaban a un tipo de cambio apreciadoy posteriormente se colocaban en elsector financiero local obteniendo sig-nificativos rendimientos. Finalmente,dichos capitales se fugaban al exteriorindependizándose de los avatares dela economía interna.

Sin embargo, desde la óptica oficialel incremento de las tasas de interésreales permitiría aumentar las coloca-ciones de activos financieros facilitan-do su canalización hacia la inversión,reduciría la presión inflacionaria antela contracción de la demanda paraconsumo, permitiendo por lo tantouna mejor asignación y mayor volu-

men de la inversión. Pero lejos derecuperarse los niveles de inversiónse redujeron significativamente conrespecto al período previo. La con-tracción del tejido productivo comoconsecuencia de la apertura externa,la apreciación cambiaria y la liberali-zación financiera determinaron unareducción en las posibilidades deinversión en la economía local, proce-so que fue acompañado por un creci-miento exponencial de la fuga decapitales al exterior. Como se puedeobservar en el gráfico Nº 1 la inver-sión y la fuga de capitales al exteriorpresentan un comportamiento opues-to, mientras que la primera se reducecon respecto al período previo, la fugade capitales presenta un crecimientoinédito.2

En este contexto, el endeudamientodel sector público tanto en el mercado

2 Durante la primera mitad de los años setenta el endeudamiento externo promedió anualmentelos 2.910 millones de dólares, mientras que la fuga promedió los 2.397 millones de dólares, valo-res muy bajos comparados con los registrados durante la segunda mitad de la década de lossetenta.

Gráfico Nº 1. Evolución de la inversión como porcentaje del PIB y la fuga decapitales, 1970-1989. En millones de dólares corrientes y porcentajes

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IBIFFuga de Capitales

Fuente: elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía y Schorr y Kulfas(2002).Fuente: Elaboración propia sobre Schorr y Kulfas (2002)


local como en el internacional cumplióun doble rol. Por un lado, aportó lasdivisas requeridas para garantizar latransferencia de recursos al exterior -fuga de capitales- y posibilitó el equi-librio en el balance de pagos. Por otro,su endeudamiento en el mercadolocal3 garantizó la existencia de eleva-das tasas de interés reales posibilitan-do acrecentar la renta financiera apro-piada por los grandes grupos econó-micos locales y el capital financierointernacional.

El endeudamiento externo de la eco-nomía argentina fue, por lo tanto, lavariable que permitió la fuga de capi-tales hacia el exterior. Prácticamente,por cada dólar de endeudamientoexterno, existía otro dólar pertene-ciente a residentes locales en el exte-rior en el período comprendido entrelos años 1975 y 1982. En este perío-do la deuda externa pasó de 7.723millones de dólares a 43.634 millonesde dólares, mientras que el stock decapitales de los residentes en el exte-rior se incrementó de 5.448 millonesde dólares a 34.082 millones de dóla-res (Kulfas y Schorr, 2002).

A comienzos de los años ochenta, elaumento de las tasas de interés inter-nacionales4 condujo a una brutal con-tracción de la liquidez mundial, en uncontexto de elevado endeudamientoexterno de la economía. La reducciónde los flujos de capitales hacia la eco-nomía argentina y de las posibilidadesde endeudamiento externo por partedel sector público, pusieron en evi-dencia la inviabilidad en el medianoplazo de la política económica adop-tada por la dictadura militar, reforzan-do el proceso de fuga de capitaleshacia el exterior.

La fuga de capitales superó la entra-da de capitales externos determinan-do la progresiva reducción de lasreservas en manos del banco central,conduciendo a la devaluación de lamoneda y a la alteración transitoria delas políticas adoptadas por la dictadu-ra militar.

La devaluación de la moneda y elelevado endeudamiento externo delsector privado condujo a la estatiza-ción de la deuda privada en el año1982 por parte de la dictadura militara través de la implementación de

3 En los años 1977 y 1978 el endeudamiento del sector público implicó casi el 30% de los crédi-tos otorgados en la plaza financiera local.

4 El estancamiento de las principales economías capitalistas desde mediados de los años seten-ta condujo a un profundo cambio en las políticas públicas aplicadas desde la segunda guerra. Ladesaceleración en los ritmos de crecimiento fue frecuentemente explicada por las bajas tasas deinterés existentes en los años sesenta y setenta, que conducían teóricamente a una mala asig-nación de los recursos y determinaban la financiación de inversiones de baja rentabilidad(McKinnon y Shaw, 1973). Este fenómeno se veía robustecido por la presencia de mercadosfuertemente regulados, en los cuales se favorecían sistemáticamente proyectos, tanto públicoscomo privados de empresas no competitivas. A su vez, las bajas tasas de interés desalentabanel ahorro y reducían la rentabilidad de las inversiones financieras. Por lo tanto la desregulaciónfinanciera permitiría estimular el ahorro, incrementar la inversión, reducir la inflación y recuperarlas elevadas tasas de crecimiento registradas en el período previo, a través de la mejor asigna-ción de los recursos que generaría la liberalización de los mercados financieros. En este con-texto, el responsable de la reserva federal Paul Volcker, mediante una política monetaria con-tractiva elevó significativamente las tasas de interés en el año 1979. Esta medida fue acompa-ñada meses después por una profunda modificación del orden financiero de posguerra, elimi-nando progresivamente los controles administrativos sobre las tasas de interés, del crédito y delos movimientos de capital con el objetivo de fortalecer el ahorro y la inversión.


seguros de cambio. Si bien dicha ope-ratoria incluía una tasa de interés, lainflación y las posteriores devaluacio-nes de la moneda la fueron licuando,determinado en los hechos la estati-zación de la deuda externa privada.Este proceso implicó una transferen-cia masiva de recursos desde el sec-tor público al privado, en particularhacia los sectores más concentradosde la economía local5. De esta forma,la dictadura militar logró una inéditaapropiación de recursos en favor delas fracciones más concentradas delcapital, primero mediante la valoriza-ción financiera y posteriormente por laestatización de sus obligacionesexternas6.

Las políticas implementadas por ladictadura militar provocaron un creci-miento explosivo del endeudamientoexterno y condicionaron la evoluciónde la economía argentina en los añosochenta. La imposibilidad de refinan-ciar dicha deuda en el mercado inter-nacional de capitales determinó laexistencia de una fuerte restricciónexterna que afectó el crecimiento y laestabilidad de la economía. De estaforma, esa década se caracterizó porla persistencia de elevados déficitpúblicos, de desequilibrios cambia-rios, de altos niveles de inflación, deaumento de la pobreza, de permanen-te fuga de capitales hacia el exterior ypor la ausencia del crecimiento eco-nómico.7

El desmantelamiento del tejido pro-

ductivo como consecuencia de la libe-ralización comercial de los añossetenta no se revirtió, a la vez que laelevada inestabilidad macroeconómi-ca y la continua reducción de los nive-les de vida de la población redujo labase de sustentación de un sectorindustrial volcado fundamentalmenteal mercado local. En este contexto,ante la inexistencia de oportunidadesde inversión por fuera del sistemafinanciero local continuó la fuga decapitales al exterior que totalizó cercade 18.720 millones de dólares en elperíodo comprendido entre los años1983 y 1989 (Kulfas y Schorr, 2002).

A su vez, el peso del endeudamien-to externo contraído en el período pre-vio condujo al pago de casi 40.000millones de dólares en concepto decapital e intereses de la deuda exter-na entre los años 1984 y 1988(Basualdo, 2000). Los pagos realiza-dos fueron solventados principalmen-te por una combinación de nuevofinanciamiento externo, refinanciacio-nes de deudas previas, reservas inter-nacionales y recursos públicos, deri-vando en una inédita transferencianeta de recursos desde la economíalocal hacia el exterior hasta el año1988, momento en el cual se suspen-dieron forzosamente los pagos debidoa la escasez de divisas.

A pesar de la significativa transfe-rencia de recursos al exterior, comoconsecuencia de los atrasos en lospagos externos y las refinanciaciones

5 Más del 64% de la deuda externa privada correspondía a veintiocho grupos económicos localesy a ciento dos empresas transnacionales.

6 A su vez este proceso fue acompañado en los años ochenta por la licuación de una porción con-siderable de las deudas privadas con el sistema financiero local, a partir de la existencia de tasasde interés reales negativas como consecuencia de la elevada inflación y una política de conten-ción de las tasas de interés nominales.

7 En los años ochenta, la economía argentina registró una contracción en el producto bruto internoa una tasa anual acumulativa del 1,1%, mientras que su población se expandió al 1,5% anualdeterminando una significativa reducción del producto bruto per cápita.


acordadas con los organismos multi-laterales de crédito se produjo un sig-nificativo incremento de la deudapública, en cerca de 20.000 millonesde dólares, alcanzando en el año1989 65.257 millones de dólares. Estaevolución contrasta con la registradapor la deuda privada que se redujodesde los 14.400 millones de dólaresen el año 1982 a aproximadamente5.000 millones en el año 1989, comoconsecuencia del proceso de transfe-rencia de deuda privada al sectorpúblico.

La profundidad de la crisis hiperinfla-cionaria del año 1989, producto de laimposibilidad del Estado de continuarpagando los intereses de la deudaexterna e interna y al mismo tiempomantener los subsidios implícitos alcapital local mediante la promociónindustrial y el pago de sobreprecios alos proveedores estatales8, condujo ala adopción de una serie de reformasque transformaron significativamenteel patrón de crecimiento de la econo-mía argentina, consolidando el modode acumulación impuesto por la dicta-

dura militar a partir del año 1976. El paquete de reformas estructura-

les aplicado por la nueva administra-ción peronista (Menem 1989-1999) yel establecimiento de la convertibili-dad del peso condujo a una elevada ycreciente sobrevaluación de la mone-da, que implicó un seguro de cambiopara los inversores externos. A suvez, permitió la articulación de losintereses de los grandes grupos eco-nómicos locales y el capital extranjeroa través de la enajenación de lasempresas del estado9 y el restableci-miento de los pagos de intereses ycapital de la deuda externa. Por otrolado, la elevada liquidez internacionalexistente desde finales de los añosochenta y la necesidad por parte de labanca estadounidense de solucionardefinitivamente el problema de ladeuda, condujo a la implementacióndel plan Brady10 que nuestro país sus-cribió a fines del año 1992 y que fuepresentado como la solución finalpara el problema del endeudamientoexterno de la economía argentina.

Este plan y la política de privatiza-8 La importancia de las sumas requeridas para el pago de intereses y amortizaciones de la deuda

externa, juntamente con los cuantiosos recursos públicos destinados a la promoción industrialgeneraron un proceso creciente de insostenibilidad fiscal, que reflejó en el fondo la puja por laapropiación del excedente público. A lo largo de los años ochenta, se verificó un enfrentamien-to creciente por los recursos públicos entre el capital concentrado local -beneficiario de las polí-ticas de promoción industrial- y el capital transnacional acreedor de la mayor parte de la deudaexterna. Este enfrentamiento determinó la agudización de los problemas fiscales que conduje-ron a los dos episodios hiperinflacionarios de finales de los años ochenta y principios de losnoventa. Al respecto consultar Basualdo (2002).

9 El programa de privatizaciones estuvo basado sobre una alianza explícita entre el capital localy el extranjero, al demandarse la conformación de consorcios tripartitos para hacerse cargo delos servicios privatizados. Estos consorcios debían estar compuestos por un operador local(grandes grupos económicos locales), un operador extranjero y un banco transnacional queaportara los bonos de la deuda externa.

10 El acuerdo consistió en un canje de los préstamos otorgados por la banca comercial por bonos“Brady” a treinta años que incluían una quita de capital e intereses. El canje incluyó deudas porun monto de 21.000 millones de dólares, más 8.300 millones de dólares en concepto de intere-ses no abonados. De esta forma, se atomizaba la deuda y se reducía significativamente elendeudamiento con la banca comercial, que pasó de 30.265 millones de dólares en el año 1992a sólo 1.180 millones al año siguiente, mientras que la deuda en títulos aumentó en 30.624 millo-nes de dólares en dicho período. (Kulfas y Schorr, 2002)


ciones, permitieron la utilización delos bonos de la deuda externa paraadquirir las empresas del estado,logrando de esta forma una estabiliza-ción del endeudamiento externo enlos primeros años de la década de losnoventa. A su vez, la venta de los acti-vos públicos permitió la reducción eincluso la repatriación de capitales deresidentes en el exterior fugados en ladécada pasada. Sin embargo, unavez concluida la mayor parte de lasprivatizaciones en el año 1993, seregistró una creciente fuga de capita-les, en particular en la segunda mitadde los noventa, que tuvo que ser com-pensada por el endeudamiento delsector público en los mercados exter-nos.

El problema de balance de pagosregistrado en la primera mitad de ladécada de los noventa, como conse-cuencia del creciente déficit comercialse agudizó a partir del año 1994. Elaumento en las remesas de utilidadesy de dividendos, el creciente pago deintereses de la deuda externa y la

intensificación de la fuga de capitales,condujeron a la necesidad de un pro-gresivo endeudamiento en el exteriordel sector público, para mantener elnivel de actividad interna y sostener laparidad cambiaria, en un contexto decontracción en la entrada de capitalexterno.

Es de resaltar que el endeudamien-to público estuvo determinado por lossignificativos déficits en el balance depagos que generó el sector privado,que fueron de aproximadamente2.000 millones de dólares anuales.Por lo tanto, si el sector público no sehubiera endeudado en el mercado pri-vado de capitales, no hubiese conta-do con las divisas requeridas por elsector privado, con su consiguienteefecto sobre las reservas en poder delbanco central (Basualdo, 2002).

En síntesis, el endeudamiento exter-no del sector público, al igual quedurante la última dictadura militar, fueel factor que posibilitó compensar eldesequilibrio externo privado o, másespecíficamente, un esquema de acu-

Gráfico Nº 2. Evolución de la deuda externa total, de la deuda pública y dela fuga de capitales, 1990-2001. En millones de dólares corrientes.

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Deuda pública en moneda extranjera

Deuda externa total

Fuga de capitales

Fuente: Basualdo (2006).


mulación y reproducción ampliada delcapital por parte de la elite empresarialocal estrechamente ligada con lavalorización e internacionalizaciónfinanciera. El endeudamiento pasó derepresentar un 27% del producto en elaño 1993 a un 53,8% en el año 2001,mientras que los intereses pasaron derepresentar el 3,8% del gasto públicoen el año 1993 a un 19,8% en el año200111.

Si bien desde finales de los añosnoventa se redujo el ritmo de expan-sión del endeudamiento externo total,el endeudamiento público siguió suritmo ascendente. En efecto, la desa-celeración del endeudamiento total ysu leve contracción en 2001 se expli-ca por la caída del endeudamiento delsector privado que se redujo en casi9.000 millones de dólares entre losaños 1999 y 2001, ante las expectati-vas de inviabilidad de la paridad cam-biaria.

Nuevamente, el incremento delstock de capitales de los residentesen el exterior fue acompañado por unincremento similar de la deuda exter-na. Es decir, el endeudamiento fue lacontracara necesaria para garantizarlas divisas requeridas para financiar lafuga de capitales. A fines de la con-vertibilidad por cada dólar de endeu-damiento externo, existía práctica-mente otro dólar perteneciente a resi-dentes locales en el exterior (Kulfas ySchorr, 2002).

El derrumbe del plan de Converti-bilidad a principios de 2002 marcó elagotamiento definitivo del patrón deacumulación de capital que puso en

marcha la dictadura militar en 1976 yse expresó en la crisis más prolonga-da y profunda de la historia argentina.Las políticas económicas aplicadasen la posconvertibilidad tendieron areducir uno de los elementos constitu-tivos de la valorización financiera, elendeudamiento externo. Se trata porlo tanto de modificaciones sustantivasque alteraron drásticamente las rela-ciones económicas vigentes desde elabandono del modelo sustitutivo deimportaciones.

En este sentido, el proceso de rene-gociación de la deuda externa con-cluido a finales del año 2004 permitióuna significativa reducción en el capi-tal adeudado mediante el canje debonos públicos. Dicho proceso derenegociación implico el canje debonos públicos -en default- por unvalor de 102.566 millones de dólares,por otros con un valor de 35.261 millo-nes de dólares. Es de resaltar, quepor primera vez en la historia recientede nuestro país los costos de la valo-rización financiera no fueron absorbi-dos íntegramente por el Estado. Porlo contrario, la quita determinada en elproceso de negociación y la negativapor parte del Estado nacional paraestatizar la deuda externa privada dis-tribuyeron parte de los costos de laespeculación financiera sobre losinversores privados.

En este contexto, resulta llamativa lainexistencia de políticas tendientes arevertir la contracara del endeuda-miento externo durante la valorizaciónfinanciera, la fuga de capitales. Enefecto, hasta el momento no se handesarrollado políticas específicas

11 El endeudamiento externo se expandió a una tasa anual acumulativa del 8,6% durante la vigen-cia del plan de convertibilidad. La deuda externa pasó de 58.841 millones de dólares en el año1991 a 144.453 millones de dólares en el año 2001 (Kulfas y Schorr, 2002). Si bien la deuda exter-na estatal es la más importante en el período, es el sector privado el que registró una mayorexpansión relativa (19,7%).


para lograr la repatriación de los capi-tales fugados y/o su imposición, pro-ceso que implicó una reducción sus-tantiva en los recursos fiscales tantopor su efecto directo como indirecto -reducción de los niveles de inversión,crecimiento, etc- sobre las finanzaspúblicas. Si bien desde 1992 laArgentina adoptó el criterio de tributa-ción por residencia12, no se alcanza-ron avances significativos tendientesa lograr la imposición de los capitalesde los residentes en el exterior.

En términos del impacto directo de lafuga, la imposibilidad de imponer a loscapitales de los residentes en el exte-rior implicó una pérdida de 26.678millones de dólares del año 2001, enel período comprendido entre losaños 1976 y 2001, en el caso de con-

templar solamente el impuesto a losbienes personales.13 Este monto seelevaría a 63.745 millones de dólaresde 2001 si se considera además laaplicación del impuesto a las ganan-cias.14 La importancia de esta cifra sepone en evidencia si se la comparacon la recaudación anual durante laconvertibilidad que promedió los49.754 millones de dólares. El impac-to en la pérdida de recursos fiscalesdirectos se puede observar en el grá-fico Nº 3, donde se presenta la recau-dación efectiva como porcentaje delproducto bruto interno y la potencial,esta última sería la recaudación resul-tante de haber logrado la imposiciónde los capitales en el exterior.

Consecuentemente, el análisis delos mecanismos existentes para

12 En la Argentina prevaleció hasta 1992 el criterio de fuente, cuando se adoptó mediante la ley24.073 el criterio de residencia.

13 Para esta estimación se supuso una alícuota uniforme del 1,5% anual para la totalidad del perí-odo en consideración.

14 Para esta estimación se supuso una alícuota uniforme del 35% sobre las ganancias para la tota-lidad del período en consideración. Las ganancias estimadas se realizaron sobre la base delstock capitales en el exterior y la tasa de interés de los Estados Unidos.

Gráfico Nº 3. Evolución de la recaudación tributaria real y potencial comoporcentaje del PIB, 1976-2001. En porcentajes.

Fuente: Elaboración propia sobre datos de la AFIP

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lograr la tributación de dichos capita-les es un elemento central tanto parala conformación de una estructuraimpositiva más equitativa como paradesincentivar la salida de capitaleshacia el exterior.

El efecto de la transnacionalización delcapital sobre las estructuras tributariasnacionales

La liberalización de los mercadosfinancieros, la expansión del comercioy la relocalización del capital industrialacontecida desde finales de los añossesenta tuvo un profundo impactosobre los sistemas tributarios nacio-nales, diseñados por lo general en lasegunda posguerra en un contexto deescasa movilidad del capital y del tra-bajo.

Las estructuras tributarias naciona-les se adaptaron lentamente a lasnuevas condiciones imperantes en elmercado mundial, priorizando lasestrategias dirigidas a reducir la impo-sición al capital, para absorber ahorroexterno y reducir la fuga de capitalesal exterior. Este proceso, condujo auna aguda disputa entre los distintosestados nacionales que determinóuna significativa reducción en la impo-sición al capital tanto en los paísescentrales como periféricos, en pos demaximizar el crecimiento económico.

En los países periféricos este proce-so fue aún más intenso, ya que fueronmucho más presionados a reducir sustasas de imposición al capital comoconsecuencia de su mayor dependen-cia de los flujos internacionales decapitales.15 En el caso argentino estos

problemas fueron aún más agudos,como consecuencia de la presenciade reiterados episodios de sobreva-luación de la moneda, que condujerona una reducción aún mayor en losniveles de imposición al capital ten-dientes a compensar la falta de com-petitividad externa de los sectoresproductores de bienes.

En efecto, la necesidad de incre-mentar la competitividad del sectortransable condujo a la transferenciade ingresos fiscales al sector privadomediante la reducción de los aportespatronales y otras cargas laboralescon el objetivo de incrementar la com-petitividad y aumentar el empleo. Sinembargo, este sacrificio fiscal no tuvoefectos sobre el ritmo de expulsión demano de obra, ni contribuyó a lareducción del trabajo en negro. Por locontrario, sólo redundó en un incre-mento de la rentabilidad de las gran-des empresas, localizadas o no ensectores transables, ya que laspequeñas y medianas empresas conla mayor parte de su dotación de per-sonal no registrado no se vieron favo-recidas por estas medidas.

La reducción de los aportes patrona-les y otras cargas laborales significa-ron una merma en los ingresos públi-cos de alrededor de 30.000 millonesde dólares en el período comprendidoentre los años 1994 y 2000. La impor-tancia de estas transferencias saltana la vista al compararlas con los ingre-sos percibidos por las privatizacionesde las empresas estatales que totali-zaron cerca de 27.000 millones dedólares en el período 1991-200016.

A su vez, otro componente determi-nante en la reducción de los ingresospúblicos fue la introducción del régi-men de jubilación privada, que condu-

15 Ver al respecto Valpy FitzGerald (2002).16 Al respecto consultar Basualdo (2003) y M. Tejeiro (2001).


jo a la desfinanciación del sistema deseguridad social, ya que buena partede los ingresos fueron derivados a lasrecientemente creadas AFJP, mien-tras que el monto abonado en jubila-ciones y pensiones por el estado sólocomenzaría a reducirse en un períodode diez años. Las transferencias deingresos públicos hacia las AFJP tota-lizaron poco más de 22.000 millonesde dólares entre los años 1994 y2000.

Según estimaciones realizadas porBasualdo (2003), de no haberseimplementado estas medidas el déficitconsolidado del sector público quetotalizó casi 55.000 millones de dóla-res entre los años 1994 y 2000 sehubiera reducido a sólo 2.283 millo-nes de dólares. Si se comparan estascifras con el endeudamiento externodel período, se constata que los recur-sos transferidos al sector privado fue-ron similares al endeudamiento exter-no.

La contracara de este proceso, tantoen la Argentina como en la mayorparte de los países de América latina,fue la elevación de los impuestos alconsumo y al ingreso de los trabaja-dores, mientras que los gravámenes alas inversiones extranjeras se reduje-ron casi a la mitad. En el caso parti-cular de nuestro país, los impuestos alconsumo pasaron de representar un1,2% del PIB en la primera mitad de ladécada de los setenta a un 9,1% delPIB en el año 2004 (Gaggero yGrasso, 2005).

Sin embargo, a pesar del incremen-to de los impuestos al consumo, comoconsecuencia de la reducción de losimpuestos al capital, se produjo en lamayor parte de las economías deAmérica latina una tendencia decre-

ciente en la carga tributaria. Si secompara la carga tributaria promediode las principales economías de laregión -Argentina, Brasil, México yVenezuela- en el período 1983-1986con respecto al período 1993-1997,se observa que la misma se redujo enun 50% (Valpy FitzGerald, 2002: 10).A su vez, la reducción de los impues-tos al capital y los numerosos incenti-vos fiscales aplicados en América lati-na para atraer inversión extranjeradirecta (IED) no parecen haber sidodefinitorios en el incremento de losniveles de IED.17

En resumen, los principios vigentesen la tributación internacional en lasúltimas décadas condujeron a que losfactores con menor movilidad, comoel trabajo, soporten crecientemente lacarga tributaria. Este proceso fueacompañado a su vez, por una cre-ciente disputa entre las administracio-nes fiscales de los distintos países entorno del derecho de imposición alcapital, tema que se abordará en lapróxima sección.

Los convenios de dobleimposición

Las modificaciones acontecidas enla economía mundial y su efectosobre las estructuras tributarias nacio-nales sitúan a la imposición de loscapitales de los residentes en el exte-rior en un lugar central, tanto por suefecto sobre los recursos fiscalesnacionales como también por suimpacto en la equidad de la estructu-ra tributaria.

En la presente sección se estudiaránlos mecanismos presentes en elámbito de la fiscalidad internacional

17 Al respecto consultar Valpy FitzGerald (2002: 3).


tendientes a lograr la imposición delos capitales de los residentes en elexterior. En particular, se hará unbreve análisis sobre las posibilidadesque plantean los convenios de dobleimposición (CDI) para el intercambiode información tributaria internacional,elemento indispensable para la apli-cación efectiva del criterio de residen-cia. Con este fin se realizará unabreve revisión de los orígenes y obje-tivos de los convenios sobre dobleimposición, para posteriormente anali-zar sus potencialidades y limitacionesen términos del intercambio de infor-mación tributaria.

La necesidad de celebrar conveniosde doble imposición deviene de lapresencia de distintos marcos tributa-rios y de la propia naturaleza de losimpuestos que son de aplicacióngeneral y afectan por lo tanto a nacio-nales y a extranjeros que invierten orealizan sus actividades en el país.Las utilidades, dividendos, intereses,regalías u otro tipo de rentas o bene-ficios no sólo son gravados por el paísen el que se ha hecho la inversiónsino también en el país en el que resi-de o es nacional el inversionista, loque conduce a la existencia de episo-dios de doble tributación. Es decir, undeterminado individuo sufre la imposi-ción de las autoridades fiscales dedos países, del que reside y delreceptor de la inversión.

En términos teóricos la existencia de

episodios de doble tributación interna-cional deviene de la adopción de dis-tintos criterios tributarios por parte delas administraciones fiscales de losdiferentes países. La utilización de unidéntico criterio tributario internacionalevitaría la existencia de estos episo-dios. Por ejemplo, la adopción del cri-terio de residencia por parte de todoslos países implicaría que cada paísgravara las actividades realizadas porsus residentes, de esta forma nohabría doble imposición. En cambio,en caso de establecerse el criterio defuente las distintas administracionesfiscales sólo realizarían la actividadrecaudatoria en sus respectivos paí-ses, ya sea a residentes como no resi-dentes determinando la inexistenciade episodios de doble tributacióninternacional.

Si bien en la literatura tradicional serecomienda la aplicación del criteriode residencia en pequeñas economí-as abiertas, este criterio tributariogenera serios inconvenientes en lospaíses periféricos.18 En primer lugar,debido a la incapacidad de las admi-nistraciones tributarias para determi-nar los ingresos que generan en elextranjero sus residentes. En segun-do lugar, porque los ingresos genera-dos por sus residentes en el extranje-ro son por lo general menores a losrealizados por los no residentes en elpaís. Por otro lado, la adopción del cri-terio de residencia por parte de los

18 “Según la perspectiva tradicional de la tributación sobre los ingresos de capital en las economí-as abiertas, la tributación según el principio de la residencia reduce la rentabilidad después deimpuestos del ahorro interno, al marcar una discrepancia entre la tasa de retorno de los merca-dos financieros mundiales y la rentabilidad después de impuestos recibida por los residentes-en otras palabras, habría un impuesto sobre la propiedad del capital o “ahorro”-. En cambio, losimpuestos según la fuente elevan la rentabilidad requerida de la inversión interna por encima dela tasa de los mercados financieros mundiales y, por ende, equivalen a impuestos sobre la ubi-cación del capital, es decir, sobre la inversión. En consecuencia, la literatura tradicional reco-mienda que una pequeña economía abierta no debe aplicar en caso alguno la tributación sobrelos ingresos de capital según la fuente, sino que debe adoptar sólo sistemas basados sobre laresidencia.” (Valpy Fitzgerald, 2002:5).


países receptores de colocacionesfinancieras estimula la fuga de capita-les en los países periféricos, dada lamenor o nula imposición que sufrenen los países de destino (ValpyFitzGerald, 2002).

En los hechos, la mayor parte de lospaíses aplican simultáneamente losdos criterios, ya que se gravan lasganancias de sus inversionistas en elextranjero y también las gananciasobtenidas por los no residentes ensus países. Por lo tanto, de no mediarun convenio de doble imposición lasinversiones, tanto de no residentes enel país como de los residentes en elexterior, estarían afectadas por laimposición de dos administracionestributarias.19

En este contexto, los convenios dedoble imposición (CDI) emergieroncomo una solución para los paísesdesarrollados, exportadores de capitalhacia los países periféricos, que seveían afectados por la existencia deepisodios de doble tributación comoconsecuencia de la adopción del crite-rio de residencia en sus regímenes tri-butarios.20 La firma de estos conve-nios permitió, por lo tanto, reducir lacaída de los recursos fiscales comoconsecuencia de la exportación decapitales, a través del cobro de im-puestos a las inversiones en los paí-

ses de destino. En cambio, para lospaíses receptores de las inversionessupuso la reducción de los ingresosfiscales ante la inexistencia o pocasignificación de empresas residentesen estos últimos países con inversio-nes en el exterior.

No obstante, si bien los conveniosde doble imposición generan una pér-dida considerable de recursos fiscalesa los países receptores de IED, lafirma de éstos por parte de algunospaíses periféricos determinan unaposición de desventaja para aquellospaíses que no lo han realizado condu-ciendo en el mediano plazo a la gene-ralización de estos convenios.Supuestamente, las empresas trans-nacionales, ante la igualdad de losdemás factores, orientaran sus inver-siones hacia aquellos países con con-venios de doble imposición con suspaíses de residencia, ya que eliminanel problema de la doble tributación.21

Cabe subrayar que existen diversosmodelos de convenio para evitar ladoble imposición, la importancia delos mismos, en términos del presentetrabajo, radica en que contemplan elintercambio de información tributariainternacional con el fin de reducir laelusión y la evasión fiscal, hecho queresulta de sumo interés en el casoargentino. A continuación se presen-

19 Por ejemplo, los Estados Unidos utilizan simultáneamente los dos criterios al imponer tanto losingresos generados por residentes en el exterior como los ingresos generados por los no resi-dentes en ese país.

20 La elección del criterio de residencia no es azarosa sino que tiene por objetivo reducir el impac-to sobre la estructura tributaria interna de la exportación de capitales hacia las economías peri-féricas.

21 A su vez estos convenios generan un ambiente favorable para la inversión, ya que desarrollanun marco legal seguro y predecible, quedando protegidas las inversiones por un convenio decarácter internacional. El procedimiento amistoso, acordado en el CDI, mediante el cual laAdministración del propio país interviene en la solución de controversias, otorga seguridad alinversionista respecto de la protección de sus intereses. Además la inclusión del principio de nodiscriminación en los convenios garantiza al inversionista que, una vez que haya efectuado suinversión, el país no va a modificar su política tributaria de manera de obligar a los extranjeros apagar más impuestos que los residentes.


tan sucintamente las característicasde los principales modelos de conve-nio existentes, así como las modifica-ciones que han sufrido en las últimasdécadas.

El origen de estos convenios seremonta a fines del siglo diecinueve,pero fue recién en el siglo XX cuandola Sociedad de las Naciones elaboróel primer convenio modelo de dobletributación. Este modelo fue posterior-mente actualizado por la Organiza-ción Europea de Cooperación Eco-nómica (OCDE) que lo modifica perió-dicamente. Además, Naciones Unidasrealizó otro modelo de convenio ydiversas actualizaciones entre losaños 1969 y 1980.

La principal diferencia entre los dosmodelos radica en el criterio de tribu-tación que se prioriza sea por resi-dencia -origen- o fuente -territorial-. Elmodelo presentado por la OCDE prio-riza un criterio de tributación basadosobre residencia u origen, mientrasque el “Convenio Modelo de lasNaciones Unidas” prioriza el criteriode fuente o territorial.22

En términos generales, para los paí-ses periféricos es mucho más efecti-vo, en términos de recaudación, elconvenio de Naciones Unidas, ya quelos ingresos por la imposición a lasganancias de los capitales extranjerosradicados en el país serían superioresa la pérdida derivada de no gravar losingresos de los residentes en el exte-rior. Además, como se mencionóanteriormente, si los países desarro-llados aplicaran el principio de fuentese reducirían los incentivos a la fugade capitales desde los países periféri-cos. A su vez, el enfoque de tributa-ción a través del criterio de fuenteposee una ventaja adicional que deri-

va de su mayor facilidad de cobro, yaque es muy dificultoso para las autori-dades fiscales de los distintos paísescuantificar los ingresos que obtienenen el extranjero sus residentes.

La adopción del criterio de residen-cia por parte de los países periféricos,suponiendo una neutralidad fiscal enel flujo de IED, sería beneficioso sóloen los casos en los cuales de las ren-tas generadas por los residentes en elexterior diera como resultado ingre-sos fiscales superiores a las pérdidasocasionadas por la firma de un conve-nio de doble imposición, ante lareducción de los recursos obtenidospor la imposición a las empresas deno residentes en el país. Ademásdebería existir un elevado nivel deintercambio de información tributaria,de manera de lograr la imposición realde los capitales de los residentes enel exterior.

Los dos modelos de convenio tam-bién presentan diferencias en térmi-nos del nivel de facturación a partir delcual las actividades son gravables, elmodelo de la OCDE es más laxo eneste punto con el fin de facilitar elcomercio. Mientras que el modelo deconvenio de las Naciones Unidaspone más énfasis en los derechos delos países donde se genera la renta,restringe más las circunstancias enlas que empresas de otro país puedenoperar sin pagar impuestos y dejaabierta la posibilidad de tener tasasde retención más altas sobre intere-ses, dividendos y regalías. Por lotanto, este último modelo de convenioprioriza, en mayor medida, los intere-ses de los países receptores de inver-sión extranjera directa, aunque es elmenos utilizado.

Los convenios de doble imposición

22 Al respecto consultar Valpy FitzGerald (2002:3).


Alberto Abad. Director de la AFIP


que se han generalizado en las últi-mas décadas siguen por lo general elmodelo de convenio desarrollado porla OCDE.23 Si bien, dichos conveniosoriginalmente se realizaron entre lospaíses centrales paulatinamente seextendieron hacia los países periféri-cos, ante los crecientes flujos deinversión. La adopción de este mode-lo de convenio no es casual. SegúnFigueroa (2000), si dos países desa-rrollados firman un convenio sobredoble imposición el beneficio puedeser recíproco. Pero cuando se trata deun convenio entre un país desarrolla-do y otro periférico, los flujos son uni-laterales porque la inversión provienedel país desarrollado. Por lo tanto, seproduce un sacrificio fiscal unilateralen el país de origen de la renta, esdecir en el país periférico. En estecontexto, no resulta llamativo que seadopte el modelo desarrollado por laOCDE, ya que son convenios que sefirman, por lo general, a pedido y bajopresión de los países centrales.

En América latina, el país con mayorcantidad de convenios realizados esel Brasil, que posee 23 conveniospara evitar la doble imposición y cuyoprimer convenio se firmó en el año1967 con el Japón. Chile poseemenos de una docena de conveniosvigentes, pero otros tantos en nego-ciación, mientras que Venezuelaregistra diecisiete convenios vigentes.A su vez, la Argentina firmó unanumerosa cantidad de conveniossobre doble imposición desde media-dos de los años setenta, determinan-do que en la actualidad existan die-

ciocho convenios vigentes y otro con-junto de convenios de menor alcance.

Estos convenios, como se ha seña-lado, generan, más allá de su finespecífico, la posibilidad de estrecharlos lazos de cooperación y de inter-cambio de información tributaria conotros estados nacionales, y de estaforma lograr imponer a los capitalesde los residentes fugados al exterior.

El intercambio de información tributaria enel marco de los CDI

El intercambio de información confines tributarios fue concebido históri-camente como un mecanismo delucha contra el fraude y la evasión tri-butaria internacional, y estuvo presen-te en los distintos modelos de conve-nio de la OCDE desde el año 1963.En dicho año se incluyó una cláusula-artículo veintiséis- que permitió elintercambio de información tributariacon la finalidad de garantizar la apli-cación de la legislación fiscal internade los estados firmantes (CalderónCarrero, 2001).

Sin embargo, el intercambio de infor-mación tributaria estuvo restringido alos impuestos contemplados en elconvenio y se especificaba que noimplicaba para los estados contratan-tes aplicar medidas administrativas endesacuerdo con su legislación o prác-tica administrativa, determinando unareducida utilización de este instru-mento, que de todas formas se con-

23 Los convenios de doble imposición se han triplicado en las últimas dos décadas, pasando de700 convenios en el año 1980 a 2.118 convenios en el año 2000. A su vez, los convenios queinvolucran a países periféricos representan el 51% del total de convenios suscriptos. Los acuer-dos de doble imposición entre los países centrales y periféricos representan el 34% del total,mientras que los acuerdos entre países periféricos representan un 17%. (Valpy FitzGerald,2002).


virtió en el eje del intercambio deinformación tributaria internacional.

En el año 1977, la OCDE modificó elartículo veintiséis del modelo de con-venio sobre doble imposición con elobjetivo de evitar divergencias en lainterpretación y especificar los alcan-ces del intercambio de información tri-butaria. Sin embargo, las reformasrealizadas fueron insuficientes parapermitir el incremento de la coopera-ción entre las administraciones fisca-les de los distintos países.

La modificación partió de la consta-tación de que los principales limitan-tes para el intercambio de informacióntributaria eran, en primer lugar, quelos pedidos de información debíanrestringirse a los impuestos compren-didos en el convenio, salvo acuerdoexpreso de los países involucrados.24

En segundo lugar, que el estadoreceptor del pedido de informaciónpodía rechazar la solicitud si conside-raba que la información suministradano sería utilizada con la confidenciali-dad que prevé su legislación. Por últi-mo, si la información solicitada norepresentaba interés fiscal para elestado receptor del pedido se podíadenegar la solicitud de información,es decir podía invocar el principio deinterés fiscal nacional.

No obstante, los cambios realizadosal artículo veintiséis no fueron sustan-ciales y se orientaron a especificar: 1)el intercambio de información para laaplicación de las leyes internas proce-derá en tanto que la tributación no seacontraria al convenio (antes decía:“esté de acuerdo con”); 2) la exten-sión del secreto sobre las informacio-

nes recibidas; 3) las personas y auto-ridades que podrían acceder a lasinformaciones, y propósitos con quepodrían utilizarlos; 4) la posibilidad derevelar las informaciones recibidas enprocesos públicos de tribunales o endecisiones judiciales (CIAT, 2004).

Estas reformas fueron insuficientespara permitir un incremento de la coo-peración entre las administracionesfiscales de los distintos países. ParaGrau Ruiz (2000), en los hechos elmodelo de convenio sobre doble tribu-tación elaborado por la OCDE en elaño 1977 fue sólo una mera recomen-dación a los estados miembro paraque adopten ciertos principios ten-dientes a lograr asistencia mutua enmateria recaudatoria.

La necesidad de incrementar los flu-jos de información tributaria interna-cional, y en particular entre los paísesde la OCDE, fue puesta de manifiestoen diversos documentos publicadospor dicho organismo desde mediadosde los años ochenta. A su vez, lamodificación de la posición del gobier-no estadounidense acerca de estaproblemática condujo a la adopciónde diversas medidas tendientes apotenciar el intercambio de informa-ción en el marco de los CDI.

Las trabas existentes al intercambiode información con fines tributariosfueron clasificadas por la OCDE en elaño 2000 en dos grandes grupos.25

Por un lado, los asociados con pro-blemas jurídicos y por otro con pro-blemas de orden práctico. En el pri-mer grupo, se encuentran los proble-mas registrados como consecuenciade las normas sobre secreto bancario,

24 Los Estados Unidos se reservaron el derecho de extender la aplicación del artículo a todos losimpuestos de un Estado Contratante, estén contemplados en el convenio de doble imposición ono. (CIAT, 2004)

25 “Improving Access to Bank Information for Tax Purposes”, OCDE (2000).

la cláusula de interés fiscal nacional,la bilateralidad de los convenios dedoble imposición y la falta de especifi-cación de los niveles de reciprocidadexistentes. Mientras que en el segun-do grupo se agrupan los problemasasociados con la forma de transmi-sión de la información.

Si bien los convenios de doble impo-sición permitieron un nivel de inter-cambio de información suficiente paralograr el “control” de las inversionesempresariales en el exterior, no fueasí, como consecuencia de las estric-tas normas referentes al secreto ban-cario existentes en algunos países,con las inversiones de cartera. LaOCDE recomendó, en consecuencia,una mayor flexibilización y uniformi-dad en las normas referentes a secre-to bancario, para lograr el efectivointercambio de dicha información conel fin de permitir el control fiscal efec-tivo por parte de las autoridades fisca-les de los distintos estados.

Asimismo, la OCDE, sostuvo lanecesidad de eliminar la cláusulasobre interés fiscal nacional aplicadapor muchos países. Esta cláusula per-mitía el rechazo de un pedido de infor-mación en el marco de un conveniode doble imputación, si dicha informa-ción no presentaba interés nacionalpara el país receptor del pedido deinformación. En el mismo sentido, serealizaron recomendaciones tendien-tes a eliminar el principio de reciproci-dad fiscal.

Por otro lado, la OCDE pretendemultilateralizar los intercambios deinformación, ya que los convenios deintercambio de información suscriptosen general en el marco de los CDI

sólo permiten intercambios bilatera-les. Esto tiene una gran relevanciapara posibilitar las investigaciones fis-cales simultáneas de un conjunto depaíses sobre un determinado agenteeconómico.

Entre las dificultades de orden prác-tico para el intercambio de informa-ción con fines tributarios, la OCDEmencionó los problemas idiomáticos yde formato, recomendando su estan-darización, así como el intercambiode información por vía electrónica y laconfección de bases de datos ten-dientes a almacenar la información deintercambio posible.

Las recomendaciones realizadaspor la OCDE se materializaron en unanueva revisión del artículo veintiséisdel convenio de doble imposición enel año 2001. Las modificaciones reali-zadas se orientaron a ampliar la posi-bilidad de requerir información tributa-ria sobre impuestos no comprendidosen el convenio.

A su vez, en el año 2002 se publicóel “Model Agreement on Exchange ofInformation in Tax Matters” desarrolla-do conjuntamente por la OCDE y paí-ses no pertenecientes a dicha organi-zación, entre ellos diversos paísesconsiderados como paraísos fisca-les26. En dicho modelo de acuerdo sesientan las bases para el intercambioefectivo de información tributaria, ydio lugar al inicio de negociacionesentre diversas jurisdicciones tendien-tes a reducir las prácticas fiscales per-judiciales.

Este proceso de negociaciones sebasó sobre las recomendaciones rea-lizadas por la OCDE en 2000, cuandose presentó un objetivo ideal de inter-


26 Aruba, Bermudas, Bahrain, Islas Caimán, Chipre, Isla de Man, Malta, Mauricio, AntillasHolandesas, Seychelles y San Marino (CIAT, 2004).

cambio de información bancaria confines tributarios y se planteó que losdistintos países deberían realizar lasmodificaciones necesarias en sulegislación para su aplicación en elmediano plazo.27

Entre las medidas recomendadas sedestacaban la prohibición de cuentasanónimas o no debidamente identifi-cadas en el sistema financiero, asícomo el requerimiento de identifica-ción de los clientes habituales y oca-sionales, de sus beneficios y de lastransacciones realizadas. A su vez, sesolicitó a los distintos países la modi-ficación de las leyes, regulaciones yprácticas administrativas que impidenel intercambio de información confines tributarios, entre ellas la informa-ción de carácter financiero. Se instóademás a los distintos países a mejo-rar la eficiencia administrativa y lacapacidad de sus sistemas de infor-mación.

La presión tendiente a la adopciónde estas recomendaciones, como yase mencionó, no se restringió a lospaíses pertenecientes a la OCDE, porlo contrario se realizó una presiónexplícita a los países no pertenecien-tes, en particular a los paraísos fisca-les, para que garanticen el acceso ainformación con fines tributarios.28

En el año 2004, el modelo de acuer-

do sobre intercambio de informacióntributaria condujo a una nueva ade-cuación del artículo veintiséis del con-venio sobre doble imposición de laOCDE. Se realizaron dos modificacio-nes de envergadura, en primer lugarse eliminó la cláusula de interésnacional, ya que el estado receptordel pedido de información debe aten-der la solicitud, incluso en aquelloscasos en que la información no revis-ta interés para sus propios fines. Ensegundo lugar, se incorporó un apar-tado para aclarar que un Estado nopuede negarse al intercambio deinformación tributaria sosteniendo quedicha información se encuentra enpoder de bancos u otras institucionesfinancieras.

Por lo tanto, las limitaciones al inter-cambio de información tributaria que-daron restringidas fundamentalmentea tres aspectos. En primer lugar,cuando la obtención de la informaciónsolicitada implicara adoptar medidascontrarias a las leyes o prácticasadministrativas existentes en el paísreceptor. En segundo lugar, si la infor-mación no puede obtenerse de acuer-do con las leyes del Estado requerido.Por último, en el caso de que el inter-cambio de información produjera larevelación de secretos comerciales,financieros, industriales o profesiona-les, así como de procesos industria-


27 “..all member countries should permit access to bank information, directly or indirectly, for all taxpurposes so that tax authorities can fully discharge their revenue raising responsibilities andengage in effective exchange of information with their treaty partners”, “Improving Access to BankInformation for Tax Purposes”, OCDE (2000).

28 “El Grupo de Acción Financiera sobre el Lavado de Dinero (OCDE, 2000) definió, en un princi-pio, 35 jurisdicciones como “países o territorios que no cooperan” en áreas clave de la transpa-rencia y el intercambio de información necesarias para cumplir con las normas internacionalescontra el lavado de dinero…. Seis de estos países y territorios, con inclusión de Bermuda y lasIslas Caimán, se comprometieron rápidamente a eliminar las prácticas indebidas para fines de2005. Tras la adopción de medidas globales contra el terrorismo después de septiembre de2001, los demás Estados del Caribe y territorios británicos en la región habían comprometido,para febrero de 2002, su adhesión a normas internacionales de transparencia, intercambio deinformación y competencia leal en materia tributaria.” (Valpy FitzGerald, 2002:12)

les.En los últimos años se han realiza-

do, por consiguiente, importantesavances en materia de intercambio deinformación tributaria internacional yse ha configurado un marco legal conuna elevada potencialidad en el largoplazo. Este proceso ha sido reforzadopor acontecimientos ajenos al ámbitofiscal, como la denominada lucha“antiterrorista” llevada adelante porlos países centrales.

El aumento del intercambio de infor-mación tributaria entre las administra-ciones fiscales de los distintos paísespuede reducir la elevada fragilidadque experimentaron los sistemas tri-butarios nacionales en las últimasdécadas. Este proceso, se afirma, nodebe ser entendido sólo como unmecanismo para reducir el fraude fis-cal. Es la principal herramienta paragarantizar la supervivencia del mode-lo impositivo actual y afirmar el criteriode imposición por residencia en elámbito de la fiscalidad internacional(Calderón Carrero, 2001).

Si bien la utilización de los conve-nios de doble imposición y del inter-cambio de información tributaria serealizó con mayor profundidad en lospaíses centrales, asume una granrelevancia en los países periféricosdonde la liberalización de los movi-mientos de capital facilitó la fuga sis-temática de capitales, provocandouna significativa pérdida de recursosfiscales. El aprovechamiento de lacoyuntura internacional abre por lotanto una nueva perspectiva para laimposición de los capitales de los resi-dentes en el exterior, cuyo efecto nose puede evaluar sólo por sus conse-cuencias fiscales, ya que es tambiénun elemento central para desincenti-var la fuga de capitales.

Convenios específicossobre intercambio deinformación tributaria

El modelo de convenio sobre dobleimposición elaborado por la OCDEpermite el intercambio de informacióncon fines tributarios mediante su artí-culo veintiséis. Sin embargo, las signi-ficativas limitaciones presentes endichos convenios determinan la nece-sidad de desarrollar convenios espe-cíficos sobre intercambio de informa-ción tributaria. Como sostiene elCentro Interameri-cano de Adminis-traciones Tributarias (CIAT): “Las limi-taciones señaladas con relación a laoperatividad del intercambio de infor-mación entre las administraciones tri-butarias sin convenio o con base encláusulas contenidas en conveniospara evitar la doble tributación inter-nacional, indican la conveniencia dela celebración de tratados específicossobre aquella materia. Ellos podrían,inclusive, tener un alcance másamplio que el mero intercambio deinformación, objetivando estableceruna asistencia administrativa recípro-ca para el control y ejecución de lasobligaciones tributarias.”

Para la CIAT, el intercambio de infor-mación a través de los convenios dedoble tributación no parece ser elmedio más efectivo para satisfacer lasnecesidades de información de lasadministraciones tributarias de losdistintos países, aunque esto no signi-fica que no deban incorporarse cláu-sulas de intercambio de informaciónen dichos convenios, sino que sedeben celebrar a su vez conveniosespecíficos sobre intercambio de


información tributaria. La utilizaciónde un mismo instrumento como losconvenios sobre doble tributaciónpara dos objetivos distintos planteaserios inconvenientes para el inter-cambio de información con fines tribu-tarios, que es, por lo general, un obje-tivo secundario en el marco del con-venio.

En los países pertenecientes a laCIAT se registran nueve convenios fir-mados sobre intercambio de informa-ción con fines tributarios. La inmensamayoría de ellos fueron suscriptos porlos Estados Unidos con diversos paí-ses de América Central y del Caribe.29

Sin embargo, la firma de conveniospara el intercambio de información tri-


Cuadro Nº 1. Tasas máximas de imposición sobre dividendos, intereses yregalíasPAÍS DIVIDENDOS INTERESES REGALÍAS

Tasa (%) Tasa (%) Tasa (%)Alemania 15 10 y 153 15Australia 10 y 151 12 10 y 15Austria 15 12,5 15Bélgica 10 y 151 12 3, 5, 10 y 154

Bolivia Sin límite2 Sin límite2 Sin límite2

Brasil Sin límite2 Sin límite2 Sin límite2

Canadá 10 y 151 12,5 3, 5, 10 y 154Chile Sin límite2 Sin límite2 Sin límite2

Dinamarca 10 y 151 12 3, 5, 10 y 154

España 10 12,5 3, 5, 10 y 154

Finlandia 10 y 151 15 3, 5, 10 y 154

Francia 15 20 18Italia 15 20 10 y 18Noruega 10 y 151 12,5 3, 5, 10 y 154

Países Bajos 10 y 151 12 3, 5, 10 y 154

Reino Unido 10 y 151 12 3, 5, 10 y 154

Suecia 10 y 151 12,5 3, 5, 10 y 154

Suiza 10 y 151 12 3, 5, 10 y 154

Notas: (1) En función de la participación en el capital de la sociedad(2) Tasas según Ley de Impuesto a las Ganancias(3) En función de la naturaleza del acreedor o de la transacción que sefinancie(4) En función del objeto de la licencia o derechoFuente: Ministerio de Economía.

29 (Estados Unidos-Bermuda, 1984); (Estados Unidos-Costa Rica, 1989); (Estados Unidos-Honduras, 1990); (Estados Unidos-Jamaica, 1986); (Estados Unidos-México, 1990); (EstadosUnidos-Canadá, 1989); (Estados Unidos-Perú, 1990); (Estados Unidos-República Dominicana,1989); (Estados Unidos-Trinidad y Tobago, 1989).

butaria puede implicar la necesidadde firmar un convenio de doble impo-sición como requisito previo. Porejemplo, los Estados Unidos exigen lafirma de un acuerdo sobre dobleimposición como requisito para elestablecimiento de un convenio sobreintercambio de información tributaria.En este caso particular se deberíanevaluar los costos y los beneficios deeste proceso. Es decir, estimar elcosto de la pérdida de recursos fisca-les como consecuencia de la menorimposición a las empresas de origenestadounidense en la Argentina y losbeneficios derivados de contar coninformación tributaria que permita laimposición de los capitales de los resi-dentes locales en los Estados Unidos.

Si bien la firma de un convenio dedoble imposición implica una reduc-ción -al menos en el corto y medianoplazos- en los recursos fiscales delpaís receptor de las inversiones, esteproceso puede ser compensado nosólo por la imposición de los capitalesde los residentes en el exterior, sinotambién a través de la readecuaciónde la estructura tributaria interna. Enel cuadro Nº 1 se presentan las tasasmáximas relativas a la imposiciónsobre dividendos, intereses y regalíaspara los no residentes de los paísescon convenio de doble imposiciónvigente con nuestro país.

En la Argentina los convenios dedoble imposición provocan una reduc-ción de los recursos provenientes delimpuesto a las ganancias, dado que latasa máxima aplicable es inferior a lavigente. Por otro lado, dejan abierta laposibilidad de gravar las rentas origi-nadas en el sistema financiero, que

actualmente se encuentran inexplica-blemente exentas. Por lo tanto, la pér-dida de recursos fiscales como conse-cuencia de la firma de convenios dedoble imposición, como un paso pre-vio a la firma de convenios específi-cos sobre intercambio de informacióntributaria, puede ser compensada nosólo a través de la posibilidad deimponer los capitales de los residen-tes locales en el exterior, sino tambiénmediante la readecuación de laestructura tributaria interna de formade reducir el impacto sobre los recur-sos fiscales.

La firma de acuerdos específicossobre el intercambio de informacióntributaria requiere de una profundarevisión de la estructura impositiva denuestro país, que exhibió en las últi-mas décadas una tendencia clara-mente regresiva. Si bien el estableci-miento de nuevos convenios de dobleimposición puede reducir los recursosfiscales internos dada la estructura tri-butaria actual, puede por otro lado serel punto de inicio de una profundareformulación de esa estructura tribu-taria. Es más, la imposición de loscapitales de los residentes en el exte-rior y la posibilidad, en el marco deestos convenios, de gravar las rentasfinancieras podrían lograr la confor-mación de una estructura tributariasignificativamente más progresivaque la existente en la actualidad.

Nuestro país posee dieciocho con-venios de doble imposición firmados,de los cuales dos contemplan el inter-cambio de información según elmodelo de convenio de la OCDE delaño 196330, trece el modelo del año197731, dos el modelo de convenio del


30 Alemania (1979) y Brasil ( 1982)31 Austria (1983), Australia (1999), Bélgica (1999), Canadá (1994), Dinamarca (1997), España

(1994), Finlandia (1996), Francia (1981), Holanda (1998), Italia (1983), Noruega (2001), ReinoUnido (1997) y Suecia (1997). Este último convenio se elaboró sobre la base del modelo de con-venio de las Naciones Unidas.

pacto andino32 y un país donde el con-venio de doble imposición no prevé elintercambio de información tribu-taria33. Es más, en los convenios fir-mados con Italia y Suecia se mencio-na explícitamente la finalidad del con-venio para prevenir la evasión, el frau-de y la elusión fiscal. En el caso de losconvenios suscriptos con Noruega yCanadá se agregó un párrafo con lamención de que el estado requeridodeberá esforzarse para obtener lainformación solicitada aun cuandodicha información no sea de utilidadpara sus propios fines (CIAT, 2004).

El intercambio de información tribu-taria en el marco de los convenios dedoble imposición se podría potenciarsobre la base de la actualización delos convenios ya suscriptos, siguien-do el nuevo modelo de conveniodesarrollado por la OCDE en el año2004, y/o mediante la instrumentaciónde acuerdos específicos sobre inter-cambio de información tributaria. Eneste sentido, en el 2005 la Argentina yel Brasil firmaron un convenio de asis-tencia mutua en materia fiscal quecomprende el intercambio de informa-ción tributaria, la fiscalización simultá-nea y la realización de inspeccionesconjuntas.

Conclusiones

Las modificaciones acontecidas enel ámbito de la fiscalidad internacio-nal, en particular en el intercambio deinformación con fines tributarios, per-miten avanzar en la dirección delograr la imposición de los capitalesde los residentes en el exterior. Sibien es un proceso en pleno desarro-llo, para nuestro país resulta de unaimportancia crucial dado el volumen

que adquirió la fuga de capitalesdurante la valorización financiera.

La Argentina en las últimas décadas,y en particular en la década de losnoventa, firmó diversos convenios dedoble imposición, pero en ningúncaso se priorizó el intercambio deinformación con fines tributarios. En elcontexto de la valorización financierala imposición de los capitales de losresidentes en el exterior era contrariaa la lógica de reproducción del capitalconcentrado local y por lo tanto noresulta llamativo que nuestro país nohaya intentado lograr un acuerdo deintercambio de información tributariacon los Estados Unidos, tal como rea-lizó México en los años noventa.

La posibilidad de lograr un intercam-bio eficiente de información con finestributarios en el nivel internacionalposee un doble objetivo. Por un lado,lograr la imposición de los capitalesde los residentes en el exterior, mejo-rando la equidad del sistema impositi-vo actual. Por otro, desalentar la fugade capitales, al eliminar la no tributa-ción en el exterior de los capitalesfugados.

Por esta razón, la imposición de loscapitales de los residentes en el exte-rior es un elemento central para laconsolidación del sendero de creci-miento alcanzado por la economíaargentina tras casi tres décadas devalorización financiera. Más aúncuando en los últimos años se revirtióel proceso de endeudamiento externovigente en nuestro país desde media-dos de los años setenta. En este con-texto, resulta llamativa la inexistenciade políticas tendientes a revertir lacontracara del endeudamiento exter-no, la fuga de capitales. En efecto,hasta el momento no se han desarro-


32 Bolivia (1979) y Chile (1985)33 Suiza (2001).

llado políticas específicas tendientesa la repatriación de los capitales loca-les al exterior o al menos a lograr suimposición, como tampoco se ha

avanzado en una modificación sus-tantiva de la estructura tributariavigente desde los años noventa.


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