El Ius Puniendi del Estado y la Actividad sancionadora de la

Administración PúblicaProf. Tommy Deza Sandoval

2016

La Administración Pública está presente en casi todos los aspectos de la vida cotidiana de losciudadanos.

LaAdministracióndebe adaptarsea las nuevas demandasde la sociedad– avance tecnológico.

Multiplicidadde fines perseguidos,materiasatendidasy mecanismosempleados.

Existe abundante reglamentación y actos de la Administración Pública. Necesidad de sistematización:No existe un único criterios de sistematización.

Actividades Administrativas: Fundamentos

Clasificación de las Actividades Administrativas

1) Actividad de policía o delimitación y ordenación deconductas.

2) Actividad de fomento odispensadora de ayudas yrecompensas.

3) Actividad de servicio público.4) Actividad empresarial.5) Actividad de solución de

controversias.6) Actividad de planificación.

Actividad de policía

Se manifiesta mediante la emisión de normas y actos de“imperio”.

Condiciona, limita e impone cargas a los ciudadanos, sin que sesustituya en su actuación.

Legislación laboral, industrial, medioambiental, arancelaria o deregulación económica.

Técnicas de limitación: reglamentación, permisos, autorización,licencias, procedimientos sancionadores.

Ariño: “condiciona, corrige o altera los parámetros naturales yespontáneos del mercado, imponiendo (…) exigencias orequisitos a la actuación de los agentes”

(ARIÑO, Gaspar. Principios de Derecho Público Económico)

Unidad del ius puniendi

Tribunal Constitucional:

“…el ius puniendi del Estado es entendido como la potestad “que se manifiesta en el aspecto coercitivo de las normas y, porotro, que es también objeto de la regulación de las mismas” [Hurtado Pozo, José. Manual de Derecho Penal Ed. Grijley, 2005,Lima], así, y siguiendo al mismo autor, “el ejercicio de su poder punitivo está determinado por las opciones sociales y políticasque haya adoptado en relación con la organización de la comunidad, en general. Por lo tanto, la política criminal del Estadose halla encuadrada y condicionada por su política social general.”. En este sentido la persecución y sanción de conductasdelictivas, en un Estado Social y Democrático de Derecho implica el diseño general de las políticas criminales las que no seagotan con la descripción típica de estos ilícitos sino también, entre otros, con la ejecución de la pena. Así, el ius puniendi delEstado funciona con sus limitaciones dentro de un marco penal de la Constitución, bajo los estándares internacionalesreferidos a la protección de derechos fundamentales y en estricta observancia de los fines de la pena. En este sentido,nuestro ordenamiento Constitucional y las obligaciones internacionales será el punto de inicio para poder establecer los finesque el régimen penitenciario se ha propuesto lograr y los objetivos que en ella se ha trazado en la Constitución, así comocumplir con los deberes y obligaciones asumidas por el Estado…”

(Exp. N°00033-2007-PI/TC)

DerechoSancionador (ius puniendi)

Unidad del ius puniendi

Derecho Penal

Derecho Administrativo Sancionador

Derecho sancionador de consumo, Derecho sancionador tributario, Derecho sancionador delibre competencia, Derecho sancionador de datospersonales, etc.

Tribunal Constitucional:

“[…] es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicosdel derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derechoadministrativo sancionador…” (Exp. N° 2050-2002-AA/TC F. 8)

Corte Interamericana de Derechos Humanos

“…las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza análoga son, como las penales, una expresión del poderpunitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas… (caso López Mendoza vs. Venezuela.Sentencia del 1 de setiembre de 2011)”

Unidad del ius puniendi: sanción penal y sanción administrativa

Tribunal Constitucional:

“4. Y es que si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales,derivan del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son distintas alas administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos (reeducación y reinserción social en el caso de lassanciones penales y represiva en el caso de las administrativas). A ello hay que agregar que en el caso del derechoadministrativo sancionador, la intervención jurisdiccional es posterior, a través del proceso contencioso administrativo o delproceso de amparo, según corresponda.”

(EXP. N.° 01873-2009-PA/TC)

Unidad del ius puniendi: sanción administrativa frente a otras formas de coerción

Sanción administrativa - concepto:

Constituye un castigo. La consecuencia jurídica que el legislador ha dispuesto por la comisión de una conducta desvaloradapor la sociedad y, por ende, ilegal.

No tiene finalidad de proteger intereses generales, no es resarcitoria, no indemnizatoria, no pretende reponer los hechos a sucorrección legal.

Diferencia de otras figuras que tienen otros fines:

- Multa coercitiva.- Ejecución coactiva.- Medida cautelar.- Medidas Correctivas.- Medidas Reparadoras (Código de Consumo)- Compulsión sobre las personas.

Multas coercitivas: Informe Jurídico 010-2014-JUS/DGDOJ

Ley 27444: Potestad sancionadora

Las disposiciones contenidas en la Ley 27444 se aplican con carácter supletorio a los procedimientos establecidos enleyes especiales, las que deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa aque se refiere el articulo 230, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativosancionador.

Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas eneste Capítulo.

Derogación tácita del Código Tributario:

“Artículo 168.- IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIONATORIASLas normas tributarias que supriman o reduzcan sanciones por infracciones tributarias, no extinguirán ni reduciránlas que se encuentren en trámite o en ejecución.”

La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia:

“Ley 30057, Ley del Servicio Civil

Artículo 92.- Principios de la potestad disciplinariaLa potestad disciplinaria se rige por los principios enunciados en el artículo 230 de la Ley 27444, Ley delProcedimiento Administrativo General, sin perjuicio de los demás principios que rigen el poder punitivo del Estado.”

Motivación y Potestad sancionadora

11. (…) este Tribunal también ha expresado que: “(...) el deber de motivar las decisiones administrativas alcanzaespecial relevancia cuando en las mismas se contienen sanciones”. En la medida que una sanción administrativasupone la afectación de derechos, su motivación no sólo constituye una obligación legal impuesta a laAdministración, sino también un derecho del administrado, a efectos de que éste pueda hacer valer los recursosde impugnación que la legislación prevea, cuestionando o respondiendo las imputaciones que deben aparecer conclaridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado, tratándose de un acto de esta naturaleza, lamotivación permite a la Administración poner en evidencia que su actuación no es arbitraria sino que está sustentadaen la aplicación racional y razonable del derecho y su sistema de fuentes.

(EXP. N.° 2192-2004-AA /TC)

Principios: Legalidad – Tribunal ConstitucionalEXP. N.° 00197-2010-PA/TC

“3. El principio de legalidad en materia sancionadora impide que sepueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamentedeterminada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar unasanción si ésta no está determinada por la ley. Como lo ha expresadoeste Tribunal (Cfr. Expediente N.° 010-2002-AI/TC), este principioimpone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la leysea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa unsupuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).”

EXP. N.° 2050-2002-AA/TC

“…el Tribunal Constitucional considera que es inconstitucional, porafectar el principio de legalidad, que el Reglamento del RégimenDisciplinario de la Policía Nacional haya previsto una falta pese a nohaber sido prevista por la ley de manera expresa e inequívoca.”

Principios: Tipicidad – Tribunal ConstitucionalEXP. N.° 2050-2002-AA/TC

“9. No debe identificarse el principio de legalidad con el principio detipicidad. El primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) delartículo 2° de la Constitución, se satisface cuando se cumple con laprevisión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, encambio, constituye la precisa definición de la conducta que la leyconsidera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídicodesde un punto de vista administrativo, por tanto, no está sujeta a unareserva de ley absoluta, sino que puede ser complementada a través delos reglamentos respectivos, como se infiere del artículo 168° de laConstitución. La ausencia de una reserva de ley absoluta en estamateria, como indica Alejandro Nieto (Derecho administrativosancionador, Editorial Tecnos, Madrid 1994, Pág. 260), "provoca, no lasustitución de la ley por el reglamento, sino la colaboración delreglamento en las tareas reguladoras, donde actúa con subordinación ala ley y como mero complemento de ella".”

Principios: Tipicidad – Tribunal ConstitucionalEXP. N.° 01873-2009-PA/TC

“b) El principio de tipicidad40. Este principio permite que las conductas sancionables esténdebidamente delimitadas de modo que quedan proscritas las cláusulasgenerales o indeterminadas, esto es, aquellas cuyo contenido no esexpreso y conocible, sino que tiene que ser “llenado” o concretizado através de argumentos utilizados para tal efecto, pero por ello mismo, aveces posteriores al acto que se pretende sancionar.

41. Entonces, resulta que el tan mentado “conocimiento” de lasconductas prohibidas ya no es tal, dado que él órgano administrativopuede ir llenando el contenido de tales conceptos jurídicosindeterminados de acuerdo al hecho que pretende sancionar, dejandopues el acto de “completar” el contenido de tales actos a ladiscrecionalidad o arbitrariedad del ente administrativo.»

Principios: Tipicidad – Tribunal Constitucional

EXP. N.° 00197-2010-PA/TC

«6. Por consiguiente, y conforme a lo expuesto en la sentencia recaídaen el Expediente N.º 2192-2004-AA/TC, el subprincipio de tipicidad otaxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones delprincipio de legalidad respecto de los límites que se imponen allegislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones quedefinen sanciones, sean éstas penales o administrativas, esténredactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquierciudadano comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo, bajoamenaza de sanción en una determinada disposición legal.»

Principios: Razonabilidad – Indecopi

EXP. N.° 02192-2004-PA/TC

“165… el beneficio ilícito esperado y la probabilidad de detección, estándirectamente vinculados con el principio de razonabilidad. En efecto,considerando que la sanción debe tener una función disuasiva, debe procurarseque sea mayor que los beneficios que el infractor obtendría como consecuenciade su conducta ilícita.(…)

169. Estos dos criterios permitirán un monto base de la multa, que enatención al principio de razonabilidad, garantice el cumplimiento de lafunción disuasiva de la sanción.

170. No obstante, también deben considerarse otras circunstancias vinculadascon la conducta infractora, que permitan apreciar su real dimensión y, en talsentido, motivarán el incremento o disminución dela sanción…”.

Principios: Licitud– Tribunal Constitucional

EXP. N.° 2192-2004-AA /TC

“13… Frente a una sanción carente de motivación, tanto respecto de los hechoscomo también de las disposiciones legales que habrían sido infringidas por losrecurrentes, no puede trasladarse toda la carga de la prueba a quienprecisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que sesanciona no es lo que está probado en el procedimiento, sino lo que elimputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de suinocencia. Por ello, al disponerse en este caso que sea el propioinvestigado administrativamente quien demuestre su inocencia, se haquebrantado el principio constitucional de presunción de inocencia quetambién rige el procedimiento administrativo sancionador, sustituyéndolopor una regla de culpabilidad que resulta contraria a la Constitución.»

Artículo 233.- Prescripción(…)

233.3 Los administrados plantean laprescripción por vía de defensa y laautoridad debe resolverla sin más trámiteque la constatación de los plazos, debiendoen caso de estimarla fundada, disponer elinicio de las acciones de responsabilidadpara dilucidar las causas de la inacciónadministrativa.”

(Subrayado agregado)

Tribunal ConstitucionalEn la Sentencia del 26 de agosto de 2004recaída en el proceso de amparo tramitadocon Expediente Nº 2627-2004-AA/TC, sobreel alcance del numeral 233.3 del Artículo233° de la LPAG, señala la prescripción solopuede ser formulada a instancia de parte, porlo que no opera dicha excepción de plenoderecho.

Prescripción

Unidad de la potestad punitiva del Estado y sus límites

El Tribunal Constitucional y la Corte Interamericana deDerechos Humanos han reconocido la existencia de unsolo Derecho Sancionador en el ordenamiento jurídicoperuano que se manifiestan en: el Derecho Penal y elDerecho Administrativo Sancionador.

La potestad punitiva del Estado está condicionada,en cuanto a su propia validez, al respeto de laConstitución Política del Perú, de los principiosconstitucionales y, en particular, a la observancia delos derechos fundamentales.

Todas las instancias punitivas del Estado, sea enprocesos judiciales o procedimientos administrativossancionadores, deben observar el Artículo 139º de laConstitución Política del Perú: Principio de “observanciaal debido proceso”

Límites a la Potestad Punitiva

Prescripción (derecho procesal

constitucional)

Derecho a un plazo

razonable

Derecho –principio a un

debido proceso

Derecho Penal

Derecho Administrativo SancionadorNum. 3 del Art. 139 de la Constitución

Aplicable al…

Naturaleza Sustantiva

Prescripción

Limita el ius puniendidel Estado para

determinar la comisión de una conducta ilícita

Extingue la responsabilidad

del autor

Principio del «Debido Proceso»

La prescripción sancionadora: Facultad de oficio

La prescripción tiene una connotación sustantiva que limita la potestadpunitiva del Estado, toda vez que extingue la responsabilidad de lospresuntos autores, así como la facultad de investigar el hecho ilícito. Porello, en la medida que sus efectos no se limitan al plano procesal, sinoque afectan el poder punitivo del Estado, se justifica que esta no solopueda ser alegada de parte, sino que también pueda ser declarada deoficio por el juez

La aplicación de la prescripción de oficio por parte del órganojurisdiccional tiene como sustento optar por una posición másgarantista a favor del derecho al debido proceso del imputado, toda vezque lo contrario implicaría procesar y, eventualmente, sancionar aalguien por un hecho del cual ya no es responsable, debido a lainacción del Estado

La prescripción sancionadora: Facultad de oficio

Limitar la declaración de la prescripción solo cuando la parte interesadalo alegue, negando de esta manera la posibilidad de declararla de oficio,vulneraría el principio procesal constitucional del debido proceso queresulta aplicable de manera obligatoria para los procedimientosadministrativos sancionadores bajo la figura del debido procedimiento

La no observancia de la prescripción de oficio significaría unavulneración a dicho principio y, por tanto, podría comportar la nulidaddel acto administrativo que sancione una infracción prescrita porinfracción al Art. 139 de la Constitución Política del Perú

La prescripción administrativa de oficio: un asunto sobre competencias

La prescripción administrativa genera el decaimiento de la competenciade la Administración para sancionar las infracciones, toda vez queextingue la posibilidad de investigar un ilícito. En ese sentido, elejercicio de la competencia asignada a la Administración para sancionarlas infracciones exigiría la evaluación de oficio del transcurso del plazode prescripción.

La competencia es un requisito de validez que debe ser evaluadasiempre por la autoridad Administrativa. El deber de la Administraciónde realizar el control, de oficio, de su propia competencia en losprocedimientos administrativos (incluido el sancionador) se encuentraprevisto en el artículo 80° de la LPAG.

Anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 27444

Artículo 233º.- Prescripción(…)233.3 La autoridad declarará de oficio la prescripción y dará por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados podrán plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.

En caso se declare la prescripción, la autoridad iniciará las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa

Unidad del ius puniendi: sanción administrativa frente a otras formas de coerción

Ley 27444

Artículo 199.- Multa coercitiva

199.1 Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para laejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado,en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

199.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatiblecon ellas.

Regresar

Unidad del ius puniendi: sanción administrativa frente a otras formas de coerción

Ley 27444

Artículo 232.- Determinación de la responsabilidad

232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la reposición de lasituación alterada por el mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados,los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente.

232.2 Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personasconjuntamente, responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan, y de las sanciones que seimpongan.

Regresar

Unidad del ius puniendi: sanción administrativa frente a otras formas de coerción

Código de Protección y Defensa del Consumidor

Artículo 114.- Medidas correctivasSin perjuicio de la sanción administrativa que corresponda al proveedor por una infracción al presente Código, el Indecopi puede dictar, encalidad de mandatos, medidas correctivas reparadoras y complementarias.

Las medidas correctivas reparadoras pueden dictarse a pedido de parte o de oficio, siempre y cuando sean expresamente informadas sobreesa posibilidad en la notificación de cargo al proveedor por la autoridad encargada del procedimiento.

Las medidas correctivas complementarias pueden dictarse de oficio o a pedido de parte.

Artículo 115.- Medidas correctivas reparadoras

115.1 Las medidas correctivas reparadoras tienen el objeto de resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas ocasionadas alconsumidor por la infracción administrativa a su estado anterior y pueden consistir en ordenar al proveedor infractor lo siguiente:

a. Reparar productos.

b. Cambiar productos por otros de idénticas o similares características, cuando la reparación no sea posible o no resulte razonable según lascircunstancias.(…) Regresar

Unidad del ius puniendi: sanción administrativa frente a otras formas de coerción

Ley Nº 27444

Artículo 200.- Compulsión sobre las personas

Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre laspersonas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidosen la Constitución Política.

Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se produjeran, los quese deberán regular judicialmente.

Regresar