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EL MÍNIMO VITAL DE AGUA EN BOGOTÁ: VISIÓN SOBRE LA FORMULACIÓN DE LA AGENDA Y LA TOMA DE DECISIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA. CAMILO ANDRÉS MUÑOZ PEÑA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2013
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EL MÍNIMO VITAL DE AGUA EN BOGOTÁ: VISIÓN SOBRE LA FORMULACIÓN DE LA AGENDA Y LA TOMA DE DECISIÓN DE LA POLÍTICA
PÚBLICA.
CAMILO ANDRÉS MUÑOZ PEÑA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2013
EL MÍNIMO VITAL DE AGUA EN BOGOTÁ: VISIÓN SOBRE LA FORMULACIÓN DE LA AGENDA Y LA TOMA DE DECISIÓN DE LA POLÍTICA
PÚBLICA.
CAMILO ANDRÉS MUÑOZ PEÑA
Trabajo de grado para optar el título de politólogo
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
ESTEBAN NINA BALTAZAR
Magister en Economía, profesor investigador
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2013
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1. CAPÍTULO I: MARCO CONCEPTUAL Y TEÓRICO: UNA APROXIMACIÓN DESDE EL ENFOQUE DE LAS CORRIENTES MÚLTIPLES………………………………………………………..............................9
1.1. CARACTERÍSTICAS ESTRUCTURALES DEL ENFOQUE……………....11
1.2. PRESUPUESTOS GENERALES……………………………………………..16
2. CAPÍTULO II: RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN Y APLICACIÓN DE CONCEPTOS AL CASO DEL MÍNIMO VITAL DE AGUA POTABLE…...……………………………………………………………...………..18 2.1. LA CORRIENTE DE PROBLEMAS: FORMULACIÓN DE LA
AGENDA………………………………………………………………………....18 2.1.1. EL DERECHO HUMANO AL AGUA EN COLOMBIA………………………..19
2.1.2. LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO EN
BOGOTÁ D.C.……………………………………………………………………...19
2.1.3. LA CALIDAD DEL AGUA EN BOGOTÁ D.C…………………………………20
2.1.4. LAS SITUACIONES PERCIBIDAS COMO PROBLEMÁTICAS..................21
2.2. LA CORRIENTE POLÍTICA: LOS GOBIERNOS INDEPENDIENTES EN
BOGOTÁ D.C…………….……………………………………………………...23 2.2.1. A BOGOTÁ LE GUSTA SU INDEPENDENCIA……………………………23
2.2.2. LA LLEGADA DE GUSTAVO PETRO Y EL MOVIMIENTO
PROGRESISTAS……………………….…………………………………………26
2.2.3. LOS EJES ESTRATÉGICOS DE LAS POLÍTICAS DEL GOBIERNO
PROGRESISTA DE GUSTAVO PETRO………………………………………28
2.3. LA CORRIENTE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: LA IDEA DEL MÍNIMO VITAL
DE AGUA………….……………………………………………………………..29 2.3.1. LOS AVANCES EN JURISPRUDENCIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL……………………………………………………………....30
2.3.2. EL MOVIMIENTO POPULAR EN COLOMBIA EN DEFENSA DEL
DERECHO DE ACCESO AL AGUA: EL REFERENDO DEL AGUA............32
2.3.3. BOLIVIA Y LA RESOLUCIÓN A/RES/64/292 DE 2010…………………….34
3. CAPÍTULO III: ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LA TOMA DE DECISIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA ……………………………………..………37
3.1. LA VENTANA DE OPORTUNIDAD: EL DECRETO 485 DE
2011…..……………………………………………………………………….37
3.2. EMPRESARIOS POLÍTICOS: IMPULSORES DE LA
POLÍTICA……………………………………………………………………..40 3.2.1. GUSTAVO PETRO: UN ANÁLISIS TEÓRICO DE MOTIVACIONES Y
PREFERENCIAS DETRÁS DE LA POLÍTICA DE MÍNIMO VITAL DE
AGUA……………………………………………………………………………..41
3.2.2. EL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.: LA OTRA CARA DE LA MONEDA EN
EL MÍNIMO VITAL DE AGUA………………………………………………….43
3.3. LA TOMA DE DECISIÓN: EL MÍNIMO VITAL DE AGUA POTABLE EN
BOGOTÁ……………………………………………………………….……..46 3.3.1. LA ALINEACIÓN DE LAS CORRIENTES, LA VENTANA DE
OPORTUNIDAD Y EL EMPRESARIO POLÍTICO…………………………..47
3.3.2. ¿QUÉ ES EL MÍNIMO VITAL DE AGUA POTABLE?.................................51
3.3.3. ¿CUÁL ES SU JUSTIFICACIÓN?..............................................................51
3.3.4. ¿QUÉ IMPLICA EL MÍNIMO VITAL DE AGUA POTABLE?.......................52
3.3.5. ¿POR QUÉ ES UN CAMBIO DE POLÍTICA?.............................................53
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
El Mínimo Vital de Agua Potable en Bogotá D.C., que reconoce seis (6) metros
cúbicos mensuales de agua potable para los estratos uno y dos de uso residencial
y mixto, sin costo alguno y sin perjuicio de ser perdido por mora en el pago del
servicio, fue una de las estrategias políticas más importantes durante la campaña
del Alcalde Mayor Gustavo Petro. Esta medida, tiene como justificación principal la
necesidad de refocalizar el gasto de los hogares más vulnerables de la ciudad, del
pago del servicio de acueducto y alcantarillado hacia gastos más prioritarios como
vivienda, educación y alimentación.
Sumado a esto, la medida también se justifica en dar cumplimiento a lo
establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución
64/292, presentada por Bolivia y otros 33 Estados y votada a favor por 122 países.
Ésta establece que “el derecho al agua potable y el saneamiento es un Derecho
Humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los Derechos
Humanos” (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2010); frente a este, los
Estados se deben comprometer a asegurar la salubridad, aceptabilidad,
accesibilidad, suficiencia y continuidad, y la asequibilidad del abastecimiento de
agua para el uso personal y doméstico1.
Sin embargo, no existen lineamientos generales o modelos a seguir con
respecto al cumplimiento del ejercicio de este derecho; y por el contrario existen
diferentes maneras, que han sido utilizadas por gobiernos, para asegurar el
acceso suficiente y de calidad al agua potable; uno de los cuales es el Mínimo
Vital, que se ha convertido en una de las múltiples alternativas que se han usado
para garantizar el pleno ejercicio de este derecho fundamental.
1 De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) son necesarios entre 50 y 100 litros diarios de agua por persona, sumado a esto, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sugiere que el costo del agua, en términos de servicio e instalaciones de acceso, no debería superar el 3% de los ingresos del hogar (Naciones Unidas, 2013).
5
De modo que, a noviembre de 2013, más de un año después de implementada
la medida en la ciudad, parece pertinente y relevante llevar a cabo un análisis
sobre el previo a la implementación, es decir la formulación de la agenda y la toma
de decisión, no solo porque son fases decisivas para el resto del ciclo de la política
pública, sino porque es en estas dos que se pueden extraer importantes fuentes
de información para realizar evaluaciones y análisis posteriores.
Sumado a esto, estudiar el caso del Mínimo Vital de Agua en Bogotá D.C., es
totalmente oportuno a la luz de la importancia que tiene el acceso gratuito a ese
volumen de recurso hídrico para los estratos uno y dos, en el cambio del
paradigma de las lógicas de mercado en un recurso natural no renovable vital y
que a su vez es bien público; así como de la prestación tradicional de este servicio
público.
Así, el objetivo de esta investigación es analizar la política del Mínimo Vital de
Agua Potable en la ciudad de Bogotá D.C., a partir del enfoque de las Corrientes
Múltiples, proporcionado por John Kingdon (1995). Siguiendo la utilidad del
enfoque para explicar la política pública, se indagarán fundamentalmente dos
procesos: el proceso de diseño de la agenda y el proceso de toma de decisión.
Para esto se utilizarán fundamentalmente la revisión de prensa y las entrevistas
relativas a la promulgación de la política, la normativa y la jurisprudencia nacional
e internacional sobre el Derecho Humano al Agua, los análisis e investigaciones
que a propósito de la política han sido publicados y no menos importante, la
revisión de las iniciativas y experiencias nacionales e internacionales en la
materia.
De esta manera, esta investigación está organizada en cuatro secciones; la
primera aborda el marco teórico y conceptual provisto por el enfoque de las
Corrientes Múltiples anteriormente enunciado. La siguiente sección abordará la
recolección de datos e información del caso y su aplicación a los elementos
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constitutivos del enfoque; específicamente a la corriente de problemas, la corriente
de política y a la corriente de políticas públicas. La tercera sección presentará el
análisis e interpretación de los resultados en razón de los conceptos de la ventana
de oportunidad y los empresarios políticos y finalmente abordará la toma de
decisión y la explicación de las generalidades de la política aquí estudiada. Y
finalmente la cuarta sección concluirá cerrando la investigación, presentando los
hallazgos, las preguntas por responder y los retos de futuras investigaciones.
Problema de investigación: El 15 de febrero de 2012 se expide en la ciudad de Bogotá el Decreto 064 de
2012, modificando parcialmente el Decreto 485 de 2011 y reconociendo el
derecho a seis metros cúbicos mensuales de agua potable a los Estratos uno y
dos de uso residencial y mixto de la ciudad, sin riesgo de ser perdido por causales
de mora en el pago del servicio. La forma cómo se llegó a dicho cambio de
paradigma en la prestación de un servicio público y en la garantía del Derecho
Humano al agua, no ha sido analizado hasta ahora en función de la formación de
la agenda y la toma de decisión.
Pregunta de investigación: ¿Cuáles fueron los procesos de formulación de
agenda y de toma de decisión del Mínimo Vital de Agua Potable en Bogotá D.C.?
Objetivo general: Analizar los procesos de formulación de agenda y toma de
decisión de la política de Mínimo Vital de Agua Potable en Bogotá D.C., a la luz
del enfoque de las Corrientes Múltiples.
Objetivos específicos:
1. Explicar el proceso de formulación de la agenda del Mínimo Vital de
Agua Potable en Bogotá D.C., a partir de las corrientes de política, de
política pública y de problemas.
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2. Explicar la toma de decisión del Mínimo Vital de Agua Potable en Bogotá
D.C., en función del concepto de la ventana de oportunidad, brindado por
el enfoque de Corrientes Múltiples. 3. Exponer las principales generalidades de la política de Mínimo Vital de
Agua Potable en Bogotá D.C. Metodología: La presente investigación busca describir y analizar determinadas
características que identifican el proceso de formulación de la agenda, y su
interrelación para la toma de decisión de una política específica. Esto, define a
esta investigación como una de corte descriptivo cuyo propósito es la delimitación
de los hechos que conforman el problema de investigación (Creswell, 2009).
En esta medida, la técnica principal de recolección de datos e información será
la revisión exhaustiva y detallada de fuentes de información secundarias,
específicamente las notas de prensa previas a la implementación de la medida, la
jurisprudencia nacional e internacional en Derecho Humano al agua, la
información oficial (boletines, noticias, etc.) de la Alcaldía Mayor con respecto al
tema y algunos análisis sobre la temática, entre otros documentos.
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1. MARCO TEÓRICO: UNA APROXIMACIÓN DESDE EL ENFOQUE DE LAS CORRIENTES MÚLTIPLES
El análisis de las políticas públicas como actividad social y política (Bardach,
2001), que permite el estudio, comprensión y explicación de las decisiones y
actuaciones del Estado (Roth Deubel, 2009) se ha transformado a lo largo del
tiempo y ha pasado de ser un campo de estudio de la Ciencia Política a
convertirse en una disciplina propia, con metodologías, teorías y conceptos
conformes a su relativa independencia de otras disciplinas.
Dicha transformación no solo ha permitido la aparición de nuevos conceptos y
teorías dentro del estudio del proceso de las políticas públicas, sino también de las
formas de aproximarse al fenómeno de análisis. Durante más de dos décadas
después de la revolución conductista, el método más influyente –particularmente
entre los académicos norteamericanos– fue el análisis de las etapas del ciclo de
políticas públicas2 que divide el proceso de las políticas públicas en etapas, y que
fue particularmente desarrollado por autores como Lasswell (1956), Jones (1970)
y Anderson (1975). Sin embargo, desde mediados de los años ochenta múltiples
marcos teoréticos, a forma de lentes, han sido desarrollados con la promesa de
hacer una aproximación más acertada3 y consistente del proceso de las políticas
públicas en comparación con el enfoque predominante (Sabatier, 2007).
Dentro de estas “nuevas” aproximaciones se encuentra el enfoque de las
Corrientes Múltiples (Multiple Streams (MS) por su nombre en inglés), desarrollado
por John Kingdon (1995) basado en el modelo de comportamiento organizacional
de Cohen, March y Olsen (1972) conocido como el bote de basura (garbage can).
2 Stages Heuristic en su nombre en inglés 3 De acuerdo con Sabatier (2007) son cuatro las grandes críticas que se desprenden del marco de análisis
por etapas (stages heuristic): (I) No es una teoría causal en tanto no identifica relaciones causales entre cada una de las etapas. (II) La secuencia normal de etapas descrita es frecuentemente incorrecta en comparación con la realidad. (III) El marco tiene una aproximación top-down de carácter legalista que centra su atención en los acuerdos legales propios de la formulación e implementación. (IV) La asunción que existe únicamente un ciclo de políticas públicas simplifica excesivamente un proceso caracterizado por multiplicidad de actores, interacciones y niveles de gobierno.
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Éste, entiende el proceso de políticas públicas como uno dinámico, que no se
explica a partir de fases nítidamente definidas y secuenciales (como si lo hace el
ciclo de las políticas públicas), sino a partir de tres corrientes independientes de
actores y procesos que fluyen en el sistema y son acopladas por los empresarios
políticos al producirse una serie de circunstancias particulares, llamada la ventana
de oportunidad (Ramírez Brouchoud, 2010) y que de tener éxito se transforman en
el cambio de política pública (Sabatier, 2007).
Ahora bien, las Corrientes Múltiples son un enfoque, perspectiva, lente o marco
teórico que explica cómo las políticas públicas son “hechas”4 por los gobiernos
bajo condiciones de ambigüedad. En esta medida, se identifican tres corrientes
fluyendo en el sistema de políticas: problemas, políticas públicas y la política.
Cada una de las cuales es conceptualizada independientemente de la otra, con
sus propias dinámicas y reglas. En ciertos momentos críticos en el tiempo, dichas
corrientes son acopladas por empresarios políticos y dicho producto aumenta la
probabilidad de generar un cambio de política pública (policy change) y que dicho
sea adoptado e implementado por los tomadores de decisión (Zahariadis, 2007).
Así, esta sección estará organizada de la siguiente manera, en una primera
parte se presentarán las características estructurales del enfoque y del modelo
que serán utilizados como marco teórico y conceptual para esta investigación y en
segundo lugar, se hará una revisión de los presupuestos que el marco trae
consigo y que son necesarios considerar.
1.1. CARACTERÍSTICAS ESTRUCTURALES DEL ENFOQUE
El enfoque contiene seis elementos estructurales constitutivos: la corriente de
problemas, la corriente de políticas (politics), la corriente de políticas públicas
4 Aunque el análisis puede extenderse a todo el proceso de políticas públicas, el enfoque hace énfasis en su capacidad de explicar la formación de la política pública (establecimiento de la agenda y toma de decisión) (Zahariadis, The Multiple Streams Framework: Structure, Limitations, Prospects, 2007).
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(policies), los empresarios políticos, la ventana de oportunidad y el resultado
político o toma de decisión. Cada uno de los cuales será explicado a continuación.
a) Corriente de problemas
La corriente de problemas responde a la pregunta ¿por qué en algún momento,
y a través de qué mecanismos, un tema se torna problemático y obliga a las
autoridades públicas o al Estado a intervenir? (Roth Deubel, 2009) Según Kingdon
(1995), esto puede darse a través de:
• Indicadores: en tanto muestran los problemas de una manera
sistemática, cuantitativa y puntual;
• Estudios específicos: hechos por académicos y expertos especializados
que permiten visibilizar un problema, establecer su magnitud y
proyección y su urgencia;
• Eventos específicos: como terremotos, desastres naturales, hambrunas,
etc., que ponen de relieve un problema, y que requieren atención
inmediata;
• Retroalimentación: proveniente de las políticas públicas en marcha, que
brindan información sobre su pertinencia, eficiencia y eficacia en el
tratamiento de problemas.
De este modo, y como lo asegura Kingdon (1995, p.110) los problemas
contienen un “elemento perceptual e interpretativo”. Así, la corriente de problemas
puede constituirse como la agenda política, entendida como aquellas cuestiones
que los miembros de una comunidad u organización de la sociedad perciben como
merecedores de atención pública e intervención y que lograr escalar a los mandos
tomadores de decisión y con poder.
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b) Corriente de política
La corriente política refiere a los procesos políticos concretos que determinan
en gran medida que una solución se implemente o no (Ramírez Brouchoud, 2010),
específicamente:
• El clima político: entendido como la percepción (opinión pública) de un
gran número de individuos sobre la situación política de la unidad
política a estudiar.
• Los intereses organizados en torno a una política: expresados a partir de
partidos, grupos de presión, asociaciones, personal de la administración
(pueden operar como estímulo o freno para un cambio de política).
• Cambios en la administración: las ventanas de oportunidad pueden
abrirse o cerrarse dependiendo de quién esté al frente de una institución
o comisión gubernamental.
c) Corriente de políticas públicas
Esta corriente refiere específicamente a la elaboración de alternativas y
soluciones a través de ideas que compiten para ganar aceptación entre los
empresarios políticos y finalmente convertirse en soluciones viables a situaciones
socialmente percibidas como problemáticas (Zahariadis, 2007). Los elementos
constitutivos de esta corriente y que intervienen en el proceso de la política pública
son:
• Criterios de selección: específicamente refiriendo a ideas que por su
valor, viabilidad o su pertinencia permanecen en el aire o son exitosas, al
contrario de otras que cambian o desaparecen en el tiempo.
• Comunidades de expertos: refiriendo a especialistas en un tema,
pertenecientes a la administración o no, que tienen influencia en la
política pública. Incluye académicos, burócratas, los medios de
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comunicación, legisladores, etc., que presionan para que sus ideas sean
consideradas.
d) Ventanas de Oportunidad
De acuerdo con Kingdon (1995, p.165) la toma de decisiones se lleva a cabo
cuando las tres corrientes se acoplan o se juntan en momentos críticos del tiempo.
El autor denomina estos momentos como “ventanas de oportunidad”, y las define
como “oportunidades fugaces para que los defensores de propuestas puedan
impulsar sus soluciones, o atraer atención a sus problemas particulares”. Las
ventanas son abiertas por problemas o por políticas (politics) (Zahariadis, 2007),
es decir por situaciones socialmente percibidas como problemáticas o por cambios
en la administración o el clima político, que generan momentos de crisis y abren
oportunidades de generar cambios de políticas públicas a través de ideas o
pensamientos que determinados actores tienen y que presionan para mantener a
flote.
e) Empresarios políticos
Los empresarios políticos son individuos o actores corporativos que intentan
acoplar las tres corrientes a partir de la existencia de una ventana de oportunidad.
Son más que simples defensores de una solución en particular, son agentes de
poder y manipuladores de preferencias. Cuando una ventana de oportunidad se
abre, los empresarios políticos deben actuar inmediatamente, de lo contrario se
perderá la oportunidad y deberán esperar a una próxima ocasión. Estos
empresarios no solo deben ser hábiles, sino también persistentes en sus labores.
(Zahariadis, 2007)
No todos los empresarios políticos son siempre exitosos. Aquellos que tienen
mayor acceso a la toma de decisión, son aquellos que tienen mayor probabilidad
de ganar. Segundo, aquellos con mayores recursos (tiempo, dinero y energía)
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tienen mayor probabilidad de éxito. Tercero, los empresarios siempre usan
estrategias de manipulación para lograr el objetivo de acoplar las tres corrientes,
aunque esto no sea a un nivel consciente (Zahariadis, 2007).
f) La toma de decisión
En este punto entonces vale la pena preguntarse ¿cómo se toman las
decisiones? Según Zahariadis (2007) el enfoque de las Corrientes Múltiples centra
su atención en tres etapas a la hora de comprender cómo los tomadores de
decisión llegan a una solución sobre un problema.
• Atención: Evidentemente en la administración pública y en la toma de
decisión son muchos los problemas por solucionar, en esta medida, la
atención sobre un problema en específico para llegar a una decisión
razonable, es fundamental. En particular, la atención sobre un problema
en los tomadores de decisión está mediado por la magnitud de la
ventana de oportunidad y la presión e insistencia de los empresarios
políticos, en esta vía, son fundamentales los símbolos y la ambigüedad
en tanto moldean las preferencias que no están claras y las alinean
perfectamente entre empresarios políticos, tomadores de decisión y
ciudadanía.
• Búsqueda: La búsqueda de soluciones y su disponibilidad está
influenciada por el nivel de integración de las comunidades de expertos,
es decir, que las ideas flotando en el aire, sean comunes entre todos
estos, en tanto se pueden conformar redes y las ideas tienen más
probabilidad de ser adoptadas por los tomadores de decisión. Un sistema
con multiplicidad de ideas, dificulta la toma de decisiones, en cambio, un
sistema con ideas unificadas hace más probable que estas sean
tomadas y adoptadas sin resistencia.
• Selección: La selección de una opción está influida por las estrategias de
manipulación y las habilidades de los empresarios políticos que son
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capaces de acoplar los problemas, las políticas y las ideas dentro de un
mismo paquete. Esto implica que el empresario político tendrá que
recurrir a simbolismos, emociones, lenguajes e ideas, para persuadir no
solo al tomador de decisión, sino también a la ciudadanía a que la
solución presentada es un cambio en el statu quo; que el problema es
una pérdida para la sociedad en su conjunto y que la solución a tomar es
la mejor alternativa.
¿Por qué los tomadores de decisión adoptan ciertas políticas y no otras? El
enfoque de Corrientes Múltiples responde que: durante una ventana de
oportunidad, los empresarios políticos persistentes, que constantemente están en
la búsqueda de soluciones a problemas importantes, intentan acoplar las tres
corrientes. El éxito es más probable cuando las tres corrientes están acopladas, la
ventana que se abra es apropiada y aprovechada; y las habilidades, recursos y
estrategias de los empresarios políticos son adecuadas para llamar la atención e
influir en la decisión (Zahariadis, 2007).
Así, el modelo producto del enfoque de corrientes múltiples se puede sintetizar
en el siguiente diagrama:
Figura 1.1. Fuente: adaptación propia tomada de Zahariadis (2007) adaptada de Zahariadis (2003)
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1.2. PRESUPUESTOS GENERALES
El enfoque de las Corrientes Múltiples propuesto por John Kingdon (1995) parte de
varios presupuestos que guían la conceptualización de la toma de decisión y la
agenda, fundamentales para este.
• El enfoque de Corrientes Múltiples teoriza a un nivel sistémico, es decir
entiende la toma de decisiones como el producto de la presión de múltiples
factores. La toma de decisión y la formulación de la agenda son la unidad
de análisis del enfoque.
• El enfoque de Corrientes Múltiples entiende que la política pública es hecha
en un ambiente de ambigüedad, entendido esta como muchas formas de
pensar sobre una misma circunstancia o fenómeno. En esta medida, la
participación es fluida, los cambios de administración son constantes, la
gente no sabe lo que quiere, las responsabilidades de las organizaciones
públicas no son siempre claras, entre otras.
• Como un enfoque basado en el comportamiento racional, el enfoque de
Corrientes Múltiples, entiende que la información es limitada, los problemas
y las preferencias no son bien conocidas y el comportamiento
organizacional es incierto.
• Por las limitaciones biológicas y cognitivas, los individuos solo pueden
atender un asunto a la vez. Eso significa que el número de asuntos en
consideración por los tomadores de decisión es relativamente pequeño.
• Los tomadores de decisión tienen tiempo limitado, lo cual implica que no
todas las decisiones son tomadas en tiempos de crisis, pero algunas son
tomadas con un sentido de urgencia.
• Las tres corrientes son completamente independientes en el sistema,
aunque funcionan paralelamente.
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2. CAPÍTULO II: RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN Y APLICACIÓN DE CONCEPTOS AL CASO DEL MÍNIMO VITAL DE AGUA POTABLE
2.1. LA CORRIENTE DE PROBLEMAS: FORMULACIÓN DE LA AGENDA
Es posible afirmar sin problemas que la sostenibilidad de los recursos naturales,
como condición de supervivencia de la especie humana, ha ido adquiriendo
alrededor del mundo la categoría de problema político en los últimos años. Entre
estos recursos, el agua parece llevarse gran parte de la atención de gobiernos,
organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales y la
ciudadanía en general; no solo por su condición de recurso no renovable, sino por
ser imprescindible para el desarrollo de la vida tal cual la conocemos.
El calentamiento global, la deforestación, el malgasto y el mal uso del agua
potable, el deshielo de los polos y la sequía de las fuentes de agua dulce han
hecho que lo que antes de la década del setenta no fuera percibido como un
asunto prioritario, hoy en día haga parte de la mayoría de agendas internacionales
y de gobierno alrededor del mundo.
Así, como medida de protección del recurso hídrico para consumo humano, en
la jurisprudencia internacional surge el concepto del Derecho Humano al agua
como parte del bloque de Derechos Humanos, que tiene como principio
fundamental el que “nadie puede ser privado de la cantidad suficiente de agua
para satisfacer sus necesidades básicas” (Defensoría del Pueblo, 2013), esto
significando que los Estados deberán garantizar determinados estándares, como
la disponibilidad, calidad y accesibilidad del recurso hídrico.
En esta vía, el 28 de julio de 2010 la Asamblea General de las Naciones Unidas
en su 108° sesión plenaria, declara mediante la Resolución 64/292, presentada
por Bolivia y otros 33 Estados y votada a favor por 122 países, que “el derecho al
agua potable y el saneamiento es un Derecho Humano esencial para el pleno
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disfrute de la vida y de todos los Derechos Humanos” (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 2010)
2.1.1. El Derecho Humano al Agua en Colombia
Por su parte, el Estado colombiano a pesar de no reconocer explícitamente el
Derecho Humano al agua constitucionalmente, si reconoce en su artículo 366 que
la solución de las necesidades básicas en materia de agua potable es un objetivo
fundamental de su actividad.
Así, el carácter vinculante del Derecho Humano al agua surge de la ratificación
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, (Ley 74
de 1968), y en virtud de la denominada tesis del “Bloque de Constitucionalidad”
(artículo 93 de la Constitución Política) forma parte de la Constitución Política. Así,
este derecho humano ha sido consagrado de forma implícita en tratados e
instrumentos internacionales, ratificados por Colombia, que le dan el carácter de
constitucional. Además, el Derecho al agua potable y el saneamiento básico
encuentran pleno respaldo en las disposiciones de la Constitución Política dentro
de los fines esenciales del Estado, en los derechos económicos, sociales y
culturales y en los derechos colectivos y del ambiente. (Artículos 49,79, 366)
(Defensoría del Pueblo, 2013).
2.1.2. La prestación del servicio público de acueducto en Bogotá D.C.
El agua en la ciudad de Bogotá D.C., es captada, almacenada tratada,
producida, distribuida y provista por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá, E.S.P (EAAB). Dicha empresa de carácter estatal, específicamente del
Distrito Capital, tiene cobertura acerca del 99% en los tres servicios que se
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prestan (acueducto, alcantarillado y aseo5) en la ciudad y adicionalmente, en 11
municipios vecinos de la Sabana de Bogotá. (Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá, 2013).
En este sentido, la EAB-ESP lleva a cabo un sistema de gestión integral del
servicio que comienza con la captación de las fuentes de agua superficial de los
sistemas de abastecimiento (Sistema Chingaza, que surte el 80% de la ciudad y el
municipio de La Calera; Sistema Sumapaz y Sistema Tibitoc); para luego iniciar
los procesos de potabilización y almacenamiento para finalizar con la distribución y
tratamiento de las aguas vertidas (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá, 2013). Con ello, cuenta con un presupuesto aprobado por el Concejo
Distrital por valor de $2.322.527.057.074 para la vigencia fiscal comprendida entre
el 1º de enero y el 31 de diciembre del año 2013 y con gastos comprendidos en
$2.242.326.489.315 de los cuales cerca del 32% pertenece a gastos de inversión
y un 57% a gastos de funcionamiento y operación (Consejo Distrital de Política
Económica y Fiscal (CONFIS), 2012).
2.1.3. La calidad del agua en Bogotá D.C.
De acuerdo con datos del Observatorio Ambiental de Bogotá, el Índice de
Riesgo Para el Consumo de Agua Potable, que mide el nivel de riesgo de contraer
enfermedades relacionadas con el consumo de agua potable, para el mes de
febrero de 2013, para la ciudad de Bogotá es de 0,05, indicando que el agua
distribuida y recibida por los usuarios de la EAB-ESP es completamente potable, y
apta para el consumo humano (Observatorio Ambiental de Bogotá, 2013).
Confirmando así, la percepción general de que el agua de Bogotá es potable para
su consumo sin necesidad de potabilizarla en el hogar, convirtiéndola en el agua
de mejor calidad del país y una de las mejores del mundo, de acuerdo a los
estándares internacionales.
5 El esquema de aseo en la ciudad de Bogotá hasta el año 2013 era provisto por consorcios privados por medio de contratación directa con el gobierno distrital. A partir del año en curso Aguas de Bogotá (filial de la EAAB) tomó control de la prestación directa.
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2.1.4. Las situaciones percibidas como problemáticas
Si bien el Derecho Humano al agua está institucionalizado en Colombia a través
de la ratificación de tratados y convenciones internacionales relacionadas con el
tema; la cobertura del servicio de acueducto es cercana al 99% y la calidad del
agua es óptima para el consumo humano, en la ciudad es clara una problemática,
que de una u otra manera, es la justificación que derivó en la promulgación del
decreto de Mínimo Vital de Agua en Bogotá, durante el gobierno de Gustavo
Petro. Esta problemática está acompañada de una situación estructural de
infraestructura, que dificulta aún más la promoción y el cumplimiento del Derecho
Humano al agua potable en la ciudad. Situaciones que serán expuestas a
continuación.
a) El pago del servicio público para personas de ingresos económicos bajos
Por un lado, la tarifa de cualquier servicio público (precio regulado) corresponde
a: Cargo fijo – Subsidios (Estratos 1, 2 y 3) + Contribuciones (Estratos 5, 6
industria y comercio). El estrato 4 no tiene ni subsidios, ni paga contribuciones. En
esta medida los estratos más bajos pagan un costo menor por su servicio público,
que aquellos en estratos más altos, es decir el pago de servicios público en
Colombia es progresivo en tanto busca incidir de manera positiva en aquellos con
menos recursos económicos.
Sin embargo, el porcentaje de personas en Bogotá en situación de pobreza
extrema para 2012 fue de 2,0% y de pobreza del 11,6%, lo cual es bastante
significativo para una ciudad con una población cercana a los ocho millones de
habitantes (Departamento Administrativo de Estadísitca Nacional (DANE), 2013).
Esta cifra implica que aunque la tarifa del servicio público esté subsidiada para
aquellos con menos ingresos, muchos no podrán acceder a este. Situación que se
agrava aún más al pensar en un servicio vital, como el acueducto y el
20
alcantarillado. Por lo cual, el hecho de no poder acceder, o de que le sea
interrumpido el servicio de acueducto por mora en el pago del mismo, representa
un problema real para los tomadores de decisiones y los prestadores del servicio,
en tanto es una vulneración al Derecho Humano de acceso al agua y por tanto un
riesgo para la vida humana.
Y aunque, en general la ciudad de Bogotá tiene hábitos de pago responsables,
que han mejorado en los últimos años gracias a políticas de cultura ciudadana,
para 2012 eran 133.000 millones de pesos, los que 204 mil usuarios debían a la
Empresa de Acueducto de Bogotá (Redacción Bogotá - ADN, 2012).
b) La infraestructura necesaria para la prestación del servicio de
acueducto
Por un lado, la ciudad de Bogotá cuenta, de acuerdo con datos del DANE con
un 19,15% de hogares con déficit de vivienda6, desagregado en un 14,64% como
cuantitativo, relacionado con el hecho que la cantidad de viviendas existentes es
insuficiente para albergar a la totalidad de los hogares, y un 4,51% de déficit
cualitativo, relacionado con aquellas viviendas que no cumplen con estándares
mínimos de calidad y por ende no ofrecen una calidad de vida adecuada a sus
moradores (Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), 2009).
Así, cabe considerar que algunos hogares en Bogotá, especialmente en zonas
consideradas de estratos bajos, no cumplen con los estándares mínimos para la
prestación de servicios públicos, en este caso, el acueducto. Lo cual significa que
a pesar de la existencia de una cobertura alta y de un recurso de calidad, existen
viviendas sin la infraestructura necesaria para recibir el recurso hídrico (lavaplatos,
duchas, máquinas lavadoras, baños, tuberías sanitarias, etc.) lo que en últimas
termina perjudicando su percepción general del servicio.
6 La metodología del Déficit de Vivienda busca determinar, si las necesidades habitacionales de los hogares se encuentran cubiertas (Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), 2005)
21
2.2. LA CORRIENTE POLÍTICA: LOS GOBIERNOS INDEPENDIENTES EN BOGOTÁ D.C.
Analizar el clima político y de gobierno en Bogotá, como una de las corrientes
que derivan en el cambio de políticas públicas, requiere necesariamente hacer
referencia a la tradición electoral histórica de la ciudad desde finales del siglo XX
hasta el día de hoy, caracterizada por burgomaestres independientes, lejanos al
bipartidismo colombiano y con una visión de ciudad basada en la inclusión social,
la tecnocracia y la pedagogía. Para esto, este capítulo revisará someramente el
contexto político y de gobierno de la ciudad en los últimos 20 años, haciendo
énfasis en la llegada del movimiento político Progresistas en cabeza del Alcalde
Mayor Gustavo Petro y su programa político para la ciudad del cual deriva el
Mínimo Vital de agua para Bogotá.
2.2.1. A Bogotá le gusta la independencia
Desde que en 1988 se implementó la elección popular de alcaldes, Bogotá ha
tenido ocho alcaldes popularmente elegidos (y un alcalde y dos alcaldesas
encargados), los primeros tres, Andrés Pastrana Arango (1988-1990), Juan Martín
Caicedo (1990-1992) y Jaime Castro (1992-1994) respondiendo aún a la tradición
bipartidista del país7, y a la novedad del cargo al que se enfrentaban no generaron
mayores cambios sociales, políticos o económicos, más allá de la promulgación
del Estatuto Orgánico de Bogotá en 1993, que da la primera parada en materia de
planeación y organización territorial para la ciudad (Rincón & Hoyos, 2013).
Sin embargo en 1994, Antanas Mockus, un filósofo y matemático, ex rector de
la Universidad Nacional de Colombia, no afiliado a ninguno de los dos partidos
colombianos tradicionales fue elegido alcalde para el periodo 1995-1997. Su
7 Andrés Pastrana fue elegido por el Partido Conservador Colombiano, Juan Martín Caicedo y Jaime Castro por el Partido Liberal.
22
política enfatizaba la “ciudadanía de deberes” más que la “ciudadanía de
derechos” (Gutiérrez Sanín, Pinto, Arenas, Guzmán, & Gutiérrez, 2009). Visión de
ciudad que privilegiaba la cultura ciudadana, la pedagogía y la autorregulación
como forma de transformación de la metrópolis desde la misma ciudadanía, por
encima de proyectos tradicionales de infraestructura; con lo cual la percepción de
la ciudad y el comportamiento de los ciudadanos frente a la misma cambió,
reflejándose en menos contaminación, mayor pago de impuestos, mayor apego a
la cultura de la legalidad y mayor compromiso con la ciudad (Rodríguez Garavito &
Barrett, 2007).
Seguido a ello, fue elegido para el periodo 1998-2000 Enrique Peñalosa,
tecnócrata de la clase alta bogotana, también ajeno a la maquinaria partidista
tradicional8; que valiéndose del gran éxito fiscal y presupuestal de la ciudad,
obtenido durante el gobierno anterior, optó por una visión que privilegiaba la
inversión en infraestructura, la transformación del paisaje urbano y la defensa del
espacio público (Rincón & Hoyos, 2013). Proyectos como Transmilenio, la
recuperación de andenes y calles, la concesión de colegios públicos a privados,
fueron la muestra de una Bogotá que era modelo a seguir por su gestión privada y
su defensa de la ciudadanía. Así, la ciudad percibió que por primera vez se estaba
organizando, que la corrupción había quedado en el pasado y que la ciudadanía
era activa en la defensa de sus derechos.
Para el periodo 2001-2003, Antanas Mockus fue reelegido y como lo afirman
Rincón y Hoyos (2013):
“[…] Esta vez desembarcó con menos símbolos y buscó la continuidad de los proyectos que
venían desde la administración de Peñalosa. Parecía que eran la dupla perfecta. Mockus ahorraba
y fortalecía en ciudadanía, sobre lo que había construido y gerenciado Peñalosa. La ciudad vivía la
euforia de este modelo, recibía premios y se convertía en ejemplo de ciudad para América Latina y
el mundo en desarrollo”.
8 Aunque durante las elecciones de1994 para la Alcaldía, Peñalosa presentó su candidatura por el Partido Liberal, para las elecciones de 1997, su candidatura fue independiente.
23
Finalizado el segundo periodo de Mockus, la ciudad se enfrentaba a la paradoja
de seguir privilegiando el modelo de desarrollo urbanístico y la infraestructura a
costa de indicadores sociales cada vez más en retroceso, con lo cual en las
elecciones de 2003 el electorado le apostó a una opción distinta; eligiendo a Luis
Eduardo “Lucho” Garzón, sindicalista perteneciente al partido de izquierda Polo
Democrático Alternativo, para el periodo 2004-20079. Dicha elección mostró de
nuevo que la ciudad seguía un rumbo político completamente distinto al resto de la
nación, que dos años antes eligió a Álvaro Uribe Vélez, candidato de derecha y
con fuertes inclinaciones militaristas y conservadoras (Rodríguez Garavito &
Barrett, 2007).
En todo caso, el gobierno de Garzón fue uno basado en la inclusión social y la
visibilización de sectores tradicionalmente discriminados, como mujeres, niños,
jóvenes, la población LGBTI y las minorías étnicas, de forma que la gestión
pública de la ciudad avanzaba hacia lo social y a la maximización de los derechos
ciudadanos (Rincón & Hoyos, 2013).
Bogotá era entonces un modelo de urbe de referencia mundial que logró
conectar una ciudad de cultura ciudadana durante el gobierno de Mockus, con una
ciudad del espacio público, la movilidad y las obras públicas durante el gobierno
de Peñalosa; y con una ciudad de inclusión social durante el periodo de Garzón
(Gutiérrez Sanín, Pinto, Arenas, Guzmán, & Gutiérrez, 2009). Con lo cual para el
periodo 2008-2011 fue elegido, con miras a la continuidad de las políticas del
gobierno anterior y con la promesa del metro para la ciudad, Samuel Moreno, que
a diferencia de sus antecesores había pasado por diversos partidos hasta terminar
en la izquierda del Polo Democrático.
9 Este fue el primer periodo de cuatro años en la Alcaldía Mayor de Bogotá, gracias a la extensión del periodo de gobierno contemplada en el Acto Legislativo 02 de 2002.
24
Una vez en el cargo, Moreno demostró no tener claro un modelo de ciudad, por
lo cual la falta de planeación, la cooptación del gobierno de la ciudad por parte de
contratistas privados y las prácticas clientelistas públicamente reconocidas fueron
comunes a los cuatro años10 de mandato, dando por finalizados los años del
“milagro bogotano”, quebrando la confianza de los ciudadanos, y retornando la
ciudad a un estado previo de zozobra y descontento generalizado. Así “el
abandono de la ciudad y la intromisión de la corrupción en casi todos los ámbitos
del sector público le costaron la alcaldía: Moreno fue destituido y hoy está en la
cárcel” (Rincón & Hoyos, 2013).
2.2.2. La llegada de Gustavo Petro y el movimiento Progresistas
Habiendo “dirigido” la investigación del “carrusel de la contratación”, siendo
considerado uno de los mejores congresistas del país por su férrea oposición a la
privatización y su defensa de los derechos humanos, Gustavo Petro se desliga
junto con otros políticos del Polo Democrático Independiente y conforman el
movimiento Progresistas. Movimiento que lo lanza como candidato a la Alcaldía,
rivalizando entre otros con el ex Alcalde Enrique Peñalosa, que aun contando con
el apoyo de uribistas, liberales, conservadores y medios de comunicación, pierde
las elecciones contra el candidato anteriormente mencionado (Rincón & Hoyos,
2013).
En esta medida, aunque el triunfo no fue abrumador11, éste si fue simbólico, no
solo por ser el hecho que un ex guerrillero alcanza el segundo cargo de elección
popular más importante del país, sino porque una vez más demuestra que sin
importar la posición en el espectro ideológico, Bogotá tiene una tendencia electoral
propensa a la independencia y al voto de opinión, en contraposición a la
maquinaria política tradicional y/o bipartidista.
10 No alcanzaron a cumplirse cuatro años de mandato debido a la suspensión de su cargo por causa del llamado “carrusel de la contratación”
11 Gustavo Petro alcanza la Alcaldía Mayor de Bogotá con el 32% de los votos y con un 52,59% de abstención. (Rincón & Hoyos, 2013)
25
El lema para este nuevo gobierno es “Bogotá Humana”, una visión de ciudad
basada en la lucha contra la corrupción, el bienestar colectivo y la defensa de los
derechos humanos por sobre todo. Como lo señala el Concejal Carlos Vicente de
Roux de su misma colectividad, “la apuesta de Petro está en superar los rezagos
sociales que tiene la ciudad en educación, salud, vivienda, entre otros, pero
acompañada de esfuerzos por superar la problemática ambiental” (de Roux,
2012).
Y aunque al día de hoy los problemas de gobernabilidad de la ciudad son ya
recurrentes en los análisis y los artículos sobre la materia, esta investigación opta
por tomar un punto de vista neutral, en tanto no es de interés y relevancia; y en
cambio centrarse en el programa político del Alcalde Gustavo Petro como fuente
para llegar a la política de Mínimo Vital en Bogotá.
2.2.3. Los ejes estratégicos de las políticas del gobierno “Progresista” de Gustavo Petro
Basados en el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras
Públicas 2012-2015 para Bogotá D.C. “Bogotá Humana” son tres los Ejes
Estratégicos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012) en los que se enmarcan las
políticas y directrices del gobierno distrital y bajo los cuales el análisis de esta
investigación puede guiarse para entender y comprender cómo se llegó a la
política de interés; así se reconocen:
a) Una ciudad que reduce la segregación y la discriminación: el ser humano
en el centro de las preocupaciones del desarrollo. Como política social
de reducción de brechas sociales por raza, genero, ingreso monetario,
edad, etc., basado en la defensa de los Derechos Humanos.
b) Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del
agua. Como política basado en la recuperación ambiental de la ciudad
26
teniendo como eje el ordenamiento territorial alrededor del agua, la
organización del esquema de recolección y disposición de basuras y la
recuperación de la malla vial y un sistema de transporte integrado.
c) Una Bogotá que defiende y fortalece lo público. Como política que
promueve la cultura ciudadana, la defensa de los bienes públicos y la
participación ciudadana para mejorar la gestión pública.
En esta medida, la configuración política de la ciudad de Bogotá D.C. ha sido de
una u otra medida bastante constante con el pasar de los años, y el gobierno de
Gustavo Petro no ha sido la excepción, por lo cual tenemos un contexto político
que favorece las políticas sociales por encima de políticas de inversión en otros
sectores, cuestión no novedosa.
De modo que este capítulo intentó mostrar el contexto político del gobierno de
la ciudad en los últimos veinte años con el fin de que el lector comprenda el
ambiente bajo el cual se da la política del Mínimo Vital de agua en Bogotá a partir
del clima político que determina la existencia misma de una política u otra, y que
evidentemente este contexto fue favorable para la promulgación de una medida de
este estilo, así como muchas más de las que han sido implementadas.
2.3. LA CORRIENTE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: LA IDEA DEL MÍNIMO VITAL DE AGUA
Evidentemente, el concepto del Mínimo Vital de agua y su aplicación a través
de políticas públicas no es nuevo en el mundo, e incluso en Colombia donde no
está reglamentado normativamente o implementado a través de políticas públicas,
ya ha sido parte de múltiples debates, ha sido ratificado jurisprudencialmente y es
reconocido como una alternativa al cumplimiento de un derecho fundamental para
el pleno goce de los Derechos Humanos.
27
En esta medida, la explicación del cómo y el por qué se tomó la decisión de
implementar el Mínimo Vital, desde el enfoque de las Corrientes Múltiples, debe
ilustrar de manera clara la corriente de ideas aportadas por academia, expertos,
burócratas y otros sujetos; que poco a poco van tomando aceptación entre los
tomadores de decisión. Ilustración que será el objetivo principal de este capítulo, y
que indaga en esta decisión tres grandes grupos de ideas, la primera, los avances
en jurisprudencia de la Corte Constitucional, la segunda, el movimiento de defensa
del derecho de acceso al agua que presentó la iniciativa conocida como el
Referendo del Agua y tercera, la Resolución de las Naciones Unidas sobre el
Derecho Humano al agua, producto de la experiencia internacional de la guerra
del agua en Bolivia, como agente visibilizador a nivel internacional de la
problemática alrededor del acceso al agua potable.
2.3.1. Los avances en jurisprudencia de la Corte Constitucional
Si bien como se dijo, el Mínimo Vital de agua en Colombia no está
reglamentado por una Ley de la República, o por un Decreto reglamentario, el
Derecho Humano al agua, que agrupa este tipo de medidas, si está contenido
dentro de las obligaciones del Estado colombiano. Además, una serie de fallos de
tutela de la Corte Constitucional ligan el acceso al agua potable al derecho a la
vida y, en consecuencia, ordenan prestar el servicio así el usuario no pueda
costearlo.
Así, en primer lugar se encuentra en el bloque de constitucional de la protección
y la aplicación de los derechos, que en su artículo 93 recuerda que todos los
tratados y convenios internacionales reconociendo los Derechos Humanos,
ratificados por el Congreso, prevalecen internamente (Constitución Política de
Colombia, 2009), por ende ratificando así la Observación General n°15 del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas que
determina el contenido normativo del Derecho Humano al agua y las obligaciones
28
de los Estados para su realización sin ningún tipo de discriminación12, y que en
virtud del artículo anteriormente enunciado forma parte integrante de la
Constitución Política (Defensoría del Pueblo, 2009).
En segundo lugar, la Corte Constitucional reafirma en la Sentencia C-220 de
2011 que el Derecho Humano al agua es un fin que debe perseguir el Estado
colombiano para garantizar la calidad de vida y el bienestar de las personas, y que
como derecho social fundamental, toda la estatalidad debe buscar las medidas
necesarias para garantizarlo, facilitarlo y promoverlo siempre en pro de los grupos
menos favorecidos para el alcance de una vida digna (Corte Constitucional, 2011).
Por ende, el Estado colombiano será quien deba promover y permitir la
disponibilidad, accesibilidad y calidad del recurso hídrico consagrado en el
derecho enunciado, tal cual lo indicó de nuevo la Corte Constitucional en la
sentencia T-410 de 2003, en la cual recuerda que el Estado debe garantizar a la
población el suministro efectivo del servicio público de acueducto, con los niveles
de calidad, regularidad, inmediatez y continuidad que exigen la Constitución y la
ley (Corte Constitucional, 2003).
En tercer lugar, y ya de manera específica y en relación con el Mínimo Vital, la
Constitución de 1991 reconoce en su artículo 366 que la solución de las
necesidades básicas en materia de agua potable es un objetivo fundamental de su
actividad, cuestión que puntualiza que el Estado debe puntualizar determinadas
medidas no solo en promoción de la defensa del Derecho Humano al agua, sino
también asegurando que las necesidades básicas en esta materia están cubiertas.
Sumado a esto, el fallo de sentencias, por parte de la Corte Constitucional, como
12La Observación General n°15 define el derecho humano al agua como “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica”
29
la T-270/0713, o la T-740/1114, que hacen referencia a casos específicos de
vulneraciones del Derecho Humano al agua, y que reafirman la necesidad de
establecer parámetros claros sobre la protección a sujetos vulnerables y a las
características de prestación del servicio, facilitan la acumulación de ideas que
poco a poco van convirtiéndose en alternativas para los tomadores de decisión en
la materia.
2.3.2. El movimiento popular en Colombia en defensa del derecho de acceso al agua: el Referendo del Agua
Sin duda al hablar de los movimientos por la defensa del agua y del derecho de
acceso al agua en Colombia, es imprescindible hablar de una de las iniciativas
más importantes en esta área: el referendo por el agua.
Con el gobierno de César Gaviria (1990-1994) la economía colombiana entró en
las lógicas de apertura y liberalización. En este sentido en pro de la productividad
y efectividad se inició la privatización de empresas del Estado. Dicha privatización
está respaldada por la Constitución de 1991 que introdujo mecanismos para la
participación de actores privados en los servicios públicos domiciliarios y otros
servicios como la salud y las pensiones. Mientras Colombia inició los procesos de
privatización relativamente tarde, en comparación con otros países de la región, el
país entró en marcha de este proceso rápidamente en el periodo 1994-1997
(Barrera-Osorio & Olivera , 2009). En específico, la participación privada en
servicios públicos domiciliarios está regulada por la ley 142 de 1994, y en
particular la participación en el sector de agua potable, aunque no es la más
amplia (sólo representa el 2% de todas las representaciones), representa el inicio
13 La sentencia T-270/07 , reafirma que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios no pueden suspender el servicio a sujetos de especial protección o vulnerables (Corte Constitucional, 2007)
14La sentencia T-740/11 , que hace explícito que el servicio de agua potable hace parte de los servicios públicos domiciliarios y tiene que regirse por los estándares internacionales de suficiencia, salubridad, aceptabilidad, accesibilidad y asequibilidad, en cumplimiento de los tratados internacionales ratificados, tal cual está expresado en el artículo 93 de la Constitución (Corte Constitucional, 2011).
30
de una serie de reformas en pro de reducir costos, mejorar acceso y aumentar las
ganancias (Ochoa Díaz & Collazos Rodríguez, 2004).
Dicha ola de privatizaciones de los servicios públicos en América Latina, trajo
consigo el nacimiento de movimientos populares anti privatización y en contra del
modelo neoliberal impuesto en los servicios públicos (Motta Vargas, 2012), del
cual el servicio de acueducto no fue la excepción. En Colombia existen múltiples
ONG’s, grupos de trabajo y pequeños movimientos, en favor del derecho de
acceso universal al agua potable; sin embargo uno de los de mayor envergadura
(incluso en la historia de los movimientos sociales en Colombia) fue el que impulsó
el Referendo por el Agua.
El Referendo por el Agua fue una iniciativa que logró reunir el trabajo de 700
organizaciones, unidas bajo el nombre de “Comité Nacional de Defensa del Agua
y de la Vida – Colombia”, en defensa del Derecho Humano de acceso al agua
potable. Durante casi un año (2007-2008), los promotores de la iniciativa
navegaron los cinco principales ríos de Colombia y recogieron dos millones de
firmas de ciudadanos, (Marín, 2009) y presentaron un texto al Congreso con el fin
de consagrar 1) el acceso al agua potable como derecho fundamental; 2) el
suministro de un mínimo vital gratuito (de 7,5 litros diarios promedio, de acuerdo a
lo establecido por la OMS); la protección especial y el uso prioritario de los
ecosistemas esenciales para el ciclo hídrico; y 3) la gestión pública, estatal y
comunitaria, del servicio de acueducto y alcantarillado (Editorial El Espectador,
2009).
Finalmente el texto presentado no prospero en el trámite legislativo y la
propuesta popular de convocatoria del referendo por el agua, con un respaldo civil
de más de dos millones de firmas se convirtió en la Cámara de representantes en
una discusión política entre las bancadas gobiernistas y los movimientos de
oposición al entonces gobierno de Álvaro Uribe, férreo opositor de la iniciativa
(Motta Vargas, 2012). La votación en la Cámara de Representantes originó 70
31
votos a favor y 13 en contra y al no alcanzar la mayoría calificada de la mitad más
uno de los miembros de la Cámara la propuesta fue negada y por tanto archivada.
Y aunque esta investigación no está encaminada a profundizar en detalles
sobre el Referendo por el Agua, su propuesta, su desarrollo, sus particularidades y
su posterior fracaso; si quiere dar cuenta que éste movimiento es uno de las
primeras ideas, intentos y propuestas que tiene como antecedente el Mínimo Vital
de agua. En tanto, se cita esta iniciativa como el antecedente primario del mínimo
vital de agua potable en Medellín, en tanto esta era “la principal batalla del
referendo por el agua”, y fue implementado por el entonces alcalde de la ciudad
Alonso Salazar como un espaldarazo para los promotores del referendo (Marín,
2009).
Así, el Referendo por el Agua es el primer intento de institucionalizar una idea
circulante en política pública de esta materia en Colombia, y fue en este donde se
trajo por primera vez el concepto del mínimo vital, como una forma de asegurar el
Derecho Humano al Agua, y por lo tanto es de completa relevancia tenerlo en
cuenta dentro del análisis de las ideas que circularon en el ambiente para dar
origen al cambio de política como alternativa a un problema socialmente percibido
como negativo por un empresario político.
2.3.3. Bolivia y la Resolución A/RES/64/292 de 2010.
La resolución A/RES/64/292 de la Organización de las Naciones Unidas, del
año 2010, declara que el acceso al agua potable y al saneamiento básico es un
derecho humano fundamental para el goce de la vida y el ejercicio de los demás
derechos humanos (Organización de las Naciones Unidas, 2009).
32
Dicha resolución es el instrumento de institucionalización formal en el Derecho
Internacional de la garantía del acceso al agua potable15 como derecho humano
fundamental. Esta, fue presentada por Bolivia, país que tiene una larga tradición
de defensa del agua por parte de la población; hecho que se evidencia en primer
lugar en la llamada “guerra del agua”; una serie de protestas de los habitantes de
Cochabamba ocurrida entre enero y abril de 2000, como reacción a la intención de
privatizar el suministro de agua potable en la ciudad (Calle, 2013), y que derivó en
múltiples movimientos por la defensa del medio ambiente, los recursos naturales y
los recursos no renovables en todo el país; con lo cual estas protestas “no sólo
abrieron caminos con consecuencias históricas para la evolución del propio país,
sino que fue un ejemplo mundial de los más pobres” (Calle, 2013).
Luego de la llegada al poder de Evo Morales, la defensa de los recursos
naturales y los recursos no renovables se convirtió en política de Estado y en una
batalla constante en los escenarios internacionales, específicamente la defensa
del cultivo de la coca, y la defensa del acceso al agua potable. Como lo recordaba
el mismo Morales “el agua no debe ser más un negocio privado, sino un derecho
que el Estado da a sus pueblos” (Salva la Selva, 2013).
Dicha campaña en escenarios internacionales llevó al presidente Evo Morales,
y a su nombre el embajador de Bolivia ante la ONU, Pablo Solón, a presentar ante
la Asamblea General de las Naciones Unidas, un proyecto de resolución que
reconoce al agua potable y al saneamiento básico como derechos humanos
universales, como forma para combatir el calentamiento global y reducir la
pobreza extrema (Alai Amlatina, 2010). La resolución, que concluye el debate
sobre el carácter de derecho humano del acceso al agua y, que venía de hace
quince años atrás, logró el voto positivo de 122 países, entre ellos Colombia, y la
15 Existen otros tratados y convenciones internacionales que hacen referencia a la importancia del agua en el cumplimiento y ejercicio de los derechos humanos fundamentales, entre estas la Declaración de los Derechos Humanos de 1948, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, el convenio sobre diversidad biológica y la Cumbre del Milenio del 2000; todos ellos mencionados como antecedentes en el texto oficial de la Resolución A/RES/64/292 de 2010.
33
abstención de 41 países, entre ellos EE.UU., Canadá, Reino Unido y Australia,
algo que estaba previsto.
De esta manera, el reconocimiento del acceso al agua potable y al saneamiento
básico como derecho humano fundamental dentro del Derecho Internacional, dio
inicio a una oleada de movimientos sociales, políticas públicas, programas y
proyectos que buscaban garantizar el ejercicio del derecho; situación no ajena a
Colombia, en donde se gestaron los movimientos en defensa del agua, ya
mencionados, se inició la formulación de políticas en el tema y se sentó
jurisprudencia sobre la necesidad del Estado colombiano de garantizar niveles de
acceso y de potabilidad óptimos para las poblaciones más vulnerables; con lo cual
se alimenta la corriente de políticas públicas y por tanto las ideas y soluciones de
las cuales el Mínimo Vital es una de ellas.
34
CAPÍTULO III: ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LA TOMA DE DECISIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA
3.1. LA VENTANA DE OPORTUNIDAD: EL DECRETO 485 DE 2011
Siguiendo la conceptualización ofrecida anteriormente sobre la ventana de
oportunidad, como un momento determinado en el que un empresario político es
capaz de confluir las tres corrientes con el fin de generar un cambio de políticas; el
hecho que será analizado en este capítulo como tal, es la expedición del Decreto
485 de 2011 durante el mandato encargado de Clara López Obregón, en el cual
se adopta el Plan Distrital de Agua para el decenio 2011-2021 que incluía una
visión restringida de Mínimo Vital y que luego será modificado por el ahora Alcalde
Gustavo Petro para implementarlo de manera más amplia en la ciudad.
El Decreto 485 de 2011 “por el cual se adopta el Plan Distrital de Agua”
(Alcaldía Mayor de Bogotá , 2011), puede rastrear su origen a la expedición del
Acuerdo 347 de 2008 que de manera general establece los lineamientos que la
política pública de agua que Bogotá debe seguir. Entre otras, el Acuerdo prevé la
necesidad de implementar el Mínimo Vital; tal cual el artículo 2° afirma que “la
Administración Distrital buscará garantizar gradualmente una cantidad mínima de
agua que permita a las personas llevar una vida en condiciones dignas conforme a
lo establecido en la Constitución Política y la Ley” (Concejo de Bogotá, 2008).
Dichos lineamientos entonces, deberían estar consolidados en la política
pública de agua que se expidiera en el Plan Distrital de Agua, que tendría una
vigencia de una década, junto a las revisiones y a los ajustes que cada gobierno
decidiera realizar.
Así, el 3 de noviembre de 2011, 58 días antes de la llegada de un nuevo
gobierno, 3 años después de la expedición del Acuerdo 347 de 2008 y durante el
gobierno de la Alcaldesa encargada Clara López Obregón, se expide por decreto
35
el Plan Distrital de Agua “Compromiso para todos”, plan que recoge los adelantos
en jurisprudencia de la Corte Constitucional, mencionados anteriormente, y la
experiencia y legislación internacionales, para no solo dar cumplimiento al
Acuerdo 347 de 2008, sino también para aprovechar la coyuntura de desprestigio
y poca confianza que la ciudadanía bogotana mantenía frente al gobierno de su
predecesor, a través de la formulación de una política que blinda del corte por
mora a uno de los sectores más vulnerables de la ciudad, y uno de los capitales
políticos más relevantes para el partido político que tanto Samuel Moreno, como
Clara López representan (Bernal Forero, 2011).
El Plan Distrital de Agua contemplaba el reconocimiento de una cantidad de 6
metros cúbicos mensuales de agua potable a las viviendas correspondientes al
estrato socioeconómico 1 y de uso residencial; con la posibilidad de pérdida de
este reconocimiento por causal de cambio de uso o cambio de estrato
socioeconómico, además de la mora en el pago del servicio público (Alcaldía
Mayor de Bogotá , 2011).
Sin embargo, la propuesta de la política de Mínimo Vital de Agua Potable ya
hacía parte del programa de gobierno del entonces candidato Gustavo Petro, y en
esta vía, fue una de las banderas y de los ejes fundamentales de las propuestas
que el candidato hizo y presentó durante su campaña a la Alcaldía Mayor.
Así, la estrategia era garantizar el consumo mínimo vital de agua, con la
justificación fundamental de lograr la disminución gradual de las tarifas de
servicios públicos domiciliarios a través del no cobro de un volumen de agua que
se verá inmediatamente reflejado en la factura del servicio público de acueducto
de un sector específico de la población de la ciudad, tal cual lo expresa su plan de
gobierno:
“Desarrollaremos una política encaminada a garantizar el mínimo vital del agua a
los estratos 1, 2 y 3. El mínimo vital, de 6 m3 por hogar al mes, es un derecho que la
36
administración de Bogotá Humana, Ya!, comenzará a aplicar de manera gradual y
progresiva, a partir del estrato uno y para la población focalizada en el SISBEN 1 y 2,
exceptuando los predios de interés cultural y en los que se compruebe despilfarro” (Progresistas, 2011).
Por lo cual, en perspectiva, se puede afirmar que la expedición del Decreto 485
de 2011, más allá del cumplimiento del lineamiento del Mínimo Vital de Agua
Potable en el Distrito Capital, contemplado en el Acuerdo 347 de 2008, es una
institucionalización temprana de una de las propuestas de campaña de Gustavo
Petro bajo condiciones más restrictivas.
Así, la ventana de oportunidad para implementar la propuesta de un mínimo
vital en las condiciones que Gustavo Petro planteó durante su campaña, aparece
con la expedición del Plan Distrital de Agua ya que representa el primer paso en la
institucionalización de una de sus estrategias políticas más importantes y
específicamente la oportunidad para empujar su solución preferida frente a un
problema socialmente percibido, tal cual lo señala Kingdon (1984), incluso sin
pertenecer todavía a la administración distrital, y facilita entonces que a su llegada
a Palacio Liévano, sea más fácil implementarla en sus términos y obtener los
beneficios, en materia de capital político y prestigio, que esta trae consigo.
3.2. EMPRESARIOS POLÍTICOS: IMPULSORES DE LA POLÍTICA
Una vez explicada la expedición del Plan Distrital de Agua, como la ventana de
oportunidad para que las soluciones a un problema socialmente percibido, como lo
es el alto costo de los servicios públicos domiciliarios, el poco ejercicio del
Derecho Humano al agua y la poca sensibilización de la ciudadanía con respecto
a la cultura del agua; propuestas por Gustavo Petro fueran consideradas como
óptimas, resulta necesario hablar de aquel personaje capaz de empatar las tres
corrientes y aprovechar la ventana de oportunidad para que su alternativa a un
problema sea adoptada; los empresarios políticos.
37
De este modo, resulta esencial comprender que bajo los términos de Kingdon,
los empresarios políticos son aquellos que son capaces de colocar sus soluciones
e ideas en la agenda y coordinar las tres corrientes bajo la figura de la ventana de
oportunidad, para generar un cambio político, son llamados empresarios políticos.
Así, y para utilidad de esta investigación y por lo motivos que se expusieron
anteriormente se denominará como empresarios políticos a Gustavo Petro y al
Concejo de Bogotá. Para esto, se analizarán, en el primero, las preferencias
materializadas en las ideas que fundamental la política aquí estudiada; y al
segundo como el único actor capaz de revertir y controvertir la materialización e
institucionalización en políticas de las ideas y preferencias del Alcalde Mayor.
El análisis que a continuación será presentado dará cuenta de las preferencias,
motivaciones y comportamientos de los actores directamente involucrados con el
diseño de la medida de Mínimo Vital. Sin intención de ser un análisis psicológico a
profundidad, lo que se busca es ver cómo a partir del análisis de patrones de
comportamiento de los actores se puede configurar una comprensión más
profunda del proceso político de la medida analizada.
Así, en primera medida se analizarán los presuntos motivos por los cuales
Gustavo Petro considera fundamental el eje estratégico del agua y la política de
Mínimo Vital de agua para construir una ciudad de derechos, además se analizará
la teoría detrás de la universalización de bienes y/o servicios en pro de la libertad
del ser humano y finalmente una consideración sobre su programa político y su
conexión con la medida analizada. Seguido, se analizará el Concejo y la puja de
fuerza y poder que se ejerce alrededor de esta medida entre el ejecutivo distrital y
este cuerpo colegiado, haciendo énfasis en las múltiples ocasiones en las que
este cuerpo se ha pronunciado, así como algunos de sus miembros, para destacar
que la medida que se considera bandera de este gobierno distrital, no lo es; y en
cambio su autoría pertenece a otras fuerzas.
38
No se considerará así, a la ex alcaldesa encargada Clara López como una
empresaria política en el sentido estricto, en tanto más que impulsora del cambio
político, puede ser considerada como la persona que gestionó la confluencia de
ciertas ideas y corrientes que existían independientes y que fueron concretadas en
el plan de gobierno de Gustavo Petro. En esta medida, la ex alcaldesa como se
vio fue una facilitadora del proceso de toma de decisión, más que una empresaria
política, y fue ella a través del Decreto 485 de 2011 quien logró alinear las
corrientes anteriormente enunciadas para que el hoy Alcalde Petro lograra
juntarlas y lograr una de sus políticas abanderadas.
3.2.1. Gustavo Petro: un análisis teórico de motivaciones y preferencias detrás de la política de mínimo vital de agua
Gustavo Petro Urrego16 fue elegido Alcalde Mayor de Bogotá para el periodo
2012-2016 por el movimiento político “Progresistas”, movimiento autodenominado
de centro en el espectro político y que tiene como principios rectores la generación
de “las condiciones sociales, económicas y culturales que den lugar a una mayor
equidad e integración económica, social, territorial y cultural de la población
colombiana” (Progresistas, 2013).
Durante su campaña a la alcaldía, el Mínimo Vital fue una de sus banderas
programáticas, en tanto apelaba a la necesidad de los bogotanos de apropiarse
del Derecho Humano al agua, concomitante con el Derecho a la vida, aprobado en
la Asamblea General de las Naciones Unidas en la resolución anteriormente
mencionada (Linares, 2012). En principio el Mínimo Vital puede considerarse
16 Aunque esta propuesta de aproximación teórica a las preferencias y a las motivaciones del Alcalde Gustavo Petro entiende que él es único responsable de la promulgación de la medida de mínimo vital en Bogotá, y además le atribuye a estas preferencias una razón teórica; es claro que esto no es del todo cierto, sumado al hecho, que es probable que las razones filosóficas y motivacionales detrás de la misma no respondan en primera medida a las aquí planteadas por el autor; sin embargo como principal cabeza del Gobierno distrital y promotor de la medida será Gustavo Petro el actor de interés principal en lo que a diseño de la política se refiere, además dadas las grandes similitudes de la propuesta filosófica detrás de la medida con el postulado de Van Parijs sobre la libertad real a partir de un ingreso básico incondicional, se dio por dado que el fundamento y la razón de ser de la universalización de un bien yace en la búsqueda de mejores condiciones de vida para los miembros de una sociedad.
39
como una medida progresista entendida como una que tiene impacto positivo en
los sectores de renta más baja, en tanto que su población objetivo son los estratos
uno y dos. Sin embargo, es necesario aclarar que la progresividad de la medida no
es el fin último, sino una externalidad de la implementación por fases que tiene el
mínimo vital en los estratos uno y dos. En cambio su fin se encuentra en la
necesidad de implementar paulatinamente la medida y así universalizar el derecho
en cuestión, con el fin de que todos los bogotanos puedan tener acceso a una
cantidad de recurso hídrico vital y en últimas mejorar su calidad de vida.
En una perspectiva teórica, la justificación de un servicio/bien entregado por el
Estado de manera universal partiendo de una medida básica, puede ser atribuido
a la corriente del orden “Leximín de Oportunidades” propuesto por Philippe Van
Parijs en su libro “Libertad real para todos”, consistente en la aplicación de un
ingreso básico universal, entendido como “un ingreso pagado por el gobierno a
cada miembro pleno de la sociedad a) incluso si no quiere trabajar, b) sin tener en
cuenta si es rico o pobre, c) sin importar con quién vive, y, d) con independencia
de la parte del país en la que viva” (Van Parijs, 1996), y en esta vía contribuir a
maximizar las oportunidades reales (los medios) para hacer lo que uno puede
querer hacer, distinguiendo que algunos pueden tener más oportunidades que
otros pero sin reducir que alguien tenga menos oportunidades.
Así, este ingreso no se reduce exclusivamente a un pago en dinero, también
puede ser especie, particularmente en bienes por los que los ciudadanos tienen
preferencias homogéneas, el aire limpio, la limpieza de las calles y por qué no, el
agua potable. De este modo, este tipo de bienes garantizados en cierta medida
por el gobierno incondicionalmente, son comparables con un ingreso monetario
que contribuya a la libertad real de las personas, en tanto “constituye un
ingrediente esencial de los medios que se facilitan a todos miembro de la sociedad
para que pueda desarrollar su propia concepción de la buena vida” (Van Parijs,
1996).
40
Y así, sin decir que todos asignen la misma importancia a un suministro básico
de agua, o incluso aquellos que consumen menor cantidad de agua, todos los
miembros de la sociedad bogotana pueden tener no menos de lo que quieren
como resultado del mínimo de 6 metros cúbicos mensuales que no excede lo que
habrían tenido que pagar para la parte que habrían elegido consumir en ausencia
de la medida.
3.2.2. El Concejo de Bogotá D.C.: la otra cara de la moneda en el Mínimo Vital de Agua
En el caso del gobierno distrital de Gustavo Petro, la relación de la
Administración y el Concejo ha sido más que distante, no muy diferente de
administraciones anteriores que han optado por tener una relación más distante
con el cuerpo colegiado en la promulgación de proyectos. En esta medida,
proyectos bandera como el Programa Basura Cero (Decreto 564 de 2012), que
adoptó la prestación del servicio de aseo por parte de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012); y el Mínimo Vital, ya
explicado, que involucran directamente la prestación de servicios públicos en la
ciudad, son la principal fuente de discordia entre estos dos poderes públicos, en
tanto cualquier medida que afecte la eficiencia en la prestación de los servicios
públicos, por reglamento, debe ser considerada por el Concejo, acción que no fue
tomada en cuenta por el Alcalde Petro.
Por lo cual para que la propuesta del mínimo vital se hiciera realidad tendría
que haberlo lograrlo a través de un proyecto de acuerdo que debió surtir un trámite
en el Concejo de la ciudad, donde él no tiene mayorías (8 de 45 concejales son
progresistas), y por lo cual este cuerpo colegiado mantiene discordia e incluso
descontento frente a alguna de las medidas que el burgomaestre ha implementado
de manera unilateral.
41
Con respecto a esto, han sido dos los debates de control político que se han
llevado a cabo en el Concejo, y que en últimas resumen el descontento y la
preocupación que el cuerpo colegiado tiene frente a la promulgación de la medida
del Mínimo Vital. El primero de ellos llevado a cabo el 28 de febrero de 2012,
fomentado por una carta de la ex Alcaldesa encargada Clara López Obregón en la
que, se le recuerda a algunos concejales, que la medida en cuestión es de autoría
de su administración, a través de la promulgación del Decreto 485 de 2011, y no
de la administración de Gustavo Petro (López Obregon, 2012). Frente a esto, se
generaron dos coaliciones: la de aquellos que daban la razón a lo expresado por
la ex Alcaldesa, principalmente concejales del Partido de la U y del Polo
Democrático, siendo relevante el caso del concejal Orlando Parada, del Partido
de la U, que explicó:
“Nadie debe ganarse indulgencias con “ave marías” ajenas, y el tema del Mínimo Vital
fue un tema que quedó organizado, financiado desde la administración pasada” (Parada,
2012).
También, existía otra coalición, principalmente encabezada por los concejales
del Movimiento Progresistas, movimiento por el cual Petro fue elegido Alcalde, que
argumentaban que si bien la administración anterior había sentado las bases para
la medida, fue Petro quien lo puso en la agenda y le dio el carácter de derecho
universal para toda la ciudad, tal como lo expresó el concejal William Moreno, del
Movimiento Progresistas:
“Ella [Clara López] lo único que hizo fue aprovechar que era la Alcaldesa encargada
para sencillamente aprobar algo que ya se veía venir” (Moreno, 2012).
Por otro lado, el segundo debate de control político llevado a cabo el 12 de julio
de 2012, de mayor calado e importancia, trató temas de sostenibilidad ambiental y
eficiencia económica y contó con la presencia de la Secretaria de Hábitat, María
Mercedes Maldonado y el aquel entonces Gerente de la EAAB, Diego Bravo
Borda. Frente a este, y con respecto al asunto de la autoría de la medida, el
42
concejal Jorge Durán Silva del Partido Liberal recuerda que la “ONU fue la autora
de la iniciativa de este derecho humano, para las personas más pobres de la
tierra, y el Estado Colombiano lo defendió” (Concejo de Bogotá D.C., 2012),
mientras que el concejal Yezid García del Movimiento Progresistas dijo que:
“La verdadera paternidad del asunto […] corresponde a la lucha de los pueblos del tercer
mundo, que se levantaron en contra del concepto de que el agua era una mercancía y por
tanto su suministro y su comercialización se convirtió en un jugoso negocio que se puso en
la mira del capital internacional” (García Abello, 2012).
Con respecto al asunto de la eficiencia económica el mismo concejal Durán
“expresa preocupación sobre finanzas del Distrito, porque el alcalde dice que el
mínimo es gratis, pero eso se paga con impuestos, no existe redistribución de
ingresos, porque los impuestos los pagan todos, sean ricos o pobres”
complementado con la intervención del concejal Jorge Salamanca Cortés del
mismo partido que “pide que no se debiliten recursos de inversión en
infraestructura para sostener el mínimo vital” (Concejo de Bogotá D.C., 2012).
Ahora bien, a partir de los dos debates analizados, en definitiva se puede decir
que el Concejo, o al menos, la gran mayoría de los cabildantes, tienen una
posición clara sobre la medida, y en general tienen cuestionamientos sobre la
forma cómo se promulgó, específicamente sin estudios de factibilidad y
conveniencia, la eficiencia económica de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado, la sostenibilidad ambiental y la verdadera progresividad de la
medida.
De tal modo que, es considerado como un empresario político invisible ya que
es el único agente capaz de ejercer oposición a la medida, e incluso promover
alguna alternativa al modelo propuesto por el Alcalde Petro. Y asi, aunque no tiene
relación con la toma de decisión frente al Mínimo Vital, si es un sujeto capaz de
establecer sus propias alternativas e imponerlas por encima de aquellas
propuestas por el burgomaestre.
43
3.3. LA TOMA DE DECISIÓN: EL MÍNIMO VITAL DE AGUA POTABLE EN BOGOTÁ
Analizados así, cada uno de los componentes del modelo teórico de Kingdon
(1995), utilizados para comprender la formación de la agenda y la toma de
decisión, con respecto a la política de Mínimo Vital, resulta fundamental entonces,
explicar el proceso general de cambio de política, involucrando cada uno de estos
componentes, para explicar la política pública que está siendo estudiada en esta
investigación. De modo tal, que el objetivo de este capítulo será el de mapear el
proceso de política pública, a partir de cada uno de los componentes expuestos
anteriormente y explicar de manera general cuáles son las particularidades de la
toma de decisión y de la política pública implementada en específico.
3.3.1. La alineación de las Corrientes, la Ventana de Oportunidad y el Empresario Político
En el marco de la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado,
en la ciudad de Bogotá D.C., caracterizada por la gran cobertura y por la calidad
del recurso hídrico, existen dos problemas socialmente percibidos como negativos,
el acceso al agua para las personas de ingresos económicos bajos, que afrontan
el peligro de ver interrumpido su servicio por el costo del mismo, aun estando
subsidiado en un 70% para el estrato 1 y en un 40% para el estrato 2; y el déficit
de vivienda en los hogares de menores recursos, que impide el pleno disfrute del
servicio de acueducto y alcantarillado, en las condiciones que este debe ser
recibido.
Estos dos problemas, a su vez impactan negativamente en la aplicación y
ejercicio del Derecho Humano al agua potable, que aunque no está reconocido
constitucionalmente, es abordado jurisprudencialmente a través de varias
sentencias de la Corte Constitucional, que sientan precedentes para que
44
empresas de servicios públicos y gobiernos distritales, municipales y
departamentales protejan el acceso en las condiciones necesarias, de las
personas más vulnerables. Sumado a esto, existe el precedente de intento de
institucionalización de este derecho, a través de la iniciativa conocida como el
Referendo del Agua; iniciativa popular que buscaba por medio de medidas como
el mínimo vital de agua, hacer del acceso humano al agua, una obligación
constitucional y legal del Estado colombiano. Dicha iniciativa, aunque rechazada
en el trámite legislativo, fue capaz de calar en la agendas de gobernantes y
académicos, entre los cuales se encuentra Alonso Salazar, que implementó
durante su gobierno el mínimo vital de agua potable para la población clasificada
como SISBEN 1 y SISBEN 2, en la ciudad de Medellín; y de este modo logró
posicionar una de las grandes batallas que los impulsores del referendo incluían
en su iniciativa.
Adicional y paralelamente a esto, en el año 2010, la Asamblea General de las
Naciones Unidas firma la Resolución A/RES/64/292 de 2010, declara el acceso al
agua potable y al saneamiento básico, un derecho humano fundamental para el
disfrute de los demás derechos humanos. Esto recogiendo una gran tradición
internacional en la lucha por el acceso al recurso hídrico, dentro de la cual se
rescata la experiencia boliviana, especialmente la llamada “guerra del agua” que
fue tomada como ejemplo internacional de la importancia de poder acceder
dignamente y las condiciones necesarias, al agua como recurso humano, y no
como recurso económicamente transable.
Por otro lado y en paralelo, la ciudad de Bogotá tiene un comportamiento
electoral y de gobierno bastante particular, tendiente a optar por administraciones
independientes, reflejado en la elección de Antanas Mockus, Enrique Peñalosa,
Luis Eduardo Garzón y Samuel Moreno, como alternativas a la política y los
partidos tradicionales. Por su parte los primeros gobernantes, lograron a través de
la implementación de la cultura ciudadana, estabilizar financieramente la ciudad a
través del pago de impuestos responsable, lo cual tuvo como resultado las
45
grandes inversiones en infraestructura peatonal y de vías principalmente; para
luego en el gobierno de Garzón, fomentar la inversión en los sectores sociales
más vulnerables, específicamente en educación y alimentación, que traería
consigo la elección de Samuel Moreno como forma de “reelegir” dichas políticas
implementadas; sin embargo la corrupción y el tráfico de influencias cooptaron la
administración distrital y el desfalco a la ciudad fue inminente.
Esta situación fue denunciada, entre otros, por Gustavo Petro, anteriormente
congresista y perteneciente al mismo partido político de Moreno, y fundador del
Movimiento Progresistas en respuesta al escándalo del aquel entonces alcalde.
Dicho contexto, le permitió entonces formar alrededor de la lucha contra la
corrupción en el distrito, su campaña política hacia la Alcaldía Mayor. Dicha
campaña tenía como uno de sus ejes estructurales la defensa del derecho
humano al agua, en tanto Petro fue uno de los que partidarios de la aprobación del
Referendo del agua en su curso en el congreso; y el Mínimo Vital como la forma
de asegurar su cumplimiento.
Paralelo a esto, el Presidente de la República Juan Manuel Santos, designa a
Clara López como Alcadesa Mayor, en tanto Samuel Moreno es destituido por el
escándalo de corrupción en la contratación en la ciudad. Durante el mandato de
López, entre otras cosas, se expide el Decreto 485 de 2011, conocido como el
Plan Distrital de Agua, en cumplimiento del Acuerdo 347 de 2008. Dicho Plan,
establece entre otras cosas, y en concordancia con uno de los objetivos de
campaña de Gustavo Petro, el Mínimo Vital de agua potable en 6m3 para el
estrato uno, con la posibilidad de perderlo por mora en el servicio.
Además, la elección de Gustavo Petro en concordancia con la tradición
electoral de la ciudad, resulta ser caracterizada como voto independiente y de
opinión (corriente de política), en función de la continuidad y fortalecimiento de
algunas políticas sociales y sobre todo, de la implementación de políticas
46
percibidas como positivas en el fortalecimiento de la calidad de vida de los
bogotanos y de la lucha contra la corrupción en la ciudad.
Una vez elegido Petro como Alcalde Mayor, es capaz de reunir las corrientes y
las condiciones contextuales para expandir, ampliar y reforzar la implementación
de una de sus banderas de campaña, el Mínimo Vital. Esto, a través de la
expedición del Decreto 064 de 2012 que logra ampliar la medida a los estratos dos
y tres17, con la posibilidad de implementarla para el resto de los estratos; y que
elimina las causales de pérdida del beneficio por mora en el servicio; esto bajo la
justificación de fortalecer la aplicación del Derecho Humano al agua potable en la
ciudad (corriente de políticas públicas), a partir de una medida que garantiza un
volumen de líquido gratis cada mes, y que por tanto previene que las personas de
menos recursos económicos puedan perder su acceso al recurso, y también que
parte de los recursos que utilizaban tradicionalmente en el pago del servicio de
acueducto y alcantarillado, pueda ser transferido a otros gastos más prioritarios
para estos hogares (corriente de problemas).
Finalmente la expedición de este Decreto no hubiera sido posible, o al menos
hubiera sido más complicada, si no se hubiera expedido el Plan Distrital de Agua
(ventana de oportunidad), que sirvió como plataforma para hacer compatibles
cada una de las corrientes; por lo cual se considera como empresario político al
hoy Alcalde Mayor.
Sin embargo existe otro actor relevante y que puede ser considerado como
empresario político, el Concejo de Bogotá, entendido como corporación colegiada
que tiene una posición mayoritariamente clara sobre el Mínimo Vital y
específicamente sobre la medida implementada por Gustavo Petro, en tanto la
consideran como una de las muchas veces en que el Alcalde ha obviado y no ha
tomado en cuenta el rol de este cuerpo colegiado para tomar decisiones. En esta
17 Aunque no está en vigencia el Mínimo Vital para el estrato tres, ya está prevista su implementación para la vigencia 2014, sujeto a estudios de viabilidad. (Redacción Bogotá - ADN, 2013).
47
medida, se entiende como un actor capaz de ejercer oposición y de establecer un
verdadero contrapeso a la medida y en general a las políticas que el burgomaestre
implemente.
3.3.2. ¿Qué es el Mínimo Vital de Agua Potable?
El artículo 1° del Decreto Distrital 064 de 2012 especifica que son “seis (6)
metros cúbicos mensuales la cantidad de agua potable que deberán suministrar
las Prestadoras del Servicio de Acueducto, como mínimo vital” (Alcaldía Mayor de
Bogotá, 2012). Más allá de este consumo, el usuario se verá obligado a pagar el
excedente de recurso consumido, los impuestos (en caso que los tenga que
pagar), el cargo básico y los demás servicios incluidos en la factura (alcantarillado
y aseo).
De acuerdo con el mismo artículo, se considera inicialmente como beneficiarios
del mínimo vital de 6 m3 de agua mensuales, “a las personas de los estratos socio-
económicos uno y dos, de uso residencial y mixto” (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2012), esto, con la posibilidad que la medida sea ampliada a los demás estratos
paulatinamente en un tiempo no especificado.
3.3.3. ¿Cuál es su justificación?
El artículo 1° del Decreto en cuestión explica que el Mínimo Vital busca
“asegurar a las personas […] una vida digna que permita satisfacer sus
necesidades básicas” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012). Esto tal cual lo expresa la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en términos monetarios
representa “una reducción de gastos para los hogares de las familias de menos
recursos económicos de la capital que termina siendo utilizada en más comida
para sus hijos o para suplir otras necesidades” (Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá, 2013).
48
Así, dentro de las justificaciones para la aprobación de esta norma el Alcalde
reafirma que el ahorro en el pago del servicio de acueducto por cuenta del Mínimo
Vital será “del orden del 28% de sus pagos tradicionales”, con lo cual “ese 28%
significa para los ingresos familiares un salto” (Linares, 2012) que luego será
reasignado en otros bienes y servicios prioritarios que los hogares con menores
ingresos económicos podrán acceder.
3.3.4. ¿Qué implica el Mínimo Vital de Agua Potable?
En consideración a los costos y beneficios monetarios, el Mínimo Vital
comprende la gratuidad de doscientos (200) litros diarios por vivienda; en
contraposición, los consumos promedio diarios por vivienda en los estratos uno y
dos son de 229,45 y 245,51 litros respectivamente; suponiendo entonces que el
pago para estos dos grupos será del excedente de 29,45 y de, 45,51 litros,
suponiendo un ahorro más que sustancial en su factura (Secretaría de Planeación,
2012).
Específicamente, los usuarios de estrato uno en promedio se ahorraron 8.463
pesos y pasaron de pagar 31.972 pesos a 23.509 pesos. Los usuarios de estrato
dos tuvieron un ahorro de 16.926 pesos. En este caso, pasaron de pagar en
promedio de 61.442 pesos a 44.515 pesos (Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá , 2013). Y tras cuatro meses de implementada la medida
en julio de 2012 se estableció que bimestralmente los bogotanos de estos estratos
se ahorraron $10.311.949.219 (Elespectador.com, 2012).
En cuanto a los costos derivados para la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá, se calculó que para 2012 la medida tendría un costo de
71.000 millones de pesos, “monto que será costeado por la EAAB-ESP, a través
de transferencias de la Secretaría Distrital de Hacienda y reasignación de
49
excedentes financieros” (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,
2013).
Además de los costos y beneficios económicos, la medida implica existen y
existirán ahora usuarios a los que ahora no se les podrá cortar el servicio de
acueducto, específicamente aquellos que se encuentren en mora en el pago del
servicio. A ellos se les instalará una válvula que permitirá la entrega de los 200
metros cúbicos diarios y se cerrará automáticamente por 24 horas en cuanto se
haya consumido este volumen. Cuestión no novedosa, en tanto que, la Corte
Constitucional ordenó que no se pudieran cortar los servicios públicos domiciliarios
por mora, sin embargo, Bogotá fue la primera en considerarlo como opción (Corte
Constitucional, 2010 ).
3.3.5. ¿Por qué es un cambio de política?
Si bien el concepto de Mínimo Vital no es nuevo en Colombia, y mucho menos
en la ciudad de Bogotá, la implementación de la misma con miras a ser una
política no solo focalizada en los sectores más vulnerables sino universalizada
para toda la población de la ciudad, resulta ser la aproximación y/o experiencia en
el país más cercana al cumplimiento y ejercicio del Derecho Humano al agua
potable.
Así, la medida parece no tener precedentes en el contexto de la política de
acceso y prestación del servicio de agua potable en la ciudad, más enfocada a la
eficiencia y efectividad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la
descontaminación del Rio Bogotá y el abastecimiento de la ciudad, que hacia la
garantía de acceso al general de la población. De modo que la implementación del
Mínimo Vital parece ser un punto de inflexión que sobre el manejo general de la
política de la materia en el país.
De esta forma, sin evaluar positiva o negativamente la propuesta se puede
concluir afirmando que de una manera u otra, el Mínimo Vital sienta un precedente
50
en la ciudad y en el país, cambiando el paradigma sobre la prestación y el acceso
al agua potable y ofreciendo una alternativa al cumplimiento y ejercicio del
Derecho Humano que le precede.
51
CONCLUSIONES
Respondiendo a la pregunta de investigación que guió este estudio, el proceso
de formulación de la agenda y específicamente de percibir el problema del
suministro y el acceso al agua como importante de intervenir, inicia
separadamente a través de tres corrientes (la política, la de políticas públicas y la
de problemas), todas confluyeron en una ventana de oportunidad que fue la
expedición del Plan Distrital de Agua; que en conjunto fueron aprovechadas por el
empresario político, para el caso Gustavo Petro, para materializar e
institucionalizar, en forma de política pública, su forma y sus ideas para solucionar
un problema socialmente percibido como negativo.
Sin embargo, las políticas implementadas por el Alcalde Mayor Gustavo Petro,
no han estado exentas de polémica, y el Mínimo Vital no ha sido la excepción. En
esta vía, a pesar que existen quienes afirman la inviabilidad política, económica y
ambiental que la medida trae para la ciudad, calificándola de demagoga e
inequitativa18; y por otro lado quienes la defienden y la consideran un salto hacia la
democratización del acceso a los servicios públicos y la ruptura de las lógicas del
mercado en los recursos naturales, específicamente en el agua19, esta
investigación logró de la manera más objetiva a través del enfoque de las
Corrientes Múltiples (MS) de John Kingdon, rastrear la formulación de la agenda y
la toma de la decisión alrededor de esta política.
De modo que, en congruencia con el postulado de Kingdon que recuerda que
las políticas públicas se diseñan en condiciones de ambigüedad, el Mínimo Vital
no es más sino a una respuesta a un entorno cada vez más incierto en lo que al
acceso al agua potable se refiere, menos predecible en el sistema político y con
cada vez mayores problemas por solucionar.
18 Ver los artículos de Ángel Reyes (2012) y Guerrero Cogollo (2012) al respecto. 19 Ver los artículos de González (2012) y Motta Vargas (2012) al respecto.
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Así, La medida del Mínimo Vital de agua en Bogotá es caracterizada como una
política pública de derechos sociales, que busca consolidar en Colombia, la
tendencia internacional referente al Derecho Humano al agua. Ésta a partir de la
provisión gratuita de un volumen de recurso hídrico, inicialmente a los estratos
uno, dos y tres, pero con la clara intención de ser universalizada al resto de la
ciudad.
Sin embargo es claro que esta no es la única alternativa para fortalecer el
ejercicio de este derecho humano, e inclusive puede que no sea la más eficiente y
económica como lo enuncian algunos de los estudios en contra de este tipo de
medidas y anteriormente enunciados.
Sumado a esto, si se quiere institucionalizar el derecho se requiere que exista
regulación legal, normativa y técnica, en manos del Congreso de la República, de
la Superintendencia de Servicios Públicos y de la Comisión de Regulación de
agua, sobre qué significa el mínimo vital de agua, para evitar dejar al albedrío de
mandatarios y funcionarios públicos, lo que implica reconocer el Derecho Humano
al agua.
Finalmente, a modo de recomendación a futuros estudios; esta investigación
resultó ser un análisis sobre una fase específica del proceso de políticas públicas,
la formación de agenda y la toma de decisión; por lo cual será necesario y valdrá
la pena ahondar, analizar y evaluar sobre la implementación basado en
indicadores de eficiencia, efectividad, progresividad, equidad, economía y
pertinencia política una vez haya transcurrido mayor tiempo desde la
implementación.
53
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