UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA

ACTO LEGISLATIVO SOBRE ORGANIZACIN TERRITORIALFernando Galvis Gaitn

EL ORIGEN DE NUESTRAS INSTITUCIONESLuis Javier Moreno Ortiz

DIRECTOR: LUIS JAVIER MORENO ORTIZ

2UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA

BOLETN DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES

ACTO LEGISLATIVO SOBRE ORGANIZACIN TERRITORIAL Fernando Galvis Gaitn

EL ORIGEN DE NUESTRAS INSTITUCIONES

Luis Javier Moreno Ortiz

Primera edicin: mayo de 2009.Queda prohibida toda reproduccin por cualquier medio sinprevia autorizacin escrita del editor.

Edicin realizada por el Fondo de PublicacionesUniversidad Sergio Arboleda.Carrera 15 No. 74-40Telfonos: 3 25 75 00 Ext. 2131 - 3 22 05 38 - 3 21 72 40.www.usa.edu.coFax: 3 17 75 29.Bogot D.C.

Diseo Cartula y Diagramacin: Maruja Esther Flrez Jimnez.Correccin de Estilo: Rodrigo NaranjoBogot, D.C.

ISSN: 1909-3977

El principio es la mitad del todo.

Pitgoras de Samos

5CONTENIDO

ACTO LEGISLATIVO SOBRE ORGANIZACIN TERRITORIALFernando Galvis Gaitn.................................................................7

EL ORIGEN DE NUESTRAS INSTITUCIONESLuis Javier Moreno Ortiz..............................................................33

7Fernando Galvis Gaitn

ACTO LEGISLATIVOSOBRE ORGANIZACIN TERRITORIAL

SUMARIO: Introduccin. I. El proyecto de acto legislativo sobre organizacinterritorial. 1. Nuevos municipios minsculos de costo fiscal cero. 2. Diversificacin de regmenes municipales segn categoras. 3. Nuevagaranta institucional de la autonoma territorial. 4. La inconvenienciade la coadministracin y la tradicional autorizacin para celebrar contratos. 5. Solidaridad municipal e integracin administrativa de los gobiernos locales. 6 Personeras regionales. 7 Conclusin. II. Proyecto de Acto Legislativopara permitir la Reeleccin indefinida de gobernadores y alcaldes. Anexo 1.Proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se reforman artculos delTtulo XI de la Constitucin Poltica, sobre organizacin territorial. Anexo 2.Proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se reforman varios artculos dela Constitucin para permitir la reeleccin indefinida de gobernadores y alcaldes.

INTRODUCCIN.

Los temas territoriales han adquirido importancia a partir del Acto Legislativo1 de 1986, que por iniciativa del Senador lvaro Gmez Hurtado establecila eleccin popular de alcaldes y la consulta popular. De esa vertiente sonla Ley 11 de 1986, los Decretos Leyes 1222 de 1986 (Cdigo departa-mental) y 1333 de 1986 (Cdigo Municipal), los decretos 77 a 81 de 1987sobre devolucin de funciones a los municipios y las Leyes 136 de 1994 y617 de 2000. Estas y otras normas han sacado del marasmo y el menosprecioel derecho de las entidades territoriales. Tanto ha sido el empuje de laorganizacin municipal que ahora el Congreso se ocupa de reformarlanuevamente por la va del acto legislativo.

En el 2007 se expidieron los Actos Legislativos 1 y 2, el primero sobremocin de censura en los departamentos y en los municipios capitales

8de departamento y con poblacin superior a 25.000 habitantes, y elsegundo, sobre la creacin de nuevos distritos. La mocin de censura(ver: Boletn No 12 del Instituto de Estudios Constitucionales) lleva ala falta de gobernabilidad, acelera el clientelismo, genera ms corrupciny puede llevar a una situacin catica de diputados y concejales queexigen puestos, contratos y gabelas para no tumbar a los secretariosde despacho. La creacin de distritos, establecida mediante el ActoLegislativo 2, sin ton ni son da gusto al populismo y al clientelismo delos congresistas, y es otro adefesio sin sustento sociolgico ni jurdico,que ha permitido hasta hace poco a unos cuantos municipios convertirseen Distritos, solo para participar en una tajada fiscal ms grande delSistema general de participaciones.

En marzo de este ao se presentaron dos proyectos de Acto Legislativo,el primero sobre organizacin territorial, y el segundo, sobre reeleccinindefinida de gobernadores y alcaldes. Vamos a ver estos proyectos y ahacerles algunas acotaciones.

I. EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVOSOBRE ORGANIZACIN TERRITORIAL.

A diferencia de los actos legislativos 1 y 2 del 2007, el proyecto de ActoLegislativo sobre organizacin territorial que a mediados de marzo delao en curso present el ministro del interior, FABIO VALENCIACOSSIO, reviste en mi concepto aportes trascendentales para la vidade los habitantes de los pequeos municipios que existen sociolgicamentepero que la ley ha condenado al olvido. Al proceder as, se ha dejado algarete a una poblacin que con mucha razn siente que no hay presenciadel Estado y que son habitantes abandonados a su suerte, carentes detodo, y sufriendo muchas veces la pobreza y los embates de la naturalezay de las plagas que azotan a Colombia, es decir: la violencia, el narcotrfico,la guerrilla y las autodefensas.

Esta reforma constitucional parte de las ideas del Presidente LVAROURIBE sobre la organizacin territorial y, de ser aprobada por elCongreso, significar un nuevo amanecer para el municipio colombianoy, sobre todo, para el bienestar de sus habitantes.

9 1. NUEVOS MUNICIPIOS MINSCULOS DE COSTO FISCAL CERO.

La ms importante innovacin (art. 5 del Proyecto) permitira laorganizacin de municipios, a partir de mil habitantes. Para ello el Gobiernotendra un trmino no mayor de seis meses para expedir el estatutobsico conforme al cual se podrn organizar estos nuevos municipios.Los municipios minsculos provendran de comunidades establecidas enterritorios departamentales no municipalizados (corregimientosdepartamentales de Guaina, Guaviare, Amazonas y Archipilago de SanAndrs) y de zonas incomunicadas o muy alejadas de las cabecerasmunicipales, de acuerdo con estudios tcnicos del DepartamentoNacional de Planeacin que aconsejen en cada caso su creacin.Planeacin Nacional tendra que tener en cuenta estas reglas:

- la creacin corresponde a las asambleas departamentales, a iniciativaexclusiva de los gobernadores;

- sus autoridades sern elegidas a partir de candidaturas individuales;- los cinco candidatos elegidos constituyen una Junta presidida por aquel

que obtenga ms votos;- los integrantes de la Junta ejercen sus funciones ad honorem;- los miembros de la Junta estn sujetos a las supremas determinaciones

de la asamblea ciudadana;- el municipio funciona con base en los principios de democracia directa,

solidaridad y autogestin;- el municipio goza de autonoma para el manejo de los asuntos

estrictamente locales que determine el estatuto bsico;- el municipio participara en las rentas nacionales diferentes de las del

Sistema General de participaciones;- el municipio sera destinatario prioritario de la accin subsidiaria del

Departamento y de la Nacin.

En la muy buena exposicin de motivos se mencionan las siguientesrazones para crear municipios minsculos:

- "las gentes que habitan estos municipios viven en lugares remotos,aislados por la inexistencia de vas de comunicacin;

- estn muy lejos de los centros administrativos y demasiado cercade las organizaciones armadas al margen de la ley;

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- carecen de todo lo esencial que normalmente provee el municipio:seguridad, justicia, servicios, institucionalidad democrtica;

- los ciudadanos integrantes de toda comunidad natural tienen elderecho poltico de asociarse para constituir una comunidadpolticamente reconocida por el Estado, tal como se ha hechoen otros pases como Francia, Espaa, Argentina o EstadosUnidos;

- estos municipios son funcionales al sistema democrtico y alsistema de servicios pblicos porque sus autoridades nodevengan salario, se integran a una organizacin territorial,forman parte de la poltica pblica nacional para la provisin debienes y servicios pblicos, constituyen comunidades autnticasy dinmicas y, en lugar de permanecer aislados participan deredes pblicas, privadas y mixtas de apoyo e integracininstitucional;

- el modelo actual no ofrece condiciones idneas para multiplicarla experiencia comunitaria entre los colombianos queprecariamente subsisten en las costas, en las montaas, en lasselvas;

- el aparato poltico administrativo parecera inadecuado paracomunidades no muy numerosas, carentes de recursos yescasamente educadas para constituir una administracin enregla;

- el municipio minsculo se convertir en una poltica territorialque le permitir al Estado llegar a los territorios donde desdehace aos viven colombianos que se adelantaron a lasautoridades y cuya presencia con instituciones y servicios es dela mayor urgencia;

- este municipio es el punto de apoyo local necesario para elordenado desarrollo de los programas nacionales ydepartamentales;

- el municipio muy pequeo servir para estimular el civismo y lasolidaridad;

- estos municipios contribuirn a fomentar la autogestin y eltrabajo comunitario y a institucionalizar instrumentos reales dedemocracia directa;

- no se pretende desmembrar los municipios sino llevarinstituciones a lugares irredentos donde ha sido muy precaria la

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presencia del Estado y en donde por razones estructurales noexisten condiciones mnimas de vida digna;

- no se vulneran las rentas de los municipios y se proponen fuentesdistintas de financiacin;

- es un complemento a la poltica de seguridad porque la falta depresencia del Estado est fuertemente correlacionada con elcultivo de coca, la accin de grupos armados ilegales y laviolencia:

- estos municipios minsculos tienen un costo fiscal cero.

Los municipios minsculos, de costo fiscal cero, debern ser asistidosadministrativamente. Su poder propio consistir, ante todo, en lafacultad de orientar y adecuar, mediante decisiones propias, la accindel Estado, y en la capacidad y personera suficientes para exigir ydemandar su presencia con recursos y servicios de su territorio".

El principal reparo a esta iniciativa se refiere a los costos de funcio-namiento de estas nuevas municipalidades, y la respuesta a la objecinconsiste en que estos municipios tienen un costo fiscal cero; la Junta quelos dirige y su presidente no tienen remuneracin, no hay casa municipal,ni burocracia, ni unos concejales remunerados ni personero. Tampocoperdern los municipios de los cuales se segreguen sus ingresos yparticipaciones aunque los municipios minsculos podrn gestionarrecursos.

La propuesta limita la creacin de municipios minsculos a lascomunidades establecidas en territorios departamentales nomunicipalizados y en zonas incomunicadas o muy alejadas de lascabeceras municipales. En Colombia hay 1.799 corregimientos, 4.003inspecciones de polica, 1.749 caseros y unas 20.000 veredas. A mimodo de ver estas comunidades deberan ser reconocidas comomunicipios minsculos. Muchas de estas entidades territoriales no estnincomunicadas ni estn muy alejadas de las cabeceras pero carecen dela presencia del Estado, que se manifiesta por medio del municipio. Porello, en la discusin en el Senado de la Repblica y en la Cmara deRepresentantes se podra precisar que la reforma constitucional no serefiere nicamente a los territorios departamentales no municipalizadosy a las zonas incomunicadas o muy alejadas de las cabeceras municipales

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sino tambin a los corregimientos municipales, inspecciones de polica,caseros y veredas.

Los municipios existen sociolgicamente cuando estn conformados porun conjunto de familias que habitan en un territorio, cuentan conautoridades informales (capitanes de vereda, por ejemplo), o formales(por ejemplo inspectores de polica o comisarios veredales), y tienennecesidades comunes que trascienden la esfera de la familia, pero nollegan a las de otras entidades pblicas. De manera que tan municipio esuna vereda o un casero como las capitales de Departamento.

"Si existiera una ley que prescribiera que para existir legalmente la familiase necesita que est constituida por un cierto nmero de miembros, queel jefe de familia perciba determinados ingresos y que la mayora de suscomponentes hagan una solicitud para que se reconozca jurdicamentesu existencia, nos encontraramos ante una situacin irreal e injusta.Qurazn habra para dejar por fuera a las familias de ingresos reducidos?No la encontraremos; porque la familia existe con altos o bajos ingresos,con solicitud o sin ella.

"Lo mismo sucede con el municipio. Existe con pocos habitantes o conmuchos pobladores; con altos o bajos ingresos; con una poblacindiseminada en una extensa superficie, o con una que viva en un reareducida; con concepto de planeacin departamental o sin el. La leypuede establecer categoras de municipios con toda clase de requisitospara ingresar a dichas categoras; pero tan municipio es una aldea de milhabitantes, como la capital de la Repblica, con ms de siete millones dehabitantes.

"Aqu se encuentra la discordancia entre la realidad social, en la queexiste una variadsima gama de municipios, y la ley que no reconocesino unos pocos de estos municipios. De las 28.649 entidades localesque existen en Colombia solo se reconocen legalmente 1104 municipios.Es decir, solamente el 3.9 por ciento del total de nuestras entidadeslocales son plenamente reconocidas por la ley y, por tanto, son personasjurdicas de derecho pblico, tiene autoridades y estn sujetas a lo estatuidoen la ley municipal.

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"Realmente las veredas son municipios? De los estudios sociolgicosque se han hecho sobre las veredasse puede colegir que las veredasrenen todos los requisitos para ser municipios, esto es, tienen poblacincon necesidades comunes, viven en un determinado territorio, tienenidentidad y conciencia de grupo y se subordinan a entidades pblicassuperiores"1.

Podemos decir que la propuesta del Gobierno Nacional de reconocer losmunicipios minsculos es excelente y que llena un vaco muy grandeque existe en nuestra legislacin, hecha y pensada para municipios consuficientes habitantes y buenos ingresos. La realidad social es otra, pues,aparte de los municipios plenamente reconocidos por la ley, existennumerosas municipalidades en embrin, o municipios muy pequeos, noreconocidos por la ley y carentes de presencia del Estado, de autoridades,y donde no se cuenta con los medios para satisfacer las necesidades deservicios y de solucin de los problemas que aquejan a sus poblaciones.Las gentes que habitan estos municipios minsculos tienen el derechode vivir mejor, de recibir servicios pblicos, de no estar abandonados asu suerte y de no estar sujetos a la explotacin de los violentos, de losdelincuentes y de los comerciantes de drogas malignas.

El derecho poltico de asociarnos que tenemos todos los colombianos encomunidades rurales o en asociaciones de variada naturaleza se fortalececuando se reconoce la existencia de municipios minsculos, pues si enellos viven mil, mil quinientos o dos mil compatriotas, por qu ellos nopueden contar con autoridades, ni servicios, ni presencia del Estado?Impedir que esto suceda con argumentos economicistas es tanto comoimpedir las sociedades comerciales de pocos socios. A nadie se le ocurreprohibir una asociacin de pocos miembros, pero a muchos les pareceque un pequeo municipio no debe existir porque el derecho de asociarsesolo lo tienen los municipios grandes.

La democracia directa ha sido siempre exaltada en la Grecia inmortal,en la Suiza de los cantones, en los municipios de pocos habitantes deFrancia o Espaa. Esta democracia permite la solidaridad, la ayuda

1 Galvis Gaitn, Fernando, El municipio colombiano. Introduccin al derecho urbanstico,municipal y territorial del siglo XXI, Bogot, Edit. Temis, 2007, pgs. 515-516.

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mutua, la solucin de necesidades, la respuesta a los conflictos que sepresentan; como se ha dicho, es una escuela de formacin de ciudadanos.Qu bueno sera que pudiramos los colombianos contar con institucionespara estas pequeas comunidades sin pensar que ello es imposible porqueel costo es muy alto. El costo es cero y por lo tanto deberan funcionar.

2. DIVERSIFICACIN DE REGMENES MUNCICIPALESSEGN CATEGORAS.

Desde 1945 se plasmaron en el artculo 198 las categoras de municipios,y as mismo se hizo en el artculo 320 de la actual Constitucin cuandose dijo que la ley "podr categorizar los municipios de acuerdo con supoblacin, recursos fiscales, vocacin econmica, situacin geogrfica,densidad demogrfica, capacidad administrativa y otras variables fsicasy socioeconmicas de relevancia, y sealar distinto rgimen para suorganizacin, gobierno y administracin". El proyecto de acto legislativomodifica este ltimo prrafo as: Y asignar a cada una de las categorasrgimen propio en materia de organizacin, gobierno, administracin,competencias y recursos, con caractersticas que pueden ser distintasde las sealadas para los municipios en la Constitucin.

Al explicar la reforma en la exposicin de motivos se recuerda que el finde la categorizacin es que en cada una de ellas exista un distinto rgimenpara su organizacin, gobierno y administracin y se plantea estapregunta: cmo puede la ley diversificar este rgimen por categoras,"si es precisamente en las normas constitucionales donde se establecenlas reglas comunes y nicas de organizacin, gobierno y administracinpara todos los municipios?" Por ello, para mayor claridad se proponeque las diferentes categoras tengan caractersticas que pueden serdistintas de las sealadas para los municipios en la Constitucin.

De manera que el proyecto resuelve una duda que muchos han tenidoen cuanto a diferentes sistemas de administracin y gobierno municipalcuando afirman que ello no es posible porque en la misma Carta seestablece el rgimen de alcalda-concejo con funciones, y se les fijanalgunas caractersticas generales. Con el proyecto queda claro que losmunicipios pueden tener sistemas de administracin y gobierno diferentesde los que la misma Constitucin establece.

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La propuesta es muy conveniente y necesaria, ya que abre la puertapara que los municipios puedan tener sistemas de administracin ygobierno en consonancia con sus deseos de progreso, su grado dedesarrollo, su importancia socioeconmica y su situacin geogrfica,poblacional y de recursos.

"El nuevo texto", afirma la exposicin de motivos, "crea un amplio elencode criterios para la categorizacin, en atencin a la complejidad de lamorfologa municipal del pas. Precisa que a cada categora corresponderun rgimen propio. Subraya que el rgimen municipal comprende latotalidad de la institucin, en sus aspectos de organizacin, gobierno,administracin, competencias y recursos. Y, finalmente, aclara (auncuando para un buen entendedor ya lo dice la actual disposicin) que sele entrega al legislador una libertad de configuracin que le permite atribuira los municipios ".

Esta propuesta es de gran trascendencia, porque hasta ahora lacategorizacin de los municipios ha servido para propsitos de menorenvergadura, tales como el mayor nmero de sesiones de los concejosen los municipios de categoras especial, primera y segunda, msrequisitos para ser personero de los mismos municipios anteriores,contralores en estas ms altas categoras de municipios y cuando tenganms de cien mil habitantes, mayor nmero de habitantes para las comunasde los municipios especiales, de primera y segunda y menores para losdems. Hasta ahora se han categorizado los municipios colombianosnicamente por sus ingresos y por el nmero de sus habitantes, no sehan tenido en cuenta los otros criterios y, sobre todo, no se ha reconocidoque las distintas categoras de municipios pueden tener diferentes sistemasde organizacin, gobierno y administracin. Esta falla se corrige con elproyecto, aunque hubiera sido bueno precisar que el nico sistema degobierno y administracin que se conoce no es el tradicional de alcalde-concejo, que es el que tenemos, sino que tambin hay, entre otros,gobiernos por comisin, por director o gerente municipal, bicameral, dergano nico unipersonal y de autogestin. Sera muy bueno que dentrode la idea de diversificar los municipios y acabar con la uniformizacinde la administracin municipal pudieran los municipios optar por tenerun solo alcalde, o una junta de cinco presidida por el candidato que obtenga

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ms votos, como se propone en el proyecto, o tener un gobierno decinco comisionados (de educacin, salud, obras pblicas, hacienda ymedio ambiente) o de gerente, como hoy en da sucede en las reasmetropolitanas y como se estila en muchos municipios de EstadosUnidos2.

Esta reforma es buena porque evita la uniformidad del sistema deorganizacin municipal que es el mismo para Bucaramanga que paraTopaip, cuando las situaciones son diferentes y por ello podran tener unaadministracin sencilla y pequea en Topaip y una compleja, ms dinmicay diferente en Bucaramanga, Medelln, Cali, Cartagena o Ibagu.

3. NUEVA GARANTA INSTITUCIONALDE LA AUTONOMA TERRITORIAL.

En el proyecto se constitucionaliza la prohibicin legal de embargar losrecursos provenientes de las participaciones en las rentas nacionales,teniendo en cuenta que en muchos municipios pequeos son, muchasveces, embargadas las participaciones de los ingresos corrientesdestinadas a salud y educacin, por los jueces como efecto de accionesde tutela de carcter laboral con la consiguiente crisis social y, a pesarde existir prohibiciones legales para impedirlo.

Esta prohibicin se incluye en el artculo 287 supremo que al establecer laautonoma de las entidades territoriales incluye la de participar en las rentasnacionales. Cabe preguntarse si este es el sitio en el cual se debe incluir laprohibicin. Podra prohibirse expresamente en el artculo 63 que se refiereal carcter de inalienables, imprescriptibles e inembargables de los bienesde uso pblico y de los dems bienes? Me parece que, colocndolos eneste artculo, la proteccin sera ms amplia, pues no se limitara solo a lasparticipaciones de las rentas nacionales sino que se podran incluir losbienes propios y en especial el impuesto predial y el de industria y comercioque tambin, a veces, son embargados por los jueces.

De todas maneras, bien sea que se modifique el artculo 287 o que seincluya en el 63, la proteccin es muy conveniente, porque los embargos

2 Vase, Galvis Gaitn, Op. Cit, pgs. 215 a 220.

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de las rentas municipales causan parlisis en el funcionamiento del municipioy, con frecuencia, no permiten pagar los gastos de funcionamiento ni losde inversin social que son la finalidad por la cual se crearon lasinstituciones municipales. Como es evidente, los municipios no se crearonpara nombrar funcionarios ni para tener cuantiosos gastos administrativossino para solucionar las necesidades de las gentes y para ello esindispensable contar con recursos econmicos suficientes que cumplancon tal finalidad.

4. LA INCONVENIENCIA DE LA COADMINISTRACIN Y LATRADICIONAL AUTORIZACIN PARA CELEBRAR CONTRATOS.

Para evitar la coadministracin de las Asambleas con los gobernadoresy de los concejos con los alcaldes se suprimen del numeral 9 del artculo300 y del numeral 3 del artculo 313 la atribucin de autorizar al gobernadorla Asamblea, y al alcalde el concejo para celebrar contratos.

En la exposicin de motivos se explica esta reforma en estos trminos: "laexperiencia ha enseado con creces que este poder, en manos de lascorporaciones pblicas, genera excesivos gastos de transaccin, es unfactor de ingobernabilidad, da lugar a considerable retraso e incluso parlisisen la gestin de obras y servicios y en ocasiones ha propiciado prcticasde corrupcin administrativa. Es evidente, adems, que esta institucinrie con toda racionalidad administrativa. En efecto, si los gastos que debenejecutar la administracin ya han sido autorizados por la corporacin pblicacuando aprob el presupuesto, ninguna razn explica que deban ser objetode un nuevo debate con la exclusiva finalidad de determinar si en relacincon ellos ha de autorizarse o no la celebracin de contratos.

"Puesto que buena parte de la gestin a cargo de los gobernadores y losalcaldes, en su condicin de jefes del ejecutivo y gerentes de laadministracin, se adelanta por medio de la contratacin", contina laexposicin de motivos, "resulta contrario al plan constitucional de ladescentralizacin, adems de inconveniente, que este extremo estratgicoy decisivo de la funcin administrativa sea compartido con las asambleasy los concejos y, de hecho, interferido por dichas corporaciones".

Coincide esta propuesta con la jurisprudencia del Consejo de Estadoque cita la exposicin de motivos y que censura la coadministracin en

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la contratacin (Sala de consulta y servicio civil de 5 de junio de 2008).El expresidente del Consejo de Estado, magistrado Csar Hoyos Salazar,se pronunci sobre este particular (15 de noviembre del 2002) as: "elacuerdo de presupuesto de rentas y gastos faculta para celebrar loscontratos que impliquen la ejecucin de las respectivas partidaspresupuestalesPretender que a pesar de estar aprobados dos acuerdos:uno de desarrollo e inversiones y otro de presupuesto de rentas y gastos,se requiere uno o ms acuerdos de autorizacin al alcalde para celebrarlos contratos que implique la ejecucin del presupuesto de gastos es iren contrava de los principios de eficacia, economa y celeridad queexige la funcin pblica en orden a cumplir los fines del Estado, que sonde inters general".

En esta muy buena propuesta, como acabamos de ver, se coincide conlo sealado por el Consejo de Estado.

5. SOLIDARIDAD MUNICIPAL E INTEGRACINADMINISTRATIVA DE LOS GOBIERNOS LOCALES.

Para conseguir la solidaridad municipal se propone constitucionalizar lasasociaciones de municipios que as lo estuvieron, a partir de la reformaconstitucional de 1968, pero que no se incluyeron con este rango en laConstitucin de 1991.

En la exposicin de motivos se dice que "la ley 136 de 1994 queactualmente las regulapresenta insuficiencias que justifican llevar denuevo las asociaciones municipales al escenario constitucional. En efectohasta el presente su rgimen jurdico nicamente concibe una sola formade integracin y organizacin. Nuestras asociaciones tropiezan conobstculos de rango constitucional que limitan las posibilidades decoordinacin municipal. En fin, las asociaciones de municipios aparecenen nuestro pas por generacin espontnea, son instituciones silvestres yrelativamente informales, no forman parte del proceso ni del sistema dela descentralizacin no figuran en ningn plan nacional, no estn incluidasen programas nacionales para financiarlas, apoyarlas ni promoverlas.Se propone, por tanto, regular de nuevo esta importante materia en laConstitucin con los siguientes propsitos:

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- Que no sean simple mecanismo de coordinacin intermunicipal,sino incluso de integracin de las administraciones municipales;

- Que permitan la organizacin conjunta de funcionesadministrativas aun mediante la transferencia o delegacin decualquiera de las competencias constitucionales o legalesmunicipales;

- Que las alianzas sean posibles no solo entre municipios sinotambin con otras entidades pblicas;

- Que se permita constituir no solo asociaciones, sino tambinconsorcios e, incluso administraciones intermunicipales osupramunicipales;

- Que todas las expresiones de la concurrencia municipal formenparte integral de la poltica pblica nacional y del plan generalde la descentralizacin;

- Que el gobierno nacional de conformidad con lo que la leydisponga, lleve un sistema especial de registro, seguimiento,evaluacin e incentivos;

- Que en los casos que determine la ley, sea obligatoria laincorporacin de los municipios a administraciones municipales;

- Que las administraciones supramunicipales de carcterobligatorio que determine la ley puedan organizarse comoprovincias, de conformidad con el estatuto bsico y el rgimenadministrativo que dicte la ley".

Las actuales asociaciones de municipios son voluntarias y son el fruto dela autonoma de los concejos que autorizan por acuerdo a los alcaldes ahacer a los municipios parte de ellas; las constituyen dos o ms municipiosque se unen para prestar servicios pblicos, ejecutar obras o cumplirfunciones administrativas; cuentan con estatutos y se organizan con unaasamblea de socios, una junta administradora y un director ejecutivo.

Las nuevas asociaciones pueden ser obligatorias, tienen un horizontems amplio puesto que los municipios pueden acordar la coordinacin yla integracin de sus administraciones con el mismo objeto de las actualesy pueden constituir no solo asociaciones sino consorcios, alianzas yadministraciones intermunicipales o supramunicipales; tambin puedencelebrar convenios, crear personas jurdicas de derecho pblico y a ellasse les pueden transferir funciones constitucionales o legales.

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Las nuevas asociaciones formaran parte de la poltica pblica nacionaly del plan general de descentralizacin y el Gobierno nacional llevaraun sistema especial de registro, seguimiento, evaluacin e incentivos.

En el proyecto, las asociaciones dejan de ser voluntarias en todas laseventualidades y pueden ser obligatorias en los casos que determine laley o cuando se trate de incorporar municipios a administracionessupramunicipales que pueden ser provincias.

Gran tarea le corresponde al poder legislativo para reglamentar estasasociaciones, cuyas ideas centrales estn contenidas en el Acto Legislativoen comento.

La propuesta es conveniente y muy novedosa y sus efectos podranconducir a numerosos municipios a prestar mejor y ms eficientementelos servicios pblicos y a construir obras de beneficio comn por mediode consorcios, por la alianza con otras entidades pblicas, o recibiendola delegacin de funciones de los municipios integrantes. Estas nuevasasociaciones haran parte de las polticas pblicas y del plan general dedescentralizacin por lo que contaran con un respaldo del que hoycarecen.

Es bueno recordar que las asociaciones de municipios son en Europauna de las maneras ms efectivas para conseguir el desarrollo armnicoe integral de sus comunidades. Las asociaciones con las economas deescala disminuyen los costos de ciertos servicios y de algunas obras,fomentan la solidaridad y abren la posibilidad de mejoramiento paralas poblaciones que habitan estos municipios. En buena hora la propuestalas fomenta y las permite con una amplia gama de posibilidades.

6. PERSONERAS REGIONALES.

Segn la exposicin de motivos, una "transformacin de las institucionesmunicipales para hacerlas ms eficientes y racionales, lo constituye lapropuesta de dar el paso hacia personeras regionales entre municipiospequeos vecinos, bajo la coordinacin de la Procuradora General de laNacin".

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Esta propuesta sin antecedentes en Colombia es de gran impacto y muyjustificada porque existen en el pas unos doscientos municipios con menosde cinco mil habitantes y segn nuestra actual normatividad en todosellos deben existir personeras. El costo de estas personeras es muyalto si se tiene en cuenta que los personeros de estos municipios debenhaber terminado estudios de Derecho y que su trabajo cubre a un reducidonmero de habitantes. Si se crean personeras regionales de municipiospequeos que sean vecinos se continuar defendiendo los intereses delos municipios, los derechos humanos y vigilando a los funcionariosmunicipales, pero su costo ser menor y de esta suerte habr la posibilidadde dedicar ms dineros a la inversin social, que es de tanta importanciaen nuestras municipalidades.

7. CONCLUSIN.

El proyecto de Acto Legislativo sobre organizacin territorial es excelente,novedoso y muy conveniente para los municipios minsculos, para losDepartamentos y, en general para todos los municipios. Como hemos visto,crear municipios minsculos y romper el tab segn el cual los nuevosmunicipios deben ser de poblacin numerosa y de buenos ingresos pormunicipios de costo cero, es un gran avance en materia de democraciaque llegue a las pequeas comunidades municipales con autoridadeselegidas en forma directa por sus habitantes y con posibilidad de obtenerrecursos para satisfacer sus necesidades. Una de las razones por las cualesha habido tanta violencia en el campo y por la cual han surgido gruposguerrilleros, de autodefensa y de delincuencia comn es el desamparoabsoluto en que se han dejado extensas zonas del pas. La presencia delEstado que tanto se reclama es la presencia del municipio; esta organizacines cercana a los habitantes, se preocupa por ellos, vela por sus intereses,los defiende, les presta servicios y busca su bienestar. Otra razn de lacreciente violencia, muy vinculada con la anterior, es la forma depoblamiento que impera en la mayor parte del pas que hace a loscampesinos, a los colonos, a los que buscan una vida mejor seres aislados,alejados de sus vecinos, muchas veces por muchos kilmetros. Ningunaautoridad por eficiente que sea puede cubrir extensas zonas con serviciospblicos cuando para llevar el agua o la energa elctrica se deben recorrerextensos trechos para solucionar las necesidades de pocas familias, ni qudecir de la seguridad y del respeto de la vida cuando se puede acabar con

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ella y huir sin que se pueda detener a los homicidas, que cuentan con ladificultad de perseguirlos por lo inhspito de los caminos, por las distancias,por las malas carreteras, por la facilidad de esconderse. Si a ello leaadimos una justicia que cojea y no llega a apartados parajes, que esformalista y ritualista, que no busca la verdad sino cumplir con unosprocedimientos, se entiende que los delincuentes corren pocos riesgos depagar por sus felonas y por ello aumentan los que siguen este camino.Tampoco se debe olvidar el cambio de valores de los campesinos queantes crean en el valor del trabajo y del esfuerzo y en la ayuda divina yahora creen que el dinero fcil de la produccin de las matas malignas esla solucin a su pobreza. Con el reconocimiento de los municipiosminsculos se ayuda en buena parte a solucionar esta problemtica deviolencia y abandono en que viven millares de colombianos.

Con el proyecto ganan municipios y Departamentos, que no volvern aver embargadas sus participaciones en las rentas nacionales por efecto,las ms de las veces, del cobro de deudas laborales, y que podrn dedicarms recursos a la inversin social y con ello al mejoramiento de la calidadde vida de sus habitantes.

Con el proyecto aprobado ser mejor la administracin municipal ydepartamental si se impide que los concejos y las Asambleas apruebenlos planes de desarrollo y los presupuestos y con ello autoricen los gastosterritoriales y despus aprueben todos los contratos que celebren estasentidades territoriales para as obtener concejales y diputados prebendasy canonjas sin fin.

Con la reforma constitucional se podr invertir en lo social mayor cantidadde dinero en los municipios pequeos que ya no tendrn que tenerpersonero propio porque este podr ser regional.

As mismo, saldrn gananciosos los municipios si pueden tener diferentesistema de administracin y gobierno y no solo el tradicional de alcalde-concejo.

Con el Acto legislativo aprobado ser favorecida la solidaridadmunicipal cuando las asociaciones de municipios puedan coordinar eintegrar sus administraciones, constituir consorcios, alianzas y

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administraciones intermunicipales o supramunicipales, celebrarconvenios y utilizar la delegacin de sus funciones y cuando lasasociaciones hagan parte de una poltica pblica nacional y de unplan general de descentralizacin.

II. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO PARA PERMITIR LAREELECCIN INDEFINIDA DE GOBERNADORES Y ALCALDES.

Este proyecto establece la reeleccin indefinida de alcaldes ygobernadores, los cuales solo podrn participar en las campaaselectorales desde el momento de la inscripcin de su candidatura y nopodrn utilizar bienes del Estado o recursos del tesoro pblico, distintosde aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos loscandidatos.

La exposicin de motivos defiende la reeleccin de alcaldes ygobernadores porque:

- hoy se pueden reelegir aunque no en forma inmediata;- las comunidades seccionales y locales que cuentan con lderes

prestigiosos, reconocidos, honestos y exitosos deben poderlosreelegir para estar de acuerdo con el inters general, el principiodemocrtico y la conveniencia administrativa;

- la reeleccin se ha convertido en regla general de nuestro sistemaelectoral que ha sido tradicional en relacin con los miembros delas corporaciones de eleccin popular y que se acaba de extenderal presidente y vicepresidente;

- se trata de una institucin universal que no despierta debate enninguna parte;

- la alternacin en el gobierno local o seccional obliga a losmandatarios a renunciar a proyectos ambiciosos porque los urgea mostrar resultados en la brevedad del tiempo disponible paragobernar;

- la prohibicin de la reeleccin inmediata tiende al inmediatismo enla gestin y a la suspensin de proyectos en curso para trazardiferencias con el antecesor;

- el cambio en la jefatura de municipios y Departamentos reduce elperodo en un ao, el inicial mientras los nuevos mandatarios

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conocen y entienden la organizacin y reanudan la marchaadministrativa; este traumatismo es necesario solo cuando elelector sanciona a un mal gobernante no reeligindolo;

- la gobernabilidad se fortalece con la estabilidad y continuidad enlas polticas pblicas y con los proyectos que cuentan con elbeneplcito popular;

- redunda en racionalizacin del gasto y en el mejoramiento continuode la administracin que acumula conocimiento, experiencia ycalidad;

- retiene en el servicio pblico a los mejores;- los electores son los que deciden si reiteran la confianza al

mandatario o prefieren a otro;- la reeleccin inmediata no es una prerrogativa del elegido sino un

derecho del pueblo;- una ley estatutaria establecer las garantas electorales.

A los argumentos del Ministro del Interior y Justicia, FABIOVALENCIA COSSIO se responde por los opositores diciendo quela reeleccin indefinida de alcaldes y gobernadores acaba con ladescentralizacin porque lleva a la corrupcin, el clientelismo y a lamala prestacin de los servicios pblicos. No obstante no hay unarelacin de causa a efecto entre lo uno y lo otro. Se ha dicho confrecuencia que la eleccin de alcaldes llev a la descentralizacinde la corrupcin, pero tampoco hay una relacin de causa a efectoentre la una y la otra. La corrupcin, el clientelismo, la ineficiente onula prestacin de servicios pblicos se encuentra en algunosmunicipios porque la poblacin escoge mal a sus gobernantes y sepresenta con reeleccin o sin ella., con descentralizacin o concentralizacin. Los malos mandatarios invierten mal los dinerospblicos, nombran su clientela, no les preocupan las fallas de losservicios pblicos y en estos casos la solucin la tiene el mismopueblo al no reelegirlos y al condenarlos al ostracismo poltico. Y,adems, existen mecanismos judiciales para denunciar a los que violanel Cdigo Penal, y la Procuradora tiene el poder disciplinario quecon frecuencia aplica. Tambin se puede revocar el mandato y lasveeduras ciudadanas pueden ejercer un efectivo control. Sera msefectivo que prohibir la reeleccin de alcaldes y gobernadoresestablecer la prdida de investidura para estos mandatarios, al igual

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que la establecida para los diputados, concejales y miembros deJuntas administradoras locales, cuando violen el rgimen deincompatibilidades o de conflicto de intereses, por indebida destinacinde dineros pblicos o por trfico de influencias debidamentecomprobado.

La cultura poltica de muchos mandatarios locales los empuja apensar en enriquecerse y en sostenerse no con un buen gobiernosino dando puestos, otorgando contratos a los amigos, realizandoalcaldadas y repartiendo favores a su clientela. El pueblo a vecescastiga a los malos alcaldes declarndolos personas no gratas,llevando a cabo asonadas y votando por otros candidatos, ocastigando al partido al que pertenece el mandatario corrupto. Lacultura poltica de los habitantes de un municipio debera sersuficiente para evitar los malos gobiernos locales, y si ello noacontece, los mecanismos judiciales y disciplinarios y la instauracinde la prdida de investidura, constituyen suficiente castigo paralos alcaldes corruptos.

La mayora de los Estados consagran la reeleccin de sus alcaldesy sus perodos varan entre cuatro y seis aos. Por ejemplo, consagranla reeleccin Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Venezuelay Francia.

En Colombia se ha inventado un tab segn el cual es mala lareeleccin inmediata y es bueno estar cambiando de alcalde o degobernador cada cuatro aos. Antes se sostena lo mismo conrespecto al presidente y al vicepresidente. Al cambiar el sistemacon respecto al primer mandatario no parece existir unaargumentacin contundente en contra de la reeleccin de losmandatarios locales. El gran argumento contra la reeleccin consisteen afirmar que es necesaria la renovacin y que la reeleccin lescierra el paso a las nuevas generaciones. Esto no es cierto porqueel electorado puede elegir a nuevas figuras o a jvenes promisoriosy no reelegir ni al Presidente ni a los gobernadores ni a los alcaldes.Se asegura, como otro argumento pretendidamente indiscutible,que la reeleccin favorece al que est en el poder, pero tampocoello corresponde a la realidad, pues el pueblo con frecuencia no

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reelige a sus malos gobernantes. En verdad, en una democracia laltima palabra la tiene el pueblo y este es el que decide quin lo vaa gobernar favoreciendo con su voto al que cree mejor. Suponerque las personas no piensan al elegir, que votan irracionalmente espensar que no existe democracia y que mejor sera otro sistema. Endefinitiva, son los antidemcratas los que se oponen a la reeleccinporque creen que los electores son incompetentes para decidir ypara votar por buenos candidatos. El miedo a la decisin del pueblomueve a los oposicionistas a inventar toda suerte de artilugios paraoponerse. Ninguno de ellos responde a la realidad sino a los pequeosintereses de malos dirigentes.

En conclusin, es mejor la reeleccin que impedirla so pretexto defavorecer a los nuevos y de rechazar el continuismo.

El punto que me parece discutible es saber si conviene la reeleccinindefinida o si valdra la pena ponerle un lmite temporal a la misma,por ejemplo, tres perodos. El debate tendra que comenzar por lareeleccin indefinida que hoy tienen senadores, representantes,concejales y miembros de la Juntas administradoras locales. Porqu ellos se pueden reelegir indefinidamente y los que estn al frentedel ejecutivo municipal o departamental no lo pueden? Si es imposiblereelegir a unos lo debe ser para los otros si queremos aplicar la mselemental de las lgicas. Si ha sido inconveniente la reeleccinindefinida de los legisladores y la de los concejales y diputados habraque demostrarlo y, en caso de ser nefasta, suprimirla. De lo contrario,se debera permitir la reeleccin de los alcaldes y gobernadores yconfiar en el pueblo para que escoja bien a sus gobernantes y ponerlesfrenos a sus actividades ilcitas o irregulares por las vas ordinariasjudiciales o disciplinarias, por medio de las veeduras y establecer laprdida de la investidura para alcaldes y gobernadores.

ANEXO 1PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO.

Por medio del cual se reforman artculos del Ttulo XI de la ConstitucinPoltica, sobre organizacin territorial.

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El Congreso de la RepblicaDecreta:

Artculo 1. El numeral 4 del artculo 287 de la Constitucin Polticaquedar as:

4. Participar en las rentas nacionales. Los recursos que por este conceptoreciban las entidades territoriales gozan de proteccin constitucional yen consecuencia son inembargables.

Artculo 2. El numeral 9 del artculo 300 de la Constitucin Polticaquedar as:

9. Autorizar al gobernador del departamento para negociar emprstitos,enajenar bienes y ejercer, pro tempore precisas funciones de las quecorresponden a las asambleas departamentales.

Artculo 3. El numeral 3 del artculo 313 de la Constitucin Polticaquedar as:

3. Autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones delas que corresponden al concejo.

Artculo 4. El numeral 8 del artculo 313 de la Constitucin Polticaquedar as:

8. Elegir personero para el perodo que fije la ley y los dems funcionariosque sta determine. En los casos y mediante el procedimiento que la leydetermine, dos o ms municipios contiguos, pertenecientes al mismodepartamento o a distintos departamentos, podrn constituir personerasregionales bajo la coordinacin de la Procuradora General de la Nacin.

Artculo 5. El artculo 320 de la Constitucin Polticas quedar as:

Artculo 320. La ley, a iniciativa del Gobierno Nacional, podr categorizarlos municipios de acuerdo con su poblacin, recursos fiscales, vocacineconmica, situacin geogrfica, densidad demogrfica, capacidadadministrativa y otras variables fsicas y socioeconmicas de relevanciay asignar a cada una de tales categoras rgimen propio en materia de

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organizacin, gobierno, administracin, competencias y recursos, concaractersticas que pueden ser distintas de las sealadas para losmunicipios en la Constitucin.

El Gobierno Nacional, en un trmino no mayor a seis meses contados apartir de la expedicin del presente acto legislativo expedir el estatutobsico conforme al cual se podrn organizar como municipios lascomunidades establecidas en territorios departamentales no munici-palizados y en zonas incomunicadas o muy alejadas de las cabecerasmunicipales, a partir de mil habitantes, de acuerdo con estudios tcnicosdel Departamento nacional de Planeacin que aconsejen en cada casosu creacin y de conformidad con las siguientes reglas especiales.

La creacin de estas entidades que constituirn la categora bsica delsistema municipal, corresponde a las asambleas departamentales, ainiciativa exclusiva de los gobernadores. Sus autoridades sern elegidasa partir de candidaturas individuales para constituir un gobierno de juntacompuesto de cinco integrantes y presidido por el candidato que obtengael mayor nmero de votos. Los integrantes de la Junta municipal ejercernsus funciones ad honorem y con sujecin a las supremas determinacionesde la asamblea ciudadana. Este municipio funcionar con base en losprincipios de democracia directa, solidaridad y autogestin, gozar deautonoma para el manejo de los asuntos estrictamente locales quedetermine el estatuto bsico, participar de rentas nacionales diferentesa las del Sistema General de participaciones y ser destinatario prioritariode la accin subsidiaria del departamento y de la Nacin.

Artculo 6. El artculo 321 de la Constitucin Poltica quedar as:

Artculo 321. Dos o ms municipios, de uno o ms departamentos, podrnacordar la coordinacin y la integracin de sus administraciones con elobjeto de organizar conjuntamente la prestacin de servicios pblicos, laejecucin de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, conformea las reglas que establezca la ley. Para tal efecto podrn constituir, entre so con otras entidades pblicas, asociaciones, consorcios, alianzas y adminis-traciones intermunicipales o supramunicipales.

Los municipios podrn coordinar e integrar sus administraciones mediantela celebracin de convenios o la creacin de personas jurdicas de derecho

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pblico, y en tal virtud transferir o delegar cualquiera de sus funcionesconstitucionales o legales.

Todas las expresiones de la concurrencia municipal a que se refiere esteartculo formarn parte integral de la poltica pblica nacional y del plangeneral de la descentralizacin. Para tal efecto el Gobierno Nacional, deconformidad con la ley, llevar un sistema especial de registro,seguimiento, evaluacin e incentivos,

En los casos que determine la ley ser obligatoria la incorporacin de losmunicipios a administraciones supramunicipales. Dichas administracionespodrn organizarse como provincias de conformidad con el estatuto bsicoy el rgimen administrativo que dicte la ley.

Artculo 7. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de supromulgacin.

Bogot, 16 de marzo de 2009

FABIO VALENCIA COSSIOMinistro del Interior y de Justicia

ANEXO 2PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO POR EL CUAL SE REFORMAN

VARIOS ARTCULOS DE LA CONSTITUCIN POLTICAPARA PERMITIR LA REELECCIN INDEFINIDAD DE

GOBERNADORES Y ALCALDES.

El Congreso de la RepblicaDecreta

Artculo 1. El literal f del artculo 152 de la Constitucin Poltica quedar as:

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de laRepblica, las gobernaciones y las alcaldas que renan los requisitosque determine la ley.

Artculo 2. El artculo 293 de la Constitucin Poltica se adicionar conlos siguientes incisos:

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Cuando los gobernadores o alcaldes municipales y distritales en ejercicioaspiren a su reeleccin inmediata, solo podrn participar en las campaaselectorales desde el momento de la inscripcin de su candidatura.

Una ley estatutaria regular las condiciones para que las campaas parala reeleccin inmediata de gobernadores y alcaldes se desarrollen conplena garanta de la igualdad electoral entre los candidatos y establecer,entre otros aspectos, los trminos en los cuales los gobernadores yalcaldes en ejercicio podrn participar en los mecanismos democrticosde seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos.

Durante la campaa para su reeleccin inmediata los gobernadores yalcaldes no podrn utilizar bienes del Estado o recursos del tesoro pblico,distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todoslos candidatos. Se exceptan los destinados al cumplimiento de lasfunciones propias de sus cargos y a su proteccin personal, en los trminosque seale la ley estatutaria.

Artculo 3. El inciso primero del artculo 303 de la Constitucin Polticaquedar as:

En cada uno de los departamentos habr un gobernador que ser jefe dela administracin seccional y representante legal del departamento; elgobernador ser agente del Presidente de la Repblica para elmantenimiento del orden pblico y para la ejecucin de la polticaeconmica general, as como para aquellos asuntos que medianteconvenios la nacin acuerde con el departamento. Los gobernadoressern elegidos popularmente para perodos institucionales de cuatro aosy podrn ser reelegidos indefinidamente.

Artculo 4. El inciso primero del artculo 314 de la Constitucin Polticaquedar as:

En cada municipio habr un alcalde, jefe de la administracin local yrepresentante legal del municipio, que ser elegido para perodosinstitucionales de cuatro aos, y podr ser reelegido indefinidamente.Artculo 5. El segundo inciso del artculo 323 de la Constitucin Polticaquedar as:

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La eleccin de alcalde mayor, de concejales distritales y de ediles sehar en un mismo da para perodos de cuatro aos y el alcalde podrser reelegido indefinidamente.

Artculo 6. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de supromulgacin.

Bogot, D.C, 16 de marzo de 2009

FABIO VALENCIA COSIOMinistro de Interior y Justicia

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Luis Javier Moreno Ortiz

EL ORIGEN DE NUESTRAS INSTITUCIONES

SUMARIO: Introduccin. Propsito. Metodologa. Antecedentes. Error. Rectificacin. 1. En busca de un Reino perdido. Biografa e historia. Instituciones indgenas? Laescritura. Hiptesis central. Juicio de existencia y juicio de valor. Defensa de la hiptesis. 2. La novsima abstraccin de la patria. Accin: absolutismo, reaccin: revolucin.Pasado en presente. Revolucin en Amrica. Confusin de accin con tradicin. 3.Las primeras instituciones. Capitulaciones. Freno a los desafueros. Los estudios.Creacin de la Audiencia. Inauguracin de la Audiencia. Edad fundacional. 4. Losderechos y el derecho. Derechos y libertades indianos. Apelacin al Rey. El sentidodel honor hispano. Los haberes. Los cabildos: fanal de las libertades castellanas y dela libertad americana. De la insaculacin al vil precio. Dique al despotismo. El poderlocal. Tirana y revolucin. Dos tiranos histricos. El derecho de las indias. 5. Lospioneros. Los forjadores de nuestras instituciones. La transmutacin de la grandezaen hez. Propaganda poltica. El licenciado Jimnez de Quesada. Juan de Castellanos.Pedro de Aguado. El hogar americano. Vargas Machuca. 6. Conclusiones y glosas.Un nuevo reino. La simiente castellana. La rica historia de nuestras instituciones y suferacidad. La imborrable huella de los mayores.

INTRODUCCIN.

La monarqua debe ser gobernada por demcratas,

y una repblica por aristcratas.

Charles-Maurice Talleyrand Prigord.

La repblica est prxima a cumplir su segundo centenario. Las ideas ylos juicios que le sirvieron primero de justificacin, ms tarde defundamentacin y ahora de contexto histrico, tienen una edad semejante.Entre las muchas alternativas que se proponen para celebrar esteacontecimiento, vale la pena considerar una algo inusual, pero no poreso menos necesaria, como es la de someter el asunto a anlisis y crtica

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desde la perspectiva de nuestra tradicin institucional. Para ello es muytil el interesante estudio titulado El pensamiento poltico de losfundadores de Nueva Granada, escrito por Francisco Elas De Tejaday publicado en Sevilla en el ao de 1955. Dar cuenta de las hiptesisplanteadas en esta obra, de sus consiguientes demostraciones y de suvalidez, para considerarla como parmetro de juicio de la repblica y dela ideologa republicana, a partir de la perspectiva de nuestra tradicininstitucional es el propsito de este documento.

El profesor De Tejada funda sus hiptesis en un copioso acervodocumental, pretende demostrarlas a partir de numerosos y entretenidosejemplos, y proyecta su validez dentro de una visin diferente del origende las instituciones de la actual Repblica de Colombia, antes conocidacomo Nuevo Reino de Granada. La prolijidad metodolgica de su discursoimpone unas condiciones particulares para su anlisis, que se planteara partir de una hiptesis central, en torno de la cual se desarrollar untrabajo de verificacin respecto de las hiptesis perifricas que le brindansustento y en las cuales es visible su proyeccin, con fundamento en lasevidencias y probanzas de las que se da cuenta en cada caso.

El clebre debate sobre el origen de nuestras instituciones, entabladoentre Alfonso Lpez Michelsen, que antes de ser un reconocido poltico,se dedicaba a la disciplina de la historia poltica y constitucional, yLeopoldo Uprimny, fue sin duda un notable referente en nuestros estudioshistricos. Lpez propone en su obra La estirpe calvinista de nuestrasinstituciones polticas la hiptesis protestante. Uprimny la refuta, enCapitalismo calvinista o romanticismo semiescolstico de los

prceres de la independencia colombiana?, publicado en la revistaUniversitas, y plantea la hiptesis catlico-tomista. En el debate tambintercian, entre otros autores, Eduardo Santa en su Sociologa polticade Colombia, Diego Uribe Vargas en La Constitucin de 1991 y elideario liberal, Alejandro Valencia Villa en El pensamientoconstitucional de Miguel Antonio Caro, Pedro Cadena Copete en Laconstitucin mentirosa, Jaime Angulo Bossa en 581 aos de rebelda,Salomn Kalmanovitz en Las instituciones y el desarrollo econmicoen Colombia, Nicols Salom Franco en Races teolgicas de nuestrasinstituciones polticas, y casi todos los autores de tratados sobre historiapoltica y constitucional.

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Este debate suele centrarse principalmente en el origen de nuestrasinstituciones republicanas, asumiendo que con la repblica empiezanuestra historia institucional. La exitosa propaganda de los primerosrepublicanos, creadora del dogma de fe de los libertadores, que luchabanpor vencer la opresin colonial, para quitar de los hombros de los nuevosciudadanos el yugo que cargaban como sbditos, tena el propsito dedar lustre a la repblica y a sus lderes, todos ellos hambrientos de gloria,y en no pocos casos de otros alimentos ms terrenales y mezquinos, y ala par, edificar ese esplendor a partir del denuesto de un pasado oscuro,indigno e infame. Al extenso libro de la leyenda negra de las Espaas,nuestros "libertadores" agregaron un nuevo captulo.

Es un grave error, como lo advierte el promotor del debate, Alfonso LpezMichelsen, en sus obras Cuestiones colombianas y La ConquistaEspaola y sus frutos, considerar que la historia de nuestras institucionescomienza con la repblica, pues varios siglos antes, en la denostada ydesconocida colonia, tambin hubo instituciones. De ah que promueva,aunque su voz se haya quedado sola, que los estudios histricos comiencena partir de la creacin y el establecimiento de la audiencia del NuevoReino. Por grande que sea el fervor patritico y republicano que se tenga,que a veces alcanza el grado de religin, no se puede ignorar que lostrescientos aos de vida colonial son al menos tan importantes para nuestrahistoria institucional como los doscientos tempestuosos aos de vidarepublicana. Ambos periodos son captulos de una misma obra, pues lasinstituciones coloniales no desaparecen con la repblica, por el contrario,se mantienen y dan forma a las nuevas instituciones.

1. EN BUSCA DE UN REINO PERDIDO.

Un joven en aos puede ser viejo en horas,

si no ha perdido el tiempo.

Sir Francis Bacon.

Las personas y las sociedades viven en dos tiempos diferentes. El tiempoindividual, confinado a la vida, pocas veces supera la centuria. El tiempocolectivo, comn, lleva ya varios milenios. Tal es la distancia entre labiografa y la historia. Esta importante distincin hecha por GuglielmoFerrero en Poder: los genios invisibles de la ciudad, es til paraconsiderar nuestra historia institucional en el plano temporal. La cuestin

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del origen no puede ser planteada sin que est claro el comienzo, elpunto de partida de las instituciones. As, pues, al clebre debate sobreel origen de nuestras instituciones, es necesario agregarle, para que tengasentido, la palabra republicanas, puesto que antes del 20 de julio de 1810ya existan instituciones.

Si ha de buscarse un comienzo para nuestra historia, por qu ha deserlo el descubrimiento y la conquista, y no lo que haba antes de que esoocurriera, valga decir la tradicin indgena? Ignorar y denostar el pasadoms remoto no sera una falta equiparable a hacerlo con el pasado msreciente? Nuestros indgenas primitivos tenan instituciones? Si lastenan, cmo conocerlas? Sobre estos interrogantes surge un problemamuy complejo, el de las fuentes. Las diversas culturas indgenas quehabitaban estos territorios, contrariamente a lo que se observa en el casode Centroamrica, Mxico y Per, en donde se consolidaron verdaderascivilizaciones como la de los mayas, aztecas e incas, de las cuales anhoy quedan algunos vestigios de escritura o pintura en sus cdices, alparecer, afincaban sus saberes en la tradicin oral. La magia de la palabrasuele desaparecer cuando quienes la transmiten la olvidan, o cuando sepierde el dialecto o la lengua. Pese a meritorios esfuerzos de diversosinvestigadores, entre los que se puede destacar a Otto Morales Bentezcon su Derecho precolombino. Raz del nacional y del continental,el problema de la carencia de escritos propios, que no sean relatos,descripciones o crnicas hechas por terceros, bien intencionados peroajenos a la propia cultura indgena, la tarea de escribir el captulo indgenade la historia de nuestras instituciones seguir a medio hacer. El pasado,en la medida en que sea ms remoto, y sus fuentes precarias y complejas,como meros restos o vestigios, ms que sujeta materia de la Historiaparece serlo de la Arqueologa.

Los descubridores y los colonizadores, a ms de la espada y el crucifijo,sostenidos con probado valor de su brazo, entre caballos de guerra yperros de presa, van a dejar evidencia escrita de sus gestas y hechos enlos cantos de sus poetas, como Juan de Castellanos, en los tratados desus conquistadores, como Gonzalo Jimnez de Quesada, en las crnicasde sus soldados, como Pedro Cieza de Len y Bernal Daz del Castillo,en las relaciones de sus frailes, como Bernardino de Rivera o Ribeira,mejor conocido como Bernardino de Sahagn, en los pliegos de sus

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oidores, como Juan Lpez de Galarza, e incluso en la voz de los nuevoshombres, producto de la combinacin de espaoles e indgenas, de losmestizos, como el Inca Gracilaso de la Vega. El acervo documentalhispnico, que reposa an inexplorado suficientemente en mltiplesarchivos, brinda una base adecuada para poder construir nuestra historiainstitucional. De ah que el comienzo de dicha historia se haga coincidircon el descubrimiento y las primeras fundaciones en lo que ms tardeser el Nuevo Reino de Granada, que son los primeros acontecimientosde los cuales tenemos fuentes escritas directas.

La hiptesis central del trabajo del profesor De Tejada es:

Durante tres siglos hubo un pueblo en tierras de la actual Repblica deColombia que form parte de la monarqua federativa y misionera de lasEspaas, nacido en el regazo de Castilla, amamantado a las leches culturalescastellanas, alineado tras sus banderas en la pugna contra Europa. A loscomienzos del siglos XIX ese pueblo, hasta entonces jirn de la Cristiandadantieuropea, quiso ser independiente y lo fue, pero lo fue para caer de llenoen la europeizacin (p. IX).

En esta hiptesis se destacan dos elementos principales. De una parte,la afirmacin del origen hispnico de nuestras instituciones, juicio deexistencia y consistencia que se comparte y que bien vale la pena estudiarms a fondo, y de otra, la valoracin de que en el siglo XIX se logr laindependencia, y la repblica, para caer de lleno en la europeizacin,juicio de valor que merece ser analizado y sopesado adecuadamente,antes de admitirlo con algunos matices.

Para defender su hiptesis, ataviado de un copioso arsenal de casosejemplares y una slida formacin terica, el autor lanza su proclama deguerra, al decir:

Este libro quiere saltar a la arena, pues, con arreos de batalla en pro de laverdad tan preterida. Batalla contra los herederos espirituales de losenemigos de los viejos neogranadinos; batalla contra quienes pretendenedificar un nacionalismo decimonnico y europeizante contra una tradicinsecular e hispnica; batalla contra quienes olvidan el sentido de acrisoladalibertad que los fundadores sustentaron y la limpieza cristiana de susdirectrices; batalla contra quienes ignoran que la conquista fue nada menos

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que la fundacin consciente de un pueblo nuevo y separado, con voluntadclara de delimitacin. (p. XI).

2. LA NOVSIMA ABSTRACCIN DE LA PATRIA.

Un pueblo sin tradicin es un pueblo sin porvenir.

Alberto Lleras Camargo.

Los republicanos franceses, pasmados en la religin de la revolucin, alrendir culto a la diosa razn lograron sembrar el terror, se dedicaron acortar cabezas, incluyendo la real testa, creando el entorno del cualemerger la seera figura de Napolen, y con l, el imperio. Y no contentoscon su suerte, se empearon en exportarla a todos los confines, alterandode manera definitiva el antiguo estado de cosas en el mundo. Nuestrospropios republicanos, al comienzo algo tmidos y vacilantes, con unaefmera prudencia, visible en el reconocimiento condicionado de laautoridad real, como se hace en la Constitucin monrquica deCundinamarca de 1811, sern vencidos por Morillo, y luego vencedorescon Bolvar. Embebidos en la victoria, y an en medio de la guerra, sedarn a la tarea de dar cuerpo a esa abusada abstraccin de la patria,para erigir en torno de ella el templo del nacionalismo. En el nuevo cultono hay lugar para el pasado, que se ignora o se olvida, sino para unnuevo origen, importado de otras latitudes y longitudes y adaptado a lasazn, y con cierta precariedad, a nuestro suelo. De ah que De Tejadaseale con acierto que:

Viene siendo achaque general de los historiadores del pensamiento polticode los pueblos hispanoamericanos el empeo de construir la lnea de suevolucin histrica afanados en la creacin de un nacionalismo que tomapor punto de partida la data en que cortaron su unin con el resto de lospueblos espaoles. Embebidos en la quimrica sociologa revolucionariaque cimentan los abstraccionismos del jusnaturalismo protestante y delenciclopedismo dieciochesco, suponen que las entidades polticas quecobraron autonoma a principios del siglo XIX nacieron entonces a la vidapor el mgico ensalmo de una revolucin afortunada, sin caer en la cuentaque a lo ms el cambio institucional oper la independencia exterior, masdejando subsistente el tinglado social que antes hubo, bajo la gida de losmonarcas comunes a todas las Espaas. Tuvo lugar hacia 1800 laconsagracin poltica de la madurez social de los pueblos de las Espaas deultramar; mas nunca el nacimiento de esos pueblos (p. 3 y 4).

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La repblica naciente, pese a su novedad y propaganda, no alcanza aborrar de tajo tres siglos de tradicin en las Indias, de una tradicin quesi bien se haba afincado en la pennsula, haba tomado un contornopropio en las Amricas. Los nuevos ciudadanos, as vistan como TomsCipriano de Mosquera el uniforme de mariscal de Francia, siguen siendolo que son, hijos y nietos y bisnietos de los primeros fundadores y de losindgenas y esclavos que poblaron la Nueva Granada. En la mirada delos descendientes se atisba el brillo y las sombras de sus antepasados.

La revolucin francesa surge como respuesta al acentuado absolutismode la monarqua de los Borbones, que se empeaba en poner la ciencia yla tcnica al servicio del poder, para asir con una mano y sin pudor lasvidas y las haciendas de los sbditos. En las acciones del nieto y de losdems descendientes, se alcanza a vislumbrar el fantasma del abuelo,Luis XIV, el inacabable monarca francs. Pese a su mala prensa, al mitodel yugo y otras malas hierbas, la monarqua de las Espaas tuvo unatradicin distinta al absolutismo. Si alguna huella de ste es visible en suspocas de decadencia poltica, que coinciden con su esplendor cultural enel llamado siglo de oro, eso se debe a la malhadada lucha que emprendiel emperador Carlos V, uno de los primeros Austrias, contra los valientesdefensores de los fueros y de las libertades de Castilla, en la llamadaguerra de las comunidades. En Villalar, en 1521, se impone la fuerza sobrela razn, los capitanes de la junta comunera, Padilla, Bravo y Maldonado,pagan la derrota con la cabeza, y los castellanos con la mengua y elmenoscabo de sus tradicionales fueros y libertades. Con la entronizacin,en mala hora, de la Casa de Borbn en el trono hispano, merced a lamenesterosa condicin de los ltimos monarcas de la Casa de los Austrias,esos fueros y esas libertades, an debilitados y decados, sufren un nuevoataque. La revolucin en las Amricas aparece como reaccin a esteinflujo absolutista. Esta es la visin que subyace en la seductora hiptesisde De Tejada, quien la plantea en los siguientes trminos:

Claro es que el europesmo absolutista que con el advenimiento de la Casa deBorbn invade al cuerpo hispano, impidi a Felipe V, francs sentado en eltrono catlico, seguir los consejos del Marqus de Villena, restaurar los fuerosde la Castilla capitana y extenderlos a los reinos ultramarinos. Dej entonces laCorona, por influjos del primero de los tres europesmos que en otro sitio heanalizado, del europesmo absolutista, de educar a los pueblos de Amrica en eluso de las libertades de la Tradicin espaola; y a ello se ha de atribuir que,

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venida la coyuntura de 1800 y deslumbrados por el nuevo europesmo de lasideas del 89, los hombres americanos renegasen de la monarqua catlica,confundiendo a la tradicin de las Espaas con las rigideces europeas delabsolutismo de los Borbones dieciochescos (p. 4 y 5).

Los revolucionarios al instaurar la repblica como reaccin al absolutismo,si bien ilustrado, no menos oprobioso, de la Casa de Borbn, y al ignorarla huella de libertad y autarqua de sus mayores en la colonia, confundenla tradicin institucional de las Espaas, presente en su propio pasado,con la desviacin absolutista ms reciente, para edificar el templo delnacionalismo. La pugna contra el absolutismo, incipiente bajo los Austrias,y asfixiante bajo los Borbones, se confunde con la pugna contra latradicin hispnica, como si ambas cosas fueran una sola. De ah queDe Tejada apunte:

Y as, al lograrse la independencia que la historia requera, los hombres deAmrica volcaron contra el ayer su olvido o su desprecio y juzgaron nacer a lavida histrica en el punto de la hora independiente, sin observar que el cambioconseguido afectaba a un signo de la existencia colectiva, al exterior, pero no alhilo de la vida colectiva, que prosegua sin tejerse entonces. Labraron, pues, unnacionalismo que, al contraponerse legtimamente al absolutismo del siglo XVIII,por ignorar la mdula tradicional comn, pareca oponerse a la misma sustanciahispana. Fue un nacionalismo que, en liza contra el europesmo borbnico,acab en liza contra la misma tradicin espaola, tan distinta (p. 5).

3. LAS PRIMERAS INSTITUCIONES.

Un comienzo no desaparece nunca, ni siquiera con un final.

Harry Mulisch.

El fenmeno de la conquista no es un mero hecho. Sus protagonistas, losconquistadores, no son simplemente unos aventureros a los que la fortunales ha dado la oportunidad de pasar a la historia. No se trata del ejercicioinopinado de la fuerza bruta, sin destino distinto a la dominacin y propsitodiferente al nimo de lucro. La conquista tiene tambin una dimensinjurdica, que comparte con el descubrimiento, y esa huella de juridicidad,de derecho, aparece visible en unas fuentes convencionales claras: lascapitulaciones. El poder conquistador no es un poder burdo, es un poderconforme a derecho, que tiene su fundamento y lmite en las capitulaciones,

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de cuya guarda y respeto los conquistadores debern responder ante laCorona. El propio Cristbal Coln, a la sazn descubridor de Amrica,se vio compelido a regresar a la metrpoli cargado de grillos y cadenas,y muchos de los conquistadores tuvieron que lidiar con mayor o conmenor fortuna con letrados y procesos, en los cuales les fue menesterdemostrar la licitud y correccin de su conducta. Las capitulacionesoponen a la fuerza de los hechos, practicada en la conquista, la fuerzadel derecho, de la justicia real. Es significativo que desde sus primerascapitulaciones y autorizaciones, la Corona se haya ocupado, adems desu misin religiosa y de sus intereses pecuniarios, de los indgenas, aquienes considera verdaderos vasallos. La autorizacin dada a Rodrigode Bastidas para poblar a Santa Marta, por Carlos V, en Madrid a 6 denoviembre de 1524, textualmente dispone:

Y porque la intencin de la Cattolica Reyna mi Seora e Ma dicta el Csar-,es que los indios naturales de las Yndias sean como lo son libres y tratados einstituidos como Nuestros sbditos, naturales y vasallos, por la presente vosencargamos y mandamos que los indios que al presente hay e oviesen de aquadelante en la dicha tierra, tengis mucho cuidado que sean tratados comoNuestros vasallos y libres e industriados en las cosas de Nuestra F, sobre loqual vos encargamos la conciencia, teniendo para esto que haciendo locontrario caereis en Nuestra indignacion y Mandaremos executar en vuestrapersona y bienes las penas en que por ello oviredes incurrido. (p. 27).

Los hombres de capa y espada tuvieron que habrselas con letrados ytonsurados. El poder de hecho se debi enfrentar al poder del derecho yal poder de la Iglesia. Las desviaciones y excesos de los conquistadores,prontamente causaron escndalo en la comunidad, que se aprest asolicitar remedio a los desafueros. La Corona no fue sorda a esta solicitud,y dise todo un aparato de control para poner coto a tal estado decosas. Su estrategia se basaba en tres fundamentos: normas, educaciny justicia. En lo normativo, adems de las advertencias contenidas encapitulaciones, autorizaciones y dems reales cdulas, se confi a losclrigos y a los funcionarios reales la proteccin de los indgenas, comolo refiere De Tejada, al decir:

Para frenar los posibles desafueros, tan tajantemente castigados, mont laCorona un aparato de vigilancia perfecto en la medida de su siglo, como notiene par en ninguna de las empresas semejantes realizadas por pueblo

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alguno. Los clrigos fueron la va cierta para informar desde el primer momentoy algunos lo hacen apelando a citas de Santo Toms en sus informes, cualel obispo de Cartagena fray Toms de Toro. Carlos V cre el cargo deprotector de indios y al encomendarlo al provincial dominico fray Toms deSanmartn a menos de un lustro de su fundacin, encrgale con todo rigor a1 de mayo de 1543 la vigilancia de la guarda de las leyes de 1542, en losrotundos trminos siguientes: "Mucho os ruego y encargo que pues todolo en ellos prevenido, como veris, va enderezado al servicio de Dios yconservacin, libertad, y buen gobierno de los indiostrabajis en todocuanto vos fuere, que estas nuestras leyes se guarden e cumplan" (p. 31).

La barbarie de la conquista fue reemplazada, merced a la educacin y a losestudios, por la civilizacin de la colonia. Amrica est vida de conocimientos.El conocimiento de los doctrineros bien pronto se muestra insuficiente paraatender a los vecinos del Nuevo Reino, que se muestran infatigables en subsqueda de los saberes, de las artes y de la tcnica. Las rdenes religiosasvan a ser el cauce por medio del cual los estudios logren tomar forma. Losdominicos, que en 1570 ya tenan ctedras de estudios eclesisticos superioresen su convento del Rosario de Bogot, tienen la pretensin de erigir unauniversidad, tarea cuya gestin se encomienda a fray Juan Mndez. Losjesuitas hacen otro tanto. Su causa es asumida por el presidente AntonioGonzlez desde 1591, y continuada por Gaspar Nez.

La ley de la espada, de los ejrcitos, se hace inadecuada en tiempos depaz. Los antiguos conquistadores, dignos compaeros del letrado GonzaloJimnez de Quesada, en el silente reposo de sus nuevos solares, aspiran avivir sus vidas en la felicidad de su familia, conforme a las leyes y a lajusticia. Por ello solicitan al Rey, su seor natural, se provea la creacin deuna audiencia, al modo de las de la pennsula y de la de Santo Domingo enel Nuevo Reino. Carlos V satisface esa solicitud mediante disposicin del17 de julio de 1549, dada en Valladolid, en la cual establece una audienciacon jurisdiccin en los territorios de Santa Fe, Venezuela, Tunja, Cartagenay Santa Marta, con lo cual se hace un primer esbozo de lo que ser elcontorno espacial del Nuevo Reino de Granada y de la actual Repblicade Colombia.

La decisin de ultramar ser puesta en efecto el 7 de abril de 1550,fecha en la cual se inaugura la Audiencia de Santa Fe, conformada porcuatro licenciados: Gutierre de Mercado, Juan Lpez de Galarza, Beltrnde Gngora y Francisco Briceo. En 1553 se integrar otro oidor, Juan

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Lavado o Montao, personaje arbitrario y prfido cuyas sinrazones sernejemplarmente penadas por Felipe II, quien ordena su degello enValladolid en 1561. Los continuos levantamientos y correras de losindgenas, pronto van a dar al traste con el gobierno colegiado de lostogados de la audiencia, que es reemplazado por un gobierno unipersonal,en cabeza de su presidente, para poder afrontarlos y vencerlos. El primerode tales presidentes fue Andrs Daz Venero de Leiva, que arrib afinales de 1563, y cuyos diez aos de feliz gobierno fueron calificadospor los vecinos del Reino como "el siglo dorado".

En un continente descomunal, frente a desmesurados obstculos de losindgenas y de la naturaleza, un puado de hombres haba logrado vencery sembrar la semilla castellana, regando el nuevo suelo con su sudor ycon su sangre. Estos hombres, sus hechos y sus descendientes, junto alos dems partcipes de la gesta, inicialmente los indgenas y ms tardelos esclavos africanos, entre todos, unidos y revueltos en mayor o menorgrado, formarn el Nuevo Reino. De esos hombres, de sus hechos, DeTejada aspira a apartar el polvo de los aos y recuperar para la memoriade los siglos su recuerdo, en medio de una

Edad fundacional, nebulosa como todos los inicios y revuelta como lasjuventudes todas, arisca, agria y retorcida unas veces, otras sedante, ordenaday calma. Pero edad en la que, salvo excepciones que siempre castig con duramano la Corona cual en el ejemplar suceso del licenciado Juan Montao, yamn de curialescas rencillas o de inevitables demasas amparadas en ladistancia o en el bro de los nimos, predomin un elenco de gobernantesque, poco a poco, entre tesoneras paciencias y rotundas energas, lograronconstruir un cuerpo poltico aparte, integrado en la monarqua federativa ymisionera de las Espaas. Un Francisco de Mosquera en Popayn o un Gasparde Rodas en Antioquia no desmerecen de los presidentes Venero de Leiva oAntonio Gonzlez; sin que se reduzca al paradigma a tales nombres conocidos,porque en el olvido yacen otros muchos, modelos en el servicio de su rey y enla justicia de sus obras (p. 13).

4. LOS DERECHOS Y EL DERECHO.

El denuesto por los mayores es baldn para sus descendientes.

La nocin de Derecho en espaol es equvoca, pues alude tanto al derechoobjetivo, en tanto ordenamiento jurdico, como a los derechos subjetivos.

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Los sbditos del Rey en las Amricas, al igual que sus pares en laPennsula, viven con arreglo a Derecho y tienen una serie de derechos,que en la nomenclatura actual se podran llamar fundamentales, cuyaraz se inscribe en la multisecular tradicin institucional hispnica. Deentre estos derechos De Tejada destaca:

los derechos que enhebran al individuo con la colectividad, y quefundamentalmente son: primero, el capitalsimo de apelacin al Rey, pues elRey es la fuente de la justicia por excelencia, recurso formal y previo a todagaranta de libertad; segundo, las libertades sustanciales, que en gentes deaquella mentalidad fueron primordialmente la integridad del honor y luegola de los bienes materiales, que en Indias adopta un matiz peculiar cuandoafecta a la conservacin de las encomiendas de indgenas; tercero, el derechoa no pagar ms tributos que los libremente consentidos, idea arraigada enNueva Granada, bien se la pongan los correctivos de que el consenso aisladode los cabildos sustitua a las votaciones colectivas de las cortes, as comoel de la preexistencia del derecho castellano anterior a la creacin del nuevoente poltico. Siendo patente el rescoldo del libre sentir poltico de Castillaque en ocasiones asoman atisbos de reuniones de cortes, pudiendoconcluirse que en el siglo de la fundacin por debajo de los externoscaparazones absolutistas, los fundadores conservaron el sentir librrimode la tradicin poltica de las Espaas (p. 45 y 46).

El derecho de apelacin al Rey es la mxima garanta que tienen lossbditos. El Rey, distante como estaba del escenario de Amrica, eindependiente como era de las presiones propias de los vaivenes de lapoltica al menudeo, podra asumir una postura imparcial, segura yautnoma frente a las autoridades intermedias y a los dems sbditos,con lo cual se aseguraba, al menos tericamente, que nadie en el vastoterritorio de las Amricas, por mucha o poca autoridad que tuviera, podadarse a la tarea de hacer el mal impunemente. La justicia real era lagaranta de los derechos de las personas, la esperanza de las vctimas yel temor de los victimarios. Este derecho comprenda cuatro aspectos, asaber: libertad de correspondencia, envo de mensajeros, libertad de ir yvenir, y posibilidad de apelaciones.

Los vecinos del Reino de Nueva Granada, desde los tiempos de laconquista, y a veces los propios conquistadores, se esmeraron en hacersaber al Rey los desafueros que se cometan en el gobierno de las Indias.Mltiples sern las demandas y denuncias de frailes, obispos y otros

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religiosos, de indgenas y mestizos, de conquistadores y sus descendientes,y de cabildos, que llegan con prolijidad al otro lado del ocano, y pocasde ellas son las que se quedan sin respuesta. Tan importante era estederecho que los felones de aquellos das se empeaban en obstruir lacomunicacin con el Rey, valindose para el efecto de seducciones yamenazas a los marinos encargados de la correspondencia, pues nadaes ms propicio para la impunidad y para la sinrazn que la ignorancia yel silencio. El inters de mantener en la oscuridad de los desafueros fuetan manifiesto que pronto llegara a conocimiento de Carlos V, quienpara el caso de la Nueva Granada dispuso, segn aparece en la realcdula dada en Madrid a 25 de febrero de 1530, y recopilada en elCedulario de Santa Marta, lo siguiente:

"Sepades que Nos somos informados que estando por Nos mandado eproveido que todos los vecinos e abytantes en las dichas yslas, Yndias etierra firme del mar Oceano, nuestros subditos e vasallos pudiesen libremente,cada e quando les paresciere convenir a nuestro seruicio, venir a nos informarde las cosas de esas partes, e ansimesmo escreuirnos e focernos rrelacionde todo lo de all, lo pudiesen fazer libremente, sin que en ello le pusiesenynpedimento alguno, so ciertas penas, de algunos das a esta parte no se haguardado lo susodicho, antes se ha ynpedido e procurado ynpedir a algunaspersonas que han querido venir e venan a Nos informar de cosas compliderasa nuestro servicio, con formas que para ello con algunos se ha tenido, e aotros de hecho y pblicamente poniendo penas a los maestros e pilotos emarineros que lo(s) quieren traer; e ansimesmo el escrevir, en que paresceque se pone ynpedimento a los dichos nuestros vasallos que no tenganlibertad de Nos informar de las cosas de las dichas Yndias, como poryspiriencia se ha visto que muchos dias a esta parte no avemos sidoinformados por cartas de las cosas de las yslas, como se sola fazer; de queNos avemos sido e somos muy deservidos, e nuestros subditos e vasallosreciben mucho agravio e dao; e Nos queriendo proveer con ello comoReyes e seores naturales, fue acordado que deviamos mandar dar estanuestra carta en la dicha razon, por la qual mandamos e defendemosfirmemente que agora e de aqui adelante en todo tiempo, cada e quandonuestros oficiales e todas las otras personas, vecinos e moradores e abitantesen las dichas yslas, Yndias e tierra firme del mar Oceano (p. 46 y 47).

El Rey no era en las Indias ni sujeto ni objeto de conflicto, salvo enalgunos pocos casos, ms bien prximos a la tirana o a la sedicin,como el protagonizado por Lope de Aguirre en su desaforada y malhadada

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expedicin. El Rey, y su justicia, deshacan los entuertos. No era casualque el grito de los humillados y ofendidos fuese viva el Rey, abajo elmal Gobierno! El derecho de apelar a la justicia del Rey, tambin incluyeel derecho a acceder a los tribunales de justicia ms prximos al sbdito.De la noticia de los agravios cometidos y de cmo fueron deshechosestn llenos los archivos. De Tejada da fe de ello, al relatar:

En el Archivo de Indias de Sevilla se guardan numerosos procesos, endonde se ventila, no ya el reconocimiento de derecho o de bienes, sino elresarcimiento de agravios o daos causados por las autoridades en ejerciciode sus funciones. Tal, por ejemplo, aquel en que Pedro de Aylln demandaal licenciado Juan Vadillo, oidor de la audiencia de Santo Domingo, en 1545,dos mil pesos en pago de los perjuicios que le causara cuando estuvo enCartagena por juez de residencia; el que suscita el mismo Pedro de Ayllncontra el adelantado don Pedro de Heredia, reclamando igual cantidad poridnticos motivos; el que el mismo ao 1545 arguye Fernando de las Casas,vecino de Cartagena contra el teniente de gobernador Alonso de Heredia,sobre abono de daos causados durante el tiempo que le tuvo preso; elpromovido por Juan de Arcaya, vecino de Santa Marta, en 1527, contraPedro Vadillo, sobre que le fueron quebrados dos dientes y dados cienazotes en tormento por acusacin falsa del demandado; el que en 1538sustancia Fernando de Mora, descubridor y vecino de Santa Marta, contrael tesorero Pedro de Briceo por haberle dicho palabras injuriosas y apaleadodurante las operaciones de la conquista; el que levanta Pedro Rodrguez deSalazar, vecino de Tunja, contra el teniente de gobernador Pedro de Ursa,sobre haberle dado tormento injustamente, corrido el ao 1550; y tantosotros cuya enumeracin no es preciso agotar aqu (p. 50 y 51).

En la tradicin hispnica, el principal canon es el del honor, afincado entres pilares incontestables: fe en Dios, lealtad al Rey y posesin indiscutidade la dama. Los vecinos de las Amricas aspiran a ser hombres dehonor, a actuar como caballeros y labrarse un nombre, si no se tiene, o aengrandecerlo, si su solar y hechos ya son conocidos. El sentido delhonor va ms all del Rey, pues como dir en el siglo de oro Caldern, esde aquellos valores que penden directamente de Dios. El mantenerinclume el honor ser la principal ocupacin y preocupacin de losEspaoles en la pennsula y en las Indias. Bajo el estandarte del honorse renen derecho y sentimiento. De ah que no haya mayor afrentapara estos curtidos varones que el anatema, la felona y la infidelidadmarital. Una vida sin honor no merece la pena ser vivida.

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Despus del honor, convertido y confundido en la repblica en honra, laestima estaba fijada, tanto ayer como hoy, en los haberes. La seguridaden las propiedades y en las transacciones era un elemento fundamentalde la vida en las Indias. La disputa por los bienes era especialmentesensible en el caso de las encomiendas. Bien pronto sucumbieron losintentos desaforados de subvertir el status quo de Alonso de Lugo, quiena la usanza de muchos de los lderes de nuestras democracias, y vidode una clientela, pretendi anular los repartimientos posedos por losconquistadores, para hacer otros nuevos, con tan mala fortuna que detal liza salieron triunfantes sus contendores, asentndose en el ao de1543 la tesis de la permanencia en el disfrute de los repartimientos,siempre y cuando se cumpliese adecuadamente con los deberes hacialos indgenas.

La ms grandiosa de las instituciones en las Indias fueron los cabildos,de los cuales se ocupa De Tejada en las pginas 63 a 68 de su obra. Elprincipal referente de la vida en la ciudades americanas era su cabildo,el cual estaba integrado por representantes de los vecinos, entre los quese contaban aquellos que con sus hechos merecieron encomiendas y, apartir de 1554, por real cdula del 21 de abril, tambin aquellos quetuviesen casa poblada, aunque no tuviesen encomiendas. El cabildo erala institucin ms prxima a las personas, quiz la que poda ostentaruna representacin ms autntica y, en vista de las circunstancias de lapoca, la ms cercana a la democracia. La distancia geogrfica y laprecariedad de los primeros tiempos, concentr en los cabildos mltiplesfunciones, las cuales ms tarde sern disputadas, no siempre con xitopor los gobernadores, por los corregidores y por otras autoridadesdesignadas por la metrpoli. Entre las funciones de los cabildos, DeTejada seala:

Eran unas de ndole econmica: la distribucin de solares y predios rsticosbaldos, por ejemplo; as en Buga en 1572 el cabildo concede al capitn Juande Aguilar una estancia para el ganado, otra a 18 de marzo de 1582 a Miguelde Yusti que la peda para avencindarse, otra a 22 de diciembre de 1586 alcura Diego Rengifo. Otras de carcter militar, organizando empresas ofensivaso defensivas contra los indios; el mismo cabildo de Buga acuerda a 9 deseptiembre de 1581, enviar gente armada contra los putumaes, queinquietaban a los naturales sometidos. Y principalmente de color poltico,sobre todo la facultad de elegir sus alcaldes y otras autoridades.

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Los cabildos llevaban celosamente las anotaciones de los temas tratadosy de lo que se provea. Es clebre el libro verde del cabildo de SanFrancisco de Quito, en el cual aparece buena parte de los acontecimientoshistricos que marcaron la vida pblica de esa ciudad. La eleccin delos miembros del cabildo se haca la mayora de las veces por insaculacin,dejando en manos de un nio el sacar de un cesto los nombrescorrespondientes de entre los propuestos por el gobernador y por elpropio cabildo. No obstante, hubo casos como el de la eleccin de GonzaloSurez Rendn que fue elegido gobernador de Tunja en 1541, en uncabildo abierto, a la voz de todos. Del papel de los cabildos comorepresentantes de la comarca y voz de la tierra, De Tejada afirma:

El peso de la autoridad de los cabildos era extraordinario, a lo menos durantela poca fundacional, no apagados todava los rescoldos de la memoria de laslibertades castellanas, que algunos descubridores haban tenido inclusoocasin de vivir en su vigencia plena. Considerbase a los cabildosrepresentantes de la comarca y voz de la tierra, recayendo en ellos la autoridadcuando se produca un vaco respecto a la existencia de representantes delRey. No de otro modo Corts en Veracruz o Martnez en Irala en la Asuncinganaron fuente de legitimacin para sus autoridades respectivas; y asimismo,en la historia neogranadina, son los cabildos de Tunja y Santaf los que danel espaldarazo de la confirmacin a Gonzalo Surez Rendn, o los que decidenlas pretensiones de mando de Jernimo Lebrn contra Hernn Prez deQuesada. Siendo el caso ms notorio el del mismo Gonzalo J