El Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el contexto del ...

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El Pactode Estabilidad

y Crecimiento enel contexto del Sistema

Europeo de Cuentas(SEC-95)

Fernando Carrasco CanalsEstadístico del Estado y Profesor de la UNED

C L M . E C O N O M Í A , N º 1 , S e g u n d o S e m e s t r e d e 2 0 0 2 . P á g s . 1 7 3 - 1 9 6

Artículo entregado en julio de 2002.

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E L PA C T O D E E S TA B I L I D A D Y C R E C I M I E N T O E N E L C O N T E X T O D E L S I S T E M A E U R O P E O D E C U E N TA S ( S E C - 9 5 )

1. Introducción.El objeto de este artículo es estudiar cómo se cuantifican las

variables económicas a las que se hacen referencia en el Pacto deEstabilidad y Crecimiento (PEC) según el Sistema Europeo deCuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC-95). A mientender la cuestión no es baladí como he intentado demostrar enotras ocasiones (Carrasco Canals, 1999 y 2000), por la interrelaciónentre aspectos estrictamente técnicos (SEC-95) con enfoques polí-ticos como pueden ser las posibles interpretaciones del PEC.

El conjunto de normas tanto de derecho constitucional comode derecho derivado de la UE con respecto al PEC está constituidopor el art. 104 del Tratado de Amsterdam (antiguo art.104 c delTratado de Maastricht) y por el Protocolo sobre el procedimientoaplicable en caso de déficit excesivo, en cuanto a las normas consti-tucionales de la UE. Con respecto al derecho derivado estácontenido en la Resolución del Consejo sobre el Pacto deEstabilidad y Crecimiento (97/C236), de 17 de junio de 1997, elReglamento (CE) Nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997,relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presu-puestarias y a la supervisión y coordinación de las políticaseconómicas; y el Reglamento (CE) Nº 1467/97 del Consejo, de 7 dejulio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedi-miento de déficit excesivo.

Según el artículo 104 los dos criterios que la Comisión utilizapara conocer la evolución de la situación presupuestaria y del nivelde endeudamiento público de los Estados miembros son: la pro-porción entre el déficit público previsto o real y el PIB (3%) y laproporción entre deuda pública y el PIB (60%) En consecuencia, enfunción del ámbito de las Administraciones Públicas (AAPP) y decómo se midan los diferentes flujos (operaciones) que se registranen las cuentas del sector institucional de las AAPP, puede cumplirse

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o no los criterios de estabilidad presupuestaria (art. 104).

La controversia sobre la falta de automatismo entre la apli-cación del SEC-95 y la interpretación de la normativa comunitariasobre esta materia puede ilustrarse con tres ejemplos:

1).- El debate en la primavera de 2001 ocurrido en Españasobre el tema de la creación de una empresa pública que se encar-garía de adquirir los sistemas de armas para nuestras fuerzasarmadas, que, a continuación, se las cedería a cambio del pago porparte del Ministerio de Defensa en concepto de alquiler o canon.

En términos de contabilidad nacional se trata de un arrenda-miento operativo y sólo la cuantía del mismo se registraría comocompra de bienes y servicios y, en consecuencia, incidiría en el saldode la cuenta de capital de las AAPP, es decir, en su capacidad/nece-sidad de financiación. Por el contrario, si la compra de armamentose realiza directamente por el Ministerio de Defensa, también, seregistra como compra de bienes y servicios y, en consecuencia, ensu cuantía (bastante superior al alquiler) disminuye la capacidad(aumenta la necesidad) de financiación de las AAPP. Se señala queel concepto de déficit público se refiere al sector de las AAPP y no alsector público en el que algunas de sus unidades institucionalespertenecen a otros sectores institucionales, por ejemplo, sociedadesno financieras e instituciones financieras.

2).- La polémica planteada en febrero de 2002 entre laComisión y el Ecofin sobre la propuesta de la primera de poner enfuncionamiento el procedimiento de “alerta rápida” para Alemania yPortugal por sus elevados déficit presupuestarios. La cuestión sezanjó con un “acuerdo político” en el Ecofin para evitar que se some-tiese a votación la propuesta de la Comisión. Sin entrar enconsideraciones políticas sobre la solución del problema, en cual-quier caso se crea un precedente sobre la posibilidad de diferentesinterpretaciones del Pacto de Estabilidad. Este juicio de intención hasido avalado, a nuestro modo de entender, en la cumbre de Sevilla(junio de 2002) en la que Francia condiciona su equilibrio presu-puestario en 2004, a que durante los años 2003 y 2004 su economíaregistre crecimientos del PIB superiores al 3%, lo que significa queotro Estado de la UE (los otros dos son Alemania e Italia) den prio-ridad al crecimiento económico, con sus efectos sobre el nivel de

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empleo, sobre el cumplimiento en una fecha fija del equilibrio pre-supuestario, es decir, déficit cero. Pienso que la causa que justifica lasituación actual sobre la necesidad de hacer una “reinterpretacióndel PEC”, con los subsiguientes efectos sobre la credibilidad del PECy la debilidad de la Comisión al aplicar el Tratado de Amsterdam,radica en el error de incluir en el derecho constitucional de la UE (unTratado lo es) unos límites fijos al déficit público (3% PIB) y a ladeuda pública (60% PIB). A mi modo de entender, una constitucióntiene que tener flexibilidad a través de unos principios generales, nocorsés que la invaliden en circunstancias excepcionales, y, pienso,que la situación actual lo es por circunstancias políticas de diversaíndole, 11 de septiembre de 2001, movimientos migratorios, glo-balización, etc, etc. que exijan un cambio en la misma. Quizás, igualque Keynes planteaba los problemas que un sistema de tipos decambio fijos puede suponer al logro del equilibrio interno de laeconomía, concretamente la vuelta al patrón oro de Gran Bretañaen 1925 a un tipo de cambio de paridad que sobrevaluaba la libra,por no tener en cuenta que el contexto político mundial y suestructura económica eran diferentes a la situación anterior a laI Guerra Mundial. Puede ser que la situación de la UE al firmar elTratado de Amsterdam en 1997, sea radicalmente diferente a lasituación actual (2002).

3).- Por último, hacemos referencia al artículo publicado porBarea en el periódico La Razón, el 14 de marzo de 2002, titulado“2001: Cuentas equilibradas (y II)” en el que justifica las dudas que leasaltan y sus causas sobre la credibilidad de las Cuentas Públicasequilibradas del año 2001. Su justificación se basa en los siguienteshechos: no se conoce cómo se han registrado las aportaciones delEstado al Ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias y SociedadesEstatales; falta de rigor en la aplicación del principio de devengo;cuál ha sido la aplicación de los ajustes necesarios entre el criterio decaja y de devengo en el caso de los impuestos y cotizacionessociales; se desconoce si el déficit público de RTVE ha sido o no inte-grado en el déficit público del Estado, etc. A esta cuestión se hacereferencia en la segunda matización del epígrafe siguiente.

En función de los párrafos precedentes y sin carácterexhaustivo en los temas a tratar sobre el déficit público en términosdel SEC-95, el artículo se estructura del siguiente modo:

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2. Algunas consideraciones previas

3. Definición del sector de las Administraciones públicas

4. Arrendamientos, licencias y concesiones

5. Métodos del cálculo de la deuda pública

2. Algunas consideraciones previas.Antes de comenzar a desarrollar algunos de los aspectos que

se han estimado más relevantes con respecto al déficit público y ala deuda pública, opinamos que es necesario hacer dos puntualiza-ciones porque se observa una cierta confusión en la utilización deltérmino “sector público” y una cierta omnipresencia de laContabilidad Nacional en todos los temas relacionados con la cuan-tificación de la actividad económica.

En cuanto a la primera matización, se destaca que en el SEC-95en su sistema de cuentas económicas integradas, no existe unasucesión de cuentas referidas al sector público, ya que los sectoresinstitucionales que retiene son: sociedades no financieras, institu-ciones financieras, administraciones públicas, hogares, institucionessin fines de lucro al servicio de los hogares y resto del mundo,(Eurostat, 1996). El déficit (superávit) público es el saldo de la cuentade capital del sector administraciones públicas, no el saldo de lacuenta de capital del sector público. Si el saldo de la cuenta decapital de las AAPP es negativo existe una necesidad de financiación;por el contrario, si es positivo tiene una capacidad de financiación.

Esta matización no es óbice para que dentro del marcodefinido por el SEC-95 se pueda elaborar las cuentas del SectorPúblico, pero, como tales, no figuran en su sistema de cuentas, ni enlas de los Estados miembros de la UE. Sin embargo, el Sistema deCuentas Nacionales de Naciones Unidas (1993) (SNA) explícita-mente se refiere a que en las clasificaciones de los sectoresinstitucionales se ha hecho la distinción entre lo público y loprivado, de tal modo que su existencia permite la reorganización delas cuentas con fines analíticos, de acuerdo con las necesidades decada país. En este punto, se estima oportuno decir que el SNA-1993es el antecedente inmediato del SEC-95 y las diferencias entre los

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dos sistemas son mínimas (1). Sucintamente el proceso de estimaciónde las macromagnitudes económicas, bajo un aspecto metodo-lógico, en Naciones Unidas (NU) ha sido el siguiente: el primerdocumento publicado es en 1947 “Measurement of NationalIncome and the Construction of Social Accounts”, después se con-tinúan los trabajos y hasta 1968 el sistema vigente de NU es el quese desarrolla en su documento “A System of National Accounts andSupporting Tables” (1ª edición en 1953 y 2ª en 1964). En la XV sesiónde la Comisión de Estadística de las NU de 1968 se aprueba el docu-mento “A System of National Accounts” (SNA), antecedente del“Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas” de laComunidad Económica Europea (SEC-1970, 2ª edición SEC-79). Porúltimo, el SNA-1993 tiene su correspondencia en el ámbito europeoen el SEC-95.

Con respecto a la segunda matización, omnipresencia de lascuentas nacionales, nos referimos en el ámbito de este artículo, a lanecesidad de no plantear un falso debate entre la ContabilidadPública y la Contabilidad Nacional, ya que cada una tiene sus obje-tivos y sus criterios propios de contabilización (momento de registrode las operaciones y valoración de las mismas). Quizás, las cuestionesplanteadas por Barea no tendrían razón de ser si las relaciones entrelas operaciones registradas según los criterios de contabilidad públicay contabilidad nacional tuviesen el grado de difusión suficiente paraque los usuarios diesen respuesta a las interrogantes citadas anterior-mente en el artículo. Además, el grado de confusión aumenta entrelos utilizadores de las cuentas públicas a consecuencia del cambio dela metodología en la elaboración de las cuentas nacionales, que hasupuesto la sustitución del SEC-79 por el SEC-95.

3. Definición del sector institucionalde las Administraciones Públicas. (2)

La necesidad de este epígrafe obedece a intentar superar laposible identificación que se produce, en algunos casos, entre

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(1) Vid. SEC-95, págs. 7 y 8.(2) Una parte del texto de este epígrafe reproduce parcialmente al que con el mismo título figura en mi artículopublicado en la Revista Española de Control Externo (2002).


Sector Público y Administraciones Públicas. Según el SEC-95 elsector institucional de las AAPP comprende todas las unidades queson “otros productores no de mercado” cuya producción está des-tinada al consumo individual o colectivo y en el que la mayor partede sus recursos provienen de contribuciones obligatorias pagadaspor unidades que pertenecen a otros sectores de la economía.También se incluyen todas las unidades institucionales cuya acti-vidad principal consiste en efectuar operaciones de redistribuciónde la renta y riqueza nacional.

Las unidades institucionales que se incluyen en el sector de lasAAPP se clasifican en tres categorías:

los organismos públicos administrativos que financian y sonresponsables del conjunto de actividades cuya finalidadesencial es suministrar a la colectividad bienes y servicios node mercado.

las instituciones sin fin lucrativo (ISFL) que teniendo perso-nalidad jurídica propia son “otros productores no demercado” con la condición que estén controladas y, princi-palmente, financiadas por las AAPP.

los fondos de pensión autónomos que son obligatorios enrazón de disposiciones legales o reglamentarias cuando lasAAPP son responsables de su gestión con respecto a lafijación o aprobación de sus cotizaciones y prestaciones.

El sector de las AAPP comprende cuatro subsectores:

Administración Central

Administración Autonómica

Administración Local

Administración de la Seguridad Social

En función de la definición dada del sector de las AAPP paradeterminar su ámbito es necesario examinar las siguientes caracte-rísticas de la unidad que interviene en la actividad económica paradecidir su inclusión en este sector institucional:

1º que siendo una unidad sea una unidad institucional.

2º que siendo una unidad institucional ésta sea de carácterpúblico.180


3º que siendo una unidad institucional pública, ésta sea pro-ductora no de mercado.

Los criterios para aplicar los conceptos citados anteriormente son:

a) La existencia de una unidad institucional exige que ellatenga autonomía de decisión en el ejercicio de su funciónprincipal y tenga una contabilidad completa.

b) La naturaleza pública o privada de una unidad institucionalestá determinada por quién ejerce el control sobre lamisma. El control se define como la capacidad para deter-minar la política general de la unidad institucional que semanifiesta, entre otros aspectos, nombrando a sus direc-tivos o administradores. La causa del control puede ser bienporque las AAPP tengan más de la mitad de las participa-ciones de la sociedad, bien porque una norma legal leotorga a las AAPP el poder determinar la política general dela sociedad. Un caso particular son las ISFL que están inte-gradas en el sector de las AAPP cuando estén controladas y,principalmente, financiadas por una administración pública.

c) Por último, la tercera característica para que una unidad estéintegrada en el sector de las AAPP está basada en la dis-tinción que hace el SEC-95 entre “productor de mercado” y“productor no de mercado” en función del criterio de lo quese denomina “precios económicamente significativos”.

Un precio es económicamente significativo a partir delmomento en el que ejerce una influencia significativa sobre las can-tidades que los productores están dispuestos a ofrecer en elmercado y sobre las que los compradores están dispuestos ademandar. Al contrario, un precio no es económicamente signifi-cativo cuando su incidencia es prácticamente nula tanto desde laoferta como desde la demanda. Por tanto, los productores demercado son los que venden su producción a precios económica-mente significativos y productores no de mercado son los queproporcionan al mercado la mayoría de su producción a precioseconómicamente no significativos o bien gratuitamente. Un criteriopráctico para distinguir unos precios de los otros es el del 50%, loque significa comparar los ingresos del producto de la venta con sus 181


costes de producción y en función de que financie más o menos del50% se consideran, respectivamente, precios económicamentesignificativos o no significativos.

En otro orden de ideas, una vez determinado que una unidad esinstitucional, pública y productora no de mercado surge la cuestiónde la separación entre los pagos que realiza una unidad institucionalresidente a las AAPP en concepto de ventas de servicios públicos oen concepto de impuestos. El criterio del SEC-95 es que un pago a lasAAPP se registra como una venta de servicios si se considera que esel precio que hay que pagar por la concesión de una autorizaciónpara ejercer una función específica regulada por las AAPP; porejemplo, la seguridad de las instalaciones o de los equipos utilizados,la calidad o características de los bienes y servicios producidos, etc.Además, se impone la condición de que el pago tenga una ciertaproporción con el coste de la prestación del servicio; por ejemplo,permiso de conducir, licencia de armas, entradas en los museos, etc.Por el contrario, los pagos realizados a las AAPP que no cumplenninguna de estas dos condiciones se registran como impuestos; porejemplo, los derechos pagados por la propiedad de vehículos, barcosy aviones, permisos de caza y pesca, etc (este tema se estudia en unmarco más amplio en el epígrafe 4).

La agrupación de las unidades institucionales que pertenecena cada uno de los subsectores institucionales -AdministraciónCentral, Administración Autonómica, Administración Local yAdministración de la Seguridad Social- permite establecer para cadauno de ellos la secuencia de cuentas económicas previstas en elSEC-95 (cuenta de producción, cuenta de explotación, cuenta deasignación de la renta primaria, cuenta de distribución secundariade la renta, cuenta de redistribución de la renta en especie, cuentasde utilización de la renta disponible y de la renta disponibleajustada, cuentas de capital, y cuenta financiera). De la consoli-dación de las cuentas de los subsectores institucionales se obtienenlas cuentas del sector de las AAPP.

En el contexto de este artículo, no se estima conveniente eldesarrollo de las citadas cuentas (3); sin embargo, simplemente, aefectos de facilitar el estudio del tema a aquellos lectores no

182(3) El lector interesado por este tema puede consultar mi artículo publicado en la Revista Española de ControlExterno (1999).


expertos en el SEC-95, se hacen las siguientes consideraciones:

Toda cuenta económica del SEC-95 tiene su significadoeconómico. En el lado derecho se registran los recursos y enel izquierdo los empleos, excepto en la cuenta de bienes yservicios, y en las cuentas de capital y financiera.

El SEC-95 es un sistema integrado de cuentas, de tal modoque cada cuenta se relaciona con la siguiente a través de susaldo. Los saldos de las cuentas suelen reflejar una macro-magnitud significativa de la actividad económica; porejemplo, VAB (cuenta de producción), ahorro ( cuenta de uti-lización de la renta disponible), capacidad/necesidad definanciación (cuenta de capital), etc, etc.

El SEC-95 distingue los siguientes tipos de operaciones: debienes y servicios, de distribución, financieras, y los otrosflujos.

Un sistema de cuentas nacionales está determinado cuandouna vez establecido el tipo de cuentas económicas que con-tiene se especifican los siguientes aspectos: qué conceptosse retienen, cuál es la definición de cada concepto, es decir,de las operaciones (flujos) que se registran en cada cuentacomo empleos y recursos, lo que lleva a determinar suámbito a través de especificar qué relaciones económicasentre las unidades institucionales están comprendidas endicha operación (flujo) y cuáles están excluidas; por último,cuáles son las reglas de contabilización de los flujos econó-micos, es decir, momento de registro (principio de devengovs principio de caja) y criterios de valoración (precios básicosvs precios de mercado).

Todas estas cuestiones se pueden consultar en Eurostat (1996)o bien en Carrasco Canals (1999)

4. Arrendamientos, licencias yconcesiones.

La justificación de este epígrafe obedece a que una de lasmodificaciones más importantes del “Manual del SEC-95 sobre el 183


déficit público y la deuda pública “ (Eurostat, 2001, segunda edición)con respecto a la primera edición publicada el año anterior es pre-cisamente el contenido de este apartado (4).

Antes de entrar en el contenido específico de este apartado, seestima oportuno hacer las siguientes concreciones:

El ahorro de las AAPP (saldo de la cuenta de utilización de larenta disponible de las AAPP) es el flujo económico a travésdel cual se engarzan las cuentas corrientes de las AAPP consus cuentas de acumulación (cuenta de capital y cuentafinanciera). La cuenta de capital comprende dos subcuentas:la primera, es la cuenta de variaciones del patrimonio netodebidas al ahorro y a las transferencias de capital, es decir, lasfuentes de financiación de la inversión de las AAPP; lasegunda, es la cuenta de adquisiciones de activos no finan-cieros, cuyo saldo indica la capacidad/necesidad definanciación de las AAPP al comparar la inversión en activosreales con las variaciones del patrimonio neto debidas alahorro y a las transferencias de capital.

No hay que olvidar que las cuentas nacionales no sonobjetivo en sí mismas sino un instrumento para el análisiseconómico, así como que la forma de contabilizar las opera-ciones entre los agentes económicos está basada en unconjunto de convenios. Se destaca este aspecto, pues,pienso, que es la justificación en lo que se denominó “con-tabilidad creativa” con ocasión del examen a los Estadosmiembros de la UE, en la primavera de 1998, para decidirqué países cumplían los requisitos exigidos de convergencianominal para entrar en la UEM.

El análisis del déficit (superávit) público es obvio que exige,por una parte, conocer cómo contribuye cada uno de lossubsectores institucionales de las AAPP al resultado conso-lidado obtenido (por ejemplo; puede suceder que elsuperávit de la Seguridad Social esté financiando el déficit dela Administración Central del Estado); por otro lado, es nece-sario establecer las cuentas del Sector Público en suconjunto (sociedades no financieras, instituciones finan-

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(4) El lector interesado por otros temas estudiados en el “Manual” puede consultar mi artículo citado en la nota 2:relaciones entre las AAPP y las empresas públicas, aplicación del principio del devengo e infraestructuras públicasfinanciadas y explotadas por el sector sociedades.


cieras y AAPP) para conocer los flujos económicos internosentre las diferentes unidades institucionales públicas, pues,bien puede suceder que la reducción del déficit públicohasta alcanzar el equilibrio presupuestario obedezca más aun proceso de descapitalización del sector público, porejemplo vía privatizaciones, que a un aumento de losingresos en sentido estricto. Es precisamente esta causa laque motiva que en el “Manual del SEC-95 sobre el déficitpúblico y la deuda pública” en su segunda edición, se hayaincluido un capítulo específico sobre arrendamientos,licencias y concesiones con la finalidad de clarificar qué ope-raciones se registran en las cuentas corrientes (cuenta deproducción y cuentas de distribución y utilización de renta)y cuáles en las cuentas de capital (cuentas de variaciones delpatrimonio neto debidas al ahorro y a las transferencias decapital y cuenta de adquisiciones de activos no financieros).

Cuando el “Manual” aborda la cuestión del registro en términosde contabilidad nacional de los arrendamientos, licencias y conce-siones destaca que es importante diferenciar los ingresos de lasAAPP cuyo origen son: producción, impuestos, las rentas y las ventasde activos, ya que aunque todos ellos inciden en el déficit/superávitde las AAPP, según que su origen sea uno u otro sus efectos en laeconomía serán diferentes. Por ejemplo, no es lo mismo aumentarlos ingresos públicos por un incremento de la venta de bienes y ser-vicios que por una mayor presión fiscal o por la venta de empresaspúblicas derivados de los procesos de privatización porque susefectos económicos son bien distintos.

El estudio de los ingresos públicos ocasionados por los arren-damientos, licencias y concesiones, en el “Manual” se estructura dela siguiente forma:

1. Ingresos de la venta de bienes y servicios producidos porlas AAPP (que podrían suministrar otras unidadeseconómicas).

2. Ingresos por la utilización de un activo producido depropiedad pública.

3. Ingresos por la utilización de un activo no producido depropiedad pública.

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4. Consideración sobre los activos inmateriales no producidos.

5. Ingresos a cambio de la autorización de las AAPP paraemprender una actividad.

A continuación, se especifica la asociación de cada uno de lossupuestos anteriores a las operaciones retenidas en el SEC-95 y, enconsecuencia, a su registro en cuenta económica correspondiente.

1. Ingresos por la venta de bienes y servicios producidos por lasAAPP (que podrían suministrar otros sectores).

Los ingresos pueden ser inferiores a los costes de producción(en este caso puede resultar necesario imputar una subvención),iguales a ellos o superiores; sin embargo; esta circunstancia noincide en la clasificación de la operación, se registra como ventas, esdecir, producción de mercado y, en su caso como ventas residuales.Ejemplos: venta de bebidas en un edificio público; pago por la pres-tación de formación; honorarios por asesoramiento a empresas opruebas de aptitud para conducir automóviles.

2. Ingresos por la utilización de un activo producido.

Los ingresos pueden ser inferiores, equivalentes o superiores alos costes de producción; tampoco este hecho afecta a la clasifi-cación de la operación.

Esta categoría de ingresos se divide en tres subcategoríassegún la duración del período:

a) Los pagos se efectúan cada vez que se utiliza el activo, o biense realiza un único pago que permite la utilización del activodurante un período inferior a un año. En este caso, se registra comoventa, es decir, producción de mercado y, en su caso, como ventasresiduales. Ejemplos: alquiler de un edificio público; peajes en carre-teras y puentes; pago por utilizar un centro deportivo y derechos deentrada en un edificio público.

b) El pago forma parte del contrato mediante el que es posiblela utilización del activo durante un período superior a un año, peroinferior a la vida económica del activo producido. Con arreglo alcontrato podrán exigirse uno o varios pagos. Lo importante no es elnúmero de pagos, sino el período de vigencia del contrato. En estecaso, la cuestión previa es determinar si es un arrendamiento ope-rativo o un arrendamiento financiero aunque no es probable que las186


AAPP consideren que hacen arrendamiento financiero, es necesarioregistrar la venta del activo por dichas administraciones cuando launidad compradora asuma la mayoría de los riesgos y rentas de lapropiedad durante la vigencia del contrato.

En el caso que sea un arrendamiento operativo se registracomo producción de un servicio de mercado. En el caso de quehaya un único pago inicial es necesario distribuirlo a lo largo delperíodo de vigencia del contrato y registrar el pago anticipadocomo un anticipo financiero. Ejemplos: Un pago único realizado poruna empresa por ocupar un edificio de propiedad pública durantecinco años; en este caso, se registra como alquileres a lo largo de loscinco años; además, el pago anticipado se contabiliza como unactivo financiero.

Arrendamiento financiero: El activo que se suministra mediantearrendamiento financiero se registra en el balance del arrendatarioy modifica su formación bruta de capital fijo si es un productor.Desde la óptica del arrendador se genera un activo financiero, yaque los pagos regulares al mismo se consideran como reembolsode un préstamo imputado y se han de desglosar en dos opera-ciones: reembolso del principal e intereses.

c) El pago por utilizar el activo durante el resto de su vida eco-nómica. En este caso se registra como venta de un activo producido.Ejemplo: la venta de un edificio por las AA.PP.

3. Ingresos por la utilización de un activo no producido.

Entre los activos no producidos se encuentran los terrenos, losactivos del subsuelo y otros activos materiales naturales a los que seaplican derechos de propiedad. Lo normal es que las AAPP hayancomprado los activos en un período anterior o los hayan adquiridocomo propiedad pública de algún otro modo, por ejemplomediante un acuerdo internacional. Se trata de activos materialesnaturales, que pueden poseer y negociar con agentes económicos.

Los ingresos por la utilización de un activo material no pro-ducido incluyen los dos tipos siguientes de pagos:

a) Los pagos se efectúan cada vez que se utiliza el activo o hayun único pago que permite la utilización del activo durante unperíodo. En este caso, las AAPP dan el activo material no producido

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mediante un arrendamiento durante un período limitado. En estecaso, el pago se registra como rentas; por ejemplo, las AAPP recibenun canon de explotación por la extracción de petróleo.

b) Un pago por la utilización del activo durante el resto de suvida económica. En este caso, se registra como venta de un activono producido; por ejemplo, la venta de un terreno por las AAPP.

4. Consideración sobre los activos inmateriales no producidos.

Las operaciones con activos inmateriales no producidos que serealizan entre unidades no pertenecientes a las AAPP, se registranúnicamente en determinadas circunstancias limitadas. Normal-mente los pagos por arrendamiento, franquicia o concesión secontabilizan como ventas de servicios o rentas o como venta delactivo producido que se explota.

Una operación relativa a un activo inmaterial no producido seregistra cuando una unidad tiene derecho a comprar servicios a unprecio concreto y vende dicho derecho a otra unidad institucional.Un ejemplo es el caso de las licencias de telefonía móvil que seestudia más adelante.

5. Ingresos a cambio de la autorización de las AAPP paraemprender una actividad.

La característica de este tipo de ingresos es que el Estadoadopte medidas legislativas en las que se establezca la exigencia deautorización de las AAPP para realizar la actividad, de manera que nosea un pago que puedan solicitar a otras unidades económicas. Porotra parte, además de los procedimientos administrativos nece-sarios para conceder tal autorización y aplicar las normas, las AAPPpodrán optar por prestar un servicio a la unidad que ha solicitado laautorización.

Los pagos realizados se registran bien como venta de un ser-vicio, bien como impuestos; en el primer caso, las AAPP realizan unafunción relacionada de manera específica con el pagador (normal-mente para evaluar si ha de concederse a ésta la autorización quesolicita) y el pago es proporcionado respecto al coste de la funciónrealizada por las AAPP.

El cálculo de los costes destinados a la evaluación para estimarsi son proporcionados a los pagos, deberá incluir todos los costes188


que una empresa privada debería incluir al fijar un precio; por tanto,se incluyen la remuneración de los asalariados, el consumo inter-medio, el consumo de capital y los impuestos. Ejemplos de estosingresos son los pagos por derechos de pasaporte, permisos deconducir, licencias de armas, etc.

El segundo caso, el registro de estos ingresos como impuestos,se hace cuando los pagos hechos a las AAPP no cumplen las condi-ciones anteriores, es decir, no hay una función específica paraevaluar si ha de concederse la autorización solicitada y los pagos noson proporcionados al coste de la autorización; por ejemplo, licenciade utilización de vehículos, licencias de caza y pesca, etc.

Un caso muy específico son los ingresos de las AAPP obtenidospor la adjudicación de licencias de telefonía móvil de tercera gene-ración (UMTS) que se concedieron a operadores privados entre1999 y 2001 en algunos Estados miembros de la UE, bien de formagratuita, bien a través de concurso (subasta). Teniendo en cuentaque los ingresos procedentes de las adjudicaciones, en algunoscasos, significaron cantidades importantes que afectaron a lascuentas de las AAPP, Eurostat tuvo que adoptar un criterio para quesu registro en las cuentas de las AA.PP. de los Estados miembrosfuese homogéneo (la aplicación del SEC-95 por los Estadosmiembros es obligatoria porque su metodología ha sido aprobadapor un Reglamento). El criterio mantenido por Eurostat ha sidorechazar el registro de los ingresos de las AAPP por adjudicación deUMTS como impuesto o como venta de un servicio, por las causassiguientes:

- En principio, una licencia registrada como impuesto se con-cedería a cualquier candidato dispuesto a pagarla; además,no se trata de un pago sin contrapartida (algo a cambio denada) y su registro como impuesto no resultaría adecuado,en el supuesto de la venta mediante subasta de un bienescaso.

- Tampoco la operación puede considerarse como adqui-sición de un servicio prestado por las AAPP, ya que esevidente que los pagos son desproporcionados respecto alcoste de producción del servicio; puede afirmarse que lasAAPP no prestan servicio alguno.

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En consecuencia, el tema de su contabilización se centró enregistrar dichos ingresos bien como pago de una renta, bien comoadquisición de un activo. La decisión final fue de contabilizar dichospagos de las empresas a las AAPP como adquisición de un activo nofinanciero.

Otro caso, también, muy específico considerado en la segundaedición del “Manual” es el de arrendamiento-venta que consiste enun acuerdo cruzado por el que el propietario de un activo lo vendey simultáneamente el comprador se lo arrienda. El objeto del arren-damiento-venta suele ser un edificio, pero puede ser otro activo fijo.Las AAPP de cualquier nivel (local, regional, estatal o central) puedensuscribir acuerdos de este tipo, con la idea de mejorar la gestión desus activos y las finanzas públicas.

Desde el punto de vista de las cuentas nacionales, la aplicacióndel arrendamiento-venta por las AAPP plantea dos cuestiones inte-rrelacionadas:

- ¿ Cuál es la unidad que participa en esta operación con lasAAPP y en qué sector corresponde clasificarla?

- ¿ Cuál es la intención final que subyace en el acuerdo? ¿Sepretende realmente “privatizar” la gestión de estos activos yllevar a cabo una reorganización en el sector público?.

Según la respuesta a estas preguntas, cabe poner en duda larealidad de la “venta” y la “operación” puede registrarse de manerasmuy distintas.

En cuanto a la primera cuestión hay dos alternativas: primera, launidad es una sociedad pública existente. En este caso, se tienenque dar dos condiciones para que una transferencia de activos fijosde las AAPP a una sociedad pública existente se clasifique comoventa de activos en la formación bruta de capital fijo (FBCF) con surepercusión en la capacidad/necesidad de financiación:

- ha de tratarse de una verdadera sociedad que realice normal-mente este tipo de actividad y su tamaño ha de ser adecuado parala operación, es decir, los activos que se transfieren no han de serdesproporcionados respecto a los activos que ya posee la sociedad.

- la sociedad financia la adquisición de los activos con susrecursos propios o bien con los préstamos que obtiene en el mercado.190


En el supuesto de que no se cumpla alguna de las condiciones,es preciso plantearse la naturaleza de la operación. En concreto, elproceso en su conjunto podría considerarse como una reestructu-ración de activos dentro del sector público, destinada a una gestiónmás eficaz de dichos activos, y, en consecuencia, no hay repercusiónen la capacidad/necesidad de financiación de las AAPP.

La segunda alternativa es que la otra unidad institucional queparticipa en la operación sea una sociedad privada. En este caso nor-malmente se registra como una operación sobre activos fijos (FBCF),lo que supondrá una mejora de la capacidad/necesidad de finan-ciación de las AAPP. Sin embargo, es preciso plantearse si laoperación corresponde a un acuerdo de arrendamiento financiero,en cuyo caso, en las cuentas nacionales, el activo se mantiene en elbalance de las AAPP.

En cuanto a cuál es la intención final que subyace en elacuerdo entre las AAPP y el otro agente económico (unidad institu-cional) es un tema que el “Manual” lo estudia bajo el título“infraestructuras públicas financiadas y explotadas por el sectorsociedades” que ya ha sido estudiado en mi artículo de la RevistaEspañola de Control Externo (2002) y, al que, por tanto, nos remitimos.

5. Métodos de cálculo de la DeudaPública. (5)

El segundo criterio del PEC se refiere a que la proporción entrela deuda pública y el PIB no supere el 60% y su estudio en un epí-grafe específico obedece a que si bien su definición según elProcedimiento aplicable en caso de déficit excesivo es coherentecon el SEC-95; sin embargo, su valoración es diferente en los citadosdocumentos. En efecto, en el SEC-95 no hay una definición espe-cífica de la deuda pública, sino disposiciones generales sobre lossectores institucionales y sobre los pasivos financieros y sus normasde valoración. En función de las mismas, el stock de pasivos finan-cieros públicos debe registrarse en las cuentas nacionales a su valor

191(5) Una parte del texto de este epígrafe es una reproducción parcial del que con el mismo título figura en unartículo publicado en la Revista Española de Control Externo (2002).


de mercado al final del periodo contable en el balance de cierre delsector de las AAPP.

Según el SEC-95, el stock de deuda al final de un año (n) es iguala la suma de todos los pasivos del sector AAPP, es decir, (teniendo encuenta la clasificación de las operaciones financieras según el SEC-95) es igual a la suma de efectivo y depósitos, de valores distintos delas acciones, de préstamos y de otras cuentas pendientes de pago.En algunos casos, además, hay que añadir las acciones y otras parti-cipaciones, y las reservas técnicas de seguro, aunque su entidad esescasa, cuestión que se desarrolla en Carrasco Canals (1999).

Sin embargo, en el PEC y según el Protocolo sobre el procedi-miento aplicable en caso de déficit excesivo, su artículo 2 dice:“Deuda, la deuda bruta total, a su valor nominal, que permanezcaviva al final de año”.

Esta definición se completa en el Reglamento 3605/93 delConsejo relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedi-miento excesivo, que posteriormente ha sido modificado por elReglamento 475/2000 del Consejo, cuyo artículo 1.5 dice:

1) Por “deuda pública se entenderá el valor nominal total delas obligaciones brutas del sector “administraciones públicas” pen-dientes a final del año, a excepción de las obligacionesrepresentadas por activos financieros que estén en manos delsector “administraciones públicas”.

2) La deuda pública estará constituida por las obligaciones delas administraciones públicas en las categorías siguientes: efectivo ydepósitos, títulos que no sean acciones, con exclusión de los pro-ductos financieros derivados, y préstamos, conforme a lasdefiniciones del SEC-95.

3) El valor nominal de una obligación pendiente al final delaño será su valor facial.

4) El valor nominal de una obligación indexada corres-ponderá a su valor facial ajustado en función del incremento decapital derivado de la indexación acumulado al final del año.

5) Las obligaciones denominadas en divisas o que hayan sidoobjeto de cambio de una divisa, mediante acuerdos contractuales, auna o más divisas se convertirán a las demás divisas al tipo acordado192


en los correspondientes contratos, y se convertirán a la monedanacional al tipo de cambio representativo del mercado registrado elúltimo día hábil de cada año.

6) Las obligaciones denominadas en la moneda nacional yque hayan sido objeto de cambio, mediante acuerdos contrac-tuales, a una divisa se convertirán a la divisa al tipo acordado en loscorrespondientes contratos, y se convertirán a la moneda nacionalal tipo de cambio representativo del mercado registrado el últimodía hábil de cada año.

7) Las obligaciones denominadas en divisas y que sean objetode cambio en moneda nacional mediante acuerdos contractualesse convertirán a la moneda nacional al tipo acordado en los corres-pondientes contratos”.

De la definición de deuda pública merece especial atención elconcepto de valor nominal que se considera equivalente al valorfacial de los pasivos, es decir, es igual al importe que las AAPP debenreembolsar a los acreedores en el momento de su vencimiento, loque significa que los intereses devengados sobre un pasivo no seregistran en la valoración del pasivo a efectos del PEC.

El criterio del SEC-95 en la aplicación del principio de devengoes que los intereses se registran cuando se devengan; por tanto, sepaguen o no efectivamente, los intereses devengados repercutenen la capacidad/necesidad de financiación. Sin embargo, a efectosde cálculo de la deuda pública, en el Procedimiento de déficitexcesivo se hace por su valor nominal, es decir, sin incluir los inte-reses devengados y, en consecuencia, los debidos y no pagadosdeben registrarse, mientras no se paguen, en otras cuentas pen-dientes de pago, lo que implica según el artículo 5.1 del Reglamento475/2000 que no se contabilizan en la deuda pública.

Finalmente, no queremos terminar este artículo sin expresaruna idea sobre la variación de la deuda pública. Un incremento dela deuda pública se debe a dos factores principales:

• la necesidad de financiación de las AAPP, es decir, el saldo desu cuenta de capital.

• la adquisición neta de activos financieros por las AAPP cuyasoperaciones se registran en su cuenta financiera.

193


Sin embargo, para estimar la variación final de la deuda públicase han de efectuar algunos ajustes cuyo origen es distinto:

• por otros flujos, principalmente, los que corresponden a lasganancias y pérdidas de capital, debidas especialmente a ladeuda en moneda extranjera.

• por las consecuencias derivadas de la propia definición delcálculo de la deuda pública según el Protocolo sobre el pro-cedimiento del déficit excesivo.

• por y de forma análoga a lo que sucede en la balanza depagos donde se incluye una partida de “errores y omi-siones”, en las cuentas nacionales existe una discrepanciaestadística motivada porque el saldo de la cuenta de capitalde las AAPP. no coincide con la variación de los activosfinancieros y pasivos (cuenta financiera) de las AAPP.

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Bibliografía.CARRASCO CANALS, FERNANDO (1999): Fundamentos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y

Regionales. SEC-95, Ediciones Pirámide, Madrid.

CARRASCO CANALS, FERNANDO (1999): Las Administraciones Públicas en el Sistema Europeo de Cuentas,Revista Española de Control Externo, Volumen II, mayo 1999, nº 2.

CARRASCO CANALS, FERNANDO (2000): El Sistema Europeo de Cuentas y los Tratados de la UniónEuropea, Instituto de Estudios Económicos, Colección Universidad, Madrid.

CARRASCO CANALS, FERNANDO (2002): Las cuentas del Sector Público y el SEC-95, Revista Española deControl Externo, Vol. IV, enero 2002, nº 10.

OFICINA DE ESTADÍSTICA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (EUROSTAT). (1996): Sistema Europeo deCuentas. SEC 1995, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo.

OFICINA DE ESTADÍSTICA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (EUROSTAT). (deuxiéme édition 2001):Manuel SEC 95 pour le déficit public et la dette publique., segunda edición, Luxemburgo.

NACIONES UNIDAS (1993): Sistema de Cuentas Nacionales, 1993, New York, Publicación de las NacionesUnidas, documento ST/ESA/STAT/SER. F2/Rev.4.

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