El Papel Redistributivo Del Gasto Social- Chile, 1983

ESTUDIO

EL PAPEL REDISTRIBUTIVO DEL GASTO SOCIAL:CHILE, 1983* **

Jorge Rodrguez Grossi***

La profundidad y extensin de la pobreza en Chile y el efecto sobre ellade las principales polticas sociales se examinan en este artculo. Utilizan-do informacin recogida en cerca de 4.000 hogares en distintos lugaresdel pas, se determina un perfil de pobreza, el cual revela que alrededorde un tercio de los chilenos vive en condiciones miserables. Esto es msagudo en los sectores rurales, pero en nada despreciable en las reas urba-nas. En cuanto a las polticas sociales, se verifica que tanto educacin co-mo salud actan contrarrestando la pobreza. La accin gubernamental envivienda, tras una serie de correcciones, logra orientarse hacia sectores po-bres, pero por escasez de recursos y por fallas de la poltica obtiene unimpacto final muy dbil. El sector de la seguridad social es contradictorioaunque en conjunto no beneficia a los ms pobres. En cuanto a las jubila-ciones, stas no alcanzan a los grupos de bajos ingresos, pero otros benefi-cios de la seguridad social, de menor magnitud, s tienen una orientacinredistributiva. En trminos globales, se advierte un marcado sesgo del gas-to social hacia la Regin Metropolitana y en contra de las reas rurales.Desde el punto de vista de las conclusiones, se postula reforzar y exten-der los programas de alimentacin escolar cuya cobertura se detect baja,as como desarrollar ms la atencin ambulatoria hacia los sectores po-

* Documento presentado el da 30 de agosto de 1984 en el Seminario"Temas Econmicos de Hoy" organizado por el Centro de Estudios P-blicos. Dicho Seminario fue dirigido por el seor Antonio Recabarren.

** Este trabajo es una versin sintetizada de la investigacin del autor Distri-bucin de ingresos y el papel del gasto social. Chile, 1983, Ilades, 1984.

*** Ingeniero Comercial y Licenciado en Ciencias Econmicas, Universidadde Chile. M. A. en Economa y en Latin American Development Studies,Universidad de Boston. Candidato al Ph. D. en Economa. Gerente delInstituto Chileno de Estudios Humansticos (Icheh). Investigador enIlades.

38 ESTUDIOS PBLICOS

bres y par t icularmente rurales. Se sugiere, igualmente, una mayor utiliza-cin de los instrumentos de seguridad social manipulables por el Estado(asignacin familiar, pensiones de vejez para ancianos pobres, entre otras)puesto que constituyen armas eficaces de auxilio a los ms pobres. En vi-vienda, se advierte sobre la inestabilidad de la poltica de subsidio direc-to, que no asegura la utilizacin del beneficio en cuestin, lo que terminaanulando su impacto. Por ltimo se concluye, sobre la base de los antece-dentes de hogares recogidos, que una reactivacin econmica slo parcial-mente ayudar a los ms pobres dndoles oportunidades de empleo, peroque en ningn caso solucionar el problema de la miseria, cuya gravedadlo convierte en uno de los mayores desafos morales, polticos y tcnicosdel pas.

I Introduccin

La accin contra la pobreza es una de las tareas que todo go-bierno debiera, y probablemente quisiera, asumir. El bien comn,como principio rector de la funcin estatal, en cualquier pas confocos importantes de miseria, indicara su erradicacin y auxilio co-mo primera prioridad. Examinar la condicin socioeconmica de loshabitantes que se benefician del gasto pblico, y en especial del de-nominado "social" es, en consecuencia, un ejercicio conveniente.En primer lugar, porque permite verificar qu tan distributiva es lalabor social del Estado. En segundo lugar, porque facilita el diagns-tico para solucionar problemas de accesibilidad de los pobres a losbeneficios mencionados, fenmeno comn a la marginalidad. Por l-timo, porque dicho examen es indispensable para la planificacin yel desarrollo social.

Este trabajo se centra sobre el anlisis distributivo de buenaparte del gasto social que se lleva a cabo en Chile. Especficamente,se preocupa de los gastos en salud, educacin, vivienda y seguridadsocial, que en conjunto representaban cerca de 50 por ciento delgasto pblico en 1982. La informacin base de los beneficiarios seextrae de la encuesta e investigacin a 3.900 hogares que el autor, atravs de Ilades, realiz en 1983 en varias zonas del pas.1 Cuatromuestras independientes, representativas cada una de un rea geo-grfica determinada, cubrieron a cerca del 65 por ciento de la pobla-cin nacional, con lo cual es posible, a la vez que tener una visinpor regiones, dibujar la situacin nacional. La informacin de vi-vienda, en cambio, se basa en antecedentes recogidos, tambin pormuestreo, entre los postulantes y beneficiarios del subsidio directodel ministerio respectivo. Los valores financieros de seguridad socialson los declarados por los hogares. Los de educacin y salud respon-den a clculos de costos derivados por el autor de las cifras de gastopblico de 1982.2

1 Rodrguez, J., op. cit.2 El detalle metodolgico en Rodrguez, J., op. cit.

EL PAPEL REDISTRIBUTIVO DEL GASTO SOCIAL: CHILE, 1983 39

De acuerdo a los antecedentes previos que se tienen,3 el gastosocial en 1969 para los cuatro sectores sealados tomados en con-junto era redistributivo. Esto significa que los sectores pobres, encomparacin a la proporcin del ingreso total que tenan, recibanun porcentaje mayor de los beneficios sociales. Dentro del gasto so-cial, el sector salud apareca ms redistributivo, seguido por educa-cin, seguridad social y vivienda como menos redistributivos, res-pectivamente. En consecuencia, existe una pauta sobre la inciden-cia de cada gasto social que responde a las caractersticas de cadasector. En seguridad social, por ejemplo, siendo que la mayor par-te del gasto corresponde a jubilaciones, hay una mejor correlacinentre su perfil distributivo y el de la estructura de salarios, a suvez muy ligada a la distribucin de ingresos. Los programas de vi-vienda, por su parte, al requerir ahorro previo tambin se ligan a ladistribucin de ingresos prevaleciente ya que el ahorro es funcindel ingreso. Esto significa que las condiciones de oferta de los be-neficios limitan en buena medida el resultado distributivo que seobtiene. Pero obviamente, por el lado de la demanda, tambinhay factores que afectan el resultado en cuestin. Por ejemplo, noparece que d lo mismo el medir estos aspectos en un perodo deauge econmico que en otro de recesin. Pinsese, por lo pronto,en el caso de los subsidios de cesanta cuya dimensin cambia ob-viamente con el ciclo econmico. Tambin es posible postular quelas familias ms pobres aceleran la desercin de sus hijos de las es-cuelas en situaciones recesivas para que busquen trabajo cuidandoautos, pidiendo limosna, etc. O que, en el caso de salud, la mayorpobreza provoca una intensificacin de ciertas enfermedades, loque aumenta la demanda por atencin pblica. Por ltimo, no ca-be duda que menores ingresos conducen a menor ahorro y, por lotanto, a menor probabilidad de adquirir vivienda. La consecuencia,independientemente de la poltica social, es que es posible que cam-bie el perfil distributivo del gasto pertinente en funcin de las con-diciones de demanda, a su vez muy influidas por el ciclo econmico,entre otras variables.

Valgan estas observaciones para apreciar que los resultados quese presentarn en este estudio son variables en algn grado, al mar-gen del tipo de poltica social que se implementa. Entonces, uno delos aspectos que interesar resaltar corresponde a aquellos elemen-tos tanto de oferta como de demanda cuya permanencia sea eviden-te, independientemente del ciclo econmico.

2 Condiciones de Vida de la Poblacin, Marginalidad y PobrezaTanto por los antecedentes de ingresos familiares como por los

indicadores de condicin de vida recogidos por la encuesta de Ila-

3 Arellano, J. P., Social Policies and Income Redistribution in Chile, Ph. D.Thesis. Harvard University, march 1983.

40 ESTUDIOS PBLICOS

des se puede verificar una gran extensin y profundidad de la pobre-za en el pas. Ello es particularmente intenso en las zonas rurales alo cual se suma el aislamiento propio del campesinado, pero en lasreas urbanas tambin la situacin es grave y adems, en trminosde habitantes comprometidos, su gravitacin es alta.

Para el anlisis que sigue ser til que el lector tome en consi-deracin la siguiente referencia: el valor de la canasta mnima de ali-mentacin por habitante, cuya estructura responde a la elaboradapor Cepal4 para el caso de Chile, y calculada a precios del INE co-rrespondientes a la fecha de las encuestas, es de $ 1.887, si la fami-lia es urbana, y $ 1.415, si es rural. El significado de tal canasta es elde los requerimientos nutricionales mnimos bajo los cuales la po-blacin es calificada de indigente. El doble del valor mencionado seconsidera como una lnea de pobreza. Para los efectos de este estu-dio no se ha querido asociar la canasta mnima al concepto de ex-trema pobreza utilizado por Odepln.5 La determinacin de extre-ma pobreza es lograda por el estudio de Odepln sobre la base decombinar varios criterios, mientras que el de la canasta es uno solo.Hecha esta salvedad y mencionando que los ingresos familiares aquconsiderados incluyen, en los casos que corresponde, una imputa-cin por concepto de arriendo para aquellos hogares que habitan lacasa de su propiedad o cedida gratuitamente, es decir, que hay cier-ta compensacin a probables subestimaciones de ingresos, la propor-cin de la poblacin nacional que se encontrara bajo la canasta m-nima llega al tercio del total del pas.6 En el Cuadro N 1 se apreciala proporcin de hogares pobres por regiones, y zonas urbanas y ru-rales bajo el criterio de la canasta bsica.

Se verifica que a nivel rural hay una alarmante situacin depobreza que, como ya se ver, no slo se refleja por el lado del in-greso familiar. Sin embargo, en nada es despreciable la situacin delos pobres urbanos, incluyendo la de la Regin Metropolitana, yaque en dicho caso se trata de ms de 1.3 milln de personas. A nivelnacional, estos mrgenes de pobreza aguda representan ms de 3.6millones de personas.

Como ya se dijo anteriormente, bajo otros criterios, ms cen-trados en condiciones de vida, el Mapa de la Extrema Pobreza7 de-

4 Altimir, Oscar, "La dimensin de la pobreza en Amrica Latina", E/Ce-pal/L. 180, 1978.

5 Odepln e Instituto de Economa, Universidad Catlica, "Mapa de Extre-ma Pobreza", 1975.

6 La proyeccin de los ingresos familiares declarados en la encuesta, expan-didos a nivel nacional llega a 70% del Ingreso Nacional Disponible a cos-ta de factores. Siendo que los ingresos del capital son generalmente sub-declarados, y que stos no se concentran precisamente entre los gruposms pobres, no parece haber subestimacin seria de los ingresos de estosltimos.

7 Odepln e Instituto de Economa, U. Catlica; op. cit.


Cuadro N 1

Proporcin de Familias bajo la Canasta Mnima y bajo el Doble dedicha Canasta, por Regin, y Zonas Urbanas y Rurales, 1983

Regin Bajo la canasta mnima Bajo el doble de lacanasta mnima

Urb. Rur. Reg. Urb. Rur. Reg.

Norte (II, III y IV)MetropolitanaVI Regin (excluye a

la Prov. O'Higgins)Sur (IX a XII Regin)

26.622.8

31.445.5

59.0

42.457.1

31.4622.8

38.1549.68

52.047.6

59.868.3

87.3

75.681.8

57.347.6

69.573.1

Fuente: Encuesta Ilades, J. Rodrguez, op. cit.

termin que en 1970 haba 21 por ciento de la poblacin chilena encondiciones de extrema pobreza. El empeoramiento evidente del in-greso per cpita chileno respecto de 19708 junto a la mayor regresi-vidad distributiva del mismo desde 1975 hasta la fecha9 conducen,naturalmente, a la conclusin de que dicha proporcin de habitan-tes en extrema pobreza tiene que haber aumentado. Con todos losalcances metodolgicos que separan el criterio del "Mapa" con el dela canasta mnima, decir que hoy 32 por ciento de la poblacin estbajo la mencionada condicin de miseria puede ser considerado co-mo una aproximacin razonable a la realidad.

Se ver tambin que tomando en cuenta otros indicadores ta-les como hacinamiento, posesin de bao, piso de la vivienda, entreotros, la dimensin de la pobreza no vara de la que se deduce pormedio del criterio de la canasta. En el Cuadro N 2 se entregan losrespectivos valores. Las familias se han clasificado regionalmente en10 grupos (deciles), cada uno con 10 por ciento de las familias deacuerdo al nivel de ingreso familiar per cpita de cada regin (natu-ralmente, al distinguir entre sector urbano y rural, salvo en Santia-go, los porcentajes de hogares de acuerdo a cada sector no corres-ponden necesariamente al 10 por ciento respectivo). En la segundacolumna se ha destacado, mediante lneas, el corte que establecenlas canastas mnimas urbanas y rurales para facilitar la interpreta-cin del cuadro. Puede apreciarse, en primer lugar, la mayor canti-dad de habitantes por hogar entre los ms pobres (normalmente so-

8 Cieplan, Reconstruccin econmica para la democracia, 1983.9 Rodrguez, J., "El impacto redistributivo del modelo neoliberal en Chi-

le", Anales 1982, V. 1, Ilades, 1983.

42 ESTUDIOS PBLICOS

Cuadro N 2

Caracterstica de los Hogares Clasificados porIngreso Familiar Per Cpita

Por Regiones, Sectores Urbano y Rural. 1983

Norte: Regiones II, III y IV

DecilEscala

123456789

10

Tramo IngresoFamiliar

1123457

12

Per

91750.250.700.267.000.000.175.833.600

Cpita.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

1.1.2.2.4.5.7.

12.56.

745250680267867000067667500667

UbicacinFam. en

Urb.

5.68.78.9

10.210.111.011.610.711.611.7

Porcentual de Personas porcada Tramo

Rural

35.717.416.58.7940600

(100.0) (100Regin

.6

.3

.9

.1

.9

.0

.0)

FamiliaUrb.

6.465.384.74.943.934.78

Rural

7.326.955.475.004.362.20

3.384.28 1.434.573.76

4.62 5.73

Regin Metropolitana

DecilEscala

123456789

10Regin

Tramo IngresoFamiliar

1123457

1120

Per

50.250.714.356.040.050.456.700.667.500

UbicacinFam. en

Porcentual de Personas porcada Tramo Familia

Cpita

1.233- 1.705.

.

2.3.

333000

- 4.000. 5.450- 7.680- 11.560- 20.250- 150.000

10.010.010.010.010.010.010.010.010.010.0

(100.0)

55544333334

.71

.19

.03

.34

.06

.96

.92

.41

.69

.76

.30

Nota: Se marca con una raya horizontal la lnea de la canasta bsica de acuer-do a como corresponda en cada regin.

EL PAPEL REDISTRIBUTIVO DEL GASTO SOCIAL: CHILE. 1983 43

Habitantes por Sin Sala de Bao Sin Agua Potable Piso de ViviendaPieza % ni Pozo % Tierra %

Urb. Rural Urb. Rural Urb. Rural Urb. Rural

2.171.791.521.491.251.220.951.061.030.77

1.22

3.452.562.332.381.851.00

0.67

2.58

40.544.833.933.825.416.428.68.51.3

21.4

100.0100.094.7

100.0100.080.0

100.071.4

96.5

0.05.2

10.25.96.00.07.80.00.00.0

3.5

63.490.078.990.063.7

100.00.0

57.1

73.9

40.520.723.713.214.95.56.51.40.01.3

10.7

73.260.031.650.045.560.00.0

28.60.0

54.8


2.081.821.671.491.331.161.141.000.850.741.27

9.510.1

2.75.44.13.41.41.40.7

3.9

0.70.02.72.00.00.70.70.70.00.00.7

13.59.54.74.77.50.02.00.73.40.04.6

44 ESTUDIOS PBLICOS

Caractersticas de los Hogares Clasificados porIngreso Familiar Per Cpita

Agrcola Central: Regin VI, Prov. Colchagua y J. M. Caro

Decil Tramo Ingreso Ubicacin Porcentual de Personas porEscala Familiar Fam. en cada Tramo Familia

Per Cpita Urb. Rural Urb. Rural

123456789

10

Regin

71750

1.0001.3001.6001.9672.5003.1204.6008.000

7501.0001.3001.5911.9502.5003.1004.6007.500

51.500

5.87.05.46.48.3

11.210.910.915.718.5

(100.0)

12.711.912.912.311.19.49.69.66.64.1

(100.0)

6.114.775.884.554.654.113.594.383.513.14

4.47

7.395.725.205.304.584.083.332.962.792.86

5.36

Sur: Regiones IX, X, XI y XII

Decil Tramo Ingreso Ubicacin Porcentual de Personas porEscala Familiar Fam. en cada Tramo Familia

Per Cpita Urb. Rural Urb. Rural

123456789

10

Regin

160562800

1.0001.3331.6732.1673.0004.2507.167

562800

1.0001.3331.6672.1673.0004.2007.000

50.000

5.19.36.2

10.210.010.89.4

11.313.913.7

(100.0)

17.611.216.09.99.68.6

11.28.34.23 5(100.0)

5.886.185.625.564.824.623.483.763.703.51

4.75

6.406.064.885.454.973.563.263.152.462.73

4.30




2.501.561.791.791.641.411.371.280.860.77

1.33

2.561.751.671.791.451.281.020.940.830.56

1.52

50.028.641.215.030.837.129.414.74.13.4

20.8

59.451.756.350.057.953.256.346.938.219.0

51.6

0.04.50.00.00.00.00.00.00.00.0

0.3

15.48.24.56.45.36.32.00.02.90.0

5.8

55.631.811.820.026.922.98.82.90.00.0

13.4

70.862.363.668.356.166.759.255.158.89.5

60.6



1.672.221.471.521.281.371.031.060.880.78

1.22

2.221.791.411.611.520.850.860.960.760.77

1.11

50.027.324.137.525.529.420.517.013.61.5

22.1

70.960.639.629.040.037.032.462.515.436.4

46.1

0.00.03.40.00.00.00.00.03.00.0

0.6

12.817.116.016.213.3

7.428.511.515.40.0

15.1

0.04.50.02.12.10.04.53.84.53.1

2.7

34.525.722.016.110.03.7

14.37.77.79.1

18.2

46 ESTUDIOS PBLICOS

bre 5) asociada a un ndice de hacinamiento alto (habitantes porpieza excluyendo bao y cocina donde los hay).10 Obsrvese, co-mo contraste, el mismo ndice para los grupos restantes. La dispo-nibilidad de sala de bao, particularmente en ciertas regiones, esbastante escasa, lo cual est en alguna medida, pero no enteramente,ligado al acceso al agua potable. El piso de la vivienda tambin indi-ca la calidad de sta y, a juzgar por las estadsticas encontradas, secorrobora la situacin de pobreza hallada.

En suma, tanto por el lado del ingreso como por la impresinque se recoge al observar otros indicadores de calidad de vida, lapobreza est extendida a travs de todo el pas y aunque en la Re-gin Metropolitana ella parece menos severa proporcionalmente ha-blando, su importancia en cantidad de personas es muy apreciable.

3 El Papel Distributivo del Gasto Social

A continuacin se examinar la distribucin de los beneficiosdel gasto social por tipo de gasto y por reas geogrficas.

3.1 La Seguridad Social

El gasto en seguridad social, que representa cerca de 28 porciento del gasto pblico, se divide en jubilaciones (70%), asignacio-nes familiares (11%), subsidios de cesanta (6,5%) y otras prestacio-nes menores. Para efectos de anlisis y porque el tamao de lasmuestras lo limita, se han separado los beneficios en jubilaciones yotros beneficios. Los antecedentes recogidos se muestran en losCuadros Ns 3, 4 y 5. De all se concluye rpidamente, primero,que las reas urbanas, y en especial la Metropolitana, captan mayo-res beneficios que las rurales en una proporcin significativa, y se-gundo, que dicha diferenciacin es mayor para el caso de las jubila-ciones que para los otros beneficios. Estas observaciones estn reve-lando varios fenmenos. Por una parte, el impacto del centralismocon todas las connotaciones que ello tiene y que se traduce en unamejor cobertura del sistema de seguridad social y mayor aprovecha-miento de ste por parte de los beneficiarios urbanos. Por otra, elenorme peso relativo de las jubilaciones que por estar muy asociadasa la estructura de salarios es ms fuerte an en las zonas urbanas (yMetropolitana en particular), donde se dan las mejores remuneracio-nes. Finalmente, la mayor independencia de los otros beneficios dedicha estructura salarial y, al mismo tiempo, su mayor disponibili-dad a ser moldeados por una poltica gubernamental.

10 Las normas internacionales establecen que sobre 1 es inadecuado y que 4es pobreza absoluta. Cortzar, R., estableci, sobre la base de criterios u-tilizados para disear una vivienda social bsica, que sobre 1.4 es seal dehacinamiento (Cortzar, R., "Necesidades bsicas y extrema pobreza",Estudios Cieplan, N 17, 1977).


Cuadro N 3

Beneficios Mensuales Calculados por Familia Encuestada 1983

Urbano Rural PromedioRegin Pesos Comparado Pesos Comparado Pesos Comparado con

con R. M. con R. M. Regin Metrop.Norte: II a IVMetropolitanaVI Regin Parcial*Sur: IX a XII

2.3.2.2.

231114370273

0.1,0,0,

,72.00.76,73

1.

1,1,

.024-

.536

.136

0.33-

0.490.36

2311,

.053

.114

.852

.828

0.10,0.

,66.00.59.59

* Provincias de Colchagua y J. M. Caro

Cuadro N 4

Peso Relativo de las Jubilaciones dentro de los BeneficiosPercibidos por reas Urbana y Rural (%)

Regin Jubilaciones Otros Beneficiosa Total

Norte UrbanaRural

MetropolitanaVI Parcial Urbana

RuralSur Urbana

Rural

79.563.374.269.365.872.640.0

20.536.725.830.734.227.460.0

100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0

a Por "otros beneficios" se entiende fundamentalmente asignaciones a fa-milias pobres, pensiones asistenciales, subsidios de cesanta, montepos,etc.

Cuadro N 5

Beneficios Mensuales por Tipo de BeneficioRecibido por Familia Encuestada

Jubilaciones Otros Beneficios TotalRegin Absoluto Comparado Absoluto Comparado Absoluto Comparado

con R. M. con R. M. con R. M.

Norte Urb.Rural

MetropolitanaVI*

Sur

Urb.RuralUrb.Rural

$ 1.774$ 648$ 2.310$ 1.643$ 1.010$ 1.649$ 454

0.770.281.000.710.440.710.20

$475$ 376$ 804$ 727$ 526$ 623$ 682

0.570.471.000.900.650.770.85

$ 2.231$ 1.024$3.114$ 2.370$ 1.536$ 2.273$ 1.136

0.720.331.000.760.490.730.36

Provincias de Colchagua y J. M. Caro.

48 ESTUDIOS PBLICOS

Desde el punto de vista del carcter distributivo de los benefi-cios de seguridad social debe aclararse, en primer lugar, cmo refe-rirlos de modo de determinar el mencionado carcter. En este caso,es habitual usar el siguiente argumento: si la distribucin de los be-neficios es mejor que la del ingreso, entonces es redistributiva, puestiende a mejorar la situacin de los sectores ms pobres. Se utiliza-r el anlisis grfico para apreciar qu pauta siguen estos beneficios.El grfico 1 compara por regiones las distribuciones de los ingresos(lneas continuas) y las de las jubilaciones (lneas cortadas).11 Elgrfico 2 compara la distribucin de todos los beneficios de seguri-dad social con la del ingreso.

Algunas conclusiones de inters se derivan de dichos antece-dentes. En primer lugar, las jubilaciones no tienen un impacto redis-tributivo en favor de los ms pobres. En las regiones Norte y Metro-politana prcticamente ambas distribuciones coinciden para el 20por ciento ms pobre, y en las otras regiones la de las jubilacioneses peor que la propia distribucin del ingreso (vase Grfico N 1).Son sectores intermedios pobres y otros no pobres los que resultanproporcionalmente beneficiados en este caso. En segundo lugar,para todas las regiones, la distribucin del conjunto de los benefi-cios de seguridad social es mejor que la de las jubilaciones, aunqueno en todas alcanza a ser redistributiva en favor de los ms pobres(vase Grfico N 2). Esto demuestra que los otros beneficios ac-tan ms positivamente hacia los pobres puesto que siendo slo30 por ciento del total que all se representa, son capaces de impul-sar hacia arriba, en el rea de los deciles pobres, la curva de distri-bucin de la seguridad social.

Desde el punto de vista de las necesidades, la jubilacin es underecho bsico de seguridad ante la vejez. En consecuencia, su au-sencia entre los grupos ms pobres no tiene justificacin. Explica-ciones s hay, puesto que la raz del problema se encuentra en laincapacidad del sistema de seguridad social de lograr cobertura com-pleta de la poblacin. Esto vale tanto para el pasado, responsable dela situacin distributiva de las jubilaciones registrada en esta encues-ta, como tambin para el presente, puesto que el actual sistema tam-poco ha logrado una cobertura adecuada y con un claro sesgo encontra de los sectores rurales. El Cuadro N 6 muestra los porcenta-jes de la poblacin afiliadas a institutos de previsin. Mejores cifrasse podran ofrecer si se contara con datos de Poblacin Econmica-

11 Para el lector no familiarizado con estos grficos, hay que sealar que enel eje horizontal se ubican los deciles de ms pobre 1 a ms rico 10 y enel vertical el porcentaje acumulado de ingresos o jubilaciones captado porlos deciles. Es decir, el porcentaje de ingresos o jubilaciones sobre el decil3, por ejemplo, representa lo que captan los deciles 1, 2 y 3, y as sucesi-vamente. La diagonal de los grficos representa igualdad absoluta. La ma-yor o menor cercana de las curvas a la diagonal representa mayor igual-dad o desigualdad de la distribucin, respectivamente.


Grfico N 1

Impacto Distributivo de las Jubilaciones(Jubilaciones: lnea discontinua; Ingresos: lnea continua)

Deciles Deciles

Deciles Deciles

50 ESTUDIOS PBLICOS

Grfico N 2

Distribucin del Ingreso (Lnea Continua) yDistribucin de los Beneficios de Seguridad Social

(Lnea Discontinua)

Deciles Deciles

Deciles Deciles


mente Activa (PEA) por sectores urbano y rural, informacin queno se obtuvo.

Pese a ello, es claro que los sectores urbanos obtienen muchomejor cobertura previsional que los rurales, lo que est prediciendopara el futuro una situacin semejante a la aqu recogida en materiade jubilaciones.

Cuadro N 6

Porcentaje de la Poblacin Afiliada a algn InstitutoPrevisional Pblico o Privado

Regin

Norte: II a IVMetropolitana"VI Parcial"Sur: IX a XII

Urbanoa

22.325.022.419.3

a Fuente: J. Rodrguez,b Fuente: INE.

Rural Poblacin econmicamente activa.a Porcentaje sobre total. b

10.7

15.710.7

op. cit. 1984.

28.034.030.631.1

Cmo integrar a una mayor parte de la fuerza de trabajo, espe-cialmente rural, al sistema previsional, es uno de los principales de-safos en este campo. La enorme presencia de trabajadores porcuenta propia y temporeros no sujetos a contratos como trabajado-res formales, de por s es un obstculo maysculo. La no obligato-riedad de afiliacin para estos trabajadores y el costo fijo de man-tencin de las cuentas individuales que es parejo para todos los afi-liados independientemente de sus rentas, y que por cierto es muyimportante para los ms pobres, constituye una realidad inobjeta-ble.12 Por otra parte, no hay incentivos evidentes para que las Ad-ministradoras de Fondos de Pensiones (AFP) persigan la afiliacinde estos trabajadores, que adems representan una clientela de esca-sos recursos. De alguna manera, las AFP descansan en la obligatorie-dad legal que los patrones tienen de afiliar a sus empleados, peropor ser instituciones con fin de lucro y carecer de motivacin social,est fuera de su preocupacin el destino de los que no estn cubier-

12 Las AFP cobran, a noviembre de 1984, entre $ 140 y $ 228 mensualescomo cargo fijo y entre 0.6 y 1% anual al fondo acumulado de cada afi-liado. Pinsese que para un trabajador que gana, por ejemplo, $ 5.000mensuales brutos, que debe abonar $ 500 a su cuenta individual de lacual le restan entre $ 140 y $ 228 como cargo fijo, el sistema en cuestinno puede resultar muy atractivo.

52 ESTUDIOS PBLICOS

tos cualquiera sea la razn de ello. En consecuencia, la labor de pro-mocin de afiliaciones entre trabajadores independientes y de fisca-lizacin de la responsabilidad patronal debe seguir siendo del Esta-do. Esto significa, adems, que es razonable pensar en un sistema deprevisin mixto, con capitalizacin individual y de reparto. El se-gundo, de carcter estatal, fundamentalmente para asegurar unajubilacin mnima de vejez a la masa trabajadora ms pobre.

Las conclusiones generales en el campo de la seguridad socialpueden resumirse en las siguientes:

a Puesto que no hay jubilados del nuevo sistema en nmero sig-nificativo, el sistema de reparto para las jubilaciones, que es elque est detrs de la informacin recogida, se demuestra pocoredistributivo. El argumento distributivo es a veces utilizadopara defender dicho sistema y la verdad es que en la prcticano parece cumplir con tal objetivo. Por otra parte, es cuestio-nable la validez de un sistema que en el hecho redistribuya en-tre sectores no tan pobres y no tan ricos (puesto que los extre-mos no estn en tal sistema) y que, a la vez, distorsione las de-cisiones de ahorro para la vejez de los sectores que, a travs delreparto, pierden. Esta distorsin se manifiesta principalmenteen la evasin y en los sistemas previsionales "especiales". Tra-tndose la jubilacin de una necesidad tan elemental como lasalud, la educacin, etc., no se ve clara la conveniencia de dis-tribuir a travs de gravar el ahorro para dicho propsito de losempleados mejor remunerados. Obviamente que es preferibledistribuir mediante tributacin general que distorsione menosy que abarque a todos los sectores pudientes, as como que lle-gue a todos los pobres.

b La heterogeneidad del impacto de la seguridad social en las re-giones llama la atencin sobre el grado de adecuacin de losmecanismos de que dispone el sistema para llegar a todos loslugares. Es evidente que aqu se hace presente el tema de las ju-bilaciones ya comentado. Pero tambin hay diferenciacin pormotivo de los dems beneficios sociales, lo que no debiera ocu-rrir.

c Finalmente, estos ltimos beneficios demuestran una capaci-dad redistributiva que es interesante para el diseo de polticassociales. En la medida que sea posible llegar a las familias nocubiertas por el sistema, beneficios tales como el de asignacinfamiliar tendran un impacto muy redistributivo. En cambio,el descansar en la afiliacin para distribuir tales beneficios noasegura sino que los ms pobres queden fuera de tal accin.

3.2 La Educacin

Los recursos destinados por el Estado al sector educacional,cerca de 12 por ciento del gasto corriente del sector pblico, son


probablemente de los ms redistributivos entre los gastos sociales.Ello se explica porque el sector educacin destina alrededor de55 por ciento de su presupuesto a educacin pre-bsica y bsi-ca (tanto pblica como privada gratuita), el que cubre mayori-tariamente poblacin escolar de escasos recursos. A medida quese asciende en la pirmide escolar, la presencia de estudiantes po-bres disminuye y el impacto distributivo del gasto se hace msregresivo. Esto es tan evidente que donde ms redistributivo resultaeste sector es en la regin "VI Parcial", que no tiene universidades.En el grfico N 3 se puede verificar lo sealado a travs de la dis-tribucin de los subsidios educativos (gasto pblico menos costode matrcula y mensualidad declarado por las familias). La distri-bucin del subsidio total (a la derecha del grfico) es normalmentedescendente (redistributiva). En cambio, la de educacin media no loes en todos los casos. La relativa al nivel bsico siempre es claramen-te descendente salvo en el norte, que se estabiliza para el 60 porciento de ms ingresos.

Como se dijo, el resultado distributivo encontrado est muy in-fluido por el abandono que los ms pobres paulatinamente hacendel sistema educacional. Pero tambin hay otros elementos que faci-litan o desincentivan el aprovechamiento del subsidio por parte desectores de altos ingresos. La existencia de colegios particulares pa-gados (sin subsidio estatal) es una opcin que no est abierta por i-gual en todas las regiones. De hecho, la Regin Metropolitana en1981 concentraba el 55 por ciento de toda la matrcula en ese tipode establecimientos (excluyendo el nivel superior), lo que es clara-mente desproporcionado si se tiene en cuenta que slo mantena, ala vez, a 35 por ciento del total del alumnado del pas. En conse-cuencia, el escaso desarrollo de la educacin particular pagada en re-giones facilita el que sectores de ingresos altos aprovechen el subsi-dio estatal. (Este mismo fenmeno se da en el caso de la salud.)

El grfico No 4 contrasta las distribuciones del subsidio educa-cional y del ingreso por regiones y deciles. Se verifica el evidentecarcter redistributivo del subsidio ya que las correspondientes cur-vas parten por encima de la diagonal y decaen alrededor del 5 y6 deciles. Ello significa que los primeros deciles reciben proporcio-nalmente no slo ms que su participacin en el ingreso sino queincluso mucho ms que si la distribucin fuera igualitaria.

Lo que no parece bien logrado, en todo caso, es el programa dealimentacin escolar, que supuestamente debiera llegar al 100 porciento de los estudiantes pobres. La informacin recogida por la en-cuesta de Ilades refleja una cobertura en algunos casos muy modes-ta y dentro de sta, incompleta, es decir, con una sola comida diariaen vez de dos como se habra esperado. El Cuadro N 7 compruebaesta aseveracin. Claramente en el nivel bsico hay una mayor co-bertura que en el medio, pero f lucta entre valores bajo 70 por cien-to en los deciles pobres, llegando incluso a menos de un tercio. Enel nivel medio, la situacin es obviamente peor.

54 ESTUDIOS PBLICOS

Grfico N 3

Subsidios Totales Educacionales por Regin,Niveles Educacionales y Quintiles

Nivel: Prebs. y Bsico Medio Total

Norte

Metrop.

VI Parc.

Sur

Quintiles:

Fuente: Cuadros N 9a, b, c, d, e, f, g, h.

% 40

30-

20-

10 -

O -

% 40

30-

20-

10-

0

% 40

30-

20 -

10-

0 -

% 40 -

30-

20 -

10-

01 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

EL PAPEL REDISTRIBUTIVO DEL GASTO SOCIAL: CHILE. 1983 55

Grfico N 4

Distribucin del Subsidio Educacional (Curva Discontinua)y Distribucin del Ingreso (Curva Continua)

Deciles

Deciles

Deciles

Deciles

56 ESTUDIOS PBLICOS

Cuadro N 7

Proporcin de Nios por Decil y Nivel Escolar que Reciben Ali-mentacin en el Colegio. Primeros Cinco Deciles. 1983

(Deciles regionales)Regin Nivel Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5

Norte

Metropol.

VI Parcial

Sur

BsicoMedioBsicoMedioBsicoMedioBsicoMedio

63.435.347.812.760.045.871.727.2

53.416.731.89.5

56.835.053.410.5

55.34.3

36.58.7

58.327.867.315.4

28.21.3

33.8.

65.19.1

50.028.0

39.420.014.913.250.023.853.710.0

Fuente: J. Rodrguez, op. cit. 1984.

Valga sealar aqu un argumento econmico. Es evidente quela situacin econmica de las familias opera en sentido inverso a lapermanencia de los alumnos en el sistema escolar. Esto es especial-mente crtico en perodos recesivos como el actual en Chile, situa-cin que se sabe de lenta recuperacin. En consecuencia, la alimen-tacin escolar a alumnos pobres no slo es eminentemente redistri-butiva sino que adems es un fuerte incentivo para enviar y mante-ner a los hijos en la escuela. Por otra parte, si a mayor edad mayorcosto de oportunidad de permanecer en la escuela (por la posibili-dad de trabajar), no existen razones valederas para disminuir sinoms bien para aumentar los incentivos a los nios pobres que alcan-zan a llegar al nivel de educacin media. Por ello es que extraa laevidente minimizacin del programa de alimentacin en dicho niveleducativo como queda reflejado en el Cuadro N 7.

En una poca econmica normal, con baja desocupacin, ladesercin o abandono escolar siendo preocupante no lo es tanto co-mo en el perodo actual de alta cesanta, la que durar varios aosms an. El esfuerzo redoblado por mantener a los nios en las es-cuelas es, en consecuencia, ms imperioso puesto que de otro modosu destino es no slo improductivo sino que probablemente perjudi-cial para ellos mismos.

3.3 La Salud

El sector de la salud ocupa cerca de 9 por ciento del Gasto Co-rriente del sector pblico y es altamente redistributivo, aunque enmenor nivel que el sector de educacin. Algo ms de un quinto del


gasto en salud es financiado con cotizaciones previsionales. Dichoaporte no se ha considerado en el clculo de los subsidios de salud,pero debe tenerse presente para pesar correctamente los montos dela redistribucin que se hace a travs de este sector.

Los resultados de la encuesta de Ilades permiten construir dostipos de estadsticas que son de inters. El primero, de orden cuanti-tativo en relacin a consultas de salud y hospitalizaciones. El segun-do, de orden financiero, para mostrar la distribucin de los subsi-dios (estos ltimos excluyen las licencias mdicas que representanalgo ms de 6 por ciento del gasto corriente en salud). Ambos tiposde indicadores registran cierta subestimacin que surge de la inevi-table prdida de informacin al hacer recordar a los encuestados susepisodios de salud durante los ltimos tres meses previos a la en-cuesta misma. Sin embargo, se asume que la subestimacin es neu-tral frente a la distribucin de ingresos que es la dimensin que aquinteresa.

Cuadro N 8

Atenciones Ambulatorias y Hospitalizaciones por Regiones, 1983

Atenciones por Persona, Anual Hospitalizaciones porZona 100 habitantes, anual.

Promedio Urbano Rural Promedio

NorteMetropolitanaVI ParcialSur

1.612.231.231.25

1.662.231.851.27

1.38.

0.901.23

6.25.05.65.9

Fuente: J. Rodrguez, Op. cit., 1984.

El Cuadro N 8 muestra los ndices de atenciones y hospitali-zaciones por regiones, y donde es posible, por sector urbano y rural.Se comprueba un mejor nivel de atenciones en Santiago, y decre-ciente mientras ms rural es la zona. En cuanto a hospitalizaciones,la tasa es menor en Santiago. Siendo sta una de las regiones conmenores problemas relativos de oferta de salud,13 hay razones parainvocar la relacin entre mayor salud preventiva y menor necesidadde hospitalizacin aunque esta investigacin no est en condicionesde probar si esa es la razn aqu vlida. Se observa tambin que, engeneral, las reas rurales estn menos atendidas que las urbanas, loque induce a pensar en problemas de localizacin de la oferta y de

13 Vase J. M. Ugarte, "Algunas caractersticas del nivel de salud en Chile ysus regiones", C. P. U., ed. H. Lavados, Desarrollo Social y Salud en Chi-le, 1979.

58 ESTUDIOS PBLICOS

consecuente dificultad de acceso a sta para los habitantes del cam-po.

Desde el punto de vista de la si tuacin socioeconmica de lasfamilias, no se puede extraer una conclusin vlida para todas lasregiones en su conjunto. Slo la Regin VI Parcial parecera indicarque a mayor ingreso mayor logro de atenciones (estabilizndose enlos ingresos altos).14 Como se observa en el Grfico N 5, el perfilde atenciones por decil de ingresos es distinto en cada regin. Enconsecuencia, es necesario un anlisis ms fino para determinar pa-trones de conducta de los demandantes, cuestin que no se asumeen esta oportunidad. Se piensa s, que hay factores tales como gra-tuidad de la atencin, accesibilidad y tambin nivel de ingreso queinfluyen uniformemente en la conducta de los demandantes. ParaSantiago, por ejemplo, se obtuvo una relacin inversa entre nivel deingreso y no pago de la atencin mdica. Dentro del no pago se in-cluye gratuidad as como tambin el "no pago" derivado de unaprevisin de salud muy completa (normalmente ligada a altos ingre-sos). Entonces, si lo que se est captando por la encuesta es el agre-gado de dos mercados, uno con alta gratuidad para sectores pobres,y otro pagado, abierto para quien tenga con que pagar, la forma deU que muestra el perfil de Santiago podra explicarse bajo concep-tos econmicos tradicionales. En otras regiones, donde el acceso ala salud es aparentemente ms difcil, no hay cabida para interpre-taciones simples.

14 Segn lo sugerido por De Kadt, E., "Aspectos distributivos de la salud enChile", en Ceplan, Bienestar y pobreza, 1974.


Grfico N 5

Niveles de Atencin de Salud por Habitante,por Deciles y por Regin. 1983

(Atenciones "Sin Pago Directo" en Area Achurada.)

Atencin de saludper Cpita

Deciles Deciles

Deciles Deciles

60 ESTUDIOS PBLICOS

En cuanto a las hospitalizaciones (que se ofrecen agregadas enquintiles para no forzar la representatividad de las muestras) puedesealarse que mientras en la Regin VI vuelve a presentarse la mis-ma relacin hallada para las atenciones y el nivel de ingreso, en lasotras reas aparentemente la relacin es ambigua

Grfico N 6

Hospitalizaciones Anuales por cada 100 Habitantes(rea Achurada Indica sin Pago Directo) 1983

Ahora bien, desde la perspectiva del impacto distributivo delgasto en salud, los antecedentes cuantitativos deben traducirse enfinancieros tal que reflejen el componente de subsidio que contie-nen. El subsidio se entiende igual al costo de produccin del serviciomenos lo pagado por el usuario (sin incluir las cotizaciones previsio-nales).15

Las fuentes de subsidio en este sector vienen dadas por la utili-zacin gratuita o pagando bajo el costo de los establecimientos delSNSS, y por el uso de los bonos del Fonasa cuando se recurre al sec-tor privado de salud. Esto ltimo es ms frecuente en la Regin Me-tropolitana que en las tres restantes por el grado de desarrollo delmercado privado de la salud.

En el grfico N 7 se contrastan las curvas de distribucin de

15 Detalles metodolgicos para el clculo de costos en J. Rodrguez, op.cit., 1984.

1 2 3 4 5Norte

1 2 3 4 5Metrop.

1 2 3 4 5VI Parcial

1 2 3 4 5Sur

EL PAPEL REDISTRIBUTIVO DEL GASTO SOCIAL; CHILE, 1983 61

Grfico N 7

Distribucin de Ingresos (Lnea Continua) y de los Subsidiosde Salud (Lnea Cortada). (Lnea de Puntos es la Diagonal.)

Quintiles Quintiles

Quintiles Quintiles

62 ESTUDIOS PBLICOS

ingresos y de subsidios de salud (ambas distribuciones acumuladas).Puede apreciarse que en todas las regiones los subsidios son mejordistribuidos que el ingreso, y que las dos regiones ms rurales regis-tran un perfil de subsidios menos progresivo que las ms urbanas.Desde el punto de vista distributivo, sin que ello implique juicio al-guno respecto del nivel y calidad del servicio pblico de salud, pare-cera conveniente reforzar, en consecuencia, la oferta en el sectorrural posiblemente con mayor prctica ambulatoria. Dadas las res-tricciones presupuestarias a que se ha visto sometido el sector en elltimo decenio, la conclusin anterior debe entenderse como de-mandando un esfuerzo adicional ms que una reasignacin de recur-sos dentro del rea de la salud.

3.4 La Vivienda

La accin del Estado en este campo ha decado notoriamenteen relacin a lo que era tradicional hace 15 20 aos. En 1982, elgasto en este sector lleg a ser algo ms de 2 por ciento del gasto co-rriente del sector pblico. En consecuencia, su impacto distributivo,aunque fuera progresivo, sera dbil dada su escasa magnitud. Por lotanto, el anlisis de esta actividad tiene ms valor en cuanto permiteextraer conclusiones de las polticas aplicadas que en tanto el im-pacto distributivo mismo.

Los antecedentes de que se dispone, recogidos de encuestas apostulantes al subsidio habitacional,16 permiten enjuiciar las dife-rentes modalidades que asumi la poltica de subsidio habitacionaldirecto. Esta ltima ha sido la forma ms importante a travs de lacual el Estado ayud hasta 1982 a las familias en la obtencin de vi-vienda durante el actual gobierno. Posteriormente se ha vuelto a laspolticas de subsidio al pago de las deudas, aspecto que aqu no seaborda. La otra poltica empleada de menor importancia relativahasta 1982, y que tampoco se aborda, es la de viviendas bsicas, des-tinada a la erradicacin de campamentos y poblaciones marginales.

La poltica de subsidio directo ha sufrido diversas modificacio-nes y las caractersticas gruesas de las modalidades de subsidio fijo yvariable se observan en el Cuadro N 8. La caracterstica fundamen-tal de la de subsidio fijo es la importancia que se da al ahorro pre-vio. Se sabe que ahorro e ingreso son variables muy correlacionadaspor lo cual no hay gran diferencia en privilegiar a una o a la otra. Enel caso de subsidio variable, se utiliz el criterio de otorgar mayorpuntaje a quienes solicitaran menos subsidio, lo que significa de to-dos modos un sesgo a favor de la capacidad familiar para endeudarse(nivel de ingreso), pero rompi una importante barrera de acceso ala postulacin. La otra diferencia fundamental est en el monto

16 En la obtencin de estos antecedentes y en el anlisis de los mismos laayuda de Juan Foxley R. fue decisiva.


mximo aceptable como valor de la casa. En el caso del subsidio fi-jo, se permiti adquirir viviendas de hasta 400 UF y en el variablede 267 UF. Este es el factor que aparentemente ms limita la op-cin de los sectores pudientes de postular al subsidio puesto quecierra la posibilidad de adquirir una vivienda de calidad y caracters-ticas aceptables para dichos sectores socioeconmicos.

La regresividad o progresividad del subsidio a la adquisicin devivienda debe definirse, sin embargo, en funcin de la etapa de lapoltica que se analiza. No da lo mismo estudiar el impacto en elconcurso del subsidio que en el cobro del mismo. El ltimo obvia-mente est ligado al primero, pero depende tambin de otros facto-res como son la capacidad efectiva de pago de las familias, la dispo-nibilidad de casas apropiadas en el mercado, etctera. La incidenciaefectiva viene dada por el anlisis de los que cobraron o utilizaron elsubsidio, mientras que la nominal o global, por el estudio de los queganaron el concurso del subsidio hayan o no cobrado. Esta distin-cin es crucial porque entre 1978 y 1982 slo 53 por ciento de lossubsidios haban sido utilizados (estadstica vlida al primer trimes-tre de 1983).

Cuadro N 9

Comparacin Global de los Subsidios Fijos y Variables

Subsidio FijoUsado hasta 1980.

El monto del subsidio vara in-versamente al valor de la vivien-da a adquirir (mximo 200 UF.)

Subsidio Variable

Usado desde 1981.

El monto del subsidio es varia-ble (con mximo de 200 UF) yse acumulan ms puntos mien-tras menos se solicita.

Se privilegia el ahorro previo yla disponibilidad de sitio urbani-zado.

Valor mximo de la vivienda aadquirir: 400 UF.

No se privilegia explcitamenteel ahorro previo.

Valor mximo de la vivienda aadquirir: 267 UF.

Puede apreciarse en el Cuadro N 10 la enorme diferencia queprovoc el cambio de sistema de postulacin al subsidio directo(de fijo a variable). La no exigencia de ahorro previo obviamente

64 ESTUDIOS PBLICOS

Cuadro N 10

Subsidios Habitacionales Directos Otorgados en 1980 y en 1981por Quintiles de Ingreso Familiar (Incidencia Nominal).

Quin-tila

12345

Subsidios otorgados Participacin de cada quintil en1980 1981 el ingreso nacional (porcentajes)

Nmero Porcentaje Nmero Porcentaje140330600

3.5805.350

1.43.36.0

35.853.5

10.3168.2443.4971.952

145

42.834.214.38.10.6

1980

4.17.5

11.620.056.8

1981

4.17.7

11.719.157.4

Total 10.000 100.0 24.104 100.0 100.0 100.0

rompe una barrera de entrada a los sectores ms pobres para postu-lar, lo que junto al establecimiento de un tope menor como valormximo de la vivienda a adquirir y que representa una barrera a laentrada de sectores pudientes, determinan un radical cambio en elperfil socioeconmico de los postulantes que ganan el subsidio.

En el cuadro N 11 se muestran los antecedentes de los quecobraron el subsidio. Se puede apreciar que el impacto redistributi-vo tambin cambia sustancialmente (incidencia efectiva) con el nue-vo sistema aunque la tasa de cobro se reduce en forma significativa.

En consecuencia, mediante aproximaciones sucesivas se ha ten-dido a mejorar el impacto redistributivo del subsidio, pero algo su-cede con el problema de la cobertura o tasa de cobro que merecealgn anlisis. Esto obviamente forma parte de la preocupacin decualquier poltica social puesto que lo redistributivo, siendo un cri-terio esencial, no es el nico. Tanto es as que en la postulacin de1981 hubo un esfuerzo adicional del Estado para proveer viviendasa los favorecidos tal que de otro modo la tasa de cobro habra sidoan inferior a 19 por ciento.17 Para la postulacin de 1981 hay unaexplicacin poderosa a la insignificante tasa de cobro: la situacineconmica recesiva a nivel nacional tiene que haber frustrado losplanes familiares de adquirir vivienda. Sin embargo, la tasa de cobrode la postulacin de 1980 tambin es baja y ello indica la presenciade otros problemas. Probablemente, uno de ellos sea el bajo nivel deingreso familiar medio que dificulta financiar el pago de crditos al8% de tasa de inters real. El segundo tiene que ver con el tipo devivienda que se puede comprar con el subsidio, y la oferta de vivien-

17 El Minvu ofreci viviendas con mayor subsidio que el de la postulacinformal, lo que favoreci casi a un quinto de los que cobraron el subsidio.


Cuadro N 11

Subsidios Habitacin ales Cobrados de las Postulaciones de1980 y 1981, por Quintiles de Ingreso Familiar

(Incidencia Efectiva).(Al primer trimestre de 1983)

Subsidios Cobrados Tasa de Cobro1980 1981 (Porcentajes)

Quintil Nmero Porcentaje Nmero Porcentaje 1980 198112

345

101

573

2.4633.609

1.5

8.0

36.553.5

2.0821.582

71624223

44.8

34.115.45.10.5

72

62

6867

2019

201216

Total 6.746 100.0 4.645 100.0 67 19

das baratas que cumplan con dichas caractersticas. Se tiene infor-macin sobre las casas finalmente adquiridas por los que cobraron elsubsidio de 1981, en cuanto a si fueron ofrecidas por el sector p-blico o por el privado. Es un objetivo de la poltica actual que elsector privado construya para satisfacer la demanda proveniente delsubsidio. Pues bien, 44 por ciento de los que cobraron y compraron,lo hicieron al sector pblico. Este ltimo, como ya se seal, vendicasas ms caras de lo permitido por las bases de postulacin y conun subsidio extra a travs del precio. Es probable que la alta propor-cin de compradores al sector pblico indique, entre otras cosas, ladificultad del mercado privado de ajustarse a los requerimientos deesta poltica de vivienda.

De lo analizado, se concluye que la modalidad de postulacindel tipo de la del ao 1981 es relativamente adecuada para efectosde permitir el acceso de los sectores populares al subsidio habitacio-nal (postularon ms de 210.000 familias) y de frustrar a los hogaresde mayor ingreso al colocar un tope mximo bajo como valor de lavivienda a adquirir. No parecen resueltos tres problemas que se hanmencionado. El primero, la inestabilidad de la poltica, no por el la-do del financiamiento pblico, sino por el de las familias, frente auna situacin de recesin econmica, lo cual significa que este sec-tor tiende a perder su potencial antirrecesivo que le ha sido tradicio-nal. El segundo, la necesidad de establecer un mercado hipotecarioms asequible para familias de ingresos bajos y/o de combinar unapoltica de subsidio directo simultneamente con otra de subsidio a

66 ESTUDIOS PBLICOS

la tasa de inters de quienes obtienen el primer subsidio. El tercero,la conciliacin de la oferta con la demanda de viviendas baratas. Esprobable que a la larga, con un sistema de subsidios ya estabilizado,el propio mercado se equilibre. Sin embargo, en esta etapa de prue-ba y error, el papel orientador del Estado parece necesario.

4 El Gasto Social y la Pobreza

El anlisis del gasto social desde la perspectiva de quien recibelos beneficios conduce a diversas conclusiones. La primera de ellas,quizs obvia, pero a menudo olvidada, es que del gasto social se be-nefician muchos grupos socioeconmicos y por ningn motivo slolos pobres. Gasto social y ataque a la extrema pobreza no son, porlo tanto, sinnimos. Si se considera que la seguridad social, que escasi la mitad del gasto social, es muy poco redistributiva hacia lospobres, y que vivienda no siempre es redistributiva, entonces secomprender que el concepto de gasto social, analizado desde laperspectiva de acabar con la miseria, llama a equvocos. Sectoresmedios e incluso de altos ingresos obtienen beneficios en todos loscampos analizados y en dichos casos el gasto en cuestin tiene tantode social como el que realiza el Estado en otras funciones como serrelaciones exteriores, hacienda, etc.

Es evidente que no todo el gasto pblico tiene una finalidaddistributiva. Es ms, puede argumentarse que ciertos servicios pbli-cos deben estar disponibles para toda la poblacin. Esta es una cues-tin valrica y, por lo tanto, polmica. El punto que se quiere enfa-tizar es el de la ambigedad del concepto "gasto social" porque in-voca o se le ha utilizado para representar acciones contra la pobrezasin que integralmente ni en su mayor parte ello as corresponda.

La segunda conclusin que se extrae es la del atraso y mengua-da accin social en el medio rural con relacin a lo urbano. En segu-ridad social, especialmente, pero tambin en educacin y salud (vi-vienda no se pudo desagregar, pero la accin en este rubro ha sidobaja en todo el pas), los beneficios tienen un claro sesgo urbano. Elestudio de la marginalidad, tanto urbana como rural, ha dado a co-nocer la ausencia de poder de presin de los pobres en dicha situa-cin. En consecuencia, se sabe que ms all de las mejores intencio-nes, el Estado est sometido a una serie de demandas, algunas muylegtimas y otras sin legitimidad alguna, que tienen fuerza poltica yque le obstaculizan el llegar con facilidad a los ms pobres. La situa-cin de marginalidad en el medio rural es ms delicada en este as-pecto puesto que la propia condicin geogrfica de dichas reas ha-ce ms difcil la demanda social de los pobres.

La tercera conclusin derivada del estudio tiene que ver con lapobreza misma. Se confirma que sta se halla muy extendida en elterritorio nacional y con alta probabilidad ha aumentado respectode la situacin descrita para 1970 por el "Mapa de extrema pobre-za". Naturalmente que la situacin de abierta cesanta por la que ha


pasado y an vive Chile explica en parte esta agudizacin. Ello, enalguna medida, permite abrigar esperanzas de que un proceso reacti-vador de la economa reduzca en algo esta condicin de miseria. Ajuzgar por los antecedentes que se presentan a continuacin, la dis-minucin del desempleo global debiera beneficiar tambin a las fa-milias que se han sobre-empobrecido por la cesanta del jefe de ho-gar (vase Cuadro N 12). En las cuatro reas estudiadas, el porcen-taje de jefes de familia pobres cesantes respecto del promedio regio-nal es claramente superior. Hasta 3 y 4 veces en el caso del decil mspobre. Por otra parte, sin embargo, no debe olvidarse que estos jefesde hogar son, en alta proporcin, trabajadores por cuenta propia, yde bajo nivel educacional (vase Cuadro N 12). En consecuencia,no se puede confiar en que una reactivacin termine con sus proble-mas ms bsicos. Ello, porque la salida de la crisis econmica los be-neficiar por derrame.

No interesa repetir hechos ni conclusiones por cada sector degasto social. Pero s sugerir acciones que se deducen del anlisis rea-lizado. Una de ellas es la importancia de canalizar y reforzar los pro-gramas de empleo a jefes de hogar, as como la reasignacin de ayu-da a travs del sistema de seguridad social hacia las familias ms po-bres. Por otra parte, en el campo escolar, y considerando el valor so-cial que tiene la retencin de los estudiantes en el colegio, el aumen-to de cobertura y su extensin hacia el nivel de educacin media delos programas de alimentacin cumpliran con la doble finalidad re-distributiva y de inversin en capital humano de los sectores pobres.Este estudio detect una cobertura insuficiente de los programas ac-tualmente en curso, lo que al menos debiera corregirse. En el reade la salud, la necesidad de intensificar las acciones ambulatorias enlo rural surgi con claridad, as como en lo habitacional se demos-tr que la frmula empleada en 1981 para postular al subsidio res-pectivo abre las puertas a sectores ms pobres a dicho beneficio y, almismo tiempo, excluye a los sectores de ms altos ingresos. Parece-ra, entonces, que lo que resta es disponer de suficientes recursospara hacer ms significativo y amplio dicho sistema, y corregir losproblemas que impiden la utilizacin de los subsidios.

Los problemas de calidad as como de cuanta de recursos asig-nados a cada sector de gasto social no han sido considerados expl-citamente en este trabajo, sino fundamentalmente los aspectos re-distributivos. Cada uno de dichos problemas sera objeto de un es-tudio particular, lo que no se consider hacer en esta oportunidad.Hay evidencias, pblicamente conocidas, de estrechez en el sectorsalud, cuyo impacto en la calidad del servicio debiera evaluarse. Lomismo ocurre con vivienda, donde el principal impacto viene dadopor la reduccin de la cobertura del programa estatal.

Se tiene la esperanza de que este estudio, ms all de sus insu-ficiencias por no haber cubierto los ltimos aspectos mencionados,sea de todos modos til para perfeccionar las polticas sociales encurso o por aplicar en el pas.

68 ESTUDIOS PBLICOS

Cuadro N 12

Algunas Caractersticas de los Jefes Pobres(Primeros Cinco Deciles y Promedio Regional)

N o r t e

Decil

12345

PromedioRegional

Proporcinde jefescesantes

16.711.7

7.71.36.4

4.8

Jefes trabaja-dores por

cuenta propia

40.726.736.821.817.4

23.7

Educacin prome-dio jefes. (Aosde escolaridad.)

3.44.75.45.86.2

6.9

VI Parcial

Decil

12345

PromedioRegional

Proporcinde jefescesantes

36.112.012.04.89.6

8.8


cuenta propia

42.042.230.834.437.9

35.6


3.34.03.83.14.4

5.1


Metropolitana

Decil

12345

PromedioRegional

Proporcinde jefes

cesantes

25.623.717.610.96.8

10.3


cuenta propia

23.618.019.332.819.2

23.2


6.46.56.46.97.3

8.9

Sur

Decil

12345

PromedioRegional

Proporcinde jefes

cesantes

19.010.111.421.58.9

9.4


cuenta propia

42.333.332.423.726.5

32.0


4.04.24.04.14.5

5.2

Fuente: J. Rodrguez, op. cit., 1984.

El Papel Redistributivo Del Gasto Social- Chile, 1983

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