EL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN EN LA LEY DEL SUELO DE ...
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TRABAJO FIN DE GRADO Grado en Derecho Facultad De Derecho Universidad de La Laguna Curso 2019/2020 Convocatoria: Septiembre EL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN EN LA LEY DEL SUELO DE CANARIAS THE GENERAL PLAN OF MANAGEMENT IN THE LAND LAW OF THE CANARY ISLANDS Realizado por el alumno Don Álvaro José Loza Rodríguez Tutorizado por el profesor Don Andrés Manuel González Sanfiel Departamento: Disciplinas Jurídicas Básicas Área de conocimiento: Derecho Administrativo/ Derecho Urbanístico
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TRABAJO FIN DE GRADO
Grado en Derecho
Facultad De Derecho
Universidad de La Laguna
Curso 2019/2020
Convocatoria: Septiembre
EL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN EN LA LEY
DEL SUELO DE CANARIAS
THE GENERAL PLAN OF MANAGEMENT IN THE
LAND LAW OF THE CANARY ISLANDS
Realizado por el alumno Don Álvaro José Loza Rodríguez
Tutorizado por el profesor Don Andrés Manuel González Sanfiel
Departamento: Disciplinas Jurídicas Básicas
Área de conocimiento: Derecho Administrativo/ Derecho Urbanístico
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RESUMEN
Este trabajo tiene como objetivo realizar una aproximación al régimen jurídico del Plan
General de Ordenación a través del análisis de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y
de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, junto con el Decreto 181/2018, de 26
de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Canarias.
Es por ello que se van a tratar diversos puntos relacionados con la elaboración del plan,
contenido, aplicación y problemática en relación con el resto de la regulación urbanística
recogida en las ya mencionadas normas, tratando de dar una visión de conjunto a esta
materia. Su estudio viene marcado por su complejidad y por las dificultades, muchas
veces insalvables, de llevar a cabo lo dispuesto en el ordenamiento. Ello ocasiona que el
urbanismo, aplicado al Plan General de Ordenación, se vuelva una realidad estática justo
cuando pretende ser lo contrario al tener que ajustarse a las necesidades que regula.
ABSTRACT
This work aims to make an approximation to the legal regime of the General Planning
Plan through the analysis of Law 4/2017, of July 13, on Soil and Protected Natural Spaces
of the Canary Islands, together with Decree 181/2018, of December 26, which approves
the Planning Regulation of the Canary Islands.
That is why various points related to the preparation of the plan, content, application and
problems in relation to the rest of the urban regulation included in the aforementioned
regulations will be discussed, trying to give an overall vision to this matter. Its study is
marked by its complexity and by the difficulties, often insurmountable, of carrying out
the provisions of the ordinance. This causes urban planning, applied to the General
Planning Plan, to become a static reality just when it pretends to be the opposite by having
to adjust to the needs it regulates.
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ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN ……………………………………………………………….. 4-5
2. EL PAPEL DEL PLAN GENERAL EN LA CONFORMACIÓN DE LA CIUDAD Y SU
RELACIÓN CON OTROS PLANES……………………………………………… 5 -11
3. ORDENACIÓN ESTRUCTURAL Y ORDENACIÓN PORMENORIZADA
3.1. LA DIFERENCIA ENTRE AMBAS ORDENACIONES …………... 11-12
3.2 LA ORDENACIÓN ESTRUCTURAL ……………………………… 12-15
3.3 LA ORDENACIÓN PORMENORIZADA…………………………… 15-18
3.4 SINGULARIDADES DE LA ORDENACIÓN PORMENORIZADA
(REMISIÓN A OTROS PLANES Y POSIBILIDAD DE MODIFICACIÓN
POR OTROS PLANES ………………………………...................................... 18-20
4. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN
4.1 INICIATIVA ………………………………………………………….. 20-23
4.2 ELABORACIÓN Y APROBACIÓN. LA IMPORTANCIA DE LA
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA
A. DESDE EL DOCUMENTO DE ALCANCE HASTA LA PROPUESTA
FINAL………………………………………………………………………… 23-26
B. PROPUESTA FINAL, APROBACIÓN Y PUBLICACIÓN…………. 26-28
C. LA INSERCIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DENTRO DEL
PROCEDIMIENTO…………………………………………………………… 29-32
5. LA DOCUMENTACIÓN DEL PLAN ………………………………………… 33-36
6. LÍMITES A LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO ………………………… 36-38
7. EL FUTURO DEL PLAN GENERAL: PÉRDIDA DE VOCACIÓN
OMNICOMPRENSIVA Y MODIFICACIONES PUNTUALES ………………… 38-46
8. CONCLUSIONES…………………………………………………………........... 46-47
9. NORMATIVA……………………………….…………………………………… 48
10. BIBLIOGRAFÍA ………………………………………………………………... 49-51
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1. INTRODUCCIÓN
Este trabajo tiene por objeto el estudio del Plan General de Ordenación en la Ley del
Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias y en el Reglamento de
Planeamiento de Canarias. Su objetivo es describir, a la vez que explicar, la función de
este instrumento de ordenación en el desarrollo del concepto de ciudad que conocemos
en la actualidad1.
Para lograr este objetivo se va realizar un análisis del Plan General de Ordenación a través
de la exposición de su contenido, objetivo, elaboración, situación actual y perspectivas de
futuro. Queda fuera de su ámbito el tema particular de su nulidad, por la singularidad y
problemas específicos que plantea, lo que excede del presente trabajo.
Para poder situarse es necesario definir el Plan General de Ordenación, y ello se va a
realizar desde dos puntos diferenciados.
La primera definición de lo que es el Plan General de Ordenación la otorga la RAE, quién
lo define como “el instrumento de planeamiento, de naturaleza normativa, en el que se
establece la ordenación urbanística integral de uno o varios municipios, que resulta
indispensable para que pueda producirse el planeamiento de desarrollo y la actividad
urbanizadora y edificadora conforme al régimen determinado en el plan para cada clase
de suelo”2.
La segunda definición de lo que es el Plan General de Ordenación la aporta la Ley del
Suelo de Canarias en su artículo 142.1: “El Plan General de Ordenación es el instrumento
de ordenación que define el modelo territorial y urbanístico del municipio en el marco,
en su caso, de las directrices de ordenación y del planeamiento insular”3.
Una vez que se aprecian las distintas definiciones es posible extraer como idea principal
que “el Plan General de Ordenación es un instrumento de ámbito municipal, que tiene
como función la ordenación urbanística sostenible y planificada de un municipio
1 Una explicación del modelo anterior a la Ley 4/2017, en VILLAR ROJAS, F. (dir.), HERNÁNDEZ
GONZÁLEZ, F. (coord..), Derecho Urbanístico de Canarias, 2ª ed., Aranzadi, Navarra, 2010. 2 “Definición de Plan General de Ordenación Urbana”. (s.d.). Real Academia Española. Recuperado de:
https://dpej.rae.es/lema/plan-general-de-ordenación-urbana-pgou 3Art. 142.1, Ley 4/2017, de 13 de julio del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (en
adelante LSC). Extraído de: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2017-10295
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gestionando su ejecución, el proceso de ocupación y utilización del suelo sometiéndose
a las directrices de ordenación y del planeamiento insular”4.
2. EL PAPEL DEL PLAN GENERAL EN LA CONFORMACIÓN DE
LA CIUDAD Y SU RELACIÓN CON OTROS PLANES
Partiendo de lo expuesto en la introducción vemos que el Plan General se encarga, junto
con otros instrumentos de ordenación que veremos más adelante, de la formación de la
ciudad. Es por ello que su papel es de gran relevancia, pero para poder entrar en su análisis
es necesario definir primero el concepto de ciudad y explicar el contexto en el que se
desarrolla su creación.
La ciudad, acorde a la definición de la RAE, puede ser definida como: “el conjunto de
edificios y calles, regidos por un ayuntamiento, cuya población densa y numerosa se
dedica por lo común a actividades no agrícolas”5.
Esta definición de ciudad debe ser adaptada a la óptica urbanística, y por ello acudimos a
la definición de ciudad que aporta el arquitecto MAZZA, quien señala que “la ciudad es
un sistema en el cual las viviendas, los lugares destinados a la vida y a las actividades
comunes y las otras sedes de la actividad laboral están integradas entre sí y se sirven en
su conjunto de una red de infraestructuras que ponen en comunicación las diversas partes
entre ellas y las alimentan de agua, energía, gas. Es esencial para que un asentamiento
sea una ciudad que sea la expresión física y la organización espacial de una sociedad,
es decir, de un conjunto de familias ligadas entre sí por vínculos de identidad común,
recíproca solidaridad, reglas compartidas”6.
Una vez definido el concepto de ciudad se puede apreciar la relación que mantiene con el
urbanismo, debido a que a través del derecho urbanístico se fijan las normas que permiten
que la construcción de la ciudad se lleve a cabo de la manera más ordenada posible.
4 “Plan General de Ordenación Urbana”. (s.d.). Wolters Kluwer. Recuperado de:
https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1
jTAAAUNjU0sLtbLUouLM_DxbIwMDCwNzA7BAZlqlS35ySGVBqm1aYk5xKgDEcBF8NQAAAA=
=WKE 5 “Definición de ciudad”. (s.d.). Real Academia Española. Recuperado de: https://dle.rae.es/ciudad 6 MAZZA, A. “La gestión de la seguridad en los espacios públicos como deriva de las políticas integradas
de la seguridad urbana: Los casos estudiados de las ciudades de Barcelona y Bolonia”, en Cuaderno de
Investigación Urbanística número 62, enero/febrero 2009, p. 9-10. Recuperado de:
http://polired.upm.es/index.php/ciur/article/viewFile/278/272
6
Pero la relación no se queda aquí debido a que la ciudad no es una realidad estática, sino
que es una realidad dinámica, lo que viene a significar que está en constante crecimiento
(debido a la aparición de nuevos barrios o ensanches) lo que ocasiona que el derecho
urbanístico también deba hacerse cargo de la ordenación de ese territorio que pasa a
formar parte de la ciudad.
Es por ello que debido a este fenómeno de crecimiento la relación entre el urbanismo y la
ciudad se ve ampliada ya que el urbanismo, a través del derecho urbanístico, se encarga
de la construcción de la ciudad y también de la ordenación de la no ciudad.
El siguiente aspecto a tratar en la conformación de la ciudad es la organización del suelo,
ya que como señalan los profesores VINUESA ANGULO, DE LA RIVA ÁMEZ y
PALACIOS GARCÍA “una deficiente organización de este bien originará una posterior
falta de vivienda, debido a que muchas veces la ciudad no puede extenderse acorde a las
necesidades que se demandan”7.
Es por ello que la ciudad necesita suelo para poder expandirse, a la vez que mantiene una
estructura organizada, por lo que hay que proceder a explicar el concepto de suelo.
Para la definición de este concepto es necesario acudir al artículo dos letra a) del Real
Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades
potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de
suelos contaminados, el cual lo define como: “Se entiende por suelo capa superior de la
corteza terrestre, situada entre el lecho rocoso y la superficie, compuesto por partículas
minerales, materia orgánica, agua, aire y organismos vivos y que constituye la interfaz
entre la tierra, el aire y el agua, lo que le confiere capacidad de desempeñar tanto
funciones naturales como de uso. No tendrán tal consideración aquellos
permanentemente cubiertos por una lámina de agua superficial”8.
Para poder dar una visión más certera de lo que es el suelo debemos acudir también a la
Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias,
que en su artículo 2.2 a) lo define como “el recurso natural tierra o terreno sobre el que
7 VINUESA ANGULO, J., DE LA RIVA ÁMEZ, J.M., & PALACIOS GARCÍA, A.J. “Política de vivienda
y urbanismo”. En Revista Ciudad y territorio Estudios Territoriales, volumen 41, número 161-162, 2009.
p.512. Recuperado de: https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/75947 8 Art.2 a), del Real Decreto 9/2005 de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades
potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos
contaminados. Extraído de: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2005-895
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se proyectan la ordenación ambiental, territorial y urbanística. En particular, en cuanto
sustento del aprovechamiento urbanístico, comprende siempre, junto con la superficie,
el vuelo y el subsuelo precisos para realizar dicho aprovechamiento”9.
De esta definición se extrae la idea de que el suelo ostenta vuelo y subsuelo, lo cual
significa que es posible construir tanto en altura como bajo tierra, siendo un ejemplo de
vuelo un edificio y un ejemplo de subsuelo un garaje, tal y como indica el artículo 27.2
de la Ley 4/201710.
A raíz de estas posibilidades que surgen respecto del uso del suelo, se hace necesario
señalar que una parte de la propiedad del suelo es privada, dando el derecho a su titular
para que lo explote, use y disfrute acorde a su clasificación, categorización,
subcategorización y calificación, acorde a lo dispuesto en el artículo 27.1 de la Ley
4/201711.
Por tanto, para proseguir con la explicación del suelo, hay que señalar las categorías o
clases que lo componen ya que cada categoría lleva aparejada una serie de derechos y
deberes. Y para ello se debe acudir al artículo 30.1 de la Ley 4/2017, que indica que las
categorías son: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo rústico12.
La primera categoría es la de suelo urbano, la cual se regula en el artículo 46 de la Ley
4/2017 que lo define como: “tipo de suelo que engloba los terrenos que, estando
integrados legalmente o siendo susceptibles de integrarse en una trama o malla urbana,
el planeamiento incluya en esta clase de suelo, mediante su clasificación, por concurrir
en aquellos alguna de las condiciones siguientes:
- Estar ya transformados por la urbanización por contar con acceso rodado,
abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, incluyendo fosas sépticas, y
suministro de energía eléctrica, en condiciones de pleno servicio tanto a las edificaciones
preexistentes como a las que se hayan de construir.
9 Art. 2.2 a), LSC. 10 Art 27.2, LSC: “Las facultades anteriores alcanzan el vuelo y el subsuelo de los terrenos de que se trate
hasta donde determine el planeamiento, de conformidad con las leyes aplicables y con las limitaciones y
servidumbres que imponga la protección del dominio público” 11 Art 27.1, LSC: “El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de usar, disfrutar y explotar
los terrenos conforme a la clasificación, categorización, subcategorización y calificación de los mismos.
También comprende la facultad de disponer, siempre que no lo sea con infracción, del régimen de
formación de fincas y parcelas establecido por la legislación de suelo” 12 Art 30.1, LSC: “Todo el suelo del término municipal se clasificará en todas o algunas de las siguientes
clases: rústico, urbanizable y urbano”.
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- Estar ya consolidados por la edificación por ocupar la misma al menos dos tercios de
los espacios aptos para la misma, de acuerdo con la ordenación que con el planeamiento
general se establezca”13.
A su vez el suelo urbano se clasifica en suelo urbano consolidado y suelo urbano no
consolidado.
La segunda categoría es la de suelo urbanizable, la cual se regula en el artículo 39.1 de la
Ley 4/2017 que lo define como “aquel suelo integrado por los terrenos que el
planeamiento adscriba a esta clase de suelo para su transformación mediante su
urbanización”14. A su vez el suelo urbanizable se clasifica en suelo urbanizable ordenado
y el suelo urbanizable no ordenado.
La tercera categoría es la de suelo rústico, la cual se regula en el artículo 33 de la Ley
4/2017 y para su definición hay que acudir al artículo 33.6 el cual, con carácter general,
lo define como “cualquier terreno no clasificado como urbano o urbanizable”15.
En lo que respecta a esta categoría es conveniente señalar la opinión de FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ, quien señala que “en este suelo también denominado como suelo no
urbanizable, el Plan General tiene como función su preservación y conservación”16.
Siguiendo esta línea de especial consideración del suelo rústico VILLAR ROJAS afirma
que “la protección y ordenación del suelo rústico constituye una preocupación recurrente
del legislador canario, que se remonta hasta la Ley del Suelo Rústico de 1987. Todas las
leyes posteriores han abordado la problemática, compleja, de proteger ese espacio,
evitar o, cuando menos, contener su consumo ilimitado, al tiempo que ordenar aquella
parte vinculada con el sector primario”17.
Para concluir en lo que respecta a la especial sensibilidad del suelo rústico es conveniente
acudir al preámbulo de la Ley 4/2017, en concreto al número VIII, que explica de manera
amplia sus singularidades y los motivos del trato diferenciado que recibe18.
13 Art 46, LSC. 14 Art 39.1, LSC. 15 Art 33.6 LSC. 16 FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., Manual de Derecho Urbanístico, en 24 ed., Civitas-Thomson
Reuters, Madrid 2019, p. 59-60 17 VILLAR ROJAS, F.J., "La nueva legislación del suelo de Canarias: razones, régimen del suelo y
aplicación directa", en Revista Práctica Urbanística número 158, 2019, p.10. 18 Preámbulo VIII En particular, la ordenación y utilización del suelo rústico, LSC.
9
A la vista de la especial importancia y el especial cuidado que recibe esta clase de suelo
en la legislación es normal que se clasifique en multitud de categorías y subcategorías, ya
que cada una de ellas acogerá un tipo de suelo que tendrá unas características concretas
para así facilitar su conservación. Siendo estas características las siguientes:
- Suelo rústico de protección ambiental: dentro del cual se encuentra el suelo rústico de
protección natural (SRPN), el suelo rústico de protección paisajística (SRPP), el suelo
rústico de protección cultural (SRPCU), el suelo rústico de protección de entornos
(SRPEN) y el suelo rústico de protección costera (SRPCO).
- Suelo rústico de protección económica: dentro del cual se encuentra el suelo rústico de
protección agraria (SRPAG), el suelo rústico de protección forestal (SRPF), el suelo
rústico de protección hidrológica (SRPH) y el suelo rústico de protección minera
(SRPM).
- Suelo rústico de asentamiento (SRA): dentro del cual se encuentra el suelo rústico de
asentamiento rural (SRAR) y el suelo rústico de asentamiento agrícola (SRAG).
- Suelo rústico de protección de infraestructuras (SRPI).
- Suelo rústico común (SRC): dentro del cual se encuentra el suelo rústico común de
reserva (SRCR) y el suelo rústico común ordinario (SRCO).
Una vez definido el suelo se debe seguir desgranando la relación entre la ciudad y el
urbanismo, debido a que hay que ver como el derecho urbanístico lleva a cabo la
construcción de la ciudad.
Para poder entender cómo se lleva a cabo la formación de la ciudad hay que hacer
referencia a los Planes Generales de Ordenación, los cuales son de carácter autonómico,
como bien señala el artículo 148.1.3 de la Constitución Española19.
Pero antes de que apareciera este artículo tuvo lugar la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo
de 1997 del Tribunal Constitucional, que significó dejar al legislador sin competencias en
materia de ordenación del territorio y urbanismo, como bien indica FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ20.
19 Art 148.1.3, Constitución Española de 29/12/1978: “Las Comunidades Autónomas podrán asumir
competencias en las siguientes materias: Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Extraído de:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229 20 FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., Manual de Derecho Urbanístico, 24 ed., op.cit, p. 39-40.
10
Esta sentencia, como también señalan los profesores PARREÑO CASTELLANO y
DÍAZ HERNÁNDEZ, establece las siguientes claves21:
“1º Todos los municipios tienen derecho a participar en los planes que tengan
que ver con ellos, y esto es un derecho constitucionalmente protegido.
2º Los municipios tienen el derecho a aprobar los actos de ejecución del plan, ya
que dar licencias es competencia de los ayuntamientos, y cuando no lo hace es
una excepción.
3º También es un asunto municipal garantizar que las normas se cumplan, es
decir hacer cumplir la normativa urbanística.
4º Quedan prohibidos los controles por razones de oportunidad, por ejemplo, un
municipio decide proteger un suelo rústico y la CCAA dice que esa actuación no
es apropiada, ya que esa ubicación es propensa para crear una zona turística,
pues en este caso prima la voluntad del municipio”.
Por ello hay que poner esta sentencia en consonancia con el artículo 148.1.3 de la
Constitución, mencionado anteriormente, lo cual permite observar como los
ayuntamientos y entidades locales no están garantizas por la Constitución Española.
Esto es así debido a que no se les otorga competencias de manera directa por lo que deben
acudir a la legislación ordinaria, la cual apoyada en resoluciones del Tribunal
Constitucional, dota de una serie de potestades urbanísticas a los ayuntamientos y
entidades locales acorde a la idea de que la ciudad o municipio es de carácter local, y por
ello se debe dar derecho a los ayuntamientos para que puedan decidir cómo va a ser su
ciudad.
Esta explicación se ve plasmada en el artículo 14 de la Ley 4/201722 por lo que se aprecia
como corresponde en última instancia a los ayuntamientos elegir la gestión a realizar
21 PARREÑO CASTELLANO, JM Y DÍAZ HERNÁNDEZ, R. “La ordenación territorial, urbanística y de
los espacios naturales protegidos y el modelo territorial en la Comunidad Autónoma de Canarias (1982-
2009)”. En Revista Cuadernos Geográficos, número 47. p.434. Recuperado de:
http://www.ugr.es/~cuadgeo/docs/articulos/047/047-017.pdf 22 Art 14, LSC: “Los ayuntamientos canarios, órganos de gobierno y administración de los municipios,
asumen y ejercen las competencias que les atribuye la presente ley, en particular sobre ordenación, gestión,
ejecución del planeamiento, intervención, protección y disciplina urbanística; intervención en el mercado
inmobiliario; protección y gestión del patrimonio histórico y promoción de viviendas protegidas;
conservación y rehabilitación de edificaciones y actuación sobre el medio urbano, con arreglo a los
principios de autonomía y responsabilidad y en el marco de la legislación básica de régimen local” .
11
respecto de su municipio, siendo de vital importancia la relación entre el Plan General de
Ordenación de cada municipio y el resto de normativa que incide en la citada norma,
desde la regulación estatal, autonómica u otras ordenaciones de carácter insular (p. ej.,
plan insular).
Esta explicación se vuelve a conectar con el artículo 30.2 de la Ley 4/201723 debido a que
a través de la clasificación del suelo por parte del Plan General se define el modelo
territorial y urbanístico del municipio acorde a lo que indiquen las directrices de
ordenación y el planeamiento insular, ya que los instrumentos de ordenación se rigen por
los principios de jerarquía, competencia y especialidad, como bien indica el artículo 9.1
de la Ley 4/201724.
3. ORDENACIÓN ESTRUCTURAL Y ORDENACIÓN
PORMENORIZADA
3.1. La diferencia entre ambas ordenaciones.
Lo primero a tener en cuenta es que la ordenación urbanística de los municipios canarios
se desarrolla en dos niveles bien diferenciados como son la ordenación estructural y la
ordenación pormenorizada, tal y como se indica en el artículo 135 de la Ley 4/2017, que
se va a desgranar a continuación25.
En primer lugar, nos encontramos con la ordenación estructural, que acorde al ya
mencionado artículo 135.1 a), es definida como “aquella que define el modelo urbanístico
del municipio”26.
En segundo lugar, nos encontramos con la ordenación pormenorizada, que acorde al ya
mencionado artículo 135.1.b), es definida como “aquella que desarrolla y concreta la
ordenación estructural además de regular el uso detallado del suelo y la edificación”27.
23 Art 30.2, LSC: “La clasificación será realizada por el plan general. En todo caso, el suelo que no sea
clasificado de forma expresa como urbano o urbanizable tendrá la clasificación de suelo rústico”. 24 Art 9.1, LSC: “Los principios de jerarquía normativa y especialidad informan y ordenan las relaciones
entre los distintos instrumentos de ordenación territorial, ambiental y urbanística conforme al sistema que
se establece en la presente ley”. 25 Esta diferencia también se encontraba en la legislación precedente, sobre el particular vid. LOBO
RODRIGO, A., “Los instrumentos de planeamiento”, en Derecho urbanístico de Canarias, op. cit, pp. 175-
178. 26 Art 135.1 a), LSC. 27 Art 135.1 b), LSC.
12
Siguiendo esta línea podemos encontrar otras definiciones similares, como la que define
la ordenación estructural como: “aquella que define la estructura general y orgánica del
modelo urbanístico-territorial propuesto, atribuyéndose la competencia para su
aprobación a la Comunidad Autónoma”28. O la que define a la ordenación pormenorizada
como: “el conjunto de las determinaciones que, dentro del marco de las de carácter
estructural, desarrollan aquéllas en términos suficientemente precisos, para permitir la
legitimación de las actividades de ejecución”29.
Una vez que ambas ordenaciones han quedado definidas se debe pasar a realizar un
análisis individualizado de cada tipo.
Sobre el papel asignado a cada una de ellas sobre el nuevo modelo, el propio apartado IX
del Preámbulo de la Ley señala que “los planes generales de ordenación contendrán un
contenido obligatorio mínimo la ordenación estructural del territorio; en cambio, la
ordenación pormenorizada tiene carácter facultativo, pudiendo incorporarla en su
totalidad o en parte, y para todas o alguna clase de suelo, remitiendo el resto a su
ordenación por planeamiento de desarrollo” 30.
3.2. La ordenación estructural.
La ordenación estructural, como ya vimos en el anterior epígrafe, puede ser descrita como
la encargada de definir el modelo urbanístico del municipio.
Por lo que una vez vista la definición de la ordenación estructural se debe acudir al artículo
136 de la Ley 4/2017 el cual describe el contenido de la ordenación estructural
dividiéndolo, en contenido de carácter general y contenido de carácter específico a través
de las categorías de suelo existentes31.
Respecto del contenido de carácter general cabe señalar las siguientes ideas:
La primera función de la ordenación estructural, con carácter general, consiste en
clasificar y categorizar el suelo en una de las tres categorías de suelo indicadas
anteriormente, que son rústico, urbanizable y urbano. Este es y ha sido el papel más
28“Fomento e infraestructuras”. (s.d.). Diputación de Málaga. Recuperado de :
https://www.malaga.es/fomentoinfraestructuras/2239/contenido#:~:text=La%20ordenaci%C3%B3n%20e
structural%20define%20la,y%20la%20precisi%C3%B3n%20de%20usos. 29 “Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU)”. (s.d.). Ayuntamiento del Sauzal. Recuperado de:
https://www.elsauzal.es/plan-general-de-ordenacion-urbanistica-pgou/ 30 Apartado IX del Preámbulo, LSC. 31 Art 136, LSC.
13
relevante del plan general: decir lo que no es ciudad; lo que va a ser ciudad y lo que es
ciudad, parafraseando la conocida jurisprudencia constitucional.
Otra de las responsabilidades que corresponden a esta clase de ordenación se centra en
delimitar las áreas, sectores y ámbitos cuya ordenación pormenorizada se remita al
planeamiento urbanístico de desarrollo, para que pueda realizar la ordenación detallada.
Dentro de la clasificación como suelo urbano, el plan general debe diferenciar las
categorías de urbano consolidado y de urbano no consolidado, delimitación que podrá ser
reajustada al establecerse la correspondiente ordenación pormenorizada, siempre que se
justifique de modo expreso.
También debe establecerse una puntualización respecto a los límites del suelo urbanizable
con el suelo rústico, ya que podrán reajustarse, de forma puntual y en un máximo del 5%
de la superficie del concreto sector, al establecerse la correspondiente ordenación
pormenorizada, siempre que afecte a suelos de protección ambiental o de protección por
sus valores agrarios.
Para poder entender esta función se debe definir el suelo urbano consolidado y el suelo
urbano no consolidado, y para ello se debe acudir al artículo 47.1 de la Ley 4/2017, el
cual define el suelo urbano consolidado (SUCO) como: “aquel suelo integrado por
aquellos terrenos que ya están transformados por la urbanización, además de contar con
acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, incluyendo
fosas sépticas, y suministro de energía eléctrica, en condiciones de pleno servicio tanto
a las edificaciones preexistentes como a las que se hayan de construir, junto con la
pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, en los términos
precisados por el plan general ”32.
Una vez definido de manera tan amplia el SUCO, nos queda por definir el suelo urbano
no consolidado (SUNCO) el cual se concibe, de forma negativa o residual, como “aquel
suelo urbano que no tiene las características de SUCO”.33
Asimismo, corresponde al plan general en esta clase de ordenación establecer los terrenos
que se destinarán a sistemas generales y construcciones con el objetivo de lograr un
32 Art 47.1, LSC. 33 Art 47.2, LSC.
14
desarrollo urbanístico acorde a los principios de racionalidad y coherencia, garantizando
la calidad y funcionalidad de los espacios de uso colectivo.
La quinta función consiste en que la ordenación estructural deberá establecer las normas
urbanísticas de carácter general que regulen las diferentes clases y categorías de suelo,
además de las definiciones de los parámetros de la edificación y usos.
Como última función, la ordenación estructural deberá definir los ámbitos, elementos o
espacios que requieran de una especial protección por su singular valor arquitectónico,
histórico, cultural o paisajístico, estableciendo las normas a cumplir para su correcta
protección.
Igualmente, el contenido de la ordenación estructural presta una especial atención a la
regulación del suelo urbano y el suelo urbanizable.
La primera cuestión que trata es la distinción, dentro del suelo urbanizable, entre el
proveniente de un proceso de planeamiento o gestión vigente y el suelo de incorporación,
es decir el que pasa a situarse en el mismo plano que el primero.
Esta clase de ordenación también se ocupa de establecer los usos genéricos característicos
de las diferentes áreas de suelo urbano y sectores de suelo urbanizable, estableciendo, en
su caso, los usos prohibidos.
Otro papel importante es la determinación del coeficiente de edificabilidad máximo de
los diferentes sectores de suelo urbanizable, estableciendo los criterios relativos a las
tipologías básicas de la edificación admitidas.
Y, por último, se encarga de establecer la ordenación mínima con la precisión suficiente
para su posterior desarrollo por el Plan Parcial.
Finalmente, en lo que se refiere a la ordenación estructural relativa al suelo rústico:
El primer y más importante aspecto es señalar la categoría correspondiente a cada tipo de
suelo y determinar los usos genéricos atribuibles a cada una.
Otra de las funciones consiste en delimitar los asentamientos rurales y agrícolas,
estableciendo, cuando sea preciso, los criterios para su posterior ordenación
pormenorizada.
15
Asimismo, otro aspecto se centra en determinar las infraestructuras públicas de necesaria
implantación.
Por último, otra de las cuestiones que aborda esta clase de ordenación consiste en regular
las condiciones complementarias que sirvan de base para la aprobación de los proyectos
que, no obedeciendo a usos y actividades ordinarias, se pretendan implantar y que el Plan
General entienda compatibles.
Garantizando de esta forma una integración armónica en el modelo de ordenación
municipal debiendo determinar de forma expresa y motivada los suelos que no admitan
la implantación de actuaciones de interés público y social.
3.3. La ordenación pormenorizada.
La ordenación pormenorizada, como ya se vio en los epígrafes anteriores, puede ser
definida como aquella que desarrolla y concreta la ordenación estructural además de
regular el uso detallado del suelo y la edificación.
Una vez vista la definición de ordenación pormenorizada se debe acudir al artículo 137
de la Ley 4/2017 el cual señala el contenido de la ordenación pormenorizada dividiéndolo
en contenido de carácter general y en contenido específico del suelo a través de las
distintas categorías existentes que son, las ya mencionadas, suelo urbano, urbanizable y
rústico34.
El contenido de carácter general relativo a esta clase de ordenación cumple varias
funciones.
La primera de ellas consiste en la regulación de los usos pormenorizados y tipologías
edificatorias, estableciendo las correspondientes condiciones urbanísticas.
Asimismo, tiene por objeto determinar los equipamientos públicos y privados que
complementen a los dispuestos por la ordenación estructural, además de determinar de
manera reglamentaria los tipos de equipamientos y si no lo establece la ley las reservas
mínimas requeridas.
También establece las medidas protectoras de los sistemas generales de infraestructuras y
equipamientos de dominio público, de acuerdo con las previsiones de la legislación
34 Art 137, LSC.
16
sectorial aplicable, a la par que fija las normas urbanísticas pormenorizadas que
complementen las de la ordenación estructural.
La quinta función implica una motivación subsidiaria debido a que la ordenación
pormenorizada, con carácter general, se encarga de realizar todas aquellas
determinaciones que sean precisas para posibilitar la ejecución del planeamiento.
Otro papel importante de esta clase de ordenación es el relativo al suelo urbanizable y
urbano.
En primer lugar, realiza una definición detallada de la trama urbana, con fijación de las
alineaciones, rasantes y previsiones de aparcamiento público, para posteriormente
realizar la delimitación de ámbitos, continuos o discontinuos, en el suelo urbano no
consolidado y, en su caso, de unidades de ejecución.
Otra tarea que realiza consiste en la determinación del aprovechamiento urbanístico
máximo, con base en el establecimiento de los correspondientes coeficientes de
ponderación, de las unidades de actuación de ámbitos de suelo urbano no consolidado y
sectores de suelo urbanizable, que no podrán diferir en más del 15% para cada área
territorial de similares características delimitado por el plan general.
Otra función destacada es aquella que tiene lugar dentro del conjunto del suelo urbano no
consolidado y de los suelos urbanizables de nueva creación con destino residencial, en
los cuales se deberá adscribir, al menos, el 30% de la edificabilidad residencial a la
construcción de viviendas protegidas.
En cambio, en los suelos urbanos de uso residencial sometidos a una operación de
renovación de la urbanización este porcentaje será del 10%.
Asimismo, deberá realizar la determinación del carácter público o privado del sistema de
ejecución de los diferentes ámbitos, sectores o unidades de actuación, junto con la
delimitación de los ámbitos, continuos o discontinuos, de suelo urbano sujetos a
actuaciones sobre el medio urbano.
En último lugar deberá establecer previsiones de programación y de gestión de la ejecución
urbanística.
17
Otro de los contenidos es el aplicable al suelo rústico. En este punto la ordenación
pormenorizada se limita a establecer la ordenación de los asentamientos rurales y
agrícolas.
Una vez desgranados los principales aspectos de la ordenación pormenorizada hay otros
aspectos más concretos que deben ser señalados:
El primero tiene lugar al establecer la ordenación pormenorizada, ya que se deberá
garantizar una dotación mínima de 5 metros cuadrados de espacios libres por habitante o
por capacidad alojativa, en referencia al ámbito espacial del plan general en su conjunto.
Para ello se tomarán en cuenta las reservas y los estándares del artículo 138 de ley
4/201735, junto con la parte destinada al uso público que, de ordinario sirva de espacio
libre, de los espacios naturales protegidos próximos a núcleos de población, así como de
las playas urbanas.
A diferencia de lo mencionado anteriormente quedan excluidos los espacios protegidos
por sus condiciones naturales, los de protección de infraestructuras públicas y los que se
sitúen en el dominio público marítimo-terrestre, portuario y aeroportuario.
El segundo aspecto es la ordenación de los suelos incluidos dentro de un espacio natural
protegido, la cual se limitará a reproducir la ordenación establecida por el plan o norma
del correspondiente espacio natural.
En caso de no existir dicha ordenación será aplicable lo dispuesto en la disposición
transitoria decimonovena de la presente ley apartado 4 y 5, salvo que el propio plan o
norma del espacio natural protegido establezca otra determinación36.
35 Art 138 LSC. 36 Disposición transitoria decimonovena apartado 4 y 5. Clasificación y calificación urbanísticas hasta la
aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación de los espacios naturales protegido, LSC: “4. En tanto no se redacten los planes o normas de los espacios naturales protegidos, la clasificación y
calificación de su suelo por los Planes Generales se sujetará a las siguientes reglas: a) Solo podrán clasificar nuevo suelo urbano o delimitar nuevos asentamientos rurales de conformidad
con lo que se establezca en los planes insulares de ordenación.
b) La totalidad del suelo no afectado por las clasificaciones o calificaciones señaladas en el anterior
apartado 1 y en el párrafo anterior deberá ser calificado transitoriamente como suelo rústico de protección
natural. En defecto de plan insular de ordenación que establezca otras determinaciones, se aplicará a esta
categoría de suelo el régimen de usos más restrictivo de entre los previstos para el suelo rústico por el
propio plan general.
5. Las determinaciones de ordenación urbanística establecidas por los planes o normas de espacios
naturales protegidos desplazarán a las establecidas por el planeamiento de ordenación urbanística para
los suelos declarados como tales, que tendrán carácter transitorio, no precisándose la expresa adaptación
de dichos instrumentos urbanísticos a la ordenación definitiva”.
18
Además, la ordenación pormenorizada de los suelos urbanos y urbanizables localizados,
total o parcialmente, dentro del espacio natural, podrá desarrollarse o modificarse, en su
caso, por el plan general de ordenación o por el planeamiento urbanístico de desarrollo
que contenga la ordenación pormenorizada.
3.4. Singularidades de la ordenación pormenorizada (remisión a otros
planes y posibilidad de modificación por otros planes).
Tras ver las características de la ordenación estructural y de la ordenación pormenorizada,
se debe hacer un especial hincapié en esta última, ya que presenta una serie de
singularidades que es conveniente mencionar y analizar a través de los artículos 142.2,
142.3, 145 y 146 de la Ley 4/2017.
Empezando por lo dispuesto en el artículo 142.2 se aprecia que el Plan General de
Ordenación deberá contener de manera obligatoria las determinaciones de ordenación
estructural del término municipal completo37.
Por tanto, se vislumbra como la ordenación estructural dentro del Plan General de
Ordenación es obligatoria, quedando las determinaciones de la ordenación pormenorizada
como una posibilidad dentro del plan, pero no siendo obligatorias, ya que como se indica
en el artículo 142.3: “Las determinaciones de la ordenación pormenorizada son de
carácter potestativo con la particularidad de que se podrá establecer en todo o en parte
del término municipal y en cualquier clase o categoría de suelo”38.
Esta especial particularidad tiene su razón de ser en los, ya mencionados, artículos 136 y
137, ya que, si se ponen en relación estos artículos con lo explicado en el párrafo anterior,
se aprecia como la ordenación pormenorizada tiene la función de desarrollar o completar
la ordenación estructural.
Para poder llevar a cabo la ordenación pormenorizada, en caso de que no se haya realizado
dentro del Plan General de Ordenación, hay que recurrir a los Planes Parciales, regulados
en el artículo 14539 y a los Planes Especiales de Ordenación, regulados en el artículo
14640.
37 Art 142.2, LSC: “El plan general de ordenación contendrá, con carácter de contenido mínimo, las
determinaciones de ordenación estructural del término municipal completo”. 38 Art 142.3, LSC. 39 Art 145, LSC. 40 Art 146, LSC.
19
Los Planes Parciales tienen como ámbito de aplicación el suelo urbano no consolidado y
al suelo urbanizable, reduciéndose su objeto a dos supuestos:
El primero consiste en establecer la ordenación pormenorizada en caso de que no se
encuentre realizada en el Plan General de Ordenación
El segundo consiste en modificar, para su mejora, la ordenación pormenorizada
establecida por el Plan General de Ordenación, de conformidad con la ordenación
estructural y las determinaciones que establezca dicho plan.
Por su parte, los Planes Especiales de Ordenación tienen como objeto el desarrollo del
Plan General a través de la ordenación de elementos específicos de un ámbito territorial
determinado.
El Plan Especial de Ordenación lo aprueba el ayuntamiento, y a pesar de que su objeto
principal sea completar o desarrollar lo dispuesto en el plan, también puede ser aprobado
de forma autónoma.
Una especial característica de los Planes Especiales de Ordenación es que pueden
modificar la ordenación pormenorizada establecida por cualquier otra figura del
planeamiento urbanístico, pero para ello deberá justificar la finalidad de la modificación
además de demostrar su coherencia con la limitación de que no podrá contravenir la
ordenación estructural.
Por tanto, los Planes Parciales de Ordenación pueden ser autónomos o de desarrollo, pero
tendrán en todo caso como finalidad:
Establecer la ordenación pormenorizada precisa para la ejecución del planeamiento, en
todo o en parte, del suelo urbano consolidado y del suelo rústico de asentamiento rural,
además de conservar y mejorar el medio natural, junto con el paisaje natural y urbano.
Al hilo de lo anterior, también se encargan de proteger, conservar y rehabilitar el
patrimonio histórico canario, acorde al artículo 2 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de
Patrimonio Histórico de Canarias, el cual define el patrimonio histórico canario41.
41 Art 2 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias: “El patrimonio histórico
de Canarias está constituido por los bienes muebles e inmuebles que tengan interés histórico,
arquitectónico, artístico, arqueológico, etnográfico, paleontológico, científico o técnico. También forman
parte del patrimonio histórico canario los bienes inmateriales de la cultura popular y tradicional y las
particularidades lingüísticas del español hablado en Canarias” Extraído de:
https://www.boe.es/buscar/pdf/1999/BOE-A-1999-7981-consolidado.pdf
20
Otra de sus finalidades consiste en establecer la ordenación pormenorizada de las áreas
urbanas sometidas a operaciones de reforma o de renovación urbanas, a la par que definir
las actuaciones en los núcleos o zonas turísticas a rehabilitar.
Finalmente, se encargan de ordenar los sistemas generales, cuando así lo determine el
plan general, así como de cualquier otra función análoga que se prevea
reglamentariamente.
Una vez que se ha destacado la importancia del planeamiento de desarrollo en la
determinación de la ordenación pormenorizada y su relación con el plan general, a
continuación se aborda el importante requisito formal del procedimiento de elaboración
del plan.
4. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN
4.1. Iniciativa.
El procedimiento de elaboración del plan general de ordenación comienza con la
iniciativa, la cual se regula en el artículo 143 de la ley 4/201742 y en los artículos 14 al 19
del Reglamento de Planeamiento de Canarias43.
Lo primero que hay que determinar es quien ostenta la competencia para poder formular,
elaborar y aprobar los Planes Generales de Ordenación, y como bien se señaló en el
primer punto de este trabajo, la competencia les corresponde a los ayuntamientos.
Una vez visto que los ayuntamientos ostentan la competencia para poder elaborar los
Planes Generales de Ordenación, se debe señalar que debido al carácter monofásico de
este procedimiento el órgano sustantivo (el órgano que se encarga de la aprobación) podrá
tener la condición de órgano promotor (el órgano que tiene atribuida la iniciativa para la
elaboración). El paso de un procedimiento bifásico (el tradicional de la normativa
urbanística) o uno monofásico, ha sido uno de los aspectos más relevantes de la reforma.
En este sentido se destaca en el propio preámbulo de la Ley, al señalarse que “en línea
con otras leyes autonómicas sobre suelo más recientes, se sustituye el procedimiento
bifásico de aprobación (provisional por la administración que lo promueve, y definitiva
42 Art 143, LSC. 43 Art 14 a 19 RPC.
21
por la administración autonómica o insular) por un procedimiento monofásico en el que
la administración competente, en régimen de autonomía, tiene la responsabilidad de
aprobar el instrumento de ordenación”44.
Tras ver esta especial característica de este tipo de procedimiento, se debe pasar a la
explicación de cómo se elabora.
El procedimiento de elaboración comienza con el acuerdo de iniciación adoptado por el
órgano sustantivo, en el que se debe fijar la necesidad y el motivo de la ordenación.
Una vez que se ha fijado el motivo y la necesidad, el siguiente paso es designar el órgano
promotor y el órgano ambiental junto con un director responsable de la elaboración del
plan, para lo que deberá establecer un cronograma estimado de tramitación, de
conformidad con el procedimiento establecido en la ya mencionada Ley 4/2017.
En este punto de la tramitación del plan se podrá acordar la medida cautelar de suspensión
de la tramitación de los instrumentos de ordenación, o la suspensión de licencias.
Llegados a este punto, en el que se ha acordado la iniciación del plan, el órgano promotor
deberá elaborar los estudios y recabar de las administraciones públicas los datos e
informaciones que le resulten necesarios para poder efectuar el borrador del plan.
A su vez celebrará consulta pública a través del portal web de la Administración
promotora, por un plazo de un mes, en la que recabará opinión de la ciudadanía y de las
organizaciones más representativas potencialmente afectadas, acerca de los problemas
que se pretenden solucionar, la necesidad y oportunidad de la regulación, los objetivos
que se persiguen y las posibles soluciones alternativas.
Una vez finalizada la consulta pública, y atendiendo a los estudios y aportaciones
realizadas el órgano promotor elaborará un borrador del plan y un documento inicial
estratégico.
Este documento deberá contener los objetivos de la planificación, es decir el alcance y
contenido del plan, junto con el desarrollo previsible, los potenciales impactos
ambientales y las incidencias previsibles sobre los planes sectoriales y territoriales
concurrentes.
44 Apartado IX del Preámbulo párrafo 10, LSC.
22
El órgano promotor remitirá la documentación resultante de todo este proceso (es decir,
la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, el borrador del plan
y el documento inicial estratégico) al órgano sustantivo para su comprobación.
En este punto se debe tener presente que si es necesario tendrá lugar un trámite de
subsanación. En caso de que no sea necesario subsanar la solicitud se remite al órgano
ambiental.
Una vez remitida al órgano ambiental la solicitud puede ser admitida o inadmitida, en el
plazo de veinte días hábiles desde su recepción.
Se le deberá dar audiencia al órgano promotor con carácter previo a la adopción de la
resolución mediante la cual se acuerde la inadmisión, informando en su caso al órgano
sustantivo, por un plazo de diez días hábiles, el cual suspende el previsto para declarar la
inadmisión. Siendo las causas de inadmisión las siguientes:
En primer lugar, que el plan sea manifiestamente inviable por razones ambientales.
En segundo lugar, si se estima que el documento inicial estratégico no reúne condiciones
de calidad suficientes.
En tercer lugar, si ya se hubiese inadmitido o ya se hubiese dictado una declaración
ambiental estratégica desfavorable en un instrumento de ordenación sustancialmente
análogo al presentado.
Para acabar se debe tener presente que ante la inadmisión se podrán interponer los
recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial.
En el supuesto de que sea admitida la solicitud, y que por tanto la documentación
presentada cumpla con los requisitos exigidos, el órgano ambiental someterá el borrador
del plan y el documento inicial estratégico a consulta ambiental de las administraciones
públicas que puedan verse afectadas en el ejercicio de sus competencias y de las personas
interesadas, las cuales deberán pronunciarse en el plazo previsto desde su recepción, que
es de cuarenta y cinco días45.
45 Art 95.1, RPC: “Las administraciones públicas con competencias específicas, al menos, en materia de
población, salud humana, biodiversidad, geodiversidad, fauna, flora, suelo, agua, aire, ruido, factores
climáticos, paisaje, bienes materiales y patrimonio cultural, vivienda, ordenación del territorio y
urbanismo, tienen la consideración de administraciones públicas afectadas a los efectos de la elaboración,
evaluación, revisión y adaptación de cualesquiera instrumentos de ordenación”.
23
El objetivo consiste en recabar la información ambiental necesaria para elaborar el
documento de alcance sin valorar otro tipo de consideraciones.
Si las administraciones afectadas no emiten los informes en plazo, no se interrumpe la
tramitación, salvo que sea un informe preceptivo. En el supuesto de que el órgano
ambiental carezca de los documentos e informes necesarios deberá requerir
personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que
emitir el informe.
Este órgano jerárquicamente superior deberá requerir personalmente al órgano requerido
en el plazo de diez días hábiles, contados a partir del requerimiento, para que entregue el
correspondiente informe, o lo complete.
El requerimiento efectuado se comunica al órgano promotor y tiene como efecto el
suspenso del plazo previsto para elaborar el documento de alcance.
En este punto finaliza la iniciativa y tiene lugar el siguiente punto del procedimiento, que
consiste en la elaboración y aprobación del Plan General de Ordenación.
4.2 Elaboración y aprobación. La importancia de la evaluación
ambiental estratégica
Para poder analizar el proceso de elaboración y aprobación del Plan General de
Ordenación se debe acudir al artículo 144 de la Ley 4/201746, el cual debido a su extensión
y contenido debe ser dividido en distintos puntos para poder dar una correcta explicación,
junto a los artículos 19 a 23 del Reglamento de Planeamiento de Canarias47.
A) Desde el documento de alcance hasta la propuesta final.
Se debe poner de manifiesto que el proceso se encuentra en el momento posterior a la
consulta tras la cual el órgano ambiental elaborará el documento de alcance del estudio
ambiental estratégico y lo remitirá al promotor del plan y al órgano sustantivo, en el plazo
máximo de un mes, junto con las contestaciones recibidas a las consultas realizadas, al
objeto de elaborar el avance del plan.
46 Art 144, LSC. 47 Arts 19 a 23, RPC.
24
Una vez elaborado se pondrá a disposición del público a través de la sede electrónica de
la Administración correspondiente, en el caso de ser una Administración diferente, se
pondrá a disposición a través de la sede electrónica del órgano ambiental.
Por tanto, el documento de alcance tiene como objeto “delimitar la amplitud y el nivel de
detalle de la evaluación ambiental estratégica y el estudio de impacto ambiental”48.
Una vez que el órgano promotor competente recibe el documento de alcance elaborará el
estudio ambiental estratégico y el documento de avance del plan.
Siendo el estudio ambiental estratégico aquel que “identifica, describe y evalúa los
posibles efectos significativos sobre el medio ambiente que puedan derivarse de la
aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables, técnica y
ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de
aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o minimizar los efectos adversos
sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa “49.
Por su parte el documento de avance del plan: “es un documento interno de carácter
preparatorio que no tiene carácter vinculante, que está compuesto por una memoria y
planos de ordenación adecuados a su contenido”50.
De vuelta al procedimiento, una vez que se tenga el documento de avance del plan junto
al estudio ambiental estratégico este será sometido a información pública por un plazo
mínimo de cuarenta y cinco días y máximo de dos meses, computados a partir de la
publicación del anuncio en el Boletín Oficial de Canarias.
Este periodo de información pública deberá ser anunciado en al menos uno de los
periódicos de mayor difusión de la isla y en la sede electrónica del órgano promotor.
La documentación expuesta al público, deberá incluir un resumen no técnico del estudio
ambiental estratégico y un resumen ejecutivo de conformidad con la legislación estatal
de suelo.
48 “Órgano Ambiental de El Hierro”. (s.d.). Cabildo de El Hierro. Extraído de:
https://www.elhierro.es/organo-ambiental-de-el-
hierro#:~:text=Documento%20de%20alcance%3A%20Pronunciamiento%20del,el%20estudio%20de%20
impacto%20ambiental.
49 “Órgano Ambiental de El Hierro”. (s.d.)., op.cit. 50 Art 20.2 RPC.
25
Del mismo modo que se sustancia el trámite de información pública se deberá llevar a
cabo (en los mismos plazos y a través de medios convencionales, electrónicos o
cualesquiera otros, siempre que se acredite su realización) la consulta de las
Administraciones públicas, cuyas competencias pudiesen resultar afectadas y de las
personas interesadas que hayan sido previamente consultadas, las cuales deberán emitir
los informes y alegaciones que estimen pertinentes en un plazo mínimo de cuarenta y
cinco días hábiles y máximo de dos meses, computado a partir de la fecha del
requerimiento.
En el supuesto de que estos informes no se emitan en plazo no acarrea la interrupción del
procedimiento, salvo que sean informes preceptivos.
Se debe puntualizar que dentro del concepto de Administraciones afectadas tanto la
autonómica como la insular deberán emitir un informe único sobre todas las cuestiones
sectoriales relativas a las competencias de las que sean titulares y que pudieran resultar
afectadas por el plan.
Además, en el caso de la Administración autonómica si el órgano informante advirtiera
que existe algún aspecto del plan sometido a informe del que pudiera resultar una
manifiesta infracción del ordenamiento jurídico, lo pondrá en conocimiento del promotor
del plan.
Tras las consultas correspondientes se debe elaborar el documento del plan, que deberá
someterse a la aprobación inicial.
Para lograr esta aprobación inicial se deben seleccionar aquellas alternativas que resulten
más armónicas (desde el punto de vista de lograr un desarrollo sostenible, previa
ponderación de los aspectos económicos, sociales, territoriales y ambientales) precisando
de una modificación del estudio ambiental estratégico si fuera necesario.
Una vez seleccionada por el órgano promotor la alternativa más adecuada, el documento
resultante se someterá al informe de los servicios técnicos y jurídicos junto con el informe
de las distintas áreas y organismos dependientes o adscritos a la Administración
promotora que puedan resultar afectados por el plan en razón de las competencias que
ejercen, en el plazo máximo de un mes.
26
Se debe tener presente que en caso de que los informes se contradigan se elevará el
conflicto al órgano correspondiente, para que resuelva la discrepancia mediante la
emisión de un informe final.
A continuación, tiene lugar el trámite de información pública, ya que el documento
aprobado inicialmente se somete a consulta de las administraciones públicas cuyas
competencias pudiesen resultar afectadas y de las personas interesadas que hayan sido
previamente consultadas, siendo anunciado dicho periodo de información pública en, al
menos, uno de los periódicos de mayor difusión de la isla y en la sede electrónica del
órgano promotor.
Una vez transcurrido el plazo de información pública, consulta e informes preceptivos se
introducirán, en caso de que existan, las modificaciones que surjan a consecuencia de
dicho proceso participativo actualizándose, en su caso, el estudio ambiental estratégico.
Si dichas modificaciones introdujeran cambios sustanciales en relación con el documento
aprobado inicialmente por el órgano promotor se llevará a cabo un nuevo periodo de
información pública, consulta y solicitud de informes preceptivos por plazo de cuarenta
y cinco días.
B) Propuesta final, aprobación y publicación.
Una vez finalizado el trámite de consulta pública, la siguiente etapa del procedimiento
consiste en la propuesta final, aprobación y publicación, que se encuentran reguladas en
el artículo 144 de la ley 4/201751 y en los artículos 24 al 27 del Reglamento de
Planeamiento de Canarias52.
Con la finalización del trámite de consulta pública el procedimiento tiene un expediente
de evaluación ambiental estratégica y una propuesta final del plan. Estos documentos
deben ser remitidos al órgano ambiental para formule la Declaración Ambiental
Estratégica, teniendo como plazo máximo dos meses a partir de la recepción del
expediente completo, prorrogable por un mes más por cuestiones motivadas y
comunicadas a la Administración promotora.
51 Art 144, LSC. 52 Arts 24 a 27, RPC.
27
Una vez que el órgano ambiental recibe el expediente completo realizará un análisis
técnico de este y de los impactos significativos que conllevaría la aplicación del plan en
el medio ambiente.
Si el órgano ambiental considera que el trámite de información pública no se ha realizado
correctamente o si considera que es necesario información adicional, solicitará que el
órgano promotor subsane o aporte la documentación necesaria, dependiendo del caso
concreto, informando en todo caso al órgano sustantivo.
En estos casos, se suspenderá durante tres meses el cómputo del plazo para la formulación
de la declaración ambiental estratégica, y transcurrido este plazo sin que se hubiese
subsanado el expediente o aportado la información adicional el órgano ambiental dará por
finalizada la evaluación ambiental estratégica, notificando la resolución de terminación a
ambos órganos, tanto el sustantivo como el promotor.
En el supuesto de que en el expediente de evaluación ambiental estratégica no constara
alguno de los informes de las Administraciones públicas afectadas consultadas y el
órgano ambiental no dispusiera de elementos suficientes para realizar la evaluación
ambiental estratégica, este requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente
superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que en el plazo de diez días
hábiles a partir del requerimiento ordene al órgano competente la entrega del
correspondiente informe o lo complete.
El requerimiento efectuado se comunicará al promotor y produce la suspensión del plazo
para la formulación de la declaración ambiental estratégica. Si transcurrido el plazo el
órgano ambiental no recibe el informe se lo comunicará al promotor y al órgano
sustantivo, para dejar constancia de la imposibilidad de continuar el procedimiento.
En el supuesto de que el procedimiento prosiga sin incidencias, se comunicará la
declaración ambiental estratégica al promotor y, en su caso, al órgano sustantivo, y se
publicará en el Boletín Oficial de Canarias y en las sedes electrónicas del órgano
ambiental y de la Administración competente, en el plazo de quince días hábiles.
En este caso contra la declaración ambiental estratégica no cabe recurso alguno sin
perjuicio de los que procedan en vía judicial frente a la aprobación definitiva del plan.
Antes de pasar a la aprobación definitiva debemos resolver que ocurre si existen
discrepancias.
28
En el supuesto de que existan discrepancias el órgano que tramita el plan deberá trasladar
al órgano ambiental un escrito en el que se fundamenten la existencia y los motivos de
estas discrepancias.
Una vez que el órgano ambiental reciba el escrito de discrepancias deberá pronunciarse
en un plazo máximo de treinta días hábiles, entendiéndose el silencio como el
mantenimiento del criterio contenido en la declaración ambiental estratégica.
En caso de mantenerse la discrepancia, el órgano que tramita el plan elevará la misma al
órgano competente para resolverla, el cual deberá resolver en el plazo de treinta días
hábiles. Mientras que no recaiga resolución expresa, se considerará que la declaración
ambiental estratégica mantiene su eficacia.
El acuerdo por el que se resuelva la discrepancia se publicará en el Boletín Oficial de
Canarias junto con la declaración ambiental estratégica, así como en la sede electrónica
de la Administración promotora y, cuando pertenezca a una Administración diferente, en
la sede electrónica del órgano ambiental.
Una vez resueltas las posibles controversias tiene lugar el último paso del procedimiento,
que consiste en la aprobación definitiva.
El primer paso de la aprobación definitiva tiene lugar una vez publicada la declaración
ambiental estratégica ya que tras su publicación el plan se someterá a posibles
correcciones y, previo informe jurídico y técnico, a la aprobación definitiva por el órgano
competente, que lo podrá aprobar de forma total o parcial.
El documento del plan que se someta a la aprobación definitiva deberá ir acompañado de
un documento-resumen que detalle las líneas básicas de la ordenación, las conclusiones
de los informes emitidos por las administraciones consultadas y las alegaciones
presentadas en el trámite de información pública.
Una vez aprobado de forma definitiva, el plan se publicará en el boletín oficial
correspondiente a los efectos de su entrada en vigor, y en la sede electrónica de la
Administración que lo aprueba. Igualmente, se procederá a la publicación de la
documentación exigida por la legislación básica de evaluación ambiental.
29
C) La inserción de la evaluación ambiental dentro del procedimiento.
La evaluación ambiental es una parte fundamental dentro del procedimiento de
elaboración y aprobación del Plan General de Ordenación, y por ello en este epígrafe se
va a ver su figura de manera más detallada, haciendo especial hincapié en su razón de ser
dentro del plan, para lo que habrá que recurrir al Reglamento de Planeamiento de
Canarias.
Realizando una lectura de este reglamento, se puede observar como desde el preámbulo
se menciona la existencia de esta evaluación, debido a que pasa a integrarse dentro del
procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación (como es el Plan General
de Ordenación), tramitándose de manera paralela y coordinada. Así lo destaca el
Preámbulo de la Ley del Suelo de Canarias cuando afirma que “se diseña un
procedimiento de elaboración en paralelo con el procedimiento de evaluación ambiental
estratégica preceptivo” (apartado IX)53.
Para profundizar en el contenido de la evaluación ambiental estratégica hay que acudir al
anexo del reglamento, el cual indica que el objetivo de la Evaluación Ambiental
Estratégica aplicada a los planes ambientales, territoriales y urbanísticos “es la protección
del medio ambiente a través de la integración de esta componente en sus
determinaciones”54.
Es decir que la evaluación ambiental estratégica establece criterios que dirigen los análisis
de la evaluación ambiental, con el fin de conseguir una cierta homogeneidad en la toma
de decisiones de índole ambiental y territorial.
Para cumplir con el principio de prevención la evaluación ambiental estratégica se
encuentra situada antes de la aprobación del plan, es decir que tiene lugar durante la
redacción de este, presentando como característica principal ser un proceso continuo,
53 En el mismo sentido, el primer párrafo del preámbulo del RPC: “Particular énfasis en la integración del
procedimiento de elaboración de planes con el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de cada
uno de ellos, que se tramitarán en paralelo y de forma coordinada, superando la tradicional separación
entre ellos”. 54 Anexo, RPC: “El objetivo fundamental de la Evaluación Ambiental Estratégica aplicada a los planes
ambientales, territoriales y urbanísticos es la protección del medio ambiente a través de la integración de
esta componente en sus determinaciones. Para cumplir además con el principio de prevención, es necesario
garantizar que la repercusión de estos planes en el medio natural sea analizada antes de su aprobación y
durante su redacción. Este proceso de evaluación debe ser continuo, afectando a todas las fases del
procedimiento, desde el borrador del plan hasta el documento que se apruebe definitivamente”.
30
debido a que afecta a todas las fases del procedimiento, desde el borrador del plan hasta
el documento en que se apruebe definitivamente.
La evaluación ambiental, es un instrumento consolidado en el derecho comunitario por la
Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, sobre evaluación de las repercusiones de
determinados planes y programas en el medio ambiente55, y por la Directiva 2011/92/UE,
de 13 de diciembre, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados sobre el medio ambiente56.
Esta normativa comunitaria ha sido traspuesta al ordenamiento jurídico español primero
mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril, de evaluación de los efectos de determinados
planes y programas en el medio ambiente57, y posteriormente por la Ley 21/2013, de 9 de
diciembre, de evaluación ambiental58.
Entrando en el análisis de la evaluación ambiental, se debe decir que esta ostenta dos
clases, que son la ordinaria y la simplificada.
La evaluación ambiental estratégica ordinaria, tal y como indica el capítulo I sección
primera del Anexo, “comienza con el Documento Inicial Estratégico que toma como base
el borrador del instrumento de ordenación, que debe presentar un nivel de desarrollo y
concreción que permita tratar los contenidos establecidos en la normativa aplicable con
el objetivo de poner de manifiesto, los posibles problemas ambientales que se generen a
consecuencia de la aplicación de las propuestas del mismo”59.
Respecto del contenido, el documento inicial estratégico de la evaluación ambiental
estratégica ordinaria deberá contener, tal y como indica el número 2, del Capítulo I
Sección Primera del Anexo:
55 Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la
evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Extraído de:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2001-81821 56 Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 2011 relativa a la
evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.
Extraído de: https://www.boe.es/doue/2012/026/L00001-00021.pdf 57 Ley 9/2006, de 28 de abril, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente. Extraído de: https://www.boe.es/buscar/pdf/2006/BOE-A-2006-7677-consolidado.pdf 58 Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Extraído de:
https://www.boe.es/buscar/pdf/2013/BOE-A-2013-12913-consolidado.pdf 59 Capítulo I Sección Primera del Anexo, RPC.
31
“En primer lugar, los objetivos del instrumento de ordenación, que serán tanto
concretos como específicos como de índole ambiental.
En segundo lugar, el alcance y contenido del instrumento de ordenación, además
de sus alternativas técnica y ambientalmente viables.
En tercer lugar, un documento en el que se muestre el desarrollo previsible del
plan o programa.
En cuarto lugar, los potenciales impactos ambientales tomando en consideración
el cambio climático, además de aspectos como: la geología y geomorfología, flora
y fauna, población con incorporación de la perspectiva de género, paisaje,
edafología, hidrología e hidrogeología, factores climáticos, patrimonio cultural,
así como cualquier otro aspecto relacionado con los objetivos del instrumento de
ordenación.
En quinto lugar, las incidencias previsibles sobre los planes sectoriales y
territoriales concurrente, analizando la coherencia entre los objetivos del
instrumento de ordenación que se evalúa y los objetivos de los distintos planes
que presentan coincidencia”60.
Una vez vista la evaluación ambiental estratégica ordinaria, el siguiente paso a realizar
consiste en ver lo concerniente a la evaluación ambiental estratégica simplificada.
Tal y como indica el Capítulo II del Anexo sección única: “La evaluación ambiental
estratégica simplificada comienza con el Documento Ambiental Estratégico, que es el
documento que analiza las implicaciones ambientales de los instrumentos de ordenación
que se someten a evaluación ambiental estratégica simplificada, y se debe acompañar
del Borrador que se pretenda evaluar”61.
El contenido del Documento Ambiental Estratégico de la evaluación simplificada, se
regula en el artículo 29 de la Ley 21/2013 que se expone de manera resumida a
continuación62.
En primer lugar, los objetivos de la planificación.
60 Número 2, del Capítulo I Sección Primera del Anexo, RPC. 61 Capítulo II del Anexo sección única, RPC. 62 Art 29, Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
32
En segundo lugar, fija el alcance y contenido del plan propuesto y de sus alternativas
razonables, técnica y ambientalmente viables junto con su desarrollo previsible.
También realiza una caracterización de la situación del medio ambiente antes del
desarrollo del plan o programa en el ámbito territorial afectado, debiendo identificarse y
describirse los factores ambientales que guarden relación con los objetivos del
instrumento de ordenación, debiendo tenerse en cuenta las siguientes materias: geología
y geomorfología, flora y fauna, hidrología y geomorfología, edafología, población y
perspectiva de género, contaminación atmosférica, factores climáticos, cambio climático,
patrimonio cultural y paisaje.
Otra de sus funciones consiste en señalar los efectos ambientales previsibles, y si procede,
su cuantificación.
Además de ponderar los efectos previsibles sobre los planes sectoriales y territoriales
concurrentes, debiendo justificar la adaptación al planeamiento territorial
jerárquicamente superior o al planeamiento sectorial.
En séptimo lugar, debe argumentar en qué supuesto de los previstos por la normativa para
el procedimiento simplificado, se encuadra el instrumento de ordenación analizado.
También debe realizar un resumen de los motivos de la selección de las alternativas
contempladas.
Otra de sus obligaciones consiste en recoger las medidas previstas para prevenir, reducir
y corregir cualquier efecto negativo relevante en el medio ambiente de la aplicación del
plan o programa, tomando en consideración el cambio climático.
Además de una descripción de las medidas previstas para el seguimiento ambiental del
plan.
En conclusión, se puede apreciar como el Plan General en la Ley Canaria del Suelo es un
instrumento de ordenación que tiene una vital importancia en el desarrollo de los
municipios y que por ello el legislador tiene como objetivo limitar su actividad a la par
que conseguir que sea un instrumento dinámico para que consiga adaptarse a las
necesidades que le sean demandadas, tanto sociales, como urbanísticas como
medioambientales.
33
5. LA DOCUMENTACIÓN DEL PLAN
En este epígrafe se va a analizar la documentación que deben contener los instrumentos
de ordenación, en concreto la documentación referida al Plan General de Ordenación, por
lo que habrá que acudir al artículo 140 de la ley 4/2017 63y al artículo 58 del Reglamento
de Planeamiento de Canarias64.
En concreto este último artículo establece la documentación mínima, y por tanto
obligatoria, que deben contener los instrumentos de ordenación urbanística, remitiéndose
a la existencia de tres tomos. Con ello pretende establecer una estandarización del
contenido de los planes, de modo que facilite la labor de los equipos redactores, así como
su aproximación por parte de los técnicos y la ciudadanía a la hora de “leer” el plan.
El primer tomo recoge los documentos de información, los cuales están compuestos por
la memoria informativa, los planos de información y los anexos que deberán contener un
análisis de la integración paisajística
El segundo tomo recoge los documentos de ordenación, los cuales están compuestos por
la memoria justificativa de la ordenación, los planos de ordenación, la normativa, el
programa de actuación urbanística (en caso de que proceda), el estudio económico-
financiero, el informe de sostenibilidad económica, los catálogos y los anexos.
El tercer tomo recoge la documentación ambiental que está compuesta por la información
prevista en la legislación estatal básica
Una vez diferenciado el contenido mínimo que deben contener los instrumentos de
ordenación, y siguiendo el esquema que nos indica el Reglamento de Planeamiento,
debemos pasar a explicar el contenido de cada tomo.
El primer tomo contiene los documentos de información, que están compuestos por la
memoria informativa y los planos de información.
La memoria informativa, que se regula en el artículo 59, es “aquel documento que realiza
una descripción lo más detallada posible de la situación existente en el momento previo
63 Art 140, LSC. 64 Art 58, RPC.
34
a la elaboración del instrumento de ordenación, y para ello recoge todos aquellos
aspectos que sean necesarios o de interés para el desarrollo de los trabajos”65.
Los planos de información, que se regulan en el artículo 60, son “aquellos documentos
que reflejan gráficamente, a una escala adecuada, los aspectos recogidos en la memoria
de información, con las limitaciones previstas en la legislación sectorial aplicable”66.
En lo que respecta al contenido del segundo tomo, el cual contiene los documentos de
ordenación, que están compuestos por la memoria justificativa de la ordenación, los
planos de ordenación, la normativa, el programa de actuación urbanística (en caso de que
proceda), el estudio económico- financiero, el informe de sostenibilidad económica, los
catálogos y los anexos.
La memoria justificativa de la ordenación se define como “aquel documento que contiene
las razones, criterios, objetivos o principios que explican las soluciones de ordenación
propuestas, ponderando todos los aspectos concurrentes en la misma, y debiendo
incorporar como anexo a la misma los diversos estudios que se hubieran realizado, así
como una síntesis de la misma, acompañada de cuadros sobre características de
superficies, usos, edificabilidades, volúmenes y demás aspectos relevantes”67.
En cuanto a los planos de ordenación son “aquellos documentos que reflejan
gráficamente a una escala 1:5000 (salvo para las determinaciones en suelo urbano
consolidado, urbano no consolidado con ordenación pormenorizada y asentamiento
rural, que será de 1:2000) los aspectos recogidos en la memoria justificativa, con las
limitaciones previstas en la legislación sectorial aplicable”68.
Otro documento relevante es la normativa del plan. Esta “establece de manera clara y
sencilla las determinaciones y mandatos necesarios para asegurar la efectividad de los
instrumentos de ordenación, según la clasificación, categorización y subcategorización
del suelo”. En la línea de reforzar la claridad y reconducir el contenido del plan a sus
límites, así como de contribuir a una mayor seguridad, el Reglamento de Planeamiento se
preocupa en destacar algunos de las cuestiones o aspectos que dicha normativa no puede
contener. En este sentido, se encuentra vedado y serán nulas y se tendrán por no puestas,
65 Art 59, RPC. 66 Art 60, RPC. 67 Art 61, RPC. 68Art 62, RPC.
35
aquella normativa que tenga por objeto, reproducir otras disposiciones legales o
reglamentarias, salvo cuando sea imprescindible para la correcta comprensión del texto;
la que introduzca recomendaciones; la que incluya prohibiciones de carácter genérico o
la que recoja contenido propio de las ordenanzas de edificación o urbanización 69.
El estudio económico financiero de la ejecución de las obras de urbanización y de
implantación de los servicios públicos “deberá contener, con carácter general, las
previsiones de capital preciso exigido para el desarrollo del plan y la indicación de las
fuentes de financiación de las actuaciones a desarrollar, señalando si son fuentes de
origen privado o de origen público”70.
El informe de sostenibilidad económica, “el cual debe venir avalado por los servicios
correspondientes del ayuntamiento, se divide en dos partes:
La primera parte es aquella en la que se realiza una evaluación del impacto de la
actuación urbanizadora en las haciendas públicas afectadas por el coste de las nuevas
infraestructuras o de la prestación de servicios resultantes, estimando el importe total de
la inversión y gastos corrientes públicos necesarios para la ejecución y mantenimiento
de todas las infraestructuras y equipamientos previstos en el planeamiento y además
estimando los ingresos públicos que se pudieran derivar de la completa ejecución de las
previsiones de los instrumentos de ordenación
La segunda parte es aquella en la que se realiza un análisis de la suficiencia y adecuación
del suelo destinado a usos productivos, valorando los distintos usos e intensidades
edificatorias previstas en el instrumento de ordenación”71.
Los Catálogos Urbanísticos “son registros públicos administrativos destinados a
inventariar de manera individualizada la existencia de bienes que deben ser conservados
o protegidos, ya sean de naturaleza inmueble, elementos naturales de interés público
relevante, así como de los elementos que por su interés deban ser conservados o
recuperados, a fin de evitar su destrucción o modificación sustancial”72.
69 Art 63, RPC. 70 Art 64.1, RPC. 71 Art 65, RPC. 72“Catálogos urbanísticos”. (s.d). Wolters Kluwer. Recuperado de:
https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1
jTAAAUNDc0sLtbLUouLM_DxbIwMDCwNzA7BAZlqlS35ySGVBqm1aYk5xKgAIdbfyNQAAAA==
WKE
36
Por último, el tercer tomo contiene la documentación ambiental, “que es aquel documento
que incorpora la información prevista por la legislación básica de evaluación ambiental
en función del tipo de evaluación que corresponda.
En el supuesto de que no sea necesaria realizar la evaluación ambiental estratégica, la
información ambiental que corresponda formará parte de los documentos de información
y de ordenación”73.
6. LÍMITES A LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO
En este epígrafe se van a analizar los límites a la potestad del planeamiento, que deben
ser entendidos como las actuaciones que no se pueden realizar a través de los instrumentos
de ordenación del planeamiento urbanístico, en concreto a través del Plan General de
Ordenación. Se trata de límites tradicionales o clásicos ya contenidos en la legislación
precedente. Algunos de esos límites se refieren al papel predominantes de los planes de
los conjuntos históricos (regulados por la normativa cultural), con vista a evitar que el
planificador general pueda alterar los valores culturales o patrimoniales de la ciudad
histórica.
Para determinar los límites a la potestad del planeamiento se debe acudir al artículo 139
de la Ley 4/201774, y al artículo 57 Reglamento de Planeamiento de Canarias75.
Las actuaciones que los instrumentos de ordenación se ven impedidos a realizar pueden
ser divididas en 3 grupos que consisten en: reclasificación, incremento de la edificabilidad
media y densidad global y realización de modificaciones.
El primer grupo consiste en las actividades relacionadas con la reclasificación, y a su vez
dentro de este grupo podemos identificar dos situaciones:
La primera situación consiste en la prohibición de reclasificar terrenos categorizados
como rústicos que hayan sufrido un incendio forestal o un proceso irregular de
parcelación urbanística.
73Art 66, RPC. 74 Art 139, LSC. 75 Art 57 RPC.
37
Esta prohibición no es indefinida, sino que está supeditada al transcurso de treinta años
en caso de incendio forestal y de veinte años. En ambos casos el límite de tiempo es desde
que se han producido los hechos, siendo cualquier actuación de reclasificación antes del
tiempo indicado realizada mediante ley, ya que si no será nula.
La segunda situación consiste en la reclasificación de suelo rústico calificado como suelo
rústico de protección hidrológica o forestal.
Siendo el suelo rústico de protección hidrológica, tal y como indica el artículo 34 b) 3, de
la Ley 4/2017: “aquel que se destina a la protección de las cuencas, así como para la
ordenación del aprovechamiento y la explotación de recursos hidrológicos, tanto en
superficie como subterráneos, cuando no se categoricen como protección ambiental,
garantizando en todo caso las necesidades hídricas de la zona”76.
Y definiendo, el artículo 34 b) 2, el suelo rústico de protección forestal como” aquel que
se protege para la ordenación del aprovechamiento y la explotación intensiva de recursos
forestales, incluyendo la reforestación con igual finalidad”77.
Por otra parte, el segundo grupo consiste en las actividades de incremento de la
edificabilidad media y densidad global dentro del suelo categorizado como urbano
consolidado.
En este caso la limitación consiste en establecer determinaciones que tengan el efecto de
incrementar la edificabilidad media y la densidad global permitidas por el planeamiento
general anterior en zonas o áreas en las que existan más de 400 habitantes o 12.000 metros
cuadrados de edificación predominantemente residencial o turística de alojamiento por
hectárea de superficie.
En el caso de que sean suelos urbanos de renovación o rehabilitación podrá incrementarse
hasta 500 habitantes o 15.000 metros cuadrados de edificación residencial de alojamiento
turístico, por hectárea,
Este mismo supuesto se aplica en el caso de áreas urbanas consolidadas por la edificación,
concretamente delimitadas, cuando no esté prevista la sustitución de la edificación
preexistente por determinación expresa durante el plazo de vigencia del plan general.
76 Art 34 b) 3, LSC. 77 Art 34 b) 2 LSC.
38
En el caso de que las densidades existentes sean superiores a las señaladas esta limitación
se establecerá en la realidad preexistente, sin que esta restricción afecte a las parcelas
vacantes.
Finalmente, el tercer grupo consiste en la actividad relacionada con la realización de
modificaciones, dentro de la cual encontramos dos situaciones distintas:
La primera situación consiste en la imposibilidad de establecer modificaciones en las
rasantes y alineaciones tradicionales en los conjuntos históricos de Canarias, declarados
con base en la Ley del patrimonio histórico de Canarias, excepto cuando estas
modificaciones se contemplen específicamente en los planes especiales de protección por
contribuir positivamente a conservar el carácter del conjunto.
La segunda situación consiste en que la imposibilidad de dictar normas sobre la
obligatoriedad de garajes en edificios de nueva planta o rehabilitados, instalaciones de
servicios en fachadas u otras que pudieran alterar la calidad histórica del conjunto,
debiendo en todo caso atenerse a las previsiones de los planes especiales de protección
correspondientes.
7. EL FUTURO DEL PLAN GENERAL: PÉRDIDA DE VOCACIÓN
OMNICOMPRENSIVA Y MODIFICACIONES PUNTUALES
Para poder hablar del futuro del Plan General de Ordenación es necesario hacer una
descripción de su situación actual, previo análisis de su pasado, ya que de esta forma se
podrá poner en contexto su presente y entrar a valorar su futuro.
Por ello se debe partir del objeto que ostenta el Plan General, que consiste en organizar
el modelo urbanístico del municipio, por lo que se puede extraer desde su primera
aproximación que va a ser un documento de vital importancia.
En primer lugar, se debe caracterizar al Plan General como un documento rígido e
inflexible, ya que desde sus inicios en la Ley del Suelo de 1956 se describía como un
“documento cerrado, estático y acabado” como bien apunta el profesor BAÑO LEÓN. 78
78 BAÑO LEÓN, J.M. “La obsolescencia de la idea de plan general”, en Revista Reala número 13, abril-
septiembre 2020, p.7. Recuperado de:
https://revistasonline.inap.es/index.php/REALA/article/view/10782/11739. Existen otras obras en esta
misma línea que, no obstante, no pudieron ser consultadas.
39
Esto es así debido a que se ponía en valor la creación de la ciudad, como tal, por encima
de su desarrollo futuro, debido a que las necesidades del momento, no invitaban a mirar
más allá del presente más inmediato.
A medida que fueron pasando los años y la situación económica y social fue
evolucionando, fueron aparecieron nuevas inquietudes como podía ser el desarrollo
futuro de la ciudad ya que estas cada vez ostentaban un mayor tamaño debido a que daban
cobijo a un mayor número de personas a raíz de fenómenos de la época como el éxodo
rural.
En respuesta a estas inquietudes se rediseñaron las ciudades para poder satisfacer las
demandas de la población, y para ello se necesitaba que el Plan General se flexibilizara,
acontecimiento que llegó a partir de la Ley del Suelo de 1975.
Esta ley buscaba una actualización de la ciudad a través del suelo urbanizable que no
había sido transformado, caracterizándose de este modo por un modelo de expansión y
dinamismo79.
Este cambio se ve agravado con la llegada de la Constitución de 1978, mediante la cual
se crean las Comunidades Autónomas (CCAA) y las dota de potestades urbanísticas,
como bien indica su artículo 148.1.3, mencionado anteriormente.
Por lo tanto, la CCAA de Canarias ha obtenido potestades urbanísticas a través de las
cuales ha ido desarrollando sus correspondientes leyes del suelo, en las que se seguía con
esa vocación expansiva del plan, hasta la llegada de la Ley 4/2017.
Como señala HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, esta ley tiene como objetivo “la
simplificación de los instrumentos de ordenación a través del principio de contención”80.
Este principio se encuentra recogido en el preámbulo de la Ley 4/201781 y en el artículo
142.4 de la misma ley82.
79 BAÑO LEÓN, J.M. “La obsolescencia de la idea de plan general” en op. cit, p-7. 80 HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, F. “Novedades en materia de planificación en la nueva legislación del
suelo de Canarias: hacia la flexibilidad y simplificación del planeamiento", en Revista Práctica Urbanística
número 158, 2019, p 5. 81 Preámbulo VI. Objetivos y principios rectores, LSC: “Como todas las leyes precedentes, esta ley se
fundamenta en el principio constitucional de desarrollo sostenible como criterio rector del entendimiento
de las reglas que establece, de las normas reglamentarias que la desarrollen y, sobre todo, como principio
que debe guiar la labor de ordenación e intervención sobre el suelo de las islas”. 82 Art 142.4, LSC: “Los planes generales de ordenación responderán a los principios de mínimo contenido
necesario y de máxima simplicidad”.
40
Se aprecia como desde el preámbulo se tiene como objetivo la flexibilización del
contenido de los instrumentos de ordenación (entre los que se encuentra el Plan General
de Ordenación), y para ello el legislador, como señala HERNÁNDEZ GONZÁLEZ,
realiza los siguientes cambios, en vista de darle una perspectiva de futuro y durabilidad83:
En primer lugar, el legislador decide descargar de contenido el Plan General distinguiendo
entre la obligatoriedad de la ordenación estructural y el carácter facultativo de la
ordenación pormenorizada, como señalan los ya mencionados artículos 142.2 y 3 de la
presente ley.
En caso de que la ordenación pormenorizada no se encuentre dentro del Plan General,
esta se deberá desarrollar a través de Planes Parciales y Planes Especiales, acorde a lo que
señalan los artículos 14584 y 146.2.a)85de la Ley.
En segundo lugar, tras la reducción de contenido, el legislador decide introducir nuevos
instrumentos de ordenación para dar una respuesta ágil a nuevas situaciones sobrevenidas
no recogidas en el planeamiento.
Como señala el preámbulo de la Ley 4/2017, estos instrumentos son los proyectos de
interés insular o autonómico y las ordenanzas provisionales insulares o municipales86.
Los proyectos de interés insular o autonómico se regulan en los artículos 123 a 132 de la
Ley 4/2017 y en los artículos 45 a 53 del Reglamento de Planeamiento de Canarias y la
ordenanza provisional insular o municipal se regula en el artículo 154 de la Ley 4/2017
en el artículo y 93 del Reglamento de Planeamiento de Canarias.
83 HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, F. “Novedades en materia de planificación en la nueva legislación del
suelo de Canarias: hacia la flexibilidad y simplificación del planeamiento", en op.cit., p 4-16. 84 Art 145, LSC: “Los planes parciales de ordenación tienen por objeto, en ámbitos de suelo urbano no
consolidado y en sectores de suelo urbanizable: a) Establecer la ordenación pormenorizada precisa para
la ejecución del planeamiento cuando no se encuentren ordenados directamente por el plan general. b)
Modificar, para su mejora, la ordenación pormenorizada establecida por el plan general de ordenación,
con respeto a la ordenación estructural y de conformidad con las determinaciones que establezca dicho
plan”. 85 Art 146.2.a), LSC: “Sin perjuicio de lo anterior, los ayuntamientos podrán aprobar planes especiales,
en desarrollo del plan general o de forma autónoma, con las siguientes finalidades: a) Establecer la
ordenación pormenorizada precisa para la ejecución del planeamiento, en todo o en parte, del suelo
urbano consolidado y del suelo rústico de asentamiento rural”. 86 Preámbulo IX. Los instrumentos de ordenación, LSC: “Para permitir una respuesta ágil a nuevas
situaciones y demandas sobrevenidas, no consideradas por el correspondiente instrumento de
planeamiento, evitando la rigidez inherente a la planificación, se diseñan los siguientes instrumentos con
fuerza para desplazar, aun con carácter excepcional, las determinaciones de los planes: los proyectos de
interés insular o autonómico y las ordenanzas provisionales insulares y municipales”.
41
En concreto para la determinar el objeto del proyecto insular o autonómico habrá que
dirigirse al artículo 123 de la Ley87.
En lo que respecta a las ordenanzas provisionales insulares o municipales, acudimos al
artículo 154 de la Ley88.
En tercer lugar, se pasa de un procedimiento bifásico a un procedimiento monofásico, tal
y como recoge en el preámbulo de la Ley 4/201789 que ya ha sido destacado en las páginas
precedentes.
El procedimiento bifásico se produce cuando la aprobación del plan corresponde a una
Administración distinta y superior, de la que lo elabora con el objetico de proteger los
87Art 123, LSC: “1. Los proyectos de interés insular o autonómico tienen por objeto ordenar y diseñar,
para su inmediata ejecución, o bien ejecutar sistemas generales, dotaciones y equipamientos estructurantes
o de actividades industriales, energéticas, turísticas no alojativas, culturales, deportivas, sanitarias o de
naturaleza análoga de carácter estratégico, cuando se trate de atender necesidades sobrevenidas o
actuaciones urgentes. Estas circunstancias deberán estar justificadas debidamente en el expediente. 2. Los proyectos de interés insular o autonómico pueden aprobarse en ejecución del planeamiento insular,
de las directrices o de forma autónoma. En este último caso, el proyecto comprenderá también la
determinación y la localización de la infraestructura o actividad de que se trate.
3. El interés insular o autonómico de los proyectos vendrá determinado por el ámbito competencial de la
administración actuante en cada caso, debiendo acreditarse su carácter estratégico.
4. Los proyectos de interés insular o autonómico pueden ejecutarse en cualquier clase de suelo, con
independencia de su clasificación y calificación urbanística. No obstante, solo podrán afectar a suelo
rústico de protección ambiental cuando no exista alternativa viable y lo exija la funcionalidad de la obra
pública de que se trate; y de forma excepcional y únicamente para proyectos de iniciativa pública cuando
se trate de suelo rústico de protección agraria”. 88 Art 154, LSC: “1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad pública o de interés social, de carácter
sobrevenido, que requiera de una modificación de la ordenación territorial o urbanística y a la que no se
pueda responder en plazo por el procedimiento ordinario de modificación menor del planeamiento, se
podrán aprobar con carácter provisional ordenanzas insulares o municipales, de oficio, bien por propia
iniciativa, bien a petición de personas o entidades que ostenten intereses legítimos representativos, por el
procedimiento de aprobación de estas normas reglamentarias de acuerdo con la legislación de régimen
local, con los mismos efectos que tendrían los instrumentos de planeamiento a los que, transitoriamente,
reemplacen. 2. Estas ordenanzas provisionales no podrán reclasificar suelo.
3. Las ordenanzas insulares y municipales que se aprueben tendrán vigencia hasta tanto se adapten los
instrumentos de ordenación correspondientes, en un plazo máximo de dos años, debiendo limitarse a
establecer aquellos requisitos y estándares mínimos que legitimen las actividades correspondientes,
evitando condicionar el modelo que pueda establecer el futuro planeamiento.
4. La aprobación de esta clase de ordenanzas podrá llevarse a cabo, también, cuando, iniciada la
aprobación o la modificación de un instrumento de ordenación, se produzca una situación sobrevenida
que requiera una ordenación, territorial o urbanística, urgente y básica para su viabilidad.
5. Sin perjuicio del deber de comunicación a otras administraciones dispuesto por la legislación de
régimen local, el acuerdo de aprobación de la ordenanza será comunicado al departamento con
competencias en materia de ordenación del territorio del Gobierno de Canarias, así como, en su caso, al
que las ostente en el cabildo insular correspondiente”. 89 Preámbulo IX. Los instrumentos de ordenación, LSC:” Por otra parte, en línea con otras leyes
autonómicas sobre suelo más recientes, se sustituye el procedimiento bifásico de aprobación (provisional
por la administración que lo promueve, y definitiva por la Administración autonómica o insular) por un
procedimiento monofásico en el que la administración competente, en régimen de autonomía, tiene la
responsabilidad de aprobar el instrumento de ordenación”.
42
intereses supralocales. En cambio, el proceso es monofásico cuando la Administración
que tramita el plan es quien lo evalúa y aprueba, asumiendo cualquier responsabilidad
que surja de los cambios que incorpore o consecuencia de su nulidad.
Para que el proceso monofásico cumpla con la tutela de los intereses supramunicipales,
la Ley 4/2017, como pone de manifiesto HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, se deben tener en
cuenta los siguientes parámetros: “a) nuevos instrumentos de ordenación ambiental y
territorial, que se imponen sobre el planeamiento municipal (en el caso canario, puede
haber hasta ocho tipos de instrumentos prevalentes diferentes); y b) la existencia de un
informe preceptivo y vinculante de la Administración autonómica sobre las competencias
propias (lo que se corresponde con los intereses supralocales)”90.
El informe preceptivo se regula en el artículo 144.3 de la Ley, destacando por la presencia
de los principios de lealtad institucional y seguridad jurídica que se deben por el órgano
informante de la Administración autonómica, ya que en caso de percatarse de la existencia
de algún aspecto del plan sometido a informe que suponga una infracción del
ordenamiento jurídico lo debe poner en conocimiento de la Administración promotora91.
En cuarto lugar, el legislador modifica la regulación ambiental del procedimiento, acorde
a lo dispuesto por la Directiva 2001/42/CE y a la Ley 21/2013, que regula la evaluación
ambiental estratégica del planeamiento.
La Ley 4/2017 somete la aprobación, modificación sustancial y adaptación de los
instrumentos de ordenación territorial, ambiental y urbanística al procedimiento ordinario
de evaluación ambiental estratégica, con la excepción de los supuestos de evaluación
ambiental simplificada recogidos en el artículo 86.2 de la Ley 4/201792.
90 HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, F. “Novedades en materia de planificación en la nueva legislación del
suelo de Canarias: hacia la flexibilidad y simplificación del planeamiento", en op.cit., p 10-11. 91 Art 144.3 párrafo 3º, LSC: “En concreto, la Administración autonómica emitirá un informe único,
preceptivo y vinculante, sobre las cuestiones sectoriales relativas a las competencias de carácter
autonómico que pudieran resultar afectadas por el plan, a través del órgano colegiado al que se refiere el
artículo 12.5 de la presente ley”. 92 Art 86.2, LSC: “En el marco de la legislación básica del Estado, serán objeto de evaluación ambiental
estratégica simplificada: a) Los instrumentos de ordenación que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida
extensión. b) Las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación. d) La ordenación
pormenorizada de un plan general. e) Los planes parciales y especiales que desarrollen planes generales
que hayan sido sometidos a evaluación ambiental estratégica. No obstante, cuando el plan parcial o el
plan especial no se ajusten, en todo o en parte, a las determinaciones ambientales del plan general deberán
someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria en la parte que no cumplan con las mismas”.
43
La Disposición Adicional 3ª del Reglamento de Planeamiento de Canarias precisa el
concepto de plan y programa sometido a evaluación ambiental estratégica93, siendo este
el criterio que la Administración debe seguir para determinar si un instrumento de
ordenación, o su modificación, debe someterse a evaluación ambiental.
Respecto a quien ostenta la competencia para designar el órgano ambiental, se debe estar
a lo dispuesto en el artículo 112 del Reglamento de Planeamiento de Canarias94.
Con la garantía de que cada Administración pública regulará la composición y régimen
de funcionamiento de su respectivo órgano ambiental, el cual deberá cumplir la
separación funcional y orgánica respecto del órgano sustantivo, al igual que los miembros
de este órgano deberán actuar con autonomía además de presentar características que les
permitan asegurar su autonomía, especialización y profesionalidad.
A modo de garantía última aparece el artículo 86.9 de la Ley, que señala que “el Gobierno
establecerá reglamentariamente las normas, los criterios y la metodología a utilizar por
el órgano ambiental en el ejercicio de su función, asegurando la unidad y coherencia de
la evaluación ambiental, de acuerdo con criterios públicos y conocidos de antemano, lo
93 Disposición Adicional tercera apartado primero, RPC: “De conformidad con la legislación europea y
estatal básica sobre evaluación ambiental, los instrumentos de ordenación ambientales, territoriales
urbanísticos se someten a evaluación ambiental estratégica cuando establezcan, definiendo reglas y
procedimiento de control, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización de uno
o varios proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente”. 94 Art 112, RPC: “1. El órgano ambiental que designe el Gobierno de Canarias actuará en la evaluación de
los instrumentos de ordenación cuya aprobación competa a la Administración autonómica. Asimismo, en el caso de los municipios de menos de 100.000 habitantes, ese órgano se ocupará de la
evaluación ambiental de la ordenación estructural de los planes generales de ordenación, tanto aquellos que
sean aprobados por primera vez, como de las modificaciones plenas y completas de la ordenación. También
desempeñará esa función en relación con las modificaciones sustanciales del planeamiento general
municipal, de acuerdo con lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 6.c) del artículo 86 de la Ley
4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias.
Igualmente, el órgano ambiental autonómico desempeñará su función en relación con los instrumentos
insulares o municipales que le sean encomendados por las Administraciones correspondientes mediante
convenio.
2. El órgano ambiental que designe cada Cabildo insular ejercerá su función en relación con los
instrumentos de ordenación cuya aprobación sea competencia de la Administración insular.
Asimismo, previo convenio, podrá desempeñar esa tarea respecto de los instrumentos de ordenación de
competencia municipal de su ámbito territorial.
3. En los municipios de más de 100.000 habitantes, el Ayuntamiento podrá designar un órgano ambiental
para evaluar los instrumentos de ordenación de su competencia, sin perjuicio de que, mediante convenio,
puedan encomendar esa tarea al órgano autonómico o al órgano insular correspondiente.
4. En los municipios de menos de 100.000 habitantes, el Ayuntamiento, si cuenta con recursos suficientes,
podrá designar un órgano ambiental para llevar a cabo la evaluación ambiental de los instrumentos de
ordenación de su competencia, en concreto, la ordenación pormenorizada del plan general de ordenación,
las modificaciones no sustanciales de dicho plan y los instrumentos urbanísticos de desarrollo; sin perjuicio
de que, previo convenio, pueda encargar esa tarea al órgano ambiental autonómico o al insular de su ámbito
territorial
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más objetivos y reglados que permita el estado del conocimiento científico y técnico y de
los métodos de evaluación existentes”95.
En último lugar la Ley, dentro del procedimiento de elaboración del planeamiento,
anticipa la evaluación ambiental a través de la exigencia de un borrador con carácter
previo al avance del plan, consiguiendo que desde el inicio de la tramitación se garantice
la participación ciudadana a la vez que la aprobación inicial incorpore ya la alternativa de
ordenación elegida.
En quinto y último lugar, el legislador decide modificar las reglas de adaptación de los
instrumentos de ordenación a la realidad cambiante, es decir flexibilizarlos para evitar su
distorsión de la realidad.
Esta modificación de los instrumentos se puede llevar a cabo de a través de una
modificación sustancial o a través de una modificación menor del planeamiento.
Tal y como señala el preámbulo de la Ley 4/2017, la norma general pasa a ser la
modificación, que se denomina modificación menor, en detrimento de la revisión, que se
denomina modificación sustancial96.
Por ello se debe acudir al artículo 163 de la Ley, que señala las causas de modificación
sustancial97.
95 Art 86.9, LSC. 96 Preámbulo IX Instrumentos de ordenación, párrafo 11, LSC: “Con el fin de facilitar la adaptación de los
planes a una realidad cambiante, esta ley invierte la regla vigente, conforme a la cual, la norma general
es la revisión, salvo excepciones que pueden ser tramitadas como modificación. A partir de su entrada en
vigor, la regla general será la modificación (que pasa a denominarse modificación menor de acuerdo con
la legislación ambiental), incluyendo clase y categoría de suelo, mientras la revisión (que se califica de
modificación sustancial) queda limitada a cuatro supuestos: la reconsideración del modelo territorial, el
incremento residencial superior al 25% respecto de los dos años anteriores, la creación de nuevos sistemas
generales y la reclasificación de suelos rústicos. Con igual finalidad se aclara que todas las modificaciones
pueden ser plenas o parciales, y, además, que las menores pueden producirse incluso cuando se encuentre
en marcha una modificación sustancial.”. 97 Art 163, LSC: “Se entiende por modificación sustancial de los instrumentos de ordenación: a) La
reconsideración integral del modelo de ordenación establecido en los mismos mediante la elaboración y
aprobación de un nuevo plan. b) El cumplimiento de criterios de sostenibilidad, cuando las actuaciones de urbanización, por sí mismas
o en unión de las aprobadas en los dos últimos años, conlleven un incremento superior al 25% de la
población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial.
c) La alteración de los siguientes elementos estructurales: la creación de nuevos sistemas generales o
equipamientos estructurantes, en el caso de los planes insulares; y la reclasificación de suelos rústicos
como urbanizables, en el caso del planeamiento urbanístico.
2. La modificación sustancial puede ser plena o parcial, según su ámbito o alcance. Será parcial cuando
se circunscriba a una parte del territorio ordenado, a las determinaciones que formen un conjunto
homogéneo o a ambas a la vez. A su vez, la evaluación ambiental estratégica que proceda queda
circunscrita al ámbito o alcance de la modificación”.
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Y también al artículo 164 que recoge las causas de modificación menor, en el cual se
indica que aquello que no se regule como modificación sustancial se encuadra en
modificación menor98.
En lo que respecta al artículo 164 se indica que las modificaciones menores pueden,
dentro de los límites expuestos, variar tanto la categoría como la clase de suelo con el
objetivo de evitar que cualquier alteración de la ordenación estructural obligue a iniciar
el procedimiento de revisión de todo el plan.
Además, la tramitación de la modificación menor es más rápida, ya que no exige trámite
de consulta pública previa ni documento de avance, y se somete al procedimiento
simplificado de evaluación ambiental, que se recoge en los artículos 165.3 de la Ley99 y
106.3 del Reglamento de Planeamiento de Canarias100, aunque el órgano ambiental tiene
la facultad de determinar que la modificación puede tener efectos significativos en el
medio ambiente y debe someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria.
En lo que atañe a la regla de adaptación de los instrumentos de ordenación a los cambios
normativos, el legislador indica que se producirá con el primer procedimiento de
modificación sustancial plena a que se sometan, tal como señala el artículo 167.1 de la
Ley101.
98 Art 164, LSC: “1. Se entiende por modificación menor cualquier otra alteración de los instrumentos de
ordenación que no tenga la consideración de sustancial conforme a lo previsto en el artículo anterior. Las
modificaciones menores del planeamiento podrán variar tanto la clase como la categoría del suelo. 2. Las modificaciones menores podrán tener lugar en cualquier momento de vigencia del instrumento de
ordenación, debiendo constar expresamente en el expediente la justificación de su oportunidad y
conveniencia en relación con los intereses concurrentes. No obstante, si el procedimiento se inicia antes
de transcurrir un año desde la publicación del acuerdo de aprobación del planeamiento o de su última
modificación sustancial, la modificación menor no podrá alterar ni la clasificación del suelo ni la
calificación referida a dotaciones.
3. Cuando una modificación menor de la ordenación urbanística incremente la edificabilidad o la densidad
o modifique los usos del suelo, deberá hacerse constar en el expediente la identidad de todas las personas
propietarias o titulares de otros derechos reales sobre las fincas afectadas durante los cinco años
anteriores a su iniciación.
4. La incoación de un procedimiento de modificación sustancial no impide la tramitación de una
modificación menor del instrumento de ordenación objeto de aquella”. 99 Art 165.3, LSC: “Las modificaciones menores se someterán al procedimiento simplificado de evaluación
ambiental estratégica, a efectos de que por parte del órgano ambiental se determine si tiene efectos
significativos sobre el medioambiente”. 100 Art 106.3, RPC: “En particular, las modificaciones menores se someterán al procedimiento simplificado
de evaluación ambiental estratégica, a efectos de que por parte del órgano ambiental se determine si tienen
efectos significativos en el medio ambiente y, en consecuencia, si deben someterse a evaluación ambiental
estratégica ordinaria”. 101 Art 167.1, LSC.
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Pero el artículo 167.2, indica una excepción que tiene lugar “cuando concurran razones
de urgencia o excepcional interés público, el Gobierno, mediante decreto podrá requerir
a los ayuntamientos o a los cabildos para que procedan a su adaptación. El decreto
determinará el contenido y alcance de la obligación de adaptación, los plazos para
iniciar y culminar la adaptación y las medidas pertinentes a tal fin”102.
Estableciéndose de manera supletoria en el apartado cuarto de este mismo artículo, que
si trascurren los plazos sin que se lleve a cabo los procedimientos se faculta a la Consejería
competente en materia de ordenación del territorio para proceder a la aprobación103.
8. CONCLUSIONES
-Primera: se debe poner en contexto la relevancia del Plan General en la creación de la
ciudad, debido a que a través de su tramitación y elaboración los municipios organizan
su estructura urbanística.
Por ello resulta de vital importancia garantizar que sean estos los que ostenten esta
potestad, aunque condicionada por instrumentos urbanísticos de jerarquía superior o por
legislación de ámbito estatal o autonómico, ya que si esto no fuera así cundiría la anarquía
urbanística y cada municipio sería un mundo distinto de otro, con distintas regulaciones,
distintos instrumentos de ordenación y con una valoración distinta de los suelos que por
su especiales características deben ser protegidos.
-Segunda: es preciso poner de relieve la separación de la ordenación estructural y la
ordenación pormenorizada dentro del Plan General de Ordenación, ya que al dejar la
ordenación estructural como preceptiva y la ordenación pormenorizada como potestativa
se permite una descarga de contenido del plan, lo que se ve reflejado en una mejor
tramitación para su elaboración.
Además, también es preciso destacar el hecho de que al separar una ordenación de otra
es posible modificar la ordenación pormenorizada sin tocar la estructural (y por tanto sin
tocar el Plan General de Ordenación) en los casos en que la ordenación pormenorizada se
haya llevado a cabo a través de Planes Parciales y Planes Especiales.
102 Art 167.2, LSC. 103 Art 167.4, LSC.
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-Tercera: en lo que respecta al procedimiento de elaboración y aprobación del Plan
General de Ordenación, se puede apreciar como las Directivas procedentes de las
instituciones europeas han producido un aumento del control que se ejerce sobre ellos, ya
que han implementado un mayor número de trámites en pro de evitar una degradación
medioambiental en el futuro.
Esto significa que se ha ponderado la protección medioambiental por encima del
desarrollo urbanístico, lo que en mi humilde opinión es un acierto sobretodo en territorios
como el de las Islas Canarias que ostenta un gran número de espacios protegidos que, por
medio de estas directivas, traspuestas a la legislación estatal, van a ver como su territorio
va a ser preservado.
-Cuarta: en lo que atañe a la documentación del plan se puede extraer como conclusión
que el legislador lo que pretende, a mi entender, es reducir el contenido al mínimo posible
a cambio de que se justifiquen todas las operaciones que lleve consigo el plan.
Esta idea se puede ver al contener el plan de manera obligatoria unos determinados
documentos de información (memoria informativa, los planos de información y los
anexos) que servirán como justificación ante la ciudadanía de la operación urbanística
llevada a cabo, la cual se indica en los documentos de ordenación (memoria justificativa
de la ordenación, los planos de ordenación, la normativa, el programa de actuación
urbanística, etc.).
-Quinta: en lo que respecta a los límites de la potestad se vuelve a apreciar como el
legislador pretende limitar la actuación del plan describiendo una serie de supuestos que
ponen en de manifiesto que hay valores superiores que no se pueden traspasar, tales como
los medioambientales, calidad de vida o culturales.
-Sexta: en lo que afecta al futuro del Plan General se puede concluir que las medidas que
el legislador ha dispuesto en la Ley 4/2017 suponen un impulso a su desarrollo, ya que
como se describió anteriormente tienen como objetivo el dotarlo de una mayor
flexibilidad y adaptabilidad al desarrollo urbanístico.
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9. NORMATIVA
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de
Canarias.
Decreto 181/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Planeamiento de Canarias
Constitución Española, publicado en: «BOE» núm. 311, de 29/12/1978
Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil.
Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de
actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares
para la declaración de suelos contaminados.
Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes
y programas en el medio ambiente.
Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.
Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.
Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.
Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de
2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas
en el medio ambiente.
Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre
de 2011 relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados sobre el medio ambiente. Extraído de:
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10. BIBLIOGRAFÍA
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de: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-T-1997-8872
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hierro#:~:text=Documento%20de%20alcance%3A%20Pronunciamiento%20del,
el%20estudio%20de%20impacto%20ambiental.
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