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El PNUD frente a los desafíos de la paz y el desarrollo
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El PNUD frente a los desafíos de la paz y el desarrollo: la experiencia de El Salvador 1992-2002. La guerra tiene su lógica, por perversa que pueda parecer; es la lógica del que aspira a ganar en el combate y someter al contrario por la fuerza, pese a la destrucción, la muerte y el sufrimiento que son sus costos inevitables. La paz también tiene su lógica, pero es poco evidente para los que están enfrascados en un conflicto armado; más bien, los que desean la paz en medio del conflicto son los no combatientes, aquellos que más sufren y que, con frecuencia, no tienen más remedio que huir de sus lugares de origen, llevando consigo lo mínimo para sobrevivir en tierras extrañas. En El Salvador, las lógicas de la guerra y la paz coexistieron durante los largos doce que duró el conflicto armado (1980-1992). Las voces de los que propugnaban por la paz o, al menos, por un cese al fuego, fueron acalladas tanto por las acciones violentas como por la creencia de que la paz solamente retornaría al país cuando un bando doblegara militarmente al otro. Pero en la medida que la guerra se alargaba y no se perfilaba un desenlace estrictamente militar, las voces que clamaban por la paz se hicieron más fuertes, tanto dentro como fuera del país. Durante la segunda mitad de 1989, se produjo la coincidencia en el tiempo de los que le apostaban claramente a la paz con los que ya no estaban tan convencidos de que podía haber un triunfo unilateral. Tanto el nuevo gobierno de El Salvador encabezado por el presidente Alfredo Cristiani como la cúpula del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional decidieron que había llegado el momento para iniciar negociaciones con el fin de terminar con el conflicto armado. En el extranjero, los gobiernos de países comprometidos con los bandos en pugna también comprendieron que la vía armada ya no era viable y que sus intereses estratégicos no se verían afectados si se llegaban a acuerdos para ponerle fin al conflicto por la vía política.
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El PNUD frente a los desafíos de la paz y el desarr ollo:
la experiencia de El Salvador 1992-2002.
La guerra tiene su lógica, por perversa que pueda parecer; es la lógica del que aspira
a ganar en el combate y someter al contrario por la fuerza, pese a la destrucción, la
muerte y el sufrimiento que son sus costos inevitables. La paz también tiene su
lógica, pero es poco evidente para los que están enfrascados en un conflicto armado;
más bien, los que desean la paz en medio del conflicto son los no combatientes,
aquellos que más sufren y que, con frecuencia, no tienen más remedio que huir de
sus lugares de origen, llevando consigo lo mínimo para sobrevivir en tierras extrañas.
En El Salvador, las lógicas de la guerra y la paz coexistieron durante los largos doce
que duró el conflicto armado (1980-1992). Las voces de los que propugnaban por la
paz o, al menos, por un cese al fuego, fueron acalladas tanto por las acciones
violentas como por la creencia de que la paz solamente retornaría al país cuando un
bando doblegara militarmente al otro. Pero en la medida que la guerra se alargaba y
no se perfilaba un desenlace estrictamente militar, las voces que clamaban por la paz
se hicieron más fuertes, tanto dentro como fuera del país.
Durante la segunda mitad de 1989, se produjo la coincidencia en el tiempo de los
que le apostaban claramente a la paz con los que ya no estaban tan convencidos de
que podía haber un triunfo unilateral. Tanto el nuevo gobierno de El Salvador
encabezado por el presidente Alfredo Cristiani como la cúpula del Frente Farabundo
Martí para la Liberación Nacional decidieron que había llegado el momento para
iniciar negociaciones con el fin de terminar con el conflicto armado. En el extranjero,
los gobiernos de países comprometidos con los bandos en pugna también
comprendieron que la vía armada ya no era viable y que sus intereses estratégicos
no se verían afectados si se llegaban a acuerdos para ponerle fin al conflicto por la
vía política.
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Por lo tanto, lo que en un inicio fue sólo una esperanza para muchísimos, adquirió
carta de ciudadanía: la paz no era solamente necesaria sino que posible. Pero esa
posibilidad no se podría concretar sin la presencia de alguna entidad que, sin ser
ajena al conflicto salvadoreño, gozara de la imparcialidad y el reconocimiento
necesario para llevar a cabo una labor de intermediación. Dado el nivel de
polarización que vivía la sociedad salvadoreña y el alto grado de involucramiento
extranjero durante el conflicto armado, no era posible que alguno de los aliados
externos del gobierno de El Salvador o del FMLN se arrogara esa función, por
potentes o influyentes que fueran. Tampoco los países que habían ofrecido sus
buenos oficios para impulsar una solución política negociada – como el Grupo de
Contadora y el Grupo de Apoyo1 – tendrían la suficiente capacidad para supervisar y
verificar todos los aspectos del cese del enfrentamiento armado, la separación de
fuerzas, la desmovilización de los beligerantes y el fin formal de las hostilidades.
Había una sola institución con la legitimidad y la capacidad institucional para
interponerse entre el gobierno salvadoreño y el FMLN y garantizar el buen desarrollo
del proceso de negociaciones: las Naciones Unidas.
Es así como entre diciembre de 1989 y enero de 1990, tanto el gobierno de El
Salvador como el FMLN pidieron por separado la intermediación del Secretario
General de las Naciones Unidas para que contribuyera con la intención de las partes
de llevar a cabo negociaciones ininterrumpidas, a fin de llegar a una solución político-
negociada del conflicto. Posteriormente, el Consejo de Seguridad mediante
resolución 693, de 20 de mayo de 1991, decidió establecer la Misión de
Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL).
1 El Grupo de Contadora se formó en 1983 a partir de un acuerdo de los gobiernos de Panamá, Colombia, Venezuela y México para buscar una salida negociada a los conflictos armados que se daban, fundamentalmente, en Nicaragua y El Salvador. En 1985, los gobiernos de Brasil, Argentina, Perú y Uruguay establecieron un “Grupo de Apoyo” para respaldar la iniciativa del Grupo de Contadora. Tanto el Grupo de Contadora como el de Apoyo establecieron contactos con los gobiernos de toda Centroamérica para conseguir su respaldo, lo cual se logró pero sin materializarse en acuerdos concretos. Por otra parte, era prácticamente imposible lograr la paz mientras todos los grupos en conflicto – el gobierno y el FMLN en El Salvador y el gobierno y la “contra” en Nicaragua – no mostraran una clara voluntad de parar la guerra por la vía negociada.
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La operación de mantenimiento de la paz desplegada por el Consejo de Seguridad
en El Salvador por conducto de ONUSAL, se concibió como una operación sin
precedentes en la historia de las Naciones Unidas, debido a que fue la primera vez
que se establecía una misión con un triple componente: una división de derechos
humanos, otra militar y una tercera de observadores policiales. Las amplias
facultades concedidas a ONUSAL para supervisar in situ la situación de los derechos
humanos en un Estado soberano, y la decisión de que dicha Misión se instalara
antes de que se hubiera concertado una cesación del fuego entre las partes en
conflicto, representaron medidas excepcionales que no se habían puesto en práctica
en las operaciones de paz anteriores, dedicadas casi exclusivamente a la
observación y supervisión de las etapas de tregua.
La singularidad que caracterizó a ONUSAL es que ésta no sólo fue una operación de
mantenimiento de la paz que inició y ejerció su mandato en el contexto del conflicto
armado, sino que también fue una operación en la que se dió particular importancia a
la consolidación de la paz después del conflicto, a fin de evitar su reanudación. A
partir de la instauración de ONUSAL se inicia lo que sería un arduo y complejo
proceso de pacificación que tuvo sus momentos críticos y grandes altibajos, pero que
fueron superados hasta culminar con la paz definitiva, en enero de 1992, con la firma
del Acuerdo de Chapultepec en México.
Las siguientes líneas describirán cómo Naciones Unidas y, específicamente, el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), asumieron un creciente
papel en el proceso de paz y la generación de condiciones – políticas, institucionales
y de cooperación – necesarias para su afianzamiento y su eventual conservación.
Tan eficaz fue su participación en el proceso de paz que con el paso del tiempo la
experiencia salvadoreña se ha convertido en un ejemplo a partir del cual las
Naciones Unidas han retomado algunos de sus procedimientos más relevantes para
aplicarlos, cuando corresponda, a otros procesos de pacificación en diferentes partes
del mundo.
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El rol del PNUD en El Salvador durante el proceso de negociación y puesta en
marcha del Acuerdo de Paz puede entenderse en los siguientes términos:
• Brindó una plataforma confiable – en términos de neutralidad y de
procedimientos administrativos y financieros certificados – en apoyo a los
programas relacionados al cumplimiento del Acuerdo de Paz. Esta plataforma
fue particularmente valiosa en el proceso incipiente de construcción de
confianzas y para canalizar fondos de la ayuda internacional en apoyo al
cumplimiento de ciertos temas sensitivos, como lo fueron la Comisión de la
Verdad y el Grupo Conjunto.
• Brindó asistencia técnica y experiencia en el llamado "ciclo de proyecto", es
decir, desde la identificación del objetivo y la formulación del proyecto
pasando por el monitoreo hasta la evaluación final. En este sentido, fue un
complemento indispensable para ONUSAL, cuyo mandato no contemplaba la
ejecución de proyectos de desarrollo.
• Proporcionó una plataforma técnica, que junto con la plataforma político-
diplomática de la misión de verificación que cumplió ONUSAL, facilitó la
coordinación de la ayuda internacional para el Acuerdo de Paz, un rol que, por
lo demás, quedó establecido en el Acuerdo.2 Esto permitió que la ayuda fuera
coherente con el espíritu y el contenido del Acuerdo de Paz y contribuyó a que
fuera consistente y coherente en tanto evitó duplicaciones o, peor aun,
iniciativas que se anularan mutuamente.
• Sirvió de puente entre la construcción de la paz y el desarrollo. La
preocupación del PNUD por asegurar la compatibilidad y fortalecimiento
mutuo entre paz y desarrollo lo llevó a financiar un proyecto ambicioso de
investigación sobre los vínculos entre la reforma económica y la reforma
política.3
2 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995. (Nueva York: 1995), pp. ?????? 3 Boyce, James K. (ed.), Economic Policy for Building Peace. The Lessons of El Salvador (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, Publishers, 1996). Varios capítulos de este tomo se citan en el resto del presente escrito.
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• Se constituyó en elemento clave de las etapas finales de la misión de
verificación que se había iniciado con la ONUSAL. En los últimos cuatro años
del proceso, al PNUD le fueron asignadas responsabilidades crecientes en la
gestión de los proyectos y de los aspectos políticos relacionados con los
cuatro puntos pendientes de cumplimiento del Acuerdo de Paz, misión que
llevó a cabo con éxito hasta darse por concluida la verificación en diciembre
de 2002.
1. Las bases de la paz: antecedentes y procesos de una negociación difícil. El fin del conflicto armado llegó a El Salvador en un lapso relativamente corto si se
contrapone con los doce años de guerra que antecedieron la firma del acuerdo de
Chapultepec de enero de 1992. Desde hacía algún tiempo, los observadores más
acuciosos del conflicto armado, dentro y fuera del país, se habían convencido de que
tanto la continuidad de la guerra como un desenlace estrictamente militar resultaba
imposible o sumamente costoso en términos de las pérdidas humanas y materiales.
Por lo tanto, abogaron por una solución política negociada, aún cuando los grupos en
contienda insistían en llevar la guerra hasta sus últimas consecuencias.
Las voces de los que clamaban por una salida negociada no habrían sido suficientes,
por si solas, para conducir a las partes a la mesa del diálogo. Fue necesaria una
conjunción de situaciones, tanto internas como externas, que sentaron las bases
para el avance de unas conversaciones que se convirtieron, oportunamente, en
verdaderas negociaciones. En primer lugar, la imposibilidad de las partes en
contienda de alcanzar una victoria militar y el rechazo del pueblo salvadoreño a la
violencia y, por ende, a la prolongación del conflicto, se convirtieron en factores
importantes que favorecieron el diálogo y la negociación.
Por otra parte, la finalización de la época de la Guerra Fría permitió sustituir la
polarización ideológica y el enfrentamiento por factores geopolíticos que los Estados
6
Unidos y la extinta Unión Soviética habían mantenido en la región centroamericana,
incluido El Salvador. La manifestación concreta de esta distensión se expresó
mediante el interés común de resolver los conflictos por la vía del diálogo y la
cooperación, reflejado en el caso de El Salvador en las iniciativas del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, la creación de la Misión de Observadores de las
Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL) y en la continua labor de seguimiento y
apoyo que este órgano brindó al proceso de negociaciones de paz.
Paralelamente, las voces latinoamericanas y europeas, que por largo tiempo habían
abogado por una salida negociada a los conflictos centroamericanos, intensificaron
sus iniciativas, todas ellas derivadas de las propuestas originales del grupo de
Contadora que propugnaba por la desmilitarización y la democratización como
precondiciones para alcanzar una paz “firme y duradera.” Una vez que los
presidentes centroamericanos hicieron suyos los planteamientos del presidente
Oscar Arias de Costa Rica y firmaron el llamado acuerdo de Esquipulas II en agosto
de 1987, el camino quedó allanado para ir eliminando, paulatinamente, los
obstáculos puntuales que hasta entonces habían impedido el logro de la paz en El
Salvador y Nicaragua.
En el caso de Nicaragua, la guerra entre el gobierno sandinista y las fuerzas de la
Contra concluyó poco después del anuncio de convocatoria a elecciones libres y
supervisadas. En el caso de El Salvador, pasarían todavía dos años más de conflicto
intermitente hasta producirse el primer paso: el anuncio entre el gobierno y el FMLN
el 15 de septiembre de 1989 de que se iniciaría un proceso de diálogo para terminar
con la guerra y que se invitaría al Secretario General de Naciones Unidas para que
les acompañara como “testigo.”4 El presidente Cristiani, en su discurso de toma de
posesión del 1 de junio de 1989, ya había ofrecido iniciar conversaciones de paz con
el FMLN, por lo que el anuncio de un diálogo no fue inesperado. Sin embargo, el
primer acuerdo formal suscrito el 4 de abril de 1990 en Ginebra por las delegaciones
4 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995. (Nueva York: 1995), pp.11-13.
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del gobierno de El Salvador y del FMLN no dejó de ser extraordinario porque, en
presencia del Secretario General de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuellar,
las partes se comprometieron a: terminar el conflicto armado por la vía política al
plazo más corto posible; impulsar la democratización del país; garantizar el irrestricto
respeto de los derechos humanos; y reunificar a la sociedad salvadoreña.5 Es más,
las partes acordaron que bajo los auspicios del Secretario General el proceso se
realizaría “de manera continua e ininterrumpida.”
La referencia a una conclusión al conflicto armado en el “plazo más corto posible” no
significó que llegaría rápidamente. Como ocurre en todo proceso de paz por la vía de
la negociación, la guerra tuvo que irse desmontando paulatinamente a la par de que
se levantaba la armazón sobre la cual se construiría la paz. Las partes en contienda
evidenciaban la voluntad de terminar con la guerra pero también existían niveles de
desconfianza entre ellas como producto de la misma lógica del conflicto. Por ende, la
negociación que adelantó el Secretario General de las Naciones Unidas y sus
representantes personales por un poco menos de dos años hasta que se firmó la paz
tuvo un aspecto tanto sustantivo como temporal: se sabía en términos generales
cuáles serían los temas que tendrían que abordarse y resolverse pero no había
claridad sobre los plazos porque éstos serían definidos por los crecientes niveles de
confianza que se esperaba alcanzar con el paso del tiempo.
Así, la siguiente reunión de diálogo que se celebró en Caracas en mayo de 1990
produjo una agenda de acuerdos políticos que tendrían que alcanzarse antes de la
firma de la paz y el fin del enfrentamiento armado: fuerza armada, derechos
humanos, sistema judicial, sistema electoral, reforma constitucional, problema socio-
económico, y verificación por las Naciones Unidas.6 También se acordó en Caracas
que se intentaría alcanzar un cese al fuego dentro de cuatro meses, a mediados de
septiembre de 1990, “siempre y cuando se llegue a acuerdos sincronizados,
calendarizados y susceptibles de verificación”.
5 Idem., pp. 13-14 y 122-123. 6 Idem., p. 123.
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En la próxima reunión de diálogo, celebrada en Costa Rica en julio de 1990, se
lograron avances importantes en el tema de los derechos humanos, lo que permitió
mantener el impulso de la negociación y fortalecer, hasta donde fuera posible, los
niveles de confianza mutua.7 Mediante este acuerdo, ambas partes se
comprometieron a respetar de forma irrestricta las leyes y normas internacionales de
derechos humanos, para lo cual solicitaron que las Naciones Unidas desempeñaran
la función de observación del cumplimiento de dicho compromiso, con amplias
facultades para su verificación in situ. En ese sentido, se acordó que la Misión de
Observación debía prestar especial atención a la observancia de los derechos a la
vida, a la integridad y a la seguridad de las personas, al debido proceso legal, a la
libertad personal, a la libertad de expresión y a la libertad de asociación, debiendo
esclarecer cualquier situación que pareciera revelar una práctica sistemática de
violación a los derechos humanos y, en su caso, recomendar a la parte a la que el
asunto concerniera la adopción de las medidas apropiadas para la erradicación de
esa práctica.
El acuerdo de San José sentó las bases para la primera presencia de Naciones
Unidas en El Salvador en apoyo al proceso de negociación de la paz: una misión de
verificación del cumplimiento y respeto a los derechos humanos. Esta misión, cuyo
despliegue en pequeño comenzó en febrero de 1991, se amplió notablemente a
partir de julio del mismo año y tomó el nombre de Misión de Observación de
Naciones Unidas en El Salvador – ONUSAL – de manera que Naciones Unidas
ahora contaba con dos instancias dedicadas a lograr la paz: el equipo de
negociadores que representaban al Secretario General en la mesa de diálogo y el
equipo de verificación de los acuerdos en el terreno de los hechos. Este arreglo
buscaba mantener separadas la doble función de “buenos oficios” en la mesa de
negociación y “verificación” en el terreno que desempeñaba Naciones Unidas, cosa
que no fue siempre posible en la práctica.8
7 Lawyers Comittee for Human Rights. Improvising History. A Critical Evaluation of the United Nations Observer Mission in El Salvador (New York: 1995), pp. 5-6. 8 Idem., pp. iv y v.
9
Las funciones de ONUSAL de verificación de los derechos humanos fueron variadas,
incluyendo recepción de denuncias de violaciones de los derechos humanos, visitas
a cualquier instalación gubernamental, entrevistas a personas, y diseño y puesta en
marcha de campañas educativas. Pero lo que realmente la revistió de carácter único
fue la decisión de desplegarla aún antes del cese al fuego para que verificara el
cumplimiento de los derechos humanos al cual se habían comprometido las partes
en el acuerdo de San José. La decisión de proceder con el despliegue no se tomó
fácilmente debido a los peligros que representaba un entorno todavía muy violento
para un equipo desarmado de funcionarios extranjeros. Sin embargo, se percibió “un
gran deseo generalizado por parte de las distintas corrientes de opinión del país” de
que se iniciara la verificación de los acuerdos “sin esperar a la cesación del fuego.”9
Eso fue lo que convenció al Secretario General de proceder con la instalación de
ONUSAL a comienzos de 1991.
El inicio de las funciones de ONUSAL coincidió con un aceleramiento del proceso de
negociación, producto tanto del afán de ponerle fin al conflicto como de la
complejidad que entrañaban las reformas a la constitución política de la República
para darle cabida a algunos de los puntos que estaban sobre la mesa de
negociación. La reforma constitucional, a su vez, tendría que ajustarse a los
procedimientos que establecía la misma constitución, especialmente aquellos
relativos a la aprobación de una reforma por dos legislaturas sucesivas para que
surtiera efecto. Durante el resto de 1991, por lo tanto, se avanzó con relativa rapidez,
comenzando por una ronda muy intensa de negociaciones en la ciudad de México en
abril donde se acordaron, entre otros, el sometimiento de la fuerza armada al poder
civil, la creación de una nueva policía nacional civil separada de las fuerzas armadas
que sería entrenada en una academia especializada de policía, la organización de
una Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, el diseño de nuevas
formas de elección de jueces, y el establecimiento de un nuevo organismo electoral –
9 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, p. 15.
10
el Tribunal Supremo Electoral – que aseguraría la transparencia de los procesos
electorales. También se acordó la creación del Organismo de Inteligencia del Estado,
independiente de la fuerza armada y bajo la autoridad directa del presidente de la
República, y la redefinición de la justicia militar en orden a asegurar que sólo sean
sometidos a ella aquellos casos que afecten de modo exclusivo un interés jurídico
estrictamente militar.10
Los acuerdos que se tomaron en la ronda de la ciudad de México fueron aprobadas
en su casi totalidad por la legislatura salvadoreña para que, una vez instalada la
siguiente legislatura en mayo de 1991, pudieran convertirse en reformas en estricto
apego al derecho constitucional. De tal manera que algunos de los contenidos del
acuerdo de paz que se firmaría a principios de 1992 ya estaban tomando forma
meses antes, lo cual era evidencia palpable del compromiso de las partes de llegar a
un acuerdo satisfactorio e irreversible cuanto antes. Sin embargo, quedaban dos
temas sensitivos por resolver todavía: el nuevo rol de la fuerza armada y la situación
de la propiedad de las tierras en las zonas conflictivas y de aquellas que debían
entregarse como parte del proceso de reinserción de los combatientes al deponer las
armas. Estos dos temas estaban vinculados, por supuesto, a los orígenes del
conflicto armado y su resolución era indispensable para alcanzar la paz.
Ante la eventual finalización de su período como Secretario General, el señor Pérez
de Cuellar convocó a las partes a efectuar reuniones en la ciudad de Nueva York
bajo su dirección personal. Esta iniciativa había sido apoyada por los gobiernos de
Estados Unidos y de la entonces Unión Soviética, por lo que se esperarían
resultados particularmente importantes. Y así fue. Entre el 16 y el 25 de septiembre
de 1991, se acordó una “agenda para la negociación comprimida,” especialmente en
torno a los temas de las tierras y la fuerza armada. En las semanas subsiguientes,
las negociaciones permitieron llegar a acuerdos, entre otros, sobre la depuración de
la fuerza armada y de su doctrina institucional, la organización y despliegue de la
nueva Policía Nacional Civil, y la situación de la tenencia de las tierras en las zonas
10 Idem., pp. 16-17.
11
conflictivas. Durante una última ronda de negociaciones en la misma sede de
Naciones Unidas, las delegaciones firmaron el Acta de Nueva York el 31 de
diciembre de 1991 ante la presencia del Secretario General, con lo que se concluyó
el grueso de las negociaciones que culminaron en la firma del Acuerdo de Paz en la
ciudad de México el 16 de enero de 1992.11
La guerra había llegado a su fin, no como producto de una victoria militar sino
mediante una solución política. El acuerdo fue el resultado, por supuesto, de una
conjunción de voluntades de mujeres y hombres de El Salvador quienes tomaron
decisiones trascendentales y aceptaron sus consecuencias, no sin los recelos
propios de una paz negociada que, en el fondo, no es sino un conjunto de
concesiones mutuas en vez de un acta de rendición. Pero sin las concesiones
mutuas la guerra habría seguido, una opción que a esas alturas tendría pocos
apologistas.
2. La superación de la desconfianza: tareas urgente s de la posguerra inmediata.
Si bien es cierto que la negociación del Acuerdo de Paz fue difícil y dilatada, no lo fue
menos la puesta en marcha de sus múltiples disposiciones. En términos generales, el
Acuerdo de Paz, firmado en el Castillo de Chapultepec el 16 de enero de 1992, tenía
que ver, como era de esperarse, con los pasos a darse para ponerle fin al conflicto
armado y reinsertar a los combatientes en la sociedad para que se dedicaran a
actividades productivas dentro de nuevas condiciones de paz y democracia. Pero
también contemplaba una serie de cambios en la organización política del estado
salvadoreño que buscaban, precisamente, eliminar las causas que habían
contribuido a oxigenar el conflicto en primer lugar.
11 Idem., pp. 22-24.
12
No obstante, la preocupación inmediata de los actores involucrados directamente en
la negociación y la firma de la paz fue el cese al fuego, después del cual vendrían: a)
el desarme, la desmovilización y la reincorporación del FMLN a la vida civil y política
del país; y b) la reducción del tamaño de la Fuerza Armada de El Salvador (FAES) a
un nivel acorde a su misión de salvaguardar el territorio y la soberanía de la nación,
más no de dirigir los cuerpos de seguridad pública, los cuales serían disueltos y
reemplazados por una nueva policía bajo el mando de autoridades civiles. En ambos
casos, sería necesario tomar medidas para asistir a los desmovilizados en su
transición de una existencia dedicada a la guerra a otra donde el trabajo y las
habilidades serían los aspectos más valorados de la persona.
El cese al fuego, que comenzó quince días después de la firma de la paz en México,
se dio sin mayores contratiempos ni sobresaltos. La concentración de las fuerzas en
pugna – el ejército en sus cuarteles y el FMLN en diversos puntos designados –
transcurrió también sin problemas. Sin embargo, no se habían tomado las
providencias necesarias para dotar de techo y alimentación a los combatientes de la
guerrilla. El PNUD se movilizó para conseguir suministros de emergencia y
distribuirlos en cada uno de los puntos de concentración mientras servía de
interlocutor entre el gobierno, el FMLN y la ONUSAL y los otros organismos de las
Naciones Unidas para contribuir a la continuación de la buena marcha del proceso.
Gracias a la pronta respuesta de los donantes internacionales, la emergencia no
pasó a más pero demostró que los organismos internacionales de cooperación, entre
ellos el PNUD, se estaba adentrando en terreno nuevo para el cual no estaban
plenamente preparados.12
Aparte de los problemas logísticos inmediatos, hubo otros temas que debieron
abordarse en el marco de la agenda de negociación como eran los relativos a los
12 Conversación telefónica con el señor Anders Kompass en la ciudad de México, 27 de abril de 2005. El señor Kompass fue funcionario del PNUD durante 1992 y nombrado representante residente del PNUD en El Salvador en 1993. Puede verse también Ahmed, Rafeeuddin, Manfred Kulessa, y Khalid Malik, eds., Lessons Learned in Crises and Post-Conflict Situations (New York: United Nations Development Programme, 2002), especialmente pp. 3-13 y 81-85; este estudio, encargado por el PNUD, compara y contrasta la experiencia de la cooperación internacional en diversos países del planeta que se vieron inmersos en conflictos internos o que van saliendo de ellos.
13
cuerpos de seguridad, de los cuales la Guardia Nacional y la Policía de Hacienda
habrían de disolverse casi de inmediato seguidos poco después por los batallones de
infantería de reacción inmediata, mientras que la Policía Nacional se iría disolviendo
en la medida que la nueva Policía Nacional Civil preparaba y desplegaba a los
nuevos agentes. Por su parte, el FMLN no se habría de desmovilizar del todo sino
hasta octubre, ocho meses después de la firma de la paz.
Todo este proceso de disolución y creación de cuerpos armados y policiales debía
llevarse con mucho tino porque los niveles de desconfianza entre los antiguos
adversarios todavía persistían. El gobierno retrasó la disolución paulatina de la
Policía Nacional argumentando que el auge de la delincuencia requería de más
presencia policial que nunca antes.13 El FMLN también retrasó la desmovilización de
sus combatientes y, como se vino a conocer después, no declaró ni entregó todos
sus pertrechos militares.14
Pese a estos problemas, el cese al fuego, la separación de fuerzas, la
desmovilización total del FMLN y de los antiguos cuerpos de seguridad, y la
reducción sustancial del ejército se dieron de manera irreversible aunque no siempre
dentro de los plazos establecidos. Como ejemplo de un proceso de paz verificado por
Naciones Unidas, El Salvador representa un caso excepcional porque todas las
acciones militares pudieron suspenderse casi de inmediato y los contendientes
aceptaron su desaparición o reducción en aras de una nueva sociedad donde la
fuerza solamente se aplicaría en virtud de preceptos legales y cuando se hubieran
agotado todas las demás opciones del nuevo estado de derecho. Por supuesto,
detrás de ONUSAL estaba el Consejo de Seguridad y la Asamblea General de
Naciones Unidas, que avalaban sin condiciones la actuación de los representantes
del Secretario General en El Salvador. ONUSAL también contaba con una
13 Naciones Unidas, Secretario General. “Informe del Secretario General: Asistencia para la reconstrucción y el desarrollo de El Salvador” (A/49/562, 21 de octubre de 1994), p. 20. 14 El 23 de mayo de 1993 se descubrió un arsenal clandestino del FMLN en Managua que contenía, incluso, misiles superficie-aire y muchas armas y municiones, suficientes pertrechos como para re-equipar a uno de los grupos integrantes del FMLN. Afortunadamente, este descubrimiento se dio cuando ya el grueso del proceso de desmovilización se había concluido pero no dejó de enturbiar por un rato las relaciones entre el gobierno y la dirigencia del FMLN.
14
significativa presencia física en El Salvador durante el primer año de operaciones:
380 observadores militares y 631 observadores policiales, quienes garantizaron el
cumplimiento de los aspectos militares y policiales del Acuerdo de Paz en el terreno
de los hechos.15
Sin embargo, no sería una exageración afirmar que la labor de Naciones Unidas en
el proceso de desarme y desmovilización de los combatientes hubiera sido mucho
más difícil sin la puesta en marcha de una serie de programas de reinserción para los
miles de ex-combatientes de ambas partes que abandonaron las armas. Buena parte
de estos programas estaban orientados al área rural, de donde provenían muchos de
los combatientes del FMLN y los soldados del ejército y, en menor medida, los
miembros de los cuerpos de seguridad que serían disueltos. La mayoría de la
población desplazada también era de origen rural, por lo que una necesidad
inmediata y urgente fue de viviendas para los desmovilizados y desplazados. Una de
las primeras respuestas, financiada con fondos del gobierno de Suecia canalizados
por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), consistió en la
entrega de materiales mínimos para levantar columnas y techos.16 Posteriormente,
otros proyectos habitacionales, casi todos financiados con fondos de la cooperación
internacional, se orientaron a la construcción de viviendas permanentes en aquellos
sitios donde se asentaron los beneficiarios de entregas de tierras.17
Aun más importante en términos de impacto a mediano y largo plazo fue el llamado
Programa de Transferencia de Tierras (PTT), ya contemplado en el Acuerdo de Paz,
mediante el cual se otorgarían tierras a título personal a excombatientes del FMLN y
desmovilizados de la Fuerza Armada. Las tierras se obtendrían de las propiedades
15 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, p. 27. 16 Secretaría de Reconstrucción Nacional. “Viviendas de emergencia para excombatientes del FMLN y desmovilizados de la FAES”. 31 de julio de 1994 (ELS/93/LO3). Según Anders Kompass, este programa de viviendas adquirió un carácter de emergencia ante el inminente comienzo de la época lluviosa. Conversación telefónica con el señor Anders Kompass en la ciudad de México, 27 de abril de 2005. 17 PNUD y Secretaría Técnica de Financiamiento Externo (SETEFE). “Cuarto informe de rendimiento. Vivienda progresiva para beneficiarios del Programa de Transferencia de Tierras, Fase II.” agosto de 1998.
15
privadas que excedían el límite constitucional de 245 hectáreas, de las que todavía
poseía el estado – a excepción de las áreas boscosas protegidas – y mediante
compra a particulares a precio de mercado. Se creó un Banco de Tierras que
canalizaría fondos del estado salvadoreño y de la cooperación internacional para
financiar la compra de tierras.
El PTT no resultó una empresa fácil. Las listas de beneficiarios presentados por el
FMLN y la Fuerza Armada no siempre cuadraban con los números reales, aparte de
que algunos beneficiarios no tenían mucho interés en dedicarse a la agricultura.
También hubo retrasos en la escrituración de las compras, ocasionados a veces por
la ausencia de títulos de propiedad válidos, los típicos cuellos de botella burocráticos
o la falta de recursos para pagarle a todos los dueños originales de la tierra que se
habría de transferir. Hacia mediados de 1993, más de un año después de firmada la
paz, sólo el 59% de la superficie correspondiente a la primera fase del PTT se había
entregado a un poco menos de las dos terceras partes de los beneficiarios previstos.
De las fincas que habrían de traspasarse, solamente 25 habían sido escrituradas
mientras otras 186 se encontraban en trámites para completar el proceso de
escrituración. Los retrasos resultaban particularmente problemáticos para los
pequeños agricultores por los inamovibles ciclos de las lluvias y tiempos de cosecha
que les podrían llevar a enfrentar situaciones realmente críticas. Tampoco estarían
en condiciones de solicitar y recibir crédito si los títulos de propiedad no estaban
ajustados a la ley.18
Tres años después, en abril de 1996, la situación del PTT se había normalizado
considerablemente, a pesar de que el sistema de transferencias seguía operando
con lentitud. Para esa fecha, se había legalizado la compra-venta de un total de
2,920 propiedades con una extensión total de 128,617 manzanas. Estas propiedades
se repartieron entre 32,911 beneficiarios, que representaban un 95% de la meta
original; es decir, a cada beneficiario le tocó en promedio un poco menos de cuatro
18 Naciones Unidas, Secretario General. “Informe del Secretario General: Asistencia para la reconstrucción y el desarrollo de El Salvador” (A/48/310, 3 de septiembre de 1993), p. 10.
16
manzanas de tierra.19 Un año más tarde, el total de beneficiarios había subido a
34,691, repartidos entre 26,739 excombatientes del FMLN y “tenedores” y 7,952
desmovilizados de la fuerza armada; el costo total del programa a esa fecha se
estimó en US$105 millones.20
En apoyo al otorgamiento de tierra, se crearon varios programas de asistencia
técnica. El primero de estos, coordinado por el PNUD, se diseñó para brindar
capacitación agropecuaria a 6,300 excombatientes del FMLN inmediatamente
después de la firma del Acuerdo de Paz. Un segundo programa, igualmente
coordinado por el PNUD, incorporó también a desmovilizados de la fuerza armada,
mientras que un tercero, ejecutado por el Centro Nacional de Tecnología
Agropecuario y Forestal (CENTA), llegó a más de 10,000 beneficiarios del PTT. La
asistencia técnica se vio acompañada por programas de crédito agrícola
proporcionados por el Banco de Fomento Agropecuario. Hacia agosto de 1995, se
había desembolsado un total de 5,991 créditos para tenedores y excombatientes del
FMLN y 4,273 créditos a desmovilizados de la fuerza armada. La Unión Europea,
que concentró sus programas de reinserción en el departamento de Usulután,
entregó créditos agropecuarios a 1,500 beneficiarios.21
19 PNUD. Programa de Apoyo a la Reinserción Social y Productiva de Beneficiarios del Programa de Transferencias de Tierras (PTT). “Evaluación de la situación actual, estrategias y programas para el desarrollo de las áreas del Programa de Transferencia de Tierras (PTT)” (San Salvador, septiembre de 1996), pp. 13-17. Las cifras de beneficiarios previstos varían en diversas fuentes; por ejemplo, la propuesta del Secretario General de Naciones Unidas, que se incluyó como un addendum del Acuerdo de Paz, establece que el total de beneficiarios del PTT podría ser de hasta 47,500, de los cuales 7,500 serían excombatientes del FMLN, 15,000 serían desmovilizados de la fuerza armada, y 25,000 serían “tenedores,” aquellas personas que permanecieron en las “zonas conflictivas” y que se asentaron en tierras que les serían reconocidas como propias como parte del Acuerdo de Paz. Naciones Unidas, Secretario General. “Informe del Secretario General: Asistencia para la reconstrucción y el desarrollo de El Salvador” (A/49/562, 21 de octubre de 1994), p. 10. En negociaciones posteriores, el total de beneficiarios se redujo a 38,096, de los cuales 8,830 correspondieron a desmovilizados de la fuerza armada y 29,266 entre excombatientes del FMLN y “tenedores.” Naciones Unidas, Secretario General. “Informe del Secretario General: Asistencia para la reconstrucción y el desarrollo de El Salvador” (A/50/455, 23 de octubre de 1995), p. 15. Ver también Elizabeth Wood, “The Peace Accords and Postwar Reconstruction,” en James K. Boyce (ed.), Economic Policy for Building Peace. The Lessons of El Salvador (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, Publishers, 1996), p. 89. 20 Naciones Unidas, Secretario General. “Asistencia para la reconstrucción y desarrollo de El Salvador.” (A/52/433, 8 de octubre de 1997). p. 6. 21 Naciones Unidas, Secretario General. “Informe del Secretario General: Asistencia para la reconstrucción y el desarrollo de El Salvador” (A/50/455, 23 de octubre de 1995), p. 16.
17
A la par de los programas de asistencia a los desmovilizados y excombatientes que
tomaron la decisión de quedarse en el agro, se desarrollaron programas en apoyo a
la reinserción en zonas urbanas. Estos programas tomaron dos formas: a)
capacitaciones y asistencia técnica y crediticia en industria y servicios para
excombatientes y desmovilizados; y b) el Programa de Apoyo a la Reinserción
Económica de Líderes y Mandos Medios del FMLN. El primer programa ofreció
capacitación a 1,328 excombatientes del FMLN y a 2,885 desmovilizados de la
fuerza armada; un buen número de estos también recibió créditos para
microempresas. En el caso de los líderes y mandos medios del FMLN, se ofrecieron
programas de capacitación en alta gerencia, técnica vocacional, y gerencia y
administración. Un poco menos de 600 individuos completaron estos programas, al
cabo de los cuales 481 recibieron crédito y asistencia técnica para montar diversas
empresas. Aparte de estos programas de capacitación focalizados, se ofrecieron
becas de estudios generales (para educación media, superior y tecnológica) que
fueron aprovechados por cerca de 1,700 excombatientes, desmovilizados y ex-
policías nacionales.22
Todos estos programas de apoyo a los antiguos combatientes fueron esencialmente
focalizados, diseñados para facilitar su tránsito de una existencia militar a una civil.
Además de orientaciones y capacitaciones, un buen número de los beneficiarios de
estos programas recibieron un bien material, ya sea en forma de una parcela de
tierra o de un crédito, que les otorgó alguna ventaja para dar el salto a la creación de
una pequeña empresa agrícola, comercial o profesional. Bien podría decirse que
estas personas fueron especialmente favorecidas por el Acuerdo de Paz debido a
que el proceso de reconciliación y de pacificación así lo demandaba, en virtud de las
mismas necesidades que se derivaban de una reinserción efectiva a la vida civil y
productiva del país. En esto, Naciones Unidas y la comunidad internacional
entendieron que el gasto en proyectos de reinserción era una inversión política para
favorecer la continuidad del proceso de paz.
22 Idem., pp. 17-18.
18
La reinserción de todos los ex-combatientes contribuyó a aliviar la situación personal
y familiar de buen número de salvadoreñas y salvadoreños. Contribuyó también a
elevar los indicadores de bienestar general pero ello no fue suficiente para abarcar a
otros sectores pobres de la población debido a la insuficiencia de recursos
financieros por parte del estado. No obstante, antes del final de la guerra se había
creado ya el Fondo de Inversión Social (FIS), organismo del estado salvadoreño que
canalizó fondos de la banca multilateral hacia aquellos grupos menos favorecidos en
la forma de proyectos en las áreas de salud, educación e infraestructura. El PNUD
apoyó al FIS desde sus inicios en términos de cooperación técnica para mejorar su
capacidad gerencial e institucional; también le proporcionó fondos en calidad de
“crédito puente” para solventar una situación de urgencia.23
En su concepción original, el FIS se visualizó como un fondo de compensación por
los costos sociales derivados de la política económica de ajuste estructural que
impulsaba el gobierno. Sin embargo, con la firma de la paz, el FIS se incorporó al
esfuerzo del estado salvadoreño por alcanzar los objetivos contemplados en el
Acuerdo de Chapultepec. La contribución del FIS a la reconstrucción de posguerra
fue muy significativa; sólo durante 1994 y la primera mitad de 1995 el FIS financió
casi 2,000 proyectos en centenares de comunidades por un valor total de US$45.7
millones.24
Otra iniciativa importante del estado lo constituyó el Plan de Reconstrucción Nacional
(PRN) y la unidad encargada de ejecutarlo, la Secretaría de Reconstrucción Nacional
(SRN). Este plan se diseñó como la respuesta del estado salvadoreño frente al
compromiso que asumió en el Acuerdo de Paz de promover “el desarrollo integral de
las zonas afectadas por el conflicto, la atención de las necesidades más inmediatas
de la población más afectada por el conflicto y de los ex combatientes de ambas
23 Naciones Unidas, Secretario General. “Informe del Secretario General: Asistencia para la reconstrucción y el desarrollo de El Salvador” (A/48/310, 3 de septiembre de 1993), p. 20. 24 Naciones Unidas, Secretario General. “Informe del Secretario General: Asistencia para la reconstrucción y el desarrollo de El Salvador” (A/50/455, 23 de octubre de 1995), p. 21.
19
Partes y la reconstrucción de la infraestructura dañada.”25 El Plan debía someterse a
consideración del FMLN y otros sectores del país para que reflejara “la voluntad
colectiva” del país. En la práctica, hubo bastante controversia acerca de cómo
ejecutar el plan, toda vez que el gobierno prefería trabajar con las autoridades
municipales ya establecidas, lo cual dejaba a un lado al FMLN y sus organizaciones
de base y a la multiplicidad de ONGs que surgieron después de la firma de la paz.26
En todo caso, el número de ONGs que participaron eventualmente en la ejecución de
proyectos financiados por la SRN pasó de 130.27
El gobierno implementó una política económica de disciplina monetaria y fiscal a
efecto de generar las condiciones macroeconómicas necesarias para la recuperación
económica del país, lo cual, en algunos casos, limitó el monto de los fondos que
tendría el estado a su disposición para ejecutar proyectos de reconstrucción. De
hecho, el total estimado de gasto proyectado por la SRN en el corto y mediano plazo
llegaba a US$903 millones, de los cuales el 63.5% se destinaría a reconstrucción de
la infraestructura básica y generación y distribución de energía, mientras que a los
servicios sociales básicos (educación, salud y vivienda) se le destinaba el 9.7% del
total.28
25 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, p. 221. 26 Ver, por ejemplo, el informe del Washington Office on Latin America (WOLA), Reluctant Reforms: The Cristiani Government and the International Community in the Process of Salvadoran Post-War Reconstruction (Washington, D.C.: junio de 1993), especialmente pp. 3-10. Por su parte, el PNUD convocó a una reunión de expertos de 14 agencias de Naciones Unidos para evaluar los requerimientos financieros y técnicos para la reconstrucción; el informe del grupo recomendó que las ONGs tuvieran alguna responsabilidad en la reconstrucción. Posteriormente, el PNUD convocó a una serie de reuniones con representantes del gobierno, de las ONGs y del FMLN para discutir la participación de las ONGs. Por recomendación del PNUD, el gobierno formuló entonces algunos cambios al Plan de Reconstrucción Nacional que permitieron, entre otros, que las ONGs solicitaran fondos directamente a la Secretaría de Reconstrucción Nacional sin tener que pasar por los alcaldes. Sin embargo, el papel de los alcaldes y de los concejos municipales en la canalización de los fondos de reconstrucción siguió siendo preponderante. Elizabeth J. Wood, “The Peace Accords and Postwar Reconstruction,” en Boyce, James K. (ed.). Economic Policy for Building Peace. The Lessons of El Salvador, pp. 87-88. 27 Naciones Unidas, Secretario General. “Asistencia para la reconstrucción y desarrollo de El Salvador.” (A/52/433, 8 de octubre de 1997). p. 4. 28 República de El Salvador. Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social. Plan de Reconstrucción Nacional (PRN) (San Salvador: noviembre de 1991), pp. 11 y 21. Si bien es cierto que parte de la asistencia económica internacional se canalizó directamente hacia las ONGs, la mayoría fue entregada al gobierno de El Salvador. El principal donante durante los primeros
20
Para financiar el presupuesto del Plan de Reconstrucción Nacional se realizaron tres
reuniones coordinadas por el PNUD entre representantes del gobierno y el FMLN y
los donantes internacionales reunidos en el llamado Grupo Consultivo.29 La
búsqueda de fondos externos, tan importante para la ejecución de los proyectos de
reinserción y reconstrucción, no fue tarea fácil. El PNUD observó una clara
disminución de la disponibilidad de fondos de cooperación a partir de 1994, cuando
la atención de la comunidad internacional se centró en otros puntos conflictivos que
emergían en el mundo, frente a los requerimientos de financiamiento externo para El
Salvador que se estimaron en US$1,566 millones para el período 1992-1996. Hacia
comienzos de 1994, se había comprometido un total de US$994.3 millones en
asistencia para la reconstrucción, de los cuales un 55% eran donaciones y el resto
préstamos.30
Los programas y proyectos de reconstrucción y reinserción se inscribieron dentro del
conjunto de medidas socioeconómicas necesarias para facilitar el tránsito de las
personas afectadas por la violencia a una nueva vida dedicada al trabajo y la
producción. Paralelamente a ello, se debían despejar una serie de incógnitas e
interrogantes que pesaban fuertemente en las mentes y las expectativas de la
población y que impedían el desarrollo de la democracia y convivencia pacífica en el
país. Las negociaciones que culminaron en el Acuerdo de Paz ya habían
contemplado la creación de una Comisión de la Verdad que conocería y esclarecería
las violaciones de los derechos humanos durante los años del conflicto para que,
precisamente, la memoria de las experiencias de los años de guerra, tan confusa y
traumática para muchos, se conociera y se compartiera entre todos los habitantes del
tres años de posguerra fue, de lejos, los Estados Unidos, que aportó las tres cuartas partes de toda la ayuda bilateral, mientras que el principal donante multilateral fue el Banco Interamericano de Desarrollo. James K. Boyce, “External Resource Mobilization,” en James K. Boyce (ed.), Economic Policy for Building Peace. The Lessons of El Salvador, pp. 130-139. 29 Para la primera reunión del Grupo Consultivo, el PNUD facilitó la participación de la delegación del FMLN en las negociaciones con los donantes en un momento político muy delicado. Conversación telefónica con el señor Anders Kompass en la ciudad de México, 27 de abril de 2005. 30 Naciones Unidas, Secretario General. “Asistencia para la reconstrucción y desarrollo de El Salvador.” (A/52/433, 8 de octubre de 1997). p. 5. La Secretaría de Reconstrucción Nacional se fusionó en 1996 con el Fondo de Inversión Social (FIS).
21
país. En palabras de los negociadores del gobierno y el FMLN, la Comisión de la
Verdad “tendrá a su cargo la investigación de graves hecho de violencia ocurridos
desde 1980, cuya huella sobre la sociedad reclama con mayor urgencia el
conocimiento público de la verdad.” En términos todavía más precisos, los
negociadores hablaron de “la necesidad de crear confianza en los cambios positivos
que el proceso de paz impulsa y de estimular el tránsito hacia la reconciliación
nacional.”31
La Comisión de la Verdad se constituyó formalmente en julio de 1992 a partir del
nombramiento que hizo el Secretario General Pérez de Cuellar de los señores
Belisario Betancourt, ex presidente de Colombia quien fungió como presidente de la
Comisión, Reinaldo Figueredo Planchart, ex ministro de relaciones exteriores de
Venezuela, y Thomas Buergenthal, ex presidente de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Bajo las estipulaciones de su mandato, la Comisión efectuó
entrevistas y realizó visitas a su entera discreción, lo que le permitió finalizar su
trabajo ocho meses después.
La presentación del informe de la Comisión bajo el título De la locura a la esperanza,
causó un enorme revuelo en tanto documentó los horrores de lo que por momentos
fue una guerra sin cuartel, plagada de masacres y asesinatos, secuestros y
desapariciones selectivas o, en palabras de los comisionados, “formas
delincuenciales de espanto.”32 La Comisión dejó en claro que “las violaciones
flagrantes de los derechos humanos que estremecieron a la sociedad salvadoreña y
a la comunidad internacional no fueron realizadas solamente por personas
integradas a la Fuera Armada, sino también por los insurgentes.”33 La Comisión no
eximió al Estado de responsabilidad toda vez que la república de El Salvador era
firmante de diversos tratados que lo comprometían a respetar y defender los
31 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, “Acuerdos de México y sus anexos,” 27 de abril de 1991, p. 178. 32 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, “Informe de la Comisión de la Verdad para El Salvador: De la locura a la esperanza. La guerra de 12 años en El Salvador,” pp. 307-437. 33 Idem., p. 309.
22
derechos humanos, civiles y políticos; en consecuencia, dijo la Comisión, “ni el
Estado salvadoreño, ni quienes obren como su representante o en su lugar pueden
afirmar que la existencia de un conflicto armado justificó el haber cometido graves
hechos de violencia…”34 Por su parte, las ejecuciones extrajudiciales que realizaron
grupos del FMLN fueron premeditadas y se aplicaron con frecuencia a personas que
no tenían calidad de combatientes, como fue el caso de los alcaldes en los
municipios de las zonas conflictivas. En palabras de la Comisión, “No existe, de
acuerdo con el derecho internacional humanitario, concepto alguno que pudiese
asimilarlos a objetivos militares.”35
Si bien es cierto que el grueso del trabajo del Comisión fue retrospectivo, su informe
termina con la vista puesta en el futuro, cuando exhorta a los “destinatarios” de sus
recomendaciones – el gobierno de El Salvador y el FMLN – a comprometerse con la
democracia, la participación, el estado de derecho y el respecto a los derechos
humanos. Advierte que al estado le tocan la mayor parte de las recomendaciones
que, terminada la guerra, adquieren un cariz institucional, pero no deja de amonestar
al FMLN “para que su actuación como fuerza política esté siempre acompañada por
una militante renuncia a toda forma de lucha violenta y una permanente adhesión a
los medios legales y civilizados propios del quehacer democrático…”36
Como corolario a la Comisión de la Verdad, los negociadores del Acuerdo de Paz
también contemplaron la creación de una Comisión ad hoc que se encargaría de
depurar a la fuerza armada después de realizar una exhaustiva evaluación de la
oficialidad, especialmente su observancia de los derechos humanos durante el
conflicto, además de su competencia profesional y su aptitud para desenvolverse en
el nuevo entorno democrático que empezaba a construirse. La Comisión ad hoc sería
integrada por tres salvadoreños “de reconocida independencia de criterio e
intachable trayectoria democrática” escogidos por el Secretario General de las
34 Idem., pp. 315-316. 35 Idem., p. 329. 36 Idem., p. 400. Las recomendaciones de la Comisión de la Verdad fueron retomadas por otras instancias e iniciativas, como la Comisión ad-hoc, la reforma judicial y policial, la protección de los derechos humanos, y las reparaciones materiales y morales.
23
Naciones Unidas después de las consultas del caso, pero el presidente de la
República de El Salvador haría el nombramiento oficial de la Comisión. Dos oficiales
de la fuerza armada estarían presentes en las deliberaciones de la Comisión pero no
tendrían participación en la fase de investigación previa.37 Para su funcionamiento, la
Comisión ad hoc tendría acceso a todas las hojas de servicio de la oficialidad y
podría consultar también con cualquier otra fuente confiable. Antes de emitir sus
conclusiones, se reuniría con los oficiales en cuestión para escuchar sus versiones
pero sus decisiones finales serían inapelables e impostergables y enmarcadas dentro
de dos opciones: la reubicación del oficial dentro de la institución armada o su baja.38
Tanto la forma de evaluar a los integrantes de la fuerza armada como las decisiones
sobre su destino profesional no tenían antecedente en la historia salvadoreña,
especialmente por el papel que los civiles estaban jugando en asuntos militares.
Hasta entonces, las cuestiones relativas a la institución armada se habían manejado
estrictamente dentro de sus perímetros institucionales, frente a los cuales los civiles
no tendrían acceso. Ahora, de repente, la situación había cambiado y las críticas
desde las filas castrenses no tardaron en escucharse.39 Pese a la situación delicada,
el gobierno del presidente Cristiani procedió con las recomendaciones de la
Comisión ad hoc a mediados de 1993, incluyendo la baja de más de cien oficiales,
entre ellos el ministro de la defensa y el jefe del estado mayor conjunto de la fuerza
armada.
Junto con la desmovilización y desarme final del FMLN en octubre de 1992, puede
decirse que la puesta en marcha de las recomendaciones de la Comisión ad hoc
cerró el último episodio de la guerra en tanto que sus protagonistas más visibles – el
alto mando de la fuerza armada y la comandancia general del FMLN – cesaron en
sus cargos de responsabilidad militar. Ya no había nada que hacer en el campo de la
37 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, “Acuerdo de Paz entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN”, Castillo de Chapultepec, México, D.F., 16 de enero de 1992, p. 206. 38 Idem., p. 207 39 Walter, Knut, Las Fuerzas Armadas y el Acuerdo de Paz. La transformación necesaria del ejército salvadoreño (San Salvador: Fundación Friedrich Ebert y FLACSO-Programa El Salvador, 1997), pp. 37-41.
24
guerra. Lo cual no significó que la violencia política había terminado. Hacia finales de
1993, hubo in incremento alarmante en el número de asesinatos y atentados contra
dirigentes tanto del FMLN como de ARENA, probablemente asociados con la
campaña electoral para alcaldes y diputados que culminaría con las elecciones de
marzo de 1994.
Tanto el Secretario General de las Naciones Unidas como el Procurador para la
Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador alertaron sobre esta situación. En
noviembre de 1993, el Secretario General envió a El Salvador al Sr. Marrack
Goulding, Secretario General Adjunto, para que sostuviera consultas con
funcionarios del gobierno y la dirigencia del FMLN sobre los pasos para poner en
marcha la recomendación de la Comisión de la Verdad de investigar a los grupos
armados ilegales. A raíz de de estas conversaciones, se constituyó el llamado Grupo
Conjunto, integrado por dos representantes independientes nombrados por el
gobierno de El Salvador, el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, y
el director de la división de derechos humanos de ONUSAL.40 El Grupo Conjunto
presentó su informe en julio de 1994, en el cual se hacía un recuento de diversos
grupos ilegales asociados con la fuerza armada y los cuerpos de seguridad cuyos
orígenes se remontaban a la década de 1960. La Comisión tuvo acceso a una
importante cantidad de documentos del Departamento de Estado y de la Agencia
Central de Inteligencia (CIA) de los Estados Unidos; también se entrevistó con
personas en los Estados Unidos y El Salvador y estudio un número de casos de
asesinatos y de intentos de asesinato cometidos desde la firma del Acuerdo de Paz.
El Grupo Conjunto no formuló denuncias contra personas o grupos en particular sino
que se limitó a alertar sobre la situación de grupos ilegales armados en el país y su
forma de operar con base a la información que tuvo a su disposición. En sus propias
palabras, “el Grupo Conjunto está en condiciones de afirmar que hay indicios serios
sobre la existencia actual de estructuras ilegales armadas, que operan en la
40 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, p. 51.
25
clandestinidad, con amplia capacidad logística, económica y política, integradas por
particulares y dependientes del Estado (civiles y miembros de las fuerzas de
seguridad).”41 Entre las recomendaciones que presentó para hacerle frente a estos
grupos, se incluyen: la creación dentro de la nueva Policía Nacional Civil de una
unidad especial dedicada a este fenómeno; y un órgano judicial depurado y con
jueces especiales para conocer las causas de este tipo. Por lo demás, “evalúa
positivamente” al gobierno de la República en relación a su política hacia los cuerpos
de seguridad, tanto la disolución de la Policía Nacional como el despliegue de la
nueva Policía Nacional Civil.42
3. La refundación de la nación salvadoreña: una nue va institucionalidad republicana.
Las causas del conflicto armado en El Salvador fueron múltiples y no todos los
autores coinciden en la importancia de cada una de ellas. Sin embargo,
prácticamente todos concuerdan en que el antiguo estado salvadoreño, aquel que se
fue conformando desde comienzos del siglo XX, eventualmente adquirió matices muy
autoritarios y represivos. Quizás el aspecto del antiguo estado que más
inconformidad generaba era su falta de democracia, su poco respeto hacia los
derechos básicos de la persona – tanto humanos como civiles – y su creciente
desfase con el avance de los grandes procesos sociales y políticos a nivel global. Por
eso no debe extrañarnos que buena parte del esfuerzo de los negociadores de la paz
se haya centrado en la creación de nuevas instituciones republicanas acorde con los
tiempos y con las aspiraciones del pueblo salvadoreño, mismo que la reforma de
otras ya existentes que considerándose propias de todo estado moderno requerían,
no obstante, una renovación pronunciada. Fueron también los temas de las
41 Grupo Conjunto. “Informe del Grupo Conjunto para la investigación de grupos armados ilegales con motivación política en El Salvador,” (El Salvador: 28 de julio de 1994), pp. 30-31. Más adelante sugiere que ex-combatientes del FMLN también forman parte de estos grupos armados ilegales con motivación política. 42 Idem., pp. 58-63.
26
instituciones del estado, nuevas o remozadas, que más discusión provocaron entre el
grupo de negociadores.
La institución clave de todo el proceso de la negociación fue la Fuerza Armada, el
contrincante más fuerte del conflicto armado y, desde 1931, la rectora de los destinos
políticos del país.43 Ya en la década de 1980, en plena guerra civil, la fuerza armada
fue cediendo su presencia directa en la conducción del estado y empezó a
destacarse el papel de civiles provenientes de diversas fuerzas políticas. Sin
embargo, mientras durara la guerra no sería posible decir que el estado salvadoreño
se había democratizado plenamente ni que la fuerza armada se había desvinculada
de la conducción del estado. Para eso se requerían dos cosas: en primer lugar, el fin
de la guerra, que se logró con el Acuerdo de Paz y las medidas concretas de
desmovilización y desarme; y en segundo lugar, una nueva concepción del rol de la
fuerza armada y de lo que había sido su responsabilidad por muchos años, la
seguridad pública.
Las reformas a la Constitución de la República aprobadas en 1991 y reiteradas en el
Acuerdo de Paz no dejaron dudas acerca de cuál sería el nuevo papel y misión de la
fuerza armada: “la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad del
territorio”, además de que el cumplimiento de dicha misión “es inseparable de los
valores democráticos y del estricto respeto a la Constitución en todas sus partes.” A
su vez, se dejó sentado que la fuerza armada “es una institución permanente al
servicio de la nación” caracterizada por ser “obediente, profesional, apolítica y no
deliberante.” Pero la disposición que tendría las implicaciones y consecuencias más
inmediatas e importantes para el desarrollo político del país se planteó en los
siguientes términos: “El mantenimiento de la paz interna, de la tranquilidad, del orden
y de la seguridad pública está fuera de la misión ordinaria de la Fuerza Armada como
institución responsable de la defensa nacional”; solamente podría incursionar en
43 Ver, por ejemplo, Everett Alan Wilson, La crisis de la integración nacional en El Salvador, 1919-1935 (San Salvador: Dirección de Publicaciones e Impresos, 2004), especialmente las páginas 201-230; y El Salvador. Ministerio de Educación, Historia de El Salvador, tomo II (México, D.F.: Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuitos, 1994), pp. 128-261.
27
esos ámbitos, de manera excepcional, “cuando se hayan agotado los medios
ordinarios para ello”.44
La importancia de esta disposición no debe subestimarse, ni en términos de lo que
significó para la fuerza armada ni del nuevo orden democrático que empezaba a
perfilarse. Lo cierto es que, al menos antes del estallido del conflicto armado en
1980, las tareas rutinarias y cotidianas encomendadas a la fuerza armada fueron
principalmente la seguridad pública, valga decir, la dirección de las fuerzas policiales.
La Policía Nacional, creada en 1912, siempre estuvo a cargo de oficiales de la fuerza
armada cuya formación no necesariamente guardaba relación con la función policial.
Los mismos agentes de policía eran con frecuencia ex soldados incorporados sin
preparación previa a tareas policiales. El otro cuerpo de seguridad existente hasta
1992, la Guardia Nacional, también había sido creada en 1912 como una policía rural
y, al igual que la Policía Nacional, siempre estuvo bajo dirección militar; incluso, la
formación de sus cuadros y su armamento eran propios de una institución diseñada
más para la guerra que para las tareas policiales, tal como se evidenció en el
importante papel que jugó junto al ejército regular en la guerra con Honduras en
1969.45
Una policía cuyos oficiales y cuadros habían recibido una formación militar no
concordaba con el estado democrático, razón por la cual se acordó, después de
largas discusiones, sustituirla por un nuevo cuerpo de policía. Los acuerdos de
México de abril de 1991 a los que llegaron los negociadores del gobierno y el FMLN
estipularon, entre otros, la creación de una Policía Nacional Civil, “para el resguardo
de la paz, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública, tanto el ámbito urbano
como en el rural, bajo la dirección de autoridades civiles,” a lo cual agregaron que
44 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, “Acuerdo de Paz entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN”, Castillo de Chapultepec, México, D.F., 16 de enero de 1992, p. 205. 45 Ver Gino Costa, La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997) (San Salvador: UCA Editores, 1999), especialmente pp. 27-60. Las palabras de Costa son claras: “Ante la ausencia de serias amenazas externas a la soberanía e integridad territorial durante la mayor parte del siglo XX, la seguridad interior y el control de la población se convirtieron en la principal función del ejército salvadoreño.” Idem., p. 27.
28
“queda expresamente entendido que la Policía Nacional Civil y la Fuerza Armada
serán independientes y estarán adscritas a Ministerios diferentes.”46 Se pasaría,
pues, de varios cuerpos de policía bajo dirección militar a uno solo bajo dirección civil
con atribuciones en todo el territorio nacional. Faltaba definir entonces cómo se
organizaría e integraría la nueva policía.
Todo un capítulo del Acuerdo de Paz de Chapultepec se dedicó a este asunto, pero
ya antes, según se acordó en la ronda de negociaciones de Nueva York, se le había
encomendado a las Naciones Unidas preparar una propuesta de estructura y
organización de la nueva policía. Las Naciones Unidas, a su vez, contrataron al
experto catalán, Jesús Rodes, para que estudiara la situación de la seguridad pública
en El Salvador y elaborara un proyecto de ley orgánica de la Policía Nacional Civil, el
cual se incorporó casi en su totalidad al Acuerdo de Paz.47 Se podría decir que el
Acuerdo de Paz se redactó, en gran medida, para reglamentar la actividad policial del
estado, según sus palabras, a partir de “los principios democráticos; de la noción de
la seguridad pública como un servicio del Estado a la ciudadanía, ajeno a toda
consideración política, ideológica o de posición social o a cualquier otra
discriminación; del respeto a los derechos humanos; del esfuerzo en prevenir el
delito, y de la subordinación del cuerpo a las autoridades constitucionales”. Más
puntualmente, el Acuerdo estableció que “el ejercicio de los derechos políticos de los
ciudadanos no podrá verse menoscabado por la actuación policial”.48 Evidentemente,
46 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, “Acuerdos de México y sus anexos,” 27 de abril de 1991, p. 177. Para Costa, los acuerdos para crear la PNC y subordinar la fuerza armada al poder civil constituyeron quizás el paso más importante de la negociación antes de la firma de paz. Gino Costa, La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), pp. 72-75. 47 El Acuerdo de Paz establece que “la organización de la Policía Nacional Civil, así como las líneas generales del perfil de su personal, serán definidas, en los términos previstos por el presente Acuerdo, con estrecha cooperación y supervisión internacionales, coordinadas por las Naciones Unidas”. Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, “Acuerdo de Paz entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN”, p. 210. Ver también Costa, La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), pp. 84-87. Costa considera “que quizás este [el informe de la misión Rodes] sea el aporte más sustancial de Naciones Unidas a los acuerdos de paz” (p. 93). 48 Naciones Unidas. Departamento de Información Pública. Las Naciones Unidas y El Salvador. 1990-1995, “Acuerdo de Paz entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN”, p. 210.
29
la historia recién pasado del país pesó mucho en las mentes de los negociadores de
la paz y el nuevo orden democrático.
Casi todos los aspectos organizativos y doctrinales de la nueva PNC eran
novedosos. Se requería un nivel educativo más alto para ingresar a cualquiera de los
niveles del escalafón y, además, había que aprobar primero los estudios en la nueva
Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP), que se crearía cuanto antes. La
estructura de la PNC incluiría una inspectoría general para “vigilar y controlar las
actuaciones de los servicios operativos del cuerpo”, además de divisiones de
investigación criminal, medio ambiente, finanzas y armas y explosivos, entre otras.
Su organización descentralizada en delegaciones departamentales permitiría
respuestas rápidas y apropiadas a los requerimientos de seguridad pública de las
comunidades urbanas y rurales.49
Tanto los desmovilizados de la fuerza armada como del FMLN tendrían interés en
incorporarse a la nueva Policía Nacional Civil (PNC). Para muchos, a título personal,
era el paso natural frente a opciones laborales mucho más inciertas o desconocidas
en otros ámbitos de la sociedad; para la fuerza armada y el FMLN, como
instituciones, era una forma de acrecentar su influencia en el curso de los
acontecimientos. El Acuerdo de Paz contemplaba la incorporación de ambos ex
policías nacionales y ex combatientes del FMLN siempre y cuando cumplieran con
los requisitos mínimos para ingresar a la ANSP pero no estableció si habría cuotas o
límites en cuanto a número total. Las conversaciones posteriores permitieron llegar a
un acuerdo: tanto los desmovilizados de la fuerza armada como los ex combatientes
del FMLN tendrían derecho de hasta un 20% de las plazas de agentes, pero siempre
después de aprobar todos los requisitos y haber completado los estudios en la
ANSP. El 60% restante de las plazas se llenaría con personas que no tuvieron
vinculación ni participación en el conflicto armado.50
49 Idem., p. 211-213. 50 Gino Costa, Costa, La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), pp. 84-87
30
La transición a la nueva PNC fue bastante problemática porque sus primeros agentes
se habrían de formar y desplegar a la vez que la vieja Policía Nacional se reducía y
finalmente disolvía. Si se reducía la Policía Nacional muy de prisa se corría el peligro
de dejar desprotegida a la ciudadanía, especialmente ante el recrudecimiento de la
criminalidad que experimentó el país después del Acuerdo de Paz. Por el contrario,
un despliegue demasiado rápido de la nueva PNC no daría tiempo para que la
academia de policía preparara adecuadamente a los nuevos agentes y oficiales.51
Fue por eso que Naciones Unidas y el PNUD, en particular, prestaron una especial
atención al desenvolvimiento de la PNC y la ANSP mediante actividades de
verificación, apoyo técnico y gestión de recursos.
Los primeros instructores internacionales, procedentes de España, Noruega y
Suecia, que se adscribieron a la ANSP en 1992, fueron gestionados por el PNUD;
posteriormente llegaron otros de Estados Unidos y Chile.52 El PNUD también
gestionó fondos para comprar uniformes y equipo de comunicaciones para 2,000
policías que se desplegaron en los departamentos de San Miguel, Usulután y San
Vicente a un costo de US$680,000.53 A partir de 1995, el PNUD junto con MINUSAL
(la representación del Secretario General de las Naciones Unidas en El Salvador que
reemplazó a la ONUSAL) desarrollaron mecanismos de coordinación para apoyar el
desarrollo de las instituciones de seguridad pública. Entre otros, se apoyó a la
División de Investigación Criminal y la Inspectoría General de la PNC mediante la
preparación de instructivos, manuales de servicio y capacitación de recursos
humanos, y se siguió proporcionando asistencia a la ANSP para el diseño y
51 Uno de los aspectos más problemáticos de la creación de la PNC ocurrió en torno a la incorporación a la nueva policía de individuos provenientes de los antiguos cuerpos de seguridad (Policía Nacional, Guardia Nacional, Policía de Hacienda) que no llenaban los requisitos mínimos de educación y antecedentes. Una versión apasionante y detallada de este asunto se encuentra en Gino Costa, La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), especialmente pp. 181-288. También puede verse Naciones Unidas, Asamblea General, “La situación en Centroamérica: Procedimientos para establecer la paz firme y duradera, y progresos para la configuración de una región de paz, libertad, democracia y desarrollo. Informe del Secretario General,” 6 de octubre de 1995 (A/50/517), pp. 2-4. 52 Gino Costa, Costa, La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), pp. 340.342; y Academia Nacional de Seguridad Pública, Informe Final del Proyecto “Fortalecimiento para el Funcionamiento de la Academia Nacional de Seguridad Pública, ANSP”. San Salvador: septiembre de 1999. 53 PNUD,”Dotación de equipo básico a la Policía Nacional Civil. Informe Final” (San Salvador: enero de 1995).
31
funcionamiento de programas de nivelación y especialización del personal policial, el
sistema de formación de docentes, y la convocatoria y selección de los aspirantes a
la Academia, todo a un costo cercano a los US$2.5 millones.54 Durante 1996 y 1997,
el PNUD propició un diagnóstico sobre las capacidades de gestión de la PNC y la
ANSP con miras a elaborar propuestas técnicas y operativas que permitirían mejorar
su funcionamiento, especialmente en lo referente a la coordinación entre la PNC y la
Academia de Policía. En otro ámbito de la seguridad, el PNUD proporcionó
asistencia técnica al Consejo Nacional de Seguridad Pública, institución creada a
comienzos de 1998 para monitorear y evaluar los proyectos en el área de seguridad
pública.55
La PNC y la ANSP fueron, sin duda alguna, las instituciones más grandes y costosas
del nuevo andamiaje político que se levantó en El Salvador después de la firma del
Acuerdo de Paz. También fueron las instituciones que tuvieron que responder de
manera más inmediata ante los llamados para mejorar los niveles de seguridad
ciudadana, una de las principales preocupaciones de la población. Para 1999, la
PNC tenía desplegados alrededor de 20,000 agentes en todo el territorio nacional.56
No obstante, la policía difícilmente podría llevar adelante su trabajo si no se
actualizaban o creaban otras instituciones contempladas en el complejo entramado
que supuso la puesta en práctica del Acuerdo de Paz en las áreas de los derechos
humanos, la justicia y las elecciones.
Una de las nuevas instituciones fue la Procuraduría Nacional para la Defensa de los
Derechos Humanos (PDDH), creada a semejanza de las oficinas de los ombudsman
europeos para verificar y fiscalizar la situación de los derechos humanos en el país.
Desde sus inicios, el trabajo de la PDDH se orientó fundamentalmente a: la 54 Ver ONUSAL, MINUSAL, PNUD, “Proyectos de cooperación técnica para la consolidación del proceso de paz en El Salvador” (San Salvador: febrero de 1995). 55 Naciones Unidas. Secretario General, “Asistencia para la reconstrucción y desarrollo de El Salvador. Informe del Secretario General” (A/52/433, 8 de octubre de 1997), p. 10. El PNUD apoyó al Consejo en la realización de un inventario de los fondos que se estaban gastando en seguridad pública y en un análisis de diversos aspectos de la prevención del delito y la violencia. Entrevista con Salvador Samayoa, San Salvador, 2 de mayo de 2005. 56 Naciones Unidas. Secretario General, “Asistencia para la reconstrucción y desarrollo de El Salvador. Informe del Secretario General” (A/54/462, 14 de octubre de 1999), p. 5.
32
verificación de la situación de los derechos humanos; el fortalecimiento de su
capacidad institucional (incluyendo la dotación de suficientes recursos para funcionar
adecuadamente); y la educación y promoción de los derechos humanos. Tanto
ONUSAL, a través de su División de Derechos Humanos, como el PNUD
proporcionaron asistencia técnica y económica financiada por los gobiernos de
Holanda, Dinamarca, Noruega y Suecia para que la PDDH comenzara a funcionar
pocos meses después de la firma del Acuerdo de Paz.57 Debe entenderse que la
Procuraduría Nacional para la Defensa de los Derechos Humanos se hizo cargo
progresivamente de la delicada e importante labor de verificación del cumplimiento
de los derechos humanos que había iniciado la División de Derechos Humanos de
ONUSAL, pero ahora desde una institución del estado salvadoreño.
El PNUD también apoyó varios aspectos de la reforma judicial, que incluyó la
redefinición del Consejo Nacional de la Judicatura, la instancia encargada de
proponer los nombres de personas idóneas para ocupar los cargos de jueces
(incluyendo los del Corte Suprema de Justicia), y la Fiscalía General de la República,
cuyo titular ahora sería electo por dos terceras partes de los diputados de la
Asamblea Legislativa. El PNUD organizó varios cursos para capacitar a fiscales en
técnicas de investigación del delito; también organizó cursos para capacitar a
defensores públicos y jueces de paz en el tema de los derechos humanos.58
El desenvolvimiento de las instituciones nuevas o remozadas – la PNC, la PDDH, la
Fiscalía General de la República – no fue del todo satisfactorio. La PNC pasó por
momentos difíciles a finales de la década de 1990 en la medida que aumentaban las
denuncias de atropellos y violaciones de los derechos humanos a manos de sus
agentes. Igualmente grave, se descubrieron bandas delincuenciales en el seno de la 57 Naciones Unidas, Secretario General. “Asistencia para la reconstrucción y desarrollo de El Salvador.” (A/49/562, 21 de octubre de 1994). p. 21. El PNUD aportó un total de US$155,000 para la PDDH para apoyar un proyecto de 14 meses de duración, mediante el cual se contrataron especialistas para preparar el reglamento interno de la PDDH, la estructura organizativa y de personal, la puesta en marcha de los procesos de selección de personal y su posterior capacitación. Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, “Informe final: Apoyo a la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador”. San Salvador: diciembre de 1994. 58 ONUSAL, MINUSAL, PNUD, “Proyectos de cooperación técnica para la consolidación del proceso de paz en El Salvador”. San Salvador: febrero de 1995.
33
PNC que se dedicaban a la extorsión y el secuestro. Sin embargo, la misma
institución pudo realizar evaluaciones sistemáticas de su personal y procedió a
despedir a más de 1,200 oficiales y agentes amparada en un proceso extraordinario
de examen y licenciamiento, recuperando así buena parte del prestigio que había
perdido ante la opinión pública.59 La PDDH también pasó por un período de desgaste
pero la elección en 2000 de nuevas autoridades al frente de la Procuraduría permitió
que la cooperación internacional volviese a proporcionar ayuda material y moral a
esta institución del estado salvadoreño, que pese a su importancia siempre ha
funcionado con presupuestos muy austeros.60
A comienzos del nuevo siglo, el Acuerdo de Paz seguía discutiéndose pero los
puntos pendientes se habían reducido considerablemente. Uno de los más
importantes logros del Acuerdo tuvo que ver, precisamente, con la que fue la
manzana de la discordia en El Salvador durante el siglo XX: la realización de
elecciones libres, plurales y transparentes. Desde 1931, toda elección en El
Salvador, ya sea para diputados o presidente de la República, se había decidido por
la imposición del candidato oficial mediante la exclusión de los opositores o por el
fraude a secas, cuando no por la fuerza de las armas. Las elecciones realizadas en
medio de la guerra, por transparentes que hayan sido los escrutinios, tampoco
constituyeron un ejemplo adecuado de cómo se habría de proceder en una
democracia real. No fue sino hasta las primeras elecciones en paz, las de 1994, que
todos los partidos contendientes tuvieron plenas garantías para hacer proselitismo
libremente y convocar a sus partidarios a las urnas en un ambiente de tranquilidad y
confianza. Los resultados que se dieron a conocer no fueron cuestionados por nadie,
situación que se ha repetido en cada una de las cuatro elecciones nacionales que se
han realizado desde entonces. Si bien es cierto que la proporción de votantes viene
reduciéndose en comparación a la población apta para votar, la decisión de acudir a
las urnas es libre, lo cual contrasta muy favorablemente con los tiempos del
59 Naciones Unidas. Asamblea General, “La situación en Centroamérica. Informe del Secretario General” (A/57/384, 6 de septiembre de 2002), p. 4; e Idem. (A/57/384/Add.1, 20 de diciembre de 2002), p. 4 60 Idem., p. 3.
34
autoritarismo, cuando el voto era obligatorio pero los resultados no se respetaban o
carecían de legitimidad.
El nuevo orden electoral ha sido posible gracias a una serie de reformas del sistema
político contempladas en el Acuerdo de Paz. El antiguo organismo rector de las
elecciones fue reemplazado por el Tribunal Supremo Electoral (TSE), donde se
encuentran representados los principales partidos políticos. El TSE, a su vez, recibió
asesoría técnica y asistencia económica de la comunidad internacional a partir de un
llamado del PNUD; este apoyo se orientó a la preparación del padrón electoral y la
entrega de cédulas electorales.61 El sistema electoral ha ido mejorándose a partir del
reconocimiento de ciertas fallas técnicas detectadas en el proceso pero debe
recalcarse que la participación de todas las fuerzas políticas es reflejo de una
voluntad para superarlas.
Otro de los aspectos importantes a considerar dentro de los acuerdos políticos
suscritos en Chapultepec, fue el de la participación política del FMLN. En ese marco,
se debieron adoptar una serie de medidas legislativas y de otra índole para
garantizar a los ex-combatientes del FMLN el pleno ejercicio de sus derechos civiles
y políticos, en orden a su incorporación, dentro de un marco de plena legalidad, a la
vida civil, política e institucional del país. Para el logro de tal cometido, se convino,
entre otras cosas, en legalizar al FMLN como partido político a través de un decreto
legislativo; en el compromiso y el derecho del FMLN a la participación política plena,
sin más restricciones que las que emanaran del nuevo marco institucional y jurídico
establecido por el Acuerdo de Paz; en la concesión de libertad para todos los
detenidos por motivos políticos; en el establecimiento de garantías y seguridad para
el retorno de los exiliados, lisiados y demás personas que se encontraban fuera del
país a causa de motivos generados por el conflicto armado; en la autorización de
licencias para medios de comunicación social del FMLN; en las garantías de
espacios para el desarrollo normal del FMLN una vez se hubiere convertido en
61 Naciones Unidas, Secretario General. “Asistencia para la reconstrucción y desarrollo de El Salvador.” (A/49/562, 21 de octubre de 1994). pp. 19-20.
35
partido político; y en la adopción de medidas especiales de seguridad para la
protección de los dirigentes del FMLN que lo requirieran, en virtud de lo cual el
Gobierno proporcionaría las facilidades necesarias para el cumplimiento de este
compromiso, todo lo cual sería verificado por ONUSAL.
En ese contexto, la Asamblea Legislativa aprobó el 23 de enero de 1992, una Ley de
Reconciliación Nacional que concedía amplia amnistía por delitos políticos y
comunes. Varios miembros de la Comandancia General del FMLN y otros dirigentes
de esa organización reingresaron legalmente al país, cuya seguridad fue garantizada
por el Gobierno, gozando de libertad de circulación. El 14 de diciembre de 1992, el
FMLN se convirtió en partido político al ser reconocido legalmente como tal.
En la medida que se iban cumpliendo los puntos del Acuerdo de Paz, las tareas de
verificación de las Naciones Unidas se reducían proporcionalmente. Una misión del
tamaño de ONUSAL, con sus centenares de observadores civiles y militares,
solamente tendría sentido en los primeros meses después de Chapultepec, durante
los intensos meses de desmovilización y desarme. A partir de 1993, las nuevas
instituciones que se crearon o renovaron después del Acuerdo de Paz comenzaron a
cumplir sus respectivos papeles, entre los cuales se incluía, por supuesto, la
verificación de una serie de situaciones y acciones que hasta entonces habían
estado en manos de equipos de las Naciones Unidas. En abril de 1995, las partes del
Acuerdo de Paz se pusieron de acuerdo en un programa para completar los asuntos
pendientes, por lo cual el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dispuso el
fin del mandato de ONUSAL.
Una nueva misión, denominada MINUSAL, la sustituyó el 1 de mayo de 1995. Esta
misión tuvo mucho menos personal pero su presencia, en palabras del Secretario
General, “confirmó el constante apoyo de la Organización a la consolidación de la
paz en El Salvador.” La misión siguió dándole seguimiento al cumplimiento del
Acuerdo de Paz y trabajó junto con el PNUD en la preparación y financiación de
proyectos de asistencia técnica en las ramas de administración de justicia, seguridad
36
pública y transferencia de tierras.62 Un año después de su creación, MINUSAL fue
sustituida por una misión todavía más pequeña, la Oficina de las Naciones Unidas
para la Verificación (ONUV), la cual se convirtió a mediados de 1997 en una
dependencia de seguimiento con dos funcionarios ubicada dentro de las oficinas del
PNUD en San Salvador.63 A su vez, las labores de esta dependencia concluyeron el
30 de junio de 1998. Para ese momento, según el Secretario General, quedaban
pendientes cuatro “esferas prioritarias” de cumplimiento del Acuerdo de Paz: el
programa de transferencia de tierras, el programa de transferencia de los
asentamientos rurales a sus actuales ocupantes, la transferencia de las tierras que
excedían el límite constitucional de 245 hectáreas, y el Fondo de Protección para
Lisiados y Discapacitados (un programa que aportaría fondos y asistencia de
rehabilitación a los heridos en la guerra). Pese a algunos progresos, estos temas se
resolvían lentamente y se le encomendó al PNUD darles el seguimiento del caso,
dentro de un entorno en el cual la cooperación internacional disminuía sensiblemente
sus aportes a las labores de reconstrucción y el crecimiento de la misma economía
salvadoreña se desaceleraba.64
A partir de mediados de 1998, por ende, el PNUD supervisaba el programa de
transferencia de tierras en su fase final consistente en la entrega de títulos y
documentación a los beneficiarios. Hacia 2001, las partes daban por concluido este
importantísimo programa del proceso de paz. El PNUD también participó, junto con
representantes del gobierno y del FMLN, en la supervisión del programa de
asentamientos humanos, dentro del cual quedaban todavía algunos casos
problemáticos por resolver. En lo referente a las propiedades mayores de 245
62 Naciones Unidas, Secretario General. “La situación en Centroamérica: Procedimientos para establecer la paz firme y duradera, y progresos para la configuración de una región de paz, libertad, democracia y desarrollo. Informe del Secretario General.” (A/50/517, 6 de octubre de 1995). pp. 1-2 y 6-7. 63 Naciones Unidas, Secretario General. “La situación en Centroamérica: Procedimientos para establecer la paz firme y duradera, y progresos para la configuración de una región de paz, libertad, democracia y desarrollo. Informe del Secretario General.” (A/52/344, 11 de septiembre de 1997), pp. 2 y 7. 64 Naciones Unidas. Secretario General, “La situación en Centroamérica” (A/53/315, 31 de agosto de 1998), pp. 2 y 7; Naciones Unidas, Secretario General. “Asistencia para la reconstrucción y desarrollo de El Salvador.” (A/54/462, 14 de octubre de 1999). pp. 1 y 6-7.
37
hectáreas, se identificaron aquellas susceptibles de transferencia pero no se habían
llevado a la práctica las recomendaciones y procedimientos. Finalmente, el Fondo
para los Heridos y Discapacitados de Guerra seguía enfrentándose al problema de
cómo estimar el número total de posibles beneficiarios pero se esperaban resultados
positivos en el corto plazo.65 Este último punto se resolvió a satisfacción de las partes
en el transcurso de 2002 cuando el gobierno le comunicó al Secretario General que
se habían adoptado las disposiciones jurídicas y presupuestarias que garantizaban la
continua operación del Fondo; sobre esta base se procedió a recibir solicitudes de
beneficiarios con el apoyo técnico del PNUD con miras a comenzar a entregar las
prestaciones previstas en 2003.66
Es así como once años después de la firma del Acuerdo de Paz, el 20 de diciembre
de 2002, el Secretario General anunció que la función de verificación de las Naciones
Unidas en El Salvador había llegado a su fin. Los cuatro grandes objetivos que se
trazaron los negociadores del gobierno de El Salvador y el FMLN – el fin de la
guerra, el pleno respeto a los derechos humanos, la democratización y la
reconciliación – se habían logrado o estaban bien encaminados.67 En palabras del
Secretario General:
A lo largo de los 11 años transcurridos desde que se firmó el acuerdo de paz, las Naciones Unidas se han mantenido en contacto con el Gobierno y el FMLN, han supervisado estrechamente el proceso de paz y han informado periódicamente acerca de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a sus amplias disposiciones. A medida que se fueron afianzando las nuevas instituciones y prácticas democráticas, la función de verificación de las Naciones Unidas fue cediendo su lugar a las instituciones nacionales competentes. Evidentemente, ninguna intervención internacional puede cumplir la función que compete a los mecanismos e instituciones nacionales. Ha llegado la hora de que esos mecanismos, así como los partidos políticos y la sociedad civil salvadoreños, supervisen plenamente la acción estatal y promuevan cuestiones de interés público, como ocurre en todas las naciones democráticas. Así, pues, en vista del progreso alcanzado respecto de la cuestión de
65 Naciones Unidas. Secretario General, “La situación en Centroamérica” (A/56/416, 27 de septiembre de 2001), pp. 7-8. 66 Naciones Unidas. Asamblea General, “La situación en Centroamérica. Informe del Secretario General” (A/57/384/Add.1, 20 de diciembre de 2002), p. 2. 67 Idem., p. 1.
38
los lisiados en la guerra, la función de verificación que la Organización cumplió desde que se firmó el acuerdo de paz ha llegado a su fin.68
Según el Secretario General, “El Salvador de 2002 es un país transformado” y
procede a listar los principales logros de esa transformación: el FMLN “se ha
integrado plenamente en la vida institucional del país”, hay amplia libertad de
expresión, las fuerzas armadas se han reformado y se han retirado del ámbito
político, y la impunidad ya no es la norma de las instituciones estatales. Pero agrega:
“El Salvador atraviesa una transición delicada hacia la integración regional y
hemisférica con instituciones aún frágiles, una cultura política endeble y amplias
desigualdades socioeconómicas”. Al agregar éstos a la polarización y la dificultad
para llegar a acuerdos políticos, el resultado ha sido una merma en la participación
de la población en el proceso político y en los partidos.
El entorno social tampoco es propicio del todo. Han aumentado “pronunciadamente”,
dice el Secretario General, los delitos comunes y muchos de éstos quedan impunes.
La economía crece con lentitud y depende en gran medida de las remesas y de la
producción maquilera, mientras que el sector agrícola, donde vive el 40% de la
población, está “deprimido”.69 Lo cierto es que el Acuerdo de Paz fue, en el fondo, un
acuerdo político del cual no se podía esperar mucho en los campos social y
económico, al menos no en el corto plazo.70 No obstante, el Acuerdo de Paz y la
experiencia de los diez años siguientes sí guardan correspondencia con los objetivos
que se fijaron las partes cuando comenzaron las negociaciones: la paz, el respeto a
68 Idem., p. 3. 69 Idem., pp. 4-5. 70 Tal como expresa Wood, “el acuerdo de paz no tomó en cuenta las profundas desigualdades sociales y económicas que atizaron la guerra civil. Por otra parte, los principales obstáculos para lograr una paz duradera en El Salvador son de índole político y local, independientemente del papel que juegan las organizaciones internacionales y los países que intermediaron el acuerdo de paz y que están comprometidos con la reconstrucción”. Elizabeth J. Wood, “The Peace Accords and Postwar Reconstruction,” p. 75. El FMLN se expresa en términos similares cuando alude a los importantes avances en las reformas políticas y la creación y remozamiento de las instituciones del estado (PNC, PDDH, Corte Suprema de Justicia, Consejo de la Judicatura), además de que el país se ha desmilitarizado “en gran medida” y ha habido una apertura política que permite que en el país prevalezca “un clima de tolerancia sin precedentes en nuestra historia”. Sin embargo, persisten todavía grandes problemas sociales y económicos que requieren de políticas sociales que reduzcan gradualmente la pobreza y la marginación. Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, “Evaluación de Acuerdos de Paz” (San Salvador: 16 de enero de 1998, folleto).
39
los derechos humanos, la democratización y la reconciliación. El Acuerdo de Paz es,
en palabras del Secretario General, “un plan maestro” para alcanzar esos objetivos.71
La voluntad necesaria para construir con base a ese plan le corresponde a todas y
todos los salvadoreños.
4. Una visión complementaria: los Objetivos del Mil enio.
Los apologistas de uno y otro bando del conflicto armado salvadoreño no dejan de
discutir sobre si la guerra fue necesaria, si condujo a los resultados esperados, o si
pudo haberse evitado. Otros hacen referencia a lo que costó la guerra, en términos
tanto humanos como materiales, y se preguntan si el país hubiera salido mejor
parado sin ella.72 Otros, todavía, discuten su respectiva contribución a la paz y cómo
sacrificaron cuotas de poder en aras de la firma del Acuerdo de Chapultepec.
Todas estas discusiones no dejan de ser importantes porque permiten que las
personas ubiquen y evalúen el trasfondo del conflicto armado y, en última instancia,
valoren las posiciones de cada bando y puedan eventualmente reconciliarse con el
pasado y con sus propios contemporáneos. Por lo demás, es evidente que la guerra
no pudo evitarse y que tuvo costos altísimos. Es por eso muy necesario que toda
consideración en torno a la guerra se contraponga con argumentos que destaquen la
importancia de la paz, del respeto a la vida humana y de la satisfacción de las
necesidades básicas que permiten el pleno desarrollo de la persona.
Dicho en otras palabras, ahora es tiempo de redoblar esfuerzos para hacer realidad
la agenda de la paz, aquella que quedó plasmada en parte en el Acuerdo de
Chapultepec, pero que más allá de documentos y ceremonias significa para todas y
todos los salvadoreños mejores oportunidades de trabajo y estudio, de acceso a los 71 Naciones Unidas. Asamblea General, “La situación en Centroamérica. Informe del Secretario General” (A/57/384/Add.1, 20 de diciembre de 2002), p. 5. 72 El Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social calculó que el PIB del país hubiera sido un 50% mayor en 1990 si la guerra no hubiera interrumpido el crecimiento que se estaba dando en la década de 1970. Ver MIPLAN, Plan de Reconstrucción Nacional (noviembre de 1991), p. 10.
40
servicios de salud y, sobre todo, de un futuro más seguro para las nuevas
generaciones. Esas oportunidades están enmarcadas en los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM), que el gobierno de El Salvador ha adoptado como compromiso
formal frente a la sociedad salvadoreña y la comunidad de países que forman las
Naciones Unidas.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio surgieron de la Cumbre del Milenio celebrada
en la ciudad de Nueva York en septiembre de 2000, donde 191 naciones aprobaron
la Declaración del Milenio, un pacto que pretende acabar con la pobreza en el mundo
entero y con los flagelos que son su corte: el hambre y la desnutrición, la falta de
educación y atención médica, la desigualdad de género, el deterioro ambiental, y la
creciente escasez de agua potable. A diferencia de otros compromisos que se
arropan en declaraciones altisonantes, los ODM se expresan en cantidades
susceptibles de medición y en tiempos que son más bien plazos. Claro, no se
contemplan amonestaciones para los países que no logren alcanzar los objetivos
pero el compromiso es, de por si, suficiente acicate para que los gobiernos que
suscriben los Objetivos se empeñen en lograrlos hasta donde les resulte humana y
materialmente posible.
Para El Salvador – su población y su gobierno – los ODM representan un reto mayor
en ciertas áreas que en otras. Quizás los objetivos más grandes y difíciles sean la
erradicación de la pobreza extrema y el hambre, los flagelos más antiguos y
persistentes de la sociedad salvadoreña. Desde que se empezó a hablar de la
importancia del desarrollo en la década de 1950, los gobiernos salvadoreños han
reconocido el tremendo peso que supone la pobreza desde puntos de vista
económicos, políticos y sociales como también aquellos eminentemente éticos que
se refiere a la justicia y la equidad. Buena parte de las luchas políticas, incluyendo el
conflicto armado, tuvieron como trasfondo la condición de pobreza crónica de una
alta proporción de la población, particularmente en las zonas rurales. Por lo tanto, la
erradicación o reducción de la pobreza es una de las mejores garantías para
fortalecer la paz y evitar una regresión a los conflictos.
41
Las formas de reducir o erradicar la pobreza no son muy complicadas, al menos en
el papel: la economía tiene que crecer a un ritmo mayor que al de la población, la
productividad y los salarios reales deben aumentar, los trabajadores y los
profesionales tienen que calificarse más, y el entorno político y social debe ser
propicio para la inversión, la producción y el comercio. Pese a que no todas estas
condiciones se han materializado completamente en El Salvador todavía, ha habido
mejoras notables en la reducción de los niveles de pobreza: en 1991, el 66% de la
población era pobre pero para 2002 la cifra había bajado a 43%. Sin embargo, la
pobreza tiene rostros diversos: en las zonas rurales, la pobreza afectaba en 2002 a
un 56% de la población pero en las zonas urbanas no pasaba de 34%.73 Es decir, la
reducción de la pobreza fue más pronunciada en las áreas urbanas que las rurales.
Por otra parte, en la medida que van bajando los niveles de pobreza resulta más
difícil mantener el mismo ritmo de reducción porque los casos que van quedando son
los de extrema pobreza, aquellos que viven en situación de mucha marginalidad
social o geográfica.
La reducción en los niveles de pobreza puede explicarse en términos de un
desempeño económico satisfactorio (especialmente durante el quinquenio 1990-
1995) y los flujos de remesas familiares enviadas por los centenares de miles de
salvadoreños que viven en el extranjero (que superaron los US$2,000 millones en
2002). Mientras que el comportamiento del crecimiento económico ha sido fluctuante,
el volumen de remesas no ha dejado de aumentar aunque a tasas más bajas con el
paso del tiempo. Los beneficios materiales de las remesas deben contraponerse a
sus costos sociales, reflejados en desintegración familiar y sacrificios personales.
Pero para muchas personas, la remesa que se recibe del norte significa la diferencia
entre la pobreza y un nivel de vida que les permite aprovechar las oportunidades de
educación y salud que auguran mejores niveles de vida a futuro sin depender de las
remesas.
73 El Salvador. Primer informe de país. Avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2004 (San Salvador: 2004), p. 26.
42
El sistema educativo de El Salvador ha respondido positivamente a la creciente
demanda de educación de la población. Hacia 1990, la cobertura neta en el nivel de
primaria era de 78%; en las áreas urbanas, como era de esperarse, esta era algo
más alta que en las zonas rurales. Pero hacia 2002, la matrícula neta en primaría
había alcanzado el 88% de la población en edad escolar. Este importante incremento
de la cobertura se ha logrado gracias a un significativo aumento de los recursos
destinados a la educación pública, una política de estado que recibe amplio apoyo
social y político. De hecho, el gasto público en educación como proporción del PIB se
duplicó entre 1990 y 2001, de un 1.7% a un 3.4%. También se han introducido
programas especiales para incrementar los niveles de retención de niñas y niños en
las escuelas, incluyendo orientaciones a los padres, refrigerios escolares, y
transferencias directas de recursos a los centros escolares.74 Es de suponerse que
una parte importante de los ingresos que reciben las familias en la forma de remesas
se destinan a la educación, lo que le permite a muchos niños seguir estudiando sin
tener que preocuparse por contribuir al presupuesto familiar con su trabajo.
El énfasis de las instancias educativas del país en mejorar la cobertura ahora debe
trasladarse a mejorar los niveles de calidad, comenzando por una reducción de las
tasas de repitencia y deserción. En 2002, solamente las tres cuartas partes de los
niños que se matriculaban en el primer grado aprobaban el quinto grado mientras
que las pruebas de rendimiento escolar revelan niveles bajos de aprendizaje. Para
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en educación – un 100% de
cobertura en el nivel de básica – habrá que incrementar el gasto en educación,
incrementar la eficiencia y la calidad, y mejorar la formación y la capacitación en
servicio del cuerpo docente, entre otros.75
El otro compromiso importante del estado salvadoreño en lo que se refiere a política
social es el campo de la salud. Los ODM en este campo incluyen, entre otras,
74 Idem., pp. 46-47. 75 Idem., pp. 50-51.
43
reducciones de la mortalidad y la desnutrición infantiles y de la incidencia del SIDA,
la tuberculosis y el dengue, además de un incremento en los partos atendidos por
personal de salud especializado y las tasas de inmunización contra el sarampión
entre los niños menores de doce meses.76 En la mayoría de estos se han registrado
importantes avances. Por ejemplo, la mortalidad infantil se ha reducido a 25 por
1,000 nacidos vivos y la tasa de inmunización contra el sarampión ha llegado al 93%.
Sin embargo, la desnutrición sigue afectando al 10% de los niños menores de cinco
años y los casos de dengue se han disparado en un 635% entre 1990 y 2002. Las
principales causas de muerte siguen siendo las de siempre: las infecciones
respiratorias, el parasitismo intestinal, y la diarrea.77
Para mejorar el rendimiento de los servicios de salud del estado, a los cuales acude
la mayoría de la población del país, se ha venido discutiendo por algún tiempo la
necesidad de una reforma profunda de los mismos pero, a diferencia del sector
educación, no se ha logrado un consenso nacional. No obstante, el gasto en salud
por parte del estado pasó del 1.4% del PIB en 1990 a 3.8% en 2000. Por su parte el
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social contó en 2000 con un presupuesto
per cápita de US$48 para atender las necesidades de salud del 80% de la población,
mientras el otro importante proveedor de servicios de salud del estado, el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, gastó US$223 per cápita entre el 15% de la
población que corresponde a los derechohabientes de la seguridad social. Es decir,
los dos servicios de salud reflejan “serias inequidades”, las cuales se manifiestan en
que un porcentaje significativo de la población no es atendida por los servicios
regulares de salud. Además, el Ministerio de Salud aún gasta las dos terceras partes
de su presupuesto en el mantenimiento y operación de sus hospitales, a pesar de
que el gasto en atención primaria se ha incrementado levemente.78
Los importantes avances en el área de salud han ocurrido tanto por la intervención
de los servicios de salud así como también por cambios y avances en la disminución
76 Idem., pp. 52-53. 77 Idem., pp. 52-54. 78 Idem., pp. 56-58.
44
de la pobreza, un mayor acceso a la educación y mejores servicios de agua potable y
saneamiento. Sin embargo, para alcanzar los ODM será necesario aumentar el gasto
del Ministerio de Salud, enfatizar la salud preventiva y buscar consensos para
reformar el sector salud.79
La salud preventiva está muy ligada a las condiciones del medio ambiente en el cual
viven las personas, habida cuenta que las enfermedades más frecuentes y mortales
son aquellas transmitidas por el agua y el aire. Por eso los ODM referentes a la
sostenibilidad medioambiental son importantísimas y comienzan, precisamente, con
el recurso agua. El Salvador se encuentra en una situación particularmente difícil en
lo que se refiere a la disponibilidad del agua porque su cubierta boscosa ha
desaparecido en alto grado: se estima que en 1990 solo un 9.3% de la superficie del
país tenía bosques, pero para 2000 la proporción había bajado aún más, a un 5.8%,
debido más que nada a la expansión urbana y la crisis del café (cuyo cultivo requiere
de amplias zonas sombreadas).80 Las lluvias siguen cayendo copiosamente durante
los meses de mayo a octubre pero, ante la escasez de bosques que son necesarios
para que el agua se infiltre en los suelos, buena parte del líquido va a parar
directamente a los riachuelos y ríos y de allí al mar. Aun más, una alta proporción de
los ríos del país están contaminados con desechos agrícolas, industriales y
domésticos y su agua no es apta para consumo sino después de costosos procesos
de tratamiento.
Por otra parte, las inversiones en acueductos, plantas de tratamiento y fuentes de
agua han permitido alcanzar la mayor parte de las metas del milenio de suministro de
agua potable y saneamiento con bastante antelación. Hacia 1991, un 23.9% de los
hogares salvadoreños no tenían acceso al agua potable en forma de acueducto,
pozo, pila o chorro público; en 2002, esa proporción había disminuido a 11.9%. En
las zonas rurales la mejoría ha sido aún más dramática: del 43.3% al 26.3%. La
disminución de la falta de los servicios de saneamiento (alcantarillas, letrinas)
79 Idem., pp. 61-62. 80 Idem., pp. 79-80.
45
también es muy positivo, pasando a nivel nacional de un 21.9% a tan sólo un 7%; sin
embargo, en las zonas rurales todavía un 15.7% de los hogares no disponen de
saneamiento.81
El avance importante en los indicadores anteriores se debe en buena medida a los
cambios institucionales que se han dado en el estado salvadoreño, específicamente
la participación del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), que
ha incursionado en la rehabilitación y construcción de pequeños acueductos y
alcantarillas y la instalación de letrinas, y de la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillas (ANDA), cuyas gerencias regionales se han hecho cargo
de los sistemas de agua rurales, además de la participación de los gobiernos locales
y de diversas ONGs internacionales.
Aparte del reto que supone proporcionar servicios de agua potable y saneamiento a
la población que todavía nos los tiene, existen problemas asociados con la calidad y
el suministro regular del agua. Las pruebas realizadas en el área metropolitana de
San Salvador indican que ha habido incrementos en los niveles de contaminación
bacteriológica y físico-química en algunas redes de distribución. A su vez, el
suministro de agua sigue siendo irregular en algunas zonas, tanto urbanas como
rurales.82
En general, deben hacerse esfuerzos importantes por revertir las tendencias de
deforestación del territorio como paso necesario para incrementar la capacidad de
retención del agua en el subsuelo. También deben tomarse medidas que propicien
un uso más racional del agua potable; en países y regiones donde el agua escasea –
y El Salvador es uno de ellos – existen sanciones muy severas para quienes
derrochan agua en la limpieza de aceras o el riego de grandes jardines. El agua que
se derrocha, aunque se compre debidamente, afecta directamente el suministro de
agua potable para grandes cantidades de personas que la necesitan para cosas
81 Idem., pp. 84-86. 82 Idem., p. 88.
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mucho más mundanas, como lavado de ropa, cocimiento de alimentos y aseo
personal. Por eso es tan importante “promover la cultura ambiental y ampliar la
educación ambiental formal y no formal”.83
Otra área de los Objetivos de Desarrollo del Milenio tiene que ver con la promoción
de la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer. El rol de las mujeres en
la sociedad y la economía de El Salvador ha experimentado importantes cambios en
los últimos años. Por una parte, la participación de las mujeres en el mercado laboral
ha pasado de un 34% en 1992 a un 39% en 2002. Parte de este incremento se
explica por el crecimiento rápido de las industrias maquileras, que contrata a una alta
proporción de mujeres; otra se debe a la mayor proporción de hogares con jefatura
femenina, lo cual supone que muchas mujeres son madres y trabajadoras a la vez.84
En términos generales, será necesario fortalecer el marco legal y las políticas
públicas que protegen los derechos de las mujeres y que promueven su mayor
participación en el desarrollo social, político y económico del país.
Finalmente, los Objetivos de Desarrollo del Milenio listan una serie de indicadores
referentes a la tecnología de las comunicaciones y la infraestructura de
comunicaciones y energía en las áreas rurales. El país ha experimentado un salto
realmente espectacular en la telefonía fija y, particularmente, la celular. En 1995, la
tasa de los suscriptores de teléfonos celulares era de apenas 0.1 por cada 100
habitantes; en 2002 había llegado a 13.6.85 El departamento de San Salvador
concentra casi la mitad de los teléfonos celulares y de línea fija pero un 30% de los
hogares que tienen al menos un teléfono celular se encuentran en las zonas
rurales.86
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, tanto los ya alcanzados o los que
probablemente se alcancen en 2015, no deben considerarse una lista exclusiva ni
83 Idem., p. 91. 84 Idem., p. 64. 85 Idem., p. 69. 86 Idem., pp. 69 y 77-78.
47
acabada de prioridades nacionales. Más bien, habrá que redoblar los esfuerzos por
alcanzar todas las metas, aún aquellas de difícil o dudosa concreción. Por ejemplo, la
superación de la pobreza, el más difícil de todos los objetivos, puede ser algo,
incluso, utópico en vista de que son muy pocos los países o sistemas económicos
que lo han logrado. Sin embargo, la pobreza no es solamente la carencia de atributos
físicos o materiales. Conlleva también un desperdicio de lo que más preciamos como
humanos: nuestro intelecto. La pobreza y su séquito de desnutrición, marginalidad e
ignorancia no permiten el cultivo pleno de la mente humana ni de las destrezas y
habilidades que se derivan de ella: el arte, la ciencia y la tecnología. Tampoco
facilitarán el tránsito a la llamada “sociedad del conocimiento”, donde la inteligencia
se valora por encima de todas las capacidades humanas.
Asimismo, no debe dejarse de lado la agenda que surgió del Acuerdo de Paz. Buena
parte de esta agenda ya se cumplió pero sus expresiones actuales – las instituciones
que se crearon, las políticas que se acordaron – tienen que irse perfeccionando para
fortalecer el entorno económico, social y de seguridad. Al fin de cuentas, la más cara
de las conquistas del Acuerdo de Chapultepec, aparte de la paz, fue la democracia,
acompañada por las libertades, los derechos y las obligaciones que le son
inherentes.
Existen, en resumidas cuentas, dos agendas fundamentales que deben potenciarse:
el Acuerdo de Paz de Chapultepec y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A estas
pueden agregarse los anhelos y las preocupaciones muy particulares de cada
salvadoreña y salvadoreño. Estas agendas no tienen por qué ser excluyentes o
contradictorias; al contrario, cada una aporta al desarrollo del país. El Acuerdo de
Paz ya se ha cumplido en aquellos aspectos políticos que estaban estrechamente
ligados a los orígenes del conflicto armado. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
por su parte, apuntan hacia el futuro y señalan metas socioeconómicas concretas,
necesarias pero no suficientes para alcanzar un desarrollo nacional pleno.
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A manera de conclusión se puede señalar que el éxito del proceso de paz en El
Salvador representa el inicio de un proceso más amplio y sostenido que requiere de
la decidida voluntad y participación activa de todos los sectores del país a efecto de
encontrar soluciones colectivas a los ingentes problemas nacionales. Entre otros,
debe fortalecerse permanentemente la vigencia y vivencia de la democracia actual.
Asimismo, la trascendencia de la guerra a la paz y de la paz a la democracia debe
ser complementada con un mayor desarrollo económico y social que permita
consolidar los avances logrados hasta el momento. En función de tal cometido, tanto
el pueblo salvadoreño como la comunidad internacional y las Naciones Unidas, a
través de sus agencias y organismos especializados, incluyendo el PNUD, tienen el
deber y el compromiso de seguir esforzándose con el objeto de honrar el legado de
los que lucharon por la paz y por un mejor futuro para las siguientes generaciones.
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