ESPACIOS PÚBLICOS

El Presupuesto Participativo y laGobernanta democrática*

El caso dela municipalidad

* *

Por Jans Erik Cavero Cárdenas

RESUMEN

El presente artículo ofrece una aproximación a la institución del presupuesto participa-tivo en Perú, como un proceso complejo que refleja aciertos y desaciertos al momentode su implementación en la práctica cotidiana de los gobiernos regionales y municipa-les. Aún cuando se dieron experiencias participativas en la década del 90, el presupues-to participativo se ha ido consolidando desde su regulación normativa a inicios del año2000. La trascendencia de esta herramienta es capital desde una perspectiva politica ytécnico-administrativa. No sólo es el complemento de la democracia representativa, sinoque encumbra al ciudadano como sujeto activo de la política, al fomentar su participa-ción más allá de las urnas electorales. Desde la otra perspectiva, las municipalidades vie-nen adquiriendo consciencia de su utilidad para la gestión pública, en la medida en quesus presupuestos de inversiones tienen que vincularse a sus respectivos planes de desa-rrollo, tarea nada sencilla si tomamos en cuenta que los planes de desarrollo de los dis-tintos niveles de gobierno también tienen que vincularse entre sí. De este modo, dospropósitos subyacen al artículo: Entender al presupuesto participativo como una insti-tución que consiste en una manera de gobernar en gobernanza; y posteriormente mos-trar la dinámica operativa de la institución en el plano normativo, primero, y en el planode su realización fáctica después. Para tal cometido, la experiencia de la Municipalidadprovincial de Anta en Perú. será sumamente ilustrativa para advertir las particularidadesy divergencias entre el mundo del "ser" y del "deber ser".

106 BuenGobkim Para pensar en la democracia

de Anta eh Perú

INTRODUCCIÓN

En medio del actual proceso de descentralización que viene expe-

rimentando el Perú, reflexionar en torno a la gestión de los pre-

supuestos participativos resulta relevante, más aún cuando su

funcionalidad permite implementar políticas públicas, cuyo efecto

inmediato sea la provisión de servicios al ciudadano. En efecto, el

presupuesto participativo permite la ejecución de proyectos de

infraestructura productiva, formulados y programados por los

gobiernos regionales y municipales, dentro de un proceso mucho

mayor como es el presupuesto general del Estado

A

pesar de la amplitud e integralidad del tema, no abordaré la gestión del presu-puesto en los diferentes niveles de gobierno, sino me circunscribiré a los gobier-nos locales, merced a dos razones específicas: primero, porque en medio detodo proceso descentralizador, y al amparo del principio de subsidiariedad, lasmunicipalidades son los espacios políticos más cercanos a la población, donde

se produce una mayor y mejor identificación ciudadano — Estado; y segundo, porque se tratadel nivel de gobierno en el que la participación ciudadana, con sus límites intrínsecos, estámás arraigada y desarrollada.

Aunque no es conveniente omitir el factor estructural, apelaré a él en la medida de lo posi-ble, dado que en plenos procesos de reforma de Estado o modernización de las administra-ciones públicas, se vienen introduciendo en ciertos países latinoamericanos, con éxito enalgunas experiencias y en otras con desaciertos, mecanismos de participación, con el fin delegitimar la gestión pública de los gobiernos, lograr la eficiencia y eficacia en la prestación deservicios públicos, democratizar la gestión de los aparatos burocráticos, y sobretodo ser unaválvula de escape a la crisis de representación política.

Dentro de esta perspectiva, el artículo pretende dar una descripción detallada de cómo se desa-rrolla el presupuesto participativo en el ámbito de las municipalidades, desde su gestación hastasu puesta en vigor. En el primer apartado intentamos despejar la duda sobre si el presupuesto

Para penar en la democracia Buen~ 107

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panicipativo constituye o no un modo de gobernanza. Por cierto, sentar posición respecto a un

tema como éste siempre estará sujeto a dialéctica, habida cuenta de la falta de consenso respec-to a la delimitación teórica de la gobernanta. A ello se suman contextos donde no sólo resultacomplejo instaurar con éxito herramientas de nueva gestión pública, sino donde no hay certezainequívoca de haber experimentado administraciones burocráticas profesionalizadas.

En el segundo apartado, daré cuenta de la regulación normativa de alcance nacional para el fun-cionamiento de los presupuestos participativos en el ámbito local, regulación que incremental-mente ha logrado movilizar y organizar a los ciudadanos, acercándolos a la propia gestión muni-cipal, haciéndolos partícipes de los destinos de los recursos públicos y del control social sobrela ejecución de programas y proyectos. De esta forma, el ciudadano viene tomando conscien-cia de que no puede ser instrumentalizado electoralmente cada cierto tiempo.

El tercer apartado estará dedicado a la dinámica en que operan las diferentes fases del presu-puesto participativo, fases que si bien tienen una prescripción normativa homogénea varían deuna municipalidad a otra. Por tal razón, en el último apartado presentaré el caso específico de lamunicipalidad de Anta, cuya tradición participativa y democrática amerita conocerla en detalle.

Finalmente, considero prudente soslayar que esta herramienta financiera, aún cuando pudohaberse puesto en práctica mucho antes de su regulación normativa, está en pleno desarrollo yconsolidación en algunas experiencias locales. Por esta razón, se trata de una institución sujeta aprueba y error, no exenta de dificultades, contradicciones y rechazo por parte de un sector.

1. El PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y LA GOBERNANZA

El presupuesto participativo, como objeto de estudio, posee un carácter multidimensional.La riqueza temática que comporta puede ser abordada desde la economía, sociología, la cien-cia política, el Derecho constitucional o administrativo, hasta una óptica más especializadacomo la gestión pública o management. Desde este último enfoque presentaré algunas refle-xiones, tomando en cuenta el carácter complejo del tema y la escasa literatura nacional quedesde el management han tratado los presupuestos locales.

Más allá de las conceptualizaciones y posiciones teóricas que han intentado explicar su natu-raleza, resulta indispensable partir de la premisa de que esta herramienta financiera no puedeser entendida exclusivamente desde una dimensión técnico-administrativa. El componenteinstitucional del management está por encima del puramente técnico, gerencial o instrumen-tal, ya que pone en cuestión culturas, intereses y sistemas de poder de los actores afectadosdentro y fuera del sector público (Longo y Echebarría, 2000:44).

Es más, su carácter participativo revaloriza en una sociedad cada vez más individualista la cul-tura de lo público, democratizando la gestión pública. Se trata de un factor estratégico decreación de un tipo de esferas públicas transparentes, muy vinculada a la reforma del Estado,

108 BuenGobierno Para pensar en 1.1 democracia

constituyendo un instrumento canalizador de las demandas ciudadanas en la provisión debienes y servicios públicos, y un gran aliado para la construcción de una nueva cultura polí-tica y cambio de percepción de lo público (Pontual, 2001: 8).

Bajo esta consideración, ¿Qué relación existe entre el presupuesto participativo y la gober-nanza? La respuesta no es unívoca y depende de qué entendemos por "governance". Si laconcebimos como el nuevo paradigma post burocrático, inspirada en el modelo de gestiónde la empresa privada, por medio de la cual se introduce en el sector público herramientasgerencialistas (Rhodes, 1996) difícilmente los presupuestos participativos se identificaríancon la gobernanza, al no erigirse como un elemento de la "New Public Management".

Empero, si la despojamos de esa concepción privatista, y la entendemos como una gestiónpolítica, delimitada por leyes, acuerdos y pactos políticos, dentro de un marco de gobernan-za, la respuesta cambia diametralmente. Las obligaciones de la gobernanza no son externas ala esfera de la administración pública, siendo crucial la revalorización de esa convivenciaarmoniosa entre la administración y la democracia, frecuentemente dejada de lado cuando seanalizan las instituciones administrativas contemporáneas (O'toole, 2005: 259).

Después de todo, una manera de reducir el No perdamos de vista que los presupues-tamaño de las administraciones públicas (ycon ello el tamaño del Estado) fue a través tos generales del Perú son presupuestosdel recorte del pasto público y la preocupa-ción en la calidad de su ejecución, con la por programas y proyectos, con una lógi-intención de lograr los valores de econo-mía, eficacia y eficiencia. No perdamos de ca distinta a las haciendas públicas devista que los presupuestos generales delPerú son presupuestos por programas y Chile, Colombia, Costa Rica, las que sí hanproyectos, con una lógica distinta a lashaciendas públicas de Chile, Colombia, enfocado su atención en la presupuesta-Costa Rica, las que sí han enfocado su aten-ción en la presupuestación por resultados, ción por resultados, con "out puts" y "out-con "out puts" y "outcomes" distintos enuno u otro caso. comes" distintos en uno u otro caso.

Un punto que a menudo se obvia es la consideración de que conseguir que el presupuestose oriente al rendimiento, o lo que es lo mismo a resultados, es dificil de lograrlo, no tantopor la compleja operatividad del modelo cuanto por el intento de reformar el presupuestosin haber transformado el marco de gestión en el que opera. Aún así, ninguna organizaciónpública puede operar sin recursos, y el control de éste parece un medio muy apropiado paraimpulsar el rendimiento (Schick, 2004: 20).

A su vez, la rendición de cuentas es una actividad permanente del proceso participativo, acasoel más importante, que se extiende desde la formulación y programación del gasto público

Para pensar en la democracia Buen ( áljx> 109

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hasta la evaluación y control del gasto. Esta figura, asociada con la expresión accountability,no es similar a la rendición de cuentas que tradicionalmente se ha realizado en los gobiernoslocales o regionales. Los procedimientos, las disposiciones normativas que los regulan, lavigencia temporal a la que están sometidas, la titularidad, entre otros aspectos, los diferenciaclaramente, aún cuando tienden a confundirse en no pocos casos.

Si la participación de actores no públicos en la formulación, aprobación y ejecución del pre-supuesto participativo constituye la columna vertebral de la institución; si los acuerdos adop-tados surgen de un proceso negociado y consensuado en beneficio del interés colectivo; sien todas las fases del proceso se produce una interdependencia de actores que compartenrecursos de distinta naturaleza, y en donde el "government" es el actor más importante de lared, entonces estamos frente a una forma de gobernar en gobernanza.

En efecto, hoy en día las expresiones "government" y "governance" no son conceptos equipa-rables en el ámbito de las ciencias politicas o de la administración pública. Si bien la palabra"governance" significó simplemente "gobernar", y esto referido al aspecto del proceso de gobier-no (Mayntz 2001: 1), la utilización indistinta de ambos conceptos resulta cuestionable. Vivimosen sociedades complejas que experimentan nuevas transformaciones económicas y sociales,sociedades cuya dirección requiere el concurso de actores que trascienden al "government".

La gobernanza interactiva o sociopolítica de jan Kooiman (2003), que alude a una forma dedirigir la sociedad, caracterizada por la presencia de diversos actores en red que interactúan,interdependiente y horizontalmente, para adoptar decisiones públicas relevantes a toda comu-nidad política, nos aproxima al presupuesto participativo, proceso en el que los proyectos y pro-gramas a implementarse tampoco son el resultado de la actuación exclusiva del gobierno.

Ello supone no que la gobernanza garantice per sé el éxito de una política pública, sino queevidencia nuevos escenarios donde la actuación única del gobierno es de por sí insuficiente.Se trata de participar dentro de un Estado que se ha hecho más cooperativo (Mayntz, 1998),interdependiente, complejo, diversificado, menos jerárquico, horizontal. El Estado no hasido, ni es, ni puede ser relegado. En gobernanza es aún el actor principal, cuyo concursoresulta crucial para fijar objetivos, garantizar la participación, deliberación y concertaciónentre los demás actores. Expresiones sugerentes como "the hollowing out of the state","governance without government" o "governing without government", constituyen reflexio-nes teóricas que no se condicen con la actuación real de las administraciones públicas.

No le falta razón a Blanca Olías (2005:127) cuando soslaya que aunque hoy es difícil mante-ner la presencia de una solución, o conjunto de soluciones, a un mismo problema, que com-partirían las administraciones burocráticas de los distintos Estados, sería igualmente erróneono admitir que hay ciertos temas, la participación por ejemplo, que forman parte de la agen-da de reforma de numerosos países. Los partenariados público privados, las redes interacti-vas, los presupuestos participativos, y otras formas de colaboración, configurarían nuevas for-mas de dirigir las sociedades.

np Burne~ Para pensar en la democracia

2. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN EL PERÚ

El presupuesto participativo es una herramienta financiera subnacional que compromete laintervención ciudadana, merced a un proceso de concertación social entre agentes participan-tes que intervienen en la programación, formulación y evaluación del presupuesto municipalo regional. En virtud a éste, la sociedad civil coparticipa junto al gobierno en la decisión delgasto público, en función a proyectos, programas y planes de desarrollo concertados.

Bajo esta definición es factible comprender porqué el presupuesto participativo contribuyede manera significativa a un debate de este proceso que llamamos de exclusión social, puesposibilita que sectores tradicionalmente excluidos del acceso a los bienes y servicios públicoshablen directamente de sus necesidades y las hagan inscribir en el presupuesto o planea-miento municipal (Da Silva, 2001: 18). Visto así, la participación ya no es un discurso carga-do de retórica y utopía, sino ante todo la mejor garantía para hacer funcionar la democracia,siempre y cuando nos mantengamos en el nivel de la realidad cotidiana, sin demasía carpin-tería social y más bien con autocrítica y evaluación permanente de logros y fracasos. Sobretodo de los fracasos, que no deben ocultarse sino, al contrario, mostrarse con transparencia(Zolezzi, 2002: 2).

Si bien este proceso no es nuevo en Latinoamérica -hay experiencias en Porto Alegre, Quito,Buenos Aires, Asunción, Montevideo y ciudades de Venezuela- en nuestro ordenamiento jurí-dico ha sido positivada en el año 2003,. La ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Partici-pativo2, regula esta figura sobre la base de principios rectores como la equidad, transparen-cia, participación, igualdad, tolerancia, competitividad, eficacia y eficiencia. No obstante, lacitada ley presenta las siguientes debilidades: En primer término, el presupuesto participad-yo sólo se realiza en el ámbito de las inversiones, es decir, en el rubro "Gastos de Capital".Sin embargo, se está realizando una experiencia específica con larga trayectoria democrática,en donde los agentes participantes acuerdan la remuneración del alcalde y las dietas de losregidores, y no así la retribución del personal administrativo ("Gastos Corrientes")3.

La obligación de que este proceso deba sujetarse a las directivas y lineamientos que emita elMinisterio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General del Presupuesto Público,resulta polémica. Este mandato, aún vigente, debió ser transitorio durante los primeros añosde experiencia, dado que no existen órganos más legitimados que las propias municipalida-des para encarar sus propias realidades, debilidades y potencialidades, y con base en sus prio-ridades de desarrollo asignarse sus recursos.

Sí es saludable, en cambio, que el presupuesto participativo tenga como base la realizaciónde talleres de trabajo, conferencias, reuniones, capacitación de participantes, evaluación deprioridades y la elaboración de planes de desarrollo local concertados. Esta labor pedagógi-ca, educadora y de promoción debe ser permanente y sostenible, consistiendo en un acom-pañamiento por parte del gobierno central, los mismos ciudadanos, la empresa privada, aso-ciaciones y organizaciones sin fines de lucro.

Para pensar en la democracia Buen( lubierno 111

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El establecimiento de mecanismos de vigilancia ciudadana a través del ejercicio del derechofundamental de acceso a la información pública, la rendición de cuentas periódicas a cargode los titulares de dichos pliegos, la fiscalización y control de la ejecución de programas y pro-yectos sociales, la revocatoria del mandato político ante el incumplimiento de los compromi-sos asumidos, constituyen la columna vertebral de la participación ciudadana.

Conviene recordar que el Ministerio de Economía y Finanzas impulsó desde el año 2002 laprogramación participativa del presupuesto, en atención a lo dispuesto por la ley de bases dela descentralización y las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y municipales. En dichocontexto, se procedió a la revisión de la operación piloto para la formulación del presupues-to para el ejercicio fiscal 2003 en 9 departamentos,, con una asignación de S/. 433 millones.Al primer semestre de dicho año se comprometieron S/. 119 millones nuevos soles para 164proyectos declarados viables5.

Durante ese mismo año, en virtud al Instructivo N' 002-2003-EF/76.01, los gobiernos regio-nales y gobiernos locales remitieron a la Dirección Nacional del Presupuesto Público susavances en la programación participativa de sus presupuestos en el marco de los anteproyec-tos para el año 2004. De acuerdo con la información procesada, los gobiernos regionales pre-vieron ejecutar 1,240 proyectos de infraestructura social y productiva (Comisión de Presu-puesto del Congreso de la República, 2003).

Si bien no existe un mecanismo participativo perfecto que reúna todas las características idea-les, estamos ante un proceso de aprendizaje que complementa y fortalece la democraciarepresentativa. Existe, además, un cuestión cultural de ausencia participativa en la población,por lo que tener participantes representativos informados, los más numerosos posibles, quesalgan predispuestos a participar ad honórem con un gran impacto en la toma de decisionesfinales, es una exigencia quizá excesiva (Zolezzi, 2002: 11).

3. DINÁMICA OPERATIVA DEL PROCESO

El presupuesto participativo no es una herramienta aislada. Se articula de manera inequívocaa los planes de desarrollo local -también concertados y participativos- y a los planes de desa-rrollo institucional, con lo cual, la asignación de recursos tiene que responder a los progra-mas y proyectos que viabilicen el logro de los objetivos considerados por los respectivos pla-nes. Pero además, el plan de desarrollo local concertado debe articularse a los planes de desa-rrollo de los otros niveles de gobierno, dado que existen actividades cuya ejecución trascien-de un ámbito geográfico o nivel de gobierno.

BuenGolliinw Para pensar en la democracia

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Gráfico 1: Proceso participativo local y regional

Fuente: Instructivo N° 001-2007-EF/76.01

A partir de la interiorización de tales articulaciones horizontales y verticales, el presupuestoparticipativo comprende diferentes fases: preparación, convocatoria, identificación de agen-tes participantes, capacitación de los agentes, talleres de trabajo, evaluación técnica, formali-zación de acuerdos, rendición de cuentas.

l'ara pensar en la democracia Buen~ 113

FASE 5

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Gráfico 2: Fases del presupuesto participativo

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Fuente: Instructivo 002-2008-EF/76.01.

La primera fase se caracteriza por la realización, a cargo de los órganos de gobierno local oregional, de actividades de difusión sobre la importancia de la participación ciudadana para laejecución de políticas públicas locales. En un mundo de marcado individualismo, en el que laspersonas se desenvuelven como individuos y no como ciudadanos esta etapa de sensibiliza-ción es clave, máxime si está en juego el desarrollo local y la promoción de ciudadanía activa.

En tal sentido, se pone a disposición de los agentes participantes el plan de desarrollo con-certado, el plan estratégico institucional, la evaluación de los proyectos y programas concer-tados en el proceso participativo del año anterior, y el monto de los recursos a asignarse parael proceso actual.

La fase de convocatoria está marcada por la aprobación de una ordenanza que prevé disposi-ciones procedimentales y sustantivas del proceso participativo. La municipalidad haciendouso de su autonomía política puede establecer mecanismos, etapas, procedimientos, etc.,que dinamicen, fomenten y garanticen una amplia representación de la sociedad. Al fin y alcabo se trata de una norma con rango de ley, cuyo eventual conflicto con la ley ordinaria lodirime el Tribunal Constitucional con base en el principio de competencia.

En la etapa de identificación de agentes participantes, los representantes legítimamentedesignados por sus organizaciones territoriales, funcionales o temáticas, se inscriben en unregistro que la municipalidad abre para esos efectos. Si bien inicialmente se aceptaron repre-sentantes sociales, gremiales, sindicales, pequeños comerciantes, algunos ayuntamientos hanflexibilizado la participación de ciudadanos no organizados, en el entendido de no haberrazón para excluir a ciertos actores deseosos de participar, por el simple hecho de no perte-necer a una organización social.

n4 Buentiobietrio Pmpensarenbdemmcia

El tema de los agentes participantes se suele confundir con los representantes de la sociedadcivil en los consejos de coordinación local (CCL) 6. Si bien ambos participan en el proceso par-ticipativo, el CCL es un órgano de coordinación y concertación permanente de la municipa-lidad cuya existencia trasciende el ciclo anual del presupuesto. Tiene además un carácter emi-nentemente representativo, pues sus miembros son electos por sufragio. En cambio los agen-tes participantes son actores provisionales, no electos por sufragio, ilimitado en número ydestinado exclusivamente al presupuesto participativo.

Debido a la multiculturalidad y diversidad de los espacios locales, los agentes participantesrequieren capacitación respecto a temas de gestión pública, participación, presupuesto, yotros temas referidos al proceso. Se trata de una capacitación mínima, pues de otro modosería inviable realizar un trabajo especializado a este nivel. Por lo tanto, el fortalecimiento decapacidades debe ser una tarea permanente que se ajuste a las necesidades y característicasde los agentes participantes, y en la que intervengan el gobierno local involucrado, el gobier-no nacional y regional, ONGs, universidades, empresas privadas.

Parte importante de esta capacitación recae en el equipo técnico, conformado por funciona-rios públicos, profesionales independientes, asesores municipales, cuyas responsabilidadescomprende, entre otras cosas, preparar la información para el debate en los talleres de traba-jo, evaluar la viabilidad de los proyectos priorizados durante el proceso, capacitar a los agen-tes sobre las distintas fases del proceso, apoyar en la organización y ejecución de los talleresde trabajo, elaborar el documento del proceso participativo para el año respectivo.

La siguiente etapa comprende una serie de talleres de trabajo, cuyo número, forma y estilo,dependerá de la realidad socio cultural del lugar y de la configuración territorial del mismo.A partir de un diagnóstico temático y territorial, se revisa y actualiza el plan de desarrollo con-certado, con lo cual quedan identificados los problemas, debilidades, y potencialidades de lazona, así como las estrategias conducentes al impulso del desarrollo local.

Sobre la base de los objetivos estratégicos definidos en cada eje de desarrollo, los agentesparticipantes formulan programas y proyectos, cuya viabilidad es estudiada por el equipo téc-nico, tomando en consideración las normas del sistema nacional de inversión pública, perfi-les de proyectos, costos estimados, techo presupuestal. Dependiendo del impacto de lainversión, las necesidades de la localidad y la disponibilidad de recursos, se priorizan los pro-yectos en función a criterios y puntajes previamente definidos.

En la etapa posterior se formalizan y aprueban los acuerdos del proceso participativo. Losagentes participantes -con el soporte del equipo técnico- tienen la potestad para discutir ymodificar dichos acuerdos antes de su aprobación final, luego del cual, no habiendo puntoscontrovertidos, se suscribe el "Acta de Acuerdos y Compromisos", cuyas actividades y proyec-tos son incluidos en el presupuesto institucional de apertura para su aprobación por elConsejo Regional o Concejo Municipal.

Para pensar en la democracia BuenGoblerno 115

ESPACIOS PÚBLICOS

En la última etapa, se produce la elección de un comité de vigilancia y control, cuya tareamáxima es velar por el cumplimiento de los acuerdos adoptados en el proceso participativo,el respeto a las fases del presupuesto participativo, y sobretodo, la ejecución de los progra-mas y proyectos en el ejercicio fiscal respectivo. Al mismo tiempo, los ciudadanos disponenen paralelo la rendición de cuentas ordinaria, de acuerdo a la ley 26300, ley de participacióny control ciudadano.

Las etapas hasta aquí descritas, dan cuenta de presupuestos participativos no exentos de dificul-tades para el gobierno local y para los ciudadanos. Se trata de una institución limitada, depen-diente del entorno, y disímil de una realidad a otra, en el que los mejores esfuerzos deberíanapuntar a entenderla y a superar las debilidades que conlleva, no con la intención de convertirlaen la solución de problemas, sino con el propósito de democratizar la propia gestión pública.

3.1 EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE ANTA

En el Perú, la configuración territorial del poder se organiza en tres niveles de gobierno: Na-cional, regional y municipal. A su vez, el tercer nivel de gobierno comprende dos tipos dejurisdicciones administrativas, vinculadas funcional y orgánicamente por un principio dejerarquía: la provincial, que agrupa a un número determinado de distritos; y la distrital pro-piamente dicha, que agrupa a municipalidades menores de centros poblados. Cada jurisdic-ción cuenta con sus órganos de gobierno (legislativo y ejecutivo) y sus administraciones.

No hay provincia ni distrito que carezca de municipio, ni municipio ajeno a formular su presu-puesto participativo. De los 1,834 ayuntamientos, la experiencia de la municipalidad provincial deAnta es sin duda una de las más importantes del Perú. El liderazgo indiscutido de su alcalde, laparticipación ciudadana como fuente de legitimidad política, aún con sus propias debilidades, yla herencia de un proceso participativo modelo de uno de sus distritos (Limatambo), constituyenla piedra angular que soporta su plan de desarrollo concertado y su presupuesto participativo.

No es casual que el ahora alcalde de la provincia de Anta, Wilbert Rozas Beltrán, venga ejer-ciendo cinco (5) periodos consecutivos de gobierno: Dos al frente de la provincia y tres comoalcalde del distrito de Limatambo, distrito en el que consolidó mecanismos de democraciaparticipativa años previos a la aprobación de la ley del presupuesto participativo. La realidademergente del mundo rural supuso prácticas concretas que se anticiparon, una vez más, a suregulación normativa de corte centralista, algo restrictiva en sus prerrequisitos e inspirada enel modelo brasileño de Porto Alegre.

Por tratarse de una municipalidad rural, cada distrito tiene un número determinado de comu-nidades campesinas que se organizan para desarrollar sus actividades productivas y participaren los asuntos públicos de la comunidad del distrito y de la propia provincia. De esta forma,el logro de la visión común de Anta depende del cumplimiento de cinco objetivos estratégi-

n6 Butilioblerno Para pensar en 12 dernocracia

cos, vinculados temáticamente al medio ambiente, políticas sociales, desarrollo económicolocal, instit ucionalidad y gobernabilidad, e infraestructuras y comunicaciones.

Cuadro 1: División administrativa de la Provincia de Anta

Departamento Provincia Distritos Visión de la Provincia al 2015

Ancahuasi

Anta

Cosco Anta

CachimayoGestión participativa y transparente desus gobiernos democráticos con unasociedad civil fortalecida. Capital macroregional de productos lácteos y otrospara exportación. Turismo vivencia],recreacional y de aventura,aprovechando de manera responsable y

sostenible sus recursos que se hanposicionado en el mercado regional,nacional e internacional.

Chinchaypujio

Huarcondo

limatambo

Mollepata

PucvuraZurite

Elaboración propia.

Fuente: Municipalidad provincial de Anta.

En torno a esos cinco ejes temáticos se ha presupuestado los recursos públicos de la provinciapara el ejercicio fiscal 2009. El desarrollo de las diferentes fases del presupuesto participativoha supuesto, previo a su convocatoria, la aprobación de la ordenanza municipal que ha senta-do las reglas sustanciales y procedimentales. Aún cuando las ordenanzas tienen rango de ley,pudiendo entrar en colisión con la propia ley del presupuesto participativo, en la práctica hanservido para mejorar la participación y regular supuestos no comprendidos por el legisladornacional, dado el excesivo centralismo y el desconocimiento de las dinámicas sociales rurales.

Desde esta perspectiva, la Ordenanza 06-2008-MPA-CM/SG, aprobada el 18 de abril de 2008,a través de 13 disposiciones normativas y dos complementarias, ha regulado el presupuestoparticipativo 2009, cuyas características más relevantes pueden sintetizarse en lo siguiente:

Para pensar en la (lema( rana ituentio~ 117

ESPACIOS PÚBLICOS

Cuadro 2: Presupuesto Participativo 2009 en Anta

Calendario Fases Datos Relevantes

18-04-08probación de ordenanza Conformaron el equipo técnico 10

funcionarios públicos adscritos a diferentesgerencias de la municipalidad.

Convocatoria a los ciudadanosConformación del Equipo Técnico

19/04/08 — 24/05/08Identificación de agentes participantes Participaron 76 organizaciones entre

comunidades campesinas, municipiosdistritales y organizaciones sociales.Acreditaciónditación de agentes participanks

29/05/08 — 30/05/08Taller informativo del alcalde a lasautoridades locales

2 talleres dirigidos a los presidentes de lascomunidades campesinas miembros delCCLP y a las alcaldes distritales.

07/06/U8 — 20/06/08 Desarrollo de talleres de trabajoTalleres temáticos en cada una de las 20comunidades campesinas y en el área urbanade Anta.

26/06/1318 Evaluación TécnicaEl equipo técnico, con base en los criteriosde prior.ación estipulados por elInstructivo, evaluaron las proyectos.

27/06108 —11/07/08 Formalización de Acuerdos

Elaboración propia.

Fuente: Municipalidad provincial de Anta.

Por tratarse de una municipalidad provincial de 58 mil habitantes sólo participaron ciudada-nos representantes de una organización acreditada en el registro que administra el propioayuntamiento. Ciudadanos no organizados no participaron del proceso como suele estilarseen algunas municipalidades rurales distritales de menor dimensión. Si bien de acuerdo anorma los miembros del Consejo de Coordinación Local Provincial (CCLP) deberían ser 14,entre autoridades y sociedad civil, lo cierto es que Anta ha extendido la participación a untotal de 300 delegados plenos con voz y voto.

En cada taller informativo el alcalde, con la asesoría de sus funcionarios públicos, rindió cuen-tas respecto a la ejecución presupuestaria del año anterior y al estado de los proyectos deinfraestructuras. Asimismo, dio a conocer el Plan de Desarrollo sobre el que se formuló elnuevo presupuesto, presentó el monto de los recursos disponibles por toda fuente de finan-ciamiento, y aprovechó el proceso para dar cuenta de su gestión pública en la provisión seservicios básicos. Por lo tanto, no sólo estamos ante un accountability de gastos sino tam-bién de gestión.

Si bien el monto global proyectado para el año 2009 asciende a 12, 618,015 nuevos soles, notodo se destina al presupuesto participativo. Los gastos corrientes (remuneraciones y bene-ficios sociales) y los ingresos ordinarios quedan excluidos, dado el destino específico quesuponen. Al mismo tiempo, parte de los ingresos directamente recaudados se utilizan paraproveer servicios públicos que no involucran necesariamente la construcción de un proyec-to de infraestructura. De esta forma, el grueso del presupuesto participativo se alimenta delos recursos por canon y por el Fondo de Compensación Municipal FONCOMUN.

ri8 Buenüoblerno Para pensar en b democracia

Cuadro 3: Recursos Públicos de Anta por fuente de financiamiento (2009)

Recursos ordinarios 1,004,492

Programa vaso de leche 329,471Complementación alimentaria PANTBC 24,985

Comedores, alimentos por trabajo, albergues 80,391Complementación alimentaria PIN 461,066Mantenimiento rutinario de caminos vecinales 38,579FONCODF-S 70,000

Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) 5,827,371

Impuestos Municipales 45,000

I. Predial 41,000

I. de Alcabala 4,000

Recursos Directamente Recaudados 215,000

Registros 10,000

Limpieza pública 25,000Licencia de construcción 20,000

Licencias de funcionamiento 35,000

Puestos, kioscos y otros 40,000

Derechos de permiso de operación 21,000

Atención médica 45,000Copias y constancias certificadas 19,000

Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones 5,526,152

Canon minero 1,337,074Canon gasífero 4,169,929Canon hidroenergético 18,905

Canon forestal 244

TOTAL 12,618,015

Fuente: Municipalidad de Anta.

Conviene subrayar que los talleres de trabajo descentralizados son los escenarios que deman-dan mayor esfuerzo y complejidad, pues no sólo se ajustan concertadamente los planes dedesarrollo, previo diagnóstico, sino que los agentes participantes son capacitados en diferen-tes áreas temáticas, buscando una formulación adecuada de proyectos de infraestructura. Losproyectos propuestos tomando en cuenta el techo presupuestal son priorizados con base enciertos indicadores y puntajes previstos por la Dirección Nacional del Presupuesto Públicodel Ministerio de Economía y Finanzas.

De esta forma se realizó el presupuesto participativo en la provincia de Anta, proceso quesupuso la participación de 76 agentes participantes: 20 comunidades campesinas, nueve (9)municipalidades distritales, dos (2) asociaciones de productores agropecuarios, tres (3) aso-ciaciones de mercados, 19 urbanizaciones de vivienda, 14 municipios escolares, seis (6) ins-tituciones educativas y tres (3) organizaciones no gubernamentales.

Para pensar en la democracia BuenGobbecusr

ESPACIOS PÚBLICOS

Cuadro 4: Proyectos priorizados para el año 2009

Ejes Monto (S/.) (%)

Medio ambiente y saneamiento 1,157,000.00 16,34Políticas sociales 600,000.00 8,47Economía local 1,895,000.00 26,76Infraestructura vial y comunicaciones 3,130,000.00 44,20Institucionalidad y gobernabilidad 300,000.00 4,24

TOTAL 7,082,000.00 100%

Elaboración propia.Fuente: Municipalidad de Anta.

Los acuerdos se adoptaron por mayoría calificada, aún cuando por ley se exige la mayoría sim-ple. No por ello el proceso estuvo exento de conflictos. Los intereses de las diferentes zonas,distritos y comunidades campesinas no son fácilmente conciliables. Sin duda, pese a los avan-ces y a la superación de problemas y debilidades, creo que estamos ante un proceso querequiere precondiciones para su funcionalidad, pero que sin embargo evidencia una formade gobernar en gobernanza democrática.

CONCLUSIONES

La respuesta a la interrogante de si el presupuesto participativo es o no un modo de gober-nar en gobernanza, depende en gran medida de lo que entendemos por esta última. Si con-cebimos la gobernanza como nueva gestión pública, circunscrita a la utilización de herra-mientas gerenciales para lograr la eficiencia y eficacia de las administraciones públicas, pro-bablemente la respuesta sea negativa, aún cuando desde un sector se esté promoviendo latransición del presupuesto por programas a uno por resultados.

En cambio, si reivindicamos su carácter participativo dentro de un concepto de gobernanzavinculado a una noción interactiva o sociopolítica la respuesta cambia diametralmente. Seríaun error, sin embargo, evidenciar únicamente el carácter participativo del presupuesto muni-cipal obviando su gestión eficiente, eficaz e innovadora. Si los proyectos de inversión no res-ponden al plan de desarrollo, o si prevalecen intereses corporativos a la hora de formular pro-yectos con mínimo impacto, el presupuesto participativo tendrá sólo un carácter utilitario enpos de legitimidad política.

La dinámica operativa del proceso atraviesa distintas etapas. La identificación de los agentesparticipantes y su capacitación en temas de programación presupuestaria local o regional,inversión pública, procesos de planeamiento y concertación; la realización de talleres de tra-bajo, que incluye un diagnóstico temático territorial y se definen los criterios de priorizaciónsobre la base de sus techos presupuestales; la evaluación técnica de las propuestas y la apro-bación de los acuerdos, son fases que obedecen a un contexto determinado.

120 BuenGobierno Para pensar en la democracia

Jans Erik CaveroCárdenas

Candidato a Doctor en Go-bierno y AdministraciónPública por el InstitutoUniversitario Ortega y CA-sset adscrito a la Cohen-idtad Complutense de Ma-drid Iban° 11,1 pot el Mi-nisterio & Eduunción y Cul-tura Espaboi. Especialistaen Derecho Politico y Coas-titudond por d Centro deEstudios Políticos y Ccnsti-tucionalo de Madrid y Li-cendado en Derecho por bUnbcrsidad Católica delPení Actualmente becarioen el Instituto de Direccióny Cie,tión Pública de ES«(Batelona).

Desde esta perspectiva, la participación ciudadana no debe, ni puede, cir-cunscribirse solamente a la formulación de sus presupuestos locales, sinoademás a la propia gestión municipal, al diseño y aprobación de los pla-nes de desarrollo, a una adecuada asignación de los ingresos, a la fiscaliza-ción de la ejecución del presupuesto, e inclusive a la implementación depolíticas públicas. Al fin y al cabo la democracia participativa no es necesa-riamente lo que la teoría dice de ella, sino lo que la realidad arroja a par-tir de su práctica cotidiana.

Pese a sus bondades, la participación debe complementarse con la demo-cracia representativa y tiene que aportar valor agregado a la gestión públi-ca. Caso contrario, los límites que presupone impedirán lograr por sí solala gobernanta democrática.

REFERENCIAS

• Este trabajo se ha desarrollado en el marco del grupo de investigación en liderazgo e

Innovación en Gestión Pública (GLIGP), con el apoyo del proyecto I +D+ l del MEC,

SEJ2006-00961.

**Agradecimiento al alcalde de Anta, Wilhert Rozas Beltrán y al gerente municipal Juan José

Quispe por el apoyo brindado.

Zolezzi recuerda que en su momento el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano

(INADUR) cumplió una tarea de suplencia en muchas provincias del país, cuyos munici-

pios no podían llevarlo a la práctica; asimismo, en los años 80 hubieron experiencias

municipales de Juntas de Planeamiento en Lima durante la administración de Izquierda

Unida, o el surgimiento de Mesas de Concertación en Cajamarca. Con lo cual, muchos

años antes de su regulación hubieron experiencias exitosas, siendo destacables las de

Villa el Salvador (Lima), Limatambo (Cusco), Ilo (Moquegua).

2 El artículo 5 prevé: "La sociedad civil toma parte activa en el proceso de programación

participativa de los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales con

énfasis en los gastos de inversión, de acuerdo a las directivas y lineamientos que para

estos fines emitirá la Dirección Nacional de Presupuesto Público y la de Programación

Multianual del Ministerio de Economía y Finanzas. Estos presupuestos se sustentan en

las orientaciones, compromisos, aportes y prioridades establecidas en los planes de

desarrollo concertados en el ámbito regional y local."

3 Se trata de la Municipalidad Provincial de Anta que ha hecho extensible la participación

ciudadana a este nivel. De este modo, el pueblo reunido para discutir el presupuesto

participativo fija el sueldo de su actual alcalde y las dietas de los regidores.

4 Amazonas, Huánuco, Huancavelica, Junín, Tacna, Moquegua, Paseo, Puno y San Martín.

5 A lo largo del artículo se utilizará el nuevo sol (SI.) como moneda oficial del Perú. No

obstante, para una mejor orientación considérese el siguiente tipo de cambio: 1 Sol =

Para pensaren la democracia Burn~ 121

ESPACIOS PÚBLICOS

0,33 dólares = 0,25 euros.

6 Los consejos de coordinación constituyen un nuevo mecanismo de participación ciudadana, que si bien no emi-

ten actos de gobierno ni toman decisiones de carácter vinculante, tienen importantes atribuciones como la

coordinación y concertación de los planes de desarrollo municipal y el presupuesto participativo, la propuesta

para la elaboración de proyectos de inversión y servicios públicos locales, etc. Pese a constituir un avance demo-

crático, la regulación de estos consejos se encuentra divorciada de la realidad. Los requisitos formales que para

su constitución impone la ley, la mayoría inflexibles, los hacen viables en municipalidades de capitales de pro-

vincia y urbanas, y no así en municipalidades rurales frecuentemente marginadas y olvidadas por el gobierno

central.

122 Buencobterre2 Para pensar en la demi 1.1.'

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