1. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA

El proceso contencioso administrativo surge por la necesidad de que los actos

y decisiones expedidos por la Administración Pública puedan ser objeto de

control ante el Poder Judicial, debido a que versan sobre derechos

fundamentales de las personas.

Es este proceso el principal camino que se tiene frente a un acto

administrativo que vulnera derechos o que aplica incorrectamente la ley ( o

que no la aplica), por lo que el Poder Judicial debe procurar admitir el mayor

número de casos y, respecto de ellos, se emita una decisión de fondo que

resuelva en definitiva la controversia.

La importancia del contencioso administrativo ha sido reconocida, desde hace

mucho tiempo, por las diversas constituciones que rigieron nuestro país. En

algunos casos la regulación de la acción contenciosa administrativa se

encontraba dispersa y en otros estaba sometida a las reglas del proceso civil y

de otros procesos especiales (laboral, previsional, etc.).

Es con la Ley N° 27584 (publicada en el 2001 y entrada en vigencia en el

2002) que el proceso contencioso administrativo asume sus propias reglas, el

cual tiene principios procesales propios e individuales.

Una de las principales características que señala esta Ley sobre el contencioso

administrativo es que es un proceso de PLENA JURISDICCIÓN, en el cual no

solo se puede discutir la nulidad del acto impugnado, sino además puede

solicitarse el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés

jurídicamente tutelado.

Tiene como misión fundamental, el control jurídico por el Poder Judicial de las

actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la

efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

Si bien es cierto que se ha avanzado mucho en cuanto a la utilización más

efectiva y eficiente del proceso contencioso administrativo, este muchas veces

se ve transgredido por diversas normas como es el caso del Decreto

1Legislativo N° 1067 (28.06.2008) que introduce diversas modificaciones al

texto original de la Ley. Todos los cambios han sido compilados en el Texto

Único Ordenado de la Ley (en adelante TUO-LPCA), aprobado por Decreto

Supremo N°013-2008-JUS, publicado el 29.08.2008. Es por ello que falta

seguir mejorando no sólo en términos normativos sino aplicativos, lo cual

exigirá a todos los operadores del Derecho que sepamos reconocer que

cuando estemos transitando en este tipo de procesos, debemos sujetarnos

preferentemente a sus propias reglas, y de no ser suficientes, tomar prestadas

otras que sean compatibles con su especial naturaleza.

2. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS Y ACTUAL REGULACIÓN LEGAL DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CON ESPECIAL ÉNFASIS EN MATERIA TRIBUTARIA

En orden cronológico y de modo sucinto la evolución de las normas que han

regido el proceso contencioso administrativo en nuestro país es el siguiente:

1 VILELA PROAÑO, José L. Tratado de Derecho Procesal Tributario, Capitulo X: El proceso contencioso Administrativo en materia Tributaria. Editorial Pacífico. Lima, 2011, pág. 912.

2

El artículo 130° de la Constitución Política del Perú de 1867° establecía: “La

Ley determinará la organización de los Tribunales contenciosos-

administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros”.

El Decreto Ley N° 14605, de 1963, Ley Orgánica del Poder Judicial, en sus

artículos 11° y 12°, estableció que los jueces no admitirán la impugnación

de resoluciones administrativas de carácter particular que hayan dictado

las autoridades competentes sino después de agotados los recursos

jerárquicos expresamente preestablecidos y a instancia de parte

interesada. Se precisó que hay acción ante el Poder Judicial contra todos

los actos de la Administración Pública que constituyan despojo,

desconocimiento o violación de los derechos que reconocen la constitución

y las leyes.

El Primer Código Tributario (1966) reguló los recursos administrativos en

materia tributaria en el Libro Tercero bajo la denominación de “Las

Reclamaciones y los Recursos” y reguló al proceso contencioso

administrativo como: “Procedimiento ante el Poder Judicial”.

El Artículo 240° de la Constitución de 1979 rezaba: “Las acciones

contencioso-administrativas se interponen contra cualquier acto o

resolución de la administración que causa estado.

La Constitución Política del Perú de 1993, en su artículo 148° establece:

“Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de

impugnación mediante la acción contenciosa-administrativa”.

Si bien es cierto que a través de las normas mencionadas hasta aquí, se

consagró el proceso contencioso administrativo como tal e impedían que el

3

legislador aprobara normas que restrinjan el derecho de los particulares de

cuestionar ante el Poder Judicial las decisiones administrativas que los

afecten; no se desarrollaron normas procesales específicas que permitieran

su mayor utilización.

LEY N° 27584

Como se busca poner énfasis en el proceso contencioso administrativo

referido al tema tributario, nos corresponde analizar lo dispuesto en el Título

IV “Demanda Contencioso Administrativa ante el Poder Judicial” (artículos

157° y 158° del Texto Único Ordenado del Código Tributario, en adelante

TUO-CT)

El artículo 157° del TUO-CT, prescribe:

“La resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa. Dicha

resolución podrá impugnarse mediante el proceso contencioso

administrativo, el cual se regirá por las normas contenidas en el

presente Código y, supletoriamente, por la Ley N° 27584, Ley que

regula el proceso contencioso administrativo.

La demanda podrá ser presentada por el deudor tributario ante la Sala

Contenciosa Administrativa de la Corte Superior respectiva, dentro del

término de tres (3) meses computados a partir del día siguiente de

efectuada la notificación de la resolución, debiendo contener peticiones

concretas.

4

La presentación de la demanda no interrumpe la ejecución de los actos

o resoluciones de la Administración Tributaria.

La Administración Tributaria no tiene legitimidad para obrar activa. De

modo excepcional, la Administración Tributaria podrá impugnar la

resolución del Tribunal Fiscal que agota la vía administrativa, mediante

el proceso contencioso administrativo, en los casos en que la resolución

del Tribunal Fiscal incurra en alguna de las causales de nulidad

previstas en el artículo 10° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento

Administrativo General.

El artículo 158° del TUO-CT, prescribe:

“Para la admisión de la Demanda Contencioso-Administrativa, será

indispensable que esta sea presentada dentro del plazo señalado en el

artículo anterior.

El órgano jurisdiccional, al admitir a trámite la demanda, requerirá al

Tribunal fiscal o a la Administración Tributaria, de ser el caso, para que

le remita el expediente administrativo en un plazo de treinta (30) días

hábiles de notificado”.

Como se aprecia, saltan a la vista las diferencias entre el TUO-LPCA y

el TUO-CT, entre ellas:

5

El órgano competente, que luego de la modificatoria introducida por

la Ley N° 29364, corresponde al Juez de Primera Instancia y no a la

Corte Superior, sin embargo, nos atenemos al texto del TUO-CT, de

aplicación preferente, en donde la demanda en materia tributaria

debería ser presentada ante la Corte Superior.

Los plazos, en ambas normas se establecen plazos distintos para la

interposición de las demandas contenciosas administrativas en

materia tributaria, lo cual es importante porque el plazo es de

caducidad.

Se exige que la demanda que interponga la Administración contra lo

resuelto por el Tribunal Fiscal se sustente en alguna de las causales

del artículo 10° de la Ley N° 27444, lo que no se exige en el TUO de

la Ley N° 27584.

El plazo para requerir el expediente administrativo a la

Administración Tributaria en más largo en el TUO-CT.

Es por eso que mediante este informe se buscará absolver estas diferencias

que suelen confundir a los operadores del derecho en este campo, señalando

que es necesario que el proceso contencioso administrativo en lo tributario se

acoja a sus propias normas.

3. FINALIDAD DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La finalidad del proceso contencioso administrativo sustancial es el control de

la constitucionalidad y de la legalidad en la actuación administrativa, brindando

6

una efectiva tutela a las situaciones jurídicas que pudieran haberse visto

afectadas o en inminente amenaza que ocurra esto. 2

En cuanto a la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, en

su artículo 1° establece que la acción contenciosa administrativa tiene por

finalidad el control jurídico por el Poder judicial de la Administración Pública

sujeta al derecho administrativo y a la efectiva tutela de los derechos e

intereses de los administrados.

4. EL RÉGIMEN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA

Las principales normas que regulan el proceso contencioso administrativo en

materia tributaria son las siguientes:

1. El libro Tercero, Título IV del Texto Único Ordenado del Código

Tributario, referido a la demanda contencioso Administrativa en el Poder

Judicial, artículos 157° y 158°

2. El TUO-LCPA, que regula el proceso contencioso administrativo.

3. El Código Procesal Civil, en forma supletoria a lo regulado en la Ley N°

27584.4

4.1. Pretensiones en el Proceso Contencioso Administrativo

En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con

el objeto de obtener lo siguiente:

2 HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto. Proceso contencioso Administrativo: Análisis sistemático de la Ley N°27584. Nueva Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Gaceta Jurídica, Lima, 2003, págs. 215 y 216.

7

1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de los actos

administrativos.

Pretensión procesal de anulación o de nulidad, comúnmente

configurada, lo que se demanda ante el órgano jurisdiccional es

que la Administración ha incurrido en algunas de las causales de

nulidad, para el caso tributario, las establecidas en el presente

Código Tributario, razón por la cual se sostiene que precisamente

en atención a esto, el Poder Judicial se limita a una revisión de

legalidad y no a un conocimiento de plena jurisdicción.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente

tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines

Pretensión de plena jurisdicción, destinada a que se reconozcan

las situaciones jurídicas cuya titularidad corresponde a una

persona, cabe resaltar que la norma ha señalado los supuestos

para el inicio, los cuales representan la tutela de un derecho

subjetivo o de un interés legítimo, entendiendo la facultad de

obrar del titular teniendo como móvil el interés propio.

3. La declaración contraria a derecho y el cese de una actuación material

que no se sustenta en acto administrativo.

Planteando específicamente una actuación material ineficaz,

pretendiendo la invalidez del mismo, así como el cese de esta

actuación.

4. Se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada

actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en

virtud de acto administrativo firme.

8

Pretensión relacionada a la inactividad de la Administración,

omisión o inercia, y que busca precisamente un pronunciamiento

de ésta. La causal precisada se asemeja a un supuesto que

habilita la interposición de una acción de cumplimiento.

5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación

impugnable, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de

las pretensiones anteriores.

Conforme al artículo 238° de la Ley N° 27444 (LPGA):

Responsabilidad de la administración pública

238.1 Los administrados tendrán derecho a ser indemnizados por las

entidades de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,

salvo en casos de fuerza mayor, siempre que el perjuicio sea consecuencia del

funcionamiento de la administración.

238.2 La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede

administrativa o por resolución judicial no presupone necesariamente derecho a

la indemnización.

238.3 El daño alegado debe ser efectivo, valuable económicamente e

individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos.

238.4 Sólo será indemnizable el perjuicio producido al administrado

proveniente de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de

acuerdo con la ley.

238.5 La cuantía de la indemnización incluirá los intereses legales y se

calculará con referencia al día en que el perjuicio se produjo.

9

De otro lado, con relación a las pretensiones que se pueden instar en el

proceso contencioso administrativo, se ha establecido según el artículo 6° de la

Ley N°27444 (LPGA), que estas pueden acumularse siempre y cuando se

cumpla con los siguientes requisitos:

a) Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional

b) No sean contrarias entre si, salvo que sean propuestas en la forma

subordinada o alternativa.

c) Pueden tramitarse en una misma vía procedimental

d) Existe conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuación

impugnable.

No obstante en el ámbito tributario conforme al artículo 157° del TUO Código

Tributario, la materia de controversia es un acto devenido de un procedimiento

administrativo, en este caso el Tribunal Fiscal con su pronunciamiento agota la

vía Administrativa, concluyendo generalmente en una pretensión del

contencioso administrativo en materia tributaria, en la cual normalmente se

puede observar la existencia de nulidad, puesto que lo que en buena cuenta se

pretende es la declaración de esta nulidad o de la invalidez del acto

administrativo. Básicamente el órgano jurisdiccional tendrá que analizar si el

acto emanado de la Administración fue emitido válidamente como

consecuencia del procedimiento que se hubiera seguido en instancia

administrativa, para ello corresponde efectuar una confrontación respecto a las

normas que resultaban aplicables y si estas en realidad fueron aplicadas, con

lo cual podríamos afirmar, que tal como está diseñado nuestro sistema

contencioso administrativo, efectivamente para el caso tributario, nos remite

simplemente una revisión judicial de legalidad.

10

 El proceso de revisión judicial tiene por objeto, como su nombre

lo indica,  revisar la legalidad y cumplimiento de las normas

previstas para el inicio y trámite de un procedimiento.

Como se aprecia, el tema es controvertido respecto a las pretensiones posibles

de ser planteadas en el proceso contencioso administrativo en materia

tributaria, sin embargo, se origina generalmente temas de actuación

impugnable (nulidad). Conviene tener en cuenta además que si bien se pueden

impugnar los actos de la Administración, ello no implica que la decisión

adoptada por esta pueda ser tan fácilmente cambiada, es decir, ya no

hablamos de una mera declaración de nulidad y reenvío para que la

Administración se vuelva a pronunciar, sino de la posibilidad de que el órgano

jurisdiccional pueda pronunciarse en definitiva y emita una decisión sobre el

tema de fondo. No olvidemos que la Administración para la emisión de una

decisión pasa previamente por un procedimiento que le sirve de base para la

formación de la decisión, aspecto que muchas veces podría decirse no ocurre

de igual manera en una instancia judicial; pues allí no se podrían confrontar o

verificar aspectos técnicos, propios de las funciones de recaudación y

verificación de las obligaciones tributarias, con lo cual no podemos aceptar que

el Poder Judicial pueda pronunciarse en todos los casos y sustituir la decisión

de la Administración, siendo la regla en todo caso, que si verifica un supuesto

de nulidad, la debe declarar y enviar lo resuelto a efecto que en la

implementación de su mandato se proceda nuevamente con las garantías y

demás acciones que permitan una formación válida del acto, en determinado

sentido respecto de lo alegado por el contribuyente.

11

5. PRESUPUESTOS PARA EL INICIO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

5.1. Plazo para instar el proceso: plazo de caducidad

En materia tributaria, conforme a lo establecido por el artículo 157° del TUO

Código Tributario:

- Artículo 157º.- DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

La resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa. Dicha resolución

podrá impugnarse mediante el Proceso Contencioso Administrativo, el cual se

regirá por las normas contenidas en el presente Código y, supletoriamente, por

la Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.

La demanda podrá ser presentada por el deudor tributario ante la autoridad

judicial competente, dentro del término de tres (3) meses computados a partir

del día siguiente de efectuada la notificación de la resolución debiendo

contener peticiones concretas.

Es importante aclarar que si bien en el proceso contencioso administrativo

rigen principios especiales, dada la singular naturaleza e lo que se discute,

resulta de aplicación el principio de iniciativa de parte, por ello si el particular o

eventualmente la propia administración deja transcurrir el plazo previsto para

interponer la demanda, irremediablemente habrá perdido la oportunidad de

cuestionar el acto administrativo que a su entender lesiona sus derechos

fundamentales.3

3 GONZALES PÉREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2da ed., México, 1992. Página 359

12

En este extremo resulta de vital importancia acotar lo siguiente: ¿Qué

sucedería si el contribuyente solicita una copia certificada de la resolución

emitida por el Tribunal Fiscal, aún cuando no se le ha notificado el tenor de

dicha resolución? Consideramos, que dado el objeto de la notificación es poner

en conocimiento del interesado, sobre el contenido de la resolución que

resuelve la petición formulada y sobre los argumentos que han servido a la

Administración para aceptar o rechazar el recurso, el contribuyente debería

computar el plazo de 3 meses desde que tuvo conocimiento de la resolución.

Este podría ser un tema muy discutible debido a que se argumentaría que el

lapso de tiempo deba considerarse desde la notificación al deudor tributario y

no su conocimiento a través de su propia diligencia, lo cual no debería ser4

atendido, pues si bien el contribuyente pone un especial cuidado al efectuar el

seguimiento a su procedimiento, ello no lo puede poner en una situación de

ventaja respecto a los demás contribuyentes para quienes solo contaría el

plazo ordinario de 3 meses.

Pues bien, el plazo para demandar ante el órgano jurisdiccional es el

establecido en la norma tributaria, y que comienza a correr desde que se

considera legalmente efectuada la notificación del acto, conforme al código

tributario y que cause estado, en ese caso, la resolución del Tribunal Fiscal.

Es decir que si no se interpone la demanda dentro del plazo de 3 meses,

veríamos que ha operado la caducidad, que no es sino la pérdida del derecho a

entablar una demanda o proseguir la iniciada en virtud de no haberse ejercido

la acción procesal dentro del plazo establecido por ley, por ello se da la

extinción del derecho y de la acción correspondiente. Los plazos de caducidad 4 HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo: Análisis sistemático de la ley N°27584. Gaceta Jurídica. Lima, 2003. Pág.229

13

están establecidos en la ley y no admiten interrupción ni suspensión. Por ello

resulta importante señalar que el plazo para iniciar el proceso es el primer paso

importante que debe dar todo aquel administrado e incluso la propia

Administración en caso pretenda recurrir ante la vía judicial, aquel acto que

vulnere sus intereses de acuerdo al artículo 157° del Código Tributario.

5.2. La resolución administrativa debe haber causado estado o en términos prácticos, que se haya agotado la vía administrativa

Causar estado supondría haber agotado los recursos administrativos

admisibles por tanto las puertas del procedimiento contencioso administrativo

ante el órgano judicial quedaban abiertas desde el momento en que no era

posible la impugnación vía administrativa. La exigencia de que la resolución

impugnada en la vía contencioso administrativa cause estado implica que no

sea susceptible de ulterior recurso ordinario en la vía administrativa.

Es el caso, que el proceso contencioso administrativo peruano exige el

agotamiento de la vía administrativa en aso que el administrado optara por

acudir al Poder Judicial, vale decir que podrá ser objeto de impugnación las

resoluciones del Tribunal Fiscal que contengan una decisión definitiva e

irrevisable.

En materia tributaria, nuestro sistema ha previsto en el artículo 157° del TUO-

CT, que la resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa, sin

embargo, como lo viene declarando la Corte Suprema, no toda resolución del

Tribunal Fiscal es susceptible de ser impugnada mediante el proceso

contencioso administrativo.

14

Debe quedar claro que la decisión es tomada en base a un control judicial de

los actos administrativos pues el órgano jurisdiccional es aquella institución que

se adjudica la revisión de constitucionalidad y legalidad. El derecho a impugnar

las decisiones de la Administración confluye con el derecho de acceso a la

jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento

administrativo o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la

decisión final de la administración. Las resoluciones solo serán posibles de ser

impugnadas en cuanto resuelvan cuestiones de fondo.5

En casos concretos como la queja no podríamos afirmar lo mismo, debido a

que no se agota la vía administrativa, no hay un pronunciamiento sobre el

fondo del asunto. A través de este recurso solo se cuestionan defectos en la

tramitación y paralización o infracción de los plazos señalados. Por lo que

conforme a lo señalado en la Corte Suprema nunca contendrán

pronunciamientos respecto al fondo del asunto debido a que a través del

recurso de queja se trataran de corregir defectos que constituyen cuestiones de

forma y que podrían recaer en inadmisibilidad pero que son subsanables, por

tanto no se agotaría la vía previa.

Sabemos de antemano que el Tribunal Fiscal tiene distintos tipos de

resoluciones: revocar, confirmar, anular la resolución apelada, etc. Estas

resoluciones pueden contener un pronunciamiento de fondo (esto es, que

resuelve el asunto principal) o simplemente limitarse a resolver el incidente.

Consideramos que el agotamiento de la vía administrativa se produce cuando

no se puede discutir mas el tema controvertido en sede administrativa, así se

5 VILELA PROAÑO, José Luis. El Proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria, editorial San Fernando. Lima, Perú. Pág. 945.

15

trata de una decisión que se produce directamente sobre el fondo del asunto o

con relación a una cuestión distinta. 6

Ahora bien, para poder definir cuáles son los actos que causan estado, es

importante tener presente que conforme al artículo 1.1 de la ley N ° 27444, son

actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de

normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre

los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una

situación concreta. Es decir, así la declaración de la Administración haya

resuelto o no el tema central de la controversia estaremos frente a un acto

administrativo cuando esta declaración tenga por objeto producir efectos

jurídicos sobre los derechos de los administrados.

A lo anterior, debemos sumar la necesidad de agotar el procedimiento

administrativo previo, para lo cual debemos remitirnos supletoriamente al

artículo 218° (LPAG), toda vez regulado los supuestos de agotamiento de la vía

previa.

Artículo 218- Agotamiento de la vía administrativa

218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser

impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-

administrativo a que se refiere el Artículo 148 de la Constitución Política del

Estado.

218.2 Son actos que agotan la vía administrativa:

a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una

autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando 6 Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General

16

se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por

interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se

expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso

impugnativo agota la vía administrativa.

b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne

el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o

c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se

refiere el Artículo 210 de la presente Ley.

d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos

en los casos a que se refieren los Artículos 202 y 203 de esta Ley; o

e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos

regidos por leyes especiales.

6. COMPETENCIA Y SUJETOS DEL PROCESO CONTENCIOSO EN MATERIA TRIBUTARIA

6.1. Competencia

Conforme a lo dispuesto por el artículo 10 del Texto Único Ordenado de la

LPCA, es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en

primera instancia, a elección del demandante, el juez en lo contencioso

administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se

produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo. Sobre

esto, la Corte Suprema ha dejado claramente establecido que el artículo 10

17

contiene dos supuestos claramente establecidos: a) el juez del lugar del

domicilio del demandado; y b) el juez del lugar donde se produjo la actuación

materia de la demanda.

Debemos recalcar que la elección del juez competente le corresponde al

demandante, quien es el que elegirá cualquiera de los dos supuestos antes

mencionados.

También, queremos poner en evidencia que hay discrepancia entre lo que

establece el segundo párrafo del artículo 157 del TUO del Código Tributario y lo

dispuesto en el artículo 11 del TUO de la Ley de Procedimiento Contencioso

Administrativo; el primero señala que la demanda podrá ser presentada por el

deudor tributario ante la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior

respectiva, mientras que la segunda norma legal estipula que son competentes

para conocer el proceso contencioso administrativo el juez especializado y la

Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer y segundo

grado, respectivamente.

No obstante esta discrepancia, en la realidad, las demandas contencioso-

administrativas en materia tributaria vienen siendo presentadas ante los

Juzgados de Primera Instancia, esto significa que a pesar del texto expreso de

la ley, la supremacía de las normas sobre la competencia de los órganos

jurisdiccionales viene dada por las normas específicas que regulan la materia.

6.2. Legitimidad para obrar

18

En este tipo de procesos, tiene legitimidad para obrar activa aquel sujeto quien

a consecuencia de su participación en un procedimiento administrativo como

administrado, sea el titular de una situación establecida en las normas que

haya sido vulnerada o venga siendo amenazada por la actuación administrativa

impugnada en el proceso.

No es sorpresa alguna que, por ejemplo, sea el contribuyente quien

generalmente recurra al órgano jurisdiccional cuestionando la decisión del

Tribunal Fiscal, encontrándose facultado y legitimado para hacerlo. Sin

embargo, puede que se dé el caso en que la Administración Tributaria sea la

demandante del proceso judicial (artículo 175 del TUO del Código Tributario).

Ello puede darse en casos de que la resolución del Tribunal Fiscal incurra en

alguna de las causales de nulidad estipuladas en el artículo 10 de la Ley

27444.

Debemos agregar que, según el artículo 154 del TUO del Código Tributario, “en

los casos de resoluciones que establezcan jurisprudencia de observancia

obligatoria7, la Administración Tributaria no podrá interponer Demanda

Contenciosa Administrativa”.

7 Jurisprudencia de observancia obligatoria son aquellas resoluciones del Tribunal Fiscal que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de normas tributarias, así como las emitidas en virtud del artículo 102° del Código Tributario, siendo de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria, mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por ley. En la resolución correspondiente, el Tribunal Fiscal señalará que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria y dispondrá la publicación de su texto en el Diario Oficial. (Artículo 154º del Código Tributario). Fuente: Página web del Ministerio de Economía y Finanzas (http://www.mef.gob.pe)

19

7. ETAPA POSTULATORIA

7.1. Requisitos de admisibilidad

Según el artículo 22 del TUO de la Ley 27444, son requisitos especiales de

admisibilidad de la demanda el que se adjunte el documento que acredite el

agotamiento de la vía administrativa y que además se acompañe el expediente

de la demanda en el supuesto en que la entidad administrativa demande la

nulidad de sus propios actos.

Tenemos también al artículo 25 de la ley anteriormente mencionada, el cual

contempla que la admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución

del acto administrativo, salvo que se dicte medida cautelar o la ley disponga lo

contrario. A la par de esta disposición, contamos también con el TUO del

Código Tributario, en el cual su artículo 157 establece que “la presentación de

la demanda no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones de la

Administración Tributaria”. Todo esto encuentra su sustento en la Ley N.°

27444, cuando éste establece: “todo acto administrativo se considera válido en

tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o

jurisdiccional, según corresponda.”

7.2. Requisitos de procedibilidad

Según la doctrina, se consideran como requisitos de procedibilidad lo

siguientes supuestos:

a) Que la demanda contenciosa administrativa sea interpuesta contra una

actuación y omisión administrativa impugnable mediante el proceso

20

contencioso administrativo8, como: actos administrativos, silencio

administrativo, actuación material de ejecución y las actuaciones de la

Administración Pública.

b) Que efectivamente se haya producido el agotamiento de la vía de la vida

administrativa.

Es necesario mencionar que en lo que respecta al agotamiento de la vía

administrativa, el acto por el cual se recurre en instancia judicial debe

contener una posición definitiva de la Administración, o sea, debe

producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones y derechos

de los administrados dentro de una situación concreta o impedir su

discusión en sede administrativa, es decir, que no haya cabida a seguir

discutiendo la controversia en vía administrativa.

c) Y finalmente, que la demanda se interponga dentro de los plazos

previstos en el artículo 19 de la Ley del Procedimiento Contencioso

Administrativo, los cuales serán contados desde del día siguiente de

notificada la actuación impugnable.

8. AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA

El juez al momento de decidir la admisibilidad de una demanda debe tener

en cuenta que ella es el principal medio que tiene el administrado para

cuestionar una decisión o acto de la Administración, por tal, se recomienda

que el juez debe ampliar la posibilidad de admitir a trámite este tipo de

demandas.

8 OPPE D., JUAN. El Proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria. Colombia, 2008. Págs. 422 y 423.

21

Entonces, el juzgador, al evaluar la demanda a la luz de los artículos 424 y

425 del Código Procesal Civil, debe tener en cuenta que se encuentra ante

un tipo especial de proceso judicial que, normalmente, se propone contra

una entidad pública. Es por esto que, en el caso de omisión o error al

consignar los datos de demandante o demandado, el juez debe tener en

cuenta que esta información deficientemente consignada puede tomarla del

expediente administrativo, el mismo que puede pedir a las partes, según lo

señala expresamente la norma (artículo 24 de la Ley N.º 27584). Deberá

hacer lo mismo en el caso de imprecisión del petitorio y/o su monto, los

fundamentos de hecho y de derecho, entre otros supuestos, ya que todo

ello ha sido discutido y actuado en el expediente administrativo y con solo

observarlo podrá informarse.

Lo que queremos dar a entender es que dada la especial naturaleza del

proceso contencioso administrativo y que antes de llegar a esta etapa ha

habido una discusión previa, cuando se presente imperfecciones en la

demanda contenciosa administrativa, los aplicadores del derecho deben

tener en cuenta estas características y procurar maximizar el derecho de

acceso a la jurisdicción.

9. FORMAS ESPECIALES DE CONCLUSIÓN DEL PROCESO

Con motivo de la modificación introducida por el Decreto Legislativo N.°

1067, se han incorporado formas especiales de conclusión del proceso, en

los artículos 42 y 43.

22

El artículo 42 establece la “conclusión anticipada del proceso”, en el cual s

señala que si la entidad demandada reconoce en vía administrativa la

pretensión del demandante, el juez apreciará tal pronunciamiento y, previo

traslado a la otra parte, con su absolución o sin ella, dictará sentencia, salvo

que el reconocimiento no se haga sobre todas las pretensiones. El

antecedente de esta figura lo tenemos en los artículos 330 y 333 del Código

Procesal civil (allanamiento y reconocimiento de la demanda).

Por otro lado, el artículo 43 consigna la figura –ya conocida– de la

transacción o conciliación: “En cualquier momento del proceso, las partes

podrán transigir o conciliar sobre pretensiones que contengan derechos

disponibles. Si el acuerdo homologado o aprobado es total, producirá la

conclusión del proceso. De ser parcial, el proceso continuará sobre los

aspectos no comprendidos. Para proponer o acceder a la fórmula de

composición, la entidad deberá analizar objetivamente la expectativa de

éxito de su posición jurídica en el proceso.”

10. ACTIVIDAD PROBATORIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Debido a que el texto único ordenado del contencioso tributario omite mención

alguna a los medios de prueba que podían presentarse en el proceso

contencioso administrativo tributario, se deberá tener en cuenta lo dispuesto en

el artículo 30 del TUO-LPCA concordado con el artículo 24, que establece que

la actividad que se diese en el proceso contencioso administrativo se limita a

actuaciones recogidas del procedimiento administrativo salvo algunas

excepciones.

23

Respecto al particular, nos dice Juan Carlos Oppe Delgado:

Sobre el particular, el código tributario omite toda mención a los medios de

prueba que podrían actuarse en el proceso contencioso-administrativo

tributario, por ello si nos remitimos a lo normado en el artículo 27 de la Ley

N°27584, la actividad probatoria en el proceso se restringe a las actuaciones

recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al

proceso la probanza de nuevos hechos o no alegados en la etapa prejudicial9.

A pesar de eso existen corrientes que señalan que los jueces deben enjuiciar el

litigio con plenitud de jurisdicción resolviendo las pretensiones de las partes a la

vista de los hechos acreditados en el momento en el que se va a dictar

sentencia, hayan sido probados en el proceso o fuera de él, teniendo en cuenta

que las normas sobre prueba que pudiesen aplicarse en un PA son usadas con

un fin diferente al del as pruebas judiciales.

Ahora, debemos notar que el considerar que las partes son iguales en este

proceso lleva a cuestionar el valor hasta ahora atribuido al expediente

administrativo, partiendo de la base que la prueba posee un carácter

exclusivamente jurisdiccional, pero lo cierto es que la administración se

encuentra en ventaja la ahora de lograr el reconocimiento por el órgano judicial

apoyando la versión de los hechos que este a sustenta. La posibilidad de

admisión de toda clase de pruebas, aunque no se hayan presentado y

diligenciado en el procedimiento administrativo previo y de decretar de oficio la

que el tribunal estime conveniente para lea mejor solución de la contienda.

9 OPPE DELGADO, Juan Carlos. El proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria, pág. 768. Colombia, 2008.

24

Como vemos, existe norma expresa que regula la actuación probatoria y

estando obligado el Juez a aplicar el derecho que corresponda aun cuando no

haya sido invocado por las parte entonces corresponde que se analice si

resulta valida la actuación de cualquier medio probatorio ofrecido por las

partes.

Por ello, en base a la legalidad se debe cumplir con lo señalado por la norma,

así pues para el proceso contencioso administrativo existe una norma

especifica que establece una restricción respecto de los medios probatorios

que pueden actuarse en el citado proceso.

Cabe resaltar que respecto a los lineamientos que la actividad probatoria debe

seguir son delimitados por el artículo 27° (Dispone que la actividad probatoria

se restringirá a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo,

sin poder incorporarse la probanza de nuevos hechos o no alegado en etapas

prejudicial) en concordancia al artículo 22° (De admitirse la demanda a tramite,

el Juez ordenara a la entidad administrativa que remita el expediente

relacionado con la actuación impugnable).

Cabe resaltar que este proceso tiene como pilar al principio de debito

procedimiento y por lo tanto, los administrados gozan de todos los derechos y

garantías como son:

El derecho a ofrecer y producir pruebas, que consiste en el derecho a

presentar material probatorio y a contradecir aquello que la

administración considere relevante para resolver el asunto, sin

embargo de igual forma el ofrecimiento y actuación se rigen por el

principio de oportunidad.

25

El derecho a exponer sus argumentos, que consiste en el derecho a

presentar material probatorio y a contradecir aquello que la

administración considere relevante para resolver el asunto, sin

embargo de igual forma el ofrecimiento y actuación se rigen por el

principio de oportunidad. también denominado el derecho a ser oído,

que se materializa en la Reclamación y en la Apelación

11. MEDIDAS CAUTELARES

Como lo establecen los artículos 38° al 40° del TUO-LPCA, las medidas se

dictaran en la forma que fueren solicitadas o cualquiera otra que se considere

adecuada para lograr la eficacia de la decisión definitiva, siempre que se

cumplan con los siguientes requisitos:

La verosimilitud en el derecho de la pretensión

El requisito de la verosimilitud de la pretensión implica una

certeza del juzgador que la pretensión por la cual se recurre es

verdadera, es decir, basta que exista una apariencia de derecho

para que se otorgue la medida cautelar solicitada. Sin embargo,

deben analizarse en materia tributaria con sumo cuidado la

apariencia del derecho habida cuenta que el acto impugnado

proviene de un procedimiento anterior en donde se debatieron

argumentos, actuado pruebas y donde existe una decisión de la

administración pública, vale decir cosa decidida que ya ha sido

revisado por dos instancias, lo cual dista mucho de una relación

privada o comercial, en donde el fumus boni iuris, puede ser más

visible.

26

Por eso, como medios de pruebas importantes en le proceso

cautelar, además de los documentos que tenga a bien presentar

el demandante, se debería exigir las resoluciones administrativas

cuya nulidad se pretende en el proceso principal.

Peligro en la demora

Se deberá analizar en materia tributaria si es que el acto fue

ejecutado o no. No obstante, en el supuesto en que exista peligro

en la demora de la tramitación de la pretensión principal, basta al

juez, a efectos de que garantice al demandante que no se

ejecuten medidas trabadas, que se ordene únicamente la

suspensión de aquellas o su ejecución de modo diferente al

normalmente acostumbrado y no erróneamente, como algunos

consideran, que se eliminen las mismas o se dejen sin efecto; de

esta manera, cautelamos el derecho del demandante y a su vez

no hay perjuicio alguno para la Administración

Se estime que resulta adecuada para garantizar la pretensión

No basta con que exista peligro en la demora y la verosimilitud

del derecho, sino que además la medida debe resultar idónea

para garantizar la eficacia de la pretensión, lo cual se entiende

debe darse en armonía con los bienes jurídicos discutidos en el

proceso.

Se debe tener presente que, la naturaleza de las acciones que

lleva a cabo el ente recaudador en procura de la satisfacción de

27

un interés público se deberá ponderar la proporcionalidad entre la

eventual afectación que esta medida podría causar al interés

público o a terceros y el perjuicio que causa al recurrente la

eficacia inmediata de la actuación impugnable.

Contracautela:

La contracautela no es un requisito para conceder la medida

cautelar sino para su ejecución. Su exigencia obedece a la

necesidad de establecer una respuesta a la suspensión del os

principios de bilateralidad y contradicción que caracteriza a la

medida cautelar. Su objetivo consiste en que se garantice el

resarcimiento de los eventuales daños y perjuicios que pueda

sufrir el afectado debido a la ejecución de una medida cautelar

innecesario o maliciosa.

Por ellos, si bien la admisión de la contracautela es decidida por

el juzgador en cuanto a su naturaleza y monto, esta facultad

discrecional no puede estar desvinculada del examen de

determinadas características ni muchos menos como pretexto

para perjudicar a la contraparte.

El artículo 39 del TUO-LPCA establece que para la ejecución de

la medida cautelar el demandante deberá ofrecer contracautela

siempre atendiendo a la naturaleza de la pretensión que se

quiere asegurar.

Oportunidad

28

Con lo anteriormente visto, la medida cautelar podrá ser dictada

antes del inicio del proceso o dentro de este siempre que su fin

sea asegurar la decisión definitiva y siempre que:

Se considere verosímil el derecho invocado

Que de los anteriores se considere necesaria la emisión de

una decisión preventiva por constituir peligro de demora

del proceso

Proporcionalidad de la medida cautelar con respecto a la

pretensión

12. MEDIOS IMPUGNATORIOS

La Ley del Proceso Contencioso Administrativo recoge en los Artículos 32°, 33°

y 34°, los recursos que pueden promoverse en el proceso contencioso

administrativo:

En el proceso administrativo proceden los siguientes recursos:

1. El recurso de reposición contra los decretos a fin de que el

Juez los revoque.

2. El recurso de apelación contra las siguientes resoluciones

2.1.Contra las sentencias, excepto las impugnables con

recurso de casación y las excluidas por convenio entre las

partes.

2.2.Contra los autos, excepto los excluidos por ley

3. El recurso de casación contra las siguientes resoluciones:

29

3.1.Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes

Superiores.

3.2.Los autos expedidos por las Cortes superiores que, en

revisión ponen fin al proceso

4. El recurso de queja contra las resoluciones que declaran

inadmisible e improcedente el recurso de apelación o

casación. También procede contra la resolución que concede

el recurso de apelación con un efecto distinto al solicitado.

Los recursos tienen los mismos requisitos de admisibilidad y procedencia

regulados en el Código Procesal Civil. En caso de que el recurrente no

acompañase a la respectiva o la acompañase en un monto inferior, el Juez o la

Sala deberán conceder un plazo no mayor de dos días para que subsane el

defecto.

30