El Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y ... · dos. En el mismo sentido, nuestros...

El Real Instituto Elcano de EstudiosInternacionales y Estratégicos es unafundación privada, independiente de la administración pública y de lasempresas que mayoritariamente lafinancian. Se constituyó, bajo laPresidencia de Honor de S.A.R. elPríncipe de Asturias, el 27 de diciembrede 2001, para servir de foro de análisisy discusión sobre la actualidad interna-cional y muy particularmente sobre lasrelaciones internacionales de España.

El Instituto se define como una institu-ción apartidista aunque no neutral, quemediante aproximaciones y métodoscientíficos multidisciplinares trata dedesarrollar una perspectiva estratégicay global, con vocación prospectiva, ycon el fin de generar propuestas políticas y sociales que puedan ser aplicadas en la práctica.

Los Informes Elcano, cada uno de ellosfruto de la reflexión de un ampliogrupo de trabajo de especialistas querepresentan a diferentes ámbitos yvisiones de la sociedad, responden a lanecesidad de aportar propuestas concretas a temas relevantes para lapolítica exterior española.

© 2005. Fundación Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos

Diseño y maquetación: Distinctum, S.L. yQuinteral Servicios Gráficos, S.L.Impresión: Quinteral Servicios Gráficos, S.L.Deposito legal: M-11810-2005ISBN: 1698-885XEjemplar gratuito. Prohibida la venta.

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Construir Europadesde España:

Los nuevos desafíos de la política europea

Coordinadores:Charles Powell, Subdirector de Investigación y Análisis

José Ignacio Torreblanca, Investigador Principal, Europa

Alicia Sorroza, Ayudante de Investigación

Real Instituto Elcano

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Agradecimientos

Este Informe no habría sido posible sin eltrabajo dedicado y el apoyo de muchaspersonas. En primer lugar, de los investi-gadores y colaboradores que se mencio-nan en la Nota Metodológica final. Sustrabajos, pero también sus comentarios ysugerencias, han resultado fundamen-tales para orientar nuestro trabajo y,también, las recomendaciones con lasque cerramos este Informe. Asimismo,quisiéramos destacar la generosidad y eltiempo dedicado a este proyecto porJosé Antonio Herce, Pedro Méndez deVigo y Camilo Villarino. Igualmente, nos gustaría agradecer a losmiembros del Consejo Científico del RealInstituto Elcano y del Grupo de Trabajo“Una nueva Política Española para laUnión Europea” las aportaciones y sug-erencias que nos han trasladado conocasión de las reuniones de trabajo man-tenidas en las fases iniciales y finales deldiseño de este Informe y, posterior-mente, de la presentación de sus resulta-dos. En el mismo sentido, nuestros análi-sis acerca de los desafíos que enfrenta lapolítica europea de España se han nutri-do de los trabajos y análisis que, a lolargo de todo el año 2004 y 2005, havenido encargando y publicando el Áreade Europa del Real Instituto Elcano. Todos ellos aparecen debidamente cita-dos en el Anexo correspondiente.También, nos gustaría expresar nuestroagradecimiento al resto de losInvestigadores del Real Instituto Elcano,así como el magnífico apoyo técnico delque hemos disfrutado. Para concluir,nos gustaría agradecer a MarisaFigueroa su ayuda con la coordinacióndel Grupo de Trabajo así como su ines-timable concurso para el funcionamien-to del Área de Europa del Real InstitutoElcano y a Miguel de Avendaño supaciente corrección del texto.

Informe ejecutivo1. Introducción2. Estado de la cuestión

España y Europa: dos caras de un mismo proyecto2.1. Las bases del europeísmo en España2.2. La erosión del consenso en política europea

Primer ámbito de divergencia: elites y los ciudadanosSegundo ámbito de divergencia: eje ideológico izquierda-derechaTercer ámbito de divergencia: la cuestión territorial

3. Análisis Dilemas y desafíos de la política europea de España3.1. En el ámbito político-institucional:

Primero: el (inacabado) diseño institucional de la UniónSegundo: pérdida de poder del Consejo y auge del Parlamento EuropeoTercero: el poder de España en la Unión ampliadaCuarto: la identidad y valor de España en la Unión ampliadaQuinto: pérdida de autonomía gubernamental

3.2. En el ámbito económico y presupuestarioPrimero: la convergencia de España con la UniónSegundo: la posición económica de España en la Unión ampliadaTercero: problemas estructurales que condicionan la política europea de EspañaCuarto: la tijera presupuestariaQuinto: el presupuesto europeo

3.3. En el ámbito exterior y de seguridadPrimero: un nuevo modelo de seguridad ante un nuevo contexto estratégicoSegundo: la política exterior española y la PESCTercero: España y la política Europea de Seguridad y DefensaCuarto: el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: la nueva frontera de integraciónQuinto: opinión pública y seguridad y defensa

4. Conclusiones La necesidad de cambiar de modelo4.1. Los nuevos desafíos de la política europea4.2. El modelo que se agota4.3. El modelo que emerge

5. Recomendaciones Facilitar el cambio de modelo1. Ante la fragilidad del proceso constitucional europeo2. Ante la erosión del tradicional consenso europeo en España3. Ante los problemas estructurales de la economía española4. Ante el escenario de recorte de fondos5. Ante las vulnerabilidades de la seguridad europea y española6. Ante la insuficiente adaptación de la política de seguridad de España al nuevo contexto estratégico

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Indice

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6. AnexosÍndice de Gráficos y Tablas

7. Nota Metodología

Construir Europa desde España: Los nuevos desafíos de la política europea

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La Unión Europea y España se encuen-tran en una encrucijada, y su futurodesarrollo dependerá en buena medidade las respuestas que se ofrezcan a losgrandes retos a los que se deberá hacerfrente en los próximos años. EsteInforme del Real Instituto Elcano pre-tende realizar un diagnóstico realistade dichos retos, para analizar a conti-nuación los dilemas que plantean paralas políticas que España desarrolla enrelación con la UE, proponiendo final-mente algunas estrategias y recomen-daciones concretas que contribuyan asuperarlos con éxito.

En la medida en que la UE pretenderepresentar, entre otras muchas cosas,una respuesta coherente a los retos dela globalización, la evolución de dichofenómeno define en buena medida elcontexto internacional en el que sedesenvuelve España como actor euro-peo. En éste ámbito, a nivel económicoconstituyen motivos especiales de preo-cupación las dificultades experimenta-das por las economías de la UE en sutradicional competencia económica conEstados Unidos, así como su escasacapacidad de respuesta ante la crecien-te competitividad de las economíasemergentes más dinámicas del mundo.En lo que a la esfera política se refiere,el debate actual en la UE gira básica-mente en torno a la necesidad de rede-finir sus relaciones con EEUU, algo que,más allá de las discrepancias suscitadaspor la guerra de Irak, no es sino laexpresión de los crecientes esfuerzos dela Unión por desempeñar un papel polí-tico internacional más acorde con supeso económico.

En el seno de la UE, España se enfrentaa una situación novedosa, que cabríaincluso caracterizar de ‘revolución silen-ciosa’, fruto a su vez de los dos grandes

procesos que han centrado nuestraatención durante los últimos años: laadhesión de diez nuevos Estados miem-bros en mayo de 2004, y la elaboracióndel nuevo Tratado por el que se esta-blece una Constitución para Europa,finalmente firmado por el ConsejoEuropeo en octubre de 2004. La sumade ambos acontecimientos tendráimportantes repercusiones sobre el status europeo de España, que esteInforme analiza en profundidad.

En términos institucionales, la amplia-ción suscita una posible merma de pesoe influencia de nuestro país, que podríatraducirse en una cierta pérdida decentralidad política. Sin embargo, esteriesgo podría contrarrestarse si se sabeadaptar adecuadamente los recursosdisponibles a un entorno cada vez másexigente, proceso en el que podríanincidir muy favorablemente algunos delos nuevos instrumentos y procedimien-tos previstos en el TratadoConstitucional.

En el ámbito económico, la adhesión denuevos socios, que si bien son mayorita-riamente pequeños y poco poblados,también son notablemente menos desa-rrollados que la mayoría de los Estadosmiembros actuales, incluida España, for-zará una reforma y reorientación de laspolíticas redistributivas de las que nues-tro país ha sido uno de los grandesbeneficiarios durante los tres últimoslustros. Por ello, las negociaciones sobrelas perspectivas financieras para losaños 2007-2013, actualmente en curso,probablemente sean las más complejasa las que haya tenido que enfrentarseEspaña hasta la fecha.

De forma parecida, la ampliación posi-blemente dificulte la inserción de lasprioridades españolas en el conjunto de

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la política exterior de la UE, pero tam-bién contribuirá a que se preste unamayor atención a las políticas de vecin-dad, asunto de la máxima importanciapara un Estado situado en la fronteraexterior de la UE, como es el caso deEspaña.

Por otro lado, y debido a factores deri-vados de los cambios ocurridos en lasesferas antes mencionadas, el contextointerno (doméstico) en el que se elabo-ra la política europea de España tam-bién está experimentado una notabletransformación. Si bien los españolessiguen apoyando mayoritariamente elproceso de integración europeo y laparticipación de España en él, no esmenos cierto que también se muestrancrecientemente aprensivos ante fenó-menos como la deslocalización, el cri-men transnacional y el terrorismo inter-nacional, lo cual se traduce en mayoresniveles de exigencia en relación con lasrespuestas aportadas por la UE.

En estrecha relación con lo anterior, enel transcurso de no mucho tiempo se haproducido una evidente erosión delconsenso (cuando no unanimismo) en elque antes se desenvolvía la políticaeuropea de España, lo cual posiblemen-te signifique que ésta se ha ido convir-tiendo en una prolongación de la políti-ca interna (doméstica) por otrosmedios, fenómeno que no haría sinoconfirmar el impacto del avance experi-mentado por el proceso de integracióneuropeo en los últimos años.

A grandes rasgos, el diagnóstico que seplantea en este Informe es que, duran-te los últimos veinte años, España havenido desarrollando con éxito unmodelo de pertenencia a la UE que sinembargo puede considerarse agotado,precisamente por haber alcanzado sus

principales objetivos. Dicho modelopretendía ante todo homologar losgrandes parámetros de la vida política,económica y social española con los delos países mas avanzados de nuestroentorno, siempre de acuerdo con losprincipios que rigen e inspiran a la UE.Para ello se exigió –y se obtuvo- unnotable respaldo financiero de laUnión, que contribuyó de forma sustan-cial al éxito de este proceso aceleradode adaptación. Se trataba, en suma, de‘europeizar España’, tarea que –en susobjetivos prioritarios al menos- se logróculminar con éxito a lo largo de la déca-da de los noventa.

En realidad, este modelo lleva convi-viendo ya algunos años con ciertos ele-mentos del que deberá ser su sucesor, ycuyo principal objetivo no puede serotro que el de contribuir a construirEuropa también desde España. Entreestos elementos cabría citar el principiode ciudadanía europea, la definición dela UE como un espacio de libertad,seguridad y justicia, el esfuerzo porfomentar el desarrollo político, econó-mico y social de los países de la riberasur del Mediterráneo mediante el lla-mado Proceso de Barcelona, o laAgenda de Lisboa. Por ello, sería unacaricaturización injusta pretender quedurante estos últimos años España seha conformado con adoptar una postu-ra pasiva, o meramente reactiva, ante elproceso de integración europeo.

Sea como fuere, en este Informe sedefiende la necesidad de plantearse laconveniencia de acometer con decisiónla definitiva transición de un modelo aotro, aprovechando los cambios que entodo caso traerán consigo tanto la ratifi-cación del Tratado Constitucional (eincluso su rechazo) como las recientes(y futuras) adhesiones de nuevos Estados

Informe ejecutivo

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a la UE. De no ser así, existe el riesgo deque España vea seriamente dificultadossus esfuerzos por cerrar la brecha econó-mica que todavía le separa de losEstados económicamente más desarrolla-dos de la Unión, y de que pierda paulati-namente la credibilidad e influencia polí-tica de las que goza en la actualidad.

Sin embargo, el Informe reconoce queacometer la transición de un modelo aotro no será tarea sencilla. Ello es debi-do, por un lado, a la notable incerti-dumbre que rodea en la actualidad alconjunto del proyecto europeo, comose constata en relación con algo tanfundamental como el proceso de ratifi-cación del Tratado Constitucional encurso. Al mismo tiempo, y desde unaperspectiva española, si bien existe unapercepción cada vez más compartidadel agotamiento del modelo vigente deinserción en la UE, éste ha sido notable-mente exitoso, lo cual explica a su vezlas resistencias que suscita su abandono.Además, el nuevo modelo que haya desucederle todavía no ha sido definidocon precisión, tarea que solo podrá aco-meterse a medida que vayan despeján-dose las incertidumbres antes mencio-nadas. En suma, España se encuentra enla posición poco envidiable de tenerque elegir entre seguir apoyando unmodelo de inserción en la UE sobrada-mente conocido y exitoso pero de viabi-lidad decreciente, y un modelo incierto,todavía escasamente perfilado, pero deun potencial notable.

A fin de facilitar la transición entre unmodelo y otro, el presente Informeidentifica los seis fenómenos que máspodrían obstaculizar su realización,como son: la fragilidad del procesoconstitucional europeo; la erosión deltradicional consenso español acerca deEuropa; el estancamiento económico

europeo y los problemas estructuralesde la economía española; la falta deconsenso (entre los Estados miembros)en torno al próximo marco presupues-tario plurianual de la UE; el insuficientedesarrollo de la política exterior y deseguridad europea; y la incompletaadaptación de la política de seguridadespañola al nuevo contexto estratégicosurgido tras los atentados terroristas del11 de septiembre de 2001 y del 11 demarzo de 2004.

¿Cómo dar respuesta a estos fenómenos?

En el terreno político-institucional, elInforme aboga por consolidar las insti-tuciones de la Unión y la posición deEspaña dentro de ellas, para lo cual serecomienda: participar más activamenteen el diseño de las grandes iniciativascomunitarias en sus fases iniciales y dedefinición conceptual; reforzar laComisión Europea, y a la vez, la posi-ción de España en ella; mejorar la cali-dad y el impacto del trabajo de loseurodiputados españoles; y contribuir acompletar el diseño institucional de laUnión con propuestas que compatibili-cen los intereses de España y los deEuropa en su conjunto.

Para dar respuesta a la erosión cada vezmás visible del tradicional consensoespañol sobre Europa, el Informe creenecesario fortalecer las bases de la polí-tica europea de España, tanto en ladimensión de eficacia como de repre-sentatividad. Para ello, se estima conve-niente: reforzar las bases de la constitu-cionalidad de la política europea deEspaña mediante la introducción deuna ‘cláusula Europa’ en la ConstituciónEspañola; mejorar la cantidad y calidaddel control prospectivo y retrospectivode la política europea en el ámbito par-lamentario, tanto en lo que se refiere

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al Congreso de los Diputados como alSenado articular la participación de lasComunidades Autónomas en elproceso de formulación de la políticaespañola hacia la UE con el máximogrado de institucionalización posible; ysustituir la búsqueda de consensosomnicomprensivos por el logro deacuerdos y compromisos concretos.

En respuesta al bajo rendimiento econó-mico de buena parte de los Estadosmiembros de la Unión, y a los problemasestructurales de la economía española,el Informe aboga básicamente por elrelanzamiento de la Agenda de Lisboa.Para ello, sería necesario: integrar másestrechamente los objetivos de laAgenda de Lisboa, el Plan de Estabilidady Crecimiento y las perspectivas financie-ras para los años 2007-2013; ‘nacionali-zar’ la Agenda de Lisboa, adoptándolaen el marco interno español; y elevar lavisibilidad pública del debate sobre lacompetitividad en España.

Dado el previsible recorte que se produ-cirá en el próximo marco presupuesta-rio plurianual (2007-2013) de los fondosestructurales y de cohesión que ha veni-do recibiendo España hasta la fecha, elInforme propone alinear más estrecha-mente el presupuesto europeo en líneacon las nuevas necesidades específicasde nuestro país, aunque sin cuestionarel principio de solidaridad que tantocontribuimos a institucionalizar. En ésteámbito se recomienda: preparar a laopinión pública española para un esce-nario de reducción de saldos financie-ros, cuando no de contribución neta oequilibrada; vincular más estrechamen-te el presupuesto europeo a la Agendade Lisboa; definir un sistema de ingre-sos y gastos equitativo y compatible conlos intereses de España; y vincular másestrechamente las contribuciones a la

renta relativa de los Estados miembros,introduciendo sistemas de correccióncuando sean necesarios.

Desde la perspectiva de este Informe, lamejor respuesta a las vulnerabilidadesde la seguridad europea y española nopuede ser otra que el refuerzo de lacapacidad de acción exterior e interiorde la Unión. Para ello se estima necesa-rio: impulsar la Política Europea deSeguridad y Defensa, maximizando laparticipación de España en ella; queEspaña impulse y lidere la consolidacióndel Espacio de Libertad, Seguridad yJusticia; y redefinir y fortalecer la acciónexterior de España en sus áreas de inte-rés prioritario, es decir América Latina yel Mediterráneo.

Finalmente, a fin de paliar la insuficien-te adaptación de la política de seguri-dad española al nuevo contexto estraté-gico surgido tras los atentados terroris-tas de 2001 y 2004, el Informe reco-mienda completar la transición hacia unnuevo modelo de seguridad, plenamen-te europeizado e internacionalizado.Para ello sería conveniente: promover eldebate sobre un nuevo modelo y estra-tegia de seguridad integral(interior/exterior); fortalecer y mejorarla conciencia y la cultura de la seguri-dad y la defensa en España; y mejorarlas capacidades militares españolas ynuestra contribución a la PESD.

El diagnóstico realizado en esteInforme, y las recomendaciones a lasque da lugar, pretenden ante todo con-tribuir a abrir un debate en profundi-dad en el seno de la sociedad españolasobre el futuro papel de España en laUnión Europea, debate que no se haproducido hasta la fecha por motivosdiversos pero que sería desaconsejablepostergar indefinidamente.

Informe ejecutivo

Introducción

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Este Informe Elcano, el segundo de unaserie cuyo objetivo es ofrecer un marcoanalítico y empírico para la reflexiónacerca de los temas principales de lapolítica exterior de España, examina enprimer lugar la trayectoria seguida porEspaña dentro de la Unión en los casiveinte años transcurridos desde suadhesión en 1986 a la (entonces)Comunidad Europea. A continuación,analiza los principales desafíos a los quese enfrenta la política europea deEspaña en el ámbito político, institucio-nal, económico, financiero, de políticaexterior y de defensa, así como en loreferido al espacio de libertad, seguri-dad y justicia. Para concluir, el Informedetalla una serie de recomendacionesespecíficas cuyo fin es mejorar la capaci-dad de adaptación de España al nuevocontexto europeo marcado por el bino-mio “Ampliación + Constitución” deforma que la consecución de objetivosmarcadamente nacionales sea compati-ble con el reforzamiento de la UniónEuropea en su conjunto.

Aunque el Informe constata una ero-sión progresiva del tradicional consensoexistente en la sociedad española entorno a los temas europeos, tambiéndestaca la singular solidez de las basespolíticas, económicas, estratégicas eincluso afectivas en las que se asienta lainserción de España en Europa. Por estarazón, el mayor margen para la discu-sión y, en consecuencia, para el disensoen política europea no necesariamentetienen por qué resultar en una debilita-ción de la posición española dentro dela UE ni, tampoco, de las posibilidadesque la Unión otorga a España de conse-guir tanto fines exclusivamente nacio-nales como de interés europeo.

La plena europeización de la vida políti-ca, económica y social de España, asícomo de su seguridad interior y exte-rior, es plenamente coherente con elproyecto colectivo que los españoleshan venido articulando en torno a losvalores de paz, democracia y prosperi-dad expresados en la Constitución de1978. Hoy como en el pasado, y tam-bién en el futuro más inmediato, laconstrucción europea seguirá constitu-yendo la otra cara (indispensable) denuestro proyecto colectivo nacional.

Cuando están a punto de cumplirseveinte años de la adhesión de nuestropaís a la (entonces) ComunidadEuropea, ésta sigue ofreciendo unmarco de estabilidad, prosperidad yseguridad sin igual en la historia con-temporánea de España. En lo que cons-tituye un experimente histórico inéditodesde el punto de vista de la soberanía,la integración europea continúa ofre-ciendo a sus Estados miembros unaposibilidad real de ganar capacidad deacción e influencia en un mundo globa-lizado. Para países como España, conuna trayectoria histórica bien definida yuna cultura y valores claramente visiblesen la esfera internacional, la UniónEuropea ofrece, además, una magníficaoportunidad de amplificar su voz en elmundo y, también, de contribuir de unamanera eficiente a mejorar la gober-nanza global.

La construcción europea no es ni puedeser concebida como un juego desuma-cero entre la Unión y los Estadosmiembros: la Unión progresa porquerefuerza a los Estados, no porque losdebilita. Por esta razón, los debates entorno al significado real de los términos“Unión”, “Federación”, “Comunidad”,suponen una distracción innecesariafrente al verdadero debate, que consis-

Planteamiento

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te en cómo articular una Unión Europeafuerte, eficaz y, a la vez, democrática,que permita a los europeos preservar(hacia dentro) y, en la medida de loposible, extender (hacia fuera) un modode vida basado en el imperio de la ley,los derechos humanos, la democracia yel respeto a las identidades nacionales.La Constitución Europea, más allá deldebate jurídico acerca de su verdaderanaturaleza, representa un paso en labuena dirección. Por esta razón, supronta ratificación y entrada en vigorrepresenta un interés absolutamenteesencial para España.

Las sucesivas ampliaciones han sidoenormemente positivas para la Unión:han exigido, y a la vez permitido, inte-grar más profundamente las economíasde los Estados miembros, ampliar elmercado interior que nutre el progresoeconómico y social de Europa y reforzartanto la autoridad como las competen-cias de las singulares institucionessupranacionales de las que la Unión seha dotado. La Unión sólo ha crecidopolítica y económicamente cuando haconseguido engranar juegos de suma-positiva de los que todos los Estadospudieran beneficiarse. Históricamente,la periferia de la Unión Europea hacrecido más rápidamente que el núcleo.Sin embargo, la espectacular conver-gencia económica de España con laUnión no se ha llevado a cabo a costade Francia o Alemania. De forma simi-lar, el “retorno a Europa” de los nuevosmiembros de Europa Central y Oriental,y de los venideros, no se hará a costade España. Por esta razón, el discursoque plantea una oposición entre laampliación y los intereses de Españaignora no sólo la experiencia históricasino que revela inseguridad y falta deconfianza en la capacidad moderniza-dora de nuestro país.

Ciertamente, la ampliación supone undesafío para España en términos políti-cos, institucionales, económicos, presu-puestarios e incluso de política exteriory de seguridad interior y exterior. Sinembargo, las presiones competitivas, lasamenazas de deslocalización, la ferozcompetencia por los mercados deexportación o la rivalidad por la capta-ción de inversiones no son atribuibles ala ampliación de la UE; responden a unpatrón de internacionalización másamplio del que, por otra parte, nuestropaís también se beneficia. Las debilida-des estructurales del modelo económicode España en términos de competitivi-dad, innovación y productividad sonresultado de nuestra estructura econó-mica, política y social, no de la amplia-ción. Obviamente, su solución competea España, pero esta solución sólo esfactible en un marco europeo: de ahíla singular importancia del reto queplantea a España la Agenda de Lisboa.

El éxito de España en Europa se habasado en la solidez y profundidad delas reformas estructurales adoptadas enlos años ochenta para adaptarse al mer-cado interior y, también, en las refor-mas de los años noventa destinadas alograr la convergencia económica quenos permitiera formar parte de laUnión Económica y Monetaria. Los pró-ximos años, se argumenta en elInforme, requieren un impulso similarde modernización de nuestra economíasi queremos que España logre la con-vergencia real con Europa y se sitúe a lacabeza no sólo del liderazgo político,sino también de la capacidad producti-va e innovadora de la Unión.

En el ámbito de la política exterior tam-poco constatamos dilema alguno quenos obligue a elegir entre España yEuropa: también en este ámbito, la

Introducción

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integración europea mejora la capaci-dad de España de responder a los desa-fíos a los que se enfrenta. España yEuropa son dos caras de la mismamoneda: los intereses esenciales deEspaña (en todos los ámbitos) seencuentran mediados, pero tambiénamplificados, por nuestra pertenencia ala Unión Europea. En lo político, en loeconómico y en lo referente a la seguri-dad, la única España posible es una“España europea”.

España es también, y a la vez, transa-tlántica y mediterránea. En el pasado,en el presente y en el futuro, importan-tísimos intereses políticos, culturales,económicos y de seguridad estarán fir-memente anclados en estos dos espa-cios. Sin embargo, España no enfrentaningún dilema ni elección: es sólo desdesu pertenencia a la Unión Europea ydesde una Unión Europea fuerte desdela que estas dos dimensiones puedenser gestionadas en beneficio de España.Ciertamente, la experiencia de estosúltimos veinte años nos habla de la difi-cultad de conseguir que la UniónEuropea mire hacia América Latina yhacia el Mediterráneo con la mismaintensidad que nosotros. Sin embargo,pese a las limitaciones evidentes de lapolítica exterior europea, es indudableque en los últimos veinte años, la UE hagenerado el marco de crecimiento yestabilidad gracias al cual España hapodido volver a América Latina.Igualmente, ha sido la pertenencia a laUE la que ha permitido a España gestio-nar sus interdependencias políticas, eco-nómicas y de seguridad en la ribera Surdel Mediterréaneo de forma exitosa.Por tanto, tan poco sentido tiene pen-sar que España necesita diluirse en laUnión Europea para que ésta lleve acabo sus objetivos como pensar que ladebilidad de la Unión Europea en el

ámbito de exterior haría más visible laacción exterior de España. Claramente,la voz de España será más escuchada ysus intereses estarán mejor defendidosen tanto en cuanto la UE tenga unaverdadera capacidad de acción.

Teniendo en cuenta todos estos facto-res, y con el objetivo de ofrecer unabase articulada para la reflexión acercadel futuro de la política europea deEspaña, este Informe destaca cómo, trascasi veinte años de participación en laconstrucción europea, los destinos deEuropa y de España se encuentranabsoluta e irremediablemente entrela-zados tanto en lo referente a la políti-ca, a la economía o la seguridad.

Cuando en 2006, con la eventual ratifi-cación de la Constitución Europea y laapertura de unas nuevas perspectivasfinancieras para el periodo 2007-2013,se cumplan veinte años de nuestraadhesión a la (entonces) ComunidadEuropea, tanto España como Europa sehabrán transformado sustancialmente.Tal y como se detalla en el Informe, larealidad española y la europea no hanevolucionado en direcciones diferentes,sino complementarias. Por ello, no sor-prende constatar hasta qué punto losdesafíos de la construcción europea ylas necesidades de España siguen, hoyal igual que en el pasado, discurriendoen paralelo. Ello es evidente, se argu-menta, cuando se analizan tres ámbitos:el político-institucional (o constitucio-nal); el económico-financiero; y, porúltimo, el exterior y de seguridad (exterior e interior).

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Primero: la inserción de España en laEuropa constitucionalCumplidos 25 años de la promulgaciónde nuestra Constitución, se constata,una vez más, hasta qué punto el pro-yecto de integración europeo y nuestromarco de convivencia están íntimamen-te relacionados. Por esta razón, pareceoportuno que el proceso de ratificaciónde la Constitución Europea sirva, denuevo, para facilitar la consecución deun consenso amplio en tres niveles: pri-mero, entre los dos grandes partidos deámbito nacional en torno al modelo deEuropa que mejor se acomode a lasnecesidades futuras de España, conindependencia de quien ocupe elGobierno; segundo, en cuanto a la con-secución de un acuerdo, tan necesariocomo largamente aplazado, entre elGobierno central y las ComunidadesAutónomas que permita diseñar yponer y en marcha un sistema estable yeficaz de coordinación en lo que serefiere a la definición y defensa de losintereses de España en la UniónEuropea; y tercero, en lo que se refierea la mejor sincronización de las percep-ciones, preocupaciones y evaluacionesde la opinión pública y las elites encuanto a la importancia y necesidad dela Unión Europea para el bienestar deEspaña tanto en el corto plazo como enun horizonte de futuro.

De igual manera, el impulso de laConstitución europea confiere unaoportunidad única para mejorar losmecanismos de participación y controldel poder legislativo (Congreso ySenado), así como de las ComunidadesAutónomas, en el proceso de elabora-ción de la política europea. En unademocracia avanzada de ciudadanos,argumentamos, no deben existir tensio-nes irresolubles entre eficacia y repre-sentatividad: los beneficios en términos

Introducción

de legitimidad democrática que se deri-van de la consolidación de una esferapública basada en la deliberación y laargumentación compensan con creces loscostes que conlleva la apertura y la trans-parencia. Europa no puede seguir cons-truyéndose de espaldas a los ciudadanos.El referéndum del 20 de febrero hademostrado hasta qué punto nuestroeuropeísmo no está lo suficientementeasentado en una información amplia ycontrastada o en un debate maduro yprofundo.

Segundo: la nueva frontera de conver-gencia de la economía españolaAl igual que ocurrió en los años ochentacon el proceso de constitución del merca-do único (Acta Única Europea) y en losaños noventa con el proceso de conver-gencia exigido por la Unión Económica yMonetaria (de acuerdo con el Tratado deMaastricht), el programa de reformaseconómicas contenido en la Agenda deLisboa resulta absolutamente esencialpara garantizar la completa transición delmodelo económico español hacia unaeconomía del conocimiento y la informa-ción basada en la Investigación, elDesarrollo y la innovación (I + D + i).

Hasta la fecha, el modelo de crecimientoeconómico de España se ha visto notable-mente impulsado por un presupuesto dela Unión Europea convergente y comple-mentario con las necesidades de España:mientras que los sucesivos gobiernos hanacometido las reformas estructuralesnecesarias, la inversión extranjera, juntocon los fondos estructurales y de cohe-sión, han logrado mejorar la productivi-dad, eficiencia y competitividad de nues-tra economía. Sin embargo, este modelode crecimiento, basado en las infraestruc-turas físicas y el consumo privado está enciernes de agotamiento. A medio plazo,resulta evidente que a España le conviene

abogar por vincular más estrechamenteel presupuesto europeo hacia el cumpli-miento de las reformas acordadas enLisboa en el año 2000 y la generaciónde un marco de crecimiento económicoestable y sostenible. Dado que los nue-vos desafíos de España se articulan entorno al problema de la baja productivi-dad, el progresivo envejecimiento de lapoblación y la pérdida de competitivi-dad, resulta lógico plantearse hasta quépunto la Unión Europea puede servircon la misma eficacia a los nuevos fines.

Tercero: un nuevo horizonte para laseguridad de EspañaAl igual que ocurrió en el pasado, cuan-do España pudo ‘europeizar’ notable-mente su política exterior, presentándo-se en el mundo con una nueva y másmoderna presencia y, a la vez, situandola gestión de su agenda exterior (fun-damentalmente la Mediterránea) en unmarco multilateral (europeo), hoy resul-ta absolutamente esencial para Españaque la integración europea avance deci-didamente en el ámbito de la seguridadexterior e interior para posibilitar lasolución de problemas particularmenteacuciantes que tienen que ver con sucondición de frontera y ribera Sur deEuropa. Igualmente, la realización de lavocación global de la Unión resultaimprescindible para que la UniónEuropea pueda contribuir a gobernar yorientar la globalización en razón deaquellos principios que le son consus-tanciales. Por tanto, al igual que en elpasado, la presencia futura de Españaen el mundo estará inevitablementeligada a su pertenencia a la UE y aléxito de la UE en conformar una políti-ca y de seguridad común.

De igual manera, el notabilísimo avancelogrado en el marco de la Constitucióneuropea en cuanto a la consolidación

definitiva del Espacio de Libertad,Seguridad y Justicia no sólo configuramás allá de toda duda una nueva fron-tera de integración en términos técni-cos sino que, en razón de las materiasde las que se ocupa (coordinación poli-cial y judicial, política común de asilo einmigración etc.) va a resultar absoluta-mente central a la hora de evaluar laeficacia real de la Europa Constitucionalen algunas de las materias más cercanasa las preocupaciones de los ciudadanosespañoles.

Construir Europa desde España

En el pasado, el desafío consistió eninsertar a la España constitucional enuna Europa que se modernizaba. Hoy,el desafío consiste en lograr la inserciónplena de una España moderna en unaEuropa que se constitucionaliza. Porello, el Informe Elcano aboga por unnuevo modelo de inserción de Españaen Europa que garantice, en estasegunda fase histórica de la políticaeuropea de España que se abre antenosotros, un éxito tan rotundo como elque se ha obtenido hasta la fecha.

En el plano político, una democraciaavanzada de ciudadanos implica yrequiere la apertura de nuevos, mejoresy más abiertos espacios de participaciónpolítica en asuntos europeos. La doblelegitimidad (Estados y ciudadanos) de laUnión es ya una realidad. Los Gobiernosno pueden pretender seguir siendo losúnicos representantes del interés nacio-nal en Europa. El liderazgo en la Unióntiene que estar asentado en la solidezde las convicciones y preferencias euro-peístas de los españoles. Por esa razón,los ciudadanos deben hacer oír su vozde forma independiente. Hasta ahora,la construcción europea se ha practica-do en beneficio de los ciudadanos,


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pero en gran parte de espaldas a ellos.La transparencia, el control prospectivo y retrospectivo y la participación en los asuntos europeos no sólo son inevi-tables, sino que resultan altamentedeseables.

En el plano económico, el cambio demodelo de inserción de España enEuropa puede y debe llevarse a cabo, ypuede y debe acometerse gradualmen-te. Posponerlo significaría sentar lasbases del estancamiento, cuando no delretroceso. En nuestro entorno haysobrados ejemplos de éxitos más rotun-dos incluso que el de España (Irlanda),pero también de estancamientos. Lospaíses más grandes de nuestro entorno(Alemania, Francia e Italia) han demos-trado ser prisioneros, siquiera temporal-mente, de su falta de flexibilidad yescasa capacidad de adaptación. Lospaíses más pequeños, por el contrario,pero también algunos grandes como elReino Unido, se han mostrado másabiertos, flexibles, dinámicos, competiti-vos y, también, más solidarios haciadentro y hacia fuera. España, comosiempre, está a medio camino: ha reali-zado muchas reformas que los grandes,confiados, han evitado, pero en muchossentidos sus éxitos económicos y políti-cos no están lo suficientemente cimen-tados en una economía tan competitivacomo desearíamos.

En lo referente a la seguridad interior yexterior se ha demostrado que las basesde nuestro modelo son igualmente pre-carias: dominan las inercias burocráti-cas, el exceso de celo en la preservaciónde la soberanía y la descoordinaciónhorizontal y vertical. Nuestro “estilo devida”, como gusta decirse ahora, basa-do en un ejercicio de la libertad amplioy con mínimas restricciones de seguri-dad y, a la vez, con altos niveles de

solidaridad y cohesión social, dista deestar asegurado. La capacidad de res-puesta a los nuevos retos de la seguri-dad, interior y exterior, no puede consi-derarse satisfactoria. La emergencia deun sistema global, pero profundamentedesigual, necesita también una decididarespuesta. En los últimos años, la UniónEuropea ha estado volcada sobre símisma y sobre su ser constitucional. Sinembargo, el reloj no se ha parado: elmundo no va a esperar a que los euro-peos se pongan de acuerdo. Cada añoque pasa sin que la Unión sea capaz degestionar su déficit de seguridad inte-rior y, sobre todo, de ejercer su lideraz-go de forma global, es un año más per-dido para el progreso global.

En el pasado, el Plan de Estabilización(1959) permitió a España lograr tasas deconvergencia económica con Europa ini-maginables en un país que emergía dela autarquía y el aislamiento.Posteriormente, en los años setenta, laimposibilidad de efectuar políticas dereconversión y ajuste debido al contex-to político vigente tuvieron como resul-tado un retroceso real en términos deconvergencia con Europa, obligando aEspaña a llevar a cabo políticas de ajus-te todavía más duras en los años ochen-ta. La reciente historia de Españademuestra que el éxito no está garanti-zado, que los retrocesos son posiblescuando el marco político se bloquea ylas decisiones más difíciles se posponenindefinidamente. Hoy, sin embargo,existe una oportunidad para España departicipar decisivamente en el liderazgode Europa, oportunidad que, sin duda,debe ser aprovechada.

Hace 25 años, personas provenientes demuy distintos ámbitos políticos consen-suaron unas reglas del juego que hicie-ran posible la convivencia democrática

Introducción

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de los españoles dentro del libre juegode la alternancia democrática. Hoy, laConstitución Europea marca, por enci-ma de nuestra Constitución, unas nue-vas reglas de juego en las que los espa-ñoles habrán de aprender a desarrollarsus proyectos vitales. Pese a su aparentedescrédito, la política importa, y mucho.Como en el pasado, las decisionesvalientes marcarán el futuro. Renunciara una visión estratégica supone obviarel estudio de los medios que se requie-ren o se está dispuesto a aportar y laspolíticas que se deben promover en elámbito europeo. Dejar la iniciativa enmanos de otros y conformarse con unmero “salir del paso” condenaría a unpaís como España a una posición secun-daria cuando no marginal en la cons-trucción europea. La experiencia denuestro entorno, en Europa, pero tam-bién en América Latina, demuestra quedonde se imponen las lógicas partidis-tas, burocráticas, corporativas o mera-mente territoriales, los ciudadanos y,con ellos, los países, salen perdiendo.

En estos últimos veinte años, España haseguido una política europea en la quese ha intentado compensar la debilidadeconómica con el liderazgo político.Aunque el éxito de esta estrategia hasido notable, España se ha visto obliga-da a combinar simultáneamente y conno mucha coherencia políticas que pre-tendían demostrar que España era unsocio leal y homologable, “normal”, enotras palabras, con demandas que situa-ban el acento en la excepcionalidad deEspaña en términos geográficos, deriqueza relativa y de política exterior.Este “síndrome español”, consistenteen proyectar una imágen contradicto-ria, es decir, la de una “normalidad”que convivía con “problemas específica-mente españoles” en el ámbito institu-cional, presupuestario o de política

exterior, ha conocido un cierto éxito enel contexto de la Europa de los Quince.Sin embargo, en la Europa de los 25, lainvocación de la excepcionalidad dejaráde ser funcional: por un lado, es difícilconvertir la excepcionalidad en unaaportación constructiva; por otro, ahorahay Estados en la UE mucho más excep-cionales o necesitados de estrategias deexcepcionalidad que España.

Encontrar modelos de éxito en nuestroentorno no es tarea fácil. En Italia,observamos con preocupación la faltade capacidad de liderazgo de una eco-nomía potentísima a causa de la frag-mentación e inestabilidad política inter-na. En Alemania, la rigidez estructural yla falta de adaptación en la que puedecaer un gran país nos previene contralos riesgos de la autocomplacencia y elanquilosamiento. Por su parte, enFrancia, asistimos a una cierta desorien-tación ante la pérdida de liderazgo eidentidad en una Europa ampliada.Sin modelos de referencia validos en suentorno a los que acudir, España debeencontrar su propio lugar en Europa, supropia identidad, que combinando suhistoria, cultura, peso, posición y, sobretodo, vocación, sea a la vez funcionalpara los intereses de España y deEuropa.

El ajuste mutuo entre las dos nuevasrealidades; la Europa ampliada y consti-tucional, por un lado, y una Españamoderna plenamente insertada enEuropa, por otro, requiere, en opiniónde los autores de este Informe, un cam-bio en la política europea de España.Este cambio, se argumenta, puede sergradual, pero resulta inevitable. Setrata, según se explica en la parte analí-tica del Informe, de innovar, pero elobjetivo no es otro que repetir el éxitode la inserción de España en la Unión


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Europea en los veinte años que vandesde 1986 (fecha de nuestra adhesión)hasta 2006 (fecha de cierre de las pers-pectivas financieras y entrada en vigorde la Constitución Europea).

Resulta sin duda innecesario, amén deutópico, plantear con detalle una agen-da 2007-2027 que, basándose en laexperiencia de veinte años de pertenen-cia a la Unión, detallara el proyectoeuropeo de España para los próximosveinte años. Sin embargo, la renuncia aestablecer una visión estratégica acercade las necesidades de España a largoplazo y los fines últimos que Españaquiere lograr en la Unión supondríadejar la agenda europea en manos deterceros y conformarse con reorientar,a posteriori y en la medida de lo posi-ble, los proyectos promovidos por otroscuando no, como se ha hecho en dema-siadas ocasiones en el pasado, dedicartodas las energías negociadoras a“limar” las asperezas más desfavorablesmediante amenazas de bloqueo o exi-gencia de compensaciones.

Lo que se plantea, en definitiva, esaprovechar el tiempo disponible para, apesar de las inevitables distraccionesque abrirá la muy cargada agendaeuropea de los próximos dos años, abrirun período de reflexión sobre lo quepodrían constituir las bases de inserciónde España en Europa para el períodoque se inicia en el año 2007, tantodesde el punto de vista de nuestraeuropeización como de la construccióneuropea en sí misma.

Introducción

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Estado de la cuestión: España y Europa: dos caras de

un mismo proyecto

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El 1 de enero de 2006 se cumplirá elvigésimo aniversario de la adhesión de España a la entonces ComunidadEuropea. Este hecho supuso la culmina-ción de un exitoso proceso de democra-tización iniciado una década antes, tras la muerte del General Franco ennoviembre de 1975, y vino a simbolizarel cierre de un largo ciclo histórico,caracterizado por la turbulencia políti-ca, el atraso económico y social, y el aislamiento internacional. Transcurridosveinte breves pero intensos años desdeaquel acontecimiento histórico, hoynadie pone en duda que la presencia de España en la Comunidad/UniónEuropea ha contribuido de forma decisiva a su estabilidad política inter-na, a su modernización económica ysocial, y a su proyección europea einternacional.

Sin embargo, el camino recorrido desde1986 nunca fue fácil, y el éxito, pese alo que pudiera parecer, nunca estuvogarantizado a priori. Conviene recordar,por ejemplo, que pese a la elevadacuantía de las transferencias financierasrecibidas con cargo a los presupuestoseuropeos de la UE, los ajustes requeri-dos por la integración europea tuvieronefectos traumáticos en regiones enterasdel país, y en amplios sectores producti-vos. La presión competitiva de las fuer-zas de mercado de la UE ha obligado arealizar duros ajustes, así como a man-tener un ritmo de modernización eleva-do y a la vez sostenido. De igual forma,en términos políticos e institucionales,los sucesivos Gobiernos españoles hantenido que trabajar sin descanso, prime-ro, para rectificar los aspectos másnegativos de un Tratado de Adhesiónnotablemente asimétrico y, más adelan-te, para conquistar para España unlugar bajo el sol entre los Estados másgrandes de la UE.

Con todo, el balance de la pertenenciade España a la UE no puede ser máspositivo. En el año 2006, cuando se cie-rre el marco financiero vigente, veinteaños de integración europea habrántransformado tan profundamente a laUE como a la propia España. La UE delaño 2006 será radicalmente distinta deaquélla en la que España ingresó en elaño 1986, y la España del año 2006poco tendrá que ver con la de entonces.Tras estos veinte años de integración enEuropa, nuestro país habrá culminadocon éxito un proceso de modernizaciónpolítica, económica y social sin paran-gón en nuestra historia, que le habrállevado de la periferia menos desarro-llada al centro más influyente. Nuestrosistema político, así como nuestra vidaeconómica y social, habrán sido profun-da e irreversiblemente europeizados.

En términos de riqueza nacional, habre-mos pasado de ser un país con unarenta situada en el 68% de la mediaeuropea, a estar en situación de alcan-zar la renta media comunitaria; entérminos presupuestarios, habremospasado de ser un país receptor neto defondos europeos, a estar aproximándo-nos a un status de equilibrio financiero,cuando no de contribuyente neto; deser un país receptor neto de inversiónextranjera directa, nos habremos con-vertido en un emisor neto de inversiónextranjera; de ser un país que ha basa-do parcialmente su competitividad enlos bajos salarios de amplios sectoresproductivos, habremos pasado a sufrirla competencia de los bajos salarios denuestros nuevos socios europeos; de serun país de emigración, seremos un paísde inmigración y de ser un país aislado,habremos pasado a ser un país con unaamplia presencia en el mundo.

Introducción

La política europea de España (o lo quees lo mismo, la suma de las políticasque contribuyen a definir el papel y lasprioridades de España en el seno de laUE), ha evolucionado a lo largo de estosveinte años en función de tres grandesvariables: primero, las circunstanciascambiantes del contexto internacional/global en el que opera la UE; segundo,los cambios internos producidos en elseno de la propia UE, generalmentecomo resultado de reformas de los tra-tados y sucesivas ampliaciones; tercero,las prioridades europeas marcadas porla agenda política y económica españo-la. Como veremos a continuación, estastres esferas han experimentado -o estánen trance de experimentar- una profun-da transformación.

Nos encontramos, en primer lugar, anteuna serie de retos derivados del procesode globalización. En la medida en quela UE pretende representar, entre otrasmuchas cosas, una respuesta coherentea los retos de la globalización, la evolu-ción de dicho fenómeno define en nopoca medida el contexto mundial en elque se desenvuelve España como actoreuropeo. En éste ámbito, a nivel econó-mico constituyen motivos especiales depreocupación las dificultades experi-mentadas por las economías de la UEen su tradicional rivalidad económicacon Estados Unidos, así como su escasacapacidad de respuesta ante la crecien-te competitividad de las economíasemergentes más dinámicas del mundo.En lo que a la esfera política se refiere,Europa se ha zambullido en un comple-jo proceso de redefinición de sus rela-ciones con EEUU que, más allá de lasdiscrepancias suscitadas por la guerrade Irak, no es sino la expresión de suscrecientes esfuerzos por desempeñar unpapel político internacional más acordecon su indudable peso económico.

En segundo lugar, la política europeade España debe hacer frente a los cam-bios generados en el seno de la UE porlos dos grandes procesos que han cen-trado la atención de ésta durante losúltimos años: la adhesión de diez nue-vos Estados miembros en mayo de 2004,y la elaboración y aprobación de unaConstitución para Europa, firmada enoctubre del mismo año.

Previsiblemente, la suma de ambosacontecimientos tendrá un efecto nadadesdeñable sobre el status de Españaen el seno de la UE, cuestión que esteInforme analiza en profundidad. En tér-minos institucionales, la ampliaciónplantea una posible merma del peso einfluencia de España que podría tradu-cirse en una cierta pérdida de centrali-dad política, pero que también puedecontrarrestarse si se adaptan adecuada-mente los recursos disponibles a unentorno cada vez más exigente, procesoen el que podrían incidir favorablemen-te algunos de los nuevos instrumentos yprocedimientos previstos en el TratadoConstitucional. De forma parecida, laampliación posiblemente dificulte lainserción de las prioridades españolasen el conjunto de la política exterior dela UE, pero también contribuirá a quese preste una mayor atención a las polí-ticas de vecindad, asunto nada trivialpara un Estado situado en la fronteraexterior de la UE, como es el caso deEspaña. En el ámbito económico, laadhesión de nuevos socios, que si bienson mayoritariamente pequeños y pocopoblados, también son notablementemenos desarrollados que la mayoría delos Estados miembros actuales, incluidaEspaña, forzará una reforma y reorien-tación de las políticas de cohesión delas que nuestro país ha venido siendoel principal beneficiario durante los tres últimos lustros.

Estado de la cuestión

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Por último, debido en parte a factoresderivados de los cambios ocurridos enlas dos esferas antes mencionadas, elcontexto interno (doméstico) en el quese elabora la política europea deEspaña y la propia opinión pública tam-bién están experimentado una notabletransformación. Por un lado, si bien losespañoles siguen apoyando mayorita-riamente el proceso de integracióneuropeo y la participación de España enél, no es menos cierto que también semuestran crecientemente aprensivosante fenómenos relativamente nuevoscomo la deslocalización, el crimen trans-nacional, el terrorismo internacional yla inmigración, lo cual se traduce enmayores niveles de exigencia en rela-ción con las respuestas aportadas por laUE. Al mismo tiempo, en el transcursode no muchos años ha ido desapare-ciendo el consenso (cuando no unani-mismo) en el que tradicionalmente sedesenvolvía la política europea deEspaña, lo cual posiblemente confirmeque ésta ha pasado a convertirse enuna prolongación de la política interna(doméstica). Lejos de ser un motivo dealarma o preocupación, dicha evoluciónno haría sino confirmar la crecienteinteriorización política y social de losavances experimentados por el procesode integración europeo a lo largo delos últimos años.

A nuestro entender, tanto la UniónEuropea como España se encuentran enuna encrucijada, y su futuro desarrollodependerá en buena medida de las res-puestas que se ofrezcan a los grandesretos planteados. Por tanto, el presenteInforme pretende aportar en primerlugar un diagnóstico realista de dichosretos, analizándose a continuación losdilemas que ello plantea para la políticaeuropea de España, para proponerfinalmente algunas estrategias y

medidas concretas que contribuyan asuperarlos con éxito.

Como es evidente, el análisis de la tota-lidad de los factores que inciden en laelaboración de la política europea deEspaña desbordaría los confines de uninforme de éstas características. Porello, hemos creído oportuno centrarnuestra atención en tres dimensionesfundamentales: la constitucional/institu-cional, la económico-presupuestaria yla de seguridad (tanto exterior comointerior). El estudio de la evoluciónreciente de estas tres dimensiones, asícomo de los retos futuros que se vislum-bran en todos ellas, nos lleva a concluirque, si bien el modelo de política euro-pea desarrollado hasta la fecha enEspaña ha sido notablemente exitoso,probablemente haya llegado elmomento de iniciar una evolución gra-dual hacia uno distinto, más acorde conlas nuevas circunstancias globales, euro-peas y españolas.

1. Las bases del europeísmo en España

Algunos Estados europeos, comoFrancia y el Reino Unido, pero tambiénmuchos de los nuevos socios del Este,entendieron la participación en el pro-yecto europeo como algo inevitable alo que se veían abocados como resulta-do de una suerte de derrota o fracasocolectivo. En el caso de Francia, tanto laDeclaración Schuman (1950) como, pos-teriormente el Plan Pleven (1952) oincluso, más tarde, el Tratado deMaastricht y la Unión Monetaria (1992)pueden ser entendidos como instru-mentos para sostener una posición enel mundo que se debilita y, en paralelo,mantener una paridad de poder conAlemania que se va desvaneciendo pro-gresivamente. En términos similares, enel caso del Reino Unido, la solicitud de

adhesión fue vista internamente comoun reconocimiento de la decadencia delReino Unido ante la imposibilidadmanifiesta de jugar un papel indepen-diente en el mundo.

En España, por el contrario, al igual queen Italia o Alemania, la integracióneuropea no ha servido para contrarres-tar una pérdida de poder sino, precisa-mente, para hacer posible la recupera-ción de un poder y capacidad deinfluencia perdidos. Por esta razón, enmarcado contraste con otros países, nila cuestión de la pérdida de soberaníaasociada a la pertenencia a la UniónEuropea, ni la eventual erosión de laidentidad nacional se ha suscitado másallá de algunos grupúsculos nostálgicosdel franquismo. En realidad, cabe argu-mentar, la pertenencia de España a laUnión Europea ha reforzado tanto lasoberanía como la identidad nacionalde los españoles

Por estas mismas razones, el discursodominante en los países escandinavosrespecto al déficit democrático de laUnión Europea, aunque aceptabledesde el punto de vista normativo yacadémico, ha tenido una difícil trasla-ción al debate político en España. Laexperiencia vital de los españoles enrelación a Europa es, desde el InformeBirkelbach de 1962, precisamente lacontraria: Europa supuso un estímuloindudable para el cambio de régimen y,posteriormente, la consolidación denuestra democracia. No en vano, elapoyo de los ciudadanos españoles a laampliación de la Unión Europea, eincluso el apoyo a la candidatura deTurquía, en ambos casos muy superior ala media europea, refleja que los espa-ñoles se reconocen a sí mismos en lastrayectorias y discursos de “Retorno aEuropa” que observan en su entorno.

En este sentido, es indudable que la per-tenencia a la Unión Europea suponemás bien un superávit democrático, unplus de legitimidad, capacidad y dere-chos ciudadanos para los españoles.En consecuencia, todavía hoy, cabe argu-mentar, la integración europea sigueofreciendo a España un horizonte deprogreso político, económico y socialinsustituible. En el debate acerca de si lapertenencia a la UE debilita o pone enriesgo la existencia del Estado, el caso deEspaña aporta una evidencia inequívoca:indudablemente, el proyecto de integra-ción europea ha contribuido decisiva-mente a la consolidación del Estadoespañol, tanto hacia adentro como haciafuera, haciéndolo más fuerte, más via-ble, más visible, más legítimo y másinfluyente en la escena internacional.

Por estas razones, la integración deEspaña en Europa ha constituido tradi-cionalmente uno de los mayores vecto-res de consenso de todas las fuerzaspolíticas españolas. Así quedó ya demanifiesto en 1962, cuando un amplioespectro representativo de la oposiciónal régimen franquista, reunido enMunich en el Congreso del MovimientoEuropeo, rechazó unánimemente laspretensiones del Gobierno de Franco debuscar un acuerdo de asociación con laentonces Comunidad EconómicaEuropea. Posteriormente, llegada latransición a la democracia y la promul-gación de la Constitución (1978), la inte-gración de España en la ComunidadEuropea se convirtió, para todos los par-tidos políticos democráticos, en el refe-rente más apropiado que señalaría laplena aceptación internacional delnuevo régimen democrático. Así, lasnegociaciones de adhesión fueron ini-ciadas por la UCD en 1979, pero conclui-das por el PSOE en 1985, observándoseuna continuidad absoluta de propósito y


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objetivos entre ambos grandes partidos.La intensidad de los sentimientos euro-peístas en España quedaba en evidenciaal comparar las trayectorias de las tresnuevas democracias del Sur de Europa(Grecia, Portugal y España): de las tres,España fue la única en el que losTratados de Adhesión se ratificaron sinvoto alguno en contra. Así, frente a laposición de los comunistas portugueseso griegos, que desdeñaban laComunidad como un instrumento decreación de mercados típico del capita-lismo avanzado, o de las derechas másconservadores de Portugal y Grecia,siempre recelosas de los valores políticosy morales del liberalismo europeo o delas amenazas a la soberanía nacional, enEspaña, tanto Alianza Popular (AP)como el PCE refrendaron el Tratado deAdhesión a las Comunidades.

Esta excepcional legitimidadafectiva/simbólica de la ComunidadEuropea fue particularmente visible enla segunda mitad de los años ochenta,cuando políticas europeas de muy nega-tivos efectos a corto plazo para España(como la reconversión industrial, eldesarme arancelario y la apertura de laagricultura española a la CEE), apenasfueran cuestionadas, máxime aun en unmomento en el que España todavía nohabía comenzado a recibir transferen-cias importantes del presupuesto euro-peo. Por ello, las encuestas que realiza-ba la Comisión Europea (los conocidos“Eurobarómetros”) mostraban clara-mente una “paradoja española” por la cual los ciudadanos apoyaban la integración a pesar de que consideraranque no se beneficiaban directamente,en oposición exacta a la “paradoja

Gráfico 1: El europeísmo de los españoles en perspectiva comparada

Fuente: EB 61/2004

danesa” (ciudadanos que no apoyabanla integración aunque reconocían bene-ficiarse económicamente de ella).

Esta consideración unánime en la socie-dad española acerca de las virtudes delproceso de integración europeo ha que-dado de manifiesto históricamente enlas encuestas de opinión. Hoy en día,transcurridos dieciocho años de la inte-gración de España, los indicadores deapoyo popular al proceso de integraciónsieguen siendo espectaculares, especial-mente en lo que se refiere a los tresindicadores principales que configuranel europeismo en cualquier país: “apoyoa la integración”, “sentimientos deidentidad europea” y “beneficios de laintegración” como en lo que se refiereal apoyo a algunas cuestiones y políticasclave (ampliación, constitución, etc.)1.

Como se observa en el Gráfico Nº 1, elapoyo a la integración en España es del64%, dieciséis puntos superior a lamedia europea. El apoyo neto a la inte-gración (una medida más ajustada quese obtiene descontando los detractoresde la integración de los que la apoyan)es veintiún puntos superior en España alapoyo neto a la integración en la UE 25(52 versus 31 puntos), siendo sólo supe-rior en Luxemburgo y Grecia. Signifi-cativamente, entre los países grandes dela Unión Europea, España es el queregistra el apoyo a la integración máselevado (Italia 54%, Alemania 45%,Francia 43%, Reino Unido 29%)(Eurobarómetro 61/2004, p. B-33).

Además, España es el Estado miembrode la Unión Europea donde más perso-nas (un 58%) se identifican por igualcon la UE y con su país. Medida conestos criterios, la identidad europea delos españoles es doce puntos superiora la media de la UE, superando clara-

mente a los tres grandes países funda-dores de la Unión (Italia 49%, Francia46% y Alemania 39%) (Eurobarómetro61/2004, p. B-94).

Para concluir, el 69% de los españolesconsideran que la integración europeabeneficia a España, lo que le sitúa veintidós puntos por encima de la mediaeuropea (47%). En términos de integra-ción, los españoles apoyan mayoritaria-mente la Constitución Europea (70% deapoyo); la política exterior y de seguri-dad común (69% a favor); y la defensacomún (74%). Se encuentran, además,entre los menos proclives a conservar elderecho de veto nacional y entre aque-llos que claramente desearían que elproceso de integración avanzara másrápido. Por primera vez, además, sonmayoría los españoles que apoyarían unproceso de integración a varias velocida-des (41% versus 35%) en caso de quealgunos países ralentizaran los avancesdel conjunto (Eurobarómetro 61/2004,p. B-35, 76, 79, 81, 85 y 89).

En consecuencia, aunque las circunstan-cias puedan cambiar de cara al futuro,parece justificado afirmar que el euro-peismo de los españoles no necesaria-mente está basado en los fondos estruc-turales y los beneficios económicos de laadhesión, sino en aspectos simbólicos,políticos y afectivos de mayor calado.Sin duda, un escenario de reducción defondos y competencia económica porparte de los nuevos socios como el queprevemos a corto plazo constituirá unabuena ocasión para verificar la solidezde las convicciones europeas de losespañoles y españolas. A tenor de losdatos, sin embargo, no es probable quedichos cambios tengan una repercusióninmediata en el sentimiento o identifi-cación europeísta de los españoles.


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1 Véase en este sentido Ruiz Jiménez, Antonia María, La identidad europea de los españoles: sentido pasado y presente de la identificación con Europa en España, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 61/2004, 2/XII/2004.


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2. La erosión del consenso en políticaeuropea

Parece evidente que Europa sigue cons-tituyendo una extensión natural delproyecto colectivo de los españoles, sinque haya razones de peso para antici-par un cambio sustancial en esta mate-ria. De igual forma, parece tambiénque unas bases tan sólidas harían facti-ble construir una política europea acti-

va, robusta y, a la vez, compartida porlos ciudadanos. ¿Por qué hablamosentonces de “erosión” del consenso?

Tras años de consenso pasivo en tornoa los temas europeos en nuestro país,el proceso de ratificación de la Consti-tución Europea ha puesto de manifiestola existencia de significativas diferenciasen torno a la Unión Europea. Este“nuevo disenso” en torno a Europa es

Gráfico 2: La discrepancia de prioridades entre partidos y ciudadanos

Fuente: EB 61/2004

visible en las tres dimensiones principa-les que estructuran el debate político, asaber: en la dimensión cívica, con unadistancia creciente entre las opinionesy actitudes de la clase política, por unlado, y la ciudadanía, por otro; en el ejeideológico izquierda-derecha, con laaparición de importantes tensionesentre la izquierda y la derecha, perotambién, y de forma más novedosa,dentro de la izquierda y la derecha; y,finalmente, en la dimensión territorial,con la aparición de discrepancias tácticasy de principio entre los viejos y los nue-vos partidos nacionalistas2.

Primer ámbito de divergencia: elites ylos ciudadanosEl primer ámbito en el que detectamosuna erosión del consenso en torno a laUnión Europea es el referido a la apari-ción de una brecha creciente entre laspercepciones ciudadanas acerca deEuropa y las posiciones y prioridadesdestacadas por las elites políticas.

Este fenómeno, claramente visible enlos países de nuestro entorno desdecomienzos de la década de los noventa,ha terminado por reproducirse enEspaña con motivo de las últimas elec-ciones al Parlamento Europeo y, muyespecialmente, en relación al referén-dum del día 20 de febrero en torno a laratificación del Tratado Constitucional.En ambos casos, el porcentaje de parti-cipación (45% y 42%, respectivamente)ha sido revelador de la falta de entu-siasmo que suscitan los temas europeos.Por un lado, nunca hasta junio de 2004se habían celebrado elecciones europe-as en España de forma independiente aotros comicios (generales, autonómicoso municipales). Por otro, al contrarioque en otros países, nunca en España sehabía sometido la ratificación de unTratado Europeo a referéndum.

No deja de resultar paradójico quecuantos mayores poderes han adquiridolos ciudadanos, vía el refuerzo de lospoderes del Parlamento Europeo, másse han alejado los ciudadanos de susrepresentantes europeos. Igualmente, laConstitución Europea, que por fin con-sagra la doble legitimidad de Estados,pero también de ciudadanos, y extiendelos poderes del Parlamento Europeo deforma sustancial, tampoco suscita nin-gún entusiasmo cívico. Al contrario, lasquejas respecto a la complejidad deltexto y la falta de información han esta-do muy extendida. La realidad es quemientras que la Unión Europea ha dedi-cado casi exclusivamente los últimosaños de su vida política a la reforma delas instituciones y a la gestión de laampliación de la UE, las preocupacionesde los ciudadanos han estado muy ale-jadas de la agenda oficial.

No obstante, el distanciamiento porparte de los ciudadanos no significa queestemos ante una tendencia crecientede euroescepticisimo o eurofobia. Ajuzgar por los datos del Eurobarómetroantes señalados, los españoles siguenestando entre los más entusiastas euro-peístas del continente. Paralelamente,el europeísmo de la clase política espa-ñola también parece estar fuera detoda duda. Por razones que tienen quever con nuestra trayectoria histórica deaislamiento y exclusión, en España care-cemos de partidos anti-sistema decarácter “eurofóbico” que, como enotros países, hayan hecho del “No aEuropa” una cuestión central de susprogramas electorales. Irónicamente, eleuropeísmo de los españoles y de suspartidos políticos es tal que hasta lospartidarios del “No” a la ConstituciónEuropea lo han hecho bajo la banderade “más Europa”, “otra Europa” o


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2 Torreblanca, José I, Los tres disensos de la Constitución Europea, Real Instituto Elcano, Análisis Nº 22/2005, 9/II/05.


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“mejor Europa”. Como consecuencia, siextrapoláramos el resultado de la even-tual ratificación parlamentaria de laConstitución Europea de las posicionesde los partidos políticos con representa-ción parlamentaria, nos encontraríamoscon que el Tratado Constitucional reci-biría más del 94% de los votos de losdiputados a Cortes (332 diputados vota-rían a favor de la ratificación de laConstitución Europea y sólo 18 en con-tra), un margen incluso superior al quese requiere en España para aprobar unareforma constitucional.

Segundo ámbito de divergencia: ejeideológico izquierda-derechaEspaña fue el único país del Sur deEuropa en el que la adhesión a la(entonces) CE no cosechó ni un solovoto en contra en el trámite de ratifica-ción parlamentaria del Tratado deAdhesión. Posteriormente, el Tratadode Maastricht provocó las primeras fisu-ras en la izquierda española, especial-mente en Izquierda Unida, pero la cues-tión se zanjó con una división del votoparlamentario de la coalición entre el“Sí” y la abstención.

Como hemos visto, esta tendencia den-tro de las fuerzas de izquierda, de ámbi-to nacional y de ámbito autonómico, seha consolidado definitivamente con oca-sión del debate en torno al referéndumdel día 20 de febrero en relación a laConstitución Europea. Ratificación de laConstitución, al solicitar abiertamente el“No” varias fuerzas políticas con repre-sentación parlamentaria (ERC, IU, BNG,CHA, Na-Bai, EA) que sumaban un totalde dieciocho escaños. Significativamente,aunque IU-IC no represente muchodesde el punto de vista parlamentario(5 escaños), casi un 28% de los españo-les comparten el argumento de que laConstitución Europea consagra la

Europa del capital y no reconoce laEuropa social (Barómetro CIS/RealInstituto Elcano, diciembre 2004). Porello, más allá de la discusión acerca de laveracidad de estos argumentos, lo inte-resante resulta plantearse hasta quépunto nos encontramos ante una fractu-ra en torno a Europa en el seno de laizquierda, cuáles serán sus consecuen-cias a largo plazo y, muy especialmente,si esta fractura alcanzará al electoradodel PSOE, limitando sus posibilidades depactar con el PP grandes acuerdos enmateria de política europea.

Por la derecha del espectro político, lafractura en el europeísmo es igualmen-te evidente. De acuerdo con los datosdisponibles, durante la pasada campañadel referéndum constitucional, casi unode cada cuatro españoles (23%) dabapor bueno el mensaje que emitía elPartido Popular en el sentido de queEspaña perdía peso en la ConstituciónEuropea. Por su parte, dentro del grupode votantes del Partido Popular, los quepensaban que la Constitución Europeaera buena para España no llegaban al50% (48%). Por otro lado, el silenciodel ex Presidente José María Aznar a lahora de apoyar la ConstituciónEuropea, a pesar de haber sido suGobierno el responsable de la negocia-ción de 447 de los 448 artículos de losque consta dicho Tratado, es enorme-mente revelador. Dado que las doscuestiones en las que el Gobierno deJosé María Aznar centró sus desavenen-cias con la nueva Carta Magna Europea(la referencia al cristianismo y el mante-nimiento de los votos en el Consejo fija-dos por el Tratado de Niza) no tuvieronsatisfacción en la ConferenciaIntergubernamental que cerró elTratado ya bajo mandato del actualGobierno socialista, no resulta de extra-ñar que una gran parte de votantes y

simpatizantes del PP se haya mostradoinsatisfechos con el TratadoConstitucional.

Tercer ámbito: la cuestión territorialEl debate generado en los partidosnacionalistas en torno a la ratificaciónde la Constitución europea ofrece unclaro exponente de la existencia de unproblema en cuanto a la percepción dela Unión Europea desde el ámbitonacionalista o la óptica territorial (comose sabe, unos partidos, como ERC, BNG,EA, Nafarroa-Bai y la Chunta se hanposicionado en contra, mientras queCiU, PNV y CC, por otro lado, se hanposicionado a favor). A tenor de lasposiciones de los partidos políticos decorte nacionalista, resulta evidenteque una parte significativa de las elitespolíticas en Galicia, País Vasco yCataluña parecen concebir el proyectoeuropeo más como un obstáculo parala promoción de la identidad y el pro-yecto nacional propio que una oportu-nidad o garantía de su preservación.Aunque, como se muestra en lasencuestas (Barómetro CIS/Real InstitutoElcano, diciembre 2004), esta percep-ción no esté tan extendida entre loselectorados nacionalistas como el dis-curso político de las elites pudieraindicar, no por ello deja esta quiebrade las perspectivas y expectativas acercade la Unión Europea de ser menospreocupante.

Analíticamente, este “malestar europeo”en el ámbito nacionalista tiene dos ver-tientes: una típicamente europea y otraexclusivamente nacional, que por elloconviene distinguir con precisión.

En el ámbito nacional, el malestar tienesu origen en lo que históricamente haconstituido un déficit de participaciónde las Comunidades Autónomas (CCAA)

en el proceso de formación de la políti-ca europea en España. Pese a que, entérminos sustantivos, España sea unEstado prácticamente federal, el proce-so de formación de la política europeade España se ha parecido más al de losEstados más centralizados de nuestroentorno (Francia, el Reino Unido) queal de los Estados federales o más des-centralizados (Alemania, Bélgica,Austria). Esta “ceguera federal” del sis-tema institucional español, amparadaen el principio de unidad de acciónexterior expresado en el Art. 91 denuestra Constitución, contrasta viva-mente con la importancia de las compe-tencias transferidas a las CCAA, espe-cialmente en materias centrales dela vida política y legislativa europea(como la agricultura y pesca o el medioambiente) en la que dichas CCAAtienen importantísimas cuando noexclusivas competencias3.

En el ámbito europeo, el malestar conEuropa de las regiones con autonomíapolítica y legislativa tiene dos vertientes.La primera vertiente viene marcada porla frustración de expectativas en cuantoal sentido del proceso de integración.Tradicionalmente, las elites políticas enlos ámbitos nacionalistas han tendido aapoyar el proceso de construcción euro-pea partiendo del supuesto de que elhorizonte federalista o federalizante dedicho proceso supondría, inevitablemen-te, un debilitamiento de los Estados-nación. Sin embargo, como sabemos,esa “Europa de los pueblos” con la quelos nacionalistas soñaban ya en los añoscincuenta, no se ha hecho realidad.Aunque el marco europeo ha convertidoa las regiones en interlocutores esencia-les a la hora de poner en práctica ungran número de políticas, los Estadosmiembros han sido siempre reticentes aconceder a las regiones un ámbito


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3 Martín y Pérez de Nanclares, José, Las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario: Balance crítico y propuestas de reforma, Real Instituto Elcano, Documento de trabajo Nº 55/2004, 25/X/2004.


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representativo con poder real. Por estarazón, el Comité de las Regiones, en elque algunos depositaron sus expectativasen los años ochenta, ha sido un órganocarente de poder real. Más recientemen-te, pese a la existencia de algunas pro-puestas en esta dirección en el marco dela Convención, la Constitución ha dadopor zanjada la cuestión estableciendoclaramente la legitimidad de la Uniónsobre una doble base: la de los Estados(representados en el Consejo) y los ciuda-danos (representados en el ParlamentoEuropeo).

La segunda fuente de frustraciones conEuropa de las regiones con autonomíapolítica e identidades fuertes tiene quever con lo que la literatura académicaha denominado executive empower-ment o “refuerzo de los Gobiernos”,es decir: el hecho de que la integracióneuropea no sólo no ha debilitado a losEstados sino que, en la práctica, los hareforzado. Pese a que los Estados hantransferido notabilísimas competenciasal ámbito comunitario, la realidad esque la delegación de competencias alámbito supranacional les ha otorgadonuevas capacidades de control (porejemplo, de la agenda, pero también dela información) y coordinación (entreadministraciones y niveles territoriales)de las que antes carecían.

El fenómeno de refuerzo ejecutivo secomplementa, además, con un debilita-miento paralelo de las regiones concompetencias legislativas. La extensióndel proceso de integración europeo amaterias en las que dichas regiones dis-ponían de competencias legislativascompartidas o exclusivas ha supuestouna amenaza de vaciamiento compe-tencial de facto (más aún en razón dela progresiva eliminación de la unanimi-dad en el Consejo de Ministros y la con-siguiente adopción de decisiones en

régimen de codecisión con elParlamento Europeo). Cabe señalar, noobstante, que esta “revuelta de lasregiones” contra el vaciamiento compe-tencial no es un fenómeno exclusivoespañol, ni cabe ser atribuido a laacción de Gobierno en España (dehecho, fueron los Länder alemanes losque encabezaron esta rebelión en 1997,en el marco de las negociaciones delTratado de Ámsterdam), sino que esconsecuencia de un problema másamplio de ámbito europeo.

Conclusión

Pese al consenso mayoritario en torno ala pertenencia a la Unión Europea y loque ésta significa para el proyecto colec-tivo de los españoles, los casi veinteaños transcurridos desde la integraciónde España en la (entonces) ComunidadEuropea han hecho posible la apariciónde matices significativos en cuanto a losmodelos de Europa que propugnan losdiferentes actores políticos, económicosy sociales. Dado que estas diferencias deopinión se refieren más a la existenciade diferentes visiones acerca del “cómo”y “para qué” estar en Europa que alhecho de pertenecer o no a la UE, noprocede hablar de “ruptura”, sino sim-plemente de erosión.

En adelante, la pertenencia a Europaserá difícilmente cuestionada por lospartidos políticos españoles, la sociedadcivil o los partidos nacionalistas en elámbito autonómico. Sin embargo, sípodemos esperar un vivo debate entorno a las diferentes maneras de estaren Europa, especialmente si el modelode inserción de España en una Europaampliada y constitucional tiene que evo-lucionar, haciendo más visibles los costesy más difusos los beneficios de la perte-nencia. En consecuencia, esta “erosión”

del consenso debería interpretarse másbien desde el punto de vista de la emer-gencia de diferentes maneras de “ser” y“estar” en Europa una vez resuelta exi-tosamente nuestra integración enEuropa y no como un cuestionamientoimplícito o explícito de la presencia deEspaña en la Unión Europea o de sudecidida contribución al éxito del proce-so de integración europeo.

En la medida que los diversos actorespolíticos, económicos y sociales queoperan en el ámbito nacional o autonó-mico se planteen proyectos colectivosno necesariamente idénticos entre sí y,a la vez, conciban la Unión Europeacomo una arena en la que promover yrealizar dichos proyectos, la UniónEuropea será objeto de disenso. Así,unos actores preferirán reforzar deter-minadas dimensiones de la Unión endetrimento de otras (la fiscalidad enlugar de la competitividad, la políticasocial en lugar de la política de defensao la dimensión regional en lugar de laestatal, por poner algunos ejemplos).Sin embargo, esta evolución hacia eldisenso dará más fe de la incorporaciónde la UE a nuestra vida cotidiana comoparte inextricable de nuestro sistema yproyecto político que de la concepciónde la Unión como un cuerpo extrañoalojado en nuestra vida política.

En suma, la falta de consenso en mate-ria europea puede dar lugar a una polí-tica europea con más debate y, paradó-jicamente, con más legitimidad. En rea-lidad, el consenso en política exterior yen la UE no tienen el mismo rango dedeseabilidad / posibilidad porque la UEno es sólo política exterior. La UE es, enmuchos ámbitos, la continuación de lapolítica nacional por otros medios: haymodelos políticos, económicos y socialesen legítima competencia cuya fuerzarelativa se dirimirá electoralmente.

Por tanto, aunque las reglas del juegomarquen claramente los límites, hayun margen para la legítima competen-cia electoral y para que los electoresdecidan entre modelos. Por esa razón,la responsabilidad de la clase políticano es la de minimizar o esconder lasdivergencias bajo un supuesto pactode Estado o consenso ficticio.

Naturalmente, la exageración de dichasdiferencias, como la manipulacióninteresada o electoralista de algunosdebates (los fondos europeos, por ejem-plo), puede tener consecuencias nocivasen cuanto deterioren injustificadamen-te ante los ciudadanos la imagen de laUnión Europea y el sentido del proyectode integración. Entre ambos extremos,la exposición a los ciudadanos de losdiversos proyectos existentes para suconsideración y evaluación, junto conlos datos, argumentos y principios quelos avalan, supondría un avance notableno sólo desde el punto de vista de lacalidad de la esfera pública en nuestropaís sino desde la posibilidad de contri-buir a la consolidación de dicha esferapública en el ámbito europeo.

Lamentablemente, unos ciudadanosque no debatan acerca de la amplia-ción, la Constitución o, por poner unreciente ejemplo que ha suscitado unacierta controversia, la adhesión deTurquía, no serán unos ciudadanoseuropeos plenos. Por todo ello, en lasconclusiones de este Informe, llevamosa cabo una serie de recomendacionestendentes a mejorar la calidad y canti-dad del espacio para el debate y la par-ticipación ciudadana en la elaboraciónde la política europea.


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Análisis: Dilemas y desafíos de

la política europea de España

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1. En el ámbito político-institucionalPrimero: el (inacabado) diseño institu-cional de la UniónA corto y medio plazo, la política euro-pea va a estar dominada por la ratifica-ción y entrada en vigor de laConstitución Europea firmada el 29 deoctubre de 2004 en Roma. Caben dosescenarios: uno de ratificación exitosa yotro de fracaso de la ratificación. Enambos, sin embargo, existirán numero-sas cuestiones institucionales que mere-cerán ser objeto de atención específicapara España.

En el escenario de una ratificación exi-tosa, la agenda europea estará marcadaa partir de la entrada en vigor de laConstitución el 1 de noviembre de 2006por la necesidad de garantizar el eficazfuncionamiento institucional de laUnión con las nuevas reglas del juego yconfiguración institucional. Esta no seráuna tarea fácil, ya que es seguramenteen el área institucional donde sonmenos evidentes las mejoras y másobvios los problemas que plantea laConstitución Europea.

En primer lugar, la entrada en vigor delnuevo sistema de doble mayoríaEstados/población previsto en el artícu-lo I-25 deberá ser objeto de una cuida-dosa negociación. Por un lado, desde elpunto de vista técnico, la introducciónde criterios de población en la pondera-ción de las decisiones del Consejo plan-tea la cuestión de las cifras de pobla-ción que se deberán utilizar (años dereferencia, criterios de contabilidad, fia-bilidad de los datos, plazos para la revi-sión, etc.) así como la base jurídica(unanimidad o mayoría) que se emplea-rá en el seno del Consejo para definir elnuevo sistema. Más aún, desde el puntode vista político, los Estados miembrosdeberán estudiar muy cuidadosamente

sus posiciones y posibilidades de actua-ción en el nuevo marco institucional yadaptar sus estrategias y cálculos nego-ciadores a las nuevas posibilidades decoalición y bloqueo que ofrece el nuevosistema. Esto es particularmente impor-tante dado que existen tres tipos dedecisiones por mayoría cualificada:55%-65% de Estados/población paramaterias ordinarias; 72%-65% deEstados /población para propuestas enlas que la Comisión carezca de iniciati-va; y un tercer umbral eminentementepolítico para materias consideradas sen-sibles por algún Estado miembro en elperiodo 2009-2014.

En lo que respecta al número de miem-bros de cada Estado en el ParlamentoEuropeo (Art. I-20), la CIG constituciona-lizó el principio de “proporcionalidaddecreciente” en la asignación de esca-ños y los techos máximos y suelos míni-mos aceptables para los más grandes ylos más pequeños (96 y 6, respectiva-mente). Sin embargo, existen numero-sas fórmulas para traducir el principiode “proporcionalidad decreciente” a larealidad con, a su vez, muy diferentesimplicaciones en términos de los esca-ños que se asignarían a España. Traducirla “comprensión” obtenida por elGobierno español en la CIG 2004 res-pecto a la necesidad de compensar laexcesiva pérdida de eurodiputadossufrida a raíz del Tratado de Niza en unafórmula que permita a España consoli-dar o incluso aumentar los 54 escañosprovisionalmente asignados requeriráun esfuerzo importante de construcciónargumental, negociación y persuasión.

Finalmente, la Constitución tampocoparece haber resuelto satisfactoriamen-te la cuestión de la composición de laComisión. La necesidad de compensar alos más pequeños por la introducción

Ámbitos

de mayores niveles de proporcionalidadrespecto a la población en el Consejoha llevado a mantener el principio deun Estado/ un Comisario durante la pri-mera legislatura que siga a la aproba-ción de la Constitución, es decir hasta el2014. Quizás puedan existir en el nivelnacional ejecutivos con 25 miembrosque funcionen eficazmente. Sin embar-go es muy dudoso que un Colegio deComisarios con más de 25 miembrospueda funcionar coordinadamente.Esto resulta especialmente preocupanteen tanto en cuanto en una Uniónampliada, el papel de la Comisión comolíder de la iniciativa legislativa y garan-te de la eficaz implantación de las polí-ticas comunitarias resulta absolutamen-te esencial.

Lo grave es que ni siquiera las normasdiseñadas para configurar una Comisiónreducida con posterioridad al 2014parecen garantizar dicha eficacia. Los25 han optado por mantener unafórmula similara la acordada en Niza enel año 2000. Con ello han preservadouna solución que mantiene los equili-brios institucionales y salvaguarda losintereses de los Estados más pequeños.Sin embargo, la aplicación de dicha fór-mula, además de no ser fácil, podría noser compatible con la necesidad de sal-vaguardar o incluso elevar la eficacia dela Comisión en una Unión ampliada. Alestablecer el número de Comisarios endos tercios del número de miembros dela Unión, se obliga a la Comisión aintroducir cambios con cada nuevaampliación. Además, se fijan una seriede principios de aplicación nada fácil,cuando no posiblemente contradictorio:por un lado se habla de una “rotaciónigual”, de “equilibrio demográfico ygeográfico”, lo que induce a pensar enun turno de Estados preestablecido y enuna intergubernamentalización de la

Comisión, mientras que por otro seexige a la Comisión “velar por el interésgeneral de la Unión” y “ejercer sus res-ponsabilidades con plena independen-cia” y a sus miembros ser elegidos”enrazón de su competencia general y desu compromiso europeo, de entre per-sonalidades que ofrezcan plenas garan-tías de independencia” (Art. I-26.6). Taly como ha demostrado la crisis en tornoa la ratificación de la Comisión Barrosoen octubre de 2004, la eficacia y legiti-midad de la Comisión pasa por aumen-tar los márgenes de maniobra delPresidente de la Comisión a la hora deseleccionar su Colegio de Comisarios, nopor librarla de la ineficacia que planteaun Colegio de 27 o 30 Comisarios paraluego encorsetarla en un rígido turnogeográfico y demográfico.

En lo referente al Consejo, la eficazcoordinación y delimitación de respon-sabilidades entre el nuevo Ministro deAsuntos Exteriores de la UE (Art. I-28)y el nuevo Presidente del Consejorequerirá un aprendizaje mutuo y elestablecimiento de una serie de proce-dimientos cuyo éxito no puede descar-tarse, pero tampoco darse por hecho.Por otra parte, pese a las innegablespotencialidades que se derivan de ladoble asignación del nuevo Ministro deAsuntos Exteriores europeo al Consejo ya la Comisión (como Vicepresidente), anadie se le escapan los problemas decontrol político y democrático prospec-tivo y retrospectivo que esto plantea alParlamento, a la propia Comisión eincluso al Tribunal de Justicia Europeo.Igualmente, la introducción de la figuradel “Presidente del Consejo” (Art.- I-22),podría reforzar la visibilidad y la capaci-dad de acción internacional de la UE,pero sus demasiado poco precisas com-petencias abren la puerta a un factorde liderazgo personal de incierto pro-

Análisis

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nóstico. Por todas estas razones, lograrque la reforma del Consejo se materiali-ce en una mayor eficacia y coordina-ción, todo ello en un clima de transpa-rencia y estabilidad, será una tareaprioritaria.

El diseño institucional no es el únicoámbito pendiente. Previa a la ratifica-ción y entrada en vigor de laConstitución, España deberá estudiarmuy cuidadosamente sus opciones den-tro de los nuevos mecanismos de coope-ración reforzada. En el pasado existie-ron temores justificados de que las lla-madas cooperaciones reforzadas consti-tuyeran mecanismos de exclusión depaíses como España, que en razón de sullegada más tardía y su posición perifé-rica desde el punto de vista económicocontemplaban con preocupación laconstitución de núcleos o vanguardiasde integración. En la Europa ampliada,sin embargo, España no sólo no tienenada que temer en este sentido sinoque va a estar naturalmente interesadaen promover dichas cooperaciones enalgunos ámbitos específicos (desdeluego en los temas de seguridad ydefensa, pero también de libertad,seguridad y justicia). Igualmente, en loreferente a las llamadas cláusulas“pasarela” previstas en la ConstituciónEuropea (Art. IV-444), que permitenpasar a la mayoría cualificada en algu-nos ámbitos regidos por la unanimidadsiempre que se produzca una decisiónunánime. España debería estudiar tam-bién atentamente las áreas en las queestaría interesada en generar presiónpara conseguir la materialización dedichos cambios. En el pasado, nuestropaís estuvo interesado en mantener launanimidad en algunas de estas áreasconsideradas sensibles (fiscalidad, segu-ridad social, medioambiente). Hoy, sinembargo, el nivel de desarrollo y los

estándares alcanzados por España pue-den permitirle considerar que, bajodeterminadas condiciones, la unanimi-dad en dichas áreas puede ser conside-rada más un obstáculo que una salva-guarda para la satisfacción de interesesnacionales.

El segundo gran escenario es el consti-tuido por el fracaso de la ratificación.En dicho escenario, la ConstituciónEuropea, destinada a ser la solución alos déficit de eficacia y legitimidad de laUnión, acabaría convirtiéndose en elproblema. Formalmente, la ratificaciónrequiere la aprobación de todos losEstados miembros. Por esa razón, unsólo “No” será suficiente para abrir unacrisis, independientemente del país enel que se produzca. Además, frente a loocurrido en otras ocasiones, en las quela convocatoria de referendos ha sidopuramente excepcional, la elevación dellistón formal y nominal de este nuevoTratado al rango de Constitución haconvertido el referéndum ratificatorioen una práctica ampliamente extendi-da, con todos los riesgos que esto supo-ne dada la imprevisible dinámica quesabemos adquieren en ocasiones estetipo de consultas. Sin embargo, depen-diendo de dónde se origine el “No”, lacrisis tendrá diferentes consecuencias ysalidas posibles.

El fracaso de la ratificación podría darlugar a escenarios diversos, de conse-cuencias diferenciadas. Cada uno deellos deberá ser estudiado con antela-ción y detenimiento por el Gobiernoespañol con el fin de participar activa yeficazmente en la solución de cualquiercrisis que se plantee de tal manera quelas soluciones adoptadas refuercen y nodebiliten la posición de España. En unescenario de conflicto en torno a simantener el Tratado de Niza en vigor y


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hasta cuándo, solicitar el abandono dela Unión de aquellos que hayan recha-zado la Constitución o promover unaUnión más estrecha entre los que quie-ran seguir adelante dejando atrás a losmás renuentes, España debería contarcon sólidos argumentos políticos, jurídi-cos y de oportunidad para justificar susdecisiones, incluyendo, claramente, supropio Plan B, que debería ser objetode un consenso activo entre los princi-pales grupos políticos.

Con independencia de que se ratifiquerápidamente la Constitución o que seproduzca una crisis por la existencia deuno o varios “Noes”, existe una ingentetarea a realizar en términos de desarro-llo institucional. En cada uno de estosámbitos (el Consejo, el Parlamento, laComisión), España deberá anticipar unaposición clara, detallada y coherente,que responda a sus intereses particula-res y, a la vez, a los intereses de Europaen su conjunto.

Segundo: pérdida de poder del Consejoy auge del Parlamento EuropeoTradicionalmente, los sucesivosGobiernos españoles han articulado supresencia en el sistema institucional dela Unión Europea a través del Consejode Ministros. Esta opción no sólo eralógica (dado que el Consejo es el lugarnatural de representación y negociaciónde los intereses de los Estados y, portanto, el espacio donde los ejecutivosse han sentido más cómodos) sino,además, deseable, en tanto en cuantoel Consejo ha venido siendo el lugardonde residía el poder real de decisiónen la Unión.

La primacía del Consejo de Ministros enla presencia institucional de España enla Unión ha venido amparada y, a lavez, ha sido reforzada por: primero, el

gran número de materias en las que labase de negociación formal ha sido tra-dicionalmente la unanimidad; segundo,la existencia de una cultura consensualen la cual, pese a la existencia de unabase de decisión que permitía la mayo-ría cualificada, las votaciones han sidoexcepcionales, aún en asuntos conside-rados decisivos para el interés nacionalde algunos Estados; tercero, el poderrelativo de España en el Consejo deMinistros ha sido elevado en razóntanto de sus propios votos (los ochovotos de España frente a los diez deAlemania) como en razón de lo elevadodel umbral de votos en los que se esta-blecía la mayoría cualificada (71%).

Todo esto ha otorgado a España unaimportante capacidad para forjar mino-rías de bloqueo con sus socios medite-rráneos y, también, para resultar decisi-va en la configuración de mayoríasganadoras, de tal manera que ni siquie-ra en los momentos de mayor divergen-cia aparente entre la política europeade España y la del núcleo europeodominante hayamos podido constatarotra cosa que una gran satisfacción conlos resultados de las negociaciones enel Consejo en términos de los interesesespecíficos de España.Como se observa en el Gráfico Nº 3, de

Análisis

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1149 actos legislativos adoptados por elConsejo entre 1999 y 2004, aproximada-mente la mitad de ellos tenían comobase de decisión la unanimidad. Sinembargo, sorprende constatar hastaqué punto, de los 591 actos restantes,en los que la base de decisión era lamayoría cualificada y en los que, portanto, se hubiera podido proceder auna votación, en nada menos que 410ocasiones (el 69,4%) los Quince logra-ran alcanzar un acuerdo unánime. Elresultado es que a lo largo de cincoaños, los actos legislativos en el Consejosólo registraran votos discrepantes en el

15,7% de las ocasiones. Desde el puntode vista de España, los datos no sonmenos significativos ya que podemosobservar que, pese a las discrepanciassufridas en materia de política europeaentre el Gobierno de José María Aznary el núcleo franco-alemán dominanteen la Unión, España sólo votó contra lamayoría del Consejo en trece ocasionesen todo ese período.

Por ello, más allá de estos datos concre-tos, resulta evidente que el verdaderoproblema reside en que la ampliación,sumada a los cambios introducidos por


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Gráfico 3: Patrones de votación enel Consejo de la Unión.

Actos legislativos 1999-2004

Fuente: elaboración propia sobre la base del Summary of Council Acts Consejo de la Unión Europea.

el Tratado de Niza y el actual TratadoConstitucional, suponen un cambio cua-litativo en la configuración del poderdel Consejo.

En primer lugar, la pérdida del poderdel Consejo en su conjunto frente alParlamento es coincidente con la pérdi-da de poder individual de los Estadosdentro del Consejo tanto en razón de laampliación (cada aumento del númerode miembros del Consejo redunda enuna pérdida de poder relativo de cadaEstado dentro del Consejo) como de lareducción de ámbitos en los que la basede decisión lo constituye la unanimidad.Recuérdese que, de acuerdo con losdatos proporcionados por el propioMinisterio de Asuntos Exteriores espa-ñol, la Constitución Europea extenderála mayoría cualificada a 47 materiassustantivas.

En segundo lugar, asistimos a una pér-dida de poder del Consejo en su con-junto frente al Parlamento Europeocomo consecuencia de la generalizacióndel llamado procedimiento de codeci-sión (grosso modo, el procedimientopor el cual las decisiones exigen mayo-ría tanto en el Consejo como en elParlamento). La codecisión convierte alParlamento Europeo en un poderosorival del Consejo a la hora de condicio-nar la agenda de la Comisión. Si, histó-ricamente, la Comisión, por disfrutar dela iniciativa legislativa, se ha visto obli-gada a anticipar las preferencias delConsejo en sus propuestas, en la actua-lidad, y crecientemente en el futuro, laComisión deberá prestar una atenciónmayor si cabe a la configuración deintereses y preferencias existente en elParlamento antes de lanzar cualquieriniciativa. Tras la entrada en vigor delTratado de Niza, el procedimiento decodecisión se ha convertido en el proce-

dimiento estándar de decisión, afectan-do a 48 nuevas bases jurídicas4.

La ampliación plantea, además, dosserias amenazas al funcionamiento delConsejo: en primer lugar, pone a prue-ba la tradicional cultura consensual, yaque reduce enormemente los conjuntosde opciones que satisfacen a todos losmiembros y, a la vez, incentiva la for-mación de “coaliciones mínimas gana-doras” (al ser los beneficios de unadecisión menores, el aumento de lacuota de beneficios individual requieremantener el número de participantesen una coalición lo más bajo posible).En consecuencia, combinado con elhecho de que las materias sujetas aunanimidad en el Consejo son cada vezmenores, habiéndose generalizado eluso de la mayoría cualificada tanto enNiza como en la futura Constitución,resulta evidente que parte del poder dedecisión en la Unión se está trasladandodesde el Consejo al Parlamento.

Tercero: el poder de España en la UniónampliadaComo se demostró en Ioannina, Ámster-dam, Niza o la CIG 2004, las estrategiasnegociadoras de España en las negocia-ciones institucionales han estado desti-nadas a mejorar la cuota de poder en elConsejo, manteniendo o acrecentando lacapacidad de influencia de España. Laparadoja de Niza, pero también de lanegociación y el resultado final de laConstitución Europea reside, sin embar-go, en que, en razón de la ampliación yel auge del Parlamento, las nuevas (ymayores) cuotas de poder relativo coe-xisten con menores cuotas de poderabsoluto, es decir: las mejoras individua-les conseguidas por España quedan engran parte anuladas por los efectos dela ampliación.

Análisis

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4 Secretaría de Estado para la Unión Europea, Ministerio de Asuntos Exteriores, (2004) Breve Análisis del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Madrid, págs. 55-57.

Como se observa en el Gráfico Nº 4, lacuota de poder absoluto de España enuna Unión ampliada a 27 miembros(medida en Índices Banzhaf normaliza-dos, que dan cuenta del porcentaje decoaliciones en las que el voto de cada

país es decisivo), varía poco con unsistema (Niza) u otro (la Convencióno la Constitución). La Constitución,aunque ha introducido una repondera-ción sustancial a favor de los Estadosmás poblados, lo ha hecho en términos


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Gráfico 4: El poder de decisión a prioride España en la Unión Europea: Niza, la Convención y la Constitución

Fuente: Bilbao, 2004 y Torreblanca, 2004. Nota: Datos en % NBI, Normalizad Banzhaf Index, UE-27

de proporcionalidad decreciente ya quelos pesos de los países más grandes sonalgo menores que los de su población(Alemania, por ejemplo, dispone del17% de la población en la UE-27 , perosu índice de poder NBI es del 11.8%)mientras que, cuando en el año 2009entre en vigor el sistema de doblemayoría previsto en el artículo I-25de la CE, España tendrá una cuota depoder de decisión a priori muy parecidaa su población5.

Lo que sí varía es el poder relativo deEspaña frente a los otros grandes: deacuerdo con el nuevo sistema de vota-ción basado en la población, los “cuatrograndes” tendrán mayor poder de deci-sión respecto a España del que disponenactualmente con el Tratado de Niza. Sinembargo, en virtud del acuerdo logradoen la CIG 2004, que exige un númeromínimo de cuatro Estados para bloquearuna medida, aunque alcancen el umbralde población superior al 35% que serequiere formalmente (Art. I-25 de laConstitución), se han desactivado ochoposibles coaliciones de bloqueo entre losEstados más grandes en las que Españano hubiera estado representada y se haabierto, a cambio, la posibilidad de queEspaña sea decisiva en cuatro nuevasminorías de bloqueo formadas por losEstados más grandes.

En cualquier caso, aunque tanto elTratado de Niza como la Constitucióngarantizan a España un más que acepta-ble poder de bloqueo, la realidad es quenuestro país es hoy menos poderoso entérminos de votos de lo que lo era en laEuropa a doce y, sin duda, lo será cadavez menos con cada nueva ampliación.

Incluso con el actual Tratado de Niza envigor, en una UE a 25 miembros, los cua-tro países de la cohesión (España,

Portugal, Grecia e Irlanda) suman 58votos, por lo que no pueden formar unaminoría de bloqueo (establecida en 90votos), pero sí los seis contribuyentesnetos (Alemania, Francia, Reino Unido,Holanda, Suecia y Austria), que disponende 140 votos, y también los ocho nuevosmiembros de Europa Central y Oriental(que disponen de 91 votos).

¿Significa esto que España necesaria-mente va a ser menos influyente? Enmodo alguno.

En primer lugar, hay que recordar que laConstitución Europea salvaguarda hasta25 ámbitos de decisión para la adopciónde decisiones por el procedimiento deunanimidad. En materias clave como lapolítica exterior, de seguridad y dedefensa, la fiscalidad, la seguridad social,la cultura, el medio ambiente, el comer-cio de servicios sociales, educativos ysanitarios, los recursos propios y lasimportantísimas perspectivas financieras,la base de decisión seguirá siendo launanimidad, por lo que existirá un mar-gen muy amplio de negociación paraGobiernos como el español.

En segundo lugar, tanto los estudios decaso como los datos disponibles demues-tran que el peso real de un país se midepor su capacidad de influencia, que estábasada en el uso de argumentos factualy normativamente validos y, también,por la capacidad de construir coalicionesfavorables a sus intereses.

En consecuencia, la pérdida de peso deEspaña no sólo tiene que ver con el cam-bio en los votos asignados a cada Estadosino con fenómenos más amplios (laextensión de la mayoría cualificada com-binada con el aumento de número demiembros). Otra cosa es que los votossí importen desde el punto de vista

Análisis

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5 Véase Bilbao Arrese, Jesús Mario, El reparto del poder en la Constitución europea, Real Instituto Elcano, ARI Nº 125/2004, 16/VII/04; y Torreblanca, José Ignacio El Gobierno socialista, la Constitución y la doble mayoría, Real Instituto Elcano, ARI Nº 103/2004, 28/V/04 y Votar y vetar en la unión: una interpretación de la posición española en la CIG 2003,Real Instituto Elcano, ARI Nº 121/200, 16/X/2003.

constitucional en tanto en cuanto refle-jan una concepción determinada delpoder y de la legitimidad, además delequilibrio entre representatividad yeficacia6.

¿Cómo enfocar entonces la cuestión delpoder en la Unión ampliada? En cual-quier sistema político, el ejercicio delpoder tiene tres dimensiones: “¿qué sedecide?”; “¿de qué se discute”?; y, “¿quése prefiere?”. La primera dimensión serefiere a la capacidad de obtener deci-siones favorables a los propios intereses(bien mediante la votación, la negocia-ción, o la persuasión).

La segunda dimensión se refiere a lacapacidad de limitar el número de pro-puestas desfavorables a los propios inte-reses que entran en el ciclo decisorio, esdecir: conseguir que la agenda sóloincluya aquellos temas en los que existeuna posibilidad clara de obtener benefi-cios políticos o económicos. La tercera yúltima dimensión se refiere a la capaci-dad de orientar las preferencias del siste-ma en su conjunto y de los participantesindividualmente hacia configuracionesfavorables a los propios intereses como,por ejemplo, la cohesión territorial, laindivisibilidad de la seguridad, etc.

Por tanto, cuando se pierde poder enuna dimensión, es necesario diseñarestrategias que incidan en las otras dosdimensiones. Este es, claramente, el casode España. En la Unión ampliada a 25,y más aún a 27 o a 35, el locus del poderse desplazará desde el Consejo hacia laComisión, el Parlamento o el ConsejoEuropeo. Por ello, resultará decisivoinfluir en las fases de definición y pro-puesta, pero también en la fase parla-mentaria. Los Consejos Europeos, peseal igualitarismo formal que han venidoejemplificando, sufrirán un efecto simi-

lar, incentivando que los grandes Estadosse reúnan previamente para fijar laagenda y pactar las principales posicio-nes. En la Unión ampliada, los ConsejosEuropeos se convertirán bien en el lugarde acomodo y compensación de los inte-reses de aquellos que hayan quedadoexcluidos de los grandes acuerdos o bienen el lugar en el que poder sumarse adecisiones ya tomadas.

Cuarto: la identidad y valor de Españaen la Unión ampliadaTodo país tiene una serie de parámetrosbásicos que configuran su posición enel mundo (la geografía, la historia, eltamaño, la riqueza, la población, etc.).Por esta razón, las coordenadas básicasde la política exterior de España seránlas mismas para todo Gobierno: Españaes un país profundamente europeo, derenta media, tamaño mediano-grande,con una tradición histórica y peso cultu-ral destacable y con importantes intere-ses de política exterior en elMediterráneo y América Latina. En lamedida en que la riqueza o población deEspaña se incremente o disminuya enrelación a nuestros socios, nuestro idio-ma y nuestra cultura se expandan odecaigan y nuestros vecinos triunfen ofracasen, las coordenadas de nuestrapolítica exterior cambiarán, pero loharán lentamente. Igualmente, en lamedida en la que el proyecto colectivoy los valores de los españoles cambien(como lo han hecho en estos últimos25 años), la política exterior deberátambién cambiar.

Todos estos elementos configuran losparámetros básicos en los que se asientay sobre los que se construye la políticaexterior. Interpretar estas tendencias decambio y continuidad y observar elentorno es obviamente una tarea esen-cial para garantizar el éxito en política


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6 Véase, J. I. Torreblanca, Los votos importan y mucho, El País, 17 de junio de 2004, p.14; La Constitución y las reglas de juego, La Vanguardia, 9 de junio de 2004, p.24

exterior. En la medida en la que elEstado es el actor dominante en las rela-ciones internacionales, al menos desde elpunto de vista legal, y, también, entanto en cuanto lo que se juegan losEstados en la escena internacional es supropio bienestar y supervivencia, la polí-tica exterior es una política de Estadoque requiere el máximo nivel de consen-so posible.

Sin embargo, en una democracia, elEstado no tiene una entidad ni existen-cia independiente de sus ciudadanospor lo que en absoluto puede constituirun fin en sí mismo, sino un mero mediopara conseguir objetivos coherentes conlos principios democráticos y los intere-ses materiales de sus ciudadanos. Ladiplomacia clásica, basada en la idea deque sólo una elite disponía de los cono-cimientos técnicos para interpretar losintereses permanentes del Estado ytransformarlos en política exterior essencillamente incompatible con unasociedad democrática, abierta, plural yavanzada económicamente.

En consecuencia, más allá de los intere-ses de los Estados, cada vez más difusosy, desde luego, cada vez menos perma-nentes, hay un espacio legítimo para ladivergencia ideológica (izquierda-dere-cha) en cuanto a la finalité politique delproceso de integración y sus contenidossustantivos (mayor o menor papel delEstado o del mercado en la construcciónde Europa). Por tanto, parece razonableque exista un margen de maniobrapara que, al igual que ocurre en la polí-tica interna, cada Gobierno sitúe elénfasis en aquellas políticas que le sonmás cercanas desde el punto de vistaideológico o de construcción europea ypara ello busque aliados en otrosGobiernos con similares preferencias.Pensar, por tanto, que todos los intere-

ses que pueden representarse en laconstrucción europea son reducibles aun único interés nacional cuya interpre-tación y ejecución corre a cargo delpoder ejecutivo supone una aberraciónno sólo democrática sino esencialmentecontraria al mismo espíritu de la cons-trucción europea, que siempre ha teni-do como objetivo dar un cauce deexpresión a los ciudadanos, y no sólo alos Estados.

Con quién debe alinearse España enEuropa no sólo es una pregunta muyextendida, sino base del disenso entrelos grandes partidos en los últimosaños. Sin embargo, consideramos queeste debate parte de unas premisaserróneas. Una política europea cuyoéxito dependa de las variaciones electo-rales en EEUU, Francia, el Reino Unido oAlemania, en un sentido u otro, no essino reflejo de una falta de autonomíay liderazgo propios.

España debe ser, independientementedel color del Gobierno en Madrid,Londres, Paris, Berlín, Roma o Varsoviaun socio esencial para cualquier proyec-to de integración. En nuestra opinión,el peso político y económico de Españaasí como su valor añadido en términosde proyecto europeo son lo suficiente-mente atractivos y valorados en la UEpara que nuestros socios, especialmentelos grandes, deseen completar cualquierproyecto de alianza, eje o directoriomediante la incorporación de España.Esto implica mejorar la capacidad deconstruir alianzas y coaliciones, adqui-riendo un valor añadido propio para losdemás, procurando ser el socio decisivo,unas veces como moderador, otras vecescomo impulsor. Claramente, España dis-pone de entidad y autonomía suficien-tes para establecer sus alineamientosde forma pragmática, caso por caso,

Análisis

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en función del color político y de lapolítica europea dominante en las capi-tales europeas importantes.

Jugar un papel propio en Europarequiere construir una identidad propia.¿Cuál sería la base de esa identidad?

Algunos Estados miembro configuran suidentidad europea en el empeño deextender al ámbito de la Unión Europeavalores y principios de gran raigambreinterna (la igualdad de género, una ele-vada protección medioambiental ysocial, el compromiso con los derechoshumanos en el ámbito internacional, elrespeto a las reglas del juego o sus pro-pios estándares de transparencia y acce-sibilidad ciudadana al sistema político).Otros países, en contraste, carecen deentidad o experiencia suficiente paraorientar la Unión Europea en función deintereses estrictamente nacionales por loque su política europea busca más maxi-mizar las oportunidades de bienestar ycrecimiento económico que ofrece elmarco europeo que intentar orientar elsistema en su conjunto. En este sentido,aunque su capacidad de influir sobre lasgrandes decisiones es escasa, su reducidotamaño facilita su acomodación dentrodel sistema y hace poco costoso el lograrque se sientan satisfechos con las gran-des decisiones estratégicas adoptadaspor el Consejo Europeo.

Para los Estados grandes, entre los quepor tradición y vocación se encuentraEspaña, los supuestos de partida soncompletamente diferentes. Por un lado,tienen entidad suficiente para influir enel sistema en su conjunto, lo cual lesotorga una especial responsabilidaddesde el punto de vista de la contribu-ción a la provisión de bienes públicos enel ámbito europeo. Por otra parte, enrazón de las interdependencias que se

derivan de su dimensión geográfica ydemográfica, pero también de su histo-ria y vocación, dichos Estados poseenintereses y necesidades específicas en elámbito europeo e internacional. Estoimplica que, en cada de uno de esosámbitos específicos, dichos Estados seorienten activamente hacia la UE comomedio de conseguir que esta amplifiquey mejore la capacidad de satisfacción dedichos fines nacionales.

En el caso de España, su posición perifé-rica y fronteriza desde el punto de vistageográfico configura un problema espe-cífico de acceso a mercados, competitivi-dad y presencia en Europa, pero tam-bién de seguridad, que siempre ejerceráuna influencia notable sobre nuestrapolítica europea. Igualmente, las inter-dependencias económicas, políticas y deseguridad que genera el anclaje medite-rráneo de España están llamadas a cons-tituir un importante prisma bajo el cualse observará la política europea. En elmismo sentido, nuestra cultura y tradi-ción, estrechamente ligada al idioma y alcontinente americano, supondrá ineludi-blemente la necesidad de ejercer unamuy activa labor de promoción de nues-tros intereses globales en el marco euro-peo. Por estas razones, la identidadeuropea de España estará siempre inevi-tablemente ligada a la necesidad y alempeño por conseguir orientar activa-mente a la Unión Europea hacia políticasque refuercen en todos los ámbitos ladimensión exterior de la Unión. Sin dudaalguna, es esta dimensión exterior de laUnión, que requiere una profundizaciónnotable de algunos espacios de integra-ción (como la política exterior y de segu-ridad, pero también el Espacio deLibertad, Seguridad y Justicia), aquellaen la que la identidad europea deEspaña debería ser más visible en losaños venideros.


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Reivindicar que la UE asuma un papelmás activo en todas estas áreas no debeser, sin embargo, planteado desde elpunto de vista de la idiosincrasia o lasnecesidades especiales de España, nidesde un discurso basado en la excepcio-nalidad o la obtención de compensacio-nes. En la Europa ampliada, los interesesde España en el Mediterráneo, AméricaLatina o en lo referente al control defronteras, flujos migratorios y delincuen-cia organizada, deben ser consideradostan profundos, ineludibles e irreversible-mente europeos como las relaciones conRusia, la política hacia Oriente Medio olas relaciones con los Estados Unidos.Liderar dichos ámbitos y hacerlo desdeuna perspectiva europea no es ya unaposibilidad, sino una responsabilidadineludible.

El liderazgo requiere, sin embargo, sercapaz de realizar aportaciones sustanti-vas, incluso unilateralmente y sin contra-partidas en sus fases iniciales a la provi-sión de un bien público. Transcurridoscasi veinte años de nuestra adhesión a laUE, España se beneficia lo suficiente delsistema como para contribuir de formaactiva a su sostenimiento. Para un paíscomo España, a punto de alcanzar lamedia comunitaria en renta, la fronterade la contribución neta al presupuestosignifica la posibilidad de convertir sunueva posición en influencia y capacidadde diseño para orientar la UE hacia lasatisfacción de sus necesidades tanto enlo referente a la acción exterior de la UEcomo a la satisfacción de sus necesidadesespecíficas en términos económicos yfinancieros.

En algunas ocasiones pasadas, pese a lalegitimidad normativa y solidez fácticade su posición, España ha tenido dificul-tades para hacer llegar sus argumentos asus socios y ha experimentado que ven-

cer supone también convencer. A lolargo de las grandes negociaciones insti-tucionales y financieras del pasado,España ha visto cómo otros países pre-sentaban discursos más sofisticados yestrategias de información y persuasiónmás elaboradas, a menudo situando conmás acierto los intereses particulares enel ámbito de los intereses generales dela Unión. Cuando España ha sido capazde realizar este ejercicio, como en elcaso de la política de cohesión, la políti-ca de Mediterráneo, el Espacio deLibertad, Seguridad o Justicia o la ciuda-danía europea, los éxitos han sido nota-bles. Cuando, por razones varias, no hatenido éxito, como en el caso de lasnegociaciones institucionales (desdeIoannina a la Constitución), España hatendido a pagar un precio muy alto entérminos de imagen y crédito europeísta.Por tanto, nuestro país ha demostradoen sobradas ocasiones que era posibledefender intereses nacionales y, a la vez,generar crédito europeísta para futurasnegociaciones. En la Unión ampliada,insertar los intereses propios como partedel interés general y, a la vez, ser capa-ces de explicar y convencer a los socioseuropeos de las necesidades especiales ylas peculiaridades de cada país será abso-lutamente crucial.

En consecuencia, mejorar la capacidadde defender los intereses propios y deorientar la UE hacia la satisfacción de lospropios pasa también por ser capaz deexplicar bien las posiciones, por facilitardatos y argumentos consistentes y porestablecer una relación muy fluida conlos medios de comunicación, think tanksespecializados y otros creadores de opi-nión, tanto nacionales como extranjeros.

Análisis

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Quinto: pérdida de autonomía guber-namentalPese a la escasez de recursos presupues-tarios, la Administración española hasido notablemente eficaz a la hora dedefender los intereses de España en laUnión. Esta eficacia de la presenciaespañola en el Consejo, destacadaunánimemente en todos los estudios,ha descansado, fundamentalmente, entres pilares.

En primer lugar, en una muy eficazSecretaría de Estado para la UniónEuropea (SEUE), que ha sido capaz,pese a sus escasos medios, de superar lostradicionales problemas de coordinaciónen la Administración Española entre dis-tintos cuerpos y departamentos, configu-rando un modelo de éxito observadocon mucha atención en el ámbito acadé-mico y político europeo.

Por otro, la Representación Permanenteen Bruselas (REPER) que, mimetizando laestructura sectorial de la administraciónespañola ha sabido, de nuevo, coordinary defender las posiciones de España enBruselas con unos niveles de éxito unáni-memente reconocidos por otros Estadosmiembros.

El éxito de la SEUE en su labor de coordi-nación de la política europea no sólotiene que ver con la defensa y negocia-ción de la posición española en las insti-tuciones europeas, sino en su capacidadde coordinar el proceso de formulación ydefinición de la política europea en elámbito intra-gubernamental, tarea quela SEUE desarrolla vía la ComisiónDelegada del Gobierno para AsuntosEconómicos y la ComisiónInterministerial para los Asuntos relacio-nados con la UE (CIUE).

La especialización de los diplomáticosencargados de la política europea, contrayectorias cruzadas entre la SEUE y laREPER, y la cooptación de otros técnicosde la administración ha constituido, sinduda, un éxito y un acierto: la continui-dad de temas y de personal, el valor dela experiencia, la eficacia en la defensade las posiciones han convertido a laSEUE y la REPER en mecanismos de preci-sión en la defensa de los intereses deEspaña y en la ejecución de la políticadel Gobierno.

Finalmente, dada la importancia quehan adquirido las negociaciones entreJefes de Estado y Gobierno en el senode la Unión, la política europea deEspaña ha experimentado, desde 1986,una inevitable presidencialización, con-virtiéndose el Gabinete del Presidentedel Gobierno en La Moncloa en el tercerpilar fundamental en el que se ha asen-tado la eficacia de la coordinación, pre-sencia y defensa de los intereses deEspaña en la Unión. El papel centralde los Presidentes de Gobierno en lapolítica europea no sólo ha otorgadomás visibilidad a las cuestiones europeascara a la opinión pública, sino que haconstituido un estímulo adicional parala eficaz coordinación entre departa-mentos e intereses y la mejora de lascapacidades de anticipación y planifica-ción estratégica7.

El éxito de la política europea de Españaha estado, sin embargo, basado tambiénen una notable autonomía gubernamen-tal a la hora de formular y ejecutar lapolítica europea, autonomía que con-trasta agudamente con las tradicionesde control y transparencia vigentes enlas democracias avanzadas de nuestroentorno. En particular, el papel delParlamento como organismo de segui-miento y control de la política europea


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7 Véase al respecto, Raj S. Chari et al. Spain and European Union constitution-building. Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 45/2004, 27/VIII/2004

ha dejado mucho que desear. Tambiénha sido escaso, cuando no nulo, el papeljugado por las Comunidades Autónomasen la formulación de dicha política, pesea la naturaleza cuasi-federal de nuestrosistema político, lo que ha permitido ala Administración ejecutar la políticaeuropea con unos márgenes de autono-mía considerables.

El problema reside en que la excesivacentralización del modelo de coordina-ción de la política europea y de defensade los intereses nacionales en manos dela Presidencia del Gobierno, la SEUE y laREPER ha generado una frustración cre-ciente en el ámbito autonómico, asícomo un déficit de participación de lasCortes Generales y de los ciudadanos enla tarea de control prospectivo y retros-pectivo de la acción de gobierno enmaterias europeas.

Sin embargo, en la medida en que elmodelo constitucional evolucione (vía lareforma del Senado y de los Estatutosde Autonomía) y, a la vez, incorporealgunos mecanismos de control detransparencia y subsidiariedad existen-tes en la Unión Europea (por ejemplo,el mecanismo de alerta temprana paralos parlamentos nacionales establecidoen la Constitución Europea), laAdministración central se encontrarácon márgenes de autonomía decrecien-tes. Además, a medida que el (supues-to) consenso en materia de políticaeuropea sea progresiva o completamen-te sustituido por la existencia de posi-ciones diferenciadas y contrapuestas enlos principales partidos políticos y/o segeneralicen los gobiernos en minoríaparlamentaria o de coalición (tambiénen las CCAA), la visibilidad de las deci-siones adoptadas por los responsablesde la conducción de la política exteriorserá mayor y por tanto su autonomía

será menor. De todo ello es previsibleque se derive un impulso de reforma delas instituciones y prácticas de coordina-ción y elaboración de la política euro-pea. Aunque resulta obvio que la auto-nomía negociadora del Gobierno cen-tral se verá mermada, queda por ver sila administración sufrirá una pérdidaparalela de capacidad negociadora o si,por el contrario, las CCAA serán capacesde mejorar los acuerdos hasta ahoranegociados en su nombre pero sin suparticipación.

En la transición (deseable) a un modelomás incluyente de elaboración de lapolítica europea resulta crucial, sinembargo, asegurar que la mayor repre-sentatividad y legitimidad de las deci-siones y los procesos no redunde en unapolítica globalmente más débil o inca-paz. Los riesgos de la fragmentaciónson visibles en Alemania, donde la rigi-dez negociadora que impone el sistemafederal termina por volverse en contrade sus supuestos beneficiarios (lasregiones), víctimas de unos retornosbastante menguados en términos dedecisiones europeas favorables a susintereses. Igualmente, la mayor partici-pación parlamentaria en el controlgubernamental, tanto prospectiva comoretrospectivamente, no debería signifi-car, como parece ser el caso en Italia,una parlamentarización de la políticaeuropea en términos de facciones parti-distas, coaliciones cambiantes o falta decontinuidad.

El acuerdo del 9 diciembre de 2004entre el Gobierno central y lasComunidades Autónomas en cuanto ala representación de éstas en losConsejos de Ministros de la Unión abreuna vía interesante para la mejora dela representatividad y la legitimidadde la política europea. Igualmente,

Análisis

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las perspectivas de reforma del Senadoy de la Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea signifi-can una oportunidad importante demejorar también la representatividady legitimidad de la política europea enel ámbito legislativo nacional ya que,en ausencia de una parlamentarizacióncompleta del sistema político europeo,los Parlamentos nacionales seguiránsiendo los depositarios últimos de lasoberanía nacional.No obstante, estas dos vías de aperturade la política europea hacia cotas máselevadas de representatividad quedarí-an incompletas sin un decidido compro-miso del Gobierno español con elimpulso de la transparencia en el ámbi-to europeo y en el ámbito nacional,cuestión en la que España nunca hafigurado entre los países de cabeza,siendo muy visibles sus reticencias y sus-picacias ante una fiscalización ciudada-na exigente.

En una democracia avanzada de ciuda-danos no puede existir una tensiónestructural permanente entre participa-ción y eficacia: a la larga, decisiones másincluyentes serán más eficaces porqueresultarán más legítimas y representaránmejor las posiciones medias o dominan-tes en la sociedad. En la Europa constitu-cional que se abre ante nosotros, losEstados (es decir: el poder ejecutivo)seguirán teniendo un importantísimopapel que jugar. Sin embargo, son losciudadanos y la sociedad civil los queestán llamados a jugar un papel cadavez más activo. En tanto en cuanto lapolítica europea se “nacionalice”, en elsentido de que cada vez se parezca más,en los temas, pero también en los acto-res, a la política nacional, el poder ejecu-tivo dejará de ser el único guardián delos intereses nacionales; actores comolos partidos políticos, los sindicatos, las

organizaciones empresariales u otrasorganizaciones y asociaciones de lasociedad civil diseñarán y buscaránimplantar sus propias políticas europeassin hacer pasar necesariamente sus plan-teamientos por los órganos administrati-vos de coordinación y control de la pre-sencia de España en la Unión. Sin embar-go, la existencia de diferentes actores,voces e intereses, propia de una socie-dad democrática avanzada debería servista como un activo adicional que enri-quecerá nuestra presencia en la Unión,no como un obstáculo o problema.

2. En el ámbito económico y presupues-tario

Primero: La convergencia de España conla UniónEspaña ha recorrido un camino impor-tantísimo en estos últimos años. Graciasa los duros ajustes emprendidos, nues-tro país es hoy un socio pleno, dinámicoy potente en términos económicos. Laeconomía española se encuentra hoysustancialmente internacionalizada(o “europeizada”, a juzgar por la parti-cipación del comercio intra-comunitarioen nuestro PIB) en lo referido tanto alcomercio exterior como a los flujosfinancieros. La convergencia real con laUE (UE-15) está, por tanto, al alcance denuestras manos.

La combinación de reformas estructura-les y generosas transferencias presu-puestarias recibidas de la UniónEuropea, sumadas a la masiva entradade capital extranjero y a la competitivi-dad exportadora de algunos sectoresclave de la industria española ha facili-tado que el diferencial de renta percápita de España con nuestros socioseuropeos se haya reducido significativa-mente desde nuestra adhesión. De estamanera, nuestra renta per cápita, que


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en 1985 era del 71,8% respecto a lamedia europea (UE-15=100) alcanzó enel año 2003 el 87,2% (UE-15) o el 98%de la media europea (UE-25)8.

Se trata, en consecuencia, de una reduc-ción del diferencial de renta de 15.4puntos con respecto a nuestros sociosde la Unión Europea a 15 miembros.Estos resultados avalan la estrategiaseguida por los sucesivos Gobiernosespañoles consistente en combinarreformas internas y ayudas externaspara estimular el atractivo de Españapara la inversión extranjera, modernizarla base productiva del país así como sustock de capital físico y humano.

El éxito de España es particularmentesignificativo en términos comparados.Mientras que el PIB per cápita de losespañoles, medido en poder de compraequivalente (Purchasing Power Standardo PPS) en la Unión Europea a 25 miem-bros ha registrado un avance espectacu-lar de once puntos, desde el 87% de1995 al 98% del 2003 (UE-25, PPS),otros países, como Alemania o Italia,han visto cómo su posición relativa sedeterioraba (Alemania, de 119 a 108 eItalia de 115 a 107 UE-25, datos en PPS)mientras que Francia, Dinamarca,Holanda, Suecia o Austria han perma-necido más o menos en las mismasposiciones que ocupaban en 1995.

Análisis

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Gráfico 5: La convergencia de España con la UE (UE-15=100)

8 El 98% para la UE-25. Véase Salmon, Keith, La adaptación a una nueva relación de financiación con Europa: España y la política de cohesión, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 53/2004, 29/IX/2004: Cuadro 1; y Eurostat 27/2004 Statistics in Focus, GDP per capita in the European Union.

Fuente: Eurostat 27/2004 Statistics in Focus

La conclusión es que España ha conse-guido situarse en el grupo de países quecrecieron más rápidamente.Significativamente, todos ellos estánsituados en la periferia de las economíascentrales: el Reino Unido pasó de 110 a118, Irlanda de 99 a 133, Estonia de 34 a49 y Hungría de 50 a 61 (UE-25, PPS)9.

Aunque la convergencia real con losQuince está al alcance de nuestra mano,sabemos que el éxito económico de los

países no está garantizado y que losretrocesos son posibles. El que Españahaya llegado hasta el 87% de renta percapita partiendo del 73% no implicaque vaya a alcanzar la convergenciaautomáticamente. La experiencia deEspaña en los años setenta muestracómo una mala gestión de la economíapuede llevar a un país al estancamiento,cuando no al retroceso en términos deconvergencia. Como se observa en elgráfico, el Plan de Estabilización (1959)


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Gráfico 6: La convergencia de España con la UE en PPS, 1995-2003

9 UE-25. Datos correspondientes 2003 (Eurostat 53/2004 Statistics in Focus).


consiguió llevar a España del 60% de lamedia comunitaria hasta el 81% alcan-zado en 1975. En sólo diez años, sinembargo, España perdió diez puntos deconvergencia, de tal manera que el añoprevio a la adhesión (1985), el diferen-cial de renta de España (71,8%) era casiel mismo que en 1967 (71,9%). De lamisma manera la crisis que experimentónuestro país a principios de los añosnoventa tuvo un importante efecto entérminos de ralentizar la convergenciade España con la UE.

El éxito de España, siendo importante,no es tan espectacular cuando se sitúaen perspectiva. Mirando a nuestro alre-dedor, es inevitable observar que, eneste mismo período de tiempo, Greciatambién ha recortado 15 puntos en sudiferencial de renta con la UE. Irlanda,por su parte, ha pasado de una rentasituada en 63,8% de la media europeaa ser el segundo país más rico de laUnión, después de Luxemburgo, conuna renta per capita de 120 puntossobre el PIB europeo medio (UE-15).

Análisis

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Gráfico 7: El historial de convergencia de España con la UE (1960-2003)

Fuente: Castells, Manuel y Zaldivar, Carlos; España, Fin de Siglo, Alianza Ed. 1992, pág. 75

Portugal, por su parte, sólo ha recorta-do 9 puntos de diferencial, pero nuevosmiembros como Estonia o Hungría tam-bién han mejorado mucho en términosrelativos.

Por tanto, los éxitos de España son rea-les, pero su magnitud ha sido acrecenta-da por el bajo rendimiento de otros,especialmente Alemania, Francia eItalia. Igualmente, resulta destacableque las economías más competitivas,más globalizadas y, sin embargo, máscohesionadas de Europa (Holanda,Dinamarca, Suecia) lo hayan seguidosiendo en plena crisis, lo que indica unafortaleza y resistencia extraordinarias.Por ello, resulta evidente que nadapodría resultar más peligroso paraEspaña que considerar que lo logradoestá garantizado, que no hay retrocesoni posibilidad de estancamiento, y queel destino natural de España es lograr laconvergencia real.

Segundo: la posición económica deEspaña en la Unión ampliadaComo sabemos, el peso económico y elpoder político no se corresponden mili-métricamente: en la Unión Europea, haypaíses, como España, que han sido capa-ces de ejercer un liderazgo políticosuperior al que les otorgaba su capaci-dad económica y países, como Italia,cuyo liderazgo político ha sido menordel que podría suponerse en función desu capacidad económica. Sin embargo,es un hecho que ambos factores estánfuertemente correlacionados y que, a lalarga, no caben discrepancias muy eleva-das entre la base económica de un paísy su capacidad de liderazgo político.

En la Europa ampliada a 25, la renta deEspaña (98% para 2003) se sitúa en elumbral de la media europea (UE-25).

Pese a los indudables éxitos económicosde España, la realidad es que de losquince miembros de la Unión con losque hemos convivido hasta ahora, nues-tro país sigue estando sólo por delantede Portugal y Grecia en términos derenta per capita (pero también en mul-titud de otros indicadores, como elcumplimiento de criterios de Lisboa).Por ello, en la Unión ampliada, su posi-ción estará más bien en el grupo derenta media-baja, con Chipre, Eslovenia,Portugal y Grecia, que con los de rentamedia-alta. Ello le obligará, como en elpasado, a seguir estrategias que com-pensen su peso económico con un lide-razgo político activo. A largo plazo,España deberá perseguir como objetivoel ajustar al alza su peso económico ysu poder político si quiere realizar suvocación de ser un actor significativo enla escena europea, y también en elámbito global. Por ello, mientrasEspaña no alcance la convergencia eco-nómica plena, o incluso supere la mediade riqueza de la UE, a quince, su pre-sencia en el mundo y su capacidad deliderazgo tendrá límites obvios.


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Dejando atrás el “efecto estadístico” dela ampliación, por el cual España casi haalcanzado la convergencia con la Unióna veinticinco en términos de renta,nuestro país todavía tendría por delantede sí entre diez y trece puntos de dife-rencia de renta para poder hablar deuna convergencia real con la UniónEuropea a 15. Al ritmo de convergenciaseguido hasta la fecha (quince puntosen dieciocho años) es fácil ver que laconvergencia real con Europa no esplausible en esta década salvo que seconsiga elevar el ritmo de convergenciasustancialmente. En realidad, las proyec-ciones apuntan a que España no podría

por si sola conseguir la convergencia derenta con la UE-15 en el año 2013 sinuna ayuda financiera sostenida de la UE.

El problema consiste en que el diferen-cial de renta que España tiene quecubrir antes de alcanzar la convergenciareal puede ser más costoso de alcanzarque el ya logrado. Esto se debe a dosrazones: por un lado, habrá menos ayu-das financieras; por otro, España estaráexpuesta a una competencia mayor entérminos comerciales y de inversióntanto desde dentro (Europa Central yOriental) como desde fuera de la Unión(fundamentalmente desde Asia).

Análisis

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Gráfico 8: Posición económica relativa de España en la Unión Europea a 25 miembros


En cuanto a la cuestión presupuestaria,el esfuerzo de convergencia económicareal de España con la Unión Europeava a contar con una ayuda por partede nuestros socios muy inferior a la dis-frutada hasta ahora. De acuerdo conlas estimaciones más solventes, de los15,4 puntos de diferencial de rentaque España ha recortado con la UE,un tercio (5,78 puntos) se debería exclu-sivamente a las ayudas europeas.Dichas ayudas estructurales, que en elperíodo 1988-2006 ( a precios de 1999)habrán totalizado 97.721 millones deeuros, han supuesto no sólo el manteni-miento anual de una media de casi300.000 empleos, sino también una muyimportante contribución a la moderni-zación del stock de capital físico yhumano de nuestro país. Hoy, sinembargo, en los escenarios más optimis-tas en lo que se refiere a las perspecti-vas financieras 2007-2013, podríamosenfrentarnos a una reducción de lasayudas de entre un tercio y el 50%,dependiendo de los escenarios de ajus-te que manejemos10.

La reducción de las ayudas estructuralespodría superponer una caída de entre0,29 y 0,52 puntos en la tasa de creci-miento del PIB, lo que inevitablementese traducirá en una ralentización denuestro ritmo de convergencia. En con-secuencia, la habilidad negociadorapodrá conseguir que la pérdida de lasayudas sea gradual y acompasada y quelas regiones y sectores que más lonecesiten sigan disfrutando en granmedida del apoyo financiero de laUnión. Sin embargo, dado que las ayu-das serán decrecientes, es inevitableprever que cuanto más nos acerque-mos al umbral de convergencia, másescasas serán las ayudas. En algunosescenarios presupuestarios es posibleincluso anticipar que España podría lle-

gar a ser un contribuyente neto al pre-supuesto de la Unión antes de haberlogrado la convergencia real a quince.

El segundo factor que mediará en nues-tra capacidad de lograr la convergenciareal con la Unión Europea tiene que vercon algunos déficit estructurales denuestra economía en términos de pro-ductividad y competitividad. Aunqueéstos serán analizados con algo más dedetalle en la siguiente sección, suimpacto fundamental en términos deconvergencia es que España adolece deuna reducida capacidad exportadora,de un atractivo decreciente para lainversión extranjera y de una compe-tencia comercial creciente en el merca-do europeo. Como se ha señalado ennumerosas ocasiones, España no sólo hadesaprovechado algunas oportunidadesde inversión significativas (en EuropaCentral y Oriental, por ejemplo, perotambién en Asia), sino que tampoco haconseguido elevar el listón de producti-vidad y competitividad lo suficientepara hacer frente a la competenciacomercial proveniente de Asia o de losnuevos socios del Este o para proteger-se eficazmente contra el fenómeno dela deslocalización empresarial.

En consecuencia, aunque España hayarecorrido un importantísimo camino entérminos de convergencia, ésta dista deser completa ni de estar garantizada.Además, el logro de la convergenciacompleta se producirá en un contextoadverso, caracterizado por unas ayudasdecrecientes, un marco político europeoreticente a la continuación indefinidadel sostenimiento del esfuerzo de cohe-sión en el Sur de Europa y una crecientecompetencia comercial y financiera pro-veniente de dentro y de fuera del conti-nente europeo.


60

10 Herce, José y Simón Sosvilla, La política de cohesión europea y la economía españolaReal Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 52/200, 21/IX/2004, Cuadro 1, Cuadro 4 y Cuadro 5.

Tercero: problemas estructurales quecondicionan la política europea deEspañaPese a que el crecimiento económicoespañol ha sido sostenido en los últimosaños, existen algunos problemas impor-tantes que pueden poner en cuestión lacapacidad de España de lograr la con-vergencia real a quince. Lograr estaconvergencia con una baja tasa de acti-vidad, una elevada tasa de dependencia,una escasa capacidad exportadora, confondos estructurales decrecientes, una

competencia exterior en aumento y unabaja inversión en capital humano y entecnología puede constituir, sin duda,una carrera de obstáculos difícil de cul-minar con éxito.

Como se observa en el Gráfico Nº 9,España se encuentra muy por debajode la media en algunos indicadoresclave como son: productividad laboralpor hora trabajada; gasto en I + Dcomo porcentaje del PIB; jóvenes conestudios secundarios finalizados; tasa

Análisis

61

Gráfico 9: Grado de cumplimiento de algunos indicadores clave de Lisboa

Fuente: elaboración propia sobre la base de Eurostat, Indicadores Estructurales

de empleo femenino; y sostenibilidadmedioambiental de nuestro crecimientoeconómico.

En los últimos cuarenta años, la produc-tividad por empleado aumentó enEspaña más rápidamente que en laUnión Europea. Sin embargo, como elnivel de empleo no acompañó este cre-cimiento, España no ha podido capitali-zar y extender dichas mejoras de pro-ductividad en una magnitud suficiente-mente importante11. Hoy, el porcentajede población entre 20 y 24 años conestudios secundarios completos es sólosuperior al de Portugal y Malta, siendocasi diez puntos inferior a la UE-15mientras que, a su vez, o en clara corres-pondencia, el nivel de gasto en I+D+i enEspaña es la mitad de la media en la UE-15, siendo sólo superior al de Grecia yPortugal. Como consecuencia, España seencuentra en una situación en la quepese a ser la novena potencia económi-ca del mundo en términos de PIB, seencuentra en el puesto 25 en términosde competitividad (BCI)12.

Significativamente, pese a tener una delas más bajas tasas de fertilidad deEuropa, la caída de la tasa de actividadentre las mujeres con posterioridad alnacimiento del primer hijo es de las máselevadas en el continente. Como conse-cuencia, la presencia de la mujer en elmercado de trabajo es muy exigua encomparación con otros países, situándo-se sólo por delante de Polonia, Grecia,Italia y Malta. Además, pese a que sonmuy pocas las mujeres activas, su tasa dedesempleo prácticamente dobla a la delos hombres, dando lugar a un mercadolaboral prácticamente dual caracteriza-do por una tasa de empleo masculina

cercana al pleno empleo y una elevadatasa de desempleo femenino13.

Todo esto supone que la convergenciareal de España con la UE será práctica-mente imposible a medio plazo si no seconsigue reducir el diferencial de pro-ductividad, pero también, y más crucial-mente, si el desempleo no desciende yla tasa de ocupación, especialmente lafemenina, no se eleva sustancialmente.Mientras, a largo plazo, los cambiosdemográficos, de no ser corregidosmediante la inmigración, resultarán enunas tasas de dependencia prácticamen-te imposibles de compatibilizar con elobjetivo de convergencia real. Sin incre-mentos de productividad rotundos o sinun incremento equivalente de la pobla-ción activa, la sostenibilidad de algunaspiezas claves del Estado de Bienestar(pensiones, salud y educación) quedaráen entredicho.

Afianzar las bases de la economía espa-ñola es necesario no sólo para resistirmejor las crisis futuras sino para garanti-zar la posibilidad de completar la inser-ción en Europa como una economíaaltamente productiva y competitiva. Sinembargo, la conjugación de la amplia-ción al Este, la pujanza de otras econo-mías emergentes (fundamentalmentede Asia) y el estancamiento latinoameri-cano (pero también centroeuropeo),sumados a algunos déficit estructuralesen términos de capital humano, produc-tividad y capacidad exportadora puedensituar a España en una posición crítica.

Sirva de ejemplo la falta de capacidadestratégica de España para explotar elpotencial que ofrecen Asia y el Este deEuropa. El impacto de la ampliación, en


62

11 Sebastian, Miguel, (2001), Spain in the EU: Fifteen years may not be enough, Center for European Studies. Working Paper Series N º96, pp. 24-25

12 Eurostat, Statistical Yearbook, 2004, p. 76, 188, y 191.13 Eurostat, Statistical Yearbook, 2004, p. 87.

concreto, está todavía por sentirse enEspaña. La cuota de mercado de Españaen la zona se encuentra muy por detrásde la de otros países de nuestro entornocon una estructura productiva similar. Entérminos de inversión extranjera, Españano ha pasado de un simbólico 0.5% encuota de mercado, lo que a todas lucesconstituye un error estratégico gravísi-mo. Aunque los nuevos miembros man-tienen un diferencial de productividadelevado con España (en infraestructurasfísicas y tecnológicas, por ejemplo),y los costes laborales son sólo una partede las decisiones de inversión, los costeslaborales por hora de trabajo en losPECOS (un 16% de los españoles), suma-dos a un nivel de capacitación (capitalhumano) equivalente al de España, loshacen muy atractivos para algunos tiposde empresas que producen bienes enlos que España estaba especializada.Por ello, de no mediar una inversiónde tendencia, España va a pagar laampliación en términos presupuestarios,pero no se va a beneficiar de ella.Llama la atención, por ejemplo, queEspaña tenga un déficit comercial conalgunos de estos países, como es elcaso de Hungría14.

En consecuencia, las debilidades estruc-turales de la economía española podrí-an combinarse para dejarnos másexpuestos ante la competencia exterior,impedirnos aprovechar oportunidadesatractivas y ralentizar nuestro ritmo deconvergencia real. Por ello, conseguirque las políticas de la Unión Europeaprovean el estímulo y la ayuda paralograr la superación de estos desequili-brios estructurales resulta absolutamen-te esencial.

Cuarto: la tijera presupuestariaComo se puede observar en la TablaNº 1, partiendo de un nivel extremada-mente bajo, las transferencias de laUnión Europea a España se elevaron enpocos años de los 616 millones de eurosrecibidos el primer año de la adhesióna la cifra récord de 16.858 millones deeuros logrados en el año 2003.

Análisis

63

14 Martín, Carmela et al. (2003), El impacto de la ampliación de la UE en el comercio y en los flujos migratorios y de inversión directa de España, Academia Europea de Ciencias y Artes, pp. 20, 37; Martín, Carmela et al. (2003), La ampliación de la UE. Efectos sobre la economía de española, Colección Estudios Económicos La Caixa, Cuadro 5.7, p. 103.

Tabla 1: Saldo financiero de España con la UE, 1986-2005

Fuente: 1986-1999: Herce y Sosvilla, (1999), Los efectos macroeconómicos de la agenda 2000, DT 99/21 FEDEA, p. 5, Cuadro 2; 2000-2004: Ministerio deEconomía y Hacienda 2005: Presupuestos Generales del Estado

La importancia de estas transferenciasno puede ser subestimada fácilmente.En el año 2005, por ejemplo, la agricul-tura y pesca españolas recibirán unacantidad superior a los 7.677 millonesde euros mientras que el Fondo deDesarrollo Regional, el Fondo SocialEuropeo y el Fondo de Cohesión serepartirán una cuantía prácticamenteigual (7.697 millones de euros).Indicativamente, España logró en elaño 2003 una financiación neta demás de 8.362 millones de euros porparte de la Unión (una cantidad supe-rior, por ejemplo, a los 7.538 millonesde euros que España gastó en defensaese mismo año)15.

Lógicamente cualquier elemento queamenace la continuidad de dichas trans-ferencias debe ser cuidadosamente ana-lizado. El problema es que dicha conti-nuidad está amenazada ya sin necesi-dad de esperar a la materialización delas perspectivas financieras 2007-2013.

La caída en el saldo es real y se estáproduciendo ya, lo que nos permiteanticipar adecuadamente un cambio detendencia en el saldo financiero deEspaña con la Unión. Esta tendencia semanifiesta por partida doble, es decir:tanto por parte de los ingresos como delos gastos comunitarios.

En primer lugar, el saldo presupuestariocon la Unión tiene que ver no sólo conlas recepciones de España sino con lasaportaciones que ésta hace al presu-puesto comunitario. Dentro de lasvigentes perspectivas financieras 2000-2006, las aportaciones de España al pre-supuesto comunitario se han duplicado(en términos nominales) desde 1999hasta hoy en razón de los mayores nive-les de crecimiento disfrutados porEspaña, pero también en razón de losdiferenciales de inflación entre Españay la UE, que conllevan un incrementode las aportaciones de España al presu-puesto. Por tanto, aunque existe un


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Tabla 2: Relaciones financieras de España con la UE 2000-2005

15 Ministerio de Defensa, “Presupuestos Ministerio de Defensa 2003, http://www.mde.es,enero de 2005.

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda, Datos 2000-2003 (caja); 2004-2005 (previsión de caja). Millones de euros.

componente inflacionista y ligado alconsumo en el cálculo de las aportacio-nes (en razón de la utilización del PIBen términos corrientes así como de uncálculo del IVA que penaliza el consu-mo), la realidad es que cuanto máscerca esté España de la convergenciareal, más elevadas serán sus aportacio-nes al presupuesto.

En segundo lugar, por el lado de los gas-tos comunitarios en España, la participa-ción de España en las dos principalespolíticas bajo cuyos epígrafes se sitúanel conjunto de las transferencias, la polí-tica agrícola y la política estructural, seencuentra severamente cuestionada.

Desde el punto de vista de la PolíticaAgrícola Común (PAC), el acuerdo deoctubre de 2002 entre Chirac y Schrödervinculó la ampliación de la Unión aEuropa Central y Oriental a la estabiliza-ción del gasto agrícola nominal (“estabi-lización” que en términos reales suponeuna reducción anual del gasto agrícolaequivalente a la inflación en el territoriode la Unión). Aunque este acuerdo nocuestiona, sino que en realidad preservala política agrícola común, supone unhorizonte de percepciones decrecientespara el campo español con cargo alpresupuesto comunitario: habrá menosdinero disponible, este dinero se tendráque repartir entre más Estados miem-

Análisis

65

Gráfico 10: Relaciones financieras España-UE, 1986-2005

Fuente: Herve y Sosvilla 1999 FEDEA, Mineco 2004, Presupuestos Generales del Estado 2005

bros y sus efectos sobre los precios seránmenores a causa de los acuerdos inter-nacionales que la Unión está negocian-do. Si, hasta ahora, la existencia de unapolítica agrícola comunitaria ha permiti-do a España prescindir de una políticaagrícola propia sustituyendo ésta por lamera gestión de las ayudas europeas, elfuturo puede obligar a España a reexa-minar sus necesidades y prioridades,incluyendo la posibilidad de recurrir ala cofinanciación en algunas áreas si sedemuestra que las ayudas europeas sesitúan por debajo del nivel mínimo desupervivencia16.

Por lo que se refiere a la política estruc-tural y de cohesión, la posición deEspaña también se encuentra en entre-dicho, pero esta vez más en razón de la

elegibilidad de España para beneficiarsede dichas políticas que en razón de laexistencia de dicha política, cuya conti-nuidad está garantizada. Efectivamente,debido a la combinación de los efectosdel crecimiento económico de Españaen los últimos años con los llamadosefectos “estadísticos” de la ampliaciónde la UE, a medio plazo, sólo Andalucía,Extremadura y a duras penas Galicia,quedarán por debajo del umbral del75% de renta comunitaria necesariapara cualificarse para dichos fondos.Por tanto, la combinación de la conver-gencia estadística con la convergencianatural no solo tendrá un efecto muyimportante para las regiones españolas,sino que sumada a la pérdida del Fondode Cohesión (1.800 millones de eurosanuales) dibujan un escenario franca-mente preocupante.


66

16 Véase al respecto Massot, Albert España ante la reforma de la Política Agrícola Común, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 50/2004, 13/IX/2004. También, Torreblanca, José Ignacio, Las claves de un acuerdo sorpresa” ARI, Real Instituto Elcano, Nº 132/2002, 28/X/2002.

Gráfico 11: Saldos presupuestariosde España con la UE, 1986-2005

Fuente: Herce y Sosvilla 1986-99, FEDEA, Mineco 2000-04, Presupuestos Generales del Estado 2005 y estimaciones propias

Esto nos sitúa en un horizonte de “tije-ra” presupuestaria, que muy bien podríamaterializarse en los próximos años, enel que nuestras aportaciones (crecientes)y nuestras percepciones (decrecientes)hagan desaparecer nuestro saldo positi-vo con la Unión, cuando no nos convier-tan en un contribuyente neto, todo ellosin haber logrado alcanzar la conver-gencia real (UE -15).

Quinto: el presupuesto europeoEspaña va a ser uno de los países másafectados por la ampliación. Hastaahora estos costes no han sido muy visi-bles, ya que la ampliación no ha tenidoun impacto elevado en las perspectivasfinancieras para el período 2000-2006.Esto se ha debido a que los nuevosmiembros han entrado tarde, en mayode 2004, y a que, como demostró en sudía la experiencia española, la capaci-dad de absorción de fondos es baja enlos primeros años de la adhesión. Deesta manera, el coste de la ampliaciónen el periodo 2004-2006 se repartiría deuna forma bastante lineal entre todoslos Estados miembros, con rangos entanto por ciento del PIB que oscilandesde el 0,19% de España hasta el0,17% de Alemania.

Sin embargo, el escenario para el perío-do 2007-2013 es bien diferente. Entre2000 y 2006, España habrá recibidounos 60.200 millones de euros enconcepto de fondos estructurales y decohesión (es decir: unos 8.600 millonesde euros anuales). Pues bien, de acuer-do con los cálculos más recientes,España podría perder entre 24.000 y33.200 millones dependiendo de losescenarios, más o menos favorables). Entérminos similares, de acuerdo conotros cálculos similares, el coste de laampliación para España en el período2007-2013 se situaría en torno a los

3.500 y 4.000 millones de euros, esdecir, entre 24.500 y 28.000 millones deeuros a lo largo de todo el período, loque supondría, aproximadamente, un0.71% del PIB de España17.

Aunque España haya sido la abandera-da más activa del rechazo a los llama-dos “efectos estadísticos” de la amplia-ción, la realidad es que no es la únicaafectada por este fenómeno, ya queson en total 18 las regiones europeas(UE-15) con un total de 24 millones dehabitantes las que sufrirán los mismosefectos. En Alemania, en concreto, deja-rán de ser elegibles 10,6 millones depersonas en 6 regiones, es decir: el12,9% de la población alemana o el83% de la población que antes era ele-gible para dichos fondos. En España, encontraste, estaríamos hablando de 2,3millones de personas, apenas el 5,8%de la población o el 16,4% de la pobla-ción actualmente elegible, un porcenta-je inferior al del Reino Unido, que per-dería al 7,7% de la población (4,6 millo-nes) distribuida en tres regiones, lo quesupone el 90,2% de las personas quehasta ahora vivían en regiones Objetivo1. Mientras, Austria, Finlandia y Bélgicaperderían todas las regiones que hastaahora se calificaban para acceder adichos fondos.

En consecuencia, el verdadero proble-ma no residiría tanto en la existencia decostes de la ampliación sino en quefrente a la equidad distributiva dedichos costes en el periodo 2004-2006,entre 2007 y 2013 su distribución seharía de acuerdo a criterios profunda-mente regresivos, es decir: que pagarí-an más quienes menos tienen. Se con-firmarían así los peores presagios entorno a la ampliación, ya que al finan-ciarse íntegramente con los recursosexistentes (cuando no, de acuerdo con

Análisis

67

17 Según las estimaciones de Herce y Sosvilla, 2004, Cuadro 8. Véase también, Zubiri, Ignacio (2002),Los retos presupuestarios de la ampliación de la Unión Europea, Academia Europea de las Ciencias y Artes, pp. 27, 37; Herce y Sosvilla, 2004, Cuadro 8.

las iniciativas de los seis contribuyentesnetos, con menos dinero del disponiblehoy a Quince), la ampliación se conver-tiría casi en totalidad en un juego desuma-cero en el que los fondos disponi-bles para el Sur simplemente se trasla-darían hacia el Este.

Queda así en evidencia que el proble-ma, y el origen, de la verdadera amena-za para España, no proviene tanto dela propuesta de perspectivas financieras2007-2013 originalmente presentadapor la Comisión, que constituía unabuena base para la negociación (demos-trando, una vez más, que la ComisiónEuropea puede ser una buena valedorade los intereses de España en la Unión)sino de las intenciones de los seis contri-buyentes netos (Alemania, Reino Unido,Francia, Austria, Suecia y Holanda),

que desde diciembre de 2003 vienenabogando por una limitación de losgastos de la Unión ampliada al 1%de la renta de la Unión (RNB), en lugardel 1,14 % propuesto por la ComisiónEuropea18.

Traducido a euros, el techo del 1%significa que si en el período 2000-2006,la UE gastó unos 360.000 millones deeuros en cohesión (el 0.46% de su PIB),para el período 2007-2013, el total dis-ponible sería de sólo 200.000 millonesde euros (que habría que repartir entrelos quince viejos y los diez nuevosmiembros), frente a los 338.000 millo-nes disponibles en la propuesta de laComisión Europea. El techo del 1%supondría un coste para España deaproximadamente 37.800 millones deeuros a lo largo de todo el período o,


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Gráfico 12: El techo presupuestario de la Unión, con cada ampliación,1972-2004, % PIB UE

18 Comisión Europea, Comunicado sobre las Perspectivas Financieras 2007-2013 COM (2004) 487 final, 14/7/2004.

Fuente: Martín, Carmela et al, 2003. La ampliación de la UE. Efectos sobre la economía española.

en términos anuales, 5.408 millones deeuros por año19. En consecuencia, lamaterialización del techo del 1% por elque abogan los seis contribuyentesnetos significaría que España veríadesaparecer de forma prácticamenteíntegra su saldo financiero positivo conla Unión sin haber alcanzado la conver-gencia.

El problema es que en un contexto decrisis o estancamiento económico preci-samente en algunos de los países quemás contribuyen al presupuesto euro-peo, la ausencia de acuerdo en torno ala distribución del gasto se ha venidodilucidando vía la imposición de techospresupuestarios cada vez más bajos.

Como se observa en el Gráfico Nº 12, laUnión pretende hacer cada vez máscosas con menos recursos. La paradojaes que el año en el que la Unión seamplió a diez nuevos socios coincidiócon una inversión de tendencia (a labaja) en el techo de gasto de la Unión.Como consecuencia, la Unión a 25 estáviviendo prácticamente con el mismotecho presupuestario que la ComunidadEuropea que admitió a España. Portanto, en las próximas perspectivasfinancieras, España se juega su posiciónfinanciera en la Unión.

Sin embargo, para España, la supervi-vencia de la política estructural y decohesión no sólo debe ser una cuestiónque se enfoque desde el interés nacio-nal, sino desde una justificación másamplia que enfatice la necesidad de lacohesión política, económica y social enla Europa ampliada. En efecto, en unaUnión ampliada a 25 miembros, habrá112 millones de personas que habitaránen 65 regiones cuya media de rentaserá del 54% de la renta comunitaria.Defender, como defiende actualmente

la Comisión Europea, que la UniónEuropea siga dedicando una cantidadcercana al 0.45% del PIB conjunto de laUE a las políticas estructurales y decohesión resulta claramente justificado.

Desde el punto de vista de España,defender con credibilidad y legitimidadla política estructural y de cohesión dela Unión no es una tarea fácil ya queEspaña debe perseguir simultáneamen-te dos objetivos que no son fácilmenteconciliables: por un lado, debe argu-mentar en pro de la necesidad de conti-nuar manteniendo una política estruc-tural y de cohesión fuerte, algo quenecesariamente implica un compromisocreíble y elevado con aumentar muysustancialmente los fondos disponiblespara aquellos que más los necesitan, esdecir: para los nuevos socios de Europacentral y oriental. Por otro, debe inten-tar lograr la máxima gradualidad en losmecanismos de salida de los fondos delos que actualmente disfruta. Mientrasque lo primero exige un compromisocon un nivel de gasto elevado en térmi-nos de la cohesión (en gran medidaindependientemente de la posiciónfutura de España en términos de sal-dos), lo segundo requiere una serie deargumentos que inevitablemente debenestructurar las propuestas españolas entorno al principio de equidad en la dis-tribución. Ello implicaría la capacidadde presentar propuestas que pudieranser consideradas equitativas tantodesde un punto de visa europeo comoestrictamente nacional.

Análisis

69

19 Cordero, Gervasio (2002), El futuro de la Política regional europea después de la próxima ampliación: Estado del debate, Investigaciones Regionales, Nº 1, Otoño, p. 22.

3. Ámbito exterior y de seguridad

Primero: Un nuevo modelo de seguri-dad ante un nuevo contexto estratégicoLa optimista denominación de laEstrategia Europea de Seguridad(EES):“Una Europa segura para unmundo mejor”, refleja el éxito de coo-peración e integración en términos depaz y seguridad que la Unión Europearepresenta. No obstante, tal y comoexplicita la propuesta de Libro Blancopara la Defensa Europea elaborada porel Instituto de Estudios de Seguridadde la UE: “Europa está en una situaciónde paz, pero el resto del mundo no loestá”20.

De acuerdo con la EES, las cinco amena-zas más importantes a las que seenfrenta hoy Europa son: el terrorismo,la proliferación de armas de destrucciónmasiva, los conflictos regionales, losEstados en descomposición y la delin-cuencia organizada. En el ámbito espa-ñol, y en sintonía con la EES, este cam-bio del entorno de seguridad ha sidorecogido en la nueva directiva deDefensa Nacional (DDN) 1/2004, queconsidera que en el escenario estratégi-co del siglo XXI, junto a los riesgos yamenazas tradicionales para la paz hanemergido otros nuevos como el terroris-mo de carácter transnacional y global.Igualmente, la DDN considera que laposibilidad de que armas de destrucciónmasiva acaben en poder de gruposterroristas es hoy la amenaza más gravepara la seguridad global.

Tradicionalmente, la planificación de ladefensa estuvo dominada por el concep-to “force-on-force”, es decir la confron-tación con un enemigo fuerte y concapacidades similares a las propias. Noobstante, en la actualidad debemosenfrentarnos a amenazas mayoritaria-

mente “asimétricas”, ejercidas por ene-migos que en términos de fuerza con-vencionales son débiles ya que, comoprobaron los atentados del 11-S y 11-M,sus ataques no necesariamente requie-ren armas novedosas o sofisticadas.Como destaca la EES, el nuevo entornode seguridad es cada vez más abierto,sin fronteras, en los que los aspectosinternos y externos de la seguridad estánindisolublemente relacionados. Comodemostró el 11-M, ni siquiera Europaestá exenta de gravísimos riesgos y ame-nazas. Igualmente, una mirada a nuestroentorno (desde Ucrania a los Balcanes)es suficiente para percibir los riesgos quese derivan de la inestabilidad en lasregiones fronterizas de la Unión.

Estas amenazas asimétricas menos visi-bles, multidimensionales, transnaciona-les y, por definición, muy difíciles depredecir, afectan nuestra seguridadtanto desde dentro como desde fuerade nuestro territorio nacional y de laUnión Europea. Esto ha provocado unadisminución de la capacidad de losEstados nacionales de gestionar autó-nomamente los nuevos desafíos. El con-trol estatal sobre cuestiones tan funda-mentales como los flujos de capitalglobal, la tecnología, la delincuencia,o las enfermedades se ve superado y seconstata como ineficaz con demasiadafrecuencia. El nuevo contexto interna-cional hace más necesario el reforza-miento del control estatal, pero tam-bién de la cooperación internacional.

En cuanto a España, en ella se conjuganuna serie de características que la con-vierten en el escenario de un amplioespectro de desafíos, riesgos y amena-zas a la seguridad tanto tradicionales,como las de nuevo cuño (terrorismointernacional, armas de destrucciónmasiva, etc.) y, también, las denomina-


70

20 Independent Task Force, Jean Yves Hain (Rapporteur), European Defence: A proposal for a White Paper, European Union Institute for Security Studies, Paris.

das “funcionales”, vinculadas con elconcepto de seguridad humana, comolas enfermedades contagiosas, acciden-tes y catástrofes naturales o el colapsode infraestructuras básicas. El hecho deser frontera exterior de la UniónEuropea en el Sur, muy cercano geográ-ficamente al Norte de África y a OrienteMedio, con territorios extra-peninsula-res e insulares en el Norte de África,nos acarrea, si cabe, aún más problemasque gestionar e intereses que defenderque muchos otros Estados miembroscuyas fronteras han quedado totalmen-te dentro del perímetro de la UniónEuropea. Es indudable que dentro delas consideradas nuevas amenazas, elhiperterrorismo ya ha golpeado profun-damente a nuestra sociedad, tanto den-tro (11-M en Madrid) como fuera denuestro territorio (los atentados enCasablanca, el 16 de mayo de 2003). Lainmigración irregular, los tráficos ilega-les tanto de drogas, armas y explosivoscomo de personas son fenómenos conlos que se lidia día a día en las fronterasexteriores de España.

Por otra parte, tal y como destaca laEstrategia Militar Española, al existir ter-ceros Estados que mantienen reivindica-ciones territoriales sobre partes de suterritorio, nuestro país tampoco estátotalmente exento de amenazas a laseguridad de corte convencional. Españase encuentra en una situación en la quenecesita, además de invertir en la segu-ridad compartida y la defensa colectivaen el ámbito europeo, mantener unacapacidad defensiva propia genuina-mente nacional. No obstante lo anterior,es necesario encontrar el equilibrio ade-cuado para poder gestionar en formaexitosa tanto los nuevos y viejos desafíosa nuestra seguridad y defensa21.

Dada la dificultad de establecer separa-ciones taxativas entre seguridad interiory exterior, resulta evidente que las dife-rencias entre las políticas de seguridady defensa son cada vez más difíciles deconceptualizar. Por esta razón, la segu-ridad de España y, en un plano másamplio, de la propia UE, requiere ins-trumentos e iniciativas que combinen,por un lado, la necesidad de asegurar elbienestar de sus ciudadanos en su terri-torio y, por otro, el compromiso con lapromoción de la paz y la estabilidadinternacional fuera de sus fronteras.Esto implica entre otras cuestiones, unactivo papel en el fortalecimiento de laseguridad y la estabilidad en las áreas yregiones más cercanas a nuestro territo-rio y con mayores intereses para noso-tros. Estos dos aspectos son esencialese indisociables.

Hasta el momento los intentos degestionar la seguridad en Europa hantenido una difícil aunque inexorableconcreción. No obstante, se debe serconsciente de que con la actual configu-ración de la Política Europea deSeguridad y Defensa (PESD), ésta nocubre las necesidades de seguridad ydefensa de nuestro país. Además, seríaconveniente una mayor profundizaciónen los desafíos de seguridad interior(aspecto prácticamente ausente en laEES) a la vez que en las capacidades ymedios para asegurar los intereses vita-les de la Unión Europea. Esto implicala necesidad de encontrar un equilibrioadecuado entre la seguridad en el senode la propia UE (una suerte de “home-land security” europea) y las operacio-nes tradicionales de la Política Europeade Seguridad y Defensa (PESD) en elexterior.

Desde una perspectiva interior, a pesarde los notables avances realizados en lo

Análisis

71

21 Directiva de Defensa Nacional 1/2004. Ministerio de Defensa.

relativo al Espacio de Libertad,Seguridad y Justicia, sería necesarioconsolidar una aproximación más inte-gral así como una planificación estraté-gica más ambiciosa de los distintosaspectos relacionados con este ámbito22.En suma, resulta indispensable conti-nuar avanzando a paso firme y constan-te, pero sobre todo, de forma coordina-da y sincronizada en los tres ámbitosesenciales de la integración europeaque tienen que ver con la seguridad: laPESC, la PESD y el Espacio de Libertad,Seguridad y Justicia.

Segundo: La política exterior españolay la PESCDesde que España forma parte de laUnión Europea, ésta se ha convertidoen el escenario ampliado en el quenuestro país defiende sus interesesnacionales. La europeización de la polí-tica exterior española adquirió un clarocontenido de transferencia de proble-mas, buscando europeizar sus dos áreasde tradicional interés: el Mediterráneoy América Latina. En ambas áreas nues-tro país ha intentado orientar a laUnión Europea y a sus recursos, sobretodo económicos, hacia la satisfacciónde nuestras necesidades de políticaexterior y, a la vez, convertirse en elinterlocutor de los intereses europeosen estas regiones.

En el caso de América Latina, Españalogró que la UE comenzara a prestaratención a esta región, y que se incluye-ra como área prioritaria de actuaciónde la futura PESC. Esta estrategia, conel apoyo de Portugal, recogió diversoséxitos como la conclusión de acuerdosde comercio con Chile y México y laimplicación europea en el proceso dedemocratización de Cuba. No obstante,a pesar de estos aparentes avances,España no ha logrado mayores conce-

siones económicas por parte de la UEhacia la región latinoamericana. Porello, cabe afirmar que la aproximación“birregional”, consistente en promoverla integración política y económica lati-noamericana y, a la vez, la consecuciónde grandes acuerdos entre la UE y losactores de integración regional emer-gentes en América Latina (el MERCO-SUR, la Comunidad Andina de Nacioneso Centroamérica), no ha dado el resul-tado apetecido.

En contraste con América Latina, dondeademás de los intereses económicospredominan los lazos culturales y laidentidad compartida, en la regiónMediterránea dominan los temas rela-cionados con la seguridad en un sentidoamplio, es decir, no sólo vinculados a lascuestiones territoriales o militares, sinoen todo lo referente a las ramificacio-nes que se derivan de la condición defrontera (inmigración, crimen organiza-do, inestabilidad regional, auge delfundamentalismo islámico, regímenesautoritarios, etc.). Por esta razón,España siempre persiguió multilaterali-zar o europeizar sus relaciones conMarruecos (sobre todo) para situar lasrelaciones bilaterales en un marco deinterdependencia política, económicay de seguridad más amplio.

En este ámbito, sin embargo, pese aque la europeización de la política exte-rior española ha sido notable, tambiénse han constatado límites evidentes:diez años después de la Cumbre deBarcelona de 1995, el éxito del procesode aproximación birregional es tambiénmuy limitado. Veinte años después dela adhesión de España a la UE, los pro-blemas siguen siendo similares, cuandono agravados en razón de la nuevadimensión que la pertenencia deEspaña a la UE ha otorgado a los fenó-


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22 Comisión de las Comunidades Europeas, Espacio De Libertad, Seguridad y Justicia: Balance Del Programa de Tampere y Futuras Orientaciones, COM (2004) 401 final (2004).

menos relacionados con el crimen, lainmigración y el terrorismo.

La realidad es que, en el ámbito de lapolítica exterior, la Unión Europea noha avanzado en estas dos décadas todolo que sería deseable. Todavía hoy,siguen primando las diferencias porencima de los intereses comunes, sinque la ampliación a 25 miembros seasusceptible en absoluto de mejorar lascosas. Por ello, parece evidente que lascondiciones para que España logre unapolítica europea hacia América Latinao el Mediterráneo verdaderamentecoherente, profunda y en sintoníacon sus propios intereses, no hanterminado de consolidarse.

Con todo, las respuestas a la falta decompromiso o capacidad europea conlas dos regiones del mundo que consti-tuyen, después de la propia UE, elámbito preferente de acción exteriorespañola (América Latina y elMediterráneo), no pueden ser las mis-mas. En América Latina, la ausencia odebilidad europea no ha impedido aEspaña jugar su propio papel. La capaci-dad económica de España, sumada a sucapital político y cultural, ha hechoposible que en los últimos diez años,España haya vuelto a América Latina yse haya convertido en un actor de pri-merísimo orden en la región. Hastael momento, en la política exteriorespañola y la europea ha primado unaaproximación global sobre una bilate-ral con la región. Es indudable que espreferible negociar con sistemas regio-nales que país por país, pero no sepuede obviar la realidad de que losprocesos de integración subregionalen América Latina están estancados.Por ello, España debería considerarun cambio en política hacia AméricaLatina, en la medida en la que los pro-

cesos de integración regional sigan sinavanzar decididamente, reforzando lobilateral pero sin abandonar unaaproximación de conjunto hacia laregión23. De esta manera, la UE podríadesarrollar una aproximación diferen-ciada y condicionada a cada país,basada en un sistema de cumplimientosde metas y objetivos claros, que nofuera percibido como discriminatorioy a la vez continuar impulsando eldiálogo birregional UE-América Latinay los procesos de integración másdestacados.

En el Mediterráneo, en contraste, ni laUE ha conseguido marcar la diferenciaen lo referido a la promoción de laintegración regional, la democracia oel despegue económico, ni tampocoEspaña, Francia u otros países de la UEhan conseguido convertirse en actoresdecisivos en los incipientes procesos dereformas políticas y económicas a losque hemos asistido en los últimos años.La relativa inoperancia de la UE en elconflicto de Oriente Medio, junto conlas dificultades políticas y económicasque atraviesan los Estados de la región,han marcado un severo límite a las jus-tificaciones para el optimismo respectoal futuro. Sin embargo, como el procesode relanzamiento del proceso deBarcelona está demostrando, el desa-rrollo por parte de la UE de una verda-dera política de vecindad, coherente ensus objetivos y medios, es sencillamenteineludible.

El relanzamiento del proceso deBarcelona puede ser un paso muyimportante para España, sobre todo enel marco de la Asociación estratégicapara el Mediterráneo y el OrienteMedio recientemente aprobada en elConsejo Europeo de Bruselas de juniode 2004 (recuérdese que España

Análisis

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23 Esto es motivo de reflexión del proyecto de investigación sobre el futuro de la política exterior española hacia América Latina, coordinado por Carlos Malamud y cuyos resultados preliminares pueden encontrarse en España y América Latina: el pulso entre lo global y lo bilateral, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 58/2004, 23/XI/2004.

impulsó la mención específica al áreaMediterránea). En nuestra opinión,nuestro país no sólo debería brindar suapoyo a este proceso sino que, en razónde la relevancia que esta región tienepara nuestros intereses políticos, econó-micos y de seguridad, debería liderarloactivamente. Esta actitud tendría unasconsecuencias muy positivas en nuestrasrelaciones con los países de la riberasur del Mediterráneo, en especialMarruecos24.

El proceso de europeización de la políti-ca exterior española tiene una dimen-sión de convergencia de nuestra políticaen relación a la de nuestros socios euro-peos y trasatlánticos. Desde que Españaforma parte del proceso de integracióneuropeo, ha aportado ideas y recursosal diseño y gestión de problemas inter-nacionales y ha participado activamenteen foros multilaterales, ganando un cre-ciente prestigio internacional tras unlargo periodo de aislamiento. Gracias aello, España se ha insertado definitiva ycompletamente en una dimensión mul-tilateral, fundamentalmente europea,en la que sus intereses exteriores handejado de ser definidos exclusivamenteen clave nacional.

No obstante, la europeización de lapolítica exterior, como opción, no estáexenta de problemas. Por un lado, lainfluencia real y la capacidad de laUnión Europea en el escenario mundialestá muy por debajo (a pesar delesfuerzo realizado) de su peso económi-co y político. Además, aunque existendiversos mecanismos de coordinaciónde los 25 en la mayoría de las institucio-nes internacionales, especialmente enlas pertenecientes al sistema deNaciones Unidas, sigue habiendo cues-tiones (el conflicto de Irak fue uno delos más llamativos) en los que los 25 no

lograrán ponerse de acuerdo fácilmen-te. Naturalmente, esto afecta muynegativamente las aspiraciones europe-as de protagonismo internacional y, enparticular, a las esperanzas españolas deque la UE sea el vehículo más adecuadopara realizar una aportación sustantivaal llamado “multilateralismo eficaz”.Asimismo, dada la importancia otorga-da en nuestro país a Naciones Unidas,es fundamental que se impulse, de unavez por todas, una profunda reformade sus instituciones y procesos de tomade decisión. España debería adoptaruna posición clara y promover el debateeuropeo acerca de la representación dela Unión Europea en el Consejo deSeguridad, además de otras cuestionesque deberían ser acordadas entre lossocios europeos.

A pesar de las dificultades y las incerti-dumbres, no se puede negar queEspaña ya no puede disociar su prota-gonismo internacional del de Europa,por lo que no quedan demasiadasopciones que apostar claramente porun reforzamiento de la capacidad deactuación de la Unión Europea comoactor internacional, responsable y com-prometido.

Tercero: España y la política Europea deSeguridad y Defensa Tal y como se recoge en la nuevaDirectiva de Defensa 1/2004: “Europa esnuestra área de interés prioritario;somos Europa y nuestra seguridad estáindisolublemente unida a la del conti-nente. España promoverá e impulsaráuna auténtica política europea de segu-ridad y defensa, respaldará las iniciati-vas tendentes a alcanzar una defensacomún, contribuirá a que la UE se dotede las capacidades civiles y militaresnecesarias para poder intervenir activay autónomamente en la prevención y


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24 El Real Instituto Elcano está desarrollando diversos proyectos de investigación sobre la región Mediterránea, concretamente Estado de las relaciones España-Magreb, coordinado por Haizam Amirah Fernández, y Riesgos estratégicos de la transición demográfica en el Norte de África: priori-dades para el futuro y el papel de España, dirigido por Richard Sandell. Los documentos de trabajo y análisis correspondientes están disponibles en www.realinstitutoelcano.org

resolución de conflictos, y en la preser-vación de la paz y la seguridad interna-cionales de acuerdo con la Carta de lasNaciones Unidas. Para ello deberemosestar en condiciones de poder participarcon determinados países, si así se deci-diese, para el desarrollo de capacidadesmilitares más exigentes y en la adquisi-ción de compromisos más vinculantes,en los términos previstos en el TratadoConstitucional de la Unión Europea.”

Pese a que se encuentre recogida tantoen el Tratado Constitucional como en laDirectiva de Defensa Nacional, la“defensa común”, si por ello entende-mos la existencia de una defensa colec-tiva de carácter único, con medios mili-tares y presupuestarios que sustituyan alos nacionales, no deja de ser por elmomento (y, seguramente, por muchotiempo) sólo una posibilidad teórica.Mientras tanto, España y los demásEstados miembros deberán, a la vez querefuerzan sus capacidades y mediosconjuntos, seguir disponiendo de unadefensa propia efectiva.

En el caso de España, la política dedefensa debería fijarse como objetivodesarrollar y especializar sus capacida-des en aquellos ámbitos que pudieranser susceptibles de contribuir al desarro-llo y consolidación de la PESD. Estaespecialización articulada en torno a laUnión Europea, complementaria (queno sustituible) con las necesidades autó-nomas y tradicionales de la defensanacional, consistiría en asumir la res-ponsabilidad acerca de ciertas capacida-des en las que podría aportar valor aña-dido a la PESD, como medio para maxi-mizar los retornos políticos y de seguri-dad de su contribución25.

En este ámbito, aunque quede muchopor hacer, hay que destacar que, al

menos desde la Declaración anglo-fran-cesa de Saint- Maló en 1998 y elConsejo Europeo de Helsinki de diciem-bre de 1999, los avances han sidoimportantísimos, de tal manera quepermiten, por primera vez, vislumbrarla posibilidad de que Europa se dote deverdad de unos medios e institucionesque le doten, si no de una defensacomún, sí al menos de una política deseguridad y defensa adecuada a susnecesidades, intereses y ambiciones.

Por ello, dada la unanimidad en cuantoa la caracterización de los nuevos retosy amenazas, la Unión Europea podríay debería acelerar notablemente lasrealizaciones prácticas imprescindiblespara dotar de credibilidad y eficacia ala PESD. Las carencias materiales, suma-das a las reticencias nacionales y lafalta de recursos presupuestariosestrangulan parcialmente el desarrollode esta política.

Análisis

75

25 Méndez de Vigo, Pedro, Una política de defensa española para Europa, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº DT Nº 48/2004, 10/IX/2004

La necesidad de una rápida y notoriamejora de Europa en su capacidad paraplanificar y ejecutar complejas misioneshace imprescindible una adaptación sus-tancial de sus capacidades. Esto se apli-ca tanto a nivel europeo como nacional.

En el ámbito nacional, resulta impres-cindible encontrar las capacidades yrecursos necesarios para gestionar losdesafíos a la seguridad, tanto tradicio-nales como nuevos. La propia OTANtambién está inserta en un proceso detransformación que puede ser muy útilpara la PESD, dado el nivel de relaciónentre ambas estructuras. No obstante,se debe tener en cuenta que, inevita-blemente, la opción por unos u otrostipos de capacidades pueden generarno pocos roces en las ya complejas rela-ciones entre la OTAN y la UE, y sobretodo entre los Estados más proclives ylos más reticentes a la autonomía mili-tar europea.

Las Fuerzas Armadas españolas tampo-co pueden estar al margen de los cam-bios estratégicos y tecnológicos delnuevo milenio aunque esto no será unatarea fácil, ya que los problemas presu-puestarios son recurrentes para el ámbi-to de la seguridad y la defensa ennuestro país26.

En términos económicos y presupuesta-rios, España históricamente ha realiza-do un gasto en defensa relativamentemodesto en comparación con sus socioseuropeos. Concretamente, es el país dela OTAN que menos invierte en porcen-taje de su PIB (con la excepción deLuxemburgo). Tal como se puede obser-var en la Tabla 3, España invierte un1,2% de su PIB, mientras la media delos socios europeos está en un 2%. Deltotal de gasto de los países europeos dela OTAN, a España solo le correspondeun 5,7%.


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Tabla 3: Gastos de defensa de España en perspectiva europea

26 La nueva Directiva de Defensa Nacional 1/2004 ha incorporado como una de sus directrices la transformación de las Fuerzas Armadas Españolas.

Fuente: Datos consolidados 2003, OTAN y Military Balance 2004-2005 IISS, London.

En comparación con sus socios europe-os, nuestro país sólo gasta una quintaparte que Francia o el Reino Unido, untercio que Italia o, en términos absolu-tos, casi tanto como Holanda. Estoimplica que si España quiere participaractivamente en una política de seguri-dad y defensa común en el marco de laUnión Europea debe acortar la diferen-cia que la separa de sus aliados europe-os. La convergencia con nuestros socioseuropeos debe ser un objetivo buscadoy cumplido en el medio plazo, siendoeste un argumento difícilmente rebati-ble. Sin embargo, dado que esta tareano será sencilla, especialmente en unmarco de restricciones presupuestarias,intereses industriales e inercias institu-cionales, parece obvio que nuestro paísdebería aprovechar el impulso que laPolítica Europea de Seguridad yDefensa está imprimiendo en esteámbito.

Actualmente España está comprometi-da a formar parte de las agrupacionestácticas de combate (battlegroups) pre-vistas en el marco de los objetivos fija-dos en Helsinki en 1999 para el año2010. Hasta el momento no parecehaber habido dificultades para cubrirlos requerimientos exigidos, pero si loscompromisos aumentan y el contextointernacional requiere de una mayorimplicación española en todo tipo demisiones, la situación podría ser muycomplicada de resolver, ya que estamoshablando de recursos humanos y dematerial altamente especializado. Eneste contexto, las iniciativas impulsadasa nivel europeo (la Agencia Europea deArmamentos) que pretenden mejorar lacapacidad de la industria de defensaeuropea, pueden constituir una granoportunidad para mejorar y racionalizarnuestras capacidades.

Cuarto: el Espacio de Libertad,Seguridad y Justicia: la nueva fronterade integraciónEspaña, al igual que Europa en su con-junto, se encuentra en una encrucijaday ante un dilema. Nos encontramos conun espacio fragmentado para las fuer-zas de la ley y el orden pero (relativa-mente) único y abierto para todosaquellos que quieren atentar contranuestros valores y nuestra forma devida. Europa dispone de 8.000 kilóme-tros de fronteras que controlar sin quehasta la fecha se haya impuesto clara-mente el principio de solidaridad finan-ciera y política. Sin duda alguna, enrazón de la importancia de las materiasque contempla, el Espacio de Libertad,Seguridad y Justicia está llamado aconstituir la próxima frontera de laintegración europea, particularmentedesde el punto de vista de los interesesy necesidades de España27.

La supresión de las fronteras nacionales,verdadero hito de la integración euro-pea, ha dejado a los Estados miembrosespecialmente expuestos antes las nue-vas amenazas. Sin embargo, hasta elmomento, es bastante poco lo que se hahecho para paliar el déficit de seguridadinterior de los europeos y proteger alresto del mundo de las vulnerabilidadesde nuestro espacio. La lentitud en lacooperación e integración en la UniónEuropea en aquellas materias relaciona-das con la seguridad interior incidennegativamente en la vulnerabilidad delos Estados miembros y también denuestros principales socios y aliados. Siel desafío es global y transnacional, quéduda cabe que la respuesta debe ser delmismo tipo. En el contexto europeo, losEstados deben superar toda tentaciónde aislamiento y asumir que es necesariauna mayor integración, en particular entemas vinculados a la lucha contra el

Análisis

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27 Contribución de España al Debate sobre la consolidación del espacio de libertad, seguridad y justicia. REPER, 20 de julio de 2004

terrorismo tales como la gestión deinformación, el control de flujos finan-cieros o la armonización judicial. Es lla-mativo, por ejemplo, que sólo algunospaíses europeos dispongan de legisla-ción específicamente antiterrorista.

En la UE es necesario que muchas inicia-tivas y proyectos ya creados se ponganen marcha de verdad lo antes posible.El recientemente aprobado Programade La Haya es un indiscutible avanceen la respuesta europea a desafíos talescomo la inmigración ilegal, el crimenorganizado y el terrorismo28. Este pro-grama incluye asuntos tan relevantescomo el abandono del recurso a la una-nimidad desde el primero de abril de2005 para las cuestiones cubiertas bajoel Titulo IV del Tratado Constitucional,es decir, en asuntos tales como la inmi-gración ilegal, asilo, política de fronte-ras y visados. Se debe destacar al res-pecto el compromiso de dotar a la UEde una política común de asilo, con unplazo específico, el año 2010. De lamisma forma, se reconoce la necesidaddel establecimiento gradual de un siste-ma integrado de gestión de fronterasexteriores y el fortalecimiento del con-trol y la vigilancia del límite externode la UE, subrayando el principio desolidaridad y responsabilidad comparti-da entre los Estados miembros, inclusoen sus implicaciones financieras.Asimismo, es un gran avance el que seconsidere la vertiente exterior de lapolítica de libertad, seguridad y justicia,solicitando al Secretario General /AltoRepresentante y a la Comisión Europeael diseño de una estrategia que cubratodos los aspectos externos de esteámbito, intentando dotar de mayorcoherencia a la acción exterior de laUnión Europea29.

Por su carácter de frontera exterior dela Unión Europea, la necesidad demejorar y ampliar la cooperación y lacoordinación e incluso la integración enun ámbito tan importante como elEspacio Europeo de Libertad, Seguridady Justicia (ELSJ) es absolutamente priori-tario para nuestro país. Hasta elmomento, y de acuerdo con la evalua-ción sobre Tampere I, ha habido unimportante progreso en la mayoría delos objetivos propuestos según los mar-cadores establecidos por la Comisión30.Un aspecto a destacar es el crecienteapoyo de la opinión pública europea aeste ámbito del proceso de integración.No obstante lo anterior, es primordialterminar de aplicar los instrumentos ymedidas previstos en Tampere I, y quese cumplan los compromisos adquiridosen plazo y forma.

Sin embargo, pese a la urgencia de laagenda, los problemas siguen siendonotables: dificultades en el acceso ala información; lenta implantación denuevas tecnologías y en la convergenciade métodos, procedimientos, y técnicasde investigación; falta de recursos pre-supuestarios; e insuficiente planificaciónestratégica. Igualmente, es necesariomejorar los instrumentos necesariospara generar análisis prospectivos,que incluyan todas las dimensiones yperspectivas que conforman la seguri-dad interior y sus múltiples desafíos.Ante todo, la falta de coordinación ycoherencia entre la dimensión interiory exterior de seguridad sigue siendouna gran debilidad. La UE sigue care-ciendo de un responsable único, ya seauna persona o un comité31 que coordinetransversalmente todas las cuestionesvinculadas con la seguridad interior, yaque el nuevo coordinador antiterroristacuenta con un mandato limitado. Enel caso concreto de España, también


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28 Programa de la Haya: fortaleciendo, la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión Europea.Conclusiones de la Presidencia, Bruselas, 4 - 5 de Noviembre 2004.

29 Las cuestiones vinculadas con la inmigración en España han sido objeto de un exhaustivo análisis en el Informe Elcano Inmigración: prioridades para una nueva política española coordinado por Richard Sandell y Joaquín Arango, Real Instituto Elcano, enero 2005, disponible en http://www.realinstitutoelcano.org/publicacionesinsti.asp

sería recomendable tanto la elabora-ción de un documento con orientacio-nes generales como un órgano y unmétodo de planificación que procesaray supervisara la ejecución de dichasprioridades32.

Por todo ello, aunque las iniciativastomadas representan avances en ladirección adecuada, pensamos que suimpulso político y presupuestario debe-ría elevarse significativamente.

Quinto: opinión pública y seguridad ydefensaEuropa ha disfrutado de un largoperiodo de paz y prosperidad.Actualmente, sin embargo, existenotros riesgos y amenazas distintos de laconfrontación entre Estados. La percep-ción de riesgos y amenazas por partede la opinión pública europea y espa-ñola ha evolucionado notablemente alo largo de los últimos años. La sensa-ción de seguridad y del surgimiento deun nuevo orden mundial durante ladécada de los noventa se ha ido per-diendo a la luz de diversos conflictos,guerras, epidemias y atentados terroris-tas. El 11-S, y posteriormente el 11-M,constituyen los grandes hitos en la con-figuración del terrorismo internacionalcomo principal amenaza. No obstante,en el caso español, el terrorismo identi-ficado con ETA siempre ha estado entrelas principales preocupaciones de nues-tra opinión pública. Según elBarómetro del Real Instituto Elcano(BRIE) en su quinta edición (febrero de2004), para los españoles las mayoresamenazas son el terrorismo internacio-nal con un 67%, la proliferación dearmas de destrucción masiva (51%) yel conflicto militar entre Israel y susvecinos árabes (39%).Tras el atentadodel 11-M, el BRIE (mayo de 2004), mos-traba que el terrorismo internacional

es percibido como la mayor amenaza(45%) frente a ETA (15%) en el imagi-nario de los ciudadanos.

Dado que, en materia de seguridad, lapercepción subjetiva de la realidad estan importante como la situación obje-tiva, la opinión pública, sus actitudes,conocimientos y percepciones deben sertenidos cada vez más en cuenta a lahora de diseñar las estrategias de segu-ridad de un país o un grupo de países.En este sentido, España arroja algunosdatos contradictorios.

Por un lado, la opinión pública españo-la y la europea están completamente afavor del desarrollo y consolidacióntanto de una Política Exterior y deSeguridad Común (PESC) como de unaPolítica Europea de Seguridad yDefensa (PESD). De acuerdo con losdatos recogidos por el últimoEurobarómetro (EB 62, 2004), el apoyootorgado a la PESD (un 78%) es elmayor desde hace 10 años, y haaumentado casi 5 puntos desde la pri-mavera de 2004. El mismo patrón deopiniones y actitudes se repite en rela-ción con una política exterior común:los españoles se sitúan por encima dela media europea, también con respec-to a una política europea común deinmigración o la creación de una poli-cía europea, posibilidades todas éstasque reciben porcentajes de apoyosuperiores al 70%. Significativamente,la buena predisposición de la opiniónpública española a la hora de otorgarmayor protagonismo a los instrumentoscomunitarios europeos en cuestionesde seguridad y defensa, conlleva unaelevada aceptación (45,2%) del objeti-vo de incrementar los gastos de defen-sa como medio para que Europatenga un mayor peso en la esferainternacional.

Análisis

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30 Comunicación de la Comisión aprobada por el Consejo Europeo, Dublín, 18 de Junio de 2004. COM(2004) 401

31 Independent Task Force, EUISS, 2004.32 Arteaga, Félix, La cooperación policial y judicial de la Unión Europea en perspectiva española,

Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 49/2004, 13/IX/2004

Sin embargo, si ahondamos un pocomás en los datos disponibles, surgeninconsistencias y termina aflorando uncompromiso bastante limitado en loque a la defensa se refiere.Concretamente, en el BRIE de febrerode 2004, se pudo constatar que lademanda de gasto público en defensaes la más débil, ya que sólo un 26%considera adecuado aumentar estegasto frente a un 29% que desea recor-tarlo. Según este BRIE, sólo un 36% estáde acuerdo con que la importancia cadavez mayor de España en la escena inter-nacional haga necesario que se aumen-te el gasto en asuntos exteriores y dedefensa, frente a un 52% que está endesacuerdo. Igualmente, un 57% noacepta que las actuales amenazas(terrorismo internacional, armas de des-trucción masiva, etc.) hagan necesarioque España aumente sus gastos endefensa, frente a un 32% que sí lo con-sidera necesario. En el ámbito europeosucede algo bastante similar. Según losdatos recabados por TransatlanticTrends 2004, aunque un 64% cree queEuropa debe adquirir un mayor podermilitar para proteger sus intereses inde-pendientemente de Estados Unidos,sólo un 22% cree que su gobiernodebería gastar más en defensa.

Ahora bien, es necesario comprenderque las opiniones y actitudes de la opi-nión pública española no son casuales,sino que responden a una serie de valo-res y actitudes que encuentran su razónde ser en la experiencia y trayectoriahistórica de nuestro país. Uno de losrasgos fundamentales de nuestra cultu-ra de defensa es el predominio de valo-res pacifistas profundamente arraigadosen la conciencia de los españoles, loque implica un rechazo mayoritario alempleo de la fuerza: el 72% de losespañoles niega que la guerra pueda

ser un instrumento necesario para hacerjusticia. Este pacifismo de la sociedadespañola también se plasma en el papelasignado a nuestras fuerzas armadas,siendo la ayuda humanitaria en casode desastres naturales (93,7%) la queprima, seguida de la defensa del terri-torio nacional (88%)y la lucha contra elterrorismo (78,9%).

De acuerdo con los resultados del pro-grama de Sistema de Indicadores deConciencia de Defensa (SICDEF), actual-mente en fase de desarrollo e investiga-ción en el seno del Instituto Españolde Estudios Estratégicos (IEEE) delMinisterio de Defensa, a la hora demedir la conciencia y cultura de defensase deben tener en cuenta el compromi-so social con la defensa (que incluyeentre otras áreas la percepción deamenazas y riesgos, la implicación inter-nacional, etc.), la interacción de lasfuerzas armadas con la sociedad(medios de comunicación, investigacióny educación, etc.) y los recursos y lasnuevas tecnologías (presupuestos,personal, etc.).


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De los datos obtenidos, se debe desta-car que el Indicador de Conciencia deDefensa (ICD) ha tenido una evolucióntemporal levemente favorable, yaque en 1997 su valor era de 48,3 y en2003 ha llegado a 56,4. El área que másha influido en esta evolución positivaha sido la mejora de la interacción delas Fuerzas Armadas con la sociedad.Sin embargo, como se ha dicho, el cami-no hacia la consolidación en España deuna cultura de seguridad y defensaacorde con nuestra posición y nuestravocación global, y sobre todo en lo quea los nuevos desafíos de seguridad serefiere, todavía tiene un largo recorridopendiente.

Análisis

81

Gráfico 13: Composición del Indicadorde Conciencia de Defensa (ICD) en España, 2003

Fuente: SICDEF-IEEE-Ministerio de Defensa

Los datos apuntan por tanto a que enEspaña se da un europeísmo entusiasta,compatible con una conciencia y culturade seguridad y de defensa poco com-prometida y algo superficial. Por ello,los sucesivos gobiernos democráticos,habiendo constatado esta debilidad,han venido estableciendo como una desus prioridades de actuación el fomentode la conciencia de defensa a través dela cultura de defensa. Desde el año1992 existe una continuidad notable encuanto a la consideración de la necesi-dad de adaptar la cultura y concienciade defensa vigente históricamente ennuestro país a las nuevas necesidadesdel contexto internacional y, especial-mente, al nuevo papel de España en elmundo. Pese a la unanimidad en eldiagnóstico, el diseño e implantaciónde medidas destinadas a fomentar laadaptación de esta nueva cultura dedefensa no ha estado exento de dificul-

tades. Por ello, sería deseable una revi-sión en profundidad de las necesidades,compromisos y estrategias necesariaspara completar dicha adaptación, tantoen lo referente a la opinión públicacomo a los actores políticos, económicosy sociales más representativos así comoa las distintas administraciones, en elámbito central como en el autonómico.En consecuencia, existe un margenamplio para mejorar los medios asigna-dos a esta tarea así como para garanti-zar su continuidad.


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Gráfico 14: Evolución del Indicador de Conciencia Defensa (ICD), en España1997-2003

Fuente: SICDEF-IEEE-Ministerio de Defensa

Conclusiones:La necesidad del cambio

84

En perspectiva histórica, resulta difícilencontrar un período en la historia deEspaña tan absolutamente plagado delogros políticos, económicos, sociales yculturales como el transcurrido desdenuestra adhesión en 1986 a la (enton-ces) Comunidad Europea. La transicióna la democracia, primero, y la integra-ción en la Unión, después, cierran unsiglo que arranca con el Desastre de1898, discurre por la Guerra Civil de1936-1939 y concluye con el largo perí-odo de dictadura franquista. Sin negarla importancia que para la consecuciónde estos logros tuvieron las reformaseconómicas adoptadas en los añossesenta (el Plan de Estabilización de1959) y los Pactos de la Moncloa (1979),resulta evidente que la plena madurezpolítica, económica y social de la socie-dad de España sólo se podía alcanzaruna vez dentro de la Unión. Así, en1986, con la entrada de España en laComunidad, el Gobierno socialista deFelipe González pondría fin a la margi-nación secular de España respecto aEuropa e iniciaría una política activa deeuropeización de todos los ámbitos dela vida política, económica y social deEspaña a la vez que una decidida inten-sificación de la presencia y visibilidad deEspaña en el mundo. Doce años mástarde, en 1998, el Gobierno Popular deJosé María Aznar conseguiría, con laplena incorporación de España a laUnión Económica y Monetaria (UEM), lainserción plena de España en Europa y,subsiguientemente, la normalización yestandarización de las expectativas recí-procas de españoles y europeos.El camino recorrido ha estado lejosde ser fácil, y el éxito, pese a lo queparezca, nunca ha estado garantizadoa priori. Pese a la elevada cuantía de lastransferencias financieras recibidas concargo a los presupuestos europeos de laUnión Europea, los ajustes requeridos

por la integración europea han tenidoefectos traumáticos en regiones enterasy amplios sectores productivos. La pre-sión competitiva de las fuerzas de mer-cado de la Unión ha obligado a durosajustes así como a mantener un ritmode modernización elevado y a la vezsostenido. De igual forma, en términospolíticos e institucionales, los sucesivosGobiernos españoles han trabajadoinfatigablemente, primero, para reha-cer los aspectos más negativos de unTratado de Adhesión notablemente asi-métrico y, segundo, buscar acomodar aEspaña entre los Estados más grandesde la Unión.

Con todo, el balance de la pertenenciade España a la Unión no puede ser máspositivo. En el año 2006, cuando se cie-rre el marco financiero vigente en laUnión Europea, veinte años de integra-ción europea habrán transformado tanprofundamente a la Unión Europeacomo a la propia España. La UE del año2006 será completamente diferente deaquélla en la que España ingresó en elaño 1986. A su vez, la España del año2006 poco tendrá que ver con la Españade 1986. Para entonces, nuestro paíshabrá completado exitosamente unproceso de modernización política, eco-nómica y social sin parangón en nuestrahistoria que le habrá llevado de la peri-feria menos desarrollada al centro másinfluyente. Nuestro sistema político, asícomo nuestra vida económica y socialestarán profunda e irreversiblementeeuropeizados. De un país con una rentasituada en el 68% de la media europea,habremos casi alcanzado la renta mediacomunitaria de la UE-25; de ser un paísreceptor neto de fondos europeos, esta-remos ya a vista de un horizonte deequilibrio financiero, cuando no de con-tribuyente neto; de ser un país receptorde inversión extranjera directa, seremos

Los nuevos desafíosde la política europea

Conclusiones

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un país con una posición global comoemisor; de ser un país que ha jugado ala competencia sobre bajos salarios enamplios sectores productivos, seremosun país que sufra la competencia enbajos salarios de nuestros nuevos sociosy viejos vecinos. Asimismo, España hapasado de ser un país tradicionalmenteemigrante a tener alrededor de tresmillones y medio de extranjeros empa-dronados. A su vez, sus FuerzasArmadas, ausentes del escenario inter-nacional durante muchas décadas, seencuentran desplegadas hoy por todoel mundo asumiendo compromisoshumanitarios y de mantenimiento dela paz.

Todos estos cambios y procesos tendrán(en realidad, tienen ya) importantesconsecuencias políticas y financieras yEspaña deberá estar preparada parajugar en ese nuevo escenario. A pesarde los notables cambios habidos en elescenario europeo y mundial desde queEspaña accediera a la (entonces)Comunidad Europea en 1986, resultaparadójico que, por diferentes razones,el proyecto europeo y el proyectocolectivo de España se encuentrenhoy tan profundamente entrelazadoscomo lo estaban hace casi ahora veinteaños. Esto es evidente cuando observa-mos los tres principales ámbitos por losque discurre la trayectoria europea hoy.En cada uno de ellos constatamos undesafío central.

En el ámbito político e institucional:una nueva posición en una nuevaEuropaEn el ámbito interno, la aprobación dela Constitución Europea se vincula muyclaramente con el proceso de reformaconstitucional en España, con la erosióndel consenso tradicional (pasivo) entorno al modelo de Europa que se pre-fiere, así como con la incidencia de lacuestión europea en la llamada “cues-tión territorial”. En realidad, la aproba-ción de la Constitución plantea unaoportunidad (aunque, en cierto sentido,también un problema) para resolver dosdéficit tradicionales de nuestra integra-ción en la UE.

Por un lado, en el nivel territorial, existela posibilidad de, si no resolver, al menosfijar los principios que permitan hacerlo,el problema referido a la articulación delmodelo de participación de las CCAA enla elaboración, seguimiento y controlde la política europea. El acuerdo alcan-zado en el seno de la Conferencia paralos Asuntos Relacionados con lasComunidades Europeas (CARCE) de 9de diciembre de 2004, representa unimportantísimo paso adelante. Este tipode acuerdos son susceptibles de añadiruna nueva dimensión de legitimidad a lapolítica europea de nuestro país, másacorde con la naturaleza prácticamentefederal de nuestro sistema político y, ala vez, más homologable con las realida-des vigentes en otros miembros de laUnión igualmente descentralizadosdesde el punto de vista territorial. Ellorequiere, por supuesto, que las CCAAtambién entiendan y asuman la necesi-dad de contribuir al sostenimiento deun sistema de coordinación eficaz,desde presupuestos de solidaridad ylealtad institucional mutua, más allá delas diferencias ideológicas o idiosincra-sias competenciales.


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Por otro lado, en lo que se refiere a ladivisión de poderes entre el ejecutivo yel legislativo y a la calidad de los meca-nismos de control gubernamental de laacción exterior de nuestra democracia,la Constitución Europea ofrece unaoportunidad de mejorar, en línea conlas democracias más avanzadas de nues-tro entorno, la transparencia de laacción de Gobierno así como de lacapacidad de control de la acción deGobierno por parte de las CortesGenerales

En el ámbito externo, la ampliación(tanto la presente como las previstas enadelante) se vincula con el debate entorno al peso relativo, el debate sobrealianzas y ejes, la preservación de losfondos estructurales y agrícolas y nues-tras contribuciones al presupuesto. Lasnuevas ampliaciones (Rumanía,Bulgaria, Croacia y Turquía) harán másevidente el problema y más urgente eldebate en torno al modelo de partici-pación de España en Europa. Por otraparte, no se puede ignorar que el fraca-so del proceso de ratificación, de produ-cirse, podría obligar a España a tomardecisiones relativamente rápidas enrelación a la creación de núcleos devanguardia o directorios. La existenciade un “Plan B”, además de una exigen-cia, puede constituir un estímulo paraestrechar más aún la vinculación deEspaña con aquellos socios europeosque pretenden ejercer un liderazgodecisivo en la Unión ampliada.

En el ámbito económico-financiero:una nueva estrategia económicaEspaña ha conseguido una transforma-ción notable de sus estructuras produc-tivas y, en paralelo, de su posición en elmundo. Gracias a ello ha logrado inser-tarse exitosamente en la vanguardiaeconómica europea, lograr un creci-miento económico superior al de susprincipales socios, convertirse en unexportador neto de capital y situarsemuy cerca de la convergencia real conla Unión. Sin embargo, detrás del éxitoeconómico español se ocultan algunosproblemas graves en términos de pro-ductividad y competitividad que se tra-ducen en una cierta dificultad paraaprovechar oportunidades estratégicas(en Asia y Europa Central y Oriental,por ejemplo) y en un creciente déficitcomercial. Las bajas tasas de innova-ción, los problemas de cualificación entérminos de capital humano y las pecu-liaridades del mercado laboral (especial-mente el femenino) generan tensionesy dudas acerca de la sostenibilidad delmodelo económico español.

La lenta implementación de la Agendade Lisboa, junto con los problemas entorno al Pacto de Estabilidad y los muynegativos planteamientos que dominanla negociación presupuestaria para elperíodo 2007-2013 tienen muy impor-tantes consecuencias desde el punto devista interno: hacen más costosa y leja-na la transición a una economía de lainformación en la que la posición deEspaña como contribuyente neto fueramás soportable. Además, el estanca-miento económico en Francia, Alemaniae Italia comprimen el crecimiento deEspaña (redundando en la dificultad decambiar de modelo). Claramente,España necesita una Europa dinámicapara completar su ciclo transformativo,alcanzar la renta media de la UE y cam-

Conclusiones

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biar de modelo. Sin embargo, esaEuropa que necesita España no es visi-ble en un horizonte temporal próximo.

En el ámbito exterior y de seguridad:una nueva concepción de la dimensióninternacional de la UEEn el ámbito de la seguridad interior yexterior, la lentitud registrada en losavances de la UE tiene también impor-tantes consecuencias negativas paraEspaña. Nuestro país necesita queambos frentes de seguridad (interior yexterior) se afiancen y se consoliden.Ello requiere avanzar tanto en la políti-ca de seguridad y defensa de la UE(PESD) como en lo referente a la conso-lidación de un espacio de seguridad,libertad y justicia, que a su vez contieneuna dimensión interior (cooperaciónpolicial y judicial) y otra exterior (con-trol de fronteras, asilo, inmigración,etc.). Sin embargo, mientras no se pro-duzca este salto cualitativo y se confor-me un verdadero ámbito europeode cooperación (es decir, una ciertaeuropeización en el ámbito de la segu-ridad), España seguirá viéndose obliga-da a atender demasiadas tareas conunos medios muy escasos y en muchoscasos inadecuados. Igualmente, aunqueEspaña necesita imperativamente quela UE y el resto de Estados no-fronteri-zos asuman responsabilidades en rela-ción a la gestión de fronteras así comolograr que la UE desarrolle una políticade inmigración avanzada, la ausenciade avances en dicho ámbito no releva alGobierno español de sus responsabilida-des, internas y externas en cuanto alcontrol de flujos migratorios y la pre-vención y solución de problemas rela-cionados con la inseguridad, el crimenorganizado y el terrorismo, entre otrasamenazas y riesgos a nuestra seguridad.

2. El modelo que se agota

En el ámbito político-institucionalEl modelo “histórico” de presencia deEspaña en la Unión Europea ha tenidodos características fundamentales:

La falta de correspondencia entre elpeso político y el peso económico.

Una presencia institucional excesiva-mente centrada en el Consejo de laUnión.

En el plano político, España se vio obli-gada en el pasado a lograr un acomodoinstitucional correspondiente más a suhistoria y vocación europea que a pará-metros económicos objetivos. Para ello,se ha recurrido a activos ya existentes,como el idioma, la presencia en elmundo, la historia o cultura o bien a labúsqueda de nuevos activos políticos.Tal y como España demostró en los añosochenta y noventa, ser un socio activoen proyectos e iniciativas de integraciónpermite lograr un poder político supe-rior al peso económico. En una primerafase, las posiciones institucionales deEspaña fueron muy defensivas, dada lanecesidad de compensar los términosde un Tratado de Adhesión unánime-mente considerado asimétrico tanto enlos aspectos económicos comopolíticos/institucionales. En una segun-da fase, sin embargo, pudieron materia-lizarse los beneficios de una presenciapolítica activa en el núcleo decisorio asícomo de una posición muy favorable entérminos económicos y presupuestarios.

Tradicionalmente, el Consejo de laUnión ha sido el locus en el que elGobierno español ha desarrollado susestrategias, prestándose una atenciónmenor a otras instituciones (la Comisióny, sobre todo, el Parlamento) o a la pro-moción de canales independientes oalternativos de la presencia de España


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en la Unión (Comunidades Autónomas,grupos de interés, sociedad civil). Estaestrategia resultaba justificada, ya queen la Unión a quince el poder residía engran medida en el Consejo, pero hubie-ra requerido una estrategia comple-mentaria de apoyo a la ComisiónEuropea como defensora natural de losintereses de España, de la promociónen el Parlamento Europeo de coalicio-nes favorables a los intereses españoleso de la consideración de que la apertu-ra del proceso decisorio a terceros acto-res redundaría en una política europeamás eficaz y más legítima. Como conse-cuencia, la presencia institucional deEspaña en la Unión Europea adolecíade un excesivo intergubernamentalismotanto hacia fuera como hacia dentro,quedando la formulación de la políticaeuropea circunscrita a un muy reducidogrupo de actores: el Gabinete delPresidente del Gobierno, la Secretaríade Estado para la Unión Europea (SEUE)y la Representación Permamente deEspaña ante la UE (REPER).

En el ámbito económico-financieroConvergencia nominal como condi-

ción para la convergencia realReformas estructurales, fondos

europeos e inversión extranjera

El camino de convergencia de Españacon la Unión estuvo marcado en un pri-mer momento por la necesidad degarantizar, en primer lugar y a todacosta, la convergencia nominal (entérminos de inflación, deuda, déficitpúblico, tipos de interés, tipos de cam-bio, etc.). Esta estrategia estaba sobra-damente justificada ya que la conver-gencia nominal constituía un requisitoimprescindible para la convergenciareal. Por ello, el modelo a cuyo agota-miento asistimos se ajustó bien a losintereses de un país como España,

recién llegado a la Unión y que preten-día recortar las distancias económicasy de influencia e incorporarse al núcleopolítico y económico. Para ello se confióen un círculo virtuoso de reformas eco-nómicas, inversión extranjera y discipli-na fiscal así como una notable cuantíade fondos estructurales y agrícolas paraacompañar la estrategia de convergen-cia.

El resultado de estas actuaciones esimpresionante: cuando se cumplen vein-te años de nuestra integración en laUnión, los diferenciales de renta se hanrecortado sustancialmente y la econo-mía española destaca entre las másdinámicas de la Unión. Cuando en nues-tro entorno más inmediato asistimos aun estancamiento económico prolonga-do, reflejo de la falta de capacidad paraimpulsar y sostener reformas esenciales,no podemos menos que constatar quemuchas de esas reformas que paralizana los Estados más grandes ya fueronadoptadas por España en los añosochenta y noventa. En consecuencia,gracias a ese modelo de inserción enEuropa, España ya ha realizado unagran parte de los ajustes que los otroshan omitido y ya se ha beneficiado enbuena medida de los réditos de teneruna economía dinámica y saneada.

En el ámbito exterior y de seguridadBúsqueda de la aceptación exterior.Europeización de las agendas bila-

terales.

En términos de política exterior, elmodelo cuyo agotamiento constatamosvenía definido, en primer lugar, por unabúsqueda de la aceptación y reconoci-miento de España como un socio euro-peo activo, leal y capaz. Frente a lospronósticos más pesimistas, que veían aEspaña como un socio excéntrico en

Conclusiones

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política exterior y de dudosa contribu-ción a la política exterior común enrazón de su peculiar cartera de intere-ses (en América Latina y el Magreb) oposiciones (el referéndum sobre laOTAN, las aproximaciones iniciales a lospaíses No-alineados o la inexistencia derelaciones con Israel), los sucesivosgobiernos españoles desplegaron unaingente tarea destinada a “europeizar”profunda e irreversiblemente nuestrapolítica exterior.

La tarea fue doble: por un lado, se“importaron” políticas europeas en lasque España no había tenido tradicional-mente una posición destacada (cuestio-nes de política económica internacional,promoción de la paz y los derechoshumanos, la agenda Este-Oeste, lasrelaciones con el espacio ex soviético,etc.), o, alternativamente, se llevó acabo un rápido proceso de alineamien-to y convergencia de la política exteriorde España con la política europea enaquellas áreas en las que se detectabandiscrepancias (como fue evidente en eltema de Oriente Medio y la cuestiónárabe-israelí). Como contrapartida aestos cambios, España buscó y logró la“exportación” de aspectos significativosde su agenda bilateral con elMediterráneo y América Latina al ámbi-to europeo con el objetivo de poderresolverlos o encauzarlos mejor en elmarco de una política europea. Así, selogró que la UE hiciera de portavoz yamplificador de nuestros intereses enAmérica Latina y el Mediterráneo,pudiendo capitalizar política y económi-camente (especialmente en AméricaLatina, pero también en el Magreb) losresultados de las políticas europeas.

3. El modelo que emerge

En el ámbito político-institucionalLas dos características principales paraun nuevo modelo de inserción serían:

Una capacidad de liderazgo ampliaen la Unión Europea.

La desaparición del consenso tradi-cional en materia europea.

En términos de liderazgo, este modeloapuntaría a un socio plenamente inte-grado con un proyecto político propiopara y en Europa, con una vocación deliderazgo clara y con una elevada capa-cidad de influir en la agenda europeapara lograr políticas favorables a susintereses. Este tipo de socio europeoparticiparía activamente en el diseño delas políticas y las iniciativas en elmomento de su concepción, negocian-do principios generales y definiciones,forjando consensos y compromisos bási-cos en el largo plazo. De esta manera,conseguiría que sus intereses se confun-dieran con los principios generales queinspiran el funcionamiento de las gran-des directrices políticas.

En términos de política interna, frente aun “viejo” consenso europeo, predomi-nantemente centrado en la presenciaen Europa, se abriría un nuevo escena-rio en el que se discutiría con todanaturalidad acerca de las diferentesmaneras de estar en Europa y en el queexistirían nuevos y mayores espaciospara el debate y la discrepancia. Elresultado sería un modelo caracterizadopor una mayor representatividad einclusividad del proceso de formulaciónde la política europea y, en consecuen-cia, por mayores niveles de calidad,transparencia y control democrático dela misma. Esto supone, por un lado, lamejora del control prospectivo y retros-pectivo de la política europea por el


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Parlamento, pero también por la socie-dad y, por otra, una mayor proclividada explorar los límites y potenciales de lacooperación horizontal entre lasComunidades Autónomas como mediode reforzamiento de la eficacia nego-ciadora en política europea, así comode la legitimidad y representatividad denuestro sistema político.

En el ámbito económico-financieroLos elementos principales serían:

La transición hacia una economíabasada en el conocimiento.

Posición exterior de inversor, con-tribuyente y exportador neto.

En el ámbito económico financiero, elnuevo modelo apunta a la consecuciónde la convergencia real como objetivoprioritario y a la utilización de las opor-tunidades ofrecidas por la UE paralograr la transformación de España enuna economía de conocimiento conaltas tasas de productividad, una eleva-da capacidad exportadora e inversoraen el exterior, todo ello en un entornomarcado por el cese progresivo de lastransferencias financieras al presupues-to español, cuando no la conversiónde España en un contribuyente neto alpresupuesto de la Unión.

Desde la consecución de la UEM, laUnión Europea viene rolando lenta-mente desde las políticas agrícolas y decohesión a un nuevo marco conceptualbasado en la productividad y la compe-titividad. La combinación de la Agendade Lisboa y el énfasis en los nuevosobjetivos puestos de manifiesto por elInforme Sapir (Grupo independiente deAlto Nivel “Agenda de una Europa encrecimiento. Para que el sistema econó-mico de la UE funcione” Julio 2003) yparcialmente recogidos en la propuestade perspectivas financieras de la

Comisión Europea para el período2007-2013 configuran un escenariocompletamente diferente para España.La consecución de la convergenciareal con la Unión se va a realizar encondiciones comerciales, financieras ymonetarias completamente distintasa las esperadas, especialmente en loreferido a las políticas estructurales yde cohesión.

En consecuencia, al cambiar las priori-dades de España, también lo estánhaciendo sus necesidades. Una vezlograda la convergencia real, la políticade cohesión sólo será necesaria paracompletar internamente la convergen-cia de algunas ComunidadesAutónomas (Andalucía, Extremadura,quizás Galicia). En contraste, las políti-cas destinadas a mejorar la capacidadestructural de España para competireconómicamente en un mundo global,serán mucho más necesarias y urgentes.Una España en la que sus activos econó-micos (lo que contribuye) superan a suspasivos (lo que recibe) tendrá quereplantearse qué políticas apoya y conqué intensidad, viéndose incluso obliga-da a realizar duros ajustes. A cambio,puede orientar algunas de las políticasesenciales (como la seguridad interior yexterior y la política de vecindad) ensentidos más favorables a sus intereses,situándose en condiciones de persuadiru obligar a otros Estados miembros aque le sigan en dichas áreas en razónde una filosofía no ya de ‘justo retorno’(propia de un socio rebelde o escéptico)sino de ‘solidaridad compartida’ (propiade un socio que aporta, luego exige).

En el ámbito exterior y de seguridadEn este ámbito, las nuevas coordenadasvienen constituidas por:

Conclusiones

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La sincronización de la seguridadinterior y exterior.

La mejora de la capacidad de actua-ción global de la Unión.

En el ámbito de la política exterior, deseguridad y defensa, los atentados del11-S, seguidos por los del 11-M, hanhecho irreversible el cambio de paradig-ma en cuanto a la necesidad de proce-der a una integración más estrecha enmaterias de seguridad y defensa en elámbito europeo. Y ello desde una pers-pectiva integral de la seguridad queincluya tanto los aspectos internos(coordinación policial, judicial y de inte-ligencia) como exteriores (multilateralis-mo efectivo, cooperación transatlántica,apoyo a las Naciones Unidas como ins-trumento de gestión global). De ahíque, en el ámbito de la UE, pero tam-bién en el nacional, deberemos de sercapaces de coordinar eficazmente laEstrategia Europea de Seguridad conlos avances en el Espacio de Libertad,Seguridad y Justicia y, a la vez, coordi-nar estas dos vertientes de la seguridadcon la política exterior de la Unión,tanto en los aspectos económico-comer-ciales como de cooperación al desarro-llo y contribución al multilateralismoglobal.

En términos de seguridad interior yexterior, el nuevo modelo requerirá unamayor y más amplia cooperación, coor-dinación y si cabe, integración de nues-tros requerimientos de seguridad anivel europeo, que a su vez implica unaestrecha relación y colaboración conotros países. Asimismo, este proceso deeuropeización debe ser asumido convocación, no ya tanto, como en el pasa-do, de exportar problemas exclusiva-mente nacionales al ámbito europeo ointernacional, sino con el convencimien-to de que la presencia de España en el

mundo es indisociable de su identidadeuropea, tanto en lo que se refiere a lapolítica exterior, de seguridad, defensao cooperación al desarrollo, ya queestamos hablando de bienes públicosregionales y globales, para cuya conse-cución es necesaria la voluntad y losmedios de todos.

Este modelo parte del supuesto de quela contribución de España a la gober-nanza global será relevante vía unrefuerzo de las capacidades reales de laUnión Europea. Desde este punto devista, la consolidación de la UE no estanto un medio para conseguir objeti-vos nacionales, sino una consecuenciade la emergencia de una identidadcomún y una definición consensuadaacerca de qué tipo de orden mundialquiere la UE contribuir a construir, cuá-les son los instrumentos de gobernanzaglobal más adecuados para conseguirlo,y qué bienes públicos globales y regio-nales debería la UE ayudar a proveer. Setrata, pues, de apostar por una presen-cia en el mundo basada en los intere-ses y objetivos compartidos con la UEen la que la identidad cultural deEspaña y el peso de su idioma y sus vín-culos históricos con otras regiones delmundo estén no sólo al servicio deobjetivos puramente nacionales, sinotambién globales. Dicho de otra forma,no sólo se buscaría que la política exte-rior europea sirviera a nuestros intere-ses (económicos, estratégicos, etc.) sinotambién a nuestros principios (democra-cia, paz, seguridad, derechos humanos,libre mercado, desarrollo sostenible,solidaridad), que son también los de laUnión Europea.


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ConclusionesDesde 1986 hasta la fecha, la políticaespañola hacia la UE ha estado centra-da en la necesidad de: primero, acomo-darse institucionalmente entre los paí-ses considerados “grandes”; segundo,obtener acceso a las principales políticasredistributivas de la Unión; tercero, sin-cronizar la política exterior europea alas necesidades específicas de España enel Mediterráneo y América Latina. Elloha requerido, y a la vez forjado, unapolítica europea muy activa en lacorrección de agravios y la defensa deintereses específicamente nacionales,comenzando por los términos del Actade Adhesión, siguiendo con la preserva-ción de la agricultura mediterránea yfinalizando en la defensa del peso deEspaña en el Consejo de Ministros.Como contrapartida, al resaltar su esta-tuto de recién-llegado, periférico geo-gráficamente y menos desarrollado eco-nómicamente, la política europea deEspaña ha tendido, en ocasiones, asituar a nuestro país en una categoríaexcéntrica respecto al núcleo fundador /director de la Unión.

Sin cuestionar los éxitos de la políticaeuropea de España hasta la fecha, quehan sido notables, parece evidente quehoy España puede y debe contar conuna personalidad propia en la Unión,más acorde con su desarrollo económi-co y su vocación de influencia, que laconviertan en un socio destacado y alia-do atractivo en el proceso de integra-ción. España se encuentra pues ante lanecesidad de reformular su políticaeuropea para tener en cuenta las nue-vas realidades de tal manera quedurante las dos próximas décadaspueda, al igual que en el pasado, esta-blecer sus relaciones con la UniónEuropea en términos de suma-positivaen todos los niveles de su vida política,

económica y social. Nos encontramospor tanto en un momento de transicióntanto en el ámbito europeo comonacional. Se trata, pues, de una dobletransición, o de dos caminos que seestán recorriendo en paralelo. El objeti-vo de España debería ser acompasarambos ritmos de tal manera que seapoyaran mutuamente.

El problema reside precisamente en queni el nuevo paradigma europeo estáconsolidado (en realidad, son múltipleslas incertidumbres que lo atenazan:incertidumbres en torno a la ratifica-ción, nuevas ampliaciones, posible aper-tura de procesos de integración diferen-ciada por dentro de los tratados, fragili-dad de la Agenda de Lisboa frente a las“viejas” políticas agrícola y estructural,dudas en torno a la voluntad/capacidadreal de hacer frente al desafío de laseguridad interior e exterior), ni tampo-co el nuevo paradigma de inserciónespañola en Europa está completamen-te definido (más bien se encuentra enun momento intuitivo, en el que la ela-boración intelectual ha comenzado, losobjetivos están claros e incluso concitanunanimidad aunque todavía no se hanplasmado definitivamente en estrate-gias o políticas). Por tanto, a fecha dehoy, podemos decir que en España exis-ten dos paradigmas acerca del modelode inserción en Europa: el que se agotay el que emerge.

La separación entre los modelos no esnítida, ni el cambio de uno a otro súbi-to. Por esa razón, aunque en aras de lasimplificación hablamos de un modeloque se agota y de un modelo que emer-ge, en realidad estamos hablando deun modelo que tiende a agotarse fren-te a un modelo que tiende a afianzarse.Además, resulta evidente que losavances en unas áreas pueden ser más

Conclusiones

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rápidos que en otros, sin olvidar que,evidentemente, también son posibleslos retrocesos. Por tanto, la coexistenciatemporal de ambos y, por ello, una cier-ta confusión o solapamiento, estágarantizada.

Más allá de la deseabilidad de unmodelo u otro, resulta evidente quela opción por uno o por otro debedepender crucialmente de sus posibili-dades de éxito. En este ámbito, sinembargo, el balance no es tan evidente.Las ventajas del modelo que se agotason obvias, por lo que no cabe cuestio-narlo: si hubiera que volver a decidir,salvo el necesario margen de aprendiza-je de nuestros errores, se podría optarpor el mismo modelo con unos ajustesmínimos. Sin embargo, este modeloofrece algunos inconvenientes, ya quela política europea de España ha sidomás reactiva que proactiva: ha tendidoa acompañar, complementar o matizarpolíticas ya existentes o iniciativas pues-tas en marcha por otros (como se hizo amediados de los noventa, al lograr uncierto equilibrio entre la política medi-terránea y la política hacia EuropaCentral y Oriental), cuando no a com-pensar nuevas políticas (como hizoEspaña al obtener la política de cohe-sión a cambio de su apoyo a la UniónEconómica y Monetaria).

En términos institucionales, los mecanis-mos decisorios previstos en laConstitución obligarán a un notabilísi-mo esfuerzo de iniciativa en cuanto a laconstrucción de coaliciones y el empleode argumentos referidos a la legitimi-dad y eficacia del sistema institucionalen su conjunto. Económica y financiera-mente, el modelo muestra inercias evi-dentes (véase, por ejemplo, el esfuerzofinanciero que supone la PolíticaAgrícola Común) cuando no un inevita-

ble agotamiento financiero o desajustecon las necesidades de España en térmi-nos de convergencia, productividad ycompetitividad. Finalmente, en térmi-nos de política exterior y de seguridad,hace ya tiempo que el modelo fue des-bordado por la realidad, lo que puedefacilitar la transición hacia uno nuevoya que no hay nostalgia de lo que noha llegado a funcionar plenamente.Pese a ello este modelo está en vigor,con la inercia que le concede su institu-cionalización.

En contraste, el modelo que emerge esincierto, frágil e inestable, no está insti-tucionalizado de forma suficientementeamplia en la Unión Europea, no haofrecido todavía réditos lo suficiente-mente rotundos y, al parecer, ni siquieraestamos preparados para implantarloeficazmente. Los problemas que atena-zan a la Agenda de Lisboa o el Pacto deEstabilidad, junto con las dificultadesque encuentran los intentos de hacergirar el presupuesto europeo hacia lainnovación, la competitividad y la pro-ductividad dejan en evidencia que elcambio de un modelo a otro dista deser fácil o estar garantizado. Ello obligaa un país como España, que todavía sebeneficia sustancialmente del modeloque se agota, a perseguir simultánea-mente dos estrategias que muy fácil-mente podrían resultar ineficaces, cuan-do no abiertamente incompatibles: porun lado, rentabilizar o apurar al máxi-mo los réditos del modelo que se agotay, a la vez, contribuir a definir el mode-lo que emerge en términos que haganla transición de uno a otro más fácil ybeneficiosa para los intereses deEspaña.

Recomendaciones

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Reforzar los pilares que pueden garan-tizar el éxito del nuevo modelo y, a lavez, sentar las bases y condiciones quemejoren la inserción de España y susintereses en dicho modelo debería serobjeto de la máxima prioridad política.Para ello, resulta crucial actuar en losseis ámbitos que identificamos a conti-nuación como obstáculos principales enel tránsito de un modelo a otro.

Dado que de ellos depende la capaci-dad de España de lograr sus fines yobjetivos en la Unión constitucionalampliada, las recomendaciones de esteInforme están estructuradas en torno alos tres niveles de análisis identificadospreviamente (el político –institucional,el económico – financiero y el de segu-ridad exterior e interior). Para cada unode esos tres ámbitos identificamos unproblema específicamente europeo yuno específicamente nacional quedebería ser objeto de especial atención.Los seis problemas que estructuran lasrecomendaciones de este Informe son:

Primero: la fragilidad del proceso cons-titucional europeo.La Constitución Europea es un medio,un instrumento para resolver los proble-mas de eficacia y legitimidad que tienela Unión, no un fin en sí mismo. LaConstitución debe ser la solución, no elproblema. Una parálisis ratificatoria pro-longada impediría a la Unión centrarseen lograr sus verdaderos objetivos: unespacio político cohesionado, seguro,altamente competitivo y con capacidadde actuación global. Una ratificaciónrápida y sin problemas de laConstitución resulta esencial paraEspaña. Sin embargo, la ratificación noresuelve todos los problemas de la inte-gración: el desarrollo de las provisionesinstitucionales contempladas en laConstitución así como el estudio de las

posibilidades de proceder de acuerdocon mecanismos de cooperación refor-zada deberá ser objeto de atenciónprioritaria. Dicha fragilidad, sin embar-go, concede a España una oportunidadde ejercer liderazgo dentro de la UEmediante el abanderamiento de políti-cas e iniciativas que refuercen el procesoconstitucional y el desarrollo institucio-nal.

Segundo: el fin del consenso pasivo enEspaña acerca de Europa.La erosión del tradicional consenso enEspaña acerca de Europa es un hecho.Más allá de la pertenencia a la UE, laexistencia de diversas opciones ideológi-cas acerca de la UE supone un elementode normalidad, no de excepcionalidad.En consecuencia, el objetivo no deberíaser tanto forjar un nuevo consenso quesuprimiera el debate, sino aprender adiscrepar, negociar y pactar internamen-te acerca de Europa de tal manera quela política europea se enriqueciera enlugar de empobrecerse. El debate, laexistencia de posiciones antagónicas,puede contribuir a lograr una políticaeuropea más representativa, más inclu-yente y con mayor participación de lasociedad si todas las partes aceptansometer a discusión sus puntos de vistapara constatar así cuáles son los camposde acuerdo y los de desacuerdo. Elnuevo consenso, por tanto, podría serun consenso “activo”, que no reflejara,como en el pasado, la falta de debate,sino precisamente su existencia.

Tercero: el estancamiento económico.En tanto la Agenda de Lisboa siga ralen-tizada por los desacuerdos en torno alPacto de Estabilidad y la economía euro-pea siga estancada, los Estados miem-bros, entre ellos muy particularmenteEspaña, que todavía no han completadosu proceso de convergencia, perderán

Facilitar el cambio de modelo

Recomendaciones

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oportunidades estratégicas de crecimien-to, innovación y competitividad.

Cuarto: la falta de consenso en torno alpresupuesto europeo.En la medida en que las desavenenciasen torno al marco presupuestario pluria-nual de la Unión se resuelvan por la víade la imposición de techos o la generali-zación de sistemas de retorno (“che-ques”) más que por la búsqueda de sis-temas que todos reconozcan como jus-tos, equitativos y proporcionales, elretorno financiero que España obtendráde la Unión será cada vez menor, y sucapacidad de reorientar el gasto euro-peo hacia sus nuevas necesidades severá también mermada.

Quinto: el insuficiente desarrollo de lapolítica exterior y de seguridad europeaEn tanto la UE no se dote de los instru-mentos para dotar de seguridad internay externa a la Unión, así como de unacapacidad de acción global ante proble-mas que afectan decisivamente su segu-ridad, estabilidad y prosperidad deEuropa, los Estados miembros seguiránexpuestos a riesgos y amenazas ante losque dispondrán de una capacidad deactuación muy reducida.

Sexto: la incompleta adaptación denuestra política de seguridad al nuevocontexto estratégico.A pesar del exitoso proceso de moderni-zación política, económica y social quenuestro país ha afrontado durante losúltimos años, es necesaria una mayoradaptación de nuestra política de segu-ridad y defensa a las nuevas circunstan-cias internacionales y nacionales. Estorequiere una nueva aproximación y unmayor compromiso de todos los actoresinvolucrados, tanto sociales, políticoscomo económicos, pero especialmentepor parte de la clase política, responsa-ble última de las asignación de recursosy fijación de prioridades.

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1. Ante la fragilidad del proceso consti-tucional europeo

Recomendación 1. Consolidar las instituciones de la Unióny la posición de España dentro de ellas.Dada la pérdida de poder tanto de losEstados en el Consejo (en razón delaumento de miembros) como delConsejo en su conjunto (en razón de laextensión del procedimiento de codeci-sión), España deberá diseñar estrategiasque compensen esta merma en suinfluencia institucional. Sin embargo,reforzar el poder y la capacidad delGobierno en el Consejo no es la únicarespuesta, que pasa más bien poraumentar la fortaleza de las institucio-nes, y en especial de la Comisión. Poreso España deberá encontrar la manerade reforzar su peso y, a la vez, el sistemaen su conjunto. ¿De qué manera?

Propuesta 1.1: Participar más inten-samente en el diseño de las grandesiniciativas en sus fases iniciales /conceptuales.

En una Unión ampliada, los ConsejosEuropeos difícilmente serán el lugardonde se forjen los grandes compromi-sos. Antes al contrario, la capacidad dellevar los grandes asuntos pactados alConsejo será crucial. Por ello, la diplo-macia española debería disponer demás medios, más tiempo y más capaci-dad para identificar problemas, diseñarsoluciones compatibles con los interesesy necesidades de España y de la Unión yforjar coaliciones que los sostengan.Este tipo de estrategia no es inédita:como demostró en su momento la polí-tica de cohesión o la política Euro-medi-terránea, y más recientemente el desa-rrollo del Espacio de Libertad, Seguridady Justicia o la propia Agenda de Lisboa,la constitucionalización de los intereses

de España en el ámbito europeo es lavictoria más amplia a la que puede aspi-rar la diplomacia española, ya que difí-cilmente puede derivarse una agendaque contenga políticas cuya implanta-ción fuera perjudicial para nosotros deuna política basada en principios quebeneficien a nuestro país (cohesión inte-rior, solidaridad exterior, productividad yseguridad global).

Mejorar la capacidad de anticiparse a lasdecisiones y de contribuir activamente ala adopción de iniciativas estratégicas yde desarrollo institucional requeriría:primero, reforzar significativamente lascapacidades de investigación, análisis yplanificación a disposición de laSecretaría de Estado para la UniónEuropea; segundo, reforzar sustancial-mente las capacidades de análisis yseguimiento de la Comisión MixtaCongreso-Senado para la UE mediantela asignación de nuevos recursos mate-riales y humanos especializados en elámbito de las políticas europeas;tercero, configurar una relación másfluida y más estable entre las institucio-nes encargadas de la política europea(SEUE y REPER) y los institutos de inves-tigación y centros de estudios especiali-zados en política europea.

Propuesta 1.2: Reforzar la ComisiónEuropea y, a la vez, la posición deEspaña dentro de ella.

Tradicionalmente, la presencia deEspaña en la Unión ha adolecido de unavisión excesivamente intergubernamen-tal, fijándose más el Gobierno en lacapacidad de los Comisarios españolesde sincronizar sus posiciones con lasdefendidas por España en el Consejoque en la capacidad de la Comisión dedefender los intereses de España a largoplazo mediante la consolidación de

Seis recomendaciones

Recomendaciones

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reglas del juego y políticas sustantivasestables y cercanas a los intereses denuestro país. Dado que en muchasmaterias España se desviaba de la mediade sus socios en cuanto a sus interesesy/o capacidad de cumplimiento delacervo, debido fundamentalmente a sustatus de recién llegado y a la necesidadde proceder a duros ajustes, en determi-nados momentos la Comisión tendióincluso a ser vista con cierta hostilidaddesde el ejecutivo español. Sin embargo,esto ha cambiado radicalmente en losúltimos años, ya que España se ha con-vertido en un socio plenamente asenta-do, notablemente cumplidor en cuantoa la legislación comunitaria y muy inte-resado en el eficaz funcionamiento delsistema. Además, desde la segundamitad de los noventa, coincidiendo conla Agenda 2000 y el inicio de las nego-ciaciones de ampliación, los intereses deEspaña en materias cruciales para ésta(Mediterráneo, Cohesión, reforma de laPAC, Agenda de Lisboa, Pacto deEstabilidad, Perspectivas Financieras, etc)han convergido sustancialmente con lasprioridades de la Comisión. Hoy por hoy,cuando examinamos las posiciones delos Estados miembros en materias tansensibles como el Pacto de Estabilidad,la Agenda de Lisboa, las PerspectivasFinancieras o la reforma de la PAC, esimposible no constatar que las mejorespropuestas sobre la mesa desde elpunto de vista de España provienen pre-cisamente de la Comisión, y no de otrosEstados miembros.

Prestar más atención a la Comisiónimplica también promocionar más acti-vamente la presencia y promoción defuncionarios en la Comisión Europea.En este ámbito debe ser bienvenido elvigente Plan de Acción para la promo-ción de la presencia de españoles en lasorganizaciones e instituciones interna-

cionales, aunque sería muy deseableque el Plan gozara de una mayor dota-ción y visibilidad pública.

Con todo, la promoción de la presenciade funcionarios españoles en laComisión, que se recomienda activamen-te, no debe ser vista como una estrate-gia de captura de departamentos de laComisión a favor de los intereses nacio-nales, como a veces se argumenta sola-padamente, sino como una contribuciónal funcionamiento eficaz de un sistemadel cual se beneficia España, a la vez queuna vía para la mayor representatividaden dicha institución de las diferentessensibilidades nacionales que constitu-yen la base de la Unión. Por tanto, resul-ta legítimo influir en la Comisión y pujarpor una representatividad adecuada enella siempre que ello sea claramente per-cibido como parte de una estrategia deapoyo y refuerzo a la eficacia y capaci-dad de la Comisión, y no como un inten-to de captura o instrumentalización.

La materialización de esta propuestarequeriría: primero, reforzar el lideraz-go, la capacidad política y de iniciativade la Comisión Europea; segundo, refor-zar la Comisión Europea desde el puntode vista de la capacidad administrativa yde personal; tercero, reforzar la presen-cia y el prestigio de los funcionariosespañoles en la Comisión.

Propuesta 1.3. Mejorar la calidad yel impacto del trabajo de los euro-parlamentarios españoles.

La importancia otorgada por los parti-dos políticos españoles a la calidad,eficacia y dedicación de los eurodiputa-dos españoles ha sido variable. Sinembargo, los éxitos en términos derepresentación de los intereses deEspaña e influencia global de algunos


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eurodiputados españoles a la hora deorientar la Unión Europea en los gran-des asuntos (institucionales, por ejem-plo) ponen de manifiesto lo importanteque resulta contar con eurodiputadosdedicados y capaces, que conciban laarena política europea como una arenapermanente, no accesoria, y que dispon-gan de mandatos lo suficientementelargos como para acreditar y consolidarsu valía y experiencia. En la Uniónampliada-constitucional el procedimien-to estándar de toma de decisiones va aser la codecisión, por lo que el trabajoparlamentario (especialmente el espe-cializado, que tiene lugar en losComités, pero que incluye también unamuy fluida relación con el Consejo, laComisión o la sociedad civil) va a ser(en realidad lo es ya), absolutamentecrucial.

Para un país como España, cuyos eurodi-putados apenas sumarán un 9% deltotal de miembros de la Cámara, elvalor del voto de cada europarlamenta-rio no contará tanto como su dedicacióna la tarea de construir coalicionesamplias de intereses, orientar los deba-tes en la Eurocámara desde el puestoclave de ponente de la legislación a supaso por los Comités, fijar la agenda delConsejo y la Comisión e introducir consi-deraciones cercanas a los intereses deEspaña en la legislación europea.

En una Europa constitucional, en laque más del 80% de la legislaciónnacional tendrá su origen en leyes deámbito europeo, los europarlamentariosespañoles representarán el vínculoesencial entre la ciudadanía española yla realidad europea. Integrar su trabajoen la vida política nacional y ampliar eleco de sus voces e ideas constituye unatarea esencial a la hora de acercarEuropa a los ciudadanos, afianzar la

legitimidad democrática de la UniónEuropea y ayudar a sincronizar correcta-mente el proyecto político europeo y elproyecto colectivo español.

Maximizar la calidad y el trabajo de loseuroparlamentarios requeriría: primero,apoyar más activamente la presencia deeurodiputados en los puestos claves delParlamento Europeo, especialmente encuanto al papel crucial de ponente o“rapporteur” en los Comités especializa-dos; segundo, aprobar el estatuto delparlamentario europeo, regulando clara-mente sus funciones y tareas y otorgan-do mayor transparencia a sus activida-des; tercero, hacer mucho más visible sulabor parlamentaria europea en el ámbi-to nacional, fomentando una relaciónmás activa entre dichos europarlamenta-rios y las Cortes Generales, especialmen-te en lo que se refiere a las Comisionesespecializadas y los temas relacionadoscon el control de subsidiariedad.

Propuesta 1.4 Contribuir a comple-tar el diseño institucional de laUnión con propuestas que compati-bilicen los intereses de España y losde Europa en su conjunto.

En los próximos años, la Unión tendráque adoptar medidas en una serie deáreas (políticas e institucionales, econó-micas y financieras, de seguridad inte-rior y exterior) cruciales para los intere-ses de España. Identificar correctamenteesas áreas, las necesidades y los interesesde España bajo diferentes escenarios deintegración / ratificación resulta esencialsi se quiere que España cuente como unsocio activo y atractivo tanto en unaescenario exitoso de ratificación comoen uno marcado por el fracaso.

En concreto, en el ámbito institucional,deberían estudiarse con detenimiento

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las opciones de funcionamiento y refor-ma tanto del Consejo como de laComisión y el Parlamento, en especiallas cuestiones relacionadas con el fun-cionamiento del sistema de votación dedoble mayoría, la extensión del régimende codecisión, el procedimiento deselección / rotación de la Comisión y laasignación de escaños en el ParlamentoEuropeo. Para España, las lecciones delas pasadas reformas institucionalesapuntan a la necesidad de ganar no sóloen el terreno de las negociaciones, sinoen el de las ideas, la legitimidad demo-crática, la opinión pública y la eficaciadecisoria global de la UE. Todo ellorequiere un trabajo de preparación,difusión y diplomacia pública que, hastala fecha, ha recibido escasa atención porparte de nuestros Gobiernos.

En el escenario de una ratificación falli-da, España deberá tener claro quéopciones de “Plan B” se abrirían, y cuálo cuales se acomodarían mejor o peor asus intereses tanto desde el punto devista jurídico (vigencia de Niza, uso delas cooperaciones reforzadas, retiradavoluntaria de la Unión, cooperacionesreforzadas dentro de la Constitución,etc.). España debería también ser capazde realizar sus propias contribuciones aldebate acerca de los límites de Europa,estableciendo claramente sus preferen-cias, principios y prioridades. La adhe-sión de Turquía, objeto de un ampliodebate en la mayoría de los Estadosmiembros de la Unión, ha pasado prác-ticamente desapercibida en España alno oponerse ninguna fuerza políticade forma activa a la candidatura dedicho país. Sin embargo, el debate entorno a Turquía y, en general, en tornoa las fronteras de la Unión, no se debe-ría agotar en el “Sí” o el “No” a esteu aquel país, sino que tendría quedesarrollarse en torno a argumentos

más complejos ( “por qué”, “cuándo”,o “cómo”).

Otra cuestión importante que deberíaser objeto de debate tiene que vercon las cooperaciones reforzadas y laintegración flexible. En el pasado, laintegración diferenciada fue vistapor España como una amenaza, unposible mecanismo de exclusión para lospaíses que no cumplieran algunas de lascondiciones esenciales para formarparte del núcleo director. Hoy en día,España está en condiciones de participaractivamente en cualquiera de las inicia-tivas que se plantean, o que ella mismaimpulse. España debería examinar,desde una perspectiva inversa a la deciertos Estados miembros, cuáles son suspropias “lineas rojas” respecto a quécosas debe incluir a toda costa el proce-so de integración para ser atractivo paraEspaña (fundamentalmente en los ámbi-tos económicos y de seguridad) y a par-tir de ahí, plantear un análisis de opcio-nes y escenarios.

La identificación de las áreas clave paraEspaña en términos de cooperacionesreforzadas, la posible aplicación de cláu-sulas “pasarela” o la discusión de lasdiferentes alternativas y escenarios exis-tentes en cuanto al desarrollo e implan-tación de las provisiones establecidas enla Constitución respecto al Consejo, laComisión y el Parlamento requeriríaencomendar a un Comité de Expertos laelaboración de un Informe o LibroBlanco que posteriormente sería someti-do a debate parlamentario en el senode la Comisión Mixta Congreso-Senado.El documento debería analizar detalla-damente todos los escenarios posibles yformular recomendaciones.


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2. Ante la erosión del tradicional con-senso europeo en España

Recomendación 2: Reforzar las basesde la política europea tanto en ladimensión de eficacia como de repre-sentatividad.Pese al ropaje constitucional del nuevoTratado, la opacidad de los temas euro-peos y la falta de información han teni-do un no muy feliz desenlace en el refe-réndum del día 20 de febrero en nues-tro país. Las bajas tasas de participación,sumadas a las ya bajas tasas de partici-pación observadas el 14 de junio pasadoen las elecciones europeas deben consti-tuir un motivo de preocupación y deberser objeto de cuidadoso análisis y deba-te con vistas a cerrar esta brecha tanimportante entre las percepciones de laelite y los ciudadanos acerca de laimportancia para la vida diaria de losciudadanos de la política europea.

La construcción europea no es una tareasólo de Gobiernos, sino de toda la socie-dad. Los sindicatos, los empresarios, lospartidos políticos, las cámaras legislati-vas, las Comunidades Autónomas, losentes locales, el Poder Judicial, losmedios de comunicación y las fundacio-nes e institutos de investigación, todosellos constituyen actores y cauces legíti-mos para transmitir los intereses deEspaña respecto a la construcción euro-pea y lograr orientar las prioridades dela UE a favor de España y, a la vez, deEuropa. Por ello, la promoción de políti-cas consistentes con los intereses deEspaña no es una tarea exclusiva delpoder ejecutivo. La visión diplomáticatradicional, que considera al Gobierno elúnico representante autorizado de losintereses españoles, y que concibe lasinstituciones en las que se hace la políti-ca europea como cancerberos encarga-dos de seleccionar, acomodar y trasladar

los intereses de España, no sólo conllevaun empobrecimiento notable de la polí-tica europea, sino que limita sustancial-mente la influencia que puede ejercernuestro país en la UE.

Propuesta 2.1 Reforzar las bases deconstitucionalidad de la políticaeuropea mediante la introducciónde una cláusula “Europa” en laConstitución de 1978.

A punto de cumplirse el vigésimo ani-versario de nuestra adhesión a la UE, ydespués de haber vivido cinco grandesprocesos de reforma de los tratados ori-ginarios (desde el Acta Única a laConstitución Europea), además de unamultiplicación por dos del número demiembros, la Constitución españolasigue siendo una de las cartas magnasde los 25 Estados con más frágil respues-ta al reto de la integración continentaly, lo que es peor, de una menor concien-cia sobre lo que este proceso supone.Como es sabido, el Art. 93 (que regulael procedimiento por el cual se puedeatribuir a una organización internacio-nal el ejercicio de competencias recogi-das en la Constitución) ni siquiera men-ciona específicamente a Europa o a laUnión Europea. Comparando de modosistemático estas cláusulas de aperturase aprecia una configuración del casoespañol como aquél en el que menosdesarrollo ha alcanzado la constitucio-nalización de la integración europea.Por ello, tiene sentido aprovechar lareforma constitucional actualmente pre-vista para recoger en nuestra propiaConstitución la existencia de unaConstitución Europea.

Es opinión extendida entre los juristasque la cláusula de apertura al procesosupranacional de integración resultahoy agotada, y que su mantenimiento,

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con independencia de que entre envigor o no el Tratado constitucional,pone en riesgo el mantenimiento con-gruente de la Carta Magna como cúspi-de del sistema legal. Sin saberse aúncómo decidirá el Gobierno acometer laanunciada reforma (añadiendo unnuevo artículo o alterando el Art. 93)resultaría conveniente no desaprovecharesta oportunidad para que la redacciónfinal fuera la más consistente con losordenamientos comunitario e interno yduradera posible.

La reforma que se persigue y se anunciadebería consistir en una solución dura-dera, que no se preocupe por posiblescontradicciones literales, sino por reco-nocer de forma mucho más explícita lavoluntariedad con que se acepta la inte-gración europea, nombrándola expresa-mente, y las características del proceso.Se trata de aclarar el qué, el cómo y elpor qué de la cláusula de apertura a tra-vés de la inclusión en ella de las condi-ciones de fondo que inspiran la atribu-ción de competencias a Bruselas, de unreforzamiento de las mayorías parla-mentarias exigidas para la misma, o dereferencias a la responsabilidad quetambién tienen jueces y otros actoresestatales en las cuestiones europeas.

Propuesta 2.2 Mejorar la cantidad ycalidad del control prospectivo yretrospectivo de la política europeaen el ámbito parlamentario, tantoen lo que se refiere al Congreso delos Diputados como al Senado.

La justificación de esta medida se basa,primero, en la necesidad de adecuarnuestros mecanismos de control yseguimiento de la acción de gobiernoen materias de política exterior a lacompleja realidad del proceso de inte-gración europeo. La calidad del parla-

mentarismo español no está hoy a laaltura de lo que es deseable en unademocracia avanzada. Asistimos a laparadoja de que la capacidad y margende autonomía del poder ejecutivo enmaterias europeas es superior a lamedia, mientras que la capacidad decontrol, participación y seguimiento denuestro poder legislativo está claramen-te por debajo de la media. En el pasado,el consenso imperante en materiaseuropeas no hacía tan perentoria estatarea de control. Hoy, la europeizaciónde todos los ámbitos de nuestra vidapolítica, económica y social, sumado ala erosión (que no “ruptura”) delconsenso en tres ejes (centro-periferia,izquierda-derecha, elite-opinión públi-ca), exige un nuevo modelo de control,seguimiento y participación ciudadanaen las cuestiones europeas.

En el pasado, los Gobiernos de Españahan estado en la retaguardia, cuandono en la oposición, a las medidas deincremento de la transparencia delConsejo, refuerzo de las capacidades decontrol del Parlamento Europeo y refor-zamiento de la independencia de laComisión Europea. Hoy, el TratadoConstitucional establece específicamen-te un mecanismo de “alerta temprana”por el cual los Parlamentos nacionalestienen la prerrogativa de emitir un dic-tamen sobre la legislación propuestapor la Comisión europea antes de quese inicie el proceso co-legislativo entreel Parlamento Europeo y el Consejo.

En España, esto nos obligará, primero, areformar la Comisión Mixta Congreso-Senado para la UE y, segundo, a estable-cer, de forma conjunta entre el Senado ylas Asambleas Autonómicas los mecanis-mos de evaluación, control y dictamende la legislación europea. Los medios adisposición de nuestros parlamentarios


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(tanto humanos como materiales, espe-cialmente en lo referido a capacidadesde investigación y análisis) son hoy cla-ramente inferiores a los deseables enuna democracia avanzada. Prueba deello es que en nuestro entorno másinmediato, la Cámara de los Comunes yla Asamblea Nacional Francesa, entreotras, vienen produciendo en los últimosaños documentos interesantísimos enlos que se analizan los desafíos concre-tos que plantea el proceso de integra-ción y se discuten las maneras de afron-tarlos. En último extremo, la reactividadde nuestra política europea, frente alactivismo de otros Estados a los que nosgustaría imitar, tiene también que vercon la capacidad parlamentaria degenerar debate, marcar orientacionesy someter las principales políticas aescrutinio público.

La elaboración de un nuevo LibroBlanco acerca del futuro de España enEuropa sería quizás un buen arranquede esta nueva dinámica democrática.Otras medidas que se podrían estudiarserían: primero, la reforma de laComisión Mixta Congreso-Senado parala UE, punto de partida para lograr quedisponga de mejores medios materiales,humanos y procedimentales para llevara cabo la acción de control prospectivo yretrospectivo del Gobierno; segundo, sesugiere la posibilidad de celebrar undebate anual acerca del “Estado de laUnión” en el Parlamento para elevar lavisibilidad pública de los temas europe-os; y tercero, elevar el número de com-parecencias de autoridades nacionales yeuropeas en las Comisiones de Congresoy Senado como medio de mejorar elcontrol prospectivo y retrospectivo.

Propuesta 2.3. Articular la participa-ción de las CCAA en el proceso deformulación de la política europeade España con el máximo grado deinstitucionalización posible.

Aunque en el ámbito de las grandesnegociaciones acerca de los Tratados ylas orientaciones estratégicas de laUnión ésta muestre una faceta intensa-mente intergubernamental, en el ámbi-to del día a día de las políticas públicasésta constituye una organización cuyagobernanza se estructura de acuerdo auna realidad multi-nivel en la que cabennumerosos actores, relaciones y redes.Como sabemos, en muchos ámbitos depolíticas públicas, las competenciasestán distribuidas horizontal y vertical-mente entre distintos actores, en distin-tos niveles con distintas capacidades yrecursos. Claramente, “Europa” no esuna realidad lejana, ni los Gobiernos susúnicos intérpretes. Las AdministracionesLocales recogen la basura de las calles,pero lo hacen de acuerdo con directivasmedioambientales aprobadas por elParlamento Europeo y el Consejo deMinistros. Por razones de legitimidaddemocrática, pero también de eficacia ycorresponsabilidad, un modelo en elque los Gobiernos deciden y las regionesimplantan no es sostenible.Lógicamente, las administraciones queestán más cerca del ciudadano y quetienen que llevar a cabo las decisionesque toman los Gobiernos, y asumir suscostes políticos y económicos, tienenque tener voz en el proceso de forma-ción de la voluntad del Gobierno.

Las Comunidades Autónomas tambiénson “Estado”, por lo que deben contri-buir a la formación de la política euro-pea. Sin embargo, la realidad es quehasta la fecha, la participación de las

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CCAA en el proceso de elaboración de lapolítica europea ha sido muy limitada.Las conferencias sectoriales, que inte-gran a las CCAA, no se han demostradomuy útiles para contribuir a generar unmarco estable en el que las distintasadministraciones responsables de unapolítica se coordinen eficazmente entreellas y con el Gobierno. Esto se ha debi-do tanto a la llamada “ceguera federal”de los sucesivos Gobiernos como a lafalta de confianza recíproca entre lasCCAA, al entender algunas de ellas queel componente igualador de la partici-pación en las Conferencias Sectorialesera contrario a los hechos diferencialesen liza. Por esa razón, atrapada entrelos deseos de los Gobiernos centrales deseguir actuando en exclusiva como guar-dianes de la política europea el máximotiempo posible y la reticencia de algu-nas CCAA a ser igualadas a la baja,España se ha encontrado con un modeloanómalo de formulación de la políticaeuropea.

Por ello, entendemos que una mayorinstitucionalización de la presencia delas CCAA en el proceso de formulaciónde la política europea tendría una dobleventaja: por un lado, contribuiría amejorar la calidad de las estrategias ypolíticas defendidas por España; porotro, serviría para afianzar tanto lacooperación horizontal entre CCAA,como la cooperación vertical entreCCAA y el Gobierno. La especificidadde la política europea ha obligado hastala fecha al Ministerio de AsuntosExteriores, y en concreto a la SEUE, a“reinventarse” a sí mismos: de un mode-lo de elaboración de la política exteriorbasado en la autoridad, la jerarquía y laexclusividad, la SEUE ha establecido unmodelo basado en activos bien diferen-tes, tales como la capacidad de coordi-nación, la competencia técnica y la aper-

tura al entorno. Pues bien, parece llega-da ya la hora de extender esta “reinven-ción” de la Administración Española alresto de los departamentos ministeria-les, cuya tarea hoy, después de habercedido la gran mayoría de competenciasde ejecución a las CCAA, debe girarhacia la prestación de servicios avanza-dos de análisis, previsión, coordinación,y asesoría a las CCAA, también, y muyespecialmente, en relación a la políticaeuropea.

La Secretaría de Estado para la UniónEuropea representa un modelo exitosode coordinación horizontal (interminis-terial) de la política europea que esenvidiado en muchos países. Ahora elreto consiste en trasladar el modelo (ysu éxito) a la coordinación vertical(entre Gobierno y CCAA), de tal maneraque el proceso de integración europeo yla realidad cuasi-federal de nuestro paísno se socaven mutuamente, sino que serefuercen. Involucrar a las CCAA másactivamente en la formulación de lapolítica europea tendría además unimpacto doble, tanto en términos de lacorresponsabilidad política, como delacercamiento de Europa a los ciudada-nos, mejorando su capacidad de acceso,control e influencia.

Esta articulación de la participación delas CCAA debería seguir y profundizarlas líneas del acuerdo alcanzado en elseno de la CARCE el 9 de diciembre de2004. Un desarrollo ulterior de estosacuerdos probablemente requeriría:primero, reforzar la integración derepresentantes de las ComunidadesAutónomas en los organigramas tantode la Secretaría de Estado para la UEcomo de la Representación Permanentede España ante la UE; segundo, mejorarla coordinación horizontal entre las pro-pias CCAA en temas europeos, tanto en


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el nivel gubernamental como en el par-lamentario, de tal manera que los inte-reses autonómicos pudieran coordinarsemás eficazmente.

Propuesta 2.4 Reemplazar la unani-midad por la búsqueda de acuerdosamplios y compromisos concretos

En una sociedad democrática no existeun interés, sino intereses que se entre-cruzan, solapan, complementan y con-tradicen. La tarea del sistema político esrepresentar dichos intereses, acomodar-los en configuraciones variables de con-flicto y cooperación y trasladarlos a laacción política. En el caso de la UniónEuropea, cuando, como se cita frecuen-temente, el 80% de la legislación queadoptamos (desde las emisiones de COpor las motocicletas hasta la regulaciónde los tiempos de publicidad en lascadenas de televisión) tiene su origenen legislación europea, es legítimo afir-mar, parafraseando a Clausewitz, que lapolítica europea constituye la continua-ción de la política nacional por otrosmedios. Dado el grado de europeizaciónde nuestro sistema político en todos losámbitos y niveles (central, autonómico ymunicipal), no es razonable ni prácticopensar que el consenso en materia depolítica europea deba constituir elpunto de partida de la acción política y,por lo tanto, no debería ser exigidocomo requisito previo.

El consenso no puede ser exigido comopunto de partida, ni tampoco puede serun fin en sí mismo. Los partidos políti-cos, representantes de los interesesnacionales de acuerdo al papel que lesotorga la Constitución Española, solici-tan la confianza de los ciudadanos parallevar a cabo políticas acordes con losintereses de éstos últimos, por lo que nosólo constituye su derecho, sino su obli-

gación, poner en práctica acciones degobierno concurrentes con dichas pro-mesas. Por ello, la búsqueda del consen-so, sobre todo y más que nada, debeconstituir una actividad, un compromisoa favor de un proceso continuo y abier-to de negociación de intereses y discu-sión de principios.

Dada la complejidad de las sociedadesmodernas y el gran número de interesesexistentes en ellas, lo razonable es quelas propuestas de los partidos se diferen-cien notablemente unas de otras. Lopreocupante es que, como ha venidosiendo históricamente el caso en España,los partidos políticos han presentadopropuestas idénticas o, incluso, no hanarticulado propuestas relevantes entorno a la UE en sus programas electora-les. La desaparición de un consenso deeste tipo, sin duda ficticio, no debe serlamentada. El hecho de que en nuestropaís se discuta por primera vez abierta-mente y desde posiciones contrapuestascon notable intensidad acerca deEuropa es desde luego bueno para elsistema político y para la ciudadanía,que a partir de ahora dispondrá demayores y mejores elementos de juiciopara identificar la acomodación de lapolítica europea a sus intereses particu-lares o preferencias colectivas.

Sin embargo, es necesario distinguirentre el amplísimo margen para la dis-crepancia que la política europea otorgay las cuestiones centrales o constituyen-tes que definen nuestro anclaje enEuropa. La Constitución Europea es sinduda uno de ellos y, como ha quedadode manifiesto en el proceso de ratifica-ción de la misma el consenso existenteentre PSOE, PP, CIU, PNV y CC en torno ala Constitución Europea configura unpunto mínimo de consenso europeo quedebería ser salvaguardado. Hoy por hoy,

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pese a los “tres disensos” que marcan eldebate europeo en España, la realidades que el 95% de los diputados delCongreso se encuentran a favor de laratificación de la Constitución. Este esun capital y un activo que debe sermantenido y alimentado porque contri-buye a afianzar la posición de España enEuropa y su capacidad de liderazgo.

Como el reciente referéndum ha demos-trado, más que consenso en torno aEuropa, lo que debemos buscar es mejo-rar el nivel de información, conocimien-to y transparencia, la calidad del debatepúblico y los espacios y oportunidadespara hacerlo. Una ciudadanía pasiva,desinformada y acrítica no puede consti-tuir un ejemplo ni contribuir a cimentaruna política europea rica, variada ycompleja. Por ello, más que la búsquedadel consenso a toda costa, resulta esen-cial: primero, mejorar el nivel de infor-mación ciudadano acerca de la UE,especialmente en el ámbito de losmedios de comunicación de titularidadpública y en la educación secundaria ysuperior; segundo, fomentar el debateeuropeo dentro de los partidos y lasorganizaciones económicas y sociales;tercero, favorecer que partidos y otrosactores planteen sus discrepanciasinterna en la esfera pública y negociensobre ellos como vía para llegar a acuer-dos y compromisos estables.

3. Ante los problemas estructurales dela economía española

Recomendación 3: Relanzar la Agendade LisboaEn los años ochenta, el Acta ÚnicaEuropea (AUE), con su programa de con-secución del mercado interior basado en300 directivas, marcó el horizonte, losobjetivos y las estrategias para conseguirque la adhesión de España a la UniónEuropea indujera un círculo virtuoso dereformas económicas, crecimiento yempleo. Gracias al estímulo del ActaÚnica y la liberalización en todos losámbitos de la vida económica españolainducida por el Tratado de Adhesión,España pudo capitalizar rápidamente losbeneficios de la pertenencia a la (enton-ces) Comunidad e iniciar una senda deconvergencia económica real.

Posteriormente, en los años noventa, elproceso de convergencia nominal (endéficit, deuda, inflación y tipos de inte-rés) exigido por el Tratado de Maastrichtpara acceder a la tercera fase de laUnión Económica y Monetaria supusoun nuevo estímulo para la sociedadespañola a la hora de lograr instaurardefinitivamente una cultura de austeri-dad, estabilidad y disciplina monetariay fiscal.

En aquellos años, la perspectiva de que-dar marginados de la Europa del euroque se avecinaba supuso un acicateimportantísimo a la hora de lograr quela convergencia con la UE fuera un obje-tivo aceptado y compartido por toda lasociedad, no sólo por el Ministerio deEconomía o el Banco de España. La con-vergencia económica y el acceso a laUnión Monetaria en condiciones idénti-cas a los países más avanzados fue unobjetivo compartido por las grandesfuerzas políticas y económicas, en el


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ámbito parlamentario y en el ámbitosocial, logrando no sólo reunir un amplí-simo consenso, sino una destacable con-tinuidad en cuanto a política económicaentre el último Gobierno socialista y elGobierno del Partido Popular.

Una década después del Plan deConvergencia nos encontramos en unasituación similar, pero con una diferen-cia sustancial. La Agenda de Lisboa,cuyo objetivo es relanzar la productivi-dad y competitividad global de la eco-nomía europea, se encuentra estancadadebido a los problemas de crecimientoque sufren algunas de las economíasmás potentes de la Unión. Además,debido al clima de malestar económicogeneralizado, la contienda política euro-pea se ha trasladado de la Agenda deLisboa hasta el Pacto de Estabilidad yCrecimiento (PEC) y las PerspectivasFinancieras 2007-2013. Varios Estadoshan terminado vinculando la satisfac-ción de sus demandas respecto al Plande Estabilidad y el déficit público con lanegociación presupuestaria, planteandoabiertamente la exigencia de flexibili-dad ajena en el ámbito del PEC comorequisito para una flexibilidad propiaen torno al techo de recursos presupues-tarios a disposición de la Unión.

Nos encontramos, pues, ante un triplebloqueo muy pernicioso para Europa engeneral y para España en particular.Estos problemas de crecimiento, suma-dos a la falta de voluntad política deemprender reformas sustanciales, consti-tuyen el primer problema que enfrentaEuropa en estos momentos ya que soca-van su posición global a medio y largoplazo. Por ello, junto con la ratificaciónde la Constitución y la puesta en prácti-ca de una política de seguridad y defen-sa, el desbloqueo de la situación econó-mica debe constituir la tarea prioritaria.

En consecuencia, el Gobierno españoldebería plantearse una doble estrategia:por un lado, contribuir a forjar un pactoglobal a nivel europeo que consiguieradesbloquear y vincular positivamente,en lugar de negativamente, la Agendade Lisboa, el Pacto de Estabilidad yCrecimiento (PEC) y las PerspectivasFinancieras. Por otro, “nacionalizar” laAgenda de Lisboa mediante un nuevoplan de convergencia real que identifi-cara una serie de indicadores clave, porejemplo: productividad, actividad expor-tadora, tasa de ocupación femenina,gasto en I+D+i e inversión tecnológica.

Propuesta 3.1. Integrar más estre-chamente los objetivos del PEC, laAgenda de Lisboa y las PerspectivasFinancieras

Cada país tiene sus propias necesidadesy problemas. En Alemania, el problemaprincipal es el desempleo y la crisisindustrial; en España la competitividad.Parecería conveniente integrar los treselementos en un juego dinámico desuma-positiva en el cual el desbloqueode uno facilitara la consecución deacuerdos en otros. Un gran pacto queincluyera los tres elementos (el Pacto deEstabilidad, la Agenda de Lisboa y lasPerspectivas Financieras) podría contri-buir a reorientar mejor el presupuestoeuropeo hacia las nuevas necesidadeseconómicas. Así, aquellas políticas quese consideraran esenciales para crecerde forma sostenida podrían ser objetode una atención preferente en las pers-pectivas financieras y, a su vez, dentrodel Pacto de Estabilidad.

Como parte de dicho pacto, toda nuevapieza de legislación europea deberíaincorporar un detallado análisis y justifi-cación en relación a cómo y de quémanera contribuye al crecimiento soste-

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nible de acuerdo a la definición deLisboa. Este test de competitividaddebería convertirse en una dimensiónhorizontal de las políticas europeas,como lo es hoy el medio ambiente o laequidad de género. A la ComisiónEuropea, guardián de los Tratados,debería encomendársele un programalegislativo, similar al emprendido en losaños ochenta en torno al mercado inte-rior, especificando cuántas directivas yen qué ámbitos serían necesarias paralograr los principales objetivos de Lisboa(una lista corta) junto con un calendariodetallado de aplicación.

Una estrategia que tendría sentido seríavincular explícitamente el Plan deEstabilidad y Crecimiento a la reorienta-ción de las Perspectivas Financieras2007-2013 hacia las necesidades degasto establecidas en la Agenda deLisboa, especialmente las que tienenque ver con mejorar la productividady la competitividad y la convergenciatecnológica.

Propuesta 3.2 “Nacionalizar” laAgenda de Lisboa

En los dos últimos años, el debate eco-nómico en la Unión Europea ha estadoexcesivamente centrado en las cuestio-nes relacionadas con el déficit público ylos saldos netos del presupuesto. Sinduda, el cumplimiento por parte deEspaña de las normas y objetivos queconforman el Pacto de Estabilidad yCrecimiento ha sido ejemplar. No puededecirse lo mismo, sin embargo, delgrado de cumplimiento de España delos objetivos de Lisboa en lo que serefiere a productividad, mercados detrabajo y población activa, gasto eninvestigación y desarrollo y moderniza-ción tecnológica.

El diagnóstico acerca de los problemasestructurales de la economía españolade cara al logro de la convergencia realcon la UE es unánime: España necesitaseguir creciendo más que la media euro-pea, pero también “mejor” que lamedia europea. Para ello debe lograrseun gran pacto por la competitividad y laproductividad, que incluya acciones inte-gradas en el ámbito educativo, laboral yde investigación y desarrollo.“Nacionalizar” la Agenda de Lisboasupone aceptar como propios sus objeti-vos, independientemente de lo quehagan los demás. Al igual que lo que sepropone para el ámbito europeo, unaEstrategia Nacional de Competitividad(con rango de Ley) debería obligar atodas las Administraciones a explicitar ytasar sus esfuerzos por mejorar la com-petitividad de empresas y trabajadores ya incorporar sistemáticamente dichaspreocupaciones en sus iniciativas.

Igualmente, un Pacto Nacional por laInvestigación y el Desarrollo, acompaña-do de una Estrategia Nacional deCompetitividad y un horizonte deimplantación (Headline Goal) enTecnologías de la Información que fijaraobjetivos fácilmente cuantificablespodría contribuir a generar el debatepúblico necesario en la sociedad civilpara que todos los actores políticos, eco-nómicos y sociales adquirieran concien-cia de lo que España se juega en laspróximas décadas. Igualmente, unaestrategia más consistente y sistemáticade incorporación de la mujer al mercadode trabajo sería más que deseable.


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Propuesta 3.3. Elevar la visibilidadpública del debate sobre la competi-tividad

La legislatura actual en España estáexcesivamente dominada por las cues-tiones políticas, especialmente las terri-toriales, prestándose poca atención a lasensibilización acerca de los temas quetienen que ver con la capacidad de sos-tener económicamente nuestro proyectopolítico. Escenarios de estancamiento,“a la alemana”, o retroceso, “a laargentina”, son posibles si el marco polí-tico se muestra incapaz de adoptar lasreformas necesarias para dinamizar laeconomía española.

El éxito del modelo español está basadono sólo en la capacidad de entendimien-to entre la clase política, sino en laextensión de estos grandes acuerdos ypactos por la estabilidad y el crecimien-to a otros actores políticos, económicosy sociales. Desde los Pactos de laMoncloa hasta la reconversión industrialo la convergencia económica que nosllevó a la UEM, la política española hasido capaz de liderar las grandes estrate-gias económicas y empresariales necesa-rias en cada momento. Al igual que enel pasado, los fondos estructurales y laIDE sirvieron para dinamizar la econo-mía española y apoyar las reformas eco-nómicas, hoy el PEC y la Agenda deLisboa, dotadas de los mecanismosfinancieros y presupuestarios adecuados,deberían constituirse en el apoyo eincentivo externo para el logro de laconvergencia real en un marco demayor competitividad y productividad.

Pero para que ello sea posible, la socie-dad entera tendría que ser capaz deentender y compartir los objetivos,tener una visión clara de las necesidadesy riesgos de España, de su posición en

el mundo y de la necesidad de innovarcomo medio para escapar de la presióncompetitiva que ya nos está alcanzando.Un debate parlamentario anual sobrela posición de España en el mundo seríaquizás una buena medida para elevarla visibilidad pública de los temaseconómicos, sacarlos de la esfera exclusi-vamente empresarial y convertirlos enobjeto de debate. En ese debate se exa-minaría la posición relativa de Españarespecto a otros países y los medios yestrategias para mantenerla o mejorarla.

Recomendaciones

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4. Ante el escenario de recorte de fondos.

Recomendación 4: Alinear las necesida-des españolas con la reorientación delpresupuesto europeo.

Propuesta 4.1: Preparar a la opiniónpública española para un escenariode reducción de saldos financieros,cuando no de contribución neta oequilibrada.

Resultaría sin duda muy tentador paraGobierno y oposición convertir el presu-puesto 2007-2013 en un escenario deintercambio dialéctico sobre “ganado-res” y “perdedores” en Europa. Sinembargo, la radiografía de los costes ybeneficios de nuestra adhesión a la UEes mucho más amplia. Los costes finan-cieros de la deuda pública se han reduci-do gracias al euro, los tipos de interéshan alcanzado mínimos históricos, dece-nas de miles de extranjeros han compra-do segundas residencias en España, másde un millón de vehículos fabricados enEspaña son exportados todos los años ala UE, etc.

Centrar todo el debate sobre los benefi-cios de Europa en el presupuesto de laUnión supone trasladar a la opiniónpública el razonamiento de que todoslos costes y beneficios de la pertenenciaa la Unión son exclusivamente presu-puestarios y, lo que es igual de grave,admitir sin más el paradigma que afirmaque las transferencias financieras dentrode la Unión no tienen retorno alguno.Así, independientemente de las cifrasdel mercado interior, que desbordanampliamente las presupuestarias, perotambién de la realidad de los retornosde las transferencias, se corre el riesgode consolidar en España la idea de queel día que nuestro saldo con la UE sea“cero”, nos daría igual ser miembros

que dejar de serlo o, incluso, de ser elsaldo negativo para España, generalizarla idea de que nuestra pertenencia a laUE conlleva más costes que beneficios.Conviene, por tanto, no olvidar que losbeneficios globales de nuestra perte-nencia a la UE seguirán materializándo-se durante mucho tiempo.

Propuesta 4.2 Defender una políticade cohesión equitativa

España se enfrenta a una reducción defondos, pero ello refleja un éxito colecti-vo, no un fracaso. Por ello, España nopuede cuestionar el principio de “quienmenos tiene, más recibe”, ni puedenegarse a contribuir a la política decohesión que tanto le ha beneficiado,mientras ha cumplido las condicionespara ello, y que tanto ha contribuido adesarrollar.

Desde el punto de vista de España,defender con credibilidad y legitimidadla política estructural y de cohesión dela Unión no es una tarea sencilla ya quenuestro país debe perseguir simultánea-mente dos objetivos que no son fácil-mente conciliables: por un lado, debeargumentar en pro de la necesidad deseguir manteniendo una política estruc-tural y de cohesión fuerte, algo quenecesariamente implica un compromisocreíble y elevado con el aumento muysustancial de los fondos disponibles paraaquellos que más los necesitan, es decir,para los nuevos socios de Europa centraly oriental. Al mismo tiempo, sin embar-go, debe intentar lograr la máximagradualidad en los mecanismos de salida(phasing-out) de los fondos de los queactualmente se beneficia.


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Propuesta 4.3. Vincular más estre-chamente el presupuesto europeo ala Agenda de Lisboa y a las nuevasnecesidades españolas

A largo plazo, el problema fundamen-tal de la economía española será lafalta de competitividad, no la falta deinfraestructuras físicas. Por ello Españadebería buscar la manera de reorientarprogresivamente el presupuesto euro-peo hacia la consecución de losObjetivos de Lisboa, que son aquellosque van a determinar el aspecto yestructura de la economía española enla próxima década.

En línea con el Informe Sapir, considera-mos que los retos principales de la UEson la competitividad y el crecimiento.Sin embargo, el presupuesto europeosólo ha reflejado hasta la fecha deforma muy modesta estas prioridades.Como es sabido, el elevado nivel degasto agrícola en el seno de la UniónEuropea plantea importantes problemastanto desde el punto de vista de lacoherencia de la acción exterior de laUnión Europea como desde las necesida-des de crecimiento y empleo que la pro-pia Unión enfrenta. No obstante, lasreformas adoptadas en los últimos años,además de haber conseguido estabilizarel gasto, están consiguiendo algo másimportante: desvincular las subvencionesagrícolas de los precios, de tal maneraque el sostenimiento de las rentas agrí-colas no se haga mediante unos preciosartificialmente elevados que empobrez-can a los agricultores de terceros países.Por ello, la línea apuntada por la actualpropuesta de perspectivas financieras dela Comisión, aunque podría ser másvaliente, camina en la dirección adecua-da ya que los ahorros conseguidosmediante la estabilización del gastoagrícola podrían ser reinvertidos en los

nuevos objetivos de crecimiento y soste-nibilidad. Además, conviene tener encuenta que los propios fondos estructu-rales y la cohesión podrían reorientarsedrásticamente en este sentido.

A la luz del acuerdo de octubre de 2002entre Francia y Alemania, el gasto agrí-cola seguirá siendo omnipresente en elpresupuesto europeo. Lejos de estar enentredicho, y pese a convertirse cadavez más en una mera política de rentas,o social, la PAC está garantizada, por loque la única esperanza que cabe respec-to su vigencia es que los ahorros en losque se incurran, bien impuestos desde elexterior, vía negociaciones multilatera-les, bien impuestos desde el interior, víaestabilización en el gasto o medianteahorros directos en las reformas de lasOrganizaciones Comunes de Mercado,se reinviertan en objetivos de crecimien-to ligados a la Agenda de Lisboa.

Propuesta 4.4: Definir un sistema deingresos y gastos equitativo y com-patible con los intereses españoles

En el camino hacia la convergencia real,España corre el riesgo de quedar aisladaen su lucha por las ayudas a la vez quemarginada políticamente del núcleo delos países más potentes económicamen-te. En último extremo, España podríaseguir viéndose obligada a mantener,como ha hecho en demasiadas ocasionesen el pasado, un discurso abiertamentecontradictorio, que por un lado reclamasu aceptación en igualdad de condicio-nes entre los Estados ricos y grandespero, exige a la vez excepciones basán-dose en el hecho de que ni es tan gran-de ni es tan rica como ellos.

La habilidad negociadora podrá conse-guir que la pérdida de las ayudas seagradual y acompasada y que las regio-

Recomendaciones

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nes y sectores que más lo necesitensigan en gran medida disfrutando delapoyo financiero de la Unión. Sinembargo, dado que las ayudas serándecrecientes, es necesario prever quecuanto más nos acerquemos al umbralde convergencia, más escasas serán lasayudas. En algunos escenarios presu-puestarios es posible incluso anticiparque España será un contribuyente netoal presupuesto de la Unión antes dehaber logrado la convergencia real.

A grandes rasgos, caben dos posiblesestrategias, una más conservadora yortodoxa, y otra más audaz e innovado-ra. De adoptarse la opción más gradua-lista, se aprovecharía al máximo el siste-ma existente, posponiendo en la medi-da de lo posible el cambio de status, locual tendría la ventaja evidente deminimizar el impacto económico negati-vo de la pérdida de fondos. Según lasproyecciones más recientes de nuestroscolaboradores, y teniendo en cuentaque en la actualidad las ayudas aportanaproximadamente un 1% del PIB espa-ñol, en un escenario en el que semantuviesen ayudas transitorias decre-cientes para las regiones afectadastanto por el efecto estadístico como porla convergencia natural, la economíaespañola sufriría una reducción mediaanual en la tasa de crecimiento de suPIB de unas tres décimas, aunque éstapodría verse aumentada a cinco déci-mas de no adoptarse el paquete finan-ciero propuesto por la Comisión para elperiodo 2007-2013. Sin embargo, estaestrategia conservadora conlleva sinduda un notable esfuerzo político,dado el interés actual de los principalescontribuyentes netos (Alemania, Franciay Reino Unido) por congelar el presu-puesto comunitario y dirigir las políticasde solidaridad hacia los Estados recien-temente adheridos.

La alternativa sería una política másinnovadora, y sobre todo menos reacti-va, tendente a favorecer un cambio deparadigma en la financiación de la UE.Ello requeriría una apuesta decidida porla transformación más o menos rápidade un sistema prioritariamente basadoen la financiación de infraestructuras enotro centrado en objetivos vinculados ala I+D+i, y que estaría más en sintoníacon la filosofía (y la metodología) de laAgenda de Lisboa. Desde una perspecti-va económica, la gran duda que plan-tea dicha transformación es si la econo-mía española sería capaz de aprovechary absorber los recursos disponibles bajoun sistema de estas características sinexperimentar una disminución notableen el volumen de ayudas transferidas.En cambio, desde una perspectiva polí-tica, las ventajas son más evidentes, yaque permitiría a España abandonardefinitivamente el status de país“pobre” que se le ha venido atribuyen-do hasta ahora, con todo lo que elloconlleva. Más concretamente, la trans-formación de España en contribuyenteneto, aunque fuese por un margenestrecho, afectaría notablemente susrelaciones con otros Estados miembros,así como su propia percepción de supapel en la UE.

Propuesta 4.5: Vincular más estre-chamente las contribuciones a larenta relativa e introducir sistemasde corrección.

Como se ha demostrado en los últimosaños, el sistema presupuestario sólopuede funcionar eficaz y legítimamenteen tanto en cuanto haya una vincula-ción clara entre el esfuerzo financiero ylos niveles de renta per cápita en rela-ción a la media europea, es decir: que amedio y largo plazo, los países por enci-ma de la media en términos de renta


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sean contribuyentes netos, y lo sean entérminos proporcionales a su riquezarelativa; que los países por debajo de larenta media sean receptores netos defondos, también en la medida de supobreza relativa; y que los países que seencuentren en una situación cercana ala media mantengan saldos general-mente equilibrados. Los inconvenientesde un sistema basado en cheques yreembolsos han sido estudiados ennumerosas ocasiones, pero parece difícilevitar aceptar la instauración de meca-nismos de compensaciones financieraspara los casos más extremos de descom-pensación entre aportaciones y recep-ciones del presupuesto.

En este contexto, el gobierno podríaoptar por una estrategia mixta, queapurara al máximo los beneficios delsistema existente (como sin duda pre-tende hacer Francia en el ámbito de laPAC), pero sin dejar de impulsar la gra-dual transformación del sistema actualhacia uno nuevo inspirado en la filoso-fía de la Agenda de Lisboa. En conse-cuencia, ante la batalla financiera, lafilosofía de saldos netos, techos y retor-nos, cofinanciaciones etc. España debe-ría desarrollar una posición propia,proactiva, ajustada a sus necesidades eintereses respecto al sistema de ingresosdel presupuesto europeo. Esta posicióndeberá tener en cuenta el horizontepresupuestario de España en la UEampliada. En las negociaciones acercade las perspectivas financieras 2007-2013 que se van a desarrollar a lo largodel año 2005, España va a sufrir conintensidad las consecuencias del princi-pio “quién paga exige”. A medio ylargo plazo, sin embargo, una Españaque sólo reciba ayudas por las tresregiones situadas por debajo del 75%de la renta media europea (Andalucía,Extremadura, quizás Galicia), que haya

perdido el Fondo de Cohesión porhaber logrado la convergencia real conla UE, y que vea cómo los subsidiosagrícolas de la UE caen sostenidamente,se encontrará en una posición financie-ra que tendrá consecuencias políticas.Estas consecuencias políticas, argumen-tamos, deber ser examinadas y, en lamedida de lo posible, incorporadas ya alas estrategias de España.

Recomendaciones

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5. Ante las vulnerabilidades de laseguridad europea y española

Recomendación 5: reforzar la capacidadde acción exterior e interior de la UEEspaña puede y debe hacer una contri-bución a la gobernanza mundial a tra-vés del aumento de la influencia de laUE en el mundo. Nuestro país ya nopuede disociar su prestigio ni su acciónexterior de Europa. En este contexto,debería apostar por un reforzamientode la capacidad de actuación global dela UE en la ONU, a la vez que un forta-lecimiento y mejora sustantiva del fun-cionamiento de la Naciones Unidas,sobre todo del Consejo de Seguridad.Igualmente, el logro de un asiento per-manente y de carácter único para la UEen el Consejo de Seguridad es la opciónque mejor se corresponde tanto con losintereses españoles en sentido estricto(ya que muy difícilmente nuestro paíspodría obtener un puesto permanentepropio) como en sentido amplio, ya quesería coherente con la apuesta españolade impulsar la influencia internacionalde la UE de forma efectiva. Si el multila-teralismo eficaz es la opción elegidapara la gestión del contexto internacio-nal se deben poner los medios para quesea una realidad y no quede en meraretórica. España siempre ha defendidola importancia de las instituciones yregímenes internacionales. Por ello, nopuede estar ausente de este debateacerca de la gobernanza global. Tantoen el seno de las instituciones europeascomo en todos los ámbitos internaciona-les en los que está presente, Españadebería tener una posición comprometi-da y activa.

Además de un interés y una vocaciónlegítima por contribuir a la gobernanzaglobal, España también tiene sus pro-pios intereses y necesidades. Tal y como

se ha descrito anteriormente, el eficazfuncionamiento del Espacio de Libertad,Seguridad y Justicia, tan importantepara nosotros, precisa de una dimensiónde cooperación internacional con aque-llos países con los que España mantieneunas vinculaciones especialmente inten-sas en función de intereses y amenazascompartidas.

Aunque la realidad europea difiera sus-tancialmente de la estadounidense,tanto los atentados del 11-S en los EEUUcomo del 11-M en Madrid obligan a laUnión Europea a plantearse cómo y dequé manera podría desarrollarse unaestrategia de seguridad interior quecoordine eficazmente todos los instru-mentos y capacidades necesarios paragarantizar la seguridad y el bienestar delos ciudadanos europeos. Para Españaen particular, impulsar la coordinaciónpolicial, judicial, de los servicios de inte-ligencia y de todos aquellos actores quejuegan un papel relevante en este ámbi-to, constituye un imperativo.

El reforzamiento de la capacidad deacción exterior de la Unión Europeaplantea también, a ambos lados delAtlántico, la cuestión de las posibilida-des y los límites de la cooperación entreEEUU y la Unión Europea. Desde nues-tro punto de vista, la relación transa-tlántica no puede plantearse ni desde elprisma de la subordinación de Europa alos EEUU ni desde un empeño antagóni-co que considere la hostilidad hacia losEEUU como elemento esencial de laconstrucción de la identidad europea.

La Unión Europea y los EEUU se necesi-tan mutuamente, y sus desavenenciasson perjudiciales para ambas partes. Sinembargo, hay que reconocer que las cir-cunstancias que cimentaron la relacióntransatlántica han cambiado radical-


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mente. Tanto los EEUU como la UniónEuropea se encuentran en un procesode reflexión y redefinición de su presen-cia en el mundo. En estas circunstancias,ambas partes deberán aprender a cons-truir una nueva relación, que poco onada tendrá que ver con la relación exis-tente durante la guerra fría. Las pregun-tas que constituyen la base de la políticaexterior (“quiénes somos”, “qué quere-mos” y “con quién queremos aliarnospara conseguirlo”) están planteadas,pero su respuesta dista de ser clara, nisiquiera en España. Por ello, en el difícilmundo posterior a la guerra fría y el 11-M preservar la relación transatlánticarequerirá, por ambas partes, considera-bles dosis de pragmatismo, pero tam-bién firmeza en la defensa de los valo-res e intereses propios. Más allá de laretórica, la relación transatlántica se(re)construirá caso por caso, mediante elensayo y el error y, sobre todo, deacuerdo con una lógica, de intereses ybeneficios e intereses mutuos.

Propuesta 5.1. Impulsar la PolíticaEuropea de Seguridad y Defensa ymaximizar la participación deEspaña en la misma

La Política Europea de Seguridad yDefensa ha avanzado notablemente enlos últimos años. No obstante, no hadejado de ser un ámbito plagado detensiones y de constantes limitacionespolíticas. Es indudable que se debemejorar y replantear su configuraciónactual. En un contexto internacional enel que la UE busca su lugar en elmundo, es fundamental que la PESDesté a la altura de los desafíos que losmiembros de la UE deben enfrentar. Poresta razón, la adquisición de las capaci-dades militares e institucionales, juntocon la voluntad política necesaria paraemplearlas adecuada y eficazmente,

resultan imprescindibles para que la UElogre una credibilidad acorde con elpapel que la UE quiere jugar en elmundo.

Por ello, España debería impulsar laconcreción de los objetivos de laEstrategia Europea de Seguridad, asícomo de la implantación sin dilación dealgunas iniciativas incluidas en elTratado Constitucional (incluso antes desu entrada en vigor). Implementar lacláusula de solidaridad (Art. I-43), en sudoble vertiente, civil y militar, debe serun objetivo fuertemente impulsado porlas delegaciones españolas en las insti-tuciones europeas. De la misma mane-ra, aunque la Constitución Europeaprevé que en caso de una agresiónarmada en su territorio “los demásEstados miembros le deberán ayuda yasistencia con todos los medios a sualcance” (Art. I-41.7), queda por vercómo, cuándo y de qué manera sedesarrollará en la práctica y con plenavigencia esta cláusula. Mientras tanto,en ausencia de una verdadera defensacomún en el seno de la Unión Europea,la responsabilidad de la defensa nacio-nal seguirá descansando sobre cada unode los Estados miembros, complementa-da con los compromisos internacionalesadquiridos.

De lo anterior se deduce que resultaesencial para España apoyar la consoli-dación de iniciativas tales como laAgencia Europea de Defensa, quepuede constituirse en un importanteinstrumento en la transformación denuestras FFAA y en la adquisición denuevas capacidades. Igualmente, la con-formación de agrupaciones tácticas decombate (Battle-groups) con asignaciónprioritaria a misiones PESD es unaexcelente oportunidad para la UE dedemostrar capacidad y voluntad política

Recomendaciones

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en este ámbito, por lo que la participa-ción y compromiso de España deberíaser claro y rotundo.

En este sentido, pensamos que la crea-ción de la figura del Ministro deAsuntos Exteriores de la Unión, y espe-cialmente su inclusión en la ComisiónEuropea con rango de Vicepresidente,deberían ayudar a impulsar el debatesobre la necesidad de incluir algunos delos gastos específicos de la PESD en elpresupuesto comunitario. Dada la con-dición de la seguridad y la defensacomo bien público del que todos sebenefician a pesar de que no contribu-yan a su provisión, y teniendo en cuen-ta que el modelo de inserción de losEstados en la PESD podría configurarseen torno a la “especialización articula-da”, consideramos que tanto las misio-nes PESD como algunos aspectos esen-ciales de las inversiones en este ámbito(por ejemplo, las referentes a la fase deI + D) podrían ser parcialmente cofinan-ciadas por el presupuesto comunitariocon cargo a contribuciones genéricas delos Estados miembros en función de surenta relativa.

Asimismo, deberían estudiarse e impul-sarse nuevos mecanismos de integracióny actuación conjunta, ya que en muchoscasos la mera cooperación ya no pareceser suficiente. España debe estar presen-te en el grupo de vanguardia y en lasiniciativas destinadas a fortalecer estapolítica. Es indudable que a medida quela PESD se consolide y las capacidadeseuropeas sean mayores, surgirán inevi-tablemente desencuentros con la OTANque en alguna medida podrían repercu-tir en la relación transatlántica. No obs-tante, España debería defender laimportancia de preservar la relación conlos Estados Unidos, sobre todo en cues-tiones de seguridad y defensa.

Propuesta 5.2. España debe liderarla consolidación del Espacio deLibertad, Seguridad y Justicia

España, desde una perspectiva integralde la seguridad, debería definir aquellosámbitos y modalidades más centralespara el bienestar de sus ciudadanos.Desde una lógica de bienes globales,elaborando argumentos que puedan seraceptados por la mayoría de los Estados,le convendría impulsar a la vez que lide-rar la consolidación de este espaciocomo la nueva frontera de integracióneuropea, utilizando todos los mediosinstitucionales a su alcance. Para ello,sería imprescindible mejorar los meca-nismos de evaluaciones de las amenazaspara poder fijar prioridades y criteriosde actuación efectivos. Una opción reco-mendable sería impulsar la creación demecanismos de control y seguimiento delas medidas ya acordadas (Eurorden,etc.) y de las instituciones, ya creadas ylas que puedan surgir, todo lo cual exigi-ría unas vinculaciones financieras prees-tablecidas y aseguradas.

En el caso concreto de España, y deotros países con extensas fronterasexteriores, sería muy aconsejable que seincorporara el principio de solidaridadfinanciera entre los Estados miembrosen temas como la gestión de fronteras,y que se pusieran en marcha nuevos ins-trumentos financieros a nivel europeomás acordes con las necesidades y pro-blemas actuales. España podría intentarconcretar compensaciones por el esfuer-zo que realiza al controlar unos 8.000Km. de fronteras, así como maximizarsu participación en programas conjun-tos. Es particularmente importante elcaso de Canarias, ComunidadAutónoma con status de regiónultraperiférica para la cual, dada suimportancia en la lucha contra la


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inmigración ilegal, la trata de personas,el contrabando de sustancias prohibi-das, etc., podría impulsarse un estatutoespecial en temas de seguridad interiordel cual podrían ulteriormente benefi-ciarse otras regiones fronterizas euro-peas con similares problemas.

Ahora bien, hay asuntos de caráctergeneral y transversal que deberían tra-tarse a nivel europeo. En este sentido,resultaría fundamental mejorar los sis-temas de información y el acceso a elloscon el fin de mejorar la eficacia en lacooperación entre los Estados miembrosy a su vez entre los responsables dedistintos niveles. Igualmente relaciona-do con la mejora de la cooperaciónpráctica resulta la implantación de nue-vas tecnologías. Medidas de este estilotienen efectos muy beneficiosos, porcuanto ayudan a generar vínculos deconfianza entre los distintos actoresinvolucrados en este ámbito, así comola necesaria convergencia de métodos,procedimientos y técnicas de investiga-ción.

Una insuficiencia que debería ser subsa-nada tanto en España como Europa esla planificación estratégica, ya que esprimordial una perspectiva global eintegradora que fije prioridades y crite-rios de actuación. Una propuesta queEspaña podría liderar sería la elabora-ción de un documento general de carác-ter estratégico (como la EstrategiaEuropea de Seguridad) específica paraeste ámbito en la que se planteara lanecesidad de coordinación, conexión ycoherencia entre los distintos instrumen-tos vinculados a la seguridad interior yexterior en el ámbito comunitario.Además, tal como muchos expertos hanmencionado, se considera necesaria laexistencia de un responsable que coordi-ne transversalmente todas las cuestiones

vinculadas con la seguridad interior, yasea una persona o un comité.

Ahora bien, para que España puedaliderar este proceso también necesitaríarealizar reestructuraciones profundasen el ámbito nacional. Concretamente,se debería elaborar un documento conorientaciones y principios de actuacióngeneral, así como crear un órgano ydefinir un método de planificación queprocesara y supervisara la ejecución dedichas prioridades.

En materia de gestión de crisis, seríanecesario mejorar los medios para ges-tionar catástrofes de índole tantohumana como natural, ya que hoy porhoy la UE carece de suficientes recursospara hacer frente a un ataque biológicoo químico. Una medida a impulsar es lacreación de unidades de proteccióncivil-militar especializadas, que actúenen forma conjunta y efectiva en caso dedesastres dentro del territorio europeo.Además, se deberían realizar considera-bles progresos en asuntos tales como laseguridad de infraestructuras críticascomo aeropuertos o centrales nucleareso la seguridad del espacio cibernético,ya que son especialmente vulnerables aataques terroristas.

Al margen de los nuevos instrumentos einiciativas que se pongan en marcha,sería recomendable que se terminarande aplicar las medidas ya previstas enTampere I y, muy especialmente, laimplementación del Programa de LaHaya. Además, si se constatara que lacooperación no fuera suficiente y lacomunitarización no fuera realista acorto plazo, sería imperativo analizarnuevas formulas que permitieran unainstitucionalización más intensa quegarantizara que la cooperación y laacción conjunta fueran efectivas.

Recomendaciones

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Propuesta 5.3 Redefinir y fortalecerla acción exterior de España en susáreas prioritarias: América Latina yMediterráneo

En este contexto, España deberíacomenzar a estudiar un cambio en supolítica hacia América Latina, reforzan-do lo bilateral, sin abandonar una apro-ximación de conjunto hacia la región.Una propuesta que nuestro país podríaapadrinar consistiría en promover unasrelaciones basadas en un sistema decumplimientos de metas y objetivos cla-ros que permitieran lograr una aproxi-mación diferenciada a cada país pero sinproducir agravios comparativos entre losgobiernos y las sociedades, es decir, unmodelo similar al de la política de vecin-dad, basado en la condicionalidad y ladiferenciación.

En el ámbito del Mediterráneo, Españadebería seguir impulsando en el senocomunitario aquellos instrumentos ypolíticas que coadyuven al bienestar, alprogreso y a la democratización de estaregión. Concretamente, destacamos ini-ciativas tales como la creación de fondossolidarios para países como Marruecos yArgelia, cuya estabilidad es esencialpara los intereses españoles y europeos.España, además de brindar su apoyo aeste tipo de iniciativas, debería liderar-las, por la relevancia que esta regióntiene para nuestro bienestar en térmi-nos, económicos, sociales y de seguri-dad. Esta actitud tendría además unasconsecuencias muy positivas en nuestrasrelaciones con los países de la ribera Surdel Mediterráneo, en especialMarruecos.

6. Ante la insuficiente adaptación de lapolítica de seguridad de España alnuevo contexto estratégico.

Recomendación 6: completar la transi-ción hacia un modelo de seguridadplenamente internacionalizado yeuropeizado.Resulta imprescindible realizar el esfuer-zo necesario para adaptar y adecuarnuestra política de seguridad y defensa alas nuevas circunstancias internacionalesy nacionales. Esto exige un elevado com-promiso por parte de todos los actoresde nuestra sociedad, tanto sociales ypolíticos como económicos, públicos yprivados, no sólo de las Fuerzas Armadaso los sectores especializados. Por ello,sería recomendable que se impulsara unamplio debate sobre el modelo de segu-ridad más adecuado a nuestra realidad,a nuestras capacidades y a nuestros valo-res. Ello requeriría un análisis en profun-didad acerca de qué responsabilidadesasignar a cada institución, qué capacida-des adquirir y de qué recursos disponer.

El espinoso tema de los presupuestos dedefensa debería ser tratado en el marcode un debate acerca del papel deEspaña en Europa y de Europa en elmundo de tal manera que la ciudadaníapudiera disponer de una visión conjuntade las necesidades y desafíos que el paísenfrenta en razón de sus compromisos,principios y valores. Ello tendería a for-talecer el compromiso de la ciudadaníacon la seguridad, superando así unaaproximación tradicionalmente retórica,cuando no inconsistente. Dado el arrai-gado europeísmo y la gran aceptaciónque las iniciativas comunitarias encuen-tran en la opinión pública española,tiene sentido llevar a cabo un esfuerzopor intentar hacer más visible y efectivaante los ciudadanos la necesidad, utili-dad y efectividad de una política exte-


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rior, de seguridad y defensa europea

Propuesta 6.1. Promover el debatesobre un nuevo modelo y estrategiade seguridad interior/exterior.

Es necesario abrir un debate en profun-didad en el que se analice la seguridad yla defensa en España y en Europa. Laslíneas que separaban lo externo de lointerno han dejado de ser nítidas, por loque resulta indispensable incorporar lapolítica de seguridad de forma transver-sal, tanto a nivel comunitario comonacional, para intentar gestionar eficaz-mente esta “zona gris” que se da en laintersección entre ambas dimensionesde la seguridad. Por ello, es indispensa-ble que España se dote de una visiónmás integral de la seguridad que permi-ta una gestión coordinada y coherentede todos los instrumentos y recursos dis-ponibles, tanto militares como civiles.

Asimismo, la necesidad de la actuaciónconjunta y coordinada de todos los ins-trumentos a nuestro alcance es esencial,lo que se debe extender tanto a nivelnacional, como europeo. En el ámbitode la UE, ello implica reconocer que laPESC, la PESD y el Espacio de Libertad,Seguridad y Justicia constituyen esferasindisociables e indispensables para laconsecución y mantenimiento de uncierto bienestar europeo. Resultaríarecomendable intensificar las formas deintegración, coordinación y cooperaciónentre todos los actores (europeos, nacio-nales y locales) dentro de la UniónEuropea, y que se adoptara respecto ala seguridad una perspectiva de bienpublico regional y también global.

A un nivel nacional, ello conlleva reali-zar reestructuraciones profundas paraarticular una nueva política de seguri-dad, que debería plasmarse en un docu-

mento con orientaciones y principios deactuación general, como podría ser unaestrategia de seguridad, así como unórgano y un método de planificaciónque procesara y supervisara la ejecuciónde dichas prioridades intentando subsa-nar de esta manera las carencias deplanificación estratégica desde unaperspectiva global e integradora. Aligual que en el ámbito europeo, seríamuy aconsejable mejorar el acceso a lainformación en todos los niveles asícomo realizar un esfuerzo extraordina-rio para implantar nuevas tecnologías.

Propuesta 6.2 Fortalecer y mejorarla conciencia y la cultura de la segu-ridad y defensa

Fortalecer el compromiso de los españo-les con la seguridad y la defensa implicamejorar la conciencia y la cultura en elámbito de la seguridad y la defensa.Existen diversas maneras de acometeresta tarea.

Por un lado, es indudable la necesidadde hacer más evidente y más visiblepara la ciudadanía las actividades e ini-ciativas que ya se están desarrollandoen este terreno, tanto las de origenespañol como europeo. Por otro, parecenecesario seguir fomentando el debateen torno a estas materias, buscandouna mayor implicación de la sociedadcivil. En este sentido, la futura elabora-ción de una nueva Ley Orgánica deDefensa Nacional constituirá sin dudauna excelente oportunidad para exami-nar cómo institucionalizar esos ámbitosde información y discusión tan necesa-rios en los ámbitos más relevantes(el político, fundamentalmente, perotambién el educativo).

Consideramos también que transmitir ala opinión pública el vínculo entre nues-

tra seguridad y el proyecto de integra-ción europeo, “europeizando” de ciertamanera este debate, es desde luego unaopción aconsejable dada la cultura polí-tica y en especial de seguridad y defensade nuestra sociedad. Esto debería serfactible en la medida en que se lograraavanzar a nivel europeo en aquellasmedidas y ámbitos que mayor preocupa-ción generan en nuestra ciudadanía.De esta manera, y con una adecuadapolítica de comunicación, se podría darmayor visibilidad a las iniciativas ya enmarcha y a los beneficios obtenidos ypotenciales, contribuyendo a generaruna política de seguridad más sostenibledesde el punto de vista cívico.

Propuesta 6.3 Mejorar las capacida-des españoles y nuestra contribu-ción a la PESD

Tras la aprobación de la Directiva deDefensa 1/2004, ha llegado el momentode concretar y profundizar en las decisio-nes destinadas a una transformación delas Fuerzas Armadas españolas. Por unlado, parece prioritaria la introducción deavances tecnológicos (vinculados a la lla-mada “revolución de los asuntos milita-res”) así como impulsar los medios yrecursos que aseguren y mejoren la inte-roperabilidad con nuestros socios y alia-dos. Ello incluye el estudio de las formasmás adecuadas de vincular las FFAA euro-peas a las nuevas amenazas relacionadascon el terrorismo internacional, perotambién otras amenazas transnacionales.

Dado que es poco probable un aumen-to significativo de los presupuestos dedefensa, tanto en nuestro país como enla mayoría de nuestros socios europeos,es recomendable buscar fórmulas com-plementarias para mejorar la eficacia.La “especialización articulada en tornoa la UE” consistiría en que cada Estado

miembro, tras determinar las capacida-des mínimas requeridas para responderen forma autónoma a sus necesidadesnacionales, decidiera asumir la respon-sabilidad de proveer ciertas capacidadesy funciones a nivel europeo, según unadecisión adoptada de forma colectiva.Aunque haya que renunciar a ciertascapacidades, también debe tenerse encuenta que dado el gran espectro deamenazas y riesgos actuales es práctica-mente imposible en el contexto nacio-nal y europeo en el que estamos inser-tos disponer de todas las capacidadesnecesarias acordes con nuestros requeri-mientos.

Consideramos que España debería reali-zar una contribución significativa a lascapacidades militares de la UniónEuropea y, en espacial, seguir implicán-dose a fondo en el desarrollo de unapolítica europea de defensa. No obstan-te, dada la persistencia del riesgo queplantean las reivindicaciones de tercerossobre ciertos territorios españoles porparte de Estados vecinos, nuestras singu-laridades geoestratégicas e históricasharían aconsejable que las FuerzasArmadas españolas siguieran mante-niendo una capacidad defensiva propiaen el marco de un posible proceso deespecialización militar europeo.

Mejorar nuestras capacidades nacionalesautónomas para la defensa de interesesvitales, a la vez que impulsar una ciertaespecialización que nos permita tenerun peso específico en la PESD al igualque en la OTAN, supondría promoveruna racionalización y reordenación pre-supuestaria que permitieran a Españaestar en el grupo de vanguardia de laseguridad. En el medio plazo, la conver-gencia con sus socios europeos en esteámbito debería ser un objetivo no sólobuscado, sino cumplido.

Recomendaciones

121

Recomendaciones

123

Anexo

Gráfico 1: El europeísmo de los españoles en perspectiva comparadaGráfico 2: La discrepancia de prioridades entre partidos y ciudadanos Gráfico 3: Patrones de votación en el Consejo de la Unión.

Actos legislativos 1999 - 2004Gráfico 4: El poder de decisión a priori de España en Unión Europea:

Niza, la Convención y la Constitución, UE-27, NBIGráfico 5: La convergencia de España con la UE, (UE-15=100)Gráfico 6: La convergencia de España con la UE en PPS,1995-2003Gráfico 7: El historial de la convergencia de España con la UE (1960-2003)Gráfico 8: Posición económica relativa de España en la Unión

Europea a 25 miembros (UE-25=100, PIB per capita)Gráfico 9 Grado de cumplimiento de algunos indicadores clave de LisboaGráfico 10: Relaciones financieras España-UE, 1986-2005Gráfico 11 Saldos presupuestarios de España con la UE (1986-2005).Gráfico 12 El techo presupuestario de la Unión con cada ampliación,

1972-2004, %PIB UEGráfico 13: Composición del Indicador de Conciencia de Defensa (ICD)

en España, 2003Gráfico 14 Evolución del Indicador de Conciencia de Defensa (ICD)

en España 1997-2003 Tabla 1: Saldo financiero de España con la UE, 1986-2005Tabla 2 Relaciones Financieras de España con la UE 2000-2005, en millones

de eurosÛTabla 3: Gastos de defensa de España en perspectiva europea, 2003

303244

46

55565759

61656668

81

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6364

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Indice de Gráficosy Tablas

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Nota metodológica


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Este Informe es responsabilidad única de los coordinadores. Los colaboradores del proyectono se hacen necesariamente responsables del mismo, ni colectiva ni individualmente

Actividades realizadas para el proyecto “Una política española para la Unión Europea”

u Reunión de presentación y consulta del Proyecto “Una política española para la Unión Europea” a colaboradores y miembros del Consejo Científico. 19 de Enero de 2004.

u Presentación oral de las conclusiones preliminares del Informe a colaboradores, miembros del Consejo Científico y destacados especialistas. 29 de Noviembre de 2004

u Edición Especial y Monográfica del Barómetro del Real Instituto Elcano y del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS)El Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) y el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos presentan en forma conjunta el informe “Opiniones y actitudes de los españoles ante el Tratado Constitucional y el proceso de integración en la Unión Europea”, con el que se realiza la séptima edición, en este caso y por primera vez monográfica, del Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE). Diciembre de 2004.

Miembros del Consejo Científico y del grupo de trabajo que han colaborado en elProyecto

Victoria Abellán Honrubia Catedrática de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona

Francisco Aldecoa Luzárraga Decano Facultad CC. Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid

José María de Areilza Carvajal Vicedecano del Área Jurídica del Instituto de EmpresaEster Barbé Izuel Catedrática de Relaciones Internacionales.

Universitat Autónoma de BarcelonaEmilio Cassinello Aubán Director General del Centro Internacional de Toledo

para la PazJavier Conde de Saro Embajador de España en JapónManuel Conthe Presidente de la Comisión Nacional del Mercado de

ValoresJuan Díez Nicolás Presidente de Análisis Sociológicos, Económicos

y Políticos, S.A.Concepción Escobar Hernández Jefa de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio

de Asuntos Exteriores y de Cooperación)Ramón Fernández Sequeiros General del Ejército del AireFélix Fernández-Shaw Subdirector General de Justicia e Interior- Secretaría

General para la UE del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación)

José Luis Herrero Director General de FRIDEJuan Iranzo Martín Director General del Instituto de Estudios Económicos

Nota metodológica

127

Rafael Lorenzo Montero AlmiranteAntonio Marquina Barrio Catedrático de Relaciones Internacionales de la

Universidad Complutense de MadridNarciso Michavila Núñez Instituto Español de Estudios Estratégicos, Ministerio

de Defensa.Vicente Palacio de Oteyza Coordinador del Observatorio de Política Exterior de la

Fundación Alternativas)Javier Pardo de Santayana Teniente GeneralElena Pisonero EconomistaJaime Requeijo González Director del Colegio Universitario de Estudios

FinancierosFrancisco Rubio Llorente Presidente del Consejo de Estado

Fidel Sendagorta Director del Gabinete de Análisis y Previsión de la Gómez del Campillo Política Exterior del Ministerio de Asuntos Exteriores y

de Cooperación) Camilo Villarino Marzo Subdirector General de Asuntos Institucionales de la

Unión Europea del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

Carlos Alonso Zaldívar Embajador de España en Cuba

Contribuciones al Proyecto

Félix Arteaga "La cooperación policial y judicial de la Unión Europea en perspectiva española”, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº DT Nº 49/2004, 13/IX/04

Jesús Mario Bilbao Arrese “El reparto del poder en la Constitución europea”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 125/2004, 16/VII/04.

Raj S. Chari, Alfonso Egea “Spain and European Union constitution-building”de Haro, Kenneth Benoit Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo y Michael Laver Nº 45/2004, 27/VIII/2004Carlos Closa Montero “La ratificación de la Constitución de la UE: un campo

de minas“, Real Instituto Elcano, ARI Nº 120/2004, 7/VII/04.

Manuel Delgado-Iribarren “Las nuevas competencias legislativas y presupuesta-rias del Parlamento Europeo en la Constitución Europea”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 129/2004, 20/VII/04.

José Herce y Simón Sosvilla "La política de Cohesión europea y la economía espa-ñola” Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 52/2004, 21/IX/04.

Paul Isbell “Crecimiento Europeo: Mito, Realidad y Necesidad”(1º, 2º, 3ª Parte) Real Instituto Elcano, ARI Nº (respectivamente) ARI Nº 123/2004, 15/VII/04, ARI Nº 133/2004, ARI Nº 134/2004, 26/VII/04.


128

Carlos Malamud “España y América Latina: el pulso entre lo global y lo bilateral” Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 58/2004; 23/XI/04.

José Martín y Pérez de Nanclares “Las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario: Balance crítico y propuestas de reforma”, Real Instituto Elcano,Documento de trabajo Nº 55/2004, 25/X/2004.

Albert Massot “España ante la reforma de la Política AgrícolaComún” Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº DT Nº 50/2004, 13/IX/04.

Pedro Méndez de Vigo “Una política de defensa española para Europa”, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº DT Nº 48/2004 10/IX/04.

Ignacio Molina ”Abrir la Constitución española a la integra-ción europea: opciones y modelos”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 21/2005, 8/V/05.

María Antonia Ruiz Jiménez “La identidad europea de los españoles:Sentido pasado y presente de la identificación con Europa en España”, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 61/2004, 2/XII/04.

Keith Salmon ”La adaptación a una nueva relación de finan-ciación con Europa: España y la política decohesión” Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Nº 53/2004; 29/IX/04

Rickard Sandell “Renegociar el acuerdo de Niza: España en el Parlamento Europeo”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 105/2004, 31/V/04.

Alicia Sorroza "De la Convención a la Constitución: la Seguridad y la Defensa en la Unión Europea”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 122/2004, 13/VII/04

Alicia Sorroza “El Proyecto de Constitución Europea y la y José Ignacio Torreblanca Constitución Española: respuestas al cuestiona-

rio del Real Instituto Elcano ARI Nº 160/2004, 26/XI/04.

Francesc Serra “La Constitución Europea y la PESC”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 131/2004, 21/VII/04.

José Ignacio Torreblanca “Votar y vetar en la unión: una interpretación de la posición española en la CIG 2003”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 121/2003, 16/X/03.“La ampliación de la Unión Europea: éxitocolectivo: peligro de autocomplacencia” Real Instituto Elcano, ARI Nº 85/2004, 4/V/04.“El Gobierno socialista, la Constitución y la doble mayoría”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 103/2004, 28/V/04.

xxx

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Nota metodológica

“Claves para entender la abstención en laselecciones europeas”. Real Instituto Elcano, ARI Nº 112/2004, 21/VI/04.“La razón de Europa y la adhesión de Turquía,Real Instituto Elcano, ARI Nº 199/2004, 23/XII/04.“Los tres disensos de la ConstituciónEuropea”, Real Instituto Elcano ARI Nº 22/2005, 9/II/05.

Colaboradores del Proyecto

Félix Arteaga Investigador sobre seguridad interior europea en elInstituto Universitario de Investigación en SeguridadInterior (IUISI) de la UNED

José A. Herce Director, Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA)

Paul Isbell Investigador Principal Economía Internacional, Real Instituto Elcano

José Martín y Pérez de Nanclares Vicerrector de Relaciones Internacionales, Universidad de La Rioja

Javier Noya Investigador Principal Imagen exterior de España, Real Instituto Elcano

Albert Massot Martí Administrador Principal, Parlamento EuropeoPedro Méndez de Vigo y Montojo Instituto Español de Estudios Estratégicos, Ministerio

de DefensaIgnacio Molina Álvarez Cienfuegos Departamento de Ciencia Política y Relaciones

Internacionales, UAMAntonia María Ruiz Jiménez Investigadora principal proyecto EURONATRickard Sandell Investigador Principal, Inmigración y Demografía,

Real Instituto Elcano Simon Sosvilla-Rivero Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA)

El Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y ... · dos. En el mismo sentido, nuestros...

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