EL REFERÉNDUM CONSULTIVO EN ESPAÑA: REFLEXIONES … · la Sociedad de Naciones, Estatutos...

Estudios de Deusto ISSN 0423-4847 Vol 621 Bilbao Enero-Junio 2014 paacutegs 261-284

EL REFEREacuteNDUM CONSULTIVO EN ESPANtildeA REFLEXIONES CRIacuteTICAS Y ALGUNAS PROPUESTAS

DE FUTURO

Paloma Requejo Rodriacuteguez

Sumario 1 una reFerencIa aL pasaDo para comprenDer eL preshysente 2 La vIgente reguLacIoacuten DeL reFerEacutenDum en eL art 92 ce 3 aLgunas propuestas De reForma 31 Sobre la necesidad de la reforma 32 Algunas propuestas sobre la mesa 33 Otras propuesshytas de lege ferenda 4 bIbLIograFiacutea

1 UNA REFERENCIA AL PASADO PARA COMPRENDER EL PRESENTE

Maacutes allaacute de los antecedentes histoacutericos que tradicionalmente suelen acompantildear al estudio de cualquier institucioacuten en este caso resulta imprescinshydible realizar aunque sea un miacutenimo recordatorio del pasado para comprenshyder la actual regulacioacuten del refereacutendum en el ordenamiento espantildeol

Teniendo en cuenta las enormes diferencias que los separan no tiene a nuestro juicio demasiado sentido remontarse a las asambleas de la Grecia claacutesica cuna de la democracia directa en las que esclavos metecos y mujeshyres quedaban al margen de la toma de decisiones a las praacutecticas plebiscitashyrias de la Repuacuteblica romana o a los parlamentos medievales en los que represhysentantes sujetos a mandato imperativo necesitaban que sus representados ratificaran las decisiones adoptadas sin contar con instrucciones previas Es shytas uacuteltimas las llamadas decisiones ad referendum todo lo maacutes pueden ser el origen del teacutermino objeto de este estudio

El punto de arranque conceptual debe buscarse en la Revolucioacuten francesa La incompatibilidad radical entre la democracia representativa defendida por Sieyegraves y Montesquieu que conforme al pensamiento liberal restringiacutea la participacioacuten a la eleccioacuten y la democracia directa preconizada por Rousshy

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El refereacutendum consultivo en Espantildea reflexiones criacuteticas y algunas propuestas hellip Paloma Requejo Rodriacuteguez


seau que extendiacutea aquella maacutes allaacute de ese momento como signo de autodeshyterminacioacuten parece superarse con la aportacioacuten de Condorcet en sus Lettres drsquoun bourgeois de New-Haven agrave un citoyen de Virginie y su influencia en el Proyecto de Constitucioacuten francesa de 1793 que por vez primera incorpora el principio referendario Sin embargo la amplitud de la unidad poliacutetica la complejidad de la sociedad la necesaria rapidez y el deseo de monopolizar la toma de decisiones junto a la desconfianza que despertaba una ciudadaniacutea laquomalformadaraquo e laquoinfluenciableraquo incapaz de asegurar la racionalidad de las mismas hizo que con la excepcioacuten de Suiza el estado liberal decimonoacutenico se decantara por el modelo representativo Soacutelo en los uacuteltimos antildeos del siglo diecinueve se empezaron a ver los instrumentos de participacioacuten directa como un complemento que podiacutea corregir las deficiencias observadas en el sistema parlamentario y asegurar su pervivencia terminando por plasmarse ya en el siglo veinte entre otras en la Constitucioacuten de Weimar de 1919 y en la Constitucioacuten espantildeola de 1931 Despueacutes de la Segunda Guerra Mundial se acudioacute al refereacutendum para legitimar los nuevos regiacutemenes constitucionales pero tras esos primeros antildeos de cierto apogeo decayoacute considerablemente el recurso al mismo al ser visto como un instrumento simplista poco pluralista conservador y faacutecilmente manipulable Salvo en Suiza y en la Francia del General De Gaulle en la que recordando las praacutecticas napoleoacutenicas el refe shyreacutendum fue utilizado para fortalecer al Jefe de Estado y a sus poliacuteticas elushydiendo al Parlamento habraacute que esperar a la deacutecada de los setenta del pasado siglo para verlo resurgir en Italia y en Espantildea

En Espantildea sin olvidar los precedentes del Art 69 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1897 regulador de la autonomiacutea de Cuba y Puerto Rico y de los Arts 219 y siguientes del Estatuto municipal de 8 de marzo de 1924 nun shyca puestos en praacutectica la implantacioacuten del refereacutendum a nivel constitucional como quedoacute dicho no tuvo lugar hasta 1931 en la Constitucioacuten de la II Re shypuacuteblica En un intento de potenciar el parlamentarismo racionalizado se inshycorporaron no sin poleacutemica distintos mecanismos de participacioacuten directa como los plebiscitos territoriales de aprobacioacuten estatutaria del Art 12 la iniciativa legislativa popular o el refereacutendum facultativo del Art 66 Se trashytaba de un refereacutendum de naturaleza legislativa a traveacutes del cual el Pueblo si lo solicitaba el quince por ciento del Cuerpo electoral podiacutea laquoatraer a su deshycisioacutenraquo leyes votadas por las Cortes que no fueran complementarias de la Constitucioacuten leyes de ratificacioacuten de convenios internacionales inscritos en la Sociedad de Naciones Estatutos regionales o leyes tributarias sin que el procedimiento concreto y las garantiacuteas del refereacutendum llegaran a ser desarroshyllados por la ley especial que preveiacutea el precepto Durante el Franquismo las consultas populares se regularon en la Ley de refereacutendum nacional de 1945 exigieacutendose a posteriori refereacutendum en la reforma de cualquiera de sus Leyes fundamentales de los que llegaron a celebrarse el de 1947 para aprobar la Ley de sucesioacuten y el de 1966 sobre la Ley orgaacutenica del Estado buscaban la

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legitimacioacuten del reacutegimen convirtieacutendose en plebiscitos personalistas mienshytras que el refereacutendum sobre la Ley para la reforma poliacutetica de 1976 tambieacuten pretendioacute legitimar el reacutegimen por venir sentando bases democraacuteticas sin romper procedimentalmente con la legalidad anterior

Con estos antecedentes y sin olvidar una experiencia comparada poco satisshyfactoria recordemos los aludidos plebiscitos franceses y la tensioacuten poliacutetica que introdujo la implantacioacuten del refereacutendum abrogativo en Italia no es extrantildeo que los constituyentes espantildeoles miraran con suspicacias la figura del refereacutenshydum Ello llevoacute como veremos a continuacioacuten a recortar considerablemente la regulacioacuten que sobre el mismo efectuaban las primeras redacciones del texto constitucional de 1978 Junto a los refereacutendums que incidiacutean en la reforma constitucional y en el modelo de organizacioacuten territorial en el Art 85 del Anshyteproyecto de Constitucioacuten se contemplaban refereacutendums facultativos y vincushylantes sobre decisiones poliacuteticas de especial trascendencia sobre la aprobacioacuten de leyes votadas por las Cortes Generales auacuten no sancionadas y sobre la deroshygacioacuten de otras leyes ya en vigor Si en los dos primeros casos la convocatoria correspondiacutea al Rey a propuesta del Gobierno a iniciativa de cualquiera de las Caacutemaras o de tres Asambleas autonoacutemicas en el uacuteltimo la iniciativa tambieacuten podiacutea proceder de setecientos cincuenta mil electores remitiendo a una ley orgaacutenica la concrecioacuten de las condiciones de las consultas asiacute como de la inishyciativa popular vinculada tanto al impulso del refereacutendum como al procedishymiento legislativo Posiblemente la influencia italiana tuvo mucho que ver con la inclusioacuten de refereacutendums legislativos y con la apertura de la iniciativa a la ciudadaniacutea en el refereacutendum abrogativo descartada en los dos otros casos por razones diversas como impedir su influencia en el indirizzo poliacutetico del Goshybierno o evitar que pusiera de manifiesto la desconexioacuten representantes-represhysentados Paradoacutejicamente desde la perspectiva actual el uacutenico defensor del precepto en la redaccioacuten descrita fue Manuel Fraga Iribarne quien invocoacute la funcioacuten de laquocontrapeso a la partitocraciaraquo que podriacutea llegar a jugar el refereacutenshydum frente al rechazo manifestado por el resto de fuerzas poliacuteticas abanderashydas por Jordi Soleacute Tura que basaban su posicioacuten de restringir al maacuteximo este tipo de consulta en la experiencia plebiscitaria anterior en el temor de que reshysurgiera el pasado autocraacutetico asiacute como en la necesidad de impulsar el sistema de partidos y de consolidar el estado democraacutetico representativo y un parlashymentarismo racionalizado1 Ello condujo a la eliminacioacuten de los refereacutendums legislativos de ratificacioacuten y de abrogacioacuten y de cualquier atisbo de iniciativa ciudadana en el tenor actual del Art 92 CE que pasamos a analizar2

1 En httpwwwcongresoesconsticonstitucionelaboracion no soacutelo puede encon shytrarse el texto del mencionado Anteproyecto ndashBoletiacuten Oficial de las Cortes 5 de enero de 1978 nordm 44ndash sino el procedimiento de elaboracioacuten de la Constitucioacuten en su integridad

2 Sobre el devenir histoacuterico del refereacutendum se ha consultado garrorena moraLesAacute laquoTeoriacutea y praacutectica espantildeola del refereacutendumraquo Anales de la Universidad de Murcia

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2 LA VIGENTE REGULACIOacuteN DEL REFEREacuteNDUM EN EL ART 92 CE

Aunque seguacuten el Art 23 CE laquolos ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos puacuteblicos directamente y por medio de representantesraquo lo cierto es que del resto de preceptos constitucionales se constata que el constituyente ha apostado por la democracia representativa y por el protashygonismo de los partidos quedando los instrumentos de participacioacuten direcshyta reducidos a un papel secundario complementario y excepcional que a nuestro entender no satisface plenamente las expectativas generadas por el reconocimiento del derecho fundamental a la participacioacuten poliacutetica en los teacuterminos sentildealados

Entre las distintas consultas populares que la Constitucioacuten contempla con ese espiacuteritu restrictivo nos centraremos en el refereacutendum del Art 92 CE En eacutel el Cuerpo electoral puede ser llamado a participar en la funcioacuten de direcshycioacuten poliacutetica al ser interpelado sobre cuestiones poliacuteticas de especial trascenshydencia Atendiendo a este concepto juriacutedico indeterminado a traveacutes del cual la Constitucioacuten delimita el objeto de la pregunta que luego prefiguraraacute el Presidente del Gobierno hay que descartar que este pueda ser una norma sin perjuicio de que nada impida que celebrado el refereacutendum llegue a aprobarse para plasmar su resultado lo que le aproxima al concepto alemaacuten de plebisshycito Su situacioacuten en el texto constitucional en el Capiacutetulo II del Tiacutetulo III dedicado a la elaboracioacuten de las leyes resulta por tanto inadecuada ya que una vez suprimidos los refereacutendums legislativos no se ha cambiado el preshycepto de la ubicacioacuten en la que justificadamente apareciacutea en origen pero no ya en la actualidad

Su naturaleza por el contrario no deja lugar a dudas Estamos ante un refereacutendum facultativo y consultivo

Facultativo porque nada obliga a su convocatoria en tanto el oacutergano competente puede adoptar la decisioacuten poliacutetica baacutesica que en cada caso se trate sin necesidad de que el Cuerpo electoral se pronuncie Incluso si el reshyfereacutendum llega a convocarse la decisioacuten realmente ya estaacute tomada aunque no formalizada por el Gobierno que debe formular la pregunta de manera clara e inequiacutevoca para que pueda constatar si el Cuerpo electoral estaacute de acuerdo otorgaacutendole en ese caso el consiguiente plus de legitimidad La

Derecho Vol XXXI nordm 3-4 1977 pp 79-108 aguIar De Luque L Democracia direcshyta y Estado constitucional Edersa Madrid 1977 pp 3 y ss LInDe panIagua e herreshyro Lera m laquoEl refereacutendum en la Constitucioacuten de 1978raquo Revista de Derecho Poliacutetico nordm 3 1979 pp17-48 oLIver araujo j laquoEl refereacutendum en el sistema constitucional esshypantildeolraquo Revista de Derecho Poliacutetico nordm 29 1989 pp 115-184 pEacutereZ soLa n La regushylacioacuten constitucional del refereacutendum Universidad de Jaeacuten Jaeacuten 1994 p 13 y ss LoacutepeZ gonZaacuteLeZ j L El refereacutendum en el sistema espantildeol de participacioacuten poliacutetica Universishydad politeacutecnica de Valencia Valencia 2005 p 10 y ss

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iniciativa le corresponde al Presidente del Gobierno previa autorizacioacuten del Congreso de los Diputados adoptada tras debate de totalidad por mayoriacutea absoluta Esta mayoriacutea no prevista en el Art 92 CE es impuesta por la Ley orgaacutenica reguladora del refereacutendum con base en el Art 792 CE buscando lograr el consenso y favorecer un control de oportunidad por parte de la oposhysicioacuten La convocatoria a cargo del Rey tampoco estaacute exenta de poleacutemica no tanto por su consideracioacuten de acto debido sino por realizarse al determinarshylo asiacute la Ley orgaacutenica de desarrollo mediante Real Decreto acordado en Consejo de ministros y refrendado por su Presidente cuando seguacuten la Consshytitucioacuten deberiacutea dejarse en manos del Rey con refrendo del Presidente del Gobierno La ciudadaniacutea por tanto queda fuera de la propuesta que centra shylizada en el Presidente del Gobierno no excluye sin embargo al Congreso a traveacutes de su necesario consentimiento iquestIniciativa entonces parlamentaria como propugna Pedro Cruz Villaloacuten o gubernamental como defiende entre otros Nicolaacutes Peacuterez Sola Quizaacutes hablar de una iniciativa compleja seriacutea lo maacutes ajustado a la realidad puesto que la intervencioacuten de ambos Presidente del Gobierno y Congreso resulta imprescindible No contar con otros sujetos para ejercer la iniciativa o no exigir una mayoriacutea parlamentaria maacutes elevada para la autorizacioacuten propicia que pueda pervertirse el uso del refereacutendum por ejemplo si el Presidente del Gobierno lo pone en marcha para consolidar su posicioacuten poliacutetica frente a la oposicioacuten o como alternativa a la cuestioacuten de confianza potenciando su vis plebiscitaria en el peor sentido de la expresioacuten en detrimento de su dimensioacuten participativa

Consultivo porque su resultado juriacutedicamente no es vinculante al marshygen de la dificultad que desde un punto de vista poliacutetico suponga desoiacuter la respuesta de la ciudadaniacutea Por eso hay quien hace depender el grado de vinculacioacuten del refereacutendum de que el resultado sea maacutes o menos inequiacutevoco como el Profesor Ramiacuterez quien considera como el Profesor De Esteban que el resultado del refereacutendum siempre obliga de modo que en caso de respuesta negativa se debe revocar la decisioacuten o incluso convocar elecciones cuando la pregunta es relevante para el programa de gobierno como sugiere el Profesor Oliver o quien estima como el Profesor Manuel Aragoacuten que el teacutermino consultivo equivale a no ratificador o no sancionador ya que la deshycisioacuten tomada con anterioridad a la consulta debe ser luego adoptada con caraacutecter definitivo por el oacutergano competente sin que el Cuerpo electoral lo sustituya pues en su caso todo lo maacutes podriacutea vetar su actuacioacuten

El Art 92 CE remite por uacuteltimo a una Ley orgaacutenica la regulacioacuten de las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de refereacutendum previstas en la Constitucioacuten sin embargo esta ley la Ley orgaacutenica 21980 no se ocupa de todos por igual centraacutendose principalmente en los que tienen por objeto el acceso a la autonomiacutea Respecto de los que nos ocupan los del Art 92 CE pocas novedades La exigencia de mayoriacutea absoluta en el Congreso para su autorizacioacuten su convocatoria por el Rey mediante Real Decreto acorshy

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dado por el Consejo de Ministros que ha de contener el texto iacutentegro de la decisioacuten poliacutetica objeto de consulta la claridad en la formulacioacuten de la preshygunta la fecha de la votacioacuten entre los treinta y ciento veinte diacuteas posteriores a la publicacioacuten oficial del Real Decreto y en lo demaacutes su sometimiento a un reacutegimen comuacuten al resto de consultas que no resulta siempre lo maacutes idoacuteneo Nada que decir respecto de la prohibicioacuten de celebracioacuten del refereacutendum o la suspensioacuten del ya convocado si en alguno de los territorios en los que se va a realizar la consulta se ha declarado un estado de excepcioacuten o sitio si no han pasado noventa diacuteas desde su levantamiento si faltan noventa diacuteas para la celebracioacuten de elecciones parlamentarias locales u otro refereacutendum o si no han trascurrido auacuten esos mismos noventa diacuteas desde su celebracioacuten pues en un supuesto es imprescindible la plena vigencia de los derechos fundamentashyles como garantiacutea para la celebracioacuten de la consulta y en otro se pretende evitar que se solape con otros instrumentos de participacioacuten ciudadana Otras equiparaciones son difiacutecilmente justificables La circunscripcioacuten provincial cuando en el caso del refereacutendum del Art 92 CE es uacutenica en tanto el Cuerpo electoral independientemente de donde emita su voto cumple la misma funshycioacuten decidir sobre una cuestioacuten de trascendencia poliacutetica la remisioacuten a las normas de reacutegimen electoral general o el protagonismo desmedido de los grupos poliacuteticos con representacioacuten parlamentaria o los que hubieran obtenishydo al menos un tres por ciento de los sufragios vaacutelidamente emitidos en el aacutembito a que se refiera la consulta en las uacuteltimas elecciones generales al Congreso Seraacuten ellos quienes accedan en campantildea a los espacios gratuitos de propaganda en medios puacuteblicos y puedan activar el recurso contencioso-electoral contra los acuerdos sobre los resultados del escrutinio general que tras la votacioacuten adopten las Juntas electorales provinciales a las que tambieacuten corresponde la proclamacioacuten de resultados sin perjuicio de que la Junta elecshytoral central realice un resumen a la vista de las actas que le remitan declare oficialmente esos resultados los comunique a los Presidentes del Gobierno Congreso y Senado y disponga su publicacioacuten oficial Choca que primero se quiera marcar las distancias entre el proceso electoral y el refrendatario cuando luego sus partiacutecipes son los mismos los grupos poliacuteticos cerrando la puerta a otras agrupaciones ciudadanas que pueden puntualmente posicionarshyse a favor o en contra de la decisioacuten poliacutetica de especial trascendencia sobre la que el Cuerpo electoral estaacute llamado a pronunciarse Si el Presidente del Gobierno con la autorizacioacuten de la mayoriacutea del Congreso es el uacutenico que puede impulsar la consulta y luego en el debate previo al pronunciamiento ciudadano la voz cantante la llevan los grupos poliacuteticos presentes en el Parshylamento el refereacutendum ni siquiera es un complemento a la democracia represhysentativa es lo mismo no entendieacutendose entonces las suspicacias que desshypertoacute su implantacioacuten En democracia tan relevante es decidir como poder provocar la toma de la decisioacuten e intervenir en la discusioacuten en igualdad de condiciones lo que no se consigue precisamente descafeinando el refereacutenshy

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dum como instrumento de participacioacuten hasta hacerle perder en gran medida su sentido3

Son muchas las cuestiones que la Constitucioacuten y la Ley orgaacutenica dejan en el tintero desde el alcance del objeto del refereacutendum hasta la exigencia de un quorum de participacioacuten o de un nuacutemero miacutenimo de votos favorables para que la cuestioacuten planteada prospere pasando por si es posible reiterar la preshygunta de ser rechazada y en queacute plazos pero sin duda una de las maacutes releshyvantes es la de su aacutembito territorial El Art 92 CE ni determina expresamen shyte cuaacutel es este ni tampoco prohiacutebe que puedan realizarse consultas sobre cuestiones poliacuteticas de especial trascendencia de alcance inferior al estatal como el autonoacutemico o el local4 Que esto sea posible parece deducirse del Art 149132 CE cuando en la liacutenea de desconfianza habitual en este asunto5 confiere al Estado la competencia exclusiva en lo que a la autorizacioacuten para la convocatoria de consultas populares por viacutea de refereacutendum respecta Si eacutesta soacutelo correspondiera al Estado no tendriacutea sentido mencionar la autorizashycioacuten en el reparto de competencias como tampoco parece pues nada se dice que la autorizacioacuten se circunscriba a los refereacutendums de relevancia territorial ndashde aprobacioacuten y reforma estatutaria- expresamente previstos en la Constitushycioacuten seguacuten sentildeala la STC 312010 de 28 de junio Igualmente se debe subra shy

3 Sobre la regulacioacuten del Art 92 CE cruZ vILLaLoacuten p laquoEl refereacutendum consultivo como modelo de racionalizacioacuten constitucionalraquo Revista de Estudios poliacuteticos nordm 13 1980 pp 145-168 LInDe panIagua e herrero Lera m laquoEl refereacutendumhellipraquo ob cit pp 17-48 y de los mismos autores laquoComentario a la Ley orgaacutenica de modalidades de refereacutendumraquo Revista de Derecho Poliacutetico nordm 6 1980 pp 83-105 oLIver araujo j laquoEl refereacutendumhellipraquo ob cit pp 115-184 pEacutereZ soLa n La regulacioacutenhellip ob cit p 13 y ss aragoacuten reyes m Constitucioacuten y democracia Tecnos Madrid 1989 p 127 y ss LoacutepeZ gonZaacuteLeZ j L El refereacutendumhellip ob cit p 10 y ss y del mismo autor laquoEl refeshyreacutendum nacional consultivo sobre decisiones poliacuteticas de especial trascendenciaraquo Cuashydernos de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol nordm 38-39 2002 pp 207-218 y laquoEl refereacuten shydum consultivo sobre decisiones poliacuteticas de especial trascendencia reflexiones desde el principio democraacutetico en relacioacuten al refereacutendum sobre la Constitucioacuten europearaquo Revista de Derecho Poliacutetico nordm 65 2006 pp 233-256 martiacuten nuacutentildeeZ e laquoEl refereacutendum y las consultas populares en las Comunidades Autoacutenomas y municipiosraquo Revista vasca de Administracioacuten puacuteblica nordm 94 2012 pp 95-131

4 De los trabajos parlamentarios puede extraerse que el aacutembito territorial de la consulshyta prevista en el Art 92 CE es el estatal ya que durante su tramitacioacuten se rechazoacute en el Senado una enmienda la nordm 999 defendida por el Sr Monreal del Grupo de socialistas vascos que propugnaba que las decisiones poliacuteticas que afectaran a una Comunidad autoacuteshynoma fueran sometidas a refereacutendum consultivo en ese territorio

5 aguaDo reneDo c laquoEl refereacutendum autonoacutemicoraquo en matiacutea portILLa F j (dir) Pluralidad de ciudadanos nuevos derechos y participacioacuten democraacutetica Cuadernos y Debate CEPC Madrid 2011 pp 389-419 explica la competencia del Art149132 CE por el temor de que la voluntad general es decir laquola que bajo el concepto de soberaniacutea nacional conforma el pueblo espantildeol en su conjunto ex art 12 CEraquo se vea condicionada por laquosoacutelo una fraccioacuten del mismoraquo

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yar el lugar preeminente que el constituyente otorga a la participacioacuten y al pluralismo en los Arts 1 92 y 23 CE en coherencia con dos de los princi shypios estructurales de nuestro ordenamiento el estado democraacutetico y el estado social de modo que una interpretacioacuten sistemaacutetica que tenga a estos elemenshytos en cuenta puede permitir la aparicioacuten de otros mecanismos de participashycioacuten directa de creacioacuten legal o estatutaria siempre que respeten las restricshyciones expliacutecitas que la Constitucioacuten sentildeala y el lugar complementario y excepcional en que esta los coloca respecto de los instrumentos de democrashycia representativa como se reconoce en la STC 1032008 de 11 de septiemshybre6 En definitiva los Estatutos pueden atribuir a sus Comunidades Autoacuteno shymas cualquier competencia que no pertenezca al Estado y a tenor del Art 149 CE a este le corresponde autorizar la convocatoria de refereacutendums y fijar las bases tanto del reacutegimen juriacutedico de las Administraciones puacuteblicas y del proshycedimiento administrativo comuacuten como de las condiciones que garanticen la igualdad de todos los espantildeoles en el ejercicio de los derechos y en el cumshyplimiento de los deberes constitucionales

Asiacute actualmente en los Estatutos de algunas Comunidades como es el caso de Asturias ndashArt 11ndash Canarias ndashArt 32ndash La Rioja ndashArt 9ndash Murcia ndashArt 11ndash Castilla Leoacuten ndashArt 71ndash Islas Baleares ndashArt 31ndash o la Comunidad Valenshyciana ndashArt 50ndash se asume en el marco de la legislacioacuten baacutesica del Estado la competencia de desarrollo legislativo y ejecucioacuten del sistema de consultas populares en su aacutembito de conformidad con lo que disponga la ley prevista en el Art 923 CE y las demaacutes leyes del Estado correspondieacutendole a eacuteste la aushytorizacioacuten de su convocatoria los ciudadanos de Castilla y Leoacuten y de las Islas Baleares y tambieacuten los de Andaluciacutea y Cataluntildea pueden promover la convoshycatoria de la consulta en los teacuterminos que establezcan las leyes Otros Estatushytos sin embargo prefieren calificar de exclusiva una competencia que descrishyben de modo diverso El Art 9 del Estatuto de Extremadura se refiere al reacutegimen y convocatoria de consultas populares diferentes al refereacutendum mientras que el Art 78 del Estatuto de Andaluciacutea alude al establecimiento del reacutegimen juriacutedico las modalidades el procedimiento la realizacioacuten y la conshyvocatoria por la Comunidad o por los entes locales en el aacutembito de sus comshypetencias de encuestas audiencias puacuteblicas foros de participacioacuten y cualquier otro instrumento de consulta popular con excepcioacuten del refereacutendum salvedad esta que encontramos con otras redacciones en el Art 71 del Estatuto de Arashygoacuten que excluye de su competencia la regulacioacuten del refereacutendum y lo previsshyto en el Art 149132 CE o en el Art 122 del Estatuto de Cataluntildea que desshycarta la asuncioacuten de lo previsto en el Art 149132 CE Foacutermulas similares

6 Asiacute tambieacuten lo subraya pEacutereZ soLa n La regulacioacutenhellip ob cit p 13 y ss o urIarte torreaLDay r laquoNotas sobre la admisibilidad constitucional de consultas poshypulares de aacutembito autonoacutemicoraquo Revista vasca de Administracioacuten Puacuteblica nordm 82 2008 pp 227-257

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pero con distinto alcance pues si la primera parece rechazar cualquier compeshytencia de la Comunidad Autoacutenoma en materia de refereacutendums la segunda parece asumir a sensu contrario competencias ejecutivas en materia de refeshyreacutendum y la uacuteltima la maacutes expansiva tan soacutelo deja en manos del Estado la autorizacioacuten de la convocatoria del refereacutendum Por el contrario Galicia Cantabria Paiacutes Vasco Navarra Madrid y Castilla-La Mancha no asumen ninguacuten tiacutetulo competencial sobre esta materia7

Salta a la vista que estatutariamente se quiere establecer una distincioacuten entre refereacutendums y consultas populares de otra iacutendole al suponer que resshypecto de estas uacuteltimas el aacutembito de actuacioacuten de las Comunidades seriacutea mushycho maacutes amplio incluso en lo que a su convocatoria se refiere puesto que quizaacutes no necesitariacutean de autorizacioacuten estatal Resulta entonces determinante separar uno y otro concepto Este deslinde objeto de numerosos estudios doctrinales ya ha sido realizado por otra parte por el Tribunal Constitucio shynal en sus SSTC 761994 de 14 de marzo 1191995 de 17 de julio 1032008 de 11 de septiembre y 312010 de 28 de junio En ellas el refereacuten shydum se define como una especie del geacutenero consulta popular cuya peculiarishydad no radica en cuaacutel ha de ser su norma reguladora su objeto su finalidad o el grado de vinculacioacuten de su resultado sino en una cuestioacuten de naturaleza orgaacutenico-procedimental El refereacutendum a diferencia del resto de consultas populares es manifestacioacuten del ejercicio del derecho fundamental de particishypacioacuten poliacutetica directa del Art 23 CE y fruto de la actuacioacuten no de cualquier grupo de ciudadanos con intereses concretos sino del Cuerpo electoral que debe pronunciarse sobre el asunto puacuteblico que se le someta conforme a un procedimiento electoral que asegure la veracidad de ese pronunciamiento al

7 bueno armIjo a laquoConsultas populares y refereacutendum consultivo una propuesta de delimitacioacuten conceptual y de distribucioacuten competencialraquo Revista de Administracioacuten puacuteblica nordm 177 2008 pp 195-228 destaca como a pesar de la diferente regulacioacuten esta shytutaria en la praacutectica la situacioacuten en todas las Comunidades se equiparoacute al entender que las competencias autonoacutemicas en materia de consultas populares se referiacutean a las de aacutemshybito local lo que permitioacute incluso a las Comunidades que no habiacutean asumido especiacuteficashymente esta competencia desarrollar normativamente esas consultas con base en su tiacutetulo competencial sobre reacutegimen local Lo mismo sucederiacutea a su entender cuando la consulta se incardina en un procedimiento administrativo con base en la competencia sobre desashyrrollo del reacutegimen juriacutedico de las instituciones de autogobierno sin perjuicio de la compeshytencia estatal sobre las bases del reacutegimen juriacutedico de las Administraciones puacuteblicas y del reacutegimen administrativo comuacuten Incluso dando un paso maacutes urIarte torreaLDay r laquoNotashellipraquo ob cit pp 227-257 considera que las consultas populares no son una materia nueva y basta con tener competencia sobre el objeto de la consulta para que la Comunidad Autoacutenoma proceda a su regulacioacuten con apoyo en la potestad de autoorganizacioacuten vinculashyda al principio democraacutetico Nada que ver con la exigencia del Tribunal Constitucional en su STC 1032008 de 11 de septiembre de una competencia expresa y especiacutefica en esta materia y la negativa a aceptar cualquier tiacutetulo competencial impliacutecito que pudiera servir de base a las mismas

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estar basado en el censo gestionado por la Administracioacuten electoral y asegushyrado con garantiacuteas jurisdiccionales especiacuteficas Las demaacutes consultas popula shyres por tanto son instrumentos de participacioacuten aunque no expresioacuten del derecho fundamental del Art 23 CE en los que sujetos no coincidentes con el Cuerpo electoral dan su opinioacuten sobre asuntos de intereacutes puacuteblico a traveacutes de procedimientos que no reuacutenen las caracteriacutesticas y garantiacuteas del proceso electoral8 En palabras del Tribunal Constitucional en sus SSTC 1032008 de 11 de septiembre y 312010 de 28 de junio laquocaben pues consultas po shypulares no referendarias mediante las cuales se recaba la opinioacuten de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de intereacutes puacuteblico a traveacutes de cualesshyquiera procedimientos distintos de los que cualifican una consulta como refe shyreacutendum y con los liacutemites materiales a los que tambieacuten hicimos referencia en la STC 1032008 (FJ 4) respecto de todo tipo de consultas al margen de la prevista en el Art 168 CEraquo

iquestQueacute normas deben regular las consultas no referendarias y los refereacutenshydums autonoacutemicos Resulta evidente que si las Comunidades han asumido competencia legislativa en materia de consultas populares no hay inconveshyniente en que una norma autonoacutemica se encargue de esta regulacioacuten cuando no se trate de refereacutendums con queacute alcance vendraacute determinado por cuaacutel sea la finalidad de la consulta pues por ejemplo si pretende incardinarse en un procedimiento administrativo la normativa autonoacutemica habraacute de respetar lo dispuesto por la normativa estatal reguladora de las bases sobre el reacutegimen juriacutedico de las Administracioacuten Puacuteblicas y el procedimiento administrativo comuacuten como tendriacutea que estar a lo que disponga la Ley de bases de reacutegimen local cuando las consultas incidan en el aacutembito local en vez del autonoacutemico ndashArt 149118 CEndash9 Asiacute lo entiende la STC 312010 de 28 de junio en la que refirieacutendose a las encuestas audiencias puacuteblicas y foros de participacioacuten a los que alude el Art 122 del Estatuto de Cataluntildea cintildeeacutendolos al aacutembito de competencias autonoacutemicas considera que laquono puede haber afectacioacuten alguna del aacutembito competencial privativo del Estado En particular tampoco del tiacuteshytulo competencial atribuido por el Art 149118 CEhellip La exclusividad del

8 Especiacuteficamente sobre refereacutendums de aacutembito territorial veacutease cor c uer a atIenZa j laquoSoberaniacutea y autonomiacutea Los liacutemites al derecho a decidir (Comentario de la STC 1032008)raquo Revista espantildeola de Derecho Constitucional nordm 86 2009 pp 303-341 bueno armIjo a laquoConsultas populareshellipraquo ob cit pp 195-228 LoacutepeZ basagushyren a laquoSobre refereacutendum y Comunidades Autoacutenomas La ley vasca de la laquoconsultaraquo ante el Tribunal Constitucional (consideraciones con motivo de la STC 1032008)raquo Revista drsquoEstudis autonomics i federals nordm 9 2009 pp 202-238 aguaDo reneDo c laquoEl refereacutendumhellipraquo ob cit pp 389-419 martiacuten nuacutentildeeZ e laquoEl refereacutendumhellipraquo ob cit pp 95-131

9 Andaluciacutea ndashLey 22001ndash Navarra ndashLey foral 272002ndash o la Comunidad valenciana ndashLey 112008ndash por ejemplo tienen leyes especiacuteficas sobre consultas o geneacutericas sobre participacioacuten ciudadana en las que se contemplan figuras de este tipo

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Art 122 EAC ha de serlo por tanto sin perjuicio de la competencia estatal relativa a las bases del reacutegimen juriacutedico de las Administraciones puacuteblicasraquo La licitud constitucional depende en conclusioacuten no de la materia afectada perfectamente asumible sino del alcance de competencia que recae sobre ella puesto que lo que se define como exclusivo se reinterpreta como com shypartido para poder ser aceptado en teacuterminos constitucionales

Cosa distinta son los refereacutendums autonoacutemicos Como ya hemos sentildealashydo el refereacutendum es una manifestacioacuten del derecho de participacioacuten poliacutetica directa del Art 23 CE por lo que el desarrollo de este derecho fundamental ha de hacerse por Ley orgaacutenica seguacuten dispone el Art 81 CE y la regulacioacuten de su ejercicio por ley ordinaria a tenor del Art 53 CE estatal o autonoacutemica dependiendo de lo que establezcan las normas de reparto de competencias Estas atribuyen al Estado en esta materia especiacuteficamente la autorizacioacuten de la convocatoria de refereacutendums ndashArt 149132 CEndash y geneacutericamente la regu shylacioacuten de las condiciones baacutesicas que garanticen la igualdad de todos los esshypantildeoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales ndashArt 14911 CEndash y las bases del reacutegimen juriacutedico de las Administraciones puacutebicas y el procedimiento administrativo comuacuten ndashArt 1491 18 CEndash que tambieacuten aquiacute podriacutean ser de aplicacioacuten La reserva sin embargo que el Art 92 CE realiza en favor de una Ley orgaacutenica en principio alcanza tan soacutelo a la regulacioacuten de las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de refereacutendum previstas en la Constitucioacuten y ese no parece ser el caso de los refereacutendums autonoacutemicos De este modo parecioacute entenderlo el legislador al no incluirlos en la Ley orgaacutenica 21980 que para shydoacutejicamente siacute alude a los refereacutendums municipales para cuya regulacioacuten reenviacutea a la legislacioacuten de reacutegimen local Esto no quita que las Comunidades Autoacutenomas que asuman competencia en la materia deban respetar lo que en ella se dispone en cuanto desarrolle el derecho fundamental del Art 23 CE sin olvidar la funcioacuten que cumple en este punto la Ley orgaacutenica de reacutegimen electoral general Si esto es asiacute los Estatutos por razones distintas ndashpara resshypetar bien una reserva constitucional bien una distribucioacuten de competenshyciasndash nunca podriacutean atribuir a la Comunidad Autoacutenoma en materia de refeshyreacutendum ni la competencia de desarrollo legislativo del derecho de participacioacuten poliacutetica en lo que a estas consultas se refiere ni la autorizacioacuten de su convocatoria facultad esta uacuteltima incardinada dentro de la competenshycia de ejecucioacuten pero siacute les seriacutea posible conferir la regulacioacuten del ejercicio de esta expresioacuten del Derecho fundamental del Art 23 CE dentro del respeto a la competencia estatal sobre lo baacutesico que podriacutea jugar viacutea Art 14911 o viacutea Art 149118 CE

Desde este planteamiento que admite con ciertas limitaciones que los Estatutos permitan la regulacioacuten autonoacutemica de los refereacutendums en su aacutembishyto territorial y dentro de sus competencias el Art 122 del Estatuto de Cata shyluntildea como dijimos expresamente afirma la competencia exclusiva de la

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Generalitat sobre el establecimiento del reacutegimen juriacutedico las modalidades el procedimiento la realizacioacuten y la convocatoria en el aacutembito de sus compeshytencias de encuestas audiencias puacuteblicas foros de participacioacuten y cualquier otro instrumento de consulta popular con excepcioacuten de lo que el Art 149132 CE preveacute en lo que a la autorizacioacuten por el Estado de la convocato shyria de refereacutendum se refiere De manera impliacutecita y residual puede entendershyse por tanto que la Generalitat tambieacuten asume el establecimiento del reacutegi shymen juriacutedico modalidades procedimiento realizacioacuten y convocatoria del refereacutendum al tratarse de otro instrumento de consulta popular dejando a salvo la mencionada autorizacioacuten estatal de su convocatoria Sin embargo la STC 312010 de 28 de junio al hilo del enjuiciamiento de este precepto descarta que la expresioacuten laquocualquier otro instrumento de consulta popularraquo comprenda al refereacutendum e interpreta el Art 149132 CE de manera expanshysiva entendiendo que no soacutelo le corresponde al Estado autorizar la convocashytoria de cualquier refereacutendum sino tambieacuten su laquoentera disciplinaraquo es decir laquosu establecimiento y regulacioacutenraquo quedando uacutenicamente en manos de la Generalitat con las restricciones sentildealadas las competencias anteriormente mencionadas sobre toda consulta popular que no tenga esa naturaleza10 La razoacuten como ya adelantoacute el Tribunal en su STC 1032008 de 11 de septiemshybre es que la Ley orgaacutenica 21980 sobre regulacioacuten de las distintas modalishydades de refereacutendum no es soacutelo laquola llamada por el Art 923 CE para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de refereacutenshydum previstas en la Constitucioacutenraquo sino que es laquola uacutenica ley constitucionalshymente adecuada para el cumplimiento de otra reserva antildeadida a la competenshycial del Art149132 CE la geneacuterica del Art 81 CE para el desarrollo de los derechos fundamentales en este caso el derecho de participacioacuten poliacutetica reconocido en el Art 23 CEraquo11

10 Ello incide en la ya aprobada Ley catalana 42010 de consultas populares por viacutea de refereacutendum que ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad sobre el que el Tribunal Constitucional auacuten no se ha pronunciado Hasta el momento tan soacutelo ha levantashydo en su ATC 872011 la suspensioacuten automaacutetica de sus artiacuteculos relativos al refereacutendum autonoacutemico al entender sin prejuzgar a quieacuten corresponde la competencia de regulacioacuten de los refereacutendums que el intereacutes general estaacute asegurado en tanto cualquier refereacutendum autonoacutemico que quisiera convocarse necesitariacutea de autorizacioacuten estatal como la propia Ley catalana reconoce

11 Sobre la regulacioacuten del refereacutendum en el Estatuto catalaacuten mostraacutendose partidarios de la misma con base en un tiacutetulo competencial respetuoso de las competencias estatales y de las reservas constitucionales y criacuteticos con la posterior sentencia del Tribunal Consshytitucional casteLLagrave anDreu j m laquoLa competencia en materia de consultas populares por la viacutea de refereacutendum en la STC 312010 sobre el Estatuto de Cataluntildearaquo Revista catashylana de Dret public nuacutemero especial sentencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatut drsquoautonomia de Catalunya 2010 p 308 martiacuten nuacutentildeeZ e laquoComentario a la Sentencia sobre el Estatuto Competencia en materia de consultas populares (Art 122

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Si en la STC 1032008 de 11 de septiembre parece admitirse los refereacuten shydums autonoacutemicos siempre que los Estatutos asuman expresamente ese tiacutetulo competencial si se considera que este tipo de consultas son manifestacioacuten del derecho fundamental del Art 23 CE si tal derecho debe ser desarrollado por una ley orgaacutenica seguacuten el Art 81 CE sin que tenga que agotar toda la regulacioacuten sobre el mismo y si la Ley orgaacutenica del Art 92 CE tan soacutelo estaacute obligada a regular las modalidades de refereacutendum previstas en la Constitushycioacuten no se comprende por queacute soacutelo la Ley orgaacutenica del Art 92 puede satisshyfacer la reserva del Art 81 CE por queacute no puede haber una Ley orgaacutenica que se ocupe de los refereacutendums no previstos en la Constitucioacuten en los aspectos que atantildean al desarrollo del mencionado derecho y por queacute no puede existir leyes ordinarias que regulen aquellos aspectos relativos al refereacutendum autoshynoacutemico que no sean en sentido estricto desarrollo del derecho fundamental del Art 23 CE Salvo por economiacutea legislativa nada en la Constitucioacuten imshypide que una Ley orgaacutenica distinta a la que se refiere el Art 92 CE pueda desarrollar el derecho fundamental del Art 23 CE en lo relativo a los refereacutenshydums autonoacutemicos sin perjuicio de que tambieacuten pueda reformarse la vigente Ley orgaacutenica e incluir en ella una referencia a los mismos que salve el nece shysario desarrollo del derecho fundamental a traveacutes de este procedimiento Las dos opciones a nuestro entender son constitucionalmente admisibles y en uno y otro caso seriacutea posible que el legislador ordinario estatal o autonoacutemishyco seguacuten a quieacuten corresponda la competencia pudiera regular aquellos asshypectos que caen fuera del desarrollo del derecho buena prueba de ello es que la Ley de bases de reacutegimen local asiacute lo hace para los refereacutendums municipashyles o que en otra manifestacioacuten del Art 23 CE existen leyes electorales au shytonoacutemicas ademaacutes de la Ley orgaacutenica de reacutegimen electoral general12

En definitiva con la uacuteltima interpretacioacuten realizada por el Tribunal Consshytitucional cualquier regulacioacuten normativa de los refereacutendums autonoacutemicos por las Comunidades Autoacutenomas interesadas pasa por dos caminos O reforshymar la Constitucioacuten incluyendo en el Art 92 CE una referencia expresa a estas consultas y al desarrollo por ley orgaacutenica del derecho de participacioacuten del que son manifestacioacuten sin perjuicio de que la concrecioacuten de las condicio-

EC)raquo Revista catalana de Dret public nuacutemero especial sentencia 312010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatut drsquoautonomia de Catalunya 2010 p 316 y laquoEl refereacuten shydumhellipraquo ob cit pp 95-131 bossacoma I busquets p laquoCompetegravencies de la Generalitat de Catalunya sobre regulacioacute i convocatoria de consultes popularsraquo Revista drsquoEstudis autonoacutemics i federals nordm 15 pp 241-286

12 Sobre este particular veacutease aguaDo reneDo c laquoRefereacutendum autonoacutemico y jushyrisprudencia constitucionalraquo Teoriacutea y realidad constitucional nordm 28 2011 pp 543-554 corcuera atIenZa j laquoSoberaniacuteahellipraquo ob cit pp 303-341 Desde otros planteamientos proclives a reformar e incluir los refereacutendums autonoacutemicos en la Ley orgaacutenica tambieacuten se muestran casteLLagrave anDreu j m laquoLa competenciahellipraquo ob cit p308 martiacuten nuacutentildeeZ e laquoComentariohellipraquo ob cit p 316 y laquoEl refereacutendumhellipraquo ob cit pp 95-131

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nes de su ejercicio pueda corresponder a las leyes autonoacutemicas si estatutariashymente asiacute se contempla subrayando con ello el alcance estricto que ha de darse en el Art 149132 CE al teacutermino autorizar o todo lo maacutes y depen shydiendo del caso por aprobar una ley orgaacutenica de transferencias del Art 1502 CE que delegue en la Comunidad Autoacutenoma la regulacioacuten e incluso la autoshyrizacioacuten de la convocatoria de estas consultas13

3 ALGUNAS PROPUESTAS DE REFORMA

31 Sobre la necesidad de la reforma No se puede negar que la exigua configuracioacuten constitucional de los ins shy

trumentos de democracia directa entre ellos el refereacutendum ha satisfecho el objetivo perseguido por los constituyentes espantildeoles contribuyendo junto a otros factores a la consolidacioacuten de una democracia representativa y de un sistema de partidos que sin embargo han sufrido en los uacuteltimos tiempos un considerable deterioro Las causas son complejas y exceden con mucho el objeto de este trabajo No obstante de igual manera que primero se impuso una configuracioacuten restrictiva de los mecanismos de democracia directa en una reforma que busque su potenciacioacuten puede estar ahora la clave que pershymita corregir algunas de las distorsiones apreciadas en la democracia represhy

13 En el Informe del Instituto de Estudios autonoacutemicos de Cataluntildea de 11 de marzo de 2013 sobre los procedimientos legales a traveacutes de los que los ciudadanos y ciudadanas de Cataluntildea pueden ser consultados sobre su futuro poliacutetico colectivo se sugieren varias poshysibilidades para este supuesto concreto todas ellas inadmisibles si se entiende que el obshyjeto mismo de la pregunta no puede abordarse maacutes que el en marco de una reforma consshytitucional al verse afectados la soberaniacutea y la unidad del ordenamiento espantildeol No soacutelo se mencionan las opciones propuestas en el texto de las que la delegacioacuten del Art 1502 CE contariacutea en este caso con la dificultad de determinar si estamos ante una competencia por su naturaleza susceptible de transferencia o delegacioacuten sino tambieacuten la posible reforma de la ley orgaacutenica reguladora de las distintas modalidades de refereacutendum la aprobacioacuten de una nueva que incorpore al que nos ocupa la posibilidad de hacer uso de la Ley catashylana 42010 vaacutelida y aplicable en tanto el Tribunal Constitucional auacuten no se ha pronunshyciando sobre la misma y ha levantado su suspensioacuten o la convocatoria con el mismo obshyjeto de otro tipo de consulta no referendaria siendo conscientes de que en ambos casos existe el inconveniente de que el objeto de la consulta sea cual sea su naturaleza tiene que encajar en el aacutembito de competencias autonoacutemicas y de que la pregunta que se pretende excede de las mismas a no ser que en sentido amplio se vincule con la facultad de iniciashytiva legislativa y de reforma constitucional de la que disfrutan las Comunidades Autoacutenoshymas Sin embargo el Dictamen 152010 del Consejo de Garantiacuteas Estatutarias respecto a la Propuesta de iniciativa popular de consulta por viacutea de refereacutendum sobre la independenshycia de la nacioacuten catalana no parece aceptar esta interpretacioacuten exigiendo en ese supuesto que el objeto de la consulta se mueva dentro de las competencias autonoacutemicas en sentido estricto

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sentativa satisfaciendo las legiacutetimas aspiraciones de una ciudadaniacutea madura que ambiciona maacutes y mejor democracia Estas carencias no parece posible subsanarlas reinterpretando la regulacioacuten actual desde la oacuteptica de un princishypio estructural democraacutetico que obligase a reforzar la participacioacuten poliacutetica En ninguacuten caso este tipo de relecturas podriacutea hacer decir a la Constitucioacuten lo que no dice puesto que por mucho que reconozca el derecho de los ciudadashynos a participar en asuntos puacuteblicos directamente o por medio de represenshytantes de una interpretacioacuten sistemaacutetica de sus preceptos parece clara la voshyluntad de que la democracia representativa prevalezca sobre la directa Cualquier salto cualitativo exigiriacutea una reforma de la Constitucioacuten que pudieshyra en este caso establecer nuevas modalidades de refereacutendum con incidencia en la organizacioacuten del poder puacuteblico o en la posicioacuten de los distintos oacuterganos constitucionales y prefigurar los procedimientos a seguir por exigencia de un estado de derecho equiparado en tanto principio estructural al estado demoshycraacutetico14

En definitiva la mejora de la calidad de un estado democraacutetico hasta el momento eminentemente representativo y deficitario de elementos propios de una democracia directa pasa por una reforma constitucional que reduzca el gran desequilibrio existente entre estos dos modos de ejercicio de la soshyberaniacutea

Pero no toda revisioacuten con incidencia en el refereacutendum incluso las que admiten que los ciudadanos insten la convocatoria de una consulta que tenga por objeto la ratificacioacuten de una ley o la derogacioacuten de una ya vigente tiene por queacute significar un avance democraacutetico de calado Las apariencias pueden engantildear y lo relevante es su articulacioacuten concreta Multiplicar la pluralidad de canales de participacioacutendecisioacuten proteger a las minoriacuteas verificar la conshyformidad entre representantes y representados o dinamizar la forma de goshybierno deben ser algunos de los objetivos de la reforma15 La desconfianza en los partidos y en las instituciones representativas obliga a introducir cambios de importancia Las nuevas modalidades de refereacutendum pueden canalizar juriacutedicamente el descontento acercar al ciudadano a los asuntos puacuteblicos y

14 aragoacuten reyes m Constitucioacutenhellip ob cit p 102 y ss afirma que no hay princi shypio democraacutetico sobre la Constitucioacuten porque no hay derecho fuera del derecho Junto a la democracia como principio juriacutedico de la Constitucioacuten con un contenido procedimenshytal que opera como fuente de validez que permite al Pueblo constituyente disponer de la Constitucioacuten sin liacutemite material la democracia puede ser un principio juriacutedico en la Consshytitucioacuten con un contenido material procedimental y estructural que se proyecta en distinshytas reglas constitucionales y opera como principio de legitimidad de la Constitucioacuten En su opinioacuten laquoprofundizar en la democracia es el uacutenico camino para que se aleje toda posishybilidad de que la validez pueda alguacuten diacutea destruir la legitimidadraquo

15 LucIanI m laquoEl refereacutendum cuestiones teoacutericas y de la experiencia italianaraquo Revista catalana de Dret public nordm 37 2008 pp 157-182 recuerda estas funciones que doctrinalmente se asocian a las distintas modalidades de refereacutendum

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reducir la distancia entre gobernantes y gobernados16 o en otras palabras puede contribuir a completar la laquodemocracia de eleccioacutenraquo con una laquodemoshycracia de expresioacuten implicacioacuten e intervencioacutenraquo17

Posiblemente Sieyes auacuten no esteacute del todo superado y siga vigente su caushytela hacia unos ciudadanos que laquono son tan capaces como los representantes de conocer el intereacutes general e interpretar bajo esta perspectiva su propia voluntadraquo18 Cualquier reforma que no quiera defraudar debe configurar los mecanismos de democracia directa de tal modo que les sea posible alcanzar su finalidad Por tanto no basta con diversificar la tipologiacutea de refereacutendums Cuando quien impulsa la consulta e incita al Cuerpo electoral a pronunciarse es el Ejecutivo o el Legislativo y no la propia ciudadaniacutea se desvirtuacutea en gran medida el valor democraacutetico del refereacutendum y su viacutenculo con el pluralismo y la participacioacuten por lo que habriacutea que asegurar que la convocatoria realmenshyte sea un acto de autolimitacioacuten que fomente la democracia directa y no una buacutesqueda de apoyo plebiscitario a una decisioacuten ya tomada

32 Algunas propuestas sobre la mesa En la actualidad se encuentran en tramitacioacuten varias propuestas de reforshy

ma de la regulacioacuten del refereacutendum en Espantildea Nos centramos en dos de ellas que se han puesto en marcha desde planteamientos similares

La primera ha sido presentada por el Grupo parlamentario mixto y por el Grupo parlamentario laquoLa Izquierda Pluralraquo en esta legislatura el trece de mayo de 2013 en el Congreso de los Diputados Se trata de la Proposicioacuten de reforma constitucional para reforzar la participacioacuten poliacutetica y el pluralismo en el reacutegimen electoral19 Tras su calificacioacuten y admisioacuten a traacutemite se encuenshytra en la fase de toma en consideracioacuten

La iniciativa tiene un objeto maacutes amplio que la mera modificacioacuten de la regulacioacuten del refereacutendum Persigue profundizar en los dos elementos clave del estado democraacutetico la participacioacuten y el pluralismo poliacutetico mediante una reforma del reacutegimen electoral general que a juicio de los proponentes necesita mejorar su calidad democraacutetica una vez alcanzado el objetivo para el que fue disentildeado esto es consolidar la democracia representativa y el

16 gIcqueL j-Eacute laquoFaut-il introduire en France le reacutefeacuterendum leacutegislatif drsquoinitiative populaire raquo Petites affiches nordm 20 2005 pp 5-12 nuss p laquoReacutefeacuterendum et initiative populaire en France De lrsquoillusion en geacuteneacuteral et de lrsquohypocrisie en particulierraquo Revue du Droit Public nordm 5 2000 pp 1441-1493

17 rosanvaLLon p laquoLe mythe du citoyen passifraquo Le monde 20 de junio de 2004 18 sIeyes e Dire de lrsquoabbeacute sur la question du veto royal agrave la seacuteance du 7 septembre

de 1789 Badouin Paris 1979 19 Boletiacuten Oficial de las Cortes Generales Congreso de los Diputados serie B nordm 122-

1 de 24 de mayo de 2013 cve BOCG-10-B-122-1

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sistema de partidos En esta liacutenea buscando potenciar la proporcionalidad del sistema electoral y con ello la fiel representacioacuten del pluralismo en las instituciones se pretende que la Comunidad Autoacutenoma sea la circunscripshycioacuten que elija un nuacutemero de diputados en funcioacuten de su censo que el acceso al reparto de escantildeos se asegure a todas las candidaturas que hayan obtenido sufragios conforme a una proporcionalidad directa o que todos los senadores sean designados por los parlamentos autonoacutemicos atendiendo a la proporcioshynalidad territorial y a la pluralidad poliacutetica Para impulsar la participacioacuten poliacutetica maacutes allaacute de un momento electoral en el que todas las candidaturas deben contar con igualdad de oportunidades se quiere eliminar los liacutemites materiales a los que hoy por hoy se somete a la iniciativa legislativa popular y en lo que a nosotros nos ocupa ampliar los supuestos de convocatoria de refereacutendum

En efecto junto al imprescindible cambio de los Arts 68 69 y 87 CE en el sentido apuntado tambieacuten se sugiere la reforma de los Arts 167 y 92 CE pues se propugna que toda revisioacuten constitucional sea sometida a refereacutendum obligatorio y vinculante y que los supuestos de convocatoria de refereacutendums consultivos se incrementen con requisitos maacutes flexibles El nuevo Art 92 CE preveacute la posibilidad de que los poderes y las administraciones puacuteblicas proshymuevan consultas vinculantes sobre asuntos de especial relevancia o intereacutes para el conjunto de la ciudadaniacutea asiacute como que las decisiones poliacuteticas pueshydan ser sometidas a refereacutendum consultivo El refereacutendum en materias de competencia estatal seraacute convocado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno previamente autorizado por el Congreso a peticioacuten de un cinco por ciento de los miembros del Congreso o del Senado o a iniciativa popular con los requisitos establecidos para las iniciativas legislativas populares cuando las materias sean de competencia autonoacutemica los Presidentes de las Comunidades autoacutenomas podraacuten convocar refereacutendums consultivos a petishycioacuten de sus Asambleas legislativas o a iniciativa popular de acuerdo con el procedimiento que se establezca en las leyes autonoacutemicas Las entidades loshycales a traveacutes de sus Alcaldes o Presidentes tambieacuten podraacuten convocar refeshyreacutendums consultivos en asuntos de intereacutes local que regule la legislacioacuten baacutesica sobre reacutegimen local Una ley orgaacutenica aprobada antes de seis meses tras la publicacioacuten de la reforma constitucional deberaacute regular las condicioshynes el procedimiento y los requisitos de las distintas modalidades de refereacutenshydum previstas en la Constitucioacuten

Por otra parte en una Asamblea legislativa autonoacutemica la Junta General del Principado de Asturias el grupo parlamentario Izquierda Unida ha preshysentado el cinco de diciembre de 2012 una proposicioacuten de reforma de las del Art 166 CE en relacioacuten con el Art 872 CE especiacuteficamente de los Arts 873 92 y 166 CE que ya ha sido tomada en consideracioacuten el veinticuatro de mayo de 2013 con los votos a favor de los grupos parlamentarios Izquierda unida Socialista y Mixto y en contra de los grupos parlamentarios Popular y

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Foro Asturias y trasladada a la Comisioacuten de Presidencia donde tras la pushyblicacioacuten de las enmiendas presentadas se ha procedido a la designacioacuten de los miembros de la Ponencia La propuesta en realidad como recuerda la propia exposicioacuten de motivos hace suya la expresada primero en 2011 por los firmantes del manifiesto laquoPor la democracia directaraquo y luego por aquellos ciudadanos que ejercieron su derecho de peticioacuten ante diferentes Parlamenshytos autonoacutemicos entre ellos siete mil setecientas personas ante la Junta Geshyneral solicitando la puesta en marcha de una reforma constitucional que asentada la democracia representativa impulsara mecanismos de democracia directa como la iniciativa legislativa popular o las consultas populares en la liacutenea de la Constitucioacuten de 1931 del anteproyecto de la vigente Constitucioacuten espantildeola o de otros ordenamientos de nuestro entorno ndashItalia Irlanda Dinashymarca Austria Estados Unidos Suiza Alemania por citar algunos ejemplos en lo que a los refereacutendums se refierendash Estas influencias explican que la propuesta presentada por el grupo Izquierda Unida no soacutelo elimine los liacutemishytes materiales a la iniciativa legislativa popular incluida la reforma constitushycional manteniendo las quinientas mil firmas exigidas y la concrecioacuten por Ley orgaacutenica de la regulacioacuten de su ejercicio sino que tambieacuten introduzca serias modificaciones en el Art 92 CE De una parte junto al refereacutendum sobre decisiones poliacuteticas de especial trascendencia se incorpora la figura del refereacutendum legislativo cuyo objeto es la aprobacioacuten de leyes votadas por las Cortes auacuten no sancionadas o la derogacioacuten de leyes en vigor En todo caso al Rey le corresponde convocar el refereacutendum a propuesta del Gobierno a iniciativa de las Caacutemaras de las Asambleas de tres Comunidades autoacutenomas o de quinientos mil electores y su resultado seraacute vinculante si en eacutel participa la mayoriacutea de quienes tengan derecho a hacerlo y es aprobado por la mayoriacutea de los votos vaacutelidamente emitidos Las condiciones del refereacutendum legislatishyvo y constitucional asiacute como la iniciativa popular que puede impulsarlos deberaacuten ser reguladas por ley orgaacutenica

Visto lo visto maacutes allaacute de su intencioacuten de desarrollar estos instrumentos de participacioacuten directa poco tienen en comuacuten ambas iniciativas y no nos estamos refiriendo al distinto alcance de las reformas proyectadas mucho maacutes extenso en el primer caso que en el segundo Centraacutendonos estrictamenshyte en las nuevas propuestas en torno al refereacutendum se aprecia una mayor ambicioacuten y un mayor rigor teacutecnico en la presentada en la Junta General que en la del Congreso Esta uacuteltima no ampliacutea la tipologiacutea de refereacutendums de aacutembito estatal que ya pueden convocarse en la actualidad esto es consultishyvos con incidencia en la direccioacuten poliacutetica y de reforma constitucional transshyformando tan soacutelo de potestativa a preceptiva la convocatoria de este uacuteltimo en el supuesto previsto en el Art 167 CE En efecto la redaccioacuten que se sushygiere del Art 92 CE tras comenzar mezclando con la consiguiente confusioacuten diferentes instrumentos de participacioacuten no todos ellos necesariamente coshynectados con el Art 23 CE recordemos la alusioacuten a la promocioacuten de consulshy

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tas por los poderes puacuteblicos sobre asuntos de especial relevancia o intereacutes ciudadano a la que luego no vuelve a referirse mantiene el refereacutendum conshysultivo sobre decisiones poliacuteticas al margen de su trascendencia sin introdushycir otros nuevos Se limita a explicitar su alcance territorial nacional autoshynoacutemico o local en funcioacuten de a quieacuten pertenezca la competencia sobre la cuestioacuten objeto del mismo pero sin plantearse la modificacioacuten del Art 149132 CE por lo que por mucho que su convocatoria pueda dejarse en manos de los Presidentes de la Comunidad Autoacutenoma de Alcaldes o Presishydentes de entes locales en uacuteltimo teacutermino sigue siendo necesaria la autorizashycioacuten del Estado La uacutenica aportacioacuten significativa parece ser la apertura de la solicitud de refereacutendum a las minoriacuteas parlamentarias y a la iniciativa popushylar Sin embargo todo se queda en mera apariencia pues en el aacutembito estatal la uacuteltima palabra la tiene la mayoriacutea del Congreso que es la que debe autorishyzar la propuesta de convocatoria del Presidente del Gobierno independienteshymente de quien la inste paradoacutejicamente no ocurre lo mismo en el aacutembito autonoacutemico donde la convocatoria por el Presidente de la Comunidad puede ser instada por la Asamblea legislativa no por una minoriacutea de la misma y por iniciativa popular sin que se mencione en este caso que deba ser autorishyzada por el Parlamento autonoacutemico La remisioacuten a la legislacioacuten autonoacutemica para regular el procedimiento de estos uacuteltimos refereacutendums tiene un alcance maacutes que limitado puesto que tambieacuten se reenviacutea a una ley orgaacutenica las conshydiciones el procedimiento y requisitos de las distintas modalidades de refeshyreacutendum previstas en la Constitucioacuten entre ellas ahora tambieacuten los autonoacutemishycos y los locales ampliando la reserva maacutes allaacute del miacutenimo impuesto por el Art 81 CE relativo al desarrollo del derecho fundamental del Art 23 CE Por todo ello los avances en teacuterminos democraacuteticos que se anuncian son escasos no siempre estaacuten bien resueltos y parece que maacutes que ofrecer una mejora en abstracto de la calidad democraacutetica de nuestro sistema intentan dar respuesta a un problema concreto y de actualidad lo que les lleva a hacer hincapieacute en la cuestioacuten territorial

No ocurre lo mismo con la propuesta de reforma constitucional que se estaacute tramitando en Asturias La incorporacioacuten de las modalidades de refereacutenshydum legislativo de ratificacioacuten y de abrogacioacuten sin liacutemites materiales marcan un antes y un despueacutes que pone de manifiesto la intencioacuten de potenciar la democracia directa sin hacer perder su preeminencia a la democracia represhysentativa Esta inclusioacuten de nada serviriacutea si la iniciativa se dejara en manos exclusivamente del Ejecutivo o de la mayoriacutea que lo sustenta Con indepenshydencia de que la propuesta de convocatoria corresponda al Gobierno no a su Presidente como en la actualidad eliminando ese elemento presidencialista impropio de nuestro sistema la peticioacuten corre a cargo del mismo nuacutemero de electores que pueden ejercer la iniciativa legislativa popular y de tres Parlashymentos autonoacutemicos con lo que se elimina el filtro de la autorizacioacuten parlashymentaria Teacutengase en cuenta que son las Caacutemaras los otros sujetos que pue shy

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den solicitar la convocatoria y no parece factible que la misma mayoriacutea que ha aprobado una ley se arriesgue a que no sea ratificada por el Cuerpo elecshytoral o proponga su derogacioacuten o que otra mayoriacutea distinta promueva el refeshyreacutendum abrogativo cuando podriacutea por si misma dejar sin efecto la norma en cuestioacuten Permitir por otra parte a las minoriacuteas parlamentarias el impulso de estos refereacutendums de naturaleza legislativa seriacutea una viacutea maacutes sencilla en su articulacioacuten que la iniciativa popular cuando parezca necesario celebrar un refereacutendum ante un desacuerdo aunque sea puntual entre mayoriacutea parlashymentaria y Cuerpo electoral pero tambieacuten podriacutea conducir sin duda a praacutecshyticas obstruccionistas por lo que seriacutea maacutes idoacuteneo eliminar la iniciativa parshylamentaria ya sea de la mayoriacutea o de las minoriacuteas puesto que ambas ya han tenido ocasioacuten de intervenir en el procedimiento legislativo apoyando u oponieacutendose a la ley y de lo que se trata es de que participen en la funcioacuten legislativa sujetos distintos a los habituales Positivo resulta el que se deacute enshytrada a las Comunidades Autoacutenomas a traveacutes de sus Parlamentos no soacutelo en teacuterminos democraacuteticos de pluralismo territorial sino tambieacuten desde un punto de vista de organizacioacuten territorial del Estado en tanto es una buena manera de implicar a las partes en decisiones que afectan al todo asegurando que el intereacutes general y no intereses particulares sea el moacutevil de su actuacioacuten con la exigencia de que la peticioacuten vaya avalada al menos por tres Asambleas legisshylativas Ello no quita para que se eche en falta una referencia expresa que disipe cualquier duda de inconstitucionalidad sobre la celebracioacuten de otros refereacutendums de aacutembito autonoacutemico o local en los teacuterminos que la propia Constitucioacuten u otras normas a las que ella podriacutea reenviar sentildealaran en tanto nada se dice sobre la reforma del Art 149132 CE se entiende impliacutecitamenshyte que son posibles siempre que los Estatutos u otras leyes estatales asiacute lo prevean y el Estado autorice su convocatoria por el oacutergano competente Piershyde el refereacutendum su caraacutecter consultivo cuando se alcanza el quorum de participacioacuten y de decisioacuten que a la manera italiana se establece en el caso de que la respuesta afirmativa no sea mayoritaria no se especifica si el refe shyreacutendum puede llegar a reiterarse en los mismos teacuterminos y en queacute plazos lo que podriacutea ser de cierta utilidad No es descartable que de esas cuestiones pueda ocuparse la ley orgaacutenica a la que la nueva redaccioacuten remite para detershyminar las condiciones del refereacutendum legislativo y constitucional inexplicashyblemente se olvida de los refereacutendums sobre decisiones poliacuteticas a los que tambieacuten deberiacutea alcanzar la regulacioacuten ofrecida por dicha ley orgaacutenica

33 Otras propuestas de lege ferenda

Aunque de la criacutetica realizada a alguna de las proposiciones en tramitashycioacuten ya podriacutea deducirse queacute propuestas a nuestro entender pueden parecer maacutes convenientes no estaacute de maacutes ofrecer una exposicioacuten sistemaacutetica de las mismas a modo de conclusioacuten

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La reforma debe dar respuesta a las deficiencias que se observan en la regulacioacuten actual y que afectan tanto al Estado democraacutetico como al Estado autonoacutemico Una revisioacuten como las sugeridas hasta este momento que soacutelo ponga el acento en una de esas dos perspectivas quedariacutea coja

En teacuterminos democraacuteticos parece necesario incrementar la tipologiacutea de refereacutendum en lo que a su naturaleza se refiere incorporando aquellos que permitan a los ciudadanos intervenir en la funcioacuten legislativa aprobando leshyyes votadas en las Cortes auacuten no sancionadas o derogando otras ya vigentes la imposicioacuten de liacutemites materiales tan estrictos como los que ahora rigen para la iniciativa legislativa popular hariacutea perder su sentido a la reforma pero al menos excluir esta clase de consultas cuando de la no aprobacioacuten o de la derogacioacuten de la norma se deriven responsabilidades internacionales para el Estado no parece descabellado Su convocatoria debiera corresponder al Rey con refrendo del Presidente del Gobierno y ser realizada a propuesta del Go shybierno a instancia de quinientos mil electores y cuatro Parlamentos autonoacuteshymicos Soacutelo abriendo la iniciativa sobre todo a los ciudadanos y ademaacutes a las Comunidades autoacutenomas en un nuacutemero suficiente que garantice planteashymientos generalistas se consigue subrayar la dimensioacuten participativa del reshyfereacutendum El refereacutendum sobre decisiones poliacuteticas de especial trascendencia tambieacuten deberiacutea ser objeto de alguacuten retoque como el relativo al refrendo de la convocatoria por el Presidente del Gobierno a la propuesta de convocatoshyria por parte del Gobierno y no de su Presidente o a la necesidad de mayoriacuteas cualificadas para su autorizacioacuten en el Congreso Igualmente si no se quiere defraudar las expectativas ciudadanas sea cual sea el objeto del refereacutendum legislativo o de direccioacuten poliacutetica parece conveniente afirmar su caraacutecter vinculante y establecer una circunscripcioacuten uacutenica en la que durante la campashyntildea puedan intervenir en condiciones de igualdad otros colectivos distintos a los grupos poliacuteticos con representacioacuten parlamentaria Del mismo modo hashybriacutea que indicar en todo caso que para entender aprobada la propuesta resulta imprescindible la participacioacuten de la mayoriacutea del Cuerpo electoral y la obtenshycioacuten de la mayoriacutea de los votos vaacutelidamente emitidos prohibiendo en los supuestos de refereacutendum abrogativo o de refereacutendum sobre decisiones poliacuteshyticas de especial trascendencia instar una nueva consulta con un objeto ideacutenshytico al rechazado en un plazo que a nuestro juicio no deberiacutea ser inferior a dos antildeos

En teacuterminos tambieacuten democraacuteticos porque indudablemente de pluralisshymo en su dimensioacuten territorial se trata pero con una clara incidencia en el modelo descentralizado espantildeol habriacutea que incluir una referencia aunque fuera de miacutenimos a los refereacutendums autonoacutemicos e incluso a los locales que les diera cobertura constitucional expresa Deberiacutea sentildealarse que siempre que estatutariamente asiacute se establezca y dentro del aacutembito estricto de sus competencias las Comunidades Autoacutenomas pueden celebrar refereacutendums equivalentes en cuanto a su tipologiacutea a los previstos en el plano estatal coshy

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rrespondieacutendoles tanto su convocatoria sin perjuicio de la necesaria autorishyzacioacuten del Estado como su regulacioacuten que deberaacute respetar las reservas constitucionales y las competencias estatales existentes

Con estas sugerencias lejos de pretender ofrecer una respuesta inmediata y bajo presioacuten a cuestiones de plena actualidad que necesitan de reflexioacuten sosegada se persigue poner sobre la mesa alternativas a la regulacioacuten vigenshyte para contribuir a un debate que a nuestro modesto entender debe dirigirse no a resolver un problema puntual por trascendente que sea sino a ofrecer una respuesta que sirva hoy y en el futuro a mejorar la calidad de un Estado democraacutetico que corre el riesgo de resultar cada vez maacutes irreconocible

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TiTle The consultative referendum in Spain critical remarks and some proposals for the future

Resumen La actual regulacioacuten del refereacutendum consultivo en el Art 92 CE y en la Ley orgaacutenica que lo desarrolla presenta algunas carencias merecedoras de reflexioacuten Maacutes allaacute de la mejora de concretas cuestiones procedimentales en teacuterminos de calidad democraacutetica parece conveniente su potenciacioacuten incorporando junto a estas consultas sobre decisiones poliacuteticas de especial trascendencia refereacutendums estatales de tipo legislashytivo y una referencia a otras consultas de aacutembito autonoacutemico y local y permitiendo a la ciudadaniacutea poner en marcha estos instrumentos de parshyticipacioacuten directa Varias proposiciones en tramitacioacuten siguen este camishyno sin perjuicio de que como aquiacute se intentaraacute se pueda aportar alguna sugerencia maacutes al debate PalabRas Clave participacioacuten Refereacutendum Espantildea

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absTRaCT The current referendum regulation in Article 92 SC and the orshyganic law that develops it have some shortcomings worthy of reflection Beyond improving specific procedural issues in terms of democratic quashylity it seems appropriate to empower it by incorporating beside these consultations of particularly important political decisions legislative state referendums and a reference to other local or regional referendums allowing the citizenship to implement these instruments of direct participashytion Several proposals in the pipeline follow this path in spite of the posshysibility of making any suggestions to the debate as here we will try to do KeyWoRds Participation Referendum Spain

ReCibido 14102013 aCePTado 26052014

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seau que extendiacutea aquella maacutes allaacute de ese momento como signo de autodeshyterminacioacuten parece superarse con la aportacioacuten de Condorcet en sus Lettres drsquoun bourgeois de New-Haven agrave un citoyen de Virginie y su influencia en el Proyecto de Constitucioacuten francesa de 1793 que por vez primera incorpora el principio referendario Sin embargo la amplitud de la unidad poliacutetica la complejidad de la sociedad la necesaria rapidez y el deseo de monopolizar la toma de decisiones junto a la desconfianza que despertaba una ciudadaniacutea laquomalformadaraquo e laquoinfluenciableraquo incapaz de asegurar la racionalidad de las mismas hizo que con la excepcioacuten de Suiza el estado liberal decimonoacutenico se decantara por el modelo representativo Soacutelo en los uacuteltimos antildeos del siglo diecinueve se empezaron a ver los instrumentos de participacioacuten directa como un complemento que podiacutea corregir las deficiencias observadas en el sistema parlamentario y asegurar su pervivencia terminando por plasmarse ya en el siglo veinte entre otras en la Constitucioacuten de Weimar de 1919 y en la Constitucioacuten espantildeola de 1931 Despueacutes de la Segunda Guerra Mundial se acudioacute al refereacutendum para legitimar los nuevos regiacutemenes constitucionales pero tras esos primeros antildeos de cierto apogeo decayoacute considerablemente el recurso al mismo al ser visto como un instrumento simplista poco pluralista conservador y faacutecilmente manipulable Salvo en Suiza y en la Francia del General De Gaulle en la que recordando las praacutecticas napoleoacutenicas el refe shyreacutendum fue utilizado para fortalecer al Jefe de Estado y a sus poliacuteticas elushydiendo al Parlamento habraacute que esperar a la deacutecada de los setenta del pasado siglo para verlo resurgir en Italia y en Espantildea

En Espantildea sin olvidar los precedentes del Art 69 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1897 regulador de la autonomiacutea de Cuba y Puerto Rico y de los Arts 219 y siguientes del Estatuto municipal de 8 de marzo de 1924 nun shyca puestos en praacutectica la implantacioacuten del refereacutendum a nivel constitucional como quedoacute dicho no tuvo lugar hasta 1931 en la Constitucioacuten de la II Re shypuacuteblica En un intento de potenciar el parlamentarismo racionalizado se inshycorporaron no sin poleacutemica distintos mecanismos de participacioacuten directa como los plebiscitos territoriales de aprobacioacuten estatutaria del Art 12 la iniciativa legislativa popular o el refereacutendum facultativo del Art 66 Se trashytaba de un refereacutendum de naturaleza legislativa a traveacutes del cual el Pueblo si lo solicitaba el quince por ciento del Cuerpo electoral podiacutea laquoatraer a su deshycisioacutenraquo leyes votadas por las Cortes que no fueran complementarias de la Constitucioacuten leyes de ratificacioacuten de convenios internacionales inscritos en la Sociedad de Naciones Estatutos regionales o leyes tributarias sin que el procedimiento concreto y las garantiacuteas del refereacutendum llegaran a ser desarroshyllados por la ley especial que preveiacutea el precepto Durante el Franquismo las consultas populares se regularon en la Ley de refereacutendum nacional de 1945 exigieacutendose a posteriori refereacutendum en la reforma de cualquiera de sus Leyes fundamentales de los que llegaron a celebrarse el de 1947 para aprobar la Ley de sucesioacuten y el de 1966 sobre la Ley orgaacutenica del Estado buscaban la

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EL REFERÉNDUM CONSULTIVO EN ESPAÑA: REFLEXIONES … · la Sociedad de Naciones, Estatutos...

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