el régimen de zonas francas a la luz de un caso concreto: upm
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Universidad de Montevideo Maestría en Comercio Exterior e Integración Marzo de 2015 “EL RÉGIMEN DE ZONAS FRANCAS A LA LUZ DE UN CASO CONCRETO: UPM” TUTOR ACADEMICO: Lic. Mag. Ignacio Bertasaghi Lic. Alessandra Molfesi Oronoz Dirección: Dr. Carlos Abdala 1182. Asunción. Paraguay Teléfono: 0059521603315 Celular: +595981280888 eMail: [email protected] Bach. Fabiana Bedin. Dirección: Massini 3262/1001. Montevideo. Uruguay Telefono: 27083263 Celular: 091213988 eMail: [email protected] Dr. Marcelo Benvenutto Musso Dirección: Pedro Berro 1056/306. Montevideo. Uruguay Teléfono: 27097832 Celular: 099352952 eMail: [email protected]
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Universidad de Montevideo Maestría en Comercio Exterior e Integración
Marzo de 2015
“EL RÉGIMEN DE ZONAS FRANCAS A LA LUZ DE UN CASO CONCRETO: UPM”
TUTOR ACADEMICO: Lic. Mag. Ignacio Bertasaghi
Lic. Alessandra Molfesi Oronoz Dirección: Dr. Carlos Abdala 1182. Asunción. Paraguay Teléfono: 0059521603315 Celular: +595981280888 eMail: [email protected] Bach. Fabiana Bedin. Dirección: Massini 3262/1001. Montevideo. Uruguay Telefono: 27083263 Celular: 091213988 eMail: [email protected] Dr. Marcelo Benvenutto Musso Dirección: Pedro Berro 1056/306. Montevideo. Uruguay Teléfono: 27097832 Celular: 099352952 eMail: [email protected]
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INDICE
1. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE EL TEMA. PRESENTACIÓN. .......................... 5
2. TEORÍA GENERAL DE LAS ZONAS FRANCAS. .......................................... 9
2.1. Consideraciones generales. ............................................... 9
2.1.1. Antecedentes históricos. Orígenes de las Zonas Francas. ............. 9
2.1.2. Conceptos. ......................................................... 12
2.1.3. Tipos de Zona Franca. .............................................. 17
2.1.4. Zona Franca como mecanismo de atracción de inversión extranjera y su
incidencia en el desarrollo y competitividad internacional de un
país. .............................................................. 19
2.1.5. Importancia. ....................................................... 22
2.2. Zona Francas en el Mundo. El caso de China. ............................. 24
2.3. Zona Franca en la región. Breve análisis de la situación del Código
Aduanero del MERCOSUR. .................................................. 28
2.4. Régimen de Zonas Francas en Uruguay. .................................... 33
2.4.1. Régimen de franquicias en el Uruguay. .............................. 36
2.4.1.1. Franquicias aduaneras territoriales. ............................. 36
2.4.1.2. Franquicias aduaneras tributarias. ............................... 39
2.4.2. Antecedentes. ...................................................... 40
2.4.3. Régimen actual. Ley 15.921 y modificativas. ........................ 44
2.4.3.1. Definición. ...................................................... 45
2.4.3.2. Aspectos aduaneros tributarios. .................................. 46
2.4.3.3. Aspectos laborales. .............................................. 51
2.4.3.4. Otros beneficios. ................................................ 52
2.4.4. Zonas francas en el Uruguay. Número y efectivo funcionamiento. ..... 54
2.4.4.1. Zonamérica (Zonamérica S.A.). .................................... 54
3
2.4.4.2. Zona Franca de Colonia (Grupo Continental S.A.). ................. 55
2.4.4.3. Zona Franca Colonia Suiza (Colonia Suiza S.A.). .................. 56
2.4.4.4. Zona Franca Floridasur (Florida S.A.). ........................... 56
2.4.4.5. Zona Franca Libertad (Lideral S.A.). ............................. 56
2.4.4.6. Zona Franca Nueva Palmira (Nueva Palmira). ....................... 57
2.4.4.7. Zona Franca Río Negro (Río Negro S.A.). .......................... 57
2.4.4.8. Zona Franca Rivera (Rivera). ..................................... 58
2.4.4.9. Aguada Park (Itsen S.A.). ........................................ 58
2.4.4.10. WTC Free Zone (WTC Free Zone S.A.). .............................. 58
2.4.4.11. Punta Pereira (Punta Pereira S.A.). .............................. 59
2.4.4.12. Parque de las Ciencias (Parque de las Ciencias S.A.) ............. 59
2.4.5. Distribución de las Zonas Francas en el territorio y principales
características regulatorias. ...................................... 60
2.4.6. Datos de interés Zonas Francas de Uruguay. ......................... 62
2.5. ¿Por qué una empresa extranjera debería optar por el régimen de zonas
francas en Uruguay? ..................................................... 65
2.5.1. Éxito del régimen. ................................................. 66
3. ZONAS FRANCAS A LA LUZ DE UN CASO CONCRETO. .................................. 70
3.1. Consideraciones previas. ................................................ 70
3.2. La empresa. ............................................................. 71
3.2.1. Antecedentes. Ley de Promoción Forestal y las inversiones a su
amparo. ............................................................ 71
3.2.2. United Paper Mills (UPM). .......................................... 82
3.2.3. Presencia en Uruguay. .............................................. 84
3.2.3.1. Zona de influencia: Fray Bentos. Desarrollo Local. ............... 84
3.2.3.2. Inversión. ....................................................... 92
3.3. Hoja de ruta. ........................................................... 93
3.3.1. Primer objetivo. Promoción de inversiones. ......................... 95
4
3.3.2. Segundo objetivo: Aumento de las exportaciones. ................... 103
3.3.2.1. Consideraciones generales sobre el mercado mundial de la celulosa.103
3.3.2.2. Intercambio comercial generado. ................................. 107
3.3.3. Tercer objetivo: Generación de empleo. ............................ 113
3.3.3.1. Construcción y montaje. ......................................... 114
3.3.3.2. Fase de funcionamiento. ......................................... 114
3.3.4. Cuarto objetivo: Integración económica. ........................... 121
3.3.5. Efecto derrame. ................................................... 123
3.3.5.1. Cadena logística. ............................................... 126
3.3.5.1.1. Transporte terrestre: Desgaste de carreteras. ................ 127
3.3.5.1.2. Transporte fluvial: actividad portuaria e industria naval. ... 129
3.3.5.2. Energía. ........................................................ 132
3.3.5.3. Fundación UPM. .................................................. 135
4. REFLEXIONES. ................................................................ 137
5. CONCLUSIÓN. ................................................................. 147
6. BIBLIOGRAFÍA. ............................................................... 153
7. APÉNDICE LEGISLATIVO. ....................................................... 161
5
1. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE EL TEMA. PRESENTACIÓN
Dado el avance de las relaciones internacionales, y la
competencia por el desarrollo, los países, especialmente los
pequeños como Uruguay, deben plantear una estrategia en la
que logren articular un esquema de política comercial con
mecanismos de atracción de inversión extranjera directa.
En el mapa mundial de hace unos años se presenta un
proceso de transnacionalización muy acelerado, en el cual,
las empresas han ido buscando y evaluando nuevos lugares
geográficos para establecer sus inversiones, donde por
diversos factores se tornen más redituables. Algunos factores
son: mano de obra más económica, marcos jurídicos más
permisivos y a la vez garantistas y comprometidos con los
capitales extranjeros, ubicaciones geográficas que faciliten
el acceso a nuevos y mayores mercados reduciendo los costos
logísticos, entre otros.
Frente a este nuevo esquema competitivo los países pueden
y deben optar por dos vías: una es la de asumir un rol
pasivo, por el que se quedan expectantes de la llegada de
nuevas inversiones; y otra es asumir uno activo, con
políticas comerciales que se encaminen a la atracción de
dichas inversiones.
En el caso de Uruguay, que ha optado por la segunda de
las actitudes, se destacan dos grandes regímenes que
funcionan, o al menos intentan funcionar como atractores de
inversiones extranjeras: el sistema de promoción de
inversiones y el régimen de Zonas Francas (de aquí en más
ZF). Al respecto, vale aclarar que si bien ambas
posibilidades no funcionan como compartimentos estancos, el
primero de ellos ha sido utilizado en su mayoría por empresas
6
nacionales, mientras que el segundo ha sido provechoso para
empresas transnacionales, destacándose en nuestro país
grandes inversiones ya sea en ZF de servicios como
industriales. Para mejor ilustrar esta situación se recoge la
opinión del Departamento de Economía de la Facultad de
Ciencias Sociales “(…) En síntesis, de esta primera
aproximación a la evaluación de los regímenes de política
vigentes en el país que pueden jugar un rol importante para
la instalación de ET, se desprende que el régimen de
promoción de inversiones ha sido mucho menos utilizado en los
años recientes por los inversores internacionales. Si bien
para determinar las razones últimas de este proceso es
necesario un análisis más profundo y riguroso, la pérdida de
importancia del régimen es muy marcada. Por su parte, el
régimen de Zonas Francas si bien no puede considerarse como
un determinante en sí mismo, es ampliamente utilizado por las
empresas dedicadas al comercio de tareas y por los grandes
proyectos de la industria de la celulosa, por lo que al menos
en estos dos sectores, parece ser una condición valorada para
la decisión de instalarse en el país”.1
En el período comprendido entre 1990 a la fecha podemos
observar distintas fases por las cuales ha atravesado
Uruguay, destacando que la toma de decisiones siempre depende
de la estabilidad económica de los países vecinos: Argentina
y Brasil, más aún cuando el país se encuentra inserto en un
proceso de Integración, el MERCOSUR. En el último período
Uruguay se caracteriza por ser receptor de un gran flujo de
1 BITTENCOURT Gustavo; CARRACELAS Gastón; DONESCHI Andrea; REIG LORENZI Nicolás. Tendencias recientes de la Inversión Extranjera Directa en Uruguay. Departamento de Economía Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 2009. Pág. 22.
7
inversión extranjera directa, dentro de la cual se encuentra,
quizás como una de las más significativas, la inversión que
realizó la empresa Finlandesa Botnia, hoy United Paper Mills
(UPM)2.
Lógicamente que varios fueron los factores que
determinaron que los capitales finlandeses de Botnia en un
primer momento se instalaran en la ciudad de Fray Bentos,
pero tal vez, el elemento más tentador de la oferta uruguaya
ha sido el régimen de ZF y los beneficios que brinda la
política forestal, por los que han obteniendo importantes
ventajas aduaneras y tributarias, entre otras.
Dentro de este marco conceptual es que nos proponemos
como tema elegido investigar sobre “EL RÉGIMEN DE ZONAS
FRANCAS A LA LUZ DE UN CASO CONCRETO: UPM”, el cual se
enmarca en el área del comercio y la política comercial
exterior de nuestro país.
El trabajo se estructurará sobre dos grandes capítulos:
1. Teoría General de las Zonas Francas.
En este primer capítulo la idea es sistematizar la
información sobre el régimen general de ZF para así extraer
los principales conceptos tanto a nivel de derecho comparado
como de las disposiciones nacionales vigentes en la materia.
Es decir que se desarrollará la teoría general del régimen de
2 Las grandes inversiones del último período en Uruguay estuvieron marcadas por la Industria de la Celulosa. Comenzó con la promesa de la instalación de ENCE en las costas del Río Uruguay (Fray Bentos), la que no se concretó; continuó con la instalación de Botnia, actualmente UPM, para finalizar con la construcción y reciente puesta en marcha Punta Pereira (Conchillas – Departamento de Colonia) de la planta de producción de celulosa Montes del Plata.
8
ZF para contrastarla con las soluciones legales que se
pretenden dar en el MERCOSUR al tomar vigencia el Código
Aduanero del bloque y luego un análisis un poco más
exhaustivo respecto a Uruguay donde se verán ventajas y
desventajas del sistema actual, porqué una empresa decide
acogerse al régimen, etc.
2. Zonas Francas a la luz de un caso concreto.
La elección de este emprendimiento responde a que se
trata de una de las inversiones más importantes que el
Uruguay ha recibido en los últimos tiempos y que ha generado
y sigue generando polémica, controversia y posiciones
encontradas tanto a nivel internacional, regional, e incluso
nacional. En este capítulo se realizará un análisis desde
diversas perspectivas, investigando en qué medida se
corresponde con el modelo brindado por el Derecho Positivo
uruguayo de ZF, sus impactos para el país y para la región, y
especialmente indagar respecto a la polémica de si el régimen
es beneficioso o no para el país cuando se trata de una
Empresa de tal porte.
Como corolario se expondrán las conclusiones a que se
arribe a través de la investigación realizada.
9
2. TEORÍA GENERAL DE LAS ZONAS FRANCAS
2.1. Consideraciones generales.
En el presente capítulo se abordará lo que hemos
denominado teoría general de las ZF. La idea es sintetizar
los aspectos que se consideran esenciales desde la
perspectiva histórica hasta la importancia que hoy en día
ocupa el instrumento en el mundo, resaltando opiniones de
derecho comparado, para finalizar con un especial énfasis en
el régimen uruguayo.
2.1.1. Antecedentes históricos. Orígenes de las Zonas
Francas.
Las ZF no son un instrumento de creación contemporáneo,
sino que por el contrario tiene orígenes remotos transitando
y mutando desde los fenicios hasta la actualidad. Estudiar
estos orígenes, al menos brevemente, resulta enriquecedor ya
que nos muestra la importancia y lugar que se le ha dado al
instrumento a lo largo de la historia de la humanidad, y más
concretamente en el comercio internacional.
Como se menciona anteriormente, el origen del instrumento
se remonta a los fenicios (3.000 a.C.) los que se encontraron
en cierto momento con dos grandes dificultades: por un lado
que dentro de un mismo país existían diversos regímenes
aduaneros, y por otro lado, la dificultad para trasportar
mercaderías debido a las largas distancias en relación a los
medios de transporte con los que se contaba en dicho momento.
10
Es así que las ZF empezaron a aparecer en puntos
estratégicos en las rutas de comercio desarrollándose en
ellas actividad de trasbordo o la reexportación a distintos
lugares, ya que en aquella época el problema no era el
desarrollo económico de las civilizaciones sino sortear las
dificultades geográficas. Los fenicios nombraban a este
instrumento como un depósito utilizado para almacenar
mercaderías y lo consideraban como si se encontrara fuera del
territorio nacional.
En esta línea, y por el camino iniciado por los fenicios,
una vez que las actividades comerciales fueron aumentando, lo
cual ocurrió de la mano de la colonización, se comienza a
utilizar más asiduamente el instrumento, especialmente en el
intercambio entre las potencias y sus colonias que lo
utilizaban como forma de acumular mercaderías con el fin de
distribuirlas en los respectivos mercados (allí se ha
destacado el uso que le dieron las civilizaciones Sumeria y
Acadia en el 2.500 años a.C.).
Hasta dicho momento la herramienta es usada únicamente
con en el fin de salvar un problema netamente geográfico y de
comunicación. Pese a esto a medida que pasa el tiempo y con
los avances tecnológicos en los transportes y comunicación,
se redireccionaron las ZF hacia lo económico y comercial
apuntando a generar ingresos de divisas, ocupación de mano de
obra, etc., en síntesis con el objetivo de instrumento de
desarrollo. A medida que los Estados se fueron consolidando
como tales y se establecen sus líneas y políticas de acción
en cuanto al comercio internacional, el sentido del
instrumento va cambiando y adaptándose a los nuevos
objetivos: “atraer inversiones de capital, crear más fuentes
de trabajo, generar nuevos ingresos de divisas, promover la
transferencia de tecnología, crear polos de desarrollo en
11
determinados territorios, mejorar el nivel de la mano de obra
local, concentración de la oferta exportable y mejoramiento
de su promoción, aumento de la utilización de bienes y
servicios locales”.3
De esta forma el instrumento va tomando mayor dimensión,
y es en el Siglo XIX cuando surge una gran masa de creaciones
de ZF como las de Portugal, Suecia, Ucrania, Corea, Taiwán,
Malasia, entre otras, llegando a hoy en día en que se
encuentran establecidas alrededor de 2.500 ZF y va en
aumento. Una de las primeras ZF fue la de Gibraltar en el año
1704, luego en Singapur en el año 1819, Hong Kong en el año
1842, en Italia la de Génova (1876), en Alemania la de
Hamburgo y Bremen (1888), entre otras.4
En el caso de América del Sur, compuesta principalmente
por países de desarrollo relativo o también llamados en vías
de desarrollo, el instrumento ha cobrado especial
trascendencia como atractor de inversiones y como polos
comerciales. Como se ilustra en el cuadro expuesto a
continuación, varios países poseen ZF en funcionamiento. A
tales efectos se destacan las principales por ser las de
mayor intercambio comercial y considerarse las más exitosas.
3 FERRAND, Gustavo. Zona Francas y Comercio off-Shore en el Uruguay. Montevideo, 1992. Pág. 4.
4 FARACCHIO, Juan. Tratado de Derecho Aduanero y Portuario. Amalio M. Fernández, Montevideo, 1972. Págs. 487 y ss.
12
CUADRO Nº 1: Principales zonas francas en Sudamérica.5
NOMBRE PAÍS TIPO
La Plata Argentina Comercial
Córdoba Argentina Comercial / Industrial
Mendoza Argentina Comercial / Industrial
Tucumán Argentina Comercial / Industrial
Villa Constitución - Santa Fe Argentina Comercial
Comodoro Rivadavia Argentina Comercial / Industrial
San Luís Argentina Comercial / Industrial
Esmeraldas Ecuador Comercial
Manaos Brasil Comercial
Iquique Chile Comercial / Industrial
Punta Arenas Chile Servicios
Valencia Venezuela Comercial
Paranagua Venezuela Industrial
Margarita Venezuela Comercial / Industrial
Buenaventura Colombia Comercial / Industrial
Barranquilla Colombia Comercial / Industrial
Cartagena Colombia Comercial / Industrial
Palmaseca (Cali) Colombia Comercial / Industrial
Cucuta Colombia Industrial
Isla de San Andrés Colombia Comercial / Industrial
Providencia Colombia Industrial
Leticia Colombia Industrial
Elaboración propia en base a datos relevados.
2.1.2. Conceptos.
Del capítulo anterior se desprende que el concepto mismo
de ZF ha ido cambiando, de manera tal que no resulta del todo
sencillo encontrar unanimidad en los mismos, por lo tanto se
introduce a distintos conceptos de diferentes fuentes
5 Se excluye Uruguay.
13
doctrinarias y legales de derecho comparado para luego
armonizarlos y dar así una definición que se entiende
comprehensiva de los principales aspectos.
Según Robert Haas las ZF se definen como “Una fracción de
territorio ubicada bajo la soberanía de un Estado con un
régimen aduanero constituido por los tradicionales tributos a
entrada y salida de mercadería la que es efectivamente dejada
afuera de las fronteras aduaneras de ese Estado o considerada
ficticiamente, en lo concerniente a la percepción de
tributos, como situada fuera de las fronteras aduaneras. Lo
esencial del territorio o zona franca es que las mercaderías,
o más técnicamente, quienes introduzcan o extraigan dichas
mercaderías, no estarán sujetos al régimen general de
formalidades y tributación aduaneras aplicable al conjunto
del territorio”.6 Esta definición ha sido también adoptada por
la doctrina Uruguaya en autores como Brause Berreta, Shaw, y
más recientemente, Diego Licio en su Obra “Zonas Francas en
Uruguay”7.
Colombia ha sido un país que ha sabido utilizar con
bastante provecho el instrumento. Se encuentra regulado en la
Ley Nº 1.004 de 2005 donde en su Artículo 1 se las define
como “(…) el área geográfica delimitada dentro del territorio
nacional, en donde se desarrollan actividades industriales de
bienes y de servicios, o actividades comerciales, bajo una
normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de
6 HAAS, Robert. Regime International des Zones Franches dans les Ports Maritimes (recueil des cours Academie Droit Internationa). I Tomo, La Haya, 1928. Pág. 175.
7 LICIO, Diego. Zonas Francas en Uruguay. 1ª edición, Fundación de la Cultura Universitaria, Montevideo, 2012. Pág. 8.
14
comercio exterior. Las mercancías ingresadas en estas zonas
se consideran fuera del territorio aduanero nacional para
efectos de los impuestos a las importaciones y a las
exportaciones”.8 Por su parte, la doctrina de dicho país, más
someramente la define como “(…) áreas geográficas delimitadas
del Territorio Nacional, cuyo objetivo es promover la
generación de empleo y la atracción de inversión de capital”.9
Hoy en día Panamá se ha posicionado como el centro
logístico multimodal de las Américas con vistas a adquirir un
rol mundial. Dentro de Panamá funciona la conocida ZF de
Colón, la cual está regulada por el Decreto Ley Nº 18 como
una institución de Estado que está libre todo el tiempo de
pago de cualquier impuesto, contribución o gravamen ya sea
nacional, provincial o de cualquier otro orden; tendrá
personería jurídica propia y será autónoma en su régimen
interior.
Por su parte en la región, el Derecho Positivo Argentino
define el área franca como “(…) un ámbito dentro del cual la
mercadería no está sometida al control habitual del servicio
aduanero y su introducción y extracción no están gravadas con
el pago de tributos, salvo las tasas retributivas de
servicios que pudieren establecerse, ni alcanzadas por
8 A modo informativo, los beneficios que brinda legislación colombiana son los siguientes: “Usuarios Industriales, exonerados 100por ciento del impuesto sobre la renta de los ingresos provenientes del exterior. Operadores de ZF, exonerados 100por ciento del impuesto sobre la renta. Exención del impuesto a las remesas y a la repatriación de capitales. Exoneración de los impuestos arancelarios a bienes importados destinados a la producción, mientras los bienes permanezcan en la zona franca. Acceso a cualquier tipo de crédito existente, etc. Libertad cambiaria de posesión y negociación de divisas y apertura de cuentas en moneda extranjera en bancos nacionales o foráneos. Exención total de impuestos sobre repartición de utilidades”.
9 DIAZ MOLINA, Javier. Zonas Francas como elemento de competitividad. Presidente Ejecutivo de la Asociación Nacional de Comercio Exterior de Colombia, Exposición en ANALDEX, Octubre de 2007.
15
prohibiciones de carácter económico”.10 Actualmente en este
país existen varias ZF en funcionamiento aunque como se verá
más adelante la que más se destaca es ZF Tierra del Fuego.
Por su parte, Brasil posee una ZF que funciona como uno
de los polos industriales del país, por lo que el concepto
que se puede extraer del Derecho Positivo Brasilero se
circunscribe a la misma. De esta manera el Artículo Nº 1 del
Decreto Ley Nº 288 del 28 de febrero de 1967 reza: “A Zona
Franca de Manaus é uma área de livre comércio de importação e
exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida
com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro
industrial, comercial e agropecuário dotado de condições
econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos
fatôres locais e da grande distância, a que se encontram, os
centros consumidores de seus produtos.”11
“Las Zonas Francas son áreas del territorio nacional de
propiedad pública o privada, cercadas y aisladas
eficientemente, determinadas por el Poder Ejecutivo previo
asesoramiento de la Comisión Honoraria Asesora de Zonas
Francas, con el fin de que se desarrollen en ellas con las
exenciones tributarias y demás beneficios que se detallan en
la Ley de zonas francas, toda clase de actividades
industriales, comerciales o de servicios”.12
10 La definición del “Área Franca” se encuentra en el Artículo 590 del Código Aduanero de la República Argentina, seguida por una serie de disposiciones que la complementan en cuanto a su contenido y alcance.
11 Traducción: “La Zona Franca de Manaos es una área de libre comercio de importación y exportación y de incentivos fiscales especiales, establecida con la finalidad de crear en el interior de la Amazonia un centro industrial, comercial y agropecuario dotado de condiciones económicas que permitan su desarrollo, en circunstancia de los factores locales y de la gran distancia a la que se encuentran los centros consumidores de sus productos”.
12 Ley Nº 15.921 de fecha 17 de diciembre de 1987, República Oriental del Uruguay.
16
La Organización de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Industrial (ONUDI) por su parte las define como
“una zona relativamente pequeña de un país, separada
geográficamente, cuyo objetivo es atraer industrias
orientadas a la exportación, ofreciéndoles unas condiciones
de inversión y comerciales particularmente favorables en
comparación con el resto del país de acogida. En concreto,
las ZFI aseguran la importación de materiales para su
utilización en la producción de Artículos de exportación
exentos del pago de derechos de aduana”.
“Zonas industriales dotadas de incentivos especiales para
atraer a los inversores extranjeros, en las que los
materiales de importación se someten a un cierto grado de
proceso industrial antes de ser de nuevo exportados”.13
Como es evidente las definiciones varían de un
ordenamiento jurídico a otro; así como también han ido
cambiando en el tiempo puesto que antiguamente la definición
de las ZF se asociaban también a su ubicación estratégica,
comúnmente ubicadas en lugares con cercanía de puertos
marítimos como aeropuertos, etc.. Sin embargo a medida que
fue evolucionando se han ido estableciendo en zonas
mediterráneas e incluso se asocian a actividades que escapan
al comercio de mercaderías tales como servicios médicos,
biotecnología, alta tecnología, etc. De esta manera es que
comienzan a aparecer las ZF especializadas en servicios
ubicadas en medio de ciudades tal como es el caso del World
Trade Center Free Zone o Aguada Park en Montevideo. Por lo
tanto cuando se pretenda dar un concepto ya no podemos
13 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE TRABAJO. Cuestiones laborales y sociales relacionadas con las zonas francas industriales. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suecia, 1998. Pág. 3.
17
circunscribirlo a su ubicación geográfica dentro de un país o
a las actividades que allí se desarrollan.
En conclusión, la ZF es un territorio o un área
geográfica que un país designa para la instalación de
empresas extranjeras o nacionales, públicas o privadas con el
fin de que estas aumenten el potencial económico y generar
más empleos. Los beneficios varían dependiendo de cada país
ya que las concesiones que cada Estado está dispuesto a
otorgar dependerán de factores mayoritariamente internos e
históricos. De cualquier manera siempre se dan las
exoneraciones sobre gravámenes aduaneros de importación y
exportación.
2.1.3. Tipos de Zona Franca.
Unánimemente se considera que la forma correcta y más
convencional para clasificar las ZF es atendiendo a las
actividades que en estas se desarrollan o proponen
desarrollar. Vale aclarar que no se trata de compartimientos
estancos sino que por el contrario en general en una misma ZF
se desarrollan más de una categoría de actividades como se
muestra en los ejemplos enunciados en el CUADRO N°1.
Dicho lo anterior se las puede clasificar de la siguiente
forma:
1. Zona Franca de Almacenaje.
La mercadería es recogida por un tiempo determinado hasta
que esta sea importada o exportada nuevamente a otros
destinos finales. Esto es almacenando en unos depósitos
18
preparados para que la mercadería no sufra daños y el
producto mantenga la calidad con cual se recibió. Algunos
países que cuentan con este tipo son: Argentina (Tierra del
Fuego), Colombia (Palmaseca), entre otros.
2. Zona Franca Comercial.
Es un depósito donde ingresa la mercadería para que pueda
ser comercializada, utilizada o consumida. Países que cuentan
con este tipo de Zona son: Hamburgo (Alemania), Hong Kong
(China), Iquique (Chile), Copenhague (Dinamarca), etc.
3. Zona Franca Industrial.
El objetivo de esta ZF es la instalación de grandes
industrias para la transformación de materias primas para
luego ser exportadas al mundo. Ejemplos sobre este tipo de
Zonas son: Hong Kong (China), Masan (Corea), Venecia
(Italia), Bayan Lepas (Malasia), UPM (Uruguay), Manaos
(Brasil), etc.
4. Zona franca industrial de bienes y servicios.
Lo principal es promover y desarrollar los procesos de la
industrialización de bienes y la prestación de servicios (el
ejemplo más común: call centers) que normalmente son empresas
multinacionales. Ejemplos: Palmaseca (Colombia), Barcelona
(España), Zona América (Uruguay), etc.
19
2.1.4. Zona Franca como mecanismo de atracción de
inversión extranjera y su incidencia en el
desarrollo y competitividad internacional de un
país.
Como se vio oportunamente a partir de los siglos XIX y XX
se vivió un intenso resurgimiento del instituto, lo cual se
considera que se debió a dos fenómenos interconectados y
dependientes entre sí: por un lado el denominado
“globalización”14 y por otro el fenómeno de la
“internacionalización de la economía”. El resultado de ambos
es que les ha permitido a los países encontrarse accediendo a
mercados en los cuales no tenían participación alguna y
viendo abierta así una gama de oportunidades de intercambio
comercial que anteriormente resultaba inimaginable. Una
manifestación de esto ha sido el fomento del libre comercio
mediante instituciones como la Organización Mundial de
Comercio (OMC) y sus mecanismos: accesos a mercados,
eliminación de barreras arancelarias y para-arancelarias; así
como los crecientes procesos de integración regional (Unión
Europea, MERCOSUR, Comunidad Andina de las Naciones, Alianza
del Pacífico, etc.); y los denominados Tratados de Libre
Comercio (TLC) por ejemplo: Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN), Uruguay-México, etc.
Este tipo de situaciones lleva a los países, tanto
desarrollados como en vía de desarrollo, a modificar su
estructura económica, productiva y social adaptando su
14 Como señala ERIC HOBSBAWN en “Entrevista sobre el siglo XXI”; (Editorial Crítica; Barcelona; Pág. 82 y ss.) “Existen pocos términos tan usados y conceptualmente tan pobres como la globalización. El origen esta en todas partes y no se sabe exactamente de donde proviene” definiéndolo luego con pocas pero precisas palabras como: “Abolición de las distancias y el tiempo”.
20
normativa e instrumentos para una mejor inserción
internacional, tornándose más competitivos. Tal es el caso de
los regímenes de ZF el cual ha dejado de ser una herramienta
de promoción de exportaciones para ser “Un instrumento por
excelencia para la generación de empleo, la atracción de
inversión extranjera, la transferencia de tecnología, la
diversificación productiva, la ampliación de la oferta
exportable y la mejora en las modalidades de inserción
internacional”.15
Los instrumentos jurídicos específicos con lo que puede
contar un país para promocionarse al mundo y de esta forma
lograr atraer inversiones extranjeras pueden ser muy
numerosos, pero los que más se resaltan a los efectos de la
presente son dos: régimen de promoción de inversiones y el
régimen de ZF16.
Los hechos han demostrado que el más utilizado por las
empresas transnacionales es el segundo, mientras que las
diferentes Leyes de promoción de inversiones que han adoptado
los países (especialmente en la experiencia latinoamericana)
son aprovechados por las empresas locales.
Si entendemos la ZF como un mecanismo de atracción de
inversiones esto se traduce en una mayor competitividad del
país receptor, ya que los hechos recientes han ido
demostrando que la inversión extranjera directa se ha
constituido en una de las mayores o quizás en la mayor fuente
15 SISTEMA ECONÓMICO LATINOAMERICANO Y EL CARIBE (SELA) “Influencia de las Zonas Francas en la diversificación productiva y la inserción de los países de América Latina y el Caribe”. I Conferencia de Autoridades Gubernamentales de Zonas Francas de América Latina y el Caribe Cali, Colombia, 20 y 21 de septiembre de 2012 Pág. 3
16 Ídem. Cit. 1.
21
para el financiamiento del desarrollo de los países de
economías emergentes.
Lógicamente que no es suficiente establecer un régimen de
ZF sin más, sino que por el contrario, los países deben
ofertar al mundo ese régimen munido de un contexto jurídico
seguro en el cual se garantice que se respeta los beneficios
y garantías que forman parte del mismo, de lo contrario el
éxito que se tendrá será el opuesto al desarrollo. A su vez
no se trata de atraer cualquier tipo de inversión sino que,
un país que opte por conceder este tipo de beneficios debe
buscar la especialización al atraer las inversiones no
dejando nunca de estudiar previamente cuales son las ventajas
competitivas del país y de la región, aceptando entonces
aquellas inversiones que reporten mayores beneficios.
CUADRO Nº 2: Relación competitividad e inversión.
Modificación del cuadro de GLIGO S, Nicolo. “Políticas activas para atraer inversión
extranjera directa en América Latina y el Caribe”. CEPAL.
22
Como se observa en el CUADRO Nº 2 las ZF son una política
específica de atracción de inversión extranjera que vuelven
al país más competitivo. Las políticas de carácter general
que puede adoptar un país lo vuelven más competitivo a nivel
internacional y luego se produce una retroalimentación por la
cual la competitividad atrae más inversionistas extranjeros y
por su parte la inversión lo vuelve más competitivo.
2.1.5. Importancia.
Las ventajas y las desventajas netamente económicas (es
decir beneficios concedidos a las empresas vs. beneficios
obtenidos por el país receptor) que las ZF aportan son sin
lugar a dudas pasibles de largas discusiones, sin embargo el
régimen reporta ciertos aspectos de importancia, que
comúnmente son los mismo objetivos que persiguen, sobre ellos
es que a continuación se explayará.
En primer lugar las ZF deben verse como un complemento a
la herramienta de integración económica entre países que no
tienen la posibilidad de formar un bloque regional por
cuestiones geográficas. De hecho en el trabajo antes citado
del SELA “Las zonas francas del continente Americano son más
antiguas que los acuerdos comerciales internacionales
americanos, de hecho, una de las primeras zonas francas fue
la de Colón en 1948, la de Barranquilla inició operaciones en
el año 1962 y acaba de cumplir cincuenta años de operaciones.
Lo anterior implica que nació primero la zona franca de Colón
(1948) que la consolidación del Mercado Común Centroamericano
(1951) y fue creada la zona franca de Barranquilla (1962)
antes que la Comunidad Andina (1969)(…) Es por ello que en
este momento, la zonas francas se convierten en el mecanismo
23
idóneo para servir de polo de atracción a las nuevas
industrias y procesos logísticos y de servicios que ayudarán
en el incremento de comercio de valor agregado hemisférico,
sirviendo así de plataformas para la relocalización de
industrias que en la actualidad se encuentran en lejanos
países, para que se instalen en las zonas francas de América
Latina, gozando de esta forma no solamente de la cercanía
geográfica sino de las ventajas derivadas de los múltiples
acuerdos de libre comercio del hemisferio”.17
En el interior del país el objetivo principal es la
generación de nuevos empleos. Cuando hablamos por ejemplo de
ZF de carácter industrial, en general requieren de grandes
inversiones en infraestructura lo cual genera gran ocupación
de mano de obra desde su comienzo; luego desde dicho polo se
genera una actividad económica en cascada que beneficiará a
varios sectores de la población que no se encuentran
directamente vinculados a los establecimientos de la ZF en sí
mismo. Conexo al fenómeno de la ocupación se encuentra otro
que es el de necesidad de personal calificado donde el aporte
se traduce que en muchos casos son las mismas empresas
extranjeras las que se encargan de esa capacitación
calificada, lo cual redunda en beneficio de toda la población
especialmente de aquellos que la obtienen. Sin ir más lejos
la Organización Internacional de Trabajo (OIT) resalta que
“(…) las Zonas Francas Industriales son sin duda un
formidable generador de empleo…”.
17 SISTEMA ECONÓMICO LATINOAMERICANO Y EL CARIBE (SELA). “Influencia de las Zonas Francas en la diversificación productiva y la inserción de los países de América Latina y el Caribe”. I Conferencia de Autoridades Gubernamentales de Zonas Francas de América Latina y el Caribe Cali, Colombia, 20 y 21 de septiembre de 2012. Pág. 43.
24
2.2. Zona Francas en el Mundo. El caso de China.
No es la intención de la presente dar un análisis
pormenorizado de todas las ZF del mundo ya que como es lógico
resulta imposible. Sin embargo parece importante al menos
hacer un apartado en el que se de tratamiento a uno de los
países de economía emergente; enfocando el tema en la región
Asia Pacífico, concretamente el caso de República Popular de
China.
Para lograr este objetivo se procederá a analizar dos
dimensiones: en primer lugar algunos comentarios en el
aspecto histórico y la evolución del país en la aplicación
del régimen; en segundo orden se detalla la tipología de ZF
en China.
Las Zonas Económicas Especiales (ZEE) aparecieron en
China hacia finales de la década de los setenta cuando se
busca realizar una nueva experiencia al instalar la sita en
Shenzhen como forma en introducir el capitalismo a modo de
experiencia a pequeña escala. Esto fue la iniciativa del
Presidente Xiaoping persiguiendo como objetivo los que se han
expuesto como generales de toda ZF: atraer inversión
extranjera, generar puestos de trabajo con el fin en
particular para el caso de China de combatir la pobreza que
existía en ese momento.
De esta forma se inició un camino que se puede dividir en
tres etapas:
25
1. Primera fase.
Se ubicaron en cuatro ciudades, a saber: Shenzhen,
Zhuhai, Shantou y Xiamen. Esta etapa funcionó como
experimento para abrir China al mundo e incluso hay quienes
lo marcan como el inicio de la China que hoy en día lo
conocemos. Todas ellas funcionaron como ZF industriales
llamadas luego zonas de desarrollo.
2. Segunda fase.
Fue el establecimiento de Shanghai Pudong New Area donde
aparece por primera vez un área destinada al aspecto
financiero y comercial (Lujiazui). Esta se reconoce como el
paso de China para lograr una economía de mercado.
3. Tercera fase.
Se marca por el ingreso de China a la OMC.
“Las zonas de desarrollo son ZFI establecidas en las
ciudades principales (que incluyen numerosas ZEE) que suelen
denominarse “distritos nuevos”. De conformidad con la
Tipología Nacional de China, las zonas de desarrollo se
dividen en seis tipos principales. Las zonas de desarrollo
económico y tecnológico (ETDZ), las zonas de desarrollo
industrial de alta tecnología (HIDZ) y las zonas de
cooperación económica fronteriza (BECZ) suelen formar parte
de una ciudad que permite una amplia gama de actividades y de
productos exentos del pago de derechos de aduana. Estas zonas
están en consonancia con la definición de la OIT de “zona
26
para empresas”. Las zonas delimitadas/parques logísticos, las
zonas francas industriales y los polígonos industriales y
zonas de inversión de China suelen ser enclaves de una ciudad
que atrae fundamentalmente industrias exportadoras”.18
La pregunta entonces es cuáles han sido las
características de las ZEE de China que han dado la
posibilidad de su crecimiento superior comparando con otras
regiones con uso intensivo del instrumento. Lo primero y
principal que se debe tener en cuenta es que son zonas con
características especiales frente a las demás en el mundo:
son territorios muy grandes, esto implica que ya no se habla
de una pequeña porción del territorio nacional, sino de
extensiones bastante significativas, “tienen sus propias
unidades administrativas, las autoridades de las ZEE son las
responsables de tomar las decisiones en la administración
local, decisiones acerca de: sanidad, educación, servicios
públicos e infraestructuras; se aplican políticas de
incentivos para impulsar el desarrollo económico de la zona y
a consolidar la presencia del capital extranjero” 19. Estas
características, hacen que no todos la vean como ZF en sí
mismas sino que se trata de jurisdicciones más que de zonas
físicas, perdiéndose así las principales características
concebidas a nivel mundial.
Otro rasgo muy importante es que la mano de obra barata
sumada a los incentivos brindados por la ZEE sirvieron como
atractores de inversiones de grandes empresas trasnacionales,
18 XIAOLAN, Fu y YUNING, Gao. Estudio sobre las zonas francas industriales en China. Informe presentado por la Organización Internacional de Trabajo, 2007. Pág. 5.
19 BARCELÓ I VILA, Miriam. ¿Cómo la adhesión de China a la OMC ha contribuido al desarrollo de su comercio exterior?. Universidad de Barcelona, Barcelona, España, 2006. Pág. 30.
27
lo cual generó una reacción en cadena atrayendo a
competidores de estas empresas y así sucesivamente. Años más
tarde, a su vez el desarrollo de la tecnología informática y
su cercanía con la India atraen también una fuerte ola de
inversión de empresas de programación, desarrollo de
sistemas, etc., que han llevado a que las ZEE tengan un alto
grado de valor humano.
Una muestra clara del desarrollo que han tenido desde su
inicio a las fecha ZEE Chinas es que emplean más de cuarenta
y cinco millones de personas. Tan importante es la
constitución de estas ZEE que parte de la Doctrina entiende
que son la principal causa de que las exportaciones del país
asiático hacía su principal socio comercial (Estados Unidos)
hayan aumentado de 16 a 160 mil millones de dólares
americanos.
CUADRO Nº 3: Tipos y cantidad de Zonas Económicas Especiales en China.
TIPO DE ZONA ECONOMICA ESPECIAL CANTIDAD
Zonas de Desarrollo Económico y Tecnológico Nacional (ETDZ) 54
Zona de Desarrollo Nacional Industrial de Alta Tecnología (HIDZ) 53
Zonas Delimitada/Parque Logístico (BZ/BLZ) 22
Zonas Nacionales de Cooperación Económica Fronteriza (BECZ) 16
Zonas Franca Industrial (EPZ) 57
Polígono Industrial, Zona de Inversión (IP/IZ) 8
TOTAL 210
COMITÉ NACIONAL DE DESARROLLO Y REFORMAS, “Bulletin Catalog of China’s Development Zone Censor”, 2006, http://www.ndrc.gov.cn.
28
GRÁFICO Nº 1: Fundación de las zonas de desarrollo de China (1984-2005).
COMITÉ NACIONAL DE DESARROLLO Y REFORMAS. “Bulletin Catalog of China’s Development Zone
Censor”, 2006, http://www.ndrc.gov.cn.
2.3. Zona Franca en la región. Breve análisis de la
situación del Código Aduanero del MERCOSUR.
Visto que hasta el momento se han analizado las ZF en
general y en particular un caso de un país asiático;
corresponde adentrar en el estudio de la región. Para ello se
planteó la problemática de analizar el caso de las
legislaciones en particular de los vecinos, influyentes y
determinantes del Uruguay o por el contrario analizar las
líneas básicas del trato que se le da en el bloque que forman
parte, esto es en el MERCOSUR.
Dado la reciente aprobación de un nuevo Código Aduanero a
nivel del bloque, parece más oportuno referirse al mismo ya
que en principio de acuerdo al Tratado de Asunción y sus
Protocolos adicionales, así como al compromiso de los
miembros, debería incorporarse a sus derechos positivos.
El cuadro Nº 5 refleja la distribución de las ZF de los
miembros, excluyendo a Paraguay por que no posee ZF vigente
29
en este momento pese a que se encuentra replanteando por la
Ley 529/95 y el Decreto Reglamentario 15.554/96.
CUADRO Nº 4: Mapa. Ubicación de las Zonas Francas de Argentina y Brasil.
Elaboración propia en base a datos relevados.
En esta línea los países miembros han aprobado en la
Reunión de San Juan, Argentina, el 8 de agosto de 2010, el
denominado Código Aduanero del MERCOSUR (CAM) por Decisión
Consejo Mercado Común 027/2010, destacando que aún no se
encuentra vigente ya que por tratarse de un proceso de
integración intergubernamental es una norma que debe ser
incorporada a los derechos positivos de los países miembros.
Es de destacar que a la fecha únicamente Argentina lo ha
incorporado a su Derecho Positivo por medio de la Ley 26.795
del 21 noviembre de 2012.
El citado Código contiene una normativa aduanera que si
bien no es la más moderna a nivel internacional, se la
considera más avanzada que la de sus miembros. Los modelos
30
que sirvieron de fuente o al menos se consideraron para su
elaboración fueron las legislaciones aduaneras nacionales de
los Estados Partes, normativa MERCOSUR, normas y
recomendaciones a nivel multilateral y de otros bloques
económicos como el Convenio Internacional para la
Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros, el
Marco Normativo de la Organización Mundial de Aduanas para
Asegurar y Facilitar el Comercio Global, el Código Aduanero
Europeo y el Código Aduanero Centroamericano.
La incorporación y vigencia de este Código a la fecha es
incierta y al parecer no existe voluntad política para
hacerla efectiva. De cualquier manera en caso de hacerse
implicará varios cambios importantes, tanto hacia el interior
del bloque como en su relacionamiento externo. En lo que
refiere al contexto intrabloque y a los efectos de la
presente, en materia de puertos y aeropuertos libres así como
los regímenes de ZF. En la relación con terceros países y de
acuerdo a la Decisión del Consejo Mercado Común Nº 10/1020 es
una condición necesaria para llevar adelante la eliminación
del doble cobro del Arancel Externo Común.
El Código Aduanero se compone por 181 Artículos y tiene
varias normas de contenido programático por lo que deberán
ser reglamentados con posterioridad, situación ésta que ha
generado descontento en los operadores privados dado a la
incertidumbre que se genera. Lógicamente que en aquellas
lagunas que se presenten aplicará la legislación nacional de
los respectivos miembros, todo esto es más que claro ya que
se trata de un Código Marco.
20 El modelo es bastante cuestionable puesto que no fue compartido por parte de la doctrina que entiende que no corresponde seguir limitando el proceso de integración europeo dado que existen enormes diferencias entre ambas.
31
Previo al análisis de algunas cuestiones de particular
interés resulta productivo señalar que en caso de que se
cumpliera la normativa del MERCOSUR para que el Código entre
en pleno vigor se lograría así superar la etapa de la unión
aduanera incompleta en la cual se encuentra para algunos
actualmente el proceso, o al decir de otros superar la etapa
del libre comercio. Esto favorecería o al menos permitiría la
negociación de acuerdos con otros bloques comerciales en
particular con la Unión Europea21.
En el mismo sentido cobra especial trascendencia puesto
que sería dar una señal al mundo de fortaleza del Bloque ya
que demostraría seguridad jurídica, lo que se traduce en
garantías no solo para negociaciones con terceros sino
también en un disparador de inversiones extranjeras.
En último término no está de más puntualizar la
importancia que significa para la República del Paraguay
consolidar la distribución de las tarifas arancelarias
comunitarias considerando la especial situación geopolítica
de este país.
Actualmente el régimen de ZF es tratado a nivel de bloque
por la Decisión del Consejo Mercado Común (CMC) 8/94 la que
es del mismo rango de derecho derivado del nuevo Código por
lo cual se deberá ver oportunamente la compatibilidad de
ambos instrumentos.
Uno de los puntos al que se le dedicó especial atención
en la redacción del CAM fue a las ZF, ubicándose su
regulación en el Título IX “Áreas con tratamientos aduaneros
21 Si bien son varias las trabas que no han obstaculizado la conclusión de los lineamientos pactados en el acuerdo marco de Madrid de 1995 uno de ellos, es la exigencia por parte de la Unión Europea de que el MERCOSUR posea un Código Aduanero Común y un arancel externo común (esto viene de la mano de lo primero).
32
especiales” dedicando el Capítulo I, y allí el Artículo 126
reza: “Zona franca es una parte del territorio de los Estados
Partes en la cual las mercaderías introducidas serán
consideradas como si no estuvieran dentro del territorio
aduanero, en lo que respecta a los impuestos o derechos de
importación. En la zona franca, la entrada y la salida de las
mercaderías no estarán sujetas a la aplicación de
prohibiciones o restricciones de carácter económico. En la
zona franca, serán aplicables las prohibiciones o
restricciones de carácter no económico, de conformidad con lo
establecido por el Estado Parte en cuya jurisdicción ella se
encuentre. Las zonas francas deberán ser habilitadas por el
Estado Parte en cuya jurisdicción se encuentren y estar
delimitadas y cercadas perimetralmente de modo de garantizar
su aislamiento del resto del territorio aduanero. La entrada
y la salida de mercaderías de la zona franca serán regidas
por la legislación que regula la importación y la
exportación, respectivamente”.
Del análisis del Artículo anterior y del que define el
territorio aduanero del MERCOSUR22, las ZF integran el
territorio aduanero común, por lo tanto estarían sujetas a
control de la autoridad aduanera; de manera que esta podrá
22 Artículo 1º: Ámbito de aplicación: “1. El presente Código y sus normas reglamentarias y complementarias, constituyen la legislación aduanera común del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), establecido por el Tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991. 2. La legislación aduanera del MERCOSUR se aplicará a la totalidad del territorio de los Estados Partes y a los enclaves concedidos a su favor y regulará el tráfico internacional de los Estados Partes del MERCOSUR con terceros países o bloques de países. 3. La legislación aduanera del MERCOSUR no se aplicará a los exclaves concedidos en favor de terceros países o bloques de países. 4. Las legislaciones aduaneras de cada Estado Parte serán aplicables supletoriamente dentro de sus respectivas jurisdicciones en aquellos aspectos no regulados específicamente por este Código, sus normas reglamentarias y Complementarias. 5. Mantendrán su validez, en cuanto no se opongan a las disposiciones de este Código, las normas dictadas en el ámbito del MERCOSUR en materia aduanera. 6. Mantendrán su validez los tratados internacionales que se encuentren vigentes en cada Estado Parte a la fecha de entrada en vigor de este Código”.
33
efectuar los controles sobre la entrada, permanencia y salida
de mercaderías y personas, así como podrá contar con
instalaciones dentro de la ZF para el ejercicio de las
funciones de control. Situación que como se observa simple
vista implica cambios trascendentales.
2.4. Régimen de Zonas Francas en Uruguay.
Antes de introducir en el estudio del régimen uruguayo,
corresponde ubicar las ZF en este, lo que implica
necesariamente determinar tres conceptos claves: territorio
aduanero, enclave y exclave aduanero.
Para ello no hay que hacer más que recurrir a la
legislación nacional, concretamente la Ley 15.691, o Código
Aduanero del Uruguay. Así es que el Artículo 5 brinda la
definición de territorio aduanero para determinar el ámbito
espacial de aplicación: “Por territorio aduanero o área
aduanera nacional se entiende el ámbito geográfico dentro del
cual, las disposiciones aduaneras de la República son
aplicables. Comprende la tierra firme insular del país, sus
aguas jurisdiccionales y el espacio atmosférico que a ambas
cubre. Por aguas jurisdiccionales se entienden las aguas
interiores y las aguas limítrofes o fronterizas y su mar
territorial. Integran también el territorio aduanero nacional
los enclaves de la Aduana de la República que se establezcan
en territorio extranjero. No integran el territorio aduanero
nacional, las zonas francas, puertos francos y otros exclaves
aduaneros establecidos o a establecerse en el territorio
nacional”.
Ahora bien, ¿cuál es la importancia de definir el
territorio aduanero? Como se desprende del Artículo antes
34
trascripto será en el territorio aduanero donde tenga
competencia la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) a los
efectos de ejercer sus actividades tributarias y
oportunamente las de contralor; y por otro lado resulta
trascendental porque el hecho de que exista un territorio
aduanero implica necesariamente la existencia, por oposición,
de un “territorio no aduanero” o por definición una parte del
mapa geopolítico en el cual la citada Dirección no puede
desarrollar sus competencias.
Dentro del último encontramos aquellos en los que no será
competente a los efectos arancelarios así como de control, y
otros en los que tendrá actividad de control pero que quedan
excluidas las competencias arancelarias.
Corresponde ahora dar una definición de exclave, término
que es utilizado en la definición del Artículo 5 y dentro de
la cual se encuentran sin lugar a dudas las ZF23.
De lo antedicho se desprende que las ZF constituyen un
exclave, el cual es definido como “(…) la parte del
territorio del país, en cuyo ámbito geográfico las
disposiciones aduaneras no son aplicables y también la parte
del territorio del país, en cuyo ámbito geográfico se
permite, la aplicación de las disposiciones aduaneras de
otros país”.
23 Si bien la legislación uruguaya en el Código Aduanero Vigente determina que existen otros exclaves, sobre el único que la Dirección Nacional de Aduanas no tiene jurisdicción alguna es en las ZF, ya que en puertos francos por ejemplo tienen la función de control, lo que compartiendo lo dicho por el Dr. Pablo González Bianchi en las 2das Jornadas de Derecho Aduanero (22 de noviembre de 2012) podrían llamarse “territorio aduanero especial” ya que solo corresponde aplicarle parte de la legislación aduanera. Sin embargo siguiendo al expositor, esa es una categoría conceptual o doctrinaria si se quiere que no se refleja en nuestra legislación.
35
Por su parte un enclave es “(…) la parte del territorio
de otro país en cuyo ámbito geográfico se permite, la
aplicación de las disposiciones aduaneras de nuestro país”.
Hasta aquí se han visto los conceptos básicos para
continuar con el análisis, sin embargo se considera que al
menos a modo sumario, resulta apropiado analizar las
disposiciones del Proyecto de Código Aduanero que está en
discusión parlamentaria. En efecto el Artículo 159 reza:
“Zona franca es una parte del territorio de la República
Oriental del Uruguay en la cual las mercaderías introducidas
serán consideradas como si no estuvieran dentro del
territorio aduanero, en lo que respecta a los tributos que
gravan la importación, sin perjuicio de las exenciones y
beneficios establecidos en la legislación respectiva”. Este
Artículo debe ser interpretado a la luz de las disposiciones
que refieren al territorio aduanero y exclave. Por el primero
el nuevo Código entiende que es el ámbito geográfico dentro
del cual es aplicable la legislación aduanera; y por el
segundo, de los que se señala expresamente no forman parte
del primero “los exclaves concedidos a otros países o bloques
de países”.
Visto de esta forma, se introduciría una modificación
sustancial en cuanto a que no quedarían comprendidas en la
excepción de los exclaves, pero se crearía como sostiene
González Bianchi una frontera virtual en la que “La entrada y
salida de mercaderías (…) serán regidas o la legislación que
regula la importación y la exportación respectivamente”.24
Todo lo expuesto hasta el momento se ha confirmado por el
Cr. Enrique Canon (Presidente de la Dirección Nacional de
24 Ídem. Cit. 23 en referencia al Artículo 159.5.
36
Aduanas del Uruguay) y el Esc. Daniel Veneri (Secretario de
la Dirección Nacional de Aduanas del Uruguay) en la
entrevista realizada por este grupo el 22 de octubre de 2013.
2.4.1. Régimen de franquicias en el Uruguay.
2.4.1.1. Franquicias aduaneras territoriales.
Tratar el tema de ZF en el Uruguay requiere
necesariamente ubicarnos dentro del concepto de franquicias
aduaneras; para ello es necesario recurrir al Artículo 89 del
Código Aduanero del Uruguay el que establece “Las franquicias
aduaneras pueden ser de carácter territorial o tributario”. A
los efectos de esta tesis importan las franquicias de
carácter territorial las que se definen como aquellas
facilidades que se conceden para la permanencia y
movilización de mercaderías extranjeras en el territorio
nacional; admitiéndose como señala el Artículo 91 del mismo
cuerpo normativo diversas modalidades: “Se encuentran en
franquicias de carácter territorial las mercaderías
extranjeras internadas en las zonas francas y puertos francos
o bajo control aduanero en los depósitos fiscales y
particulares habilitados al efecto y las que se movilizan en
tránsito por el territorio aduanero nacional”.
Las modalidades que se admiten según el Código Aduanero
son:
37
1. Puerto Franco.
Erróneamente el Código Aduanero del Uruguay trata
conjuntamente los Puertos Francos con la ZF con la diferencia
de que no determina cuales son las actividades que en él se
pueden desarrollar. Compartiendo la posición del Esc. Carlos
Scirgalea Poppa en el país no existen puertos francos.25
2. Puerto Libre.
La creación de los puertos libres corresponde a la
llamada Ley de Puertos 16.246 26 por la que se autorizó por
la A.N.P. a otorgar concesiones para que se utilice
determinados espacios dentro del recinto portuario para
almacenar y brindar servicios a las mercaderías. En esta
clase de depósitos se puede realizar todo tipo de actividades
siempre que no se modifique la naturaleza de las mercaderías.
Dichas mercaderías son libres de derechos de importación y
exportación mientras que los servicios que se presten a estas
deben abonar el impuesto a la renta y al patrimonio según
corresponda pero no generan impuesto al valor agregado. No se
establece tiempo límite para la permanencia de las
mercaderías.
25 SCIRGALEA POPPA, Carlos. Derecho del Comercio Exterior. Universidad Católica del Uruguay, Montevideo, Uruguay, 2009. Pág. 86.
26 Decretos Reglamentarios: Nº 412/92 y Nº 455/94.
38
3. Depósitos habilitados.
Son espacios cerrados o abiertos, donde las mercaderías
son almacenadas con la autorización de la Aduana. Las
mercaderías de procedencia extranjera son consideradas en
tránsito ya que solo se encuentran momentáneamente por el
territorio aduanero nacional. Pueden desembarcarse como
reembarcarse en cualquier momento. Están libres de tributos
de importación o exportación y de cualquier impuesto interno
y de cualquier tipo de impuesto. Los depósitos pueden
calificarse en cuatro categorías: a) Depósito Comercial: son
mercaderías que solo pueden ser objeto de operaciones
destinadas a asegurar su conservación, es para evitar su
deterioro y facilitar el despacho; b) Depósito Franco: este
tipo de depósito facilita la comercialización, ya que permite
fraccionar, acondicionar bultos, seleccionar, clasificar,
dividir, etc.; c) Depósito Industrial: las operaciones que
permiten efectuar este tipo de depósito es variar la
naturaleza de las mercaderías, con la incorporación de
partes, Artículos y productos donde provienen de otros
países. Algunas actividades que se pueden realizar son
montaje de vehículos, maquinarias, aparatos eléctricos, etc.;
y d) Depósito Temporario: es un lugar donde está autorizado o
habilitado por la Dirección de Aduanas donde las mercaderías
podrían estar de carácter temporal o transitorio debido a una
exposición, demostraciones en ferias, actividades analógicas,
etc.
39
2.4.1.2. Franquicias aduaneras tributarias.
Dentro de estas franquicias podemos ver dos grandes
clasificaciones.
1. Admisión Temporaria.
También llamada salida temporal está regulada por la Ley
18.184 y reglamentada por el Decreto 505/009. La admisión
temporaria es el ingreso de un producto o mercadería al
mercado nacional exento de tributos, con el fin de utilizar
el mismo por un cierto tiempo y luego reexportarla al país de
donde provino u otro destino. “Admisión temporaria es la
introducción a plaza, exenta de tributos, de mercaderías
extranjeras procedentes del exterior del territorio aduanero
nacional, con un fin determinado ajeno al consumo, para ser
reexpedidas, dentro del plazo que fija esta reglamentación,
sea en el estado en que fueron introducidas o después de
haber sido objeto de una transformación, elaboración,
reparación o agregación de valor determinados, con efectiva
ocupación de mano de obra. El régimen de Admisión Temporaria
es también aplicable a las máquinas y equipos de cualquier
origen, que ingresen temporalmente para su reparación
mantenimiento o actualización”27.
Se reconocen tres clases de admisión temporaria en el
régimen actual: a) Admisión temporaria para perfeccionamiento
activo: permite el ingreso al territorio aduanero, con la
suspensión del pago de gravámenes de importación y de la
27 Artículo 1º del Decreto 505/009 de fecha 3 de noviembre de 2009.
40
aplicación de restricciones de carácter económico, de
mercaderías, para las operaciones de perfeccionamiento y
posterior para la reexportación bajo la forma de productos
resultantes; b) Admisión temporaria para transformación: el
objetivo es admitir en un territorio aduanero la importación
de la mercadería destinada a la elaboración de Artículos
terminados, los cuales quedan libres del pago de derechos
arancelarios, siempre y cuando estos Artículos sean para la
exportación en el plazo que la Ley o la autoridad haya
establecido; y c) Admisión temporaria sin transformación:
permite ingresar a un territorio donde se encuentra libre de
pago de gravámenes aduaneros, son mercaderías extranjeras con
el objetivo de otorgar una mejor presentación o adecuarla a
exigencias técnicas más acordes con los productos que van a
ser exportados.
2. Régimen Devolutivo o Draw Back.
Por su parte el Draw Back se da cuando el importador paga
los derechos de importación sobre los bienes, una vez que
este se reexporte obtiene la devolución de los impuestos. El
estado en que los recibió o después de ser trasformadas o
elaborados industrialmente en el país. La Ley 4.268 del
Artículo 10 faculta al Poder Ejecutivo a otorgar el beneficio
del Draw Back a todos los Artículos que se introduzcan del
extranjero y que se reexportan en cualquier forma.
2.4.2. Antecedentes.
Con lo visto en los capítulos anteriores, queda claro que
casi todos los países del mundo han destinado parte de su
41
territorio al establecimiento de un régimen franco, donde más
allá de que por lógicas cuestiones de legislación la
definición así como la instrumentación del régimen varia de
país a país. Sin embargo como se desprende de lo dicho, las
ZF se han constituido como un instrumento que se traduce en
una fórmula de competitividad internacional para los países.
Uruguay no ha sido la excepción, y ha ido consolidando el
instrumento a lo largo de la historia, siendo que los
primeros intentos de regulación se encuentran hacia finales
del siglo XIX. Estudiar al menos brevemente los antecedentes
nos permite no solo ver cómo ha evolucionado la legislación,
sino que ayuda a entender cuáles han sido las intenciones y
objetivos que se han perseguido con el instrumento.
A los efectos del análisis, podemos dividir el estudio en
cuatro periodos, los cuales se ven identificados cada uno de
ellos por la sanción de una Ley que modifica en sustancia el
régimen, aunque cada una de ellas sufre modificaciones
menores. El primero de ellos es aquel que se instauró a
partir de la entrada en vigencia de la Ley 7.593, luego por
la Ley 8.739, el tercero por la Ley 11.392 hasta llegar al
régimen actual de la Ley 15.921, esta última etapa será
tratada en el capítulo siguiente.
1. Primera etapa: régimen de la Ley 7.593.
La primera reglamentación de ZF se basa en una
definición, bastante completa para su época, pero qué cómo se
verá más adelante no condice al cien por ciento con la
normativa actual: “(…) parte de un gran puerto o una
extensión territorial adyacente a él y generalmente con un
puerto propio (…) considerada fuera de la jurisdicción
42
aduanera, donde pueden llegar libremente mercaderías de
cualquier parte del mundo, sin tropezar con las barreras
arancelarias y dentro de ella pueden ser objeto de toda clase
de manipulaciones, transformaciones, sin la intervención
aduanera. La libertad de comercio de la zona con el exterior
es completa; en cambio estas barreras existen –muy celosas y
vigiladas- hacia el lado interior, esto es, hacia el resto
del territorio del Estado, (las zonas están aisladas del
resto del territorio ya sea aprovechándose para su
emplazamiento los obstáculos naturales: montañas, ríos, etc.
o bien artificiales: doble cerca, rejas, etc.) a fin de que
no quede un resquicio por donde puedan ingresar al territorio
aduanero, las mercaderías del área franca”.28
La Ley 7.593 del 20 de junio de 1923 y reglamentada por
Decreto del 24 de marzo de 1924 autoriza al Poder Ejecutivo a
sacar a licitación las obras portuarias de las ciudades de
Colonia y Nueva Palmira29. En esta normativa se establece un
sistema de explotación de ZF por empresas privadas con el
lógico procedimiento de licitación, y siempre bajo el control
del Estado. Si bien se regula la aplicación de este régimen
en las ciudades que se dijo anteriormente, también se prevé
la autorización para crear una ZF en Santa Rosa del Cuareim.
El objetivo que se persiguió con la sanción de esta
primera Ley fue la de solucionar los problemas de
desocupación que se dieron en estos pueblos por el cierre de
la Plaza de Toros.
28 Ídem. Cit. 4.
29 Decreto Nº 454/988.
43
2. Segunda etapa: Régimen de la Ley 8.739.
El 15 de Julio de 1931 se sanciona la Ley 8.739 por la
que se sustituye el régimen de explotación y administración
privada, quedando a partir de allí en manos directas del
Estado por medio de las denominadas comisiones
Administradoras30, lógicamente que como en la órbita de dichas
comisiones no se podían administrar y explotar todas las
tareas, se les da la potestad de conferir en arrendamiento,
luego del proceso licitatorio correspondiente, todos aquellos
servicios que le fuere imposible administrar y explotar por
sí mismo.
Esta Ley fue reglamentada por el Decreto del 7 de abril
de 1934, el que luego se modificó por uno del 13 de diciembre
de 1935, en aspectos no sustanciales a los efectos de la
presente.31
3. Tercera etapa: Régimen de la Ley 11.392.
El régimen de la Ley 7.593 con sus modificativas y
concordantes fue modificado por la Ley 11.392 de 14 de
diciembre de 1949 en su Artículo 22. Respecto a esta Ley
resulta trascendente ya que fue el régimen que imperó en
30 Según los Artículos 1 a 3 de dicha Ley, estas Comisiones se componían por cinco miembros: uno seria el funcionario superior de la aduana local, otro designado por elección de los obreros y empleados que laboraran en la Zona Franca respectiva, otro designado por el Consejo departamental, otro por la Administración Nacional de Puertos de Montevideo, y el ultimo por el Consejo Nacional a propuesta del Centro de Navegación Trasatlántica.
31 No se encontraron las numeraciones para identificarlos.
44
nuestro país por casi treinta años y es el antecedente
directo del régimen actual.
La Ley reglamenta nuevamente las ZF existentes hasta
dicha fecha, es decir las de Colonia y Nueva Palmira,
permitiendo en su Artículo 1 la instalación de
establecimientos industriales y fabri1es que se dediquen a la
elaboración de materias primas extranjeras, siempre y cuando
no exista respecto de las ellas industrialización en el país.
Habilita también a realizar toda clase de operaciones de
montaje, manipulación, transformación, perfeccionamiento,
etc. de Artículos y materias primas que provengan del
exterior pudiendo embarcarse y desembarcarse cuando se quiera
y libres de tributos a la exportación e importación, con la
particularidad que refiere a los existentes así como aquellos
a crearse a futuro. En último término se le confiere al Poder
Ejecutivo la facultad para autorizar cualquier otro trabajo
o actividad similar a las enunciadas, que a su juicio,
resulte de utilidad para la economía del país.
2.4.3. Régimen actual. Ley 15.921 y modificativas.
Las ZF que existen, ya sea en funcionamiento efectivo o
no, dentro del Uruguay se encuentran amparadas por el régimen
de la Ley 15.921 de fecha 17 de diciembre de 1987. Este
régimen modificó sustancialmente la normativa existente hasta
dicho momento, como forma de darle un relanzamiento o al
menos fortalecer el instrumento como un mecanismo de
atracción de inversión extranjera directa y en opinión
personal como forma de vender al país hacia el exterior como
cuna de un ordenamiento jurídico firme y garantista.
45
La Ley más allá de las críticas que se le han hecho,
especialmente en el último tiempo en la que ha habido
proyectos para su reforma, no deja demasiados puntos librados
al azar, sino que por el contrario es bastante específica, lo
cual por otro lado parece lógico puesto que se trata de un
“régimen de excepción” no solo al sistema tributario sino que
en varias otras ramas del derecho.
2.4.3.1. Definición.
Pese a que parte de la doctrina entiende que no
corresponde a la Ley en un sentido formal y material dar
definiciones, ya que son más las confusiones que crean y por
lo tanto corresponde a la doctrina definir en base a
lineamientos que establezca el derecho positivo. Dicho esto,
la Ley en cuestión define en su Artículo 2 las ZF como “(…)
áreas del territorio nacional de propiedad pública o privada,
cercadas y aisladas eficientemente, las que serán
determinadas por el Poder Ejecutivo previo asesoramiento de
la Comisión Honoraria Asesora de Zonas Francas, con el fin de
que se desarrollen en ellas con las exenciones tributarias y
demás beneficios que se detallan en esta Ley, toda clase de
actividades industriales, comerciales o de servicios y entre
ellas: A) Comercialización, depósito, almacenamiento,
acondicionamiento, selección, clasificación, fraccionamiento,
armado, desarmado, manipulación o mezcla de mercancías o
materias primas de procedencia extranjera o nacional. B)
Instalación y funcionamiento de establecimientos fabriles. C)
Prestación de servicios financieros, de informática,
reparaciones y mantenimiento, profesionales y otros que se
requieran para el mejor funcionamiento de las actividades
instaladas y la venta de dichos servicios a terceros países.
46
D) Otras que a juicio del Poder Ejecutivo resultaren
beneficiosas para la economía nacional o para la integración
económica y social de los Estados”.
De la misma Ley se desprende la clasificación
unánimemente aceptada por la Doctrina. Tomando en cuenta la
actividad que se desarrolla en la ZF encontramos zonas
industriales, comerciales y de servicios. Como ya se señaló
en la clasificación de la ZF en general no se trata de
categorías puras sino que lo más común es que en una misma ZF
se desarrollen más de una actividad. Así mismo es importante
aclarar de que por el Literal D) se prevé la posibilidad que
el Poder Ejecutivo determine que en una ZF se puedan
desarrollar otras actividades que a su juicio “resultaren
beneficiosas para la economía nacional o para la integración
económica y social de los Estados”; esto significa que en
caso que aparezca una suerte de ZF sui generis pueda verse
contemplada por la ley (situación que parece extraña puesto
que los literales anteriores detallan casi todas las
actividades económicas).
2.4.3.2. Aspectos aduaneros tributarios.
Como se señaló anteriormente, cuando hablamos de ZF se
trata de franquicias aduaneras de carácter territorial.
A los usuarios de Zonas Francas la Ley les consagra en su
Artículo 19 una exoneración genérica y total, “Los usuarios
de las zonas francas están exentos de todo tributo nacional,
creado o a crearse, incluso de aquellos en que por ley se
requiera exoneración específica, respecto de las actividades
que desarrollen en la misma”, es decir, que la exoneración es
para el presente y para el futuro y se extiende a cualquier
47
tributo que le resulta aplicable, y una muestra de la
amplitud de la exoneración lo da el hecho de que contempla
“incluso aquellos en que por ley se requiera exoneración
específica”.
De acuerdo a la legislación tributaria uruguaya el
abanico de los tributos que resultarían aplicables y se ven
exoneradas las ZF son los siguientes:
1. Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas
(IRAE).
De acuerdo a lo establecido en el Texto Ordenado (en
adelante TO) de la DGI en el Artículo 52 del Título 4 se
expresa: “Rentas exentas. Estarán exentas las siguientes
rentas: I) Las provenientes de actividades desarrolladas en
el exterior, y en los recintos aduaneros, recintos aduaneros
portuarios, depósitos aduaneros y zonas francas, con
mercaderías de origen extranjero manifestadas en tránsito o
depositadas en dichos exclaves, cuando tales mercaderías no
tengan origen en territorio aduanero nacional, ni estén
destinadas al mismo”.
2. Impuesto al Patrimonio (IP).
Este impuesto anual con destino a Rentas Generales excluye
expresamente como sujeto pasivo a las personas comprendidas
en el literal E) del Artículo 52 del Título 4 del TO.
48
3. Impuesto al Valor Agregado (IVA).
El IVA por definición es un impuesto que grava todas las
etapas de la vida económica de los bienes por lo tanto
requiere algunas precisiones.
Por la aplicación del Artículo 28 del Decreto 220/998 la
circulación de los bienes dentro de la ZF se encuentra
exonerada de IVA. Por otra parte en el Artículo siguiente se
contempla la situación en que los bienes o mercaderías
procedan de territorio nacional no franco y sean introducidos
a ZF tendrán el tratamiento previsto para las
exportaciones.32 En el sentido inverso la introducción de
bienes desde una ZF a territorio nacional no franco será
considerada a todos los efectos como una importación y se
aplicará el IVA.
Para el caso de los servicios se contempla la hipótesis
en que los mismos sean prestados necesaria y exclusivamente
dentro de la ZF, considerándose a todos los efectos
exportación de servicios.33
32 Artículo 29º. Zonas Francas. Los bienes, servicios, mercaderías y materias primas que procedan de territorio nacional no franco y sean introducidos a las Zonas Francas, tendrán para el Impuesto al Valor Agregado, el tratamiento previsto para las exportaciones por las normas legales y reglamentarias del tributo.
33 Artículo 34º. Exportación de servicios. Las operaciones comprendidas en el concepto de exportación de servicios son: (…) 7. Los servicios prestados exclusivamente en: (…) c) Zonas Francas definidas por el Artículo 1º de la Ley Nº 15.921 de 17 de diciembre de 1987. Será condición necesaria para que los citados servicios sean considerados exportación, que los mismos deban prestarse necesariamente en dichas áreas. Los servicios prestados por despachantes de aduana en relación a mercaderías que circulan en régimen de tránsito internacional se consideran comprendidos en este numeral.
49
4. Impuesto Específico Interno (IMESI).
El Artículo 46 del Decreto 454/998, reza: “(…) estarán
exoneradas del impuesto específico interno: a. la circulación
de bienes en Zonas Francas (…) b) La introducción de bienes
desde el extranjero a ZF”.
5. Impuesto a los Ingresos de las Compañías de Seguros.
Según el Artículo 38 del Decreto 454/988: “Los ingresos
de las compañías de seguros instaladas en territorio no
franco, provenientes de seguros contratados por usuarios de
zonas francas que cubran riesgo en las mismas, o en trayectos
desde y hacia las zonas francas no se computarán para
liquidar el Impuesto a los Ingresos de las Compañías de
Seguros”.
6. Impuesto de control de las Sociedades Anónimas (ICOSA).
En relación al ICOSA, el Artículo 17 de la Ley 15.921
establece que estarán exoneradas del impuesto las sociedades
anónimas, cuyo único objeto sea el de realizar operaciones en
calidad de usuarios de zona franca; es decir, exonera a las
sociedades que se hubieran constituido con el único objeto de
realizar operaciones en calidad de usuarios, con
independencia de la firma del contrato o de la existencia de
actividad.
50
Las empresas de ZF que no se encuentren registradas como
usuarias ya sea directas o indirectas también se encuentran
exoneradas de ICOSA.
7. Impuestos a la Importación.
Los bienes, servicios, mercaderías y materias primas
(cualquiera sea su origen) introducidos a las ZF, estarán
exentos de todo gravamen aduanero de importación e impuestos
que se generen en ocasión de la misma.
Los tributos alcanzados por esta exoneración son: la Tasa
Global Arancelaria, Tasa Consular, Extraordinario de Aduana,
Tasa de Servicios Automatizados, IVA y adelanto de IVA, IMESI
y adelanto de IRAE.
8. Impuestos a la Exportación.
Si bien en el Uruguay actualmente no existen gravámenes a
las exportaciones la normativa consagra (previendo quizás la
posibilidad de que se consagren) una exoneración genérica
que pueda grabar cualquier salida de bienes, servicios,
mercaderías y materias primas de Zonas Francas al extranjero.
Por otro lado, los bienes, servicios, mercaderías y
materias primas procedentes del territorio nacional no franco
que sean introducidas a ZF, lo serán de acuerdo a las normas
vigentes para la exportación a ese momento.
51
2.4.3.3. Aspectos laborales.
El primer aspecto laboral de importancia que recoge la
Ley es respecto a la población ocupada en el área de ZF. El
Artículo 18 establece como condición necesaria para conservar
los beneficios y privilegios que concede la norma que los
usuarios empleen en sus actividades un mínimo del setenta y
cinco por ciento de su personal con ciudadanos uruguayos (sin
discriminación que los mismos sean naturales o legales). Lo
dicho es la regla, pese a que mediante autorización del Poder
Ejecutivo, y siempre que medie una comprobada necesidad de
acuerdo a la naturaleza de las tareas a desarrollar y por
razones de interés general34, dicho porcentaje podrá ser
reducido.
En otro orden, y si bien no cabe dudas que la Ley
establece un amplio sistema de exenciones tributarias,
respecto al personal ocupado (patrones como dependientes)
establece inmediatamente una limitación, que es respecto al
sistema de contribuciones especiales a la seguridad social,
así reza el Artículo 20 “(…) no estarán comprendidos en las
precedentes exenciones tributarias las contribuciones
especiales de seguridad social Y PRESTACIONES LEGALES DE
CARÁCTER pecuniario establecidas a favor de personas de
derecho público no estatales de Seguridad Social”.
En cuanto a las contribuciones especiales aplican en
principio sobre todo el personal, abarcando todas aquellas
que corresponden en la República, tanto las patronales
34 Este último es un concepto que ha sido discutido en cuanto a la prudencia de involucrarlo como una de las limitantes a la reducción el porcentaje, ya que no se sabe cuáles son los paramentos con los cuales se debe medir el interés general.
52
(seguridad social, FONASA, FRL) y las del empleado que quedan
en manos del empleador como agente de retención (seguridad
social, FONASA, FRL, IRPF sobre las rentas de trabajo). La
única excepción a no realizar tales contribuciones es en el
caso del personal extranjero, para lo cual se debe cumplir
con la presentación al Banco de Previsión Social de una
declaración jurada por parte del interesado en la que conste
su voluntad de no quedar amparado en el régimen uruguayo, con
la correspondiente mención del régimen al cual se ampara35. El
mismo Artículo 20 “in fine” establece la opción para estos
extranjeros de tributar IRNR o IRPF para las actividades que
se realicen en ZF.
2.4.3.4. Otros beneficios.
Si bien los beneficios tributarios son los que más se
destacan y lo tornan más atractivo para los inversores
existen otros tantos que complementan el sistema:
1. Servicios Portuarios.
El Artículo 23 concede la facultad a la A.N.P. de cobrar
únicamente por aquellos servicios que hayan sido
efectivamente prestados no pudiendo excederse del costo
directo del servicio. En lo que refiere a las tarifas de este
servicio centralizado todo ingreso o egreso de bienes y el
35 Diego Licio recoge al respecto la Sentencia No. 407.010 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo donde aclara una situación particular del hijo de uruguayos nacido en el extranjero, así como una interpretación del Artículo 20.
53
traslado a o desde la ZF es considerado tránsito
internacional por lo que el ingreso o egreso se podrá cobrar
una sola vez.
2. Servicios del Estado.
Por un lado se prevé que los organismos y entes del
Estado que presten servicios o suministren insumos a las
zonas pueden establecer tarifas especiales promocionales para
ellos. En segundo término los monopolios ya sean de hecho o
de derecho que existe en el territorio no franco no aplican a
las zonas por lo tanto quedan en libertad de contratar los
servicios de telecomunicaciones (ANTEL), energía (UTE),
combustible (ANCAP) que desee.
3. Circulación de divisas.
“Es libre la entrada y salida de divisas, metales
preciosos y títulos valores de cualquier especie. El pago o
cobro de operaciones comerciales - compras o ventas
realizadas desde ZF-no requieren intervención de las
autoridades económicas uruguayas. El Banco Central del
Uruguay no interviene en ninguna operación financiera o
comercial que se realice en zona franca. Por lo tanto existen
ilimitadas facultades para repatriar capitales y
beneficios”.36
36 “El ABC de las Zonas Francas en el Uruguay”. Selección de material de Zonamérica, Montevideo, Uruguay. Pág. 6.
54
4. Sociedades anónimas.
Como sostiene Diego Licio en su ya citada obra para el
caso de que los usuarios de las ZF opten por constituirse en
sociedades anónimas el procedimiento es más simple que el
general ya que no necesitan la aprobación de la Auditoria
Interna de la Nación respecto a sus estatutos, así como
concede también la posibilidad de reformarlos en plazos más
breves.
Debemos sumar a todo esto el hecho que el Artículo 25 de
la Ley da una garantía para los usuarios de que mientras
existan contratos vigentes que se hayan amparado en la Ley
15.291 el Estado será responsables de daños y perjuicios
respecto a “las exoneraciones tributarias, beneficios y
derechos que esta Ley le acuerda”.
2.4.4. Zonas francas en el Uruguay. Número y efectivo
funcionamiento.
En Uruguay, y bajo el régimen actual funcionan trece ZF,
las cuales según la página Web del Área de ZF, dependiente
del Ministerio de Economía y Finanzas, son las siguientes37:
2.4.4.1. Zonamérica (Zonamérica S.A.).
Es una ZF especializada en servicios y negocios, ubicada
en el Departamento de Montevideo y la cual puede ser
37 Disponible desde Internet en Sitio Web <www.zfrancas.gub.uy>
55
considerada como la pionera en la materia. Además puede ser
la de mayor importancia ya que cuenta con destacable
infraestructura, contando en su interior con operaciones de
Logística, Servicios Financieros, Informática y Tecnología,
Call Centers, Oficinas Regionales, Biotecnología, Consultoría
y Comercio en general.
Zonamérica consta con 100 hás. y con más de 100.000 m2
construidos divididos entre 23 edificios. Se encuentra
establecidas 180 empresas internacionales generando más de
8000 puestos de trabajo.
2.4.4.2. Zona Franca de Colonia (Grupo Continental
S.A.).
En el año 1923 se crea la ZF de Colonia. Esta cuenta con
un desarrollo logístico así como con un parque industrial
totalmente moderno.
Se encuentra establecida geográficamente en un punto
estratégico: a 50 minutos de la ciudad de Buenos Aires y con
acceso a las principales rutas terrestres.
Las actividades que desarrollan esta ZF son: Comerciales
(recepción de mercaderías, almacenamiento, administración de
inventarios, despacho de aduana); Servicios (logísticos
integrales, Bancarios, financieros, seguros, servicios de
mercadeo, auditoria, administración, informática, almacenaje,
entre otros;) e Industriales (instalación de empresas
industriales.)
56
2.4.4.3. Zona Franca Colonia Suiza (Colonia Suiza
S.A.).
Se inauguró el 30 de octubre de 1994 operando hasta hoy
en día con actividades comerciales, servicios y con un parque
industrial.
En particular esta ZF no solo se ha desarrollado hacia su
interior sino que ha generado actividades y emprendimientos
en las zonas aledaña.
2.4.4.4. Zona Franca Floridasur (Florida S.A.).
Esta ZF inicia sus actividades en el año 1998 y se
encuentra estratégicamente ubicada: a 93 km. al Norte de
Montevideo sobre la Ruta Nacional Nº 5, de camino a la ciudad
de Rivera frontera con Brasil.
Hoy en día cuentan con 500 empresas dedicadas a
diferentes rubros y más de 70.000 m2 construidos en
aproximadamente 110 bodegas. Estas empresas se destacan en
actividades comerciales e Industriales.
2.4.4.5. Zona Franca Libertad (Lideral S.A.).
Lideral S.A. tres tipos de actividades: comercial,
industrial y de servicios. Se encuentra ubicada a 49 Km. de
la ciudad de Montevideo, sobre un total de 35 hás. Las
actividades más comunes son: playa de contenedores,
vehículos, maquinarias viales, depósito para todo tipo de
mercaderías, depósitos refrigerados, entre otras. Su
57
ubicación le ha permitido un servicio de logística rápida y
eficiente.
2.4.4.6. Zona Franca Nueva Palmira (Nueva Palmira).
Esta ZF se cuenta directamente administrada por el Estado
Uruguayo. Es el segundo puerto más importante del país
después del de Montevideo debido a su constante operativa.
Tiene una excelente ubicación geográfica con salidas a la
ruta nacionales 21, 53 y 12 y es la puerta de acceso al Río
de la Plata.
Con 100 hás. , cuenta en su interior depósitos
cubiertos y predios libres, insertos en una zona
agroindustrial y comercial. También cuenta con almacenaje
especial para granos administrado por la Terminal Granelera
del Uruguay (TGI) y con una playa de acopio de minerales. Los
servicios que ofrecen son comerciales y de servicios.
2.4.4.7. Zona Franca Río Negro (Río Negro S.A.).
La ZF de Río Negro se encuentra en el Departamento que le
da su nombre, habiéndose establecido el día 6 de julio de
1992. Su ubicación en la cabecera del Puente General San
Martín determinó que el objetivo primordial de funcionar como
plaza de almacenaje, con alguna pequeña industria, y su
consecuente salida hacia la Argentina, dada la cercanía. En
sus comienzos, la ZF albergó una fábrica de flores
artificiales y operó con diversos rubros, como
electrodomésticos, equipos eléctricos e industriales,
papelería, entre otros.
58
Si bien en un principio tuvo cierta fuerza como
emprendimiento en la Zona, las actividades fueron decayendo
al punto que en el año 2012 se decidió por parte de la
Dirección de ZF la inhabilitación de la misma, dado el costo
deficitario y el poco éxito de los emprendimiento.
2.4.4.8. Zona Franca Rivera (Rivera).
Se encuentra ubicada en la frontera con Brasil, cuenta
con 54 hás. y comprenden 14.000 m2 cuadrados de depósitos
cerrados para el almacenamiento de mercaderías.
Es una ZF que es administrada por el Estado Uruguayo
abocada esencialmente a las ramas industrial y logística.
2.4.4.9. Aguada Park (Itsen S.A.).
Se dedica solamente a servicios contando con un complejo
de 56.000 m2 ubicado en un punto estratégico de la ciudad de
Montevideo.
2.4.4.10. WTC Free Zone (WTC Free Zone S.A.).
WTC Free Zone es una ZF que ofrece exclusivamente
servicios y se encuentra ubicada en uno de los barrios con
mayor desarrollo de la ciudad de Montevideo. Brinda a sus
usuarios una importante accesibilidad a toda la oferta de
servicios y de un ambiente paisajístico excepcional con vista
al Puerto de Yates y la Rambla de Buceo.
59
2.4.4.11. Punta Pereira (Punta Pereira S.A.).
Punta Pereira S.A. está ubicada en el Departamento de
Colonia siendo un polo de desarrollo económico orientado a la
fabricación de celulosa, papel y sus derivados.
También otro objetivo de esta ZF es tratar de incluir más
industrias para la transformación de la madera y una Terminal
portuaria para la entrada y salida de materias primas y la
exportación de productos. La inversión total estimada a lo
largo del proyecto supera los 1.000 millones de dólares.
2.4.4.12. Parque de las Ciencias (Parque de las
Ciencias S.A.).
Esta ZF se encuentra localizada en el Departamento de
Canelones y cuenta con la particularidad de que se ha
autocalificado como una ZF científica, a tal punto que la
iniciativa para la creación de la misma se debe al grupo
farmacéutico Mega Pharma38 que en el año 2009, estableciendo
como finalidad: “Promover la creación, captación y el
desarrollo de empresas basadas en el conocimiento y la
innovación, y así desarrollar un cluster con foco en sectores
de alto valor agregado, relacionados a ciencias de la vida,
la salud y de alta tecnología”.
La idea que se planteó fue la de un parque con una
infraestructura importante que permita el establecimiento de
industrias de alta gama así como de servicios, pero sin dejar
38 Mega Pharma es una alianza estratégica integrada por los Laboratorios Roemmers, Rowe, Poen, Medihealth, Panalab, Raymos, entre otros.
60
nunca de lado el objetivo final al cual se deben
circunscribir que es al del intercambio y generación de
conocimientos en el campo científico y tecnológico con un
especial énfasis en las áreas de vida y salud (ejemplos: los
sectores farmacéuticos, cosméticos, biotecnológicos,
fitosanitarios, sanitarios, veterinarios, dispositivos
médicos, entre otros).
Por otra parte busca un fin de intercambio cultural con
los centros de investigación y académicos, tanto locales como
internacionales.
2.4.5. Distribución de las Zonas Francas en el territorio
y principales características regulatorias.
A los efectos de ilustrar de manera gráfica la
distribución de las ZF que existen en el Uruguay, a
continuación se presenta un mapa resaltando las ubicaciones.
La conclusión clara que se puede extraer de la imagen es
que las zonas se ubican en su gran mayoría en el suroeste del
país. Quizá un factor determinante para las ZF comerciales e
industriales es la reducción de los costos logísticos
facilitado por la cercanía a las salidas fluviales del país.
61
CUADRO Nº 5: Mapa. Distribución geográfica de las ZF.
Elaboración propia en base a datos relevados.
CUADRO Nº 6: Línea del tiempo de las ZF.
Elaboración propia en base a datos relevados.
62
Luego de visualizar de manera gráfica ubicaciones
geográficas y línea del tiempo, en el cuadro Nº 8 se detallan
las resoluciones y sus respectivos plazos de autorización y
un dato no menor como se compone la inversión que se hizo
para su instalación al menos sobre los que se conocen datos.
CUADRO Nº 7: Datos generales de ZF en Uruguay.
ZONA FRANCA FECHA DE RESOLUCIÓN
PLAZO DE LA AUTORIZACIÓN
SUPERFICIE EN HECTÁREAS
INVERSIÓN MINIMA (USD)
Zona Franca Río Negro 06/07/1992 30 años 410 Sin datos
Zona Franca Florida 12/11/1991 50 años 16 Sin datos
Zonamérica 16/02/1990 50 años 100 24.900.000
Liberal S.A. (Libertad) 13/05/1994 30 años 35 Sin datos
Zona Franca Colonia Suiza
19/12/1991 30 años 14 3.942.772
Itsen S.A. (Agua Park) 31/07/2007 30 años 0.56 27.518.820
WTC Free Zone 31/07/2007 30 años 0.3071 16.712.497
UPM Fray Bentos 27/10/2004 30 años 550 942.000.000
Parque de las Ciencias 07/09/2009 30 años 51 93.000.000
Zona Franca Nueva Palmira Estatal 100 Sin datos
Punta Pereira 22/01/2008 30 años 361 1.069.802.200
Grupo Continental (Colonia)
24/01/994 20 años 22 Sin datos
Rivera Intervenida 54 Sin datos
SERIES ESTUDIOS DE LA APC. UNIDAD DE ANÁLISIS – ASESORÍA DE POLÍTICA COMERCIAL. “El régimen de Zonas Francas en Uruguay”. Febrero de 2013. Pág. 19.
2.4.6. Datos de interés Zonas Francas de Uruguay.
A continuación se exponen gráficamente algunos de los
datos que se consideran de interés que arrojó el último censo
de ZF realizado por el instituto nacional de estadística,
concretamente los datos que consideramos de interés son los
establecimientos que se encuentran en calidad de usuarios de
63
las distintas Zonas y por otro lado los puestos de trabajo
que se ocupan.
CUADRO Nº 8: Cantidad de establecimientos dentro de las ZF.
ZONA FRANCA 2009 2010
TOTAL PORCENTAJE TOTAL PORCENTAJE
Aguada Park 2 0.1 18 1.3
Colonia 103 7.6 102 7.2
Colonia Suiza 28 2.1 28 2
Florida 265 19.5 277 19.4
Libertad 79 5.8 79 5.5
Nueva Palmira 14 1 15 1.1
Punta Pereira 1 0.1 1 0.1
Río Negro 5 0.4 4 0.3
Rivera 7 0.5 8 0.6
UPM 11 0.8 11 0.8
WTC Free Zone 1 0.1 1 0.1
Zonamérica 844 62.1 881 61.8
Total 1360 100 1425 100
UNIDAD DE ANÁLISIS – ASESORÍA DE POLÍTICA COMERCIAL. “El régimen de Zonas Francas en Uruguay”. Series Estudios de la APC. Febrero de 2013. Pág. 19.
GRÁFICO Nº 2: Cantidad de establecimientos dentro de las ZF.
Elaboración propia en base a los datos del cuadro exterior.
64
CUADRO Nº 9: Exportaciones de bienes desde ZF.
ZONA FRANCA MILES DE DOLARES PARTICIPACION EN EXPO DE
ZF PARTICIPACION EN EXPO
DE URUGUAY
ZF Nueva Palmira 1.314.539 78,47 por ciento 30,46 por ciento
ZF Colonia 285.461 17,04 por ciento 6,61 por ciento
ZF Montevideo 40.933 2,44 por ciento 0,95 por ciento
ZF Parque de las Ciencias 7.868 0,47 por ciento 0,18 por ciento
ZF UPM Fray Bentos 7.683 0,46 por ciento 0,18 por ciento
ZF Nueva Helvecia 3.852 0,23 por ciento 0,09 por ciento
ZF Rivera 6.06 0,36 por ciento 0,14 por ciento
ZF Florida 5.652 0,34 por ciento 0,13 por ciento
ZF Libertad 1.391 0,08 por ciento 0,03 por ciento
ZF Punta Pereira 1.812 0,11 por ciento 0,04 por ciento
TOTAL 1.675.250 100 por ciento 38,82 por ciento
UNIDAD DE ANÁLISIS – ASESORÍA DE POLÍTICA COMERCIAL. “El régimen de Zonas Francas en
Uruguay”. Serie Estudios de la APC. - Febrero de 2013. Pág. 33.
GRÁFICO N°3: Exportaciones de bienes desde ZF.
Elaboración propia en base a los datos del cuadro exterior.
65
2.5. ¿Por qué una empresa extranjera debería optar por el
régimen de zonas francas en Uruguay?
Como se ha dicho oportunamente son varios los factores
que inciden en cualquier empresa a la hora de decidir
invertir en un país extranjero.
En el caso de Uruguay, parte de su oferta es exhibirse
resaltando las características que lo tornan en cierta medida
más atractivo y competitivo a nivel global: seguridad
jurídica, protección de inversiones, índices estadísticos que
reflejan la estabilidad del país, entre otras.
A la hora de evaluar los beneficios del régimen de ZF
uruguayo, se lo debe hacer contrastándolo en dos esquemas
distintos. En primer lugar, hay que contrastarlo con los
demás regímenes de la región, esencialmente aquellos que
implican una competencia directa como el caso de Argentina y
Brasil.
CUADRO Nº 10: Comparación ZF de la Región.
ARGENTINA BRASIL URUGUAY
Comercial, Industrial y
Servicios
Industrial Comercial, Industrial y
Servicios
Prohibida la venta al
por menor salvo ZF
limítrofes con otros
países. (la triple
frontera)
No hay prohibición expresa. En caso de existir una
venta al por menor a
territorio no franco
debe hacerse el trámite
de importación.
Exoneración de carácter
objetivo, tributan
parte del abanico
positivo de la
República Argentina.
ZF en aéreas de la Amazonia y del
Nordeste reducción de 75por ciento
siempre que sea la actividad
prioritaria para la región. De más
zonas tributan impuesto a la renta por
el régimen general (exoneración
objetiva)
Exoneración subjetiva:
todo tributo nacional
creado o a crearse
66
Pueden tener actividad
fuera de la ZF pero
deben llevar
contabilidad separada.
Las empresas instaladas no pueden tener
actividad fuera de la zona.
No pueden tener
actividad fuera de la
zona salvo en el
exterior o en otra ZF.
Elaboración propia en base a información relevada.
Según se expone en el cuadro Nº 13 se desprende que el
régimen uruguayo es más beneficioso desde el punto de vista
tributario puesto que la exoneración, como se ha dicho en
varias oportunidades, es absoluta, no ocurriendo lo mismo en
los demás.
Asimismo cabe destacar que la seguridad jurídica que dan
los tratados bilaterales de protección de inversiones y al
respeto en el cumplimiento de estos independientemente del
gobierno de turno le da una ventaja superlativa frente a su
vecino Argentino.
Por otra parte, y corresponde contrastar el régimen en
estudio con el régimen fiscal uruguayo ya que es donde se ven
con más claridad los beneficios. Este último genera altos
costos tributarios a la hora de una empresa instalarse en
territorio no franco, que comienzan desde la construcción en
caso que requiera infraestructura hasta su funcionamiento.
2.5.1. Éxito del régimen.
Evaluar el éxito del régimen desde la generalidad debe
realizarse considerando cuales son los objetivos que este ha
perseguido, es decir si se han alcanzado o no. Esto no
resulta del todo sencillo ya que se trata de un régimen que
se ha utilizado casi por 100 años en el país, y como ocurre
67
siempre existen casos particulares que quizás opacan la
generalidad.
Pese a que hay quienes son acérrimos negadores de las
bondades del régimen, siendo reiterada la opinión de que es
una herramienta para constituir al país como una paraíso
fiscal y de instalación de empresas fantasmas, lo cierto es
que se trata de un régimen que ha tenido sus altibajos en el
uso: épocas en las cuales prolifera su promoción y
consecuente instalación y luego períodos de estancamiento.
Esto, como todo en Uruguay depende de los factores externos,
ya que han sido utilizadas en su mayoría por extranjeros,
independientemente que los explotadores luego sean
nacionales.
También se mueven de acuerdo a los intereses del momento,
por ejemplo cuando se instaló Zonamérica como una Zona
especializada en servicios, esto parecía inimaginable, sin
embargo en el Departamento de Montevideo se encuentran ya
tres zonas con esta actividad funcionando de manera exitosa,
consecuencia lógica de mirar en el mapa global el crecimiento
del comercio de servicios.
Por otra parte, las zonas en su gran mayoría han
funcionado. Por lo pronto solo se puede señalar un caso
puntual, la ZF Río Negro que según las noticias no ha
prosperado, pero que en los hechos y si recurrimos a la
historia de esta zona, pese a ser una de las más antiguas y a
tener una posición geográfica estratégica, siempre ha estado
en la mira por no cumplir con el objetivo planteado.
Fuera del citado caso las zonas han funcionado, algunas
más que otras y en algunas veces se han visto impulsadas en
su crecimiento por instalación de industrias, como el caso de
Nueva Palmira que paso de ser especializada o al menos
reducida al rubro granelero y en la actualidad su principal
68
movimiento se debe a las actividades logísticas que demanda
la producción de celulosa (llevada adelante por la empresa
ONTUR).
En particular respecto a la exportación de bienes, como
luce en el cuadro Nº 12 en el que se desglosa cual es la
participación de las ZF en las exportaciones del Uruguay
refleja la importancia de estas.
Para redondear este apartado y finalizar con el primer
capítulo de la tesis se transcribe parte del comentario de la
Dra. Jimena Brause en el Diario “El Observador” a raíz de la
propuesta de modificar el régimen en el año 2013: “1) El
secreto del éxito: Las zonas francas en Uruguay tienen casi
100 años de vida. La primera ley de Zonas Francas fue dictada
hace 90 años (Ley 7.593 creando las zonas francas de Colonia
y Nueva Palmira, aún existentes). Las restantes 11 zonas
francas fueron creadas durante este período, varias bajo la
vigencia de la ley de zonas francas que rige hoy, número
15.921 del 17/12/87. Al amparo del actual régimen, Uruguay
tuvo el privilegio de ser el destino de importantísimas
inversiones extranjeras, empleando mano de obra uruguaya. El
secreto de ese éxito fue conferir a las empresas que se
instalasen en ellas la exoneración de todo tributo creado o a
crearse por las actividades que desarrollaren en ellas,
garantizando al usuario durante la vigencia de sus contratos,
que el Estado, bajo responsabilidad de daños y perjuicios,
aseguraría el mantenimiento de las exoneraciones tributarias,
beneficios y derechos que dicha ley les consagró. 2) ¿Por qué
reparar lo que no se ha roto? El pasado 22 de julio el Poder
Ejecutivo envió al Parlamento un Proyecto de Ley modificativo
de la Ley 15.291. Días pasados el Ministro de Economía,
compareció al Parlamento a fundamentar el Proyecto y
consideró que aunque el régimen ha cumplido
69
satisfactoriamente con los objetivos, requiere algunos
ajustes. (…) 3) Conclusiones: El actual régimen de Zonas
Francas contribuyó al crecimiento económico del Uruguay en
los últimos 26 años. Modificar un sistema que ha sido tan
favorable no tiene fundamento. Además, expondría a Uruguay a
juicios por incumplir el principio según el cual los
contratos tienen fuerza de ley entre las partes. Con el
agravante de tener que asumir la reparación al haber
garantizado que el Estado aseguraría a los usuarios todos los
derechos acordados por la Ley 15.291”39.
Compartiendo la opinión transcripta, las ZF en estos 100
años han aportado y acompañado al desarrollo del país,
permitiendo que forje parte de esa convicción colectiva de
que “Uruguay es un país cumplidor y seguro jurídicamente”, en
tanto el sistema ha funcionado como garantía para las
inversiones extranjeras, y ha formado parte de la oferta que
Uruguay muestra al mundo.
39 BRAUSE JIMENEZ DE ARÉCHAGA, Jimena. “Las Zonas Francas, un régimen exitoso en peligro”. Diario “El Observador” - Suplemento Actualidad - Columna Legal. Edición 19 de octubre de 2013. Uruguay. Pág. 7.
70
3. ZONAS FRANCAS A LA LUZ DE UN CASO CONCRETO
3.1. Consideraciones previas.
Hasta aquí el propósito ha sido el de sintetizar y
compaginar los principales aspectos del régimen de ZF, su
evolución en el Derecho positivo uruguayo, consideraciones de
derecho comparado y su efectivo funcionamiento, a fin de
proceder en esta instancia a analizar cuáles han sido los
efectos para un caso concreto.
El caso de estudio que se eligió, como se adelantara es
el de UPM o Zona Franca Fray Bentos. Cuando se optó por
tratar esta ZF en particular, varios fueron los motivos que
justificaron la elección. Por un lado, hasta el día de la
fecha es uno de los flujos de inversión más importantes y
significativos que ha recibido el Uruguay, lo que se vio
acompañado de las polémicas respecto al tema medioambiental
representado por el conflicto con el país fronterizo; el que
llevó a cuestionar una vez más la eficacia y eficiencia del
proceso de integración del Cono Sur.
Por otro lado, como es sabido se trata de una empresa de
origen y capitales mayoritariamente extranjeros, finlandeses,
que se instaló en una de las capitales departamentales con
menor población y con una historia bastante particular en
cuanto a las grandes inversiones.
A su vez, varias han sido las críticas en cuanto a las
grandes multinacionales que se instalen en el país,
especialmente cuando se amparan en un régimen de ZF, ya que
el comentario que se siente popularmente es: “nada de eso
queda en el país”.
71
Visto lo expresado en los párrafos anteriores, y ya que
resulta imposible analizar todos los casos de ZF se decidió
acotar a una de ellas, industrial y no de servicios, puesto
que es más sencillo medir los impactos, así como acceder a
las estadísticas sobre el intercambio comercial.
En último lugar, resulta por demás interesante todo el
bagaje de la normativa tanto nacional como de acuerdos
internacionales que se ven involucrados, por ejemplo: la
forma que se amalgama con el régimen de promoción forestal y
el acuerdo de protección de inversiones reciproco firmado con
Finlandia, ratificado por el Parlamento Uruguayo en 2004
mediante la Ley 17.759.
3.2. La empresa.
Antes de continuar, es de nuestro interés dejar sentado
que los datos que se manejan en relación en UPM son de
carácter público y no fueron confirmados por esta, ya que
luego de efectuar los contactos pertinentes se manifestó
negativamente respecto a colaborar con esta investigación.
Siendo que se trata de un trabajo de carácter puramente
académico, la Universidad de Montevideo sugirió, optó y avaló
bajo su responsabilidad, proseguir de acuerdo a las
condiciones planteadas anteriormente.
3.2.1. Antecedentes. Ley de Promoción Forestal y las
inversiones a su amparo.
Uruguay, posee características que lo han hecho
históricamente dependiente de su producción agropecuaria.
72
Hasta finales de la década del ochenta, Uruguay aprovechó sus
suelos definidos como pradera pampeana, con bastos cursos de
agua a lo largo de sus 176.000 km2, para la explotación
esencialmente de los productos ganaderos (ovinos y vacunos)
ofreciéndolos al mundo como productos de calidad óptima,
llevando así a que el uso de los suelos para la ganadería
extensiva sea la forma de producción dominante desde la época
de la colonización hasta algunas décadas atrás.
Hacia finales de los años setenta, la política del país
comienza a experimentar cambios hacia el exterior y su forma
de promocionarse. Así es que aparece la primera Ley de
forestación por la que se establecen exenciones impositivas
para los bosques naturales sumadas a una serie de incentivos
que tienen como fin promover la inversión tanto nacional como
extranjera para esta rama de actividad.
La forestación resulta de especial trascendencia en este
trabajo ya que es el primer eslabón de la cadena productiva
de la industria papelera y dentro de la cual la celulosa
aparece en un segundo lugar tal como lo muestra el CUADRO Nº
14. Para el caso de Uruguay a su vez se trata del antecedente
directo y ha sido la puerta de entrada a las inversiones de
empresas trasnacionales como la de Botnia/UPM.
73
CUADRO Nº 11: Actividades relacionadas al Sector Forestal.
URUGUAY XXI. Informe Sector Forestal. Abril 2014. Pág. 3.
Hay quienes sostienen que el impulso que se le dio a la
forestación se debe al fomento de los organismos
internacionales tales como el Banco Mundial. En efecto, al
entender de este sector de estudiosos, la finalidad era de
financiar los proyectos de empresas trasnacionales para lo
que comenzaron a promocionar en los países del sur la
creación de marcos regulatorios garantistas que den seguridad
jurídica y una señal política internacional a los inversores
de que estos países tienen capacidad de recibir ese tipo de
inversiones.40 Chile, el Sur del Brasil, Uruguay y parte de
Argentina fueron los países que por excelencia adoptaron las
leyes de promoción forestal.
Compartiendo lo señalado por Pablo Ferrer y Virginia
Lirola “La historia de la forestación en Uruguay podría
dividirse en dos grandes etapas: la primera que abarca desde
sus orígenes, en la cual la actividad del sector forestal
40 Pierre, Gautreau. “Forestación, territorio y ambiente”. Trilce, Montevideo, Marzo 2014. Pág. 294.
74
estuvo regulada en nuestro país a través de la Ley 13.723 de
16/12/968; y la segunda etapa con la promulgación de la Ley
15.939, de 09/02/988, denominada “Ley de Desarrollo
Forestal”, reglamentada con el Decreto 452/988 del
06/07/988”.41 Esta segunda regulación del Derecho Positivo
implica un cambio radical en la recepción de inversión
extranjera, ya que los beneficios fiscales que se otorgaron
hicieron ver al país como un punto atractivo para los
inversores extranjeros, vendiéndose no solo como un país
agropecuario, esencialmente abocado a la producción de carne,
sino como dispuesto a incursionar en la industria de la
madera y sus derivados.
Con este régimen atractivo es que comienza en el país a
desarrollarse la industria forestal, la que lógicamente se
plasma primariamente por las plantaciones para los distintos
destinos que posteriormente se le podrán dar.
Como es de conocimiento, la forestación se centra en su
gran mayoría en las plantaciones de eucaliptos, respecto a
los cuales a simple modo informativo vale decir que no son
autóctonos de los bosques uruguayos sino que fueron
introducidos hacia mediados del siglo XIX muy lejanos al
destino de forestación y su posterior uso para la industria
de la madera y conexas. Siendo provenientes de Australia se
supieron aprovechar las bondades del rápido crecimiento así
como su fácil adaptación a los cambios climáticos llevando a
que proliferaran los montes de eucaliptos con distintos fines
como: protección de los cascos de las estancias, provisión de
leña, protección del ganado, etc.
41 FERRER, Pablo; LIROLA, Virginia; “La actividad forestal en Uruguay: beneficios fiscales y su control”; Revista de Derecho de la Universidad de Montevideo; Montevideo, Uruguay. Pág. 145.
75
GRÁFICO Nº 4: Evolución del área de bosque plantado según especie (eucaliptos,
pinus y otras especies).
URUGUAY XXI. Informe Sector Forestal. Abril 2014. Pág. 3.
En el marco de la ley forestal se toman como principal
incentivo una serie de beneficios tributarios; a saber: “las
rentas derivadas de su exportación no se computaran a efectos
del IRAE, sus respectivos valores o extensiones no se
computaran para la determinación del monto imponible para el
impuesto al patrimonio, exoneración a la contribución
rural”42. Otro beneficio contemplado es el trato nacional.
A somero modo se destacan a continuación lo que se
entiende son los principales estímulos que prevé la Ley
15.93943 para las inversiones referidas a la materia.
42 Informe de Uruguay XXI; “Regímenes promocionales para la Inversión”; Guía de la Inversión; Montevideo, Uruguay. Pág. 9..
43 El objetivo primordial de la ley más allá de las especulaciones de la materia despierta fue la de incrementar las há. de bosques de rendimiento; concretamente al momento de promulgarse la ley según Alberto Fossati y Eduardo Van la meta era agregar 200.000 há., lo que se alcanzó con creces ya que a la hora de redactar su trabajo en el 2006 sabia alcanzado cerca de 800.000 há.
76
1. Exoneraciones Tributarias.
Se exonera de los impuestos a la renta, al patrimonio,
contribución inmobiliaria rural, impuestos a las
importaciones de bienes de capital (maquinarias) para la
industria de la madera o la forestación, con la garantía de
exonerarlo por doce años por cualquier impuesto nuevo que
pueda aparecer. Todas estas exoneraciones siempre y cuando
cumplan la condición de ser bosques naturales declarados y
para bosques de rendimiento en suelos de prioridad forestal.
Para ilustrar la trascendencia en cifras, Alberto Fossati
y Eduardo Van expresan: “La exoneración de la CIR a la
forestación significó 8,8 millones de dólares entre 1989 y
2003, mientras la exoneración del Impuesto al Patrimonio
implicó 23,2 millones de dólares, en el mismo período. Si
bien son cifras importantes, el desarrollo del sector
retribuyó con creces. La CIR es uno de los principales
impuestos a través de los que se financian los gobiernos
departamentales. En este sentido, la exoneración a la
forestación (U$S 8,8 millones) representó menos del 2 por
ciento del total recaudado por el impuesto en el mismo
período. Sin embargo, en algunos departamentos con mayor
proporción de superficie forestada bajo las promociones de la
ley, la exoneración de la CIR implicó un 5 por ciento del
total recaudado por el impuesto (Consur, 2004).”44
44 FOSSATI, Alberto; VAN, Eduardo. “Estrategias y Mecanismos Financieros para la Conservación y el uso sostenible de los Bosques”. Proyecto FAO/UICH/HOLANDA (LNV-DK)/CCAD GCP/INT/953/NET: “Estrategias y Mecanismos Financieros para el uso Sostenible y la Conservación de Bosques” Fase 1: América Latina. Comunidad de Práctica sobre Financiamiento Forestal. Año 2006. Pág. 13.
77
2. Subsidios.
Se prevé la posibilidad de que el Estado subsidie el
cincuenta por ciento de los costos que fije la Dirección
General de Forestación. “Actualmente, los subsidios ya no
están vigentes, derogándose las disposiciones legales que los
establecían. El argumento central es que el sector forestal
ya tomó un impulso propio relevante, con múltiples
inversiones en la fase industrial, lo que hace que el
subsidio ya no se justifique.”45
Vale resaltar que el Estado uruguayo aún debe subsidios,
lo cual es producto de la crisis del 2000. Pese a esta
recesión la inversión en materia de forestación siguió
creciendo, razón que lleva a los detractores del régimen a
sostener que lejos de haber sido beneficioso para el país han
sido perjudiciales porque las grandes empresas trasnacionales
no necesitaban de estos y si los pequeños productores (en su
mayoría nacionales) que fueron desapareciendo.
3. Créditos Blandos.
En último término interesa destacar las facilidades
financieras traducidas en accesos a créditos blandos del
Banco de la República Oriental del Uruguay.
Se trató de préstamos para forestación a largo plazo con
tasas preferenciales, períodos de gracia para la amortización
del capital e intereses hasta doce años. Al mismo tiempo se
45 Ídem. Cit. 44. Pág. 11.
78
abrió una línea de crédito por la que se financiaba la compra
de equipos por la modalidad de leasing.
A partir de la promoción forestal comenzaron a aparecen
las grandes empresas transnacionales y grupo de empresas
nacionales. Pierre Gautreau señala en su obra “Forestación,
territorio y ambiente” que en estos beneficios pueden
señalarse las grandes inversiones que se han recibido en el
país en la materia, y que luego se insertarán en otro proceso
productivo que será el de la celulosa. Al punto de que hoy en
día existen alrededor de dieciséis mil quinientas personas
trabajando en esta área.
A continuación se hace una referencia a las principales
empresas dedicadas al rubro forestal con breve información de
estas.
CUADRO Nº 12: Principales empresas del Sector Forestal.
EMPRESA46 DESCRIPCIÓN
Eufores S.A.
Filial de la española de ENCE. 120.000 hás. en el Litoral Oeste y Este. 40.000 hás. plantadas, mayormente con eucaliptos. Se invirtió también en puerto y en una terminal logística M’Bopicuá (en el río Uruguay). Inversión de U$S. 35 millones en total que 20 millones fueron dados por crédito del BID y una banca privada de 15 millones. La inversión en las plantas de producción de chips fueron de U$S. 6 millones. El aserradero Maserlit fueron de U$S. 5 millones. Inversión neta acumulada U$S. 88 millones certificada por FSC.
Botnia/UPM
Empresa finlandesa de pulpa de celulosa (segunda en Europa y décima en el mundo). Propiedad de las papeleras Metsa Group y UPM Kymenne. Tiene 231.000 hás., en su mayoría plantadas con eucaliptos grandis y eucaliptos dunii. Hás. gestionadas 151.000 certificada por FSC. Construye su planta de pulpa en Fray Bentos. En el 2009 se vende a UPM que queda como accionista mayoritario.
46 Además de estas que son las principales existen grupos de pequeños productores asociados así también se usa la modalidad de Fondos Forestales.
79
Colonvade S.A.
Emprendimiento de Weyerhaeuser (cincuenta por ciento) y World Timber Fund (cincuenta por ciento). Weyerhaeuser es la segunda empresa forestal y maderera a nivel mundial. Tiene 128.500 hás. de tierra con 81.000 hás. ya plantadas. Sesenta por ciento Pinus taeda y Pinus elliottii y cuarenta por ciento eucaliptos grandis. Certificada con ISO 14.001. Ya construyó la primera de sus cinco plantas de tableros contrachapados, con una inversión de U$S. 35 millones.
Cofusa (Compañía Forestal Uruguaya
S.A.)
Empresa nacional con 50.000 hás. de las cuales 30.000 hás. forestadas (Zona Norte). Bosques de eucaliptos grandis (principalmente), manejados para producir trozas para transformación a productos sólidos. Certificada FSC. Cuenta con aserradero (Urufor SA).
Fymnsa (Forestadora y Maderera del Norte
S.A.)
Capitales uruguayos, 13.200 hás. de las cuales 10.500 hás. forestadas con pinos. Tiene aserradero. Emplea 750 personas en forma directa e indirecta. Está certificada por la norma FSC.
Villa Luz.(Rainforest
Alliance)
Inversión de fondos de pensión norteamericanos, gestionada por especialistas neozelandeses. Son 13.000 hás. de pinos jóvenes, ubicadas en Rivera.
Foresur GIE
Grupo de Interés Económico que nuclea más de setenta productores uruguayos. Fundada en 1992. Suman 27.000 hás. de bosque, ubicadas en el sureste del país (Lavalleja, Maldonado y Rocha). Desde 1994 producen rollizos de eucaliptos globulus que exportan a Europa.
Profodes (Productores
Forestales del Este)
Asociación Agropecuaria (Ley 17.777) de treinta productores, que comercializan en conjunto su madera. Abarcan 10.000 hás. de bosques. Al igual que Foresur, se trata de empresarios provenientes de otra actividad, que invirtieron en tierras y forestación, que convive con la producción ganadera, en distintas proporciones. También integran el grupo de productores ganaderos que invirtieron en montes.
Grupo Forestal
Conjunto de empresas de capitales chilenos, con bosques de eucaliptos globulus en el sureste del país. Su objetivo es producir madera de calidad para la producción de celulosa. Tienen 27.000 hás., de las cuales 20.000 hás. plantadas.
Cajas
La Caja Bancaria es la de mayores inversiones en el sector, con 18.000 hás. de bosque y un aserradero en el LW (Piedra Coloradas - Paysandú).
80
También han invertido en bosques las cajas de Profesionales Universitarios (Cerro Largo y Florida) y de Jubilaciones y Pensiones Notariales.
Weyerhaeuser Productos S.A.
Ubicada en el departamento de Tacuarembó, Rivera, Cerro Largo y Treinta y Tres. Es una de las empresas forestales más grandes del mundo ya que cuenta con bosques en Canadá, Estados Unidos, China, Uruguay, entre otras. Cuenta con 14.000 empleos en todas sus localidades. En Uruguay al principio con 100.000 hás. y hoy en día cuenta con un patrimonio forestal de 140.000 hás. Y plantaciones gestionadas de 55.000 hás.
Montes del Plata (Arauco y Stora
Enzo)
La fusión en relación cincuenta / cincuenta de las empresas Arauco y Stora Enzo en Uruguay. La misma se concreta luego de la adquisición de la mayoría de los activos del Grupo ENCE en Uruguay, la cual fue anunciada en el pasado mes de mayo. Una inversión de U$S 1.900 millones para la construcción de la planta.
Forestal Oriental
Nació en los años noventa con el objetivo de producir madera de eucaliptos para la creciente industria de celulosa, finalmente concretada en el 2007 con el comienzo de las operaciones de la planta de celulosa en Fray Bentos. Hoy en día, UPM emplea cerca de 3.400 personas a través de toda su cadena productiva (viveros, plantaciones, logística y planta) y sus actividades recorren transversalmente todo el Uruguay, principalmente el litoral oeste y los departamentos de Tacuarembó, Durazno, Florida, entre otros. Cuenta con 231.500 hás. y con plantaciones gestionadas de 151.000 hás.
Elaboración propia en base a información relevada.
Como se puede apreciar la promoción forestal ha permitido
la instalación de Empresas en el medio uruguayo. No es
sencillo en esta instancia concluir sobre los beneficios o no
obtenidos ya que las aguas se encuentran divididas respecto a
las bondades del régimen, sea en tema medioambiental,
desarrollo rural, población de medio, costos para Uruguay,
etc.
81
CUADRO Nº 13: Mapa. Hectáreas Forestadas en el Uruguay.
URUGUAY XXI. Informe Sector Forestal. Abril 2014. Pág. 14.
Botnia, no identificada de esa forma, aparece en escena
en el Uruguay, al amparo de los beneficios de la ya
mencionada Ley de Promoción Forestal 15.939, por el año
noventa, cuando comienzan las firmas Kymmene y Shell a
realizar las pruebas para las plantaciones de eucaliptos. Las
que se hicieron efectivas el año siguiente con la
contratación de personal local para cumplir con las
plantaciones previstas y continuar con la investigación en el
desarrollo genético de los árboles.
La primera fase fue la plantación de 100.000 hás. de
eucalipto; históricamente significó para las inversoras
finlandesas una primera evaluación de la futura inversión a
realizar. La segunda fase fue la compra de 231.500 hás. sitas
82
en los Departamentos de Paysandú, Río Negro, Soriano,
Tacuarembó, Durazno, Florida entre otros.
Hoy día la empresa que se encarga de ser el principal
proveedor de materia prima para UPM se denomina “COMPAÑÍA
FORESTAL ORIENTAL” (capitales finlandeses y uruguayos). Se
estima que emplea alrededor de 3.400 puestos de trabajo,
dividiéndose en diferentes aéreas de trabajos tales como:
viveros, plantaciones, investigación genética, etc.
Por otra parte se enlaza con Forestal Oriental otra
empresa llamada “TILES FORESTAL” que se encarga de la
logística de abastecimiento de la plata de Botnia/UPM.
3.2.2. United Paper Mills (UPM).
El cuadro que se expone a continuación ilustra los
principales aspectos de las empresas involucradas en la
Planta de Fray Bentos. En primer lugar se encuentra la BOTNIA
y luego UPM que paso a ser la propietaria en 2009 de casi la
totalidad de la planta de Fray Bentos.
CUADRO Nº 14: BOTNIA - UPM.
METSÄ-BOTNIA. UPM- KMMENE OYJ.
Origen Finlandia. Finlandia.
Fundación de la Empresa 1973.
Históricamente en su página Web señala como antecedente más lejano el año 1870, pero la fusión como se conoce hoy es de 1996.
Propietarios
Al momento de instalarse en el Uruguay los propietarios eran Grupo Metsäliitto (cincuenta y tres por ciento) y UPM-Kymmene Oyj (cuarenta y siete por ciento).
Kymmene Corporation y Repola Ltd. son los actuales propietarios de la firma UPM.
83
Llegada a Uruguay 1990 1990
Números de Empleados 1.400 21.000
Puesto de Nivel Mundial Segunda. Décima.
Producción Anual de pasta de celulosa
3.3 millones de ton. 400 millones de ton, aparte de esto también producen papel, biocombustible, madera contrachapada, energía, entre otros.
Situación Actual
Luego de vender la planta del Uruguay a UPM se dedica a producir celulosa de alta calidad. La empresa hoy en día se denomina Metsä Fibre, sus capitales están en manos de: Metsäliitto Cooperative (50,2 por ciento), Metsä Board (24,9 por ciento) e Itochu Corporation (24,9 por ciento).
Se destaca que la planta de Uruguay es la que produce mayor cantidad de celulosa del mundo, pero la empresa ha diversificado en distintos productos que utilizan como materia prima la madera.
Presencia Finlandia y Rusia.
Finlandia, China, Francia, Japón, Alemania, Estados Unidos, Rusia, Suiza, Austria, Polonia, Estonia, Uruguay e Inglaterra.
Plantas de producción
Finlandia: Metsä Fibre Oy Joutseno Mill; Metsä Fibre Oy Kemi Mill; Metsä Fibre Oy Rauma Mill; Metsä Fibre Oy Äänekoski Mill y Rusia: Metsä Svir sawmill.
Estados Unidos: UPM Blandin; UPM Madison; UPM Raflatac, Brazil: UMP Raflatac, Uruguay: UPM Fray Bentos, Malaysia: UPM Raflatac, China: UPM Changshu; UPM Raflatac, Inglaterra: UPM Caledonian Paper; UPM Raflatac; UPM Shotton, Alemania: UPM Augsburg; UPM Ettringen; UPM Hurth; UPM Nordland Papier; UPM Plattling; UPM Schongau; UPM Schwedt; UPM Bruchsal, Francia: UPM Chapelle Darblay; UPM Raflatac, España: UPM Raflatac, Polonia: UPM Raflatac; UPM Raflatac, Austria: UPM Steyremuhl; UPM Steyremuhl, Estonia: UPM Otepaa, Rusia: UPM Chudovo, Finlandia: UPM Jamsankoski; UPM Kaipola; UPM Kaukas, UPM Kymi; UPM Pellas; entre otras.
Elaboración propia en base a información extraída de “Dossier BOTNIA S.A. Tribunal de los
Pueblos Transnacionales Europeas y su accionar en América Latina”;
http://www.metsafibre.com/; http://www.upm.com/ e Informes anuales disponibles en esta
última.
84
3.2.3. Presencia en Uruguay.
3.2.3.1. Zona de influencia: Fray Bentos. Desarrollo
Local.
La capital del Departamento de Río Negro, Fray Bentos,
donde viene a insertarse la planta de BOTNIA en el año 2004,
tiene características que la hacen especial y distinta que
las demás zonas del país, y el estudio de ella puede
dividirse en tres períodos que marcan la identidad y ayudan a
entender cuál es el verdadero rol que ocupa UPM para la
sociedad fraybentina. En efecto, “el desarrollo no se explica
únicamente a partir del estudio de los fenómenos que ocurren
en la esfera económica. Es necesario dar cuenta de la
totalidad sociocultural donde están imbricados y acceder al
proceso performático en su despliegue. De ahí que se proponga
restituir en la construcción y análisis del problema, la
complejidad empírica que posee y que se proyecta al nivel
epistemológico; por lo que, se considera pertinente
evidenciar la interdependencia e interconexión de los
fenómenos a estudio, su naturaleza heteróclita, las
relaciones multi causales y su inserción en el contexto más
amplio que las abarca”.47
47 GARRIDO LUZARDO, Lydia. “Algunos aportes sobre la trayectoria de la dependencia”. Montevideo, 2009. Pág. 9.
85
CUADRO Nº 15: Mapa. Ubicación de Fray Bentos y Río Negro.
Censo 2011. Instituto Nacional de Estadística.
Como se resaltó precedentemente, Fray Bentos es una
ciudad que tiene ciertas particularidades en relación al
resto del país. Cuando se estudia un fenómeno así, lo primero
que se debe tener en cuanta son dimensión y ubicación
geográfica. En efecto, se trata de una ciudad de pequeña
dimensión y con alrededor de 25.000 habitantes48. Asimismo, se
ubica al oeste del país, sobre la margen del río Uruguay,
pero aislada en cierta medida del resto del país como se ve
en el CUADRO Nº 15. Pese a esto, ha sido una ciudad atraída
por los capitales extranjeros, y por ciertas obras de
infraestructura interesante, como el puerto, fluvial pero de
importante dimensión dentro de las condiciones que el río
permite; el ya nombrado saladero Liebig´s y el Puente
binacional “Libertador General San Martín", que como se verá
48 Dato extraído del Censo Nacional 2011 - Instituto Nacional de Estadística.
86
a continuación resultó ser otro de los grandes impulsos de la
ciudad.
1. Primer período: Liebig´s y Anglo.
El desarrollo de Fray Bentos está como es de
conocimiento, sumamente ligado y asociado a la instalación
del Saladero Liebig’s y más tarde transformado en el conocido
Frigorífico Anglo. La ciudad históricamente nace y crece de
caras al movimiento portuario, el que a la postre es
aprovechado por la empresa.
Es la clásica ciudad que surge de lleno a partir de la
instalación de un polo industrial del que depende directa o
indirectamente casi toda su población. Según estudios del
CLAEH49 entre el 40 y el 50 por ciento de la población
dependía de ella; y fue gracias a la industria que se pobló
la zona.
Haciendo un poco de historia “entre 1861 y 1862 se
decidió la fundación de la compañía Fray Bentos para la
explotación del Extractum Carnis Liebigs, bajo la vigilancia
del mismo van Liebig. Se compró entonces tierra y hacienda y
comenzó a gestionarse la integración de capitales. En 1865,
en virtud del éxito del producto, se hicieron necesarias
nuevas inversiones para hacer frente a la gran demanda del
extracto. Surgió así la iniciativa de formar una nueva
empresa, que se constituye en Londres con la denominación de
Liebig's Extract of Meat Company Limited. Esta empresa, que a
49 AROCENA, José; BERVEJILLO, Federico; MARSIGLIA, Javier; PODESTÁ, Enrique; TRYLESINSKI, Fanny; FONT, Leopoldo. Fray Bentos antes y después de la crisis del Anglo. CLAEH, Montevideo, Abril 1994.
87
fines del siglo empleaba de 750 a 800 hombres y exportaba a
Europa - donde el tasajo ya no tenía aceptación - el famoso
extracto de carne, por un valor de 2 millones de pesos al
año. Cargaba a tales efectos alrededor de 80 buques. Además
de constituir una importante fuente de trabajo, Liebig's
contribuyó a mejorar y evolucionar los métodos de explotación
y refinamiento de haciendas en los establecimientos
ganaderos que formaban parte del patrimonio de la empresa,
como "La Pileta" "M’Bopicuá", "Tres Árboles", "Bichadero" y
los campos arrendados en las estancias "Ombú" y "Haedo".
Ampliando la industria explotada por la compañía, se resolvió
incorporar sistemas de refrigeración para conservar la carne;
a tales efectos se proyectó y concretó la construcción de un
frigorífico modelo, con su correspondiente playa de matanza y
todos los servicios de higiene indispensables y adecuados a
un establecimiento de tal naturaleza. A partir de 1924,
Liebig's se transformó en el Frigorífico Anglo del Uruguay.
Llegó a ocupar en su actividad 3.500 hombres y mujeres en una
industria múltiple que abarcó diversas secciones: fábrica de
tejidos (stockinets), productos porcinos, curtiembre;
cajonería, tonelería, jabonaría y glicerina, dulces, más 100
especialidades de conservas y legumbres, óleos, grasería,
tripería, etc.”50.
El pasaje anterior refleja la importancia que el saladero
Libig´s y posterior Frigorífico ANGLO tuvo para la ciudad, y
que determinó la dimensión que a la postre tuvo el retiro de
los capitales, y que permitirá posteriormente evidenciar la
50 SILVA DE LASARTE, Rosa. “Nuestra historia frigorífica. Del Liebig al Anglo”. Suplemento Departamentos, Editorial “Nuestra Tierra”, Montevideo, 1970. Págs. 9 y ss.
88
importancia que en el inconsciente colectivo generó la
llegada de los capitales finlandeses.
2. Segunda etapa: cierre del ANGLO y depresión.
Con los años de posguerra, el Frigorífico comenzó a
mermar su actividad lentamente hasta que en la década del 60
cerró sus puertas. A partir de allí los años venideros no
fueron fáciles para la ciudad que estuvo entre las primeras
del país.
“El Anglo fue para Fray Bentos el agente principal del
bienestar de la población. De alguna manera, se generó entre
el Anglo y la comunidad esa característica de relación
paternalista que la historia de la industrialización ha
relevado en múltiples oportunidades. Este tipo de relación
sitúa a las personas en una fuerte dependencia de la empresa
y alimenta en la comunidad comportamientos basados en una
suerte de creencia mítica en la inmortalidad del sistema así
generado. Ese mundo de fantasía (…) está formado por imágenes
positivas que no admiten la posibilidad de una crisis. ¿Había
entonces un espíritu de lucha? Más bien parecería que ante la
crisis total de la empresa hubo protestas, manifestaciones,
marchas a Montevideo, pero que estos comportamientos no están
revelando necesariamente la existencia de un espíritu de
iniciativa, de innovación, de búsqueda de alternativas. Antes
de la crisis la población vivió el dulce sueño de la
prosperidad. Cuando esta se terminó, la comunidad no había
madurado como para tomar el destino en sus propias manos.
89
Solamente desarrolló comportamientos de protesta, defensivos
y finalmente de resignación ante la fatalidad”51.
La sociedad vivió una época de crisis, desesperanza y
depresión que en parte fue alimentada por políticas de los
gobiernos que absorbieron la empresa, buscando capitales
extranjeros que decían reflotar el ya viejo frigorífico y que
a la larga quedaron sólo en proyectos.
En el medio de esta depresión se realizo conjuntamente
con el vecino país el puente binacional más grande que posee
el Uruguay. Esto significo un lapso de bonanza para Fray
Bentos, y se puede decir que es la situación mas parecida que
vivió con anterioridad a la etapa de construcción de
Botnia/UPM: gran masa de gente, obreros en su mayoría,
dedicados a la construcción ya sea calificada o no, que se
instala en la ciudad por un periodo de tiempo, gasta dinero
allí, genera un efecto derrame sumamente interesante, pero
que es acotado en el tiempo y sin repercusiones a posteriori
más que volver a la depresión de la ciudad.
Lo expuesto hasta aquí permite ver la gran dependencia
que Fray Bentos tuvo del emprendimiento frigorífico, y como
las consecuencias de su cierre generaron una sociedad
deprimida y más pendiente del pasado que de progresar, pero
por sobre todas las cosas esperando que llegue nuevos
capitales que refloten el frigorífico o instalen otro
emprendimiento que ayude al pueblo nuevamente. Así Fray
Bentos vio pasar varias esperanzas que a la larga quedaban en
nada: el frigorífico INCUR, la fábrica de jugos Baggio,
fábrica de alfombras, la ZF Río Negro, etc. todas propuestas
51 Sin disponibilidad.
90
que se lanzaban quizás antes de efectuar los verdaderos
efectos que iban a tener a la larga.
3. Tercera etapa: llegada de BOTNIA.
El anuncio de que llegarían los capitales finlandeses
generó expectativa y temor a la vez, porque llevó a que
reflotaran los fantasmas del pasado que con el tiempo si bien
se apagaron, seguían presentes.
“La inesperada bonanza económica y laboral, que supuso
para Fray Bentos la instalación de Botnia, es algo más que el
telón de fondo en el cual inscribir el estudio del discurso
de los vecinos de la capital rionegrense. El enorme complejo
industrial, muy iluminado durante la noche, es nítidamente
visible casi desde cualquier punto de la ciudad. La chimenea
del antiguo Frigorífico Anglo, con sus 45 metros de altura,
se constituyó durante décadas en orgulloso estandarte del
progreso fraybentino. Hoy, su silueta fantasmal se ha
empequeñecido, casi triplicada por la de la fábrica de
celulosa. Este nuevo ícono de un desarrollo local tangible
parece todavía una ensoñación para los vecinos de más edad,
pero ha remodelado ya una nueva imagen de sí misma que la
ciudad sentía haber perdido para siempre. A medio camino
entre el pasado que ya nadie osaba añorar y un futuro donde
cabe por fin el optimismo, los lugareños tienen sobradas
razones para creer en lo que ven: el proyecto finlandés se ha
materializado en centenares —tal vez miles— de nuevos puestos
de trabajo, y en expectativas de empleo directa e
indirectamente generadas por la fábrica de celulosa. En el
último cuarto de siglo, los vecinos se habían acostumbrado a
una existencia detenida en el tiempo, con base económica en
91
empleos públicos y jubilaciones del frigorífico. El
encantamiento de “la época del Anglo”, lejos de desaparecer,
dormitaba un sueño liviano; la conmoción social y económica
vivida por los fraybentinos desde fines de 2004 se encargó de
despertarlo. La empresa finlandesa intervino inteligentemente
en la recreación-mitificación colectiva de un nuevo Anglo
capaz de superar con creces las performances de su
predecesor. Los dos largos años que duraron las obras de
construcción insuflaron a la ciudad y a la micro región una
febril actividad económica, ocupacional y comercial. El
carácter efímero del período de bienestar era un secreto a
voces, nadie se llamaba a engaño en este punto. En
consonancia con esta certidumbre, se percibe en muchos
entrevistados cierta aprensión respecto del futuro económico
y laboral; pero se le sobrepone la convicción unánime de que
las cosas ya no volverán a ser lo que eran. Los fuertes
colores básicos que lucen las instalaciones finlandesas,
contrastan con el gris-pardo sucio de las viejas fábricas
uruguayas abandonadas; similar contraste muestra el devenir
que asoma como posible, respecto de un pasado chato, sin
relieve, todavía anclado en vivencias muy recientes. Puede
vislumbrarse, tras las palabras de numerosos entrevistados,
una expectativa recatada pero persistente. La ciudad se pobló
de comercios de todo tipo y tamaño, de trabajadores
provenientes de distintas partes de la región y del mundo;
las calles se llenaron de automóviles y ciclomotores, los
bares y restoranes de la ciudad trabajaban a pleno todos los
días, la ciudad toda hervía de actividad. De la noche a la
mañana, los fraybentinos sienten que la rutina apacible se ha
esfumado; muy pocos lo lamentan y prima ese sentimiento
propiamente moderno de exaltación ante lo nuevo e inesperado.
Al tiempo, los vientos de cambio vertiginoso trajeron también
nuevos temores; se instalaba en Fray Bentos una molesta
92
sensación de inseguridad que hasta el presente parecía
problema exclusivo de ciudades grandes y lejanas. Pero el
análisis mostró derivaciones más complejas de estas
percepciones colectivas. Es claro que las acechanzas del caos
y de la pérdida del control de las situaciones sobrevinientes
habían estado presentes en el ánimo de los poderes públicos y
de los fraybentinos en general”.52
Como refleja el pasaje que se transcribió
precedentemente, donde se intenta de mostrar el contexto que
se vivió, se trató de una alteración a una sociedad apacible,
que quedará por ver hasta que punto estaba preparada y supo
aprovechar la oportunidad, en caso de que ello fuera posible.
3.2.3.2. Inversión
De la autorización conferida a BOTNIA FRAY BENTOS S.A.
para explotar una ZF privada surge que “La inversión que
deberá realizar Botnia Fray Bentos S.A. en la obra de
infraestructura referida en el numeral precedente deberá
ascender a la suma de U$S 29:000.000,00 (veintinueve millones
de dólares de los Estados Unidos de América); asimismo, la
inversión que deberá realizar Botnia S.A. en la planta de
celulosa también citada en el numeral anterior de esta
Resolución deberá ascender a la cifra de U$S 913:000.000,00
(novecientos trece millones de dólares de los Estados Unidos
de América)”.53
52 Graña, François. “Diálogo social y gobernanza. El discurso de los actores sociales involucrados en la instalación de la fábrica de celulosa en Fray Bentos”. Junio 2009, Disponible desde Internet en Sitio Web . Pág. 135.
53 Autorización concedida para el Poder Ejecutivo para constituir el espacio a ocupar por Botnia como Zona Franca.
93
Sin embargo, de los medios de prensa, así como de las
declaraciones de los distintos agentes de gobierno
involucrados surge que la inversión final alcanzó un total
aproximado de 1.200 millones de dólares.
3.3. Hoja de ruta
Para analizar o mejor dicho reflexionar sobre el trabajo
de investigación que se ha realizado, entendemos conveniente
recurrir a las bases del sistema, a los objetivos que la Ley
de ZF establece, tal como reza el Artículo 1º “Declárase de
Interés Nacional la promoción y desarrollo de las zonas
francas, con los objetivos de promover inversiones, expandir
las exportaciones, incrementar la utilización de mano de obra
nacional e incentivar la integración económica
internacional”.
En este sentido es que se expondrán las conclusiones para
poder dar un análisis acabado y contestar la pregunta de
investigación planteada de si la ZF Fray Bentos (UPM) cumple
con los objetivos de la ley, y en términos más generales si
el mismo es beneficioso o no para el país.
Como hoja de ruta el planteo para la exposición es el
siguiente:
1. Promoción de inversiones.
¿Efectivamente funcionan como un atractor de inversión
extranjera? ¿Cuáles son los reales beneficios de esta IED
para el país y la región de influencia?
94
2. Expansión de las exportaciones.
¿La operativa de UPM genera ganancias por las
exportaciones al país? ¿Qué tanto incide la presencia de la
celulosa como uno de los diez primeros productos de Uruguay?
3. Incremento de utilización de mano de obra nacional.
¿Cómo es el contraste expectativas de la población con la
efectiva utilización de la mano de obra nacional? ¿Cómo se
involucra la empresa con su personal?
4. Integración económica internacional.
¿El país se vio integrado económica y no económicamente
con el inversor?
Más allá de poder dar respuesta a estas, resulta por
demás interesante determinar, desde la lógica subjetividad,
si todos los fines perseguidos por la Ley se encuentran en
pie de igualdad o por el contrario puede darse distinta
relevancia a ellos.
En esta línea, los objetivos no son compartimientos
estancos si no por el contrario se entrelazan unos con otros
y resulta difícil priorizarlos. Dependerá de la coyuntura
política, economía y social del país y de la línea de acción
que un determinado gobierno prefiera seguir.
95
3.3.1. Primer objetivo. Promoción de inversiones.
La atracción de inversiones al país es la punta del
iceberg en cuanto a los demás objetivos. El Uruguay, país
pequeño, necesita brindar un entorno favorable y confiable
para la inversión, especialmente en el aspecto jurídico. Es
así que el respeto por los regímenes establecidos, no solo el
de ZF, sino los demás que incentivan a las empresas a
instalarse en el país, ya sea en el sector industrial como en
el de servicios, se torna como el principal atractor.
En esta línea, Uruguay ha dado al mundo una imagen de
país confiable y garantista desde la perspectiva del
cumplimiento de las normas de derecho interno e
internacional, convirtiéndose para el año 2013 como uno de
los principales países atractores de IED en América Latina,
lo que se traduce en que se diversificaron a lo largo de
estos años el origen de esas inversiones, dejando de ser casi
exclusivamente de Argentina y Brasil, ampliándose a
Finlandia, España, Estados Unidos, Canadá, Holanda y Bélgica,
entre otros.
La evolución de la inversión ha ido modificándose,
creciendo en algunos períodos en los que se recibieron estas
fuertes inyecciones, tal cual lo demuestra el gráfico que se
expone a continuación.
96
GRÁFICO Nº 5: Inversión Extranjera Directa (porcentaje de PBI).
VALDOMIR, Sebastián. “Inversiones, transnacionales y desarrollo. El caso de Uruguay”.Pág. 6.
En base a datos de CEPAL y Banco Central del Uruguay.
Yendo al caso particular, dado el monto al que ascendió
la inversión inicial, se torna significativa para ambas
partes. Por un lado para Uruguay se constituyó como la mayor
inversión industrial jamás recibida, y por otro lado para
Finlandia por ser la más grande que ha realizado fuera de sus
fronteras54. Sin embargo, lo que corresponde analizar es
cuánto de esos 1.200 millones de dólares que se supone ha
sido la inversión, efectivamente se vierten al país, es
decir, Uruguay no posee y mucho menos poseía la capacidad
para producir los implementos necesarios de la fábrica, tales
como la maquinaria, quizás sí, cuestiones menores, pero las
costosas se produjeron en el exterior y se importaron al
país, ingresando a ZF.
54 Este dato fue extraído de la entrevista realizada al Ing. Carlos Faroppa, asesor de Botnia en el año 2005, previa al comienzo de las obras. Diario El Espectador, 8 de marzo de 2005.
97
Las opiniones respecto a este punto, son encontradas, y
es difícil manejar una cifra exacta de cuál fue el dinero
efectivamente invertido al país, deduciendo los costos
correspondientes en razón de todo lo que se importó. Hay
quienes sostienen que deduciendo la importación de activo
fijo que efectuó la empresa para poner en funcionamiento la
fábrica ascendió a prácticamente un setenta y cinco por
ciento de la inversión comprometida. En lo particular más
allá de estas consideraciones, sostenemos que Uruguay en
cuanto a su capacidad de producción de este tipo de activos
es casi nula, y que se puede ver reducida únicamente a tareas
como ensamblaje en el caso de poseer mano de obra que tenga
la capacidad para hacerlo55; por lo que no debe ser un factor
del todo decisivo.
Ahora bien, otra pregunta es si las inversiones
extranjeras, en los términos que se establecen en la Ley, son
beneficiosas para el país, concretamente en un caso como el
de UPM en que estamos frente a una Empresa Transnacional de
grandes capitales, o si por el contrario resultan negativas.
Cuando se habla de flujos de inversión, se trata de la ya
nombrada inversión extranjera directa definida como “flujos
de capital provenientes del extranjero que se destinan a la
instalación de cierta infraestructura productiva en el país o
la compra significativa (en términos de participación) del
55 Un claro ejemplo de ello es el Decreto del Poder Ejecutivo Nº 389/013 por el cual se frustró la adquisición de una draga multipropósito por parte de la Administración de Puertos, resolviendo que la construcción de ella deberla hacerse con valor agregado nacional. Las criticas a ello han sido varias, si bien el objetivo es loable, aumentar la ocupación mediante el fomento de la industria naval uruguaya, hay que ser conscientes de que el país no tiene la capacidad, ni los medios para producir actualmente tal embarcación. Lo mismo ocurre con las maquinarias que necesitaba la planta.
98
paquete accionario de una firma nacional”.56 Por lo que
cualquier inversión proveniente del extranjero se considera
una inyección de capital al país.
El estudio debe realizarse entonces viendo que significa
la inversión para Uruguay. A nivel interno se trata de
evaluar el efecto derrame que tiene, ya sea al momento de la
construcción como también en los períodos en que la empresa
se encuentra en funcionamiento donde también existe una
permanente inversión, evidentemente menor
Si se mira el lado positivo, tratándose de una industria
de punta en su rubro, es notorio la incorporación de nuevas
tecnologías lo que se refleja en la valoración de
capacitación de los recursos humanos, así como las nuevas
prácticas organizacionales y de gestión que determinan
innovar en la materia.
Por el lado negativo, hay quienes estiman que cuando se
permite el ingreso de estas inversiones se da en los hechos
un pérdida de soberanía, más aún tratándose de un país
pequeño, que puede tornarse como dependiente de los
constantes ingresos de inversión extranjera, donde los
compromisos y garantías asumidos pueden llevar a una toma de
decisiones a nivel de país dirigida en los hechos por los
intereses de las grandes empresas transnacionales como UPM y
no por los intereses del primero.
Por otra parte otra crítica es que la inversión en la
compra de tierras, lleva a la aparición de una nueva
modalidad de latifundios, con la particularidad que en este
caso los capitales son extranjeros, y se siente a voces que
56 CAMARA DE COMERCIO DEL URUGUAY, Gerencia de Asuntos Institucionales. “Análisis Inversión Extranjera Directa – Uruguay”. Montevideo, Año 2009. Pág. 1.
99
las tierras ya no son uruguayas. Otra de las críticas que se
expresan, es que una vez que las empresas se instalan en el
país, aún en el caso en que no se encuentren sitas en ZF,
tienden a generar egresos de divisas desde que gran parte de
sus utilidades y dividendos son remitidos a sus casas
matrices.
Lo cierto es que un país como Uruguay con reducido tamaño
y dinámica del mercado interno y externo, necesita de la IED.
A su vez se presenta la dificultad de analizar si la IED es
positiva o negativa, lo que valora haciendo un análisis
respecto a las bondades o perjuicios que representa para el
país.
En el año 2000, Ricardo Hausmann y Eduardo Fernández-
Arias, han escrito un informe para el Banco Interamericano
para el Desarrollo titulado Foreign Direct Investment: Good
Cholesterol? “You have heard it all before. Capital flows are
not all the same (Franke and Rose, 1966, Kaminsky, Lizondo
and Reinhart, 1998). Just as with cholesterol, there is the
good kind and the bad kind. The good kinds – foreing direct
investment (FDI) – bring with technology, managerial skills
and market access and thus accelerates growth and development
(Aitken, Hanson and Harrison, 1997; Blomstrom and Kokko,
1997; Boresztein, De Gregorio and Lee, 1998). Furthermore, it
is bolted down and cannot leave so easily at the first sign
of trouble. It flows in because it is attracted by the long-
term prospects of a country and the confidence that its
policies and institutions inspire. The bad cholesterol is
represented by debt, especially of the short-term variety. It
is driven by speculative consideration based on interest rate
differentials and exchange rate expectations, not on long-
term considerations. Its movement is willingness of
governments to bailout the banking system. It is the first to
100
run for the exits in time of trouble and it responsible for
the boom-bust cycles of the 1990s. (Chuhan, Perez-Quiroz, and
Popper, 1966; Chuhan, Claessens and Mamingi, 1998, Claessens,
Dooley, and Warner; 1995; Sarno and Taylor, 1999)”57.
En resumen, no cualquier inversión extranjera es buena,
sino que debe ser directa: tal como el caso de BOTNIA/UPM nos
encontramos ante una inversión extranjera directa58, donde la
empresa invirtió desde la época de la forestación en compra
de espacios para las plantaciones, viveros, investigación,
etc. es decir que el capital que ingresa la empresa va
directamente al desarrollo de actividades.
Otra característica que debe tener la inversión es la de
correr riesgos. Toda empresa transnacional, mide antes de
expandirse al extranjero una serie de elementos o referencias
que reflejen características buenas al país. Una de ellas es
la de Uruguay como país en el que riesgo país y su
estabilidad. En el caso, resulta claro que UPM corrió un
riesgo importante desde el momento que se trata de la
inversión más grande que se hizo fuera de Finlandia, pero sin
embargo no podemos dejar de señalar que tomo sus tiempos para
el análisis, aprovechando las bondades del sistema, esperando
los tiempos de maduración necesarios no acelerando procesos.
En este apartado corresponde también abordar el tema del
acuerdo de protección de inversiones que se suscribió con el
país nórdico. Uruguay se encuentra entre los países de la
57 HAUSMANN, Ricardo; FERNANDEZ-ARIAS, Eduardo. Foreign Direct Investment: Good Cholesterol?. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Departamento de Investigación Research Department Working Paper #417, New Orleáns, Marzo de 2000. Pág. 3.
58 Por oposición a la Inversión Extranjera Indirecta que es aquella en la que los ciudadanos o sociedades de un país adquieren valores de renta fija o variable, como participaciones o derechos de otro país.
101
Región con mayor cantidad de Acuerdos de protección de
inversiones. Siguiendo lo dicho por Sebastián Valdomir “En el
contexto de los años 90, cuando fueron firmados la mayoría de
los tratados de protección de inversiones que tiene Uruguay,
se justificaba que estos instrumentos eran necesarios para
atraer IED. Sin embargo existe evidencia que sugiere que los
tratados bilaterales de protección de inversiones no son ni
necesarias ni suficientes para atraer IED, y que por otro
lado pueden exponer a los países a flujos de inversiones
especulativas desestabilizadoras (…) El Manual para
inversores extranjeros de Uruguay XXI indica que el régimen
general es totalmente abierto y no discrimina entre
inversores extranjeros y nacionales. Siguiendo este
principio, el inversor extranjero goza de los mismos
incentivos que el inversor local, y no se requiere
autorización previa para la inversión extranjera”59. En estos
términos no parecen tan necesarios estos tratados en la
actualidad; sin embargo, se comparte parcialmente la posición
citada, en tanto los acuerdos forman un plus, una garantía
que se torna necesaria en las grandes inversiones, es una
forma más de que el país brinde seguridad y se venda como un
producto al extranjero.
El Uruguay actualmente tiene treinta y dos acuerdos
bilaterales de protección de inversiones.
59 VALDOMIR, Sebastián. “Inversiones, transnacionales y desarrollo. El caso de Uruguay”. Friedrich-Ebert-Stiftung - Análisis y Propuestas, Montevideo, Año 2012. Pág. 9.
102
CUADRO Nº 16: Acuerdos bilaterales de Uruguay de protección de inversiones.
PAÍS O TERRITORIO FECHA DE FIRMA RATIFICACION (LEY Nº) FECHA DE VIGENCIA
Alemania 04/05/1987 16.110 29/06/1990
Armenia 06/05/2002 18.277 n/v
Australia 03/09/2001 17.573 12/12/2002
Bélgica-Luxemburgo 04/11/1991 16.856 24/04/1999
Canadá 29/10/1997 17.102 02/06/1999
Chile 26/10/1995 17.059 10/02/1999
China 02/12/1993 16.881 01/12/1997
Corea 01/10/2009 18.825 08/12/2011
El Salvador 24/08/2000 17.627 23/05/2003
España 07/04/1992 16.444 06/05/1994
Estados Unidos 04/11/2005 17.943 31/10/2006
Finlandia 21/03/2002 17.759 18/06/2004
Francia 14/10/1993 16.818 09/07/1997
Gran Bretaña 21/10/1991 16.819 01/08/1997
Hungría 25/08/1989 16.184 01/07/1992
Italia 21/02/1990 16.857 08/03/1998
Israel 30/03/1998 17.839 07/10/2004
India 11/02/2008 18.873 n/v
Malasia 09/08/1995 17.440 13/04/2002
México 30/06/1999 17.501 07/07/2002
Países Bajos 22/09/1988 16.183 01/08/1991
Panamá 18/02/1998 17.446 14/04/2002
Perú 01/12/2008 01/12/2008
Polonia 02/08/1991 16.598 21/10/1994
Portugal 25/07/1997 17.210 03/11/1999
Suecia 17/06/1997 17.211 01/12/1999
Suiza 07/10/1988 16.176 22/04/1991
Reino Unido 21/10/1991 16.819 01/08/1997
Republica Checa 26/09/1996 17.270 29/12/2000
Rumania 23/11/1990 16.396 30/07/1993
103
Vietnam 12/05/2009 18.779 n/v
Venezuela 20/05/1997 17.441 18/01/2002
Disponible en sitio Web de www.uruguayxxi.gub.uy
3.3.2. Segundo objetivo: Aumento de las exportaciones.
El segundo objetivo que plantea la Ley es el de aumentar
las exportaciones, esto significa hacer al país más
productivo. El aumento de las exportaciones a su vez
repercute directamente en el cuarto de los objetivos, la
integración económica, en efecto, los intercambios
comerciales siempre generan lazos con aquellos compradores,
por lo que resulta claro una vez más que los objetivos se ven
entrelazados unos con otros de manera que son uno causa y
consecuencia del otro.
3.3.2.1. Consideraciones generales sobre el mercado
mundial de la celulosa.
Las plantas de fabricación de celulosa forman parte de
una cadena productiva mucho mayor y más importante a nivel
mundial, en cuanto a su significado económico y social que es
la industria del papel y derivados. En este punto la celulosa
se presenta como un “commoditie”, formando una cadena
anterior a aquella con tecnología accesible y globalizada
pero caracterizada por grandes inversiones y por diversas
etapas tales como: forestación, reforestación, tratamiento de
madera. Teniendo este producto, se inserta en otra cadena
mayor que tratará la producción de papel, conversión de papel
en artefactos, producción gráfica, producción editorial y
reciclaje de papel utilizado, etc.
104
Se optó por tratar ambas industrias en forma conjunta
debido a que resulta imposible disociarlas en tanto la
demanda mundial de celulosa depende cien por ciento de la
demanda de la otra. En tal sentido, la industria de la
celulosa ha sufrido varios cambios en las últimas décadas, en
los cuales se asiste a variaciones en el precio del producto.
A modo de ejemplo, en los últimos años en los que se ha
reportado un fuerte impulso de informatización en los medios
de transmisión y almacenamiento de información (transmisión
vía mail, medios magnéticos, entre otros) ha implicado menos
el uso del papel y por consiguiente no se necesita tanta
celulosa, llevando la caída de los precios de tanto de uno
como del otro.
A principio de los años noventa los que para ese entonces
se presentaban como los principales productores de celulosa
(Estados Unidos, Canadá, Finlandia, Brasil, España, entre
otros) se abren camino a la exportación de este commodity
dejando de satisfacer únicamente a su mercado interno,
gracias a que el costo de los transportes se hizo más
accesible, a que asistimos a la formación de una
organización que promueve el libre comercio (OMC) así como
procesos de integración que eliminan o disminuyen las
barreras arancelarias a los avances tecnológicos en materia
de producción que si bien significan mayor inversión inicial
reducen tiempos y costos a largo plazo.
A modo de ilustrar la importancia de la celulosa en la
industria del papel podemos decir que de los 370 millones de
toneladas producidos anualmente a nivel mundial, es necesario
en cuanto a materia prima un cuarenta y siete por ciento de
105
celulosa virgen, cuarenta y nueve por ciento de papel
recuperado y cuatro por ciento de aditivos60.
La industria de la celulosa no cabe dudas, al igual que
otras ramas de la economía, tiene un carácter cíclico con
altas y bajas. Para el caso de Latinoamérica cobra especial
importancia, ya que al estar asociada al desarrollo forestal
de un país, implica que ocupe los primeros lugares de su
matriz de exportación. Tal es el caso de Uruguay o también el
de Chile para el que se posiciona luego del cobre como el
principal producto exportado y con gran participación en su
PBI. Para mejor ilustrar esto, citaremos algunos comentarios.
El Sr. Gonzalo García (Secretario General de la Compañía
Manufacturera de Papeles y Cartones - CMPC Chile) señala que
“No hay modelos para predecir consistentemente la evolución
de los precios de la celulosa (…) A su vez, la demanda por
papel, por sus muy diversos usos en comunicación, publicidad,
embalaje e higiene, están relacionados con la actividad
económica mundial (…) Estos ciclos están guiados
fundamentalmente por expectativas. Cuando el mercado empieza
a evidenciar síntomas de debilidad, los consumidores reducen
sus compras de celulosa y reducen sus stocks en la esperanza
de comprar más barato el mes siguiente”.61
Como se precisó anteriormente, el Sr. Ramiro Peralta
(Presidente del Directorio de la Asociación de Celulosa y
Papel de Chile) reafirma que “Las necesidades que antes eran
60 ALFERO GRANGER, Cristian. Subgerente de Ventas América de CMPC Pulp. Exposición: “Mercado de la Celulosa Actualidad y Evolución”. V Encuentro Proveedores Madera y Servicios, Los Ángeles – Chile.
61 Panorama Mundial de la celulosa: Tendencia al alza. Grupo Editorial Editec. Chile, Diciembre de 2013.Disponible desde Internet en Sitio Web <www.iciforestal.com.uy/la-region/1719-panorama-mundial-de-la-celulosa-tendencia-al-alza> Chile. Diciembre 2013.
106
satisfechas por este tipo de papeles, ahora son satisfechas
por los computadores, smartphones, tablets, entre otros”.62
Heloisa Dórea, Presidente de Forestry Products Marketing
en Brasil, advierte que “Esa es precisamente la situación que
enfrentamos actualmente, con un escenario económico y de
negocios muy frágil en la principal economía del mundo, y una
baja demanda de papeles (…) Si los productores de pulpa no
ajustan su producción a este escenario, aumentarán sus
inventarios y el stock del producto, lo que incidirá en una
mayor baja de precios”. 63
Sr. Fernando Raga (Vicepresidente de Corporación Chilena
de la Madera) señala que “Los incrementos en la oferta se
producen si las empresas ven oportunidades de rentar
inversiones nuevas, en tanto que las disminuciones tienen que
ver con plantas de altos costos de producción que paran o se
reconvierten (…) La demanda, en tanto, está relacionada con
el crecimiento económico en países en determinadas etapas de
desarrollo. De pronto se producen efectos cruzados, como
sucedió un tiempo atrás en que malas cosechas de algodón
impulsaron la sustitución por rayón y esto generó una demanda
extraordinaria de celulosa”.64
Resumiendo, de las opiniones transcriptas se desprende
que el presente y futuro de la celulosa está estrechamente
vinculado a ciertos factores externos que no son manejados ni
manejables por las productoras de celulosa; sin embargo de un
tiempo a esta parte encontramos la aparición de China como un
“Global Player” con un mercado interno de consumo muy
62 Ídem. Cit. 54.
63 Ídem. Cit. 54.
64 Ídem. Cit. 54.
107
importante, mano de obra barata, que lo han convertido en uno
de los principales compradores del producto. Es así que UPM
tiene allí la fábrica de papel más grande de la compañía.
Respecto a este nuevo mercado cabe hacer algunas
precisiones. En primer término como es de conocimiento
general China se abrió al mundo posicionándose como un
principal destino en la compra de commodities en general. Al
mismo tiempo por razones medio ambientales se comenzaron en
el país asiático a cerrar plantas de producción de celulosa
sustituyéndolas por el producto importado para abastecer la
demanda interna y externa enfocándose concretamente en el
producto final, es decir el papel, y no ya en la materia
prima para su producción.
3.3.2.2. Intercambio comercial generado.
Dentro de la matriz exportadora de Uruguay los
principales bienes en el año 2013 fueron soja, carne bovina,
cereales, lácteos, celulosa, automóviles y autopartes,
concentrado de bebidas, cueros, plásticos y productos
farmacéuticos. Dentro de estos la celulosa ocupó en el año
2013 el quinto lugar, teniendo en cuenta lo informado por
URUGUAY XXI en el informe anual de 2013, representó el seis
por ciento del total de las exportaciones de bienes.
108
GRÁFICO Nº6: Exportaciones de Uruguay (incluye ZF).
URUGUAY XXI. “Informe Anual Comercio Exterior de Uruguay Año 2013”. Pág.20.
Al ser un gráfico que refleja las exportaciones
incluyendo las ZF, implica que se deba analizar la cadena
logística que sigue la producción de UPM, ya que también
puede traducirse en actividad portuaria como se verá
oportunamente, y la tan cuestionada efectiva
representatividad que tienen los productos exportados desde
ZF en la balanza comercial del País.
Los principales socios de Uruguay han sido históricamente
sus vecinos Argentina y Brasil, sin embargo para este
commoditie en 2013 los destinos fueron China (cuarenta y tres
por ciento), Países Bajos (treinta y cuatro por ciento) que
funcionan como centro de distribución para el resto de
Europa, y en último término y en última instancia no
conformando una importación significativa en relación a las
anteriores los destinos de la celulosa fueron Estados
Unidos, Italia, Alemania, Corea del Sur y Hong Kong.
Un aspecto a destacar es que la mayoría de la celulosa
producida y exportada tiene como destino plantas del mismo
Grupo, que se encargaran de las fases posteriores de la
cadena productiva. En palabras de Carlos Faroppa y
confirmadas por declaraciones de Matías Martínez (Gerente de
109
Comunicaciones de UPM) “El 80 por ciento va a las empresas
dueñas de Botnia, o sea UPM Kymene y el grupo Metzalito,
porque son jugadores mundiales a nivel de celulosa y papel de
calidad, papel de impresión, de revistas, papel de
computadora y papel de escritura. Eucalipto es la clave, en
realidad la competencia mundial por los mejores papeles para
impresión y escritura, eso lo que hace es suministrar un
faltante dentro del grupo. A empresas líderes a nivel mundial
y sobre todo a nivel europeo en calidad les faltaba una fibra
que estaban comprando y ahora pasan a producirla por sí
mismas. En los mercados sería 50 por ciento Europa, 30 por
ciento China y un remanente que puede ser de 10, 15 por
ciento a Estados Unidos”65.
En otro orden, la evolución y presencia en las
exportaciones del producto en la balanza comercial del
Uruguay se refleja en el siguiente gráfico, el que si se
compara y contrasta con la evolución de la demanda de papel
en el mundo, se observaría que sigue los mismos patrones tal
y como se precisó anteriormente en el estudio de la situación
actual del mercado de la celulosa.
65 Ídem. Cit. 54.
110
GRÁFICO Nº 7: Gráfico. Exportaciones de celulosa del Uruguay.
Elaboración propia en base a información de URUGUAY XXI, “Zona Francas en Uruguay”.
Diciembre 2013.
La evolución debe verse tomando en cuenta que la planta
entró en funcionamiento a fines del 2007, apareciendo en 2008
el fuerte incremento en las exportaciones.
En resumen se puede afirmar que la celulosa se ha
posicionado a lo largo de estos años dentro de los diez
principales productos exportados por Uruguay, pareciendo que
quedará por los años venideros posicionada en los primeros
lugares. Demostración de esto, es la reciente puesta en
funcionamiento de la planta en la ZF de Punta Pereira (Montes
del Plata) que tiene una capacidad de producción anual de 1.3
millones de toneladas de pasta de celulosa. Más aún lo
demuestran las negociaciones que hubo entre UPM y el Gobierno
por la que de una producción de 1.1 pasó a 1.2 millones de
toneladas y recientemente se autorizó a llegar a la
producción de 1.3 toneladas.
Esta situación reavivó el conflicto con el país vecino
quien ha entendido se lo ha violentado en sus derechos y ha
111
puesto en tela de juicio el compromiso de Uruguay de cumplir
con los deberes internacionales. La tensión se incrementó con
los diversos aumentos señalados, al punto que Argentina ha
manifestado volver a plantear el asunto ante la Corte
Internacional de Justicia. Sin embargo, desde la óptica
interna de Uruguay, la lectura que se puede realizar es
distinta, y los aumentos de producción demuestran el grado de
compromiso del país con la inversión aceptada hace casi una
década, y el especial respeto por el Acuerdo de protección
recíproca de inversiones, asumiendo las consecuencias que
traerían aparejado en sus relaciones internacionales y que
eran evidentes.
De cualquier forma se señala en diario El País “…para
permitirle producir 1,2 millones de toneladas anuales el
gobierno le pidió a UPM diversas inversiones de mejoramiento
ambiental por US$ 6 millones. La empresa también tuvo que
adecuar en un plazo de tres meses las instalaciones del patio
de almacenamiento de la planta, para evitar que en caso de
lluvias se produzca arrastre de lodos de cal que se puedan
producir desde ese espacio cuando llueve. Asimismo, debió
instalar un sistema de control diario de la carga de fósforo
que ingresa al sistema de tratamiento biológico y de la que
se vierte con el efluente final. También debió realizar la
instalación de un sistema de enfriamiento a 30 grados de los
efluentes”66.
Los bienes que salen de las ZF hacia el exterior no son
una exportación de Uruguay, en tanto si lo son aquellas que
salen de territorio aduanero uruguayo en ingresan en las ZF.
66 Edición en línea Diario “El País”. Disponible desde Internet en Sitio Web <http://www.elpais.com.uy/informacion/upm-anuncio-autorizacion-aumento-produccion.html>
112
Comúnmente existe una crítica respecto a que las
exportaciones de ZF no dejan nada al país ya que no pagan
impuestos; sin embargo entendemos que esta no es una crítica
justificada en tanto Uruguay no tenga impuestos a las
exportaciones, respecto de los cuales al estar amparado en un
régimen de ZF implique que se está perdiendo recaudación. A
los efectos económicos del País será lo mismo en el caso en
particular, que la celulosa salga de la ZF o del territorio
aduanero.
En conclusión, reiterando que cuando se va a los índices
de exportaciones, la celulosa se ubica como uno de los
principales bienes de exportación del Uruguay, esto no se
traduce a términos económicos, sino que debe traducirse en la
señal para la comunidad internacional que el país está dando;
se presenta como un productor en gran escala de celulosa. Las
consideraciones respecto a si esto es bueno o malo no
corresponde efectuarlas, pero si corresponde resaltar el
cambio que se ha dado. Hoy día no podemos decir de acuerdo a
los números del cierre del año 2013 que Uruguay sea un país
esencialmente ganadero, ya que el principal bien de
producción y que ocupa la primera posición en las tablas de
exportación es la soja; a su vez tampoco podemos adelantarnos
a decir que sea un país dedicado a la agricultura, ya que con
el funcionamiento de la Planta ubicada en la ZF de Punta
Pereira los índices se verán alterados. Sin embargo, no es un
país que pueda considerarse inserto en la cadena productiva
del papel, pero si podemos decir que al considerarse para la
elaboración del PBI la producción de las plantas de celulosa
cuando estas hacen sus paradas anuales, esto distorsiona al
pequeño país.
113
GRÁFICO Nº 8: Evolución de las exportaciones hacia ZF.
URUGUAY XXI, “Zona Francas en Uruguay”. Diciembre 2013.
Por otro lado, tal como queda demostrado en el gráfico
que se expone anteriormente las exportaciones hacia ZF han
ido en aumento (con la salvedad del año 2011), esto significa
que funcionan como una forma de aumento de exportaciones,
exportaciones de territorio aduanero hacia territorio franco.
3.3.3. Tercer objetivo: Generación de empleo.
Como se refirió en el apartado referente a la evolución
de la legislación uruguaya, en un primer momento la
implantación del nuevo régimen se genera como una alternativa
para paliar la desocupación generada por el cierre de las
Plazas de Toros en Colonia y Nueva Palmira, y este es el fin
último que persigue el régimen en la actualidad también,
generar empleo a partir de un régimen que fomente la llegada
de capital extranjero al país.
114
Es interesante demostrar visualmente la evolución de
empleo en el Departamento de Río Negro en comparación con el
resto del país.
CUADRO Nº 17: Evolución de la Tasa de Empleo.
2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Río Negro 63,7 42,1 51,3 52,5 52,7 52,5 55,4 53,7
Montevideo 52,8 52 52,1 55,1 58,4 59,3 59,9 60,4
Interior 50,1 49,6 50,6 53,5 55,4 56,6 57,5 57,2
Total País 51,5 50,8 51,4 54,1 56,7 57,7 58,5 58,4
EQUIPOS MORI en base a información del INE, “Monitoreo Social Área de influencia de UPM”,
Pág. 26.
Como bien señala el Director de Zonamérica Jaime Miller,
a diferencia de las ZF de servicios, las industriales
requieren de una infraestructura que las vuelve generadoras
de empleo en el corto plazo, y en muchos casos permite la
ocupación de mano de obra que se encuentra vacante, en tanto
es necesaria para los trabajos de construcción: tal es el
caso de UPM, que no es la excepción, y como es lógico, la
ocupación fue mayor en la fase de construcción que en la de
funcionamiento de la planta, la que requiere de capacitación
y profesionalización.
3.3.3.1. Construcción y montaje
En un primer plano encontramos la mano de obra directa
empleada en la construcción, mayoritariamente de origen
nacional a excepción de cierto personal calificado.
115
La construcción de la planta de BOTNIA es entendida por
el estudio de Uruguay XXI como uno de los apuntaladores de la
industria de la construcción en el Uruguay, en efecto “…Es
importante mencionar que este crecimiento estuvo apuntalado
por la realización de algunas obras de gran envergadura como
la instalación de las plantas de celulosa de UPM en 2005 y de
Montes del Plata en 2012, que en total representaron
inversiones de US$ 1.200 millones y cerca de US$ 2.000
millones respectivamente”.67 En tal sentido, resulta
trascendente resaltar que en la etapa de la construcción
participaron empresas nacionales como extranjeras que
utilizaron mano de obra nacional, dentro de las que se
destacan: Berkes68; Ebital Ingeniería & Construcción (Grupo
Campiglia)69; INCOSI70; Tecsa Construcción71; entre otras.
67 URUGUAY XXI - Instituto de Promoción de Inversiones y Exportaciones. Infraestructura y construcción 2013.Uruguay, Año 2013. Págs. 3 y 4.
68 Empresa fundada en 1939, con presencia en Chile, Brasil y España. Habiéndose iniciado como taller metalúrgico, amplió sus actividades a la fabricación de calderas (a partir de 1972), al área energética (1980) y en 1996 comienza a dedicarse a proyectos de construcción. Cuenta con casi 200 empleados trabajando en sus oficinas y más de 1.000 en el área de producción. Entre las obras ejecutadas destacan la participación en la construcción de Botnia (actual UPM), en el CUDIM, en plantas de AMBEV, en la Torre de Antel, en Montes del Plata, entre otras.
69 Empresa uruguaya especializada en Ingeniería y Construcción de grandes proyectos que actualmente cuenta con más de 100 profesionales y técnicos y más de 1.000 operarios en producción. Surge en el año 2005 y actualmente brinda servicios de arquitectura, ingeniería, energía, telecomunicaciones, gestión de proyectos, y urbanizaciones. A lo largo de su historia ha desarrollado importantes proyectos en Montevideo y el interior del país dentro de los que se destacan: BOTNIA (actual UPM), Aeropuerto de Carrasco, Torre Ejecutiva y FTTH (Fiber to the home).
70 Empresa de capitales uruguayos que realiza obras de ingeniería y arquitectura en todo el territorio nacional. Posee una plantilla de 200 personas, de las cuales 60 integran el personal estable. Participó en la construcción de UPM, en la realización de obras de caminería rural y en obras industriales.
71 Compañía perteneciente al grupo de empresas SalfaCorp, que es uno de los actores de mayor relevancia en la industria de la construcción chilena, con importantes proyectos ejecutados en el ámbito industrial, comercial, minería, infraestructura y energía. En 2007 la compañía ingresó al mercado uruguayo, donde ha construido más de 30 proyectos inmobiliarios en Montevideo y Punta del Este, diez de ellos categoría Premium, en asociación con Atijas-Weiss
116
A fin de traducir de manera gráfica los números de
personas ocupadas durante la construcción, se expone a
continuación la tabla de empleos directos e indirectos
generados en la etapa de montaje, con la necesaria referencia
al área laboral en la cual nos estamos refiriendo.
Como se verá, el total censado al año 2007 de personal
ocupado en la construcción fue de ocho mil tres puestos de
trabajo, lo que para un país como Uruguay, y especialmente
para una zona del país en depresión se torna significativa,
cumpliendo al menos por el periodo de dos años, con esta
finalidad última que ha justificado el fomento de las ZF.
CUADRO Nº 18: Mano de obra ocupada en etapa de construcción y montaje. Año 2007
EMPLEOS DIRECTOS (GENERADOS DIRECTAMENTE POR LA INVERSION DE BOTNIA EN URUGUAY) EMPLEOS INDIRECTOS
Contratos de Construcción y Montaje
4.077 Industria Manufacturera 310
Botnia S.A. y Andritz 300 Construcción, Minas y Canteras
270
Kemira 65 Comercios, Restaurantes,
Hoteles 310
Construcción de viviendas 200 Transporte 333
División Forestal 1.500 Servicios financieros,
seguros, etc. 138
ONTUR Puerto Nueva Palmira 190 Otros servicios básicos, comunales y asociaciones
310
TOTAL 6.332 TOTAL 1.671
FORO EMPRESARIAL. Presentación: “¿Está capacitada la fuerza de trabajo para los nuevos desafíos? El caso de un proyecto de última generación en Uruguay: Botnia en Fray
Bentos”. Año 2007. ACDE.
(ahora Atijas-Casal y WSW). Actualmente, se están ejecutando los edificios Bilú, Ocean Drive e Imperiale. Por otra parte, se han desarrollado importantes obras de equipamiento urbano, e industriales, registrándose una participación en la planta de celulosa Botnia (actualmente UPM), en Fray Bentos.
117
Esta ocupación de mano de obra como era lógico que
culminaría una vez finalizada la fase en análisis, para lo
cual en la autorización para la explotación del terreno como
ZF quedaron establecidos los plazos de la siguiente forma:
“Botnia Fray Bentos S.A. deberá proveer la infraestructura
necesaria para la instalación de la zona franca conforme a
las bases del anteproyecto presentado, culminando en su
totalidad las obras dentro del plazo de dos años contados a
partir de la fecha de la obtención de los permisos
ambientales; Botnia S.A. deberá realizar las obras de
instalación de la planta de celulosa las que deberán estar
finalizadas a los sumo dentro de los tres años contados a
partir de la fecha de obtención de los permisos ambientales”.
3.3.3.2. Fase de funcionamiento
Por su parte, el efectivo funcionamiento de la planta,
como es evidente requiere de menos uso de mano de obra, por
lo que torna interesante aquí ver las fases productivas
(consideradas para la ACDE como empleos directos)
esencialmente la forestal, que ocupa muchos más empleos en su
cadena que los que efectivamente ocupa la planta.
CUADRO Nº 19: Mano de obra ocupada en etapa de operaciones. Año 2008
EMPLEOS DIRECTOS EMPLEOS INDIRECTOS
Botnia SA; Planta de Celulosa 220 Industria Manufacturera 475
División Forestal 2190 Industria de la construcción 460
Andritz 100 Comercio, restaurantes, hoteles
700
Kemira 40 Transporte, Almacenamiento y comunicaciones
501
Aseguradoras, Bancos y servicios generales
587
118
Servicios gubernamentales y organizaciones sociales
868
TOTAL 2.550 TOTAL 3.591
FORO EMPRESARIAL. Presentación: “¿Está capacitada la fuerza de trabajo para los nuevos desafíos? El caso de un proyecto de última generación en Uruguay: Botnia en Fray
Bentos”. Año 2007. ACDE.
Acceder a los números actuales resultó imposible en tanto
no se contó con la colaboración de la empresa, por lo que se
recurrió a noticias recientes, donde de una manera u otra se
manifiesta los valores por el gobierno.
A raíz de la solicitud para aumentar la producción, y la
nueva polémica con Argentina, salieron a la luz, al menos a
voz de las autoridades uruguayas algunos de los números de
personal ocupado en las áreas más significativas, para
reflejar la situación se los siguiente: “En juego está la
actividad de una planta que recibe el 40 por ciento de la
producción de madera uruguaya, de cuyo funcionamiento
dependen unos 1.100 conductores de camiones y donde trabajan
unas 600 personas (…) La situación afecta a 1.100 chóferes
que están "con gran incertidumbre ya que toda la cadena
forestal está detenida", dijo a El País el presidente de la
gremial que reúne a los transportistas de madera, Mauricio
Mendy. Unos 700 participan en el transporte propiamente de
madera en tanto que el resto traslada diversos insumos y
productos químicos. Cada día ingresan a la fábrica 400 viajes
de camiones. "Nosotros estamos preparados. Si hubiera una
decisión a último momento, podemos estar el jueves a las 7 de
la mañana recogiendo la madera", dijo Mendy. (…) UPM tiene
unos 200 empleados de su plantilla para también trabajan
otras 400 personas de las empresas que proveen productos
químicos, que se encargan de la limpieza y del mantenimiento
tanto de las máquinas como electrónico. Personal de una
119
docena de firmas se desempeña cada día dentro de las
instalaciones cercanas a Fray Bentos”.72
Uniendo los dos períodos individualizados se recoge del
monitoreo efectuados por la Consultora Equipos MORI dos
cuadros sobre la evolución de números de empleados que
empiezan a trabajar en la planta de UPM y la variación de la
cantidad de empleados de UPM.
CUADRO Nº 20: Evolución número de empleados que ingresan a trabajar en el predio.
PERÍODO INGRESOS
1º semestre 2006 2940
2º semestre 2006 4541
1º semestre 2007 2005
2º semestre 2007 1454
1º semestre 2008 901
2º semestre 2008 888
1º semestre 2009 870
2º semestre 2009 870
1º semestre 2010 760
2º semestre 2010 798
1º semestre 2011 800
2º semestre 2011 800
EQUIPOS MORI en base a información del INE, “Monitoreo Social Área de influencia de UPM”.
72 Edición en línea Diario “El País”. Disponible desde Internet en Sitio Web <www.elpais.com.uy/informacion/hoy-upm-dira-retoma-produccion.html>
120
GRÁFICO Nº 9: Evolución número de empleados.
Elaboración en base a los datos del cuadro anterior.
CUADRO Nº 21: Variación de cantidad de empleados de UPM.
MONITOREO SOCIAL CANTIDAD DE PERSONAS
TRABAJANDO EN UPM
TASA DE VARIACION CON RESPECTO A LA LINEA DE BASE
(%)
TASA DE VARIACION CON RESPECTO A LA MEDICION
ANTERIOR (%)
1º semestre 2005 132 0 0
2º semestre 2005 852 545 545
1º semestre 2006 2940 2127 245
2º semestre 2006 4541 3340 54
1º semestre 2007 2005 1419 -56
2º semestre 2007 1454 1002 -27
1º semestre 2008 901 582 -38
2º semestre 2008 888 573 -1
1º semestre 2009 870 559 -2
2º semestre 2009 870 559 0
1º semestre 2010 760 476 -12
2º semestre 2010 798 504 5
1º semestre 2011 800 504 0
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
1º semetre 2006
2º semetre 2006
1º semetre 2007
2º semetre 2007
1º semetre 2008
2º semetre 2008
1º semetre 2009
2º semetre 2009
1º semetre 2010
2º semetre 2010
1º semetre 2011
2º semetre 2011
121
2º semestre 2011 800 504 0
EQUIPOS MORI en base a información del INE, “Monitoreo Social Área de influencia de UPM”,
Pág. 29.
3.3.4. Cuarto objetivo: Integración económica
Siguiendo la posición del Dr. Didier Opperti, cuando se
estudia la integración de dos países se vuelve imperioso
identificar aquellos factores que llevaron a que esta se
plasme en los hechos, y dentro de ellos uno de los elementos
esenciales es tratado de protección de Inversiones con
Finlandia, en esta línea, es que cuando se aborda el estudio
de un Tratado, sobre cualquier materia que trate, pero
esencialmente la económica, consideramos que resulta
imprescindible plantear la situación fáctica en el que el
mismo se gestó y firmó, ya que dicho contexto nos determina
en gran medida el contenido y forma que se le dará
finalmente. Esto es más importante aún en el caso a estudiar,
en el que no aparece uno de los vínculos primarios de unión
entre países como lo es el aspecto geográfico. Como ya se ha
señalado este tipo de acuerdo de protección de inversiones ha
sido muy cuestionado sobre todo porque plasma una
reciprocidad que no existe los hechos y no contempla las
asimetrías entre los países. Sin embargo el contexto de
Uruguay en el año 2002 fue muy especial se encontraba
saliendo de una crisis y ante la exigencia de un Estado que
prometía una inversión de esta magnitud consideramos que
resultaba difícil ir por la negativa.73
73 El acuerdo fue anunciado por el Fiscal Enrique Viana en su demanda contra el Ministerio de Vivienda por haber autorizado la instalación de la fábrica.
122
Sin lugar a dudas que hasta no hace demasiado tiempo la
integración Uruguay – Finlandia resultaba inimaginable, sin
embargo las leyes de promoción forestal abrieron esta puerta
de integración.
La integración en si misma aparece toda vez que se recibe
una inversión extranjera, es consecuencia de aquella; sin
embargo las lógicas tratativas comienzan con anterioridad.
En el caso en particular, el recibir una inversión de
esta magnitud y concretamente en este rubro, como se dice
comúnmente “era algo que se veía venir”, resulta evidente si
lo vemos desde la política país de apostar al rubro de la
forestación, desembocaría en instalación de aserraderos,
adecuación de infraestructura y logística portuaria, y más
tarde la producción de la pasta de celulosa y porque no a
futuro del papel.
Consideramos que la demostración fáctica de la
integración económica a la que asistimos se realiza en dos
instituciones que llevan a intensificar la integración
económica:
1. La Cámara de Comercio Uruguay - Países Nórdicos74
Fue creada en el año 2008 como consecuencia de la
instalación en 2006 de la Cámara Binacional con Finlandia, a
la que luego se incorporaron Dinamarca, Noruega y Suecia, con
el fin de ampliar la integración económica, social y cultural
buscando oportunidades de negocio con estos países.
74 Disponible desde Internet en Sitio Web <www.caun.org.uy>
123
Se constituye como una Asociación Civil sin fines de
lucro manifestando como sus objetivos: difundir información
de comercio exterior; fomentar, incrementar y ampliar el
intercambio comercial, industrial y cultural entre el Uruguay
y los Países Nórdicos; facilitar la radicación de inversiones
productivas sustentables en el Uruguay y aumentar el volumen
de exportaciones del Uruguay a los Países Nórdicos.
2. Embajada de Uruguay en Finlandia
Actualmente el país nórdico, tiene presencia en el
Uruguay por el Consulado General Honorario representado por
el Sr. Andrew Allen Cooper, pero no tiene una misión
diplomática permanente como embajada, sino que accedemos a la
más cercana, es decir la de Buenos Aires. Sin embargo para el
caso de Uruguay, se plantea la posibilidad de instalarse con
la misión permanente en Helsinki, capital de Finlandia, a fin
de poder aumentar las relaciones comerciales.
3.3.5. Efecto derrame
En este apartado se sintetizan los efectos más
interesantes que ha traído la instalación de la Empresa.
Gustavo Bittencourt y Rosario Domingo entienden que “Una de
las razones principales por la que se busca atraer a la IED
es que la misma se asocia a la transferencia tecnológica y a
la introducción de nuevos conocimientos, habilidades
administrativas y mercadotecnia, o sea, la perspectiva de
acceder a tecnologías modernas que estos países no pueden
desarrollar por sí mismos. En este sentido, la presencia de
124
filiales de ET puede tener efectos directos e indirectos en
la economía receptora. Los primeros consisten en la formación
de capital, la generación de empleo, el incremento de
ingresos por impuestos y mayores exportaciones. Los segundos
incluyen los cambios en la estructura industrial, en la
conducta y desempeño de las firmas locales, y la generación
de derrames (spill-overs) sobre el sector nacional de la
economía”75.
Para ubicar el tema, parece menester y de manera sucinta
dar los lineamientos generales de que se entiende por efecto
derrame; para ello se remite a las palabras del Ec. Gastón
Carracelas; “Los flujos mundiales anuales de IED alcanzaron
máximos históricos, con un patrón caracterizado por la
creciente participación de los países en desarrollo,
principalmente como receptores de IED. La economía uruguaya
participó activamente de dicho proceso. (…)Este creciente
ingreso de IED en una economía pequeña y abierta como la
uruguaya sin dudas debe haber tenido considerables efectos
directos e indirectos. Sin embargo, son muy escasos los
estudios empíricos realizados hasta el momento. (…)Los
derrames de productividad pueden ser verticales u
horizontales. Los derrames de productividad verticales o
intersectoriales son aquellos que recaen sobre los
proveedores nacionales (“hacia atrás”) y sobre los
compradores de los productos, insumos o bienes de capital
producidos por las ETs (“hacia adelante”). Los derrames de
productividad horizontales o intrasectoriales son aquellas
externalidades que recaen sobre las ENs que operan en el
75 BITTENCOURT, Gustavo y DOMINGO, Rosario. “Efecto de derrame de las empresas transnacionales en la industria manufacturera uruguaya (1990-2000)”. Departamento de Economía Facultad de Ciencias Sociales Universidad de la República.
125
mismo sector, y se encuentran asociados a la presión
competitiva sobre las ENs, al movimiento de trabajadores
calificados desde las ETs hacia las ENs, o simplemente, a la
imitación por parte de las ENs competidoras de las mejores
prácticas productivas y organizativas de las ETs”76.
En este caso en particular, los efectos horizontales no
merecen mayor estudio ya que estos significan, en palabras de
Gustavo Bittencourt y Rosario Domingo el estudio de si las
empresas locales están en condiciones de competir con las ET,
en función de una serie de factores que pueden ir desde su
capacidad tecnológica hasta el acceso al crédito en
condiciones adecuadas; lo que en el caso concreto no ocurre
en tanto UPM ha sido la primer planta productora de celulosa
por lo que no había competidores nacionales; cosa que no ha
cambiado con la puesta en funcionamiento de Montes del Plata,
ya que no se trata de una empresa nacional sino extranjera, y
sobre la cual conviene destacar que la movilidad de mano de
obra ha sido muy acotada.
A continuación se presentan los distintos aspectos
positivos y negativos, destacables indirectos sobre los que
podemos registrar efectos, para ello la propuesta es seguir
la cadena logística para la elaboración y posterior
exportación del producto, y de forma separada adentrar en
algunas cuestiones que se consideran derrame pero no forman
parte de la citada cadena.
76 CARRACELAS MÁRQUEZ, Jorge Gastón. Efectos de derrames horizontales de productividad de las empresas transnacionales en la industria manufacturera uruguaya, 1997-2008. Universidad de la República, Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Economía, Año 2012. Pág. 6.
126
3.3.5.1. Cadena logística
La cadena logística de UPM comienza a partir del ingreso
de los rolos a ZF Fray Bentos, egresando del territorio
aduanero no franco con Documento Único Aduanero77. Luego del
proceso productivo, la celulosa es transportada por las
barcazas fluviales hasta el Puerto Nueva Palmira, operando en
la Terminal Multipropósito ONTUR78, donde se realiza la
operación de trasbordo a buques marítimos o en su caso
transatlánticos, con el destino correspondiente.
CUADRO Nº 22: Cadena logística de UPM.
Elaboración propia en base a información recolectada.
77 DUA: Formato único estándar para la declaración de las operaciones aduaneras de entrada, salida y tránsito de mercaderías.
78 Ontur International S.A. opera la Terminal portuaria multipropósito de Nueva Palmira para cargas generales, cítricos, celulosa, fertilizantes, graneles y contenedores.
127
3.3.5.1.1. Transporte terrestre: Desgaste de
carreteras
El primer eslabón de la cadena de logística es el
transporte terrestre encargado de suministrar los rolos de
madera necesarios para la producción. Ahora, debido que este
movimiento es muy intenso (alrededor de quinientas entradas
diarias de camiones a la planta), surge el gran problema que
las rutas uruguayas no están listas para soportar este
desgaste y esto ha llevado a que hoy en día no se encuentren
en su mejor estado incluso, carreteras que han sido
recientemente recapadas.
Esta situación trae aparejadas varias consecuencias en su
caso a implicados costos para el estado para refaccionar
caminos, arreglos parciales, molestias en el tránsito,
aumento del riesgo de la circulación vial, entre otros.
Según Mauro Real de Azúa (Gerente de cosecha y logística
de UPM-Forestal Oriental): “Las rutas nacionales estuvieron
diseñadas para soportar un tráfico que no es el que hoy
pueden soportar. Nosotros respetamos las cargas máximas
permitidas pero eso no es suficiente; el uso es muy
intenso”79.
A simple vista se puede observar que el proceso de
desgaste que han sufrido los caminos se ha acelerado debido
al uso intensivo con tránsito pesado que mayormente es aquel
que va dirigido al transporte forestal; el que se ha visto
más acelerado aún en el último tiempo en que se autorizó
79 Disponible desde Internet en Sitio Web <www.guayubira.org.uy>
128
mayor producción y la puesta en funcionamiento de la nueva
planta.
Si bien se trataba de una cuestión negativa, no se puede
negar que era sumamente previsible, y se debe reconocer que
en los hechos la empresa ha asumido parte de ese desgaste
colaborando con la zona de ingreso a la planta así como
promoviendo el fomento de otros medios de transporte. Un
ejemplo de esto es que la firma introdujo el uso del
denominado “bitren” en el corredor vial Algorta hasta la
planta de UPM, el que es una especie de camión con zorra de
unos 2.4 metros de ancho, 4.3 metros de altura, 57 toneladas
de peso y una capacidad de carga de 38 toneladas. Así,
transporta ocho toneladas más que el tradicional camión con
zorra, pero que pese a su tamaño como señala el Director
Nacional de Transporte, Felipe Martín, decía en el año 2012
cuando recién existía una flota bitren: “consume menos
combustible por tonelada transportada y reduce, de esa forma,
las emisiones de CO3 a la atmósfera. A su vez, genera un
ahorro del 20% en el costo de los fletes. Por otra parte, una
mejor distribución de la carga por eje y el uso de tándem con
suspensión neumática generan beneficios en las carreteras por
el menor desgaste de pavimentos. Mientras que los camiones
convencionales transmiten 10,5 toneladas por eje, el bitren
transmite. También se espera una reducción del tránsito de
camiones en esa zona para un mismo volumen transportado”80.
Los resultados según informa el diario “El Observador”
hoy en día están a la vista, “El uso de vehículos de carga
forestal bitrenes por parte de UPM Forestal Oriental generó
diversos beneficios, para la empresa, las carreteras y los
80 Entrevista a Felipe Martín - Director Nacional de Transporte. Disponible desde Internet en Sitio Web <www.todoelcampo.com.uy>
129
conductores, tanto que ya son 16 las unidades activas con
apenas dos años de introducida la tecnología en Uruguay”81,
estimando que la reducción del desgaste de los caminos se
sitúa en un cincuenta por ciento.
3.3.5.1.2. Transporte fluvial: actividad portuaria
e industria naval
El Puerto de Fray Bentos funciona como puerto comercial
bajo la órbita de la Administración Nacional de Puertos. Se
ha encontrado históricamente abocado al movimiento de
mercaderías (granos, citrus y madera), que con el devenir del
uso de contenedores y la falta de dragado del Río Uruguay se
fue transformando en un puerto de poca a escasa actividad.
Sin embargo la forestación permitió retomar la actividad
avocándose esencialmente al transporte de rolos de madera.
Como ya hemos dicho la principal productora de rolos es
Forestal Oriental, quien tiene en la zona de la planta la
mayor parte de sus plantaciones, por lo que era de prever que
esas exportaciones de rolos que se registraban, disminuyeran
considerablemente una vez que se tuviera la planta en
funcionamiento. Efectivamente esto fue lo que ocurrió al
comenzarse la producción, mermando entonces la actividad
portuaria en esta línea de negocio. Recordando siempre que se
registra de la misma forma como una exportación por tratarse
de ZF.
El transporte de celulosa requiere que sea realizado en
determinadas condiciones, para ello Botnia invirtió en
81 Disponible desde Internet en Sitio <www.elobservador.com.uy/noticia/257017>
130
infraestructura portuaria que permita realizarse de esta
manera, por lo que como se dijo anteriormente de allí saldrán
las barcazas con la celulosa hacia el Puerto Nueva Palmira,
donde serán transbordadas para su destino final.
En resumen, la instalación de esta fase de la cadena
productiva en el país determinó que se deba realizar por
parte del Estado un replanteo del negocio portuario en Fray
Bentos, buscar nuevas líneas que permitan sacar el mayor
provecho de la infraestructura.
Por su parte la instalación de la planta significó un
aumento en la operativa portuaria del Puerto Nueva Palmira,
concretamente en la Terminal multipropósito de ONTUR, quien
se encarga de la logística de trasbordo con hasta no hace
mucho tiempo el operador portuario Río Estiba.
La realidad es que no se ha hecho más que aprovechar las
condiciones naturales de cada uno de los puertos, que forman
parte de la Hidrovía Paraguay – Paraná, mientras Fray Bentos
se ha transformado en un puerto de cabotaje (pese a tener un
muelle de ultramar), el de Nueva Palmira, que permite el
acceso de barcos de mayor calado se presenta como la
alternativa de salida frente al de Montevideo.
Como ya se dijo la logística de transporte de UPM se
caracteriza por ser multimodal terrestre y fluvial; el
primero de los medios no presenta mayores consideraciones más
que la mano de obra que ocupa y el tema carretero que se
abordó anteriormente, sin embargo el segundo de ellos cobra
especial importancia porque la industria naviera en Uruguay
se encontraba estancada, sin producir por casi veinte años en
el Astillero de la Armada. La llegada de BOTNIA a Uruguay
demandó la construcción de cuatro barcazas, de las cuales dos
fueron fabricadas por el citado Astillero en convenio con la
Firma Nitromar S.A.
131
Esa incursión permitió que se reconstruyera el Astillero
de Punta Lobos así como también la contratación de personal
calificado (se estima que el Estado por su parte contrató a
través de la ley 17.556 aproximadamente a unos treinta y
cinco trabajadores que se sumaron a los de la Empresa
Privada) y la estandarización de procedimientos que
permitieran la construcción de las dos Barcazas de unos 78
metros de eslora y 13.50 metros de manga.
Esto refleja que una industria que se consideraba muerta
hace unos 20 años en Uruguay, con las instalaciones en desuso
y quizás sin ninguna perspectiva de futuro, gracias a una
inversión extranjera tuvo un renacer. Entendemos de cualquier
manera que no es la salvación y simplemente debe funcionar
como un apuntalador para el ramo, buscando nuevas
perspectivas de negocio. Cabe destacar que el caso del
Astillero de Punta Lobos actualmente siguió con trabajos para
ANCAP y la ANP.
También es de destacar que esta industria tuvo
recientemente una fuerte inyección con la construcción de
tres barcazas aún de mayor tamaño que las de UPM para la
empresa Montes del Plata, que emplean un 80 por ciento de
mano de obra local con una inversión prevista en Uruguay es
de 12 millones de dólares, y fueron las construcciones
navales más grandes del Uruguay.
132
3.3.5.2. Energía82
UPM no es solo productor de celulosa sino que es
generadora de energía con biomasa de residuos, la cual
utiliza en su propio proceso producto de los residuos de la
madera, produciendo según declaraciones de su Jefe de
comunicaciones más del doble de lo que necesita para
autoabastecerse. La planta genera unos 125 MW promedio y le
vende la energía que no usa en su propio proceso (es decir el
excedente, entre 20 y 40 MW) a UTE; lo que alcanzaría para
abastecer aproximadamente 150.000 hogares. Es así que UTE
utiliza esa energía para alimentar la demanda nacional a
través de la red de transmisión y de las redes de
distribución, al igual que lo hace con la energía producida
por otras fuentes de generación (hidráulicas, térmicas,
eólicas, etc.).
A los fines de ampliar información se entrevistó a la
Ing. Julia Antmann, quien se manifestó en primer lugar
respecto a las características de esta energía y sus
consideraciones respecto al medio ambiente: “Se trata de
generación con biomasa de residuos. Es una fuente renovable
no convencional, pero produce CO2 (es decir gases con efecto
invernadero) al igual que la generación térmica con
combustibles fósiles. A diferencia de ésta, sin embargo, la
forestación asociada tiene un efecto beneficioso en la
compensación de la producción de CO2”.
82 Las expresiones textuales de este apartado se extraen de la entrevista realizada por el equipo a la Ing. Julia Antmann el 10 de septiembre de 2014 y del Acuerdo suscrito entre UPM y UTE en el año 2012 para la generación de Biocombustible aportado por la citada profesional.
133
En este marco, UPM (BOTNIA) en una primera instancia tuvo
una especie de cuenta corriente con UTE, ellos le brindan
energía, y luego durante las paradas anuales en que necesitan
la energía de UTE, el último se la provee, pero según la
declaración de prensa, siempre quedaba saldo a favor de UPM.
Al respecto la Ingeniera señala: “Entiendo que en el primer
período hubo un acuerdo del tipo descrito, y es probable que
haya una cuenta corriente de la que se descuenta la energía
que UPM precisa en las paradas, pero seguramente hay además
una venta de energía de UPM a UTE que corresponde al
excedente indicado en la respuesta anterior. Es energía
barata para el país, seguramente de costo mucho menor al que
tiene la que se genera en base a combustibles derivados de
petróleo”.
Habiéndose preguntado respecto al criterio de uso de la
matriz energética, contesta que “De acuerdo con la Ley 16.832
el criterio a utilizar es el despacho económico. La decisión
de qué energía utilizar primero (o despachar) depende del
costo variable que esa energía tiene para el país. Es decir
que en cada momento deben generar las unidades que le cuestan
menos al país. Seguramente una unidad que genera con biomasa
de residuos es de las primeras despachadas, por ser un
combustible de costo bajo. Más aún, si por la necesidad de
disponer de vapor para el proceso de celulosa la planta tiene
que quemar esa biomasa aunque no genere energía, entonces el
costo variable de esa energía adicional generada es nulo (el
combustible se usaría igual, se genere o no esa energía
adicional que se vuelca a la red). Por lo tanto, seguramente
esa generación se despacha antes que cualquier otra térmica,
y probablemente enseguida de la eólica e hidráulica de
vertimiento (es decir de aquella que corresponde al agua que
si no se utiliza se tira por el vertedero o al viento que si
134
no se usa en el momento se pierde). Tengo entendido que se
considera que la eólica tiene prioridad”.
Según nos informó la profesional, UTE y UPM (primer
acuerdo que UTE firma con un privado) suscribieron un acuerdo
por el cual renovaron por el período de diez años el
intercambio de energía junto al mismo tiempo que
desarrollarán en conjunto un proyecto para la generación de
40 MW, mediante biomasa. La decisión de embarcarse el Estado
en este proyecto se debe a que desde hace casi una
década UPM ha suministrado “energía eléctrica al sistema
eléctrico uruguayo del orden de 20 a 40 MW — según el día y
el mes —, lo cual cubre el 4% de la demanda nacional. El
acuerdo de compra-venta data de 2006 y en ese período la
empresa demostró un perfil de generación estable y a partir
de una fuente limpia como la biomasa”.
A su vez, a raíz del aumento de producción de la planta,
sobre el que se habló anteriormente “se firmó un memorando de
entendimiento para proseguir los estudios a los efectos de
construir en conjunto una planta de 40 MW de energía, que
serían volcados en su totalidad a la red eléctrica del
sistema nacional”.
Para finalizar esta cuestión, y yendo concretamente a las
cifras: “la planta de UPM genera el 10% de la energía
eléctrica del país y entrega a UTE un excedente del 4% que
implica unos 30 a 40 MW, equiparable al consumo promedio de
los departamentos de Río Negro y Soriano juntos. Tan solo en
los cuatro primeros meses de 2012, generó un promedio de 125
MW comparable con la generación de la Central Hidroeléctrica
de Palmar, que generó un promedio de 129 MW. UPM lidera la
generación eléctrica de fuentes renovables no convencionales
en el primer cuatrimestre, seguido por la biomasa forestal
con 12 MW y la energía eólica y el resto de la biomasa con 10
135
MW cada uno. La empresa UPM opera más de 1.000 MW de
capacidad de biomasa en Europa y es el segundo mayor
productor de ese continente”.
3.3.5.3. Fundación UPM
Desde sus orígenes y como parte de su política de
responsabilidad social empresarial, UPM junto con Forestal
Oriental promueve a través de Fundación UPM un conjunto de
actividades para promover el desarrollo y crecimiento de la
región conjuntamente con los actores sociales que en ella
actúan.
La mayor parte de sus acciones de Responsabilidad Social
Empresarial están canalizadas a través de la Fundación UPM;
cuyo objetivo, desde su creación, ha sido apoyar proyectos y
programas orientados a mejorar la calidad de vida de los
habitantes de la zona de influencia de la planta de celulosa
de Fray Bentos y de aquellas localidades donde Forestal
Oriental desarrolla sus actividades.
La mecánica de funcionamiento de la Fundación es a través
de proyectos presentados por la población, lo que luego de
estudiadas sus características y viabilidad por parte de la
fundación, esta los financia y realizando un seguimiento del
cumplimiento de ellos.
Uno de los objetivos ha sido el de apuntar al desarrollo
de la población rural situadas en determinadas zonas de
depresión del Departamento de Río Negro y demás zonas donde
tiene presencia a través de Forestal Oriental. Uno de los
proyectos es el llamado “Todo el Campo”, cuya idea central es
la de mejorar la experiencia y enseñanza de los maestros como
los niños, ayudando alrededor de cuarenta escuelas rurales,
136
sumando y también ochocientos niños. La propuesta de este
proyecto, que se considera por los voceros de la fundación
como uno de los más exitosos hasta el momento fue firmado
entre Fundación UPM y la ONG “Edúcate Uruguay”. La fundación
brindará los materiales de estudio y equipos tecnológicos
para que se pueda cumplir con dicho proyecto. En el
Departamento de Río Negro, ha financiado también diversos
proyectos de pequeños emprendedores, como es el caso de las
mujeres rurales de San Javier, poblado situado a unos
cincuenta kilómetros de la planta.
Otro proyecto que resulta interesante destacar es el
llamado “Clara”. Ubicado en otra zona donde la influencia
mayor es de Forestal Oriental, por tratarse de una región
abocada a la forestación: Tacuarembó. El proyecto se centra
en la Escuela Nº 58, realizado con el fin de que una vez que
los jóvenes terminan el liceo tengan la oportunidad de
continuar con sus estudios, orientándose en dos ramas
computación y/o carpintería.
En resumen, se trata de una instancia de responsabilidad
social empresarial, fomentada por el dialogo abierto con la
sociedad. Habiéndose consultado a miembros del consejo
directivo de la Fundación, resaltan la constante interacción
con la sociedad, así como la buena percepción de la fundación
como institución del medio.
137
4. REFLEXIONES
Como corolario de la investigación se exponen a
continuación las principales consideraciones a las que se ha
abordado respecto a las ZF que interesan a los efectos de la
presente.
1. El régimen de ZF atrae inversiones extranjeras
A esta altura no caben dudas que las ZF atraen
inversiones extranjeras, y a su vez estas resultan ser en
general la puerta de entrada para que se generen nuevos
empleos y las demás consideraciones que se efectuaron
anteriormente. Entonces, en estos términos resulta ser el
“colesterol bueno”, por lo que la pregunta que nos planteamos
es si en el supuesto que no existiera el beneficio de ZF esas
empresas estarían igualmente en el territorio doméstico
uruguayo; y la respuesta parece acercarse más hacia un “NO”.
En efecto, en conversaciones con el Gerente de
Zonamérica, señala que su principal cliente, (económicamente
más significativo) al momento de instalarse, era bienvenido
en varios países, y manejó dentro de las posibilidades
Montevideo como ZF pero nunca vio Montevideo no franco de
forma viable; por lo tanto, lo que comúnmente se maneja como
la posible pérdida fiscal, no sería tal, en el entendido de
que Uruguay como territorio domestico no se manejó para la
empresa, y no se hubiese instalado si no era en el régimen de
ZF, en resumen se hubiesen perdido los empleos allí generados
y otro tipo de recaudaciones.
138
En el caso concreto que hemos estudiado, lamentablemente
no se puede concluir a ciencia cierta si el régimen de ZF fue
un factor determinante, de hecho hay otros tantos factores
que jugaron a favor de la instalación como la promoción
forestal; pero nos atrevemos a decir que la empresa más allá
de sus inversiones en materia forestal podría haber elegido
otros destinos donde instalarse, en tanto Uruguay no posee
impuestos sobre las exportaciones, y si bien tenía la materia
prima en el país, se reduciría únicamente a una operación de
logística el enviarlo a un tercer Estado.
Atraer inversiones es la política de cualquier gobierno,
más allá de los mecanismos que se utilicen para ello, el fin
siempre es atraer inversiones porque son necesarias, más aún
en un caso como el de Uruguay en el que el mercado interno,
es bastante escaso, no solo en cuanto a las dimensiones sino
también en cuanto a inversores. Lo que difiere entre uno y
otro serán los mecanismos de los que el gobierno se vale para
atraer las inversiones, a modo de ejemplo, Chile fomenta las
inversiones extranjeras costeando por el gobierno las
capacitaciones iniciales a la mano de obra de la empresa que
se instale.
También se puede afirmar que la inversión trae más
inversión y quizás Montes del Plata que ya tenía capital
invertido en Uruguay se mantuvo a la espera de ver como se
resolvía los conflictos con el país vecino para luego si
realizar la inyección fuerte.
139
2. No es que perdimos recaudación por conceder la ZF,
sino que si no la dábamos la perdíamos igualmente
La pérdida de tributos debe verse en estos términos: en
si una empresa de esta magnitud se instalaría o no en
territorio no franco, y la respuesta es no, ya que el sistema
uruguayo no resulta competitivo frente a otras alternativas
de los países de la región. La eliminación de costos, costos
tributarios, y en el caso en concreto en cuestiones
logísticas donde se supo aprovechar además del sistema las
posibilidades geopolíticas del país como puerto y pradera, lo
posiciona a Uruguay como un país más competitivo que los
países de la región.
En cuanto a la pérdida fiscal, hay quienes sostienen que
con el pago del canon que abonan los explotadores no es
suficiente para cubrir las pérdidas que recaudaría el Estado
mediante la tributación ordinaria. No fue posible acceder al
monto que efectivamente paga UPM, de cualquier manera, de
acuerdo la autorización brindada por el Área de ZF, “BOTNIA
FRAY BENTOS S.A.. abonará al Estado un canon anual
determinado por la mayor de las siguientes tres cifras: 1.
Suma anual variable equivalente al cinco por ciento de la
totalidad de los ingresos brutos devengados a favor del
explotador de sus Usuarios Directos e Indirectos por las
prestaciones en la Zona, cualquiera fuese su naturaleza y el
procedimiento de cálculo previsto en los contratos
respectivos. 2. Suma anual fija de U$S 30.000 (dólares
estadounidenses treinta mil).- 3. Suma anual variable que
resulte de multiplicar U$S 1.000 (dólares estadounidenses
mil) por la siguiente cantidad de hectáreas: 3.1.- Durante
los primeros 6 años, contados desde la autorización para la
explotación de la zona franca solicitada se considerará, a
140
efectos del cómputo del canon, la cantidad total de hectáreas
ocupadas por los usuarios. La ocupación se entenderá iniciada
el día en que el Área Zonas Francas de la Dirección General
de Comercio apruebe el Contrato del Usuario. En los años de
inicio de cada Contrato de Usuario se computará el contrato
que se inicie por la siguiente fracción: (superficie ocupada
a días de ocupación /365). Para el primer Contrato de Usuario
que apruebe el Área de Zonas Francas se aplicará el canon
correspondiente a un mínimo de 154 hectáreas,
independientemente de la superficie ocupada y hasta que el
conjunto de las aprobaciones supere dicha superficie, en cuyo
momento el primer contrato pasará a computarse por su
superficie real. 3.2.- A partir del séptimo año, contado
desde la autorización para la explotación de la zona franca
solicitada y hasta la finalización del plazo estipulado en la
misma y sus eventuales prórrogas, para el referido cálculo se
considerarán las 550 hectáreas que constituyen el predio
total de dicha explotación, con independencia del área
efectivamente ocupada por los usuarios. Las cifras
mencionadas en los numerales 2. y 3. (U$S 30.000 y U$S
1.000), se reajustarán automáticamente y en forma acumulativa
hasta el vencimiento del plazo contractual, a partir del 1 de
enero de 2006, en función del Consumer Price Index- All Urban
Áreas elaborado por el Gobierno de Estados Unidos de América
(Bureau of Labor Statitstics-BLS). En todos los casos, el
pago del canon se hará efectivo anualmente por adelantado, en
el mes de enero de cada año considerando la situación al 31
de diciembre anterior. Cuando se aprueben durante un año, uno
o más nuevos Contratos de Usuario, se ajustará el saldo
deudor resultante de los mismos, añadiéndolo al pago a
efectuar en enero del año siguiente”.
141
Respecto al pago, es significativo en cuanto a los montos
a que asciende pero en el caso concreto, quizás no si se
compara con los beneficios que obtiene la empresa año a año,
y con los tributos que pagarían de no estar en ZF. Los
tributos recaudados por la DGI. Sin embargo, las ZF en el
país ocupan hoy día alrededor de quince mil personas, las
cuales según la legislación están comprendidas en el sistema
laboral uruguayo. Esto implica que se realiza aportes en
contribuciones especiales por esa mano de obra empleada
(comúnmente calificada y con buenos sueldos) que resultan ser
un fuerte ingreso al sistema previsional del país. Para UPM
además se agrega la construcción que también significó de
aportes sumamente relevantes.
3. Una gran inversión aumenta el consumo interno en el
corto plazo
En este caso generó un efecto en cadena, ya que los
empleados, en cualquiera de las fases, gastan, compran y
consumen en Uruguay y eso es un efecto que se debe medir
positivamente. En el caso de Fray Bentos es de puro
conocimiento que aumentaron los alquileres, surgimiento de
comercios, hoteles, gastronomía, etc.
Para la hipótesis de los trabajadores extranjeros quienes
generalmente ocupan mandos gerenciales con altas
remuneraciones (no hay que reducirlo solo a la ZF Fray
Bentos), mueven el dinero dentro del Uruguay, sí bien no
tienen por qué tributar las contribuciones especiales en el
país, sí es cierto que consumen aquí, se educan, compran
bienes en el país o pagan los alquileres, etc.
142
4. Aporte de Know How e inversión en capital humano
Las ZF han contribuido al desarrollo del país más allá
de las cuestiones económicas. Las inversiones como se dijo
anteriormente no solo repercute en que es una entrada de
dinero al país y se genere empleo, sino que se trata en la
mayoría de los casos de empleo con cierta capacitación, es
decir es mano de obra calificada. Las empresas
transnacionales aportan know how, el que no se puede medir en
dinero pero que sin embargo redunda en beneficio del país, se
trata de una transferencia de conocimiento, implicando muchas
veces también un transmisión no de conocimientos sino de
formalidad laboral, los países desarrollados, generalmente
tienen ciertos códigos de conducta en el campo laboral, que
comúnmente si se sabe aprovechar, se puede transmitir a la
sociedad.
Este último aspecto es el que más se debe resaltar en
nuestro caso de estudio como positivo, ya que los
funcionarios de la planta, si bien tienen la capacitación
para las tareas que allí se desarrollan, es estrictamente
para ello, por lo que sus conocimientos no se desparraman
hacia la sociedad a diferencia de lo que ocurre con las ZF
comerciales y de servicios.
Pese a ser personal capacitado para una tarea específica
el rasgo positivo es que la empresa apuesta a ese personal
financiando su capacitación ayudando con planes permanentes
de estudios incentivando con premios al desempeño y la
superación personal.
143
5. El atributo más importante del régimen uruguayo es la
garantía jurídica
El Uruguay como país ha sido siempre reconocido por su
respeto hacia los compromisos asumidos y la estabilidad de
las normas internas. En el caso de las ZF este atributo
fáctico se ve reforzado jurídicamente por el Artículo 25 por
el que el Estado, bajo responsabilidad de daños y
perjuicios, asegura al usuario, durante la vigencia de su
contrato, las exoneraciones tributarias, beneficios y
derechos que esta ley le acuerda, lo cual es un plus, que
funciona como atractor de la inversión, es decir que aunque
cambie la Ley los beneficios otorgados no se pierden aún
cuando la Ley sea derogada, al menos mientras los contratos
de explotación de ZF se encuentren vigentes.
Resulta más claro si se lo compara con Argentina, donde
existen las ZF provinciales, que son exclusivamente
aduaneras, no tienen beneficios fiscales y a su vez no tiene
la consolidación que tiene el sistema uruguayo en cuanto a
las reglas de juego por lo que volvemos entonces a la
seguridad jurídica. No solo los beneficios fiscales son
mejores, sino que son más estables.
6. Las modificaciones que introduce el Código Aduanero
del Uruguay son positivas
La sanción de un nuevo Código Aduanero del Uruguay, se
viene a insertar como la piedra fundamental de un proceso más
amplio que se trata de la adaptación del régimen uruguayo a
las nuevas realidades y demandas del comercio internacional.
La Ley Nº 19.276 aprobada el 10 de septiembre de 2014,
144
promulgada el 19 y publicada el 25 del mismo mes, viene a
derogar en su totalidad al Decreto Ley Nº 15.691 Código
Aduanero Uruguayo (CAU) así como otras normas relacionadas.
El Régimen dispuesto por la Ley Nº 15.921 permanece
incambiado, es decir que se mantienen los beneficios fiscales
aduaneros al sobre los bienes que ingresan o egresan de los
predios.
Las ZF pasan de ser un exclave aduanero a formar parte
del territorio aduanero, por lo que en consecuencia quedan
sujetos al control de la Dirección Nacional de Aduanas,
estableciendo en su Artículo 162 que “1. La Dirección
Nacional de Aduanas podrá efectuar controles selectivos sobre
la entrada, permanencia y salida de mercaderías y personas;
2. La Dirección Nacional de Aduanas podrá contar con
instalaciones dentro de la zona franca para el ejercicio de
las funciones de control que le competen; 3. La zona exterior
contigua al perímetro de la zona franca hasta la extensión
que sea establecida por las normas reglamentarias será
considerada zona de vigilancia aduanera especial”.
En resumen, la nueva normativa confiere nuevas medidas de
control a la Aduana, con la posibilidad de entrar en la ZF a
controlar, cambiando los actuales que son controles
únicamente en la entrada y salida.
Esto a nuestro entender lejos de significar una
limitación al régimen, implica un avance en el sentido en que
se le daría más transparencia a las Zonas en sí, y de esta
forma se le da mayor transparencia al régimen es decir que
ayuda a desmitificar lo que pasa dentro de las ZF.
Transparencia debe ser entendida como con mayor
competitividad, agregándose los controles que ya existen
tales como: auditoria interna, plan de negocios, nombre de
145
los directores, informes al INE sobre la actividad,
información a la DGI sobre transacciones que están en plaza;
en resumen, las ZF están muy controladas siendo difícil
ocultar actividades o manejarse en la ilicitud.
Por último respecto a este punto, se manejó en los
proyectos cambiar la denominación a Zonas Económicas
Especiales; al respecto entendemos que se trata de un tema de
marketing que poco y nada aporta al meollo de la cuestión.
7. Las modificaciones del régimen de la Ley, podrían
afectar la atracción de inversión extranjera
En el primer capítulo de este trabajo se abordó la
reforma que se planteó a la Ley de ZF y como esta no
prospero. Sin lugar a dudas que la reforma estaba sujeta a
diversos intereses políticos y económicos pero como ya se ha
dicho varias veces hay una cuestión que es innegable y es que
el sistema de la Ley ha permitido la instalación de empresas
que no estarían en el país. La posible reforma iba a
modificar los plazos de los contratos, quedando en la
discrecionalidad del gobierno establecer los plazos, la
renovación o no del contrato, cuestión que hasta el momento
quedaba en manos de explotadores y usuarios, todo lo cual
parece afectar un nervio fundamental del sistema para los
inversores extranjeros, que es la seguridad jurídica que
hasta el momento bien o mal ha ofrecido el Uruguay en el
respeto a los contratos y a las normas vigentes.
Las ZF hasta este momento, son un producto que se vende,
en caso de haberse cambiarse el régimen, implicaba perder la
seguridad jurídica y por lo tanto resultaba que perdiera su
146
potencial y posibilidad de presentar al producto uruguayo
como competitivo frente al resto.
147
5. CONCLUSIÓN
La planta de UPM, antes Botnia, mirada objetivamente es
de gran importancia para la región y para el país porque
supone una cadena productiva de alcance regional con
posibilidades de amplio impacto económico y con la
posibilidad de generar un árbol de proyectos traducidos en
emprendimientos que van desde la producción primaria hasta la
fabricación y suministro de insumos para la producción de
pasta de celulosa, proveedores de servicios desde el
transporte, la logística, el mantenimiento equipos y
vehículos de transporte de cargas, apoyos comerciales y de
servicios personales. Sin embargo, el efectivo significado
que ha tenido en el curso de los años en si mismo no parece
trascendente, ya que no ha constituido a la región como un
polo tecnológico de desarrollo, tal como se proponía en un
primer momento el Estado, pero por sobre todas las cosas no
ha interactuado con la ciudad insertándose en ella.
Como ya se dijo, el ampararse en el régimen de ZF parece
ser solo una de las aristas de las cuales se valió UPM para
instalarse en el país, y que se inserta en la política de
atraer inversiones extranjeras como forma de fomentar el
desarrollo del país, así como el crecimiento de zonas
desfavorecidas como en la que se realizó la inversión. En
efecto, una de las intenciones perseguidas es constituir a
Fray Bentos como polo de desarrollo basado en la tecnología
que se implementa. Sin embargo de la investigación se
desprende que la ciudad tiene dos factores que la signan
negativamente: el primero de ellos es el de ser una ciudad
con una fuerte identidad local, pero ello no puede
considerarse un factor favorable ya que es una sociedad
apegada al pasado y ello constituye un anclaje negativo para
148
el desarrollo, se trata de una identidad nostálgica y con una
fuerte incapacidad de emprender que signa a la población
local; se suma a ello un papel preponderante del Municipio,
producto del esquema asumido corrientemente por la población
local que acude al paternalismo. Por otro lado la situación
geográfica presenta varios valores a considerar a saber: no
es un lugar de paso obligado, está en medio de un territorio
productivo desde el punto de vista agropecuario, al borde de
un curso de agua potente como el río Uruguay, complemento de
la Hidrovía Paraná - Paraguay, es puerta de entrada a un
corredor turístico binacional en una cuenca con alto valor
paisajística; sin embargo, no tiene una importante zona de
influencia, ni siquiera dentro de la misma capital
departamental.
En esta línea, encontramos en primer plano los efectos
que se dieron a raíz del impulso inicial de la inversión, el
denominado “boom de la construcción” donde como se reflejo
oportunamente aumento el empleo, se gestaron pequeños
emprendimientos para abastecer la demanda del momento, sin un
alto grado de compromiso. Durante alrededor de tres años,
trajo prosperidad económica a una ciudad que como se dijo en
el apartado dedicado a ello, tras el cierre del frigorífico
anglo, se había convertido en prácticamente una ciudad
fantasma. Se trató de un momento en que circulaban en la
ciudad alrededor de diez mil personas más, llevando a que la
capacidad hotelera, gastronómica y demás servicios se vieran
totalmente desbordados, lo que se debe en parte a que la
relación trabada entre Fray Bentos y Botnia/UPM fue, y es en
la actualidad demasiado pasiva, de expectativa y de escaso
compromiso recíproco.
Corresponde preguntarse como se vieron afectados los
emprendimientos de Fray Bentos que podrían haber tomado
149
provecho de esta instalación fue de manera diversa: algunos
se vieron potenciados, otros generados, otros disminuidos,
otros fueron fugaces; pero lo cierto es que la suerte de
ellos dependió más de la mentalidad de los emprendedores que
del giro empresarial. Si bien se desarrollaron nuevas
empresas pero con escasa participación de actores locales en
su liderazgo, y aprovechando la fase de la construcción. En
todo caso el rol de la presencia de la fábrica ha supuesto
una oportunidad que en general los actores locales han
aprovechado escasamente.
Constituirse como ZF parece a la hora de la construcción
muy relevante para UPM visto desde la óptica de ella, porque
buena parte de la inversión en equipamiento viene desde el
exterior, en su mayoría se trata de equipos que no se
producen en Uruguay, y que aún con la mejor voluntad no
podrían producirse por no poseer la infraestructura ni la
capacidad necesarias; en conclusión es bueno tener
exoneración aduanera para poder introducir los equipos,
incide mucho para el capital que se trae de afuera. A su vez
para la operación de logística la ZF también es un tema
decisivo.
Estos efectos a corto plazo no se reducen solo a la zona
de influencia de la planta sino que el país parece haber
salido airoso del conflicto que se suscitó con la Argentina
en tanto se defendió la inversión recibida, apoyándose en las
reglas claras y el respeto por los compromisos asumidos. Esto
significa que se haya transformado en un destino serio para
futuras inversiones, además de que se dio a conocer en el
mapa mundial. A la vez generó todas aquellas actividades
conexas con la construcción como transporte, venta de
insumos, etc.
150
Por otro lado, se encuentran los efectos a largo plazo,
que en parte es allí donde se pusieron más expectativas y no
parecen haber respondido a las expectativas de la región.
Muchos de ellos ya fueron expuestos en el capítulo anterior,
por lo que aquí referiremos a aquellos que han quedado sin
tratar.
Como se señaló oportunamente, Fray Bentos ha sido cuna de
varios proyectos productivos, el Frigorífico Anglo, el Puente
Internacional, el Puerto Oficial, la ZF Fray Bentos, entre
otros, los que siempre despliegan efectos en el largo como en
el corto plazo, y que han repercutido a lo largo de la
historia de la región, marcando sus progresos y atrasos. Si
bien la llegada de UPM permitió gestar nuevos proyectos
productivitos en la región, como por ejemplo la unidad
tecnológica del LATU en Fray Bentos que le otorga un enorme
capital a la ciudad y la región al generar capacidades
tecnológicas, de seguimiento e investigación; ha significado
también el debilitamiento en la actividad de otros
emprendimientos como el Puerto Oficial y el Puerto de la ex
Terminal Logística de M´Bopicuá, que marcaron también la
historia de Fray Bentos como desarrollos económico-
productivos de interés, pero que hoy poseen una actividad muy
débil, quizás acentuada por la instalación de la Planta que
como se dijo implica el consumo de los productos derivados de
la forestación como materia prima.
El constituirse como ZF parece conspirar en contra del
objetivo de constituirse como un polo de desarrollo, el
aislacionismo que ella requiere, no solo por el giro al cual
se dedica sino porque requiere que sea cercada y aislada, la
vuelve ajena a la realidad de la ciudad, la cual no parece
amalgamarse demasiado con la primera. Este factor no es
similar a lo que ocurrió anteriormente con el frigorífico
151
Anglo, donde hubo mayor interrelación y dependencia. También
conspira en su contra el que el suministro local de los
insumos necesarios para producir la pasta resulta bastante
escaso dado que no hay producción local, determinando que o
bien sean importados ingresando directamente a ZF o
producidos por usuarios dentro de ella con escasa materia
prima del país.
Los detractores del emprendimiento y de la ZF en general
llevan como bandera que no generó los puestos de trabajo que
se especularon en un principio. Lo cierto al respecto es que
es sabido que las ZF industriales no son grandes generadoras
de empleos al largo plazo, más aún tratándose de actividades
con un alto grado de automatización, así como en cuanto a la
calificación del personal, no parece ser más que la puntual
para la tarea que realizan. Sin embargo si parecen ser
provechosos en cuanto a los salarios pagados a los
trabajadores, los que por tareas de no gran calificación
cobran salarios muy por arriba de lo establecido para el
rubro.
Por último y yendo a la historia de la ciudad, se puede
afirmar sin lugar a hesitación que el cierre del Anglo
implicó una seria amenaza para la ciudad, por lo que nos ha
llevado a preguntarnos si en el caso que pasara lo mismo con
UPM tendría la misma gravedad, y la respuesta parece ser
negativa. La dependencia es diferente hoy y el impacto si
bien sería importante no sería determinante en forma
inmediata, no obstante en una lectura internacional signaría
la ciudad y su entorno muy negativamente y ello pondría en
riesgo la atractividad de este territorio. Si se asume un
proceso de participación en el diseño de un escenario
prospectivo posible y deseable puede haber un cambio
152
sustantivo, si se sigue con inercia la actual trayectoria el
resultado parece que no será auspicioso.
153
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o Empresa Eufores: www.eufores.com.uy
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o Intendencia de Río Negro: www.rionegro.gub.uy
o Ministerio de Relaciones Exteriores: www.mrree.gub.uy
o Ministerio de Economía y Finanzas: www.mef.gub.uy
o Presidencia del Uruguay: www.presidencia.gub.uy
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o United Paper Mills: www.upm.com
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7. APÉNDICE LEGISLATIVO
Ley 15.921: Ley de Zonas Francas El Senado y la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay, reunidos en Asamblea General,
DECRETAN:
CAPITULO I
Disposiciones Generales
Artículo 1º.- Declárase de Interés Nacional la promoción y desarrollo de las zonas francas, con los objetivos de promover inversiones, expandir las exportaciones, incrementar la utilización de mano de obra nacional e incentivar la integración económica internacional.
Artículo 2º.- Las zonas francas son áreas del territorio nacional de propiedad pública o privada, cercadas y aisladas eficientemente, las que serán determinadas por el Poder Ejecutivo previo asesoramiento de la Comisión Honoraria Asesora de Zonas Francas, con el fin de que se desarrollen en ellas con las exenciones tributarias y demás beneficios que se detallan en esta ley, toda clase de actividades industriales, comerciales o de servicios y entre ellas:
A. Comercialización, depósito, almacenamiento, acondicionamiento, selección, clasificación, fraccionamiento, armado, desarmado, manipulación o mezcla de mercancías o materias primas de procedencia extranjera o nacional.
B. Instalación y funcionamiento de establecimientos fabriles.
C. Prestación de todo tipo de servicios, no restringidos por la normativa nacional, tanto dentro de la zona franca como desde ella a terceros países. Se consideran comprendidas en el presente literal, las prestaciones de servicios dentro de cualquier zona franca en beneficio de usuarios de otras zonas francas.
Asimismo, los usuarios de zonas francas podrán brindar los siguientes servicios telefónicos o informáticos desde zonas francas hacia el territorio nacional no franco, respetando los monopolios, exclusividades estatales o concesiones públicas:
1. Centro Internacional de llamadas (International Call Centers), excluyéndose aquellos que tengan como único o principal destino el territorio nacional.
2. Casillas de correo electrónico.
3. Educación a distancia.
4. Emisión de certificados de firma electrónica.
Los servicios que anteceden recibirán el mismo tratamiento tributario que los servicios prestados desde el exterior ya sea en lo que refiere al prestador, así como a la deducibilidad del mismo por el prestatario.
D. Otras que, a juicio del Poder Ejecutivo, resultaren beneficiosas para la economía nacional o para la integración económica y social de los Estados.
En caso de que por este medio se habilite la prestación de nuevos servicios desde zona franca hacia el territorio no franco, los mismos estarán alcanzados por el régimen tributario vigente al momento de la habilitación, pudiendo establecerse el mismo en base a regímenes de retención de impuestos con carácter definitivo, de acuerdo a lo que establezca el Poder Ejecutivo.
El Poder Ejecutivo adoptará las medidas necesarias, a efectos de que estas actividades no perjudiquen la capacidad competitiva o exportadora de las empresas ya instaladas en zona no franca.
La Administración Nacional de Telecomunicaciones no podrá fijar tarifas diferenciales para los servicios de telecomunicaciones fundadas en la distancia entre Montevideo y el lugar en que se encuentre emplazada la zona franca, siendo de recibo diferencias basadas en otros motivos, como ser, volumen o tráfico. C A D E 5744.
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Artículo 3º.- Declárase de utilidad pública la expropiación de los inmuebles de propiedad privada para el establecimiento de las zonas francas y sus accesos.
Autorízase al Poder Ejecutivo para permutar inmuebles del dominio fiscal del Estado por inmuebles de propiedad municipal o de otras personas públicas estatales que sean adecuados para el establecimiento y acceso de las zonas francas o para ampliación de las ya existentes.
Artículo 4º.- Solamente podrán habitar dentro de las zonas francas las personas destinadas a la vigilancia y al mantenimiento de los servicios necesarios a las actividades allí desarrolladas y los funcionarios que determine por su parte el Poder Ejecutivo.
CAPITULO II
De la Administración, Control y Explotación de las Zonas Francas
Artículo 5º.- La administración, supervisión y control de las zonas francas estará a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección de Zonas Francas a la cual se podrá conceder la desconcentración adecuada para el mejor cumplimiento de sus funciones.
Artículo 6º.- Créase una Comisión Honoraria Asesora en materia de Zonas Francas integrada por cinco miembros, designados de la siguiente forma:
A. Uno por el Poder Ejecutivo, que presidirá.
B. Los cuatro restantes serán elegidos por los integrantes del Directorio de la Corporación Nacional para el Desarrollo que representen al Estado, los cuales, a estos efectos, se constituirán en órgano elector y su decisión deberá ser adoptada con un mínimo de cuatro votos conformes. Conjuntamente con la designación de los titulares, se designará por los mismos procedimientos igual número de suplentes respectivos.
Artículo 7º.- La Comisión Honoraria Asesora será convocada por el Ministerio de Economía y Finanzas o por su Presidente y tendrá el exclusivo cometido de asesorar en la determinación de las áreas del territorio nacional donde habrán de instalarse las zonas francas de explotación estatal o particular. La iniciativa corresponderá exclusivamente al Poder Ejecutivo, ante quien se presentarán las solicitudes, debiendo someter preceptivamente a consideración de la citada Comisión las solicitudes que considere convenientes.
La Comisión deberá expedirse fundadamente en el plazo perentorio de treinta días corridos contados a partir del momento en que el Poder Ejecutivo ponga la solicitud a su consideración. La misma será acompañada de la opinión fundada de la Dirección de Zonas Francas.
El asesoramiento de la Comisión deberá contar con un mínimo de cuatro votos conformes. En su defecto, en caso omiso, o en caso de pronunciamiento en contrario a la opinión del Poder Ejecutivo, los antecedentes deberán ser remitidos a consideración de la Asamblea General o de la Comisión Permanente en su caso, las cuales dispondrán del plazo de treinta días para expedirse. Vencido dicho plazo sin pronunciamiento, el Poder Ejecutivo podrá autorizar la solicitud.
Artículo 8º.- Cada área delimitada como zona franca podrá ser explotada por el Estado o por particulares debidamente autorizados.
A estos efectos entiéndese por explotación la operación por la cual a cambio de un precio convenido con cada usuario, una persona física o jurídica provee la infraestructura necesaria y suficiente para la instalación y funcionamiento de una zona franca.
Artículo 9º.- Las empresas particulares autorizadas a explotar una zona franca no estarán amparadas en las exenciones y beneficios que esta ley concede a los usuarios. Sin perjuicio de que puedan obtener -si correspondiere- la declaración a que se refiere el decreto ley 14.178, de 28 de marzo de 1974, (Promoción Industrial).
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Artículo 10.- La solicitud de autorización para explotación de zona franca por particulares deberá ser presentada al Poder Ejecutivo, acompañada de un proyecto de inversión que demuestre fehacientemente la viabilidad económica del mismo y los beneficios que reportará al país.
La autorización será onerosa, ya sea mediante el pago al Estado de una suma única o mediante el pago de un canon periódico según se convenga, sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 30 de esta ley.
Artículo 11.- Las empresas a que se refiere el Artículo 9º deberán realizar su explotación en los términos que resulten de su autorización y su violación o falta de cumplimiento podrán ser objeto de una multa, que se graduará de conformidad con la gravedad de la infracción, de hasta un máximo de N$ 50:000.000 (cincuenta millones de nuevos pesos) que se reajustarán por el Indice de los Precios al Consumo establecido por la Dirección General de Estadística y Censos, sin perjuicio de la revocación de la autorización cuando correspondiere según la naturaleza de la violación.
Artículo 12.- En caso de revocación de autorización u otras situaciones cuya gravedad así lo determine, el Poder Ejecutivo podrá disponer a través de la Dirección de Zonas Francas la adopción de las medidas necesarias a los efectos del mantenimiento y suministro de la infraestructura indispensable para el correcto funcionamiento de la zona franca.
Las resoluciones adoptadas para dicho fin no tendrán efecto suspensivo.
Artículo 13.- En los propietarios de los predios en que se instalen zonas francas privadas deberán constituir en ellos una servidumbre que tendrá por objeto la afectación del o de los inmuebles a tal destino. Dicha servidumbre se constituirá por un plazo igual al establecido en la autorización de explotación de la zona franca y se otorgará por el o los propietarios de los predios, compareciendo, en representación del Estado, el Director de Zonas Francas.
La servidumbre se mantendrá por el plazo estipulado aún en el caso en que se revoque la autorización.
CAPITULO III
De los usuarios de Zonas Francas
Artículo 14.- Son usuarios de zonas francas todas las personas físicas o jurídicas que adquieran derecho a desarrollar en ellas cualquiera de las actividades a que se refiere el Artículo 2º. Las empresas instaladas en zonas francas no podrán desarrollar actividades industriales, comerciales y de servicios, fuera de las mismas.
Las actividades comerciales referidas en el inciso anterior que no pueden desarrollarse fuera de zonas francas, son las de carácter sustantivo, realizadas por sí o a través de terceros, consistentes en la enajenación, promoción, exhibición, entrega de mercaderías y actividades análogas, y cobranza relacionada a dichas operaciones respecto de bienes que tengan por destino el territorio nacional no franco.
Sin perjuicio de lo dispuesto precedentemente, dentro de los límites y condiciones que establezca la reglamentación, los usuarios podrán realizar las siguientes actividades en forma excepcional:
A. Las de cobranzas de carteras morosas siempre que se efectúen a través de terceros.
B. Las de exhibición, en la medida que tengan lugar en eventos específicos cuya duración sea inferior a siete días, y siempre que no superen la cantidad de tres por año.
Para la realización en territorio no franco de actividades de naturaleza auxiliar, así como aquellas referidas en el inciso anterior, los usuarios deberán requerir la autorización previa en las condiciones que determine el Poder Ejecutivo.
Artículo 15.- Es usuario directo aquel que adquiere su derecho a operar en zona franca mediante contrato celebrado con quien explota la misma, sea el Estado o particular debidamente autorizado. En toda circunstancia, a estos efectos, el Estado podrá contratar directamente a través de la Dirección de Zonas Francas y el usuario prestar garantía.
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Es usuario indirecto aquel que adquiere su derecho a operar en zona franca mediante contrato celebrado con el usuario directo utilizando o aprovechando sus instalaciones.
Los contratos por los cuales se adquiere la calidad de usuario, deberán ser registrados en la Dirección de Zonas Francas y una vez inscriptos serán oponibles a terceros.
Artículo 16.- Las contratos que suscriban quienes exploten zonas francas con los usuarios directos, o los que suscriban los usuarios directos con los indirectos y que regulen derechos de uso de la zona franca se tendrán por inexistentes si no han sido aprobados previamente por la Dirección de Zonas Francas.
Artículo 17.- Los fundadores de las sociedades anónimas cuyo único objeto sea el de realizar operaciones en calidad de usuarios de la zona franca podrán inscribir directamente ante el Registro Público y General de Comercio el acta de constitución y el estatuto, adjuntando a la solicitud de inscripción la constancia expedida por la Inspección General de Hacienda de que se ha suscrito como mínimo el 50% (cincuenta por ciento) del capital social por tres o más personas físicas o jurídicas y que se ha integrado en dinero o bienes susceptibles de estimación pecuniaria por lo menos un 60% (sesenta por ciento) del capital accionario suscrito. Hecha la inscripción y publicado por una sola vez en el "Diario Oficial" un extracto de dichos instrumentos, la sociedad se considerará legalmente constituida y podrá solicitar directamente ante el Director del Registro Público y General de Comercio su inscripción en la Matrícula de Comerciante. El Banco de la República Oriental del Uruguay liberará el depósito que se hubiera efectuado por integración en dinero, justificándose la inscripción del estatuto en el Registro Público y General de Comercio. De la misma manera procederá en el caso en que se desistiera de la constitución de la sociedad. No regirá respecto de estas sociedades la exigencia de integración de un nuevo 20% (veinte por ciento) de las acciones suscritas, prevista en el inciso segundo del Artículo 405 del Código de Comercio, en la redacción dada por el Artículo 208 de la ley 13.318, de 28 de diciembre de 1964.
Artículo 18.- Los usuarios de las zonas francas emplearán en las actividades que desarrollen en las mismas, un mínimo de 75% (setenta y cinco por ciento) de personal constituido por ciudadanos uruguayos, naturales o legales, a fin de poder mantener su calidad de tales y las exoneraciones tributarias, franquicias, beneficios y derechos que esta ley les acuerda.
En casos excepcionales, este porcentaje podrá ser reducido previa autorización del Poder Ejecutivo, atendiendo a características especiales de la actividad a desarrollar y razones de interés general.
CAPITULO IV
De las exenciones y beneficios
Artículo 19.- Los usuarios de las zonas francas están exentos de todo tributo nacional, creado o a crearse, incluso de aquellos en que por ley se requiera exoneración específica, respecto de las actividades que desarrollen en la misma.
Artículo 20.- No estarán comprendidas en las precedentes exenciones tributarias las contribuciones especiales de seguridad social y las prestaciones legales de carácter pecuniario establecidas a favor de personas de derecho público no estatales de seguridad social.
Cuando el personal extranjero que trabaje en la zona franca exprese por escrito su deseo de no beneficiarse del sistema de seguridad social vigente en la República, no existirá obligación de realizar los aportes correspondientes.
Asimismo no estarán exonerados del Impuesto a las Rentas de la Industria y Comercio los dividendos o utilidades acreditados o pagados a personas físicas o jurídicas domiciliadas en el exterior, cuando se hallen gravados en el país del domicilio del titular y exista crédito fiscal en el mismo por impuesto abonado en la República (literal d) del Artículo 2º del Título 4 del Texto Ordenado 1987).
Artículo 21.- Los bienes, servicios, mercancías y las materias primas, cualquiera sea su origen, introducidos a las zonas francas estarán exentos de todo tributo o cualquier otro
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instrumento de efecto equivalente sobre la importación o de aplicación en ocasión de la misma, aún aquellos en que por ley se requiera exoneración específica cualquiera fuera su naturaleza.
Los bienes, servicios, mercancías y materias primas que procedan de territorio nacional no franco y sean introducidos a las zonas francas, lo serán de acuerdo a todas las normas vigentes para la exportación en ese momento.
Artículo 22.- Los bienes, servicios, mercancías y materias primas introducidos en las zonas francas y los productos elaborados en ellas, podrán salir de las mismas en cualquier tiempo, exentos de todo tributo, o cualquier otro instrumento de efecto equivalente, gravámenes y recargos creados o a crearse, incluso aquellos en que por ley se requiera exoneración específica cualquiera fuera su naturaleza.
Cuando fueren introducidos desde las zonas francas al territorio nacional no franco, bienes, servicios, mercancías y materias primas existentes en ellas o elaborados en las mismas se considerarán importaciones a todos sus efectos.
Artículo 23.- La Administración Nacional de Puertos percibirá el importe de los servicios efectivamente prestados, por todos los bienes que tengan destino o provengan de la zona franca, no pudiendo las tarifas exceder del costo directo del servicio.
A los efectos de la aplicación de las tarifas de la Administración Nacional de Puertos, el ingreso o egreso de los bienes y su traslado a o desde las zonas francas, se considerará tránsito internacional pudiendo cobrarse el ingreso o egreso por tan sólo una vez.
Artículo 24.- Los organismos públicos que suministren insumos o servicios a los usuarios de las zonas francas podrán establecer para éstos tarifas promocionales especiales.
Los monopolios de los servicios del dominio industrial y comercial del Estado no regirán en las zonas francas.
Artículo 25.- El Estado, bajo responsabilidad de daños y perjuicios, asegura al usuario, durante la vigencia de su contrato, las exoneraciones tributarias, beneficios y derechos que esta ley le acuerda.
CAPITULO V
De los espacios y construcciones en zonas francas
Artículo 26.- Las construcciones que realice el usuario directo se regirán por las reglas y condiciones técnicas que se establezcan por la Dirección de Zonas Francas.
Las mismas sólo podrán destinarse al cumplimiento de las actividades del usuario.
Artículo 27.- Las prestaciones pecuniarias en moneda nacional o extranjera que deban abonar los usuarios a quienes exploten las mismas -ya sea el Estado o particulares autorizados- podrán ser reajustables de conformidad con lo que se establezca por las partes en el respectivo contrato; las mismas deberán ser abonadas por el usuario por todo el tiempo que dure su ocupación, aún cuando ésta se extienda más allá del plazo contractual y sus prórrogas.
Artículo 28.- La falta de pago de tres prestaciones consecutivas si el mismo fuere mensual, o de una si lo fuere por períodos mayores, dará derecho al explotador -sea el Estado o un particular- a solicitar directamente la desocupación de la zona franca al usuario, previa intimación de pago con plazo de tres días mediante telegrama colacionado.
Se seguirá el procedimiento de entrega de la cosa previsto en los Artículos 1309 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio de las sanciones que pudiere aplicar la Dirección de Zonas Francas.
Artículo 29.- El cobro de las prestaciones adeudadas se tramitará por la vía del juicio ejecutivo, previa intimación mediante telegrama colacionado y no podrán oponerse otras
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excepciones que las previstas en el Artículo 108 del decreto-ley 14.701, de 12 de setiembre de 1977, sin perjuicio de las sanciones a que alude el Artículo anterior.
Artículo 30.- La Dirección de Zonas Francas podrá convenir con el o los usuarios y los explotadores particulares, la compensación de las prestaciones pecuniarias establecidas, con obras de infraestructura y servicios prestados por éstos, que propendan a la mejora y al desarrollo de las zonas francas, pero en ningún caso podrá el usuario o el explotador particular invocar compensación alguna si así no se hubiera acordado por escrito.
Artículo 31.- El producido de las prestaciones pecuniarias obtenidas por la Dirección de Zonas Francas de parte de los usuarios se destinará al mejoramiento de los servicios, promoción y publicidad y a obras para el desarrollo y mejoras de las mismas.
Artículo 32.- El usuario directo podrá, durante el período de vigencia del contrato o sus prórrogas, ceder el mismo a un tercero, con el consentimiento de la Dirección de Zonas Francas y de su co-contratante en caso de explotación particular. Sólo se podrán enajenar las construcciones y las instalaciones realizadas o adquiridas al cesionario del referido contrato o a otros usuarios o al Estado.
Dichos contratos se considerarán inexistentes si no hubiesen sido aprobados previamente por la Dirección de Zonas Francas.
Artículo 33.- Finalizado el plazo contractual o sus prórrogas, el usuario directo o indirecto deberá desocupar la zona franca. En caso negativo se seguirá el procedimiento de entrega de la cosa, previsto en los Artículos 1309 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. El mismo procedimiento se seguirá en todos los casos que corresponda la desocupación.
Artículo 34.- El usuario sólo podrá realizar mejoras y construcciones con la autorización escrita de quien explote la zona.
Las realizadas sin autorización quedarán en beneficio del explotador, sin derecho del usuario a compensación o reembolso alguno, salvo la opción de aquél de compeler el retiro a costo del usuario y sin perjuicio de las sanciones que resulten aplicables. No regirán en las zonas francas las disposiciones del decreto ley 14.219, de 4 de julio de 1974, sus modificativos y concordantes.
Artículo 35.- A falta de acuerdo entre las partes, las construcciones y mejoras realizadas por el usuario con autorización de quien explote la zona franca, sea el Estado o particular, deberán ser abonadas por éste al valor de la fecha de desocupación.
Las partes, incluso del Estado, podrán pactar que todos los conflictos que entre ellos se susciten en materia de mejoras, se diriman por la solución del arbitraje.
CAPITULO VI
De los bienes en zonas francas
Artículo 36.- Los bienes, mercancías y materias primas de procedencia extranjera con destino a zonas francas deberán cumplir de inmediato con dicho destino una vez llegados al país. No podrán permanecer en ningún depósito, salvo en aquellos ubicados dentro de los recintos aduaneros y durante el lapso máximo que la reglamentación fije para cumplir con su introducción a la respectiva zona franca.
Artículo 37.- No se permitirá dentro de las zonas francas el comercio al por menor.
Los usuarios de zonas francas podrán expedir certificados de depósito y warrants relativos a los bienes depositados en los espacios físicos que les hubiesen sido asignados, siempre que los referidos documentos sean refrendados previamente por el explotador de la zona franca respectiva. Este no autorizará la salida de la zona franca de dichos bienes si previamente no se le exhiben los instrumentos mencionados con la constancia de su anulación o se le acredita, en la forma que determine la reglamentación, el cumplimiento de cualquier otra circunstancia habilitante del retiro de los bienes. Los explotadores privados de zonas
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francas deberán llevar un adecuado control de inventarios, conforme al régimen que se establezca en la reglamentación.
Dichos certificados sólo serán negociables una vez refrendados por la Dirección de Zonas Francas. C A D E 5744.
Artículo 38.- Serán enteramente libres el ingreso y egreso a las zonas francas de títulos valores, moneda nacional y extranjera, metales preciosos por cualquier concepto, su tenencia, comercialización, circulación y conversación o transferencia.
Artículo 39.- En la reglamentación que establezca el Poder Ejecutivo se dictarán normas tendientes a resolver el caso de los bienes, mercaderías o materias primas abandonados por los usuarios en las Zonas Francas o por los propietarios o consignatarios de los mismos, en los predios o galpones de los usuarios. Se entenderá que hay abandono una vez transcurrido el plazo de seis meses del vencimiento de la última obligación pecuniaria incumplida. C A D E 5744.
Facúltase al Poder Ejecutivo a vender, por sí o mediante previa delegación en la Dirección General de Comercio, los bienes, mercaderías o materias primas abandonados en las Zonas Francas públicas en subasta pública o directamente, previa tasación. Si los bienes, mercaderías o materias primas fueren de propiedad de un usuario directo, las sumas obtenidas se aplicarán en primer lugar a la cancelación de las prestaciones pecuniarias pendientes de pago con el Estado o con el explotador privado, si fueren de propiedad de un usuario indirecto, a la cancelación de sus obligaciones con el respectivo usuario directo, originadas en el contrato a que se refiere el inciso segundo del Artículo 15 de la presente ley; si fueren de propiedad de terceros, a la cancelación de las obligaciones contraídas con el usuario como consecuencia de los respectivos contratos de depósito o consignación. El excedente, si lo hubiere, se depositará en el Banco de la República Oriental del Uruguay a la orden de los propietarios de los bienes vendidos según correspondiere.
Facúltase al Poder Ejecutivo a que, por sí o mediante previa delegación en la Dirección General de Comercio, autorice la venta directa de los bienes, mercaderías o materias primas abandonados en las Zonas Francas privadas cuyo previo remate se haya visto frustrado por falta de ofertas. El producido de la venta directa será aplicado siguiendo las pautas establecidas en el inciso anterior según quien fuera el propietario de los bienes, mercaderías o materias primas abandonados.
Los acreedores de cualquier naturaleza podrán hacer valer sus derechos sobre la suma depositada.
En el caso de introducirse a plaza dichos bienes, mercaderías o materias primas, abonarán los tributos, gravámenes o recargos, vigentes en el momento de su importación. El valor imponible no podrá ser inferior al monto de la tasación. La Dirección Nacional de Aduanas determinará el valor en Aduana de la mercadería vendida directamente, atendiendo a criterios de razonabilidad, basados en el valor real que resulte de la transacción realizada en la Zona Franca antes de su efectiva importación a plaza.
Artículo 40.- No regirán para las actividades a desarrollarse en zonas francas los requisitos establecidos o que pudieren establecerse en materia de integración obligatoria de componentes nacionales a los bienes que allí se elaboren, así como cualquier otra exigencia que condicione o pudiere condicionar el ingreso o egreso de bienes en zona franca, salvo los relativos a su control.
Artículo 41.- El Ministerio de Economía y Finanzas expedirá los certificados de origen en las condiciones y formalidades que establezca el Poder Ejecutivo, sin que pueda efectuarse en dichos certificados discriminación alguna en cuanto al origen de los productos elaborados en territorio no franco.
Los tratamientos preferenciales concedidos a las exportaciones uruguayas por otros países con relación a determinados productos y en volúmenes o valores limitados, serán aprovechados con preferencia por las industrias exportadoras de dichos productos ya instaladas en la zona no franca. El Poder Ejecutivo deberá adoptar las medidas necesarias a tal propósito.
CAPITULO VII
De las sanciones y disposiciones finales
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Artículo 42.- Las violaciones e infracciones de la presente ley, sus reglamentos y estipulaciones contractuales, serán sancionadas por el Poder Ejecutivo.
A. Con multa de hasta N$ 50:000.000.00 (cincuenta millones de nuevos pesos) que se reajustarán por el Índice de los Precios al Consumo establecido por la Dirección General de Estadística y Censos.
B. Con prohibición de ingresos y egresos de mercaderías y/o la realización de cualquier operación en calidad de usuario por un tiempo determinado; y
C. Con la pérdida de las exenciones y demás beneficios que esta ley concede.
Artículo 43.- El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley y dispondrá las medidas necesarias a los efectos de procurar la sencillez y simplificación de todos los servicios y trámites relativos a la exportación e importación de bienes de zonas francas, adoptando aquellas que, acordes con los beneficios que esta ley concede y los controles indispensables, permitan alcanzar la mayor eficiencia y celeridad de dichas operaciones.
Artículo 44.- Declárase que las zonas francas de Colonia y Nueva Palmira, creadas por la ley 7.593, de 20 de junio de 1923, se encuentran comprendidas en las disposiciones de la presente ley.
Artículo 45.- Los actuales usuarios de las zonas francas de Colonia y Nueva Palmira quedan sometidos a las disposiciones de la presente ley.
Los que desarrollen actividades simultáneamente fuera de zonas francas dispondrán de un plazo de ciento ochenta días desde la vigencia de esta ley para adecuarse a lo previsto en el Artículo 14.
Artículo 46.- El Poder Ejecutivo velará por la preservación del medio ambiente.
Artículo 47.- Prohíbese la introducción a zonas francas de armas, pólvora, municiones y demás materias destinadas a usos bélicos, como así también las declaradas contrarias a los intereses del país por el Poder Ejecutivo.
Artículo 48.- Deróganse los decretos leyes 14.498, de 19 de febrero de 1976 y 15.121, de 10 de abril de 1981, así como toda otra disposición que se oponga a la presente ley.
Artículo 49.- Comuníquese, etc.
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Autorización a Botnia Fray Bentos S.A. a explotar una Zona Franca privada en el inmueble sitio en la 1º sección catastral del Departamento de Río
Negro
VISTO: la solicitud formulada por Botnia Fray Bentos S.A. para que se le autorice a explotar una zona franca en el departamento de Río Negro, al amparo de lo dispuesto por la Ley N° 15.921, de 17 de diciembre de 1987 y su reglamentación.-
RESULTANDO:
I. que la referida sociedad promueve la iniciativa con la finalidad de establecer una zona franca para instalar una planta de celulosa y actividades complementarias para su funcionamiento, en un predio de más de 550 hectáreas ubicado en la 1ª sección catastral del departamento de Río Negro, padrón N° 1569, adyacente al Río Uruguay.-
II. que a tales efectos se proyecta una inversión en infraestructura a realizar por la explotadora para el desarrollo de la zona franca de U$S 29:000.000,00 (veintinueve millones de dólares de los Estados Unidos de América).-
III. que adicionalmente, la planta de celulosa implica una inversión de magnitud excepcional para el país, -que demandará dos años para su total construcción-, a realizar por el usuario directo de la zona franca y que se estima en U$S 913:000.000,00 (novecientos trece millones de dólares de los Estados Unidos de América).
IV. que la Comisión Honoraria Asesora, de acuerdo a lo dispuesto por el Artículo 7° de la Ley N° 15.921 citada y Artículo 1° del Decreto N° 57/993, de 2 de febrero de 1993, en la redacción dada por el Decreto N° 209/994, de 6 de mayo de 1994, emitió por unanimidad su opinión favorable a la localización proyectada para la zona franca.-
V. que el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio y esta última emitieron su opinión favorable al proyecto para el caso de justificarse una serie de extremos, los que en su mayoría fueron acreditados por la solicitante.-
CONSIDERANDO:
I. que la ley N° 15.921 citada en su Artículo 1°, declara de interés nacional la promoción y desarrollo de las zonas francas en el país, con el objetivo de promover inversiones, expandir las exportaciones, incrementar la utilización de mano de obra nacional e incentivar la integración económica internacional.-
II. que la solicitud de autorización presentada por Botnia Fray Bentos S.A. cumple con los requisitos exigidos por el Artículo 10° de la ley citada en el Considerando I.-
III. la conveniencia de promover, dentro de la política de fomento de la exportación, la instalación de polos de desarrollo económico en el interior de la República, de alta especialización y tecnología industrial.-
ATENTO: a lo expuesto.-
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
RESUELVE:
1º. Autorizase a Botnia Fray Bentos S.A. a explotar una zona franca privada bajo el régimen de la Ley N° 15.921, de 17 de diciembre de 1987 y sus normas reglamentarias en el inmueble sito en la Sección Catastral del departamento de Río Negro, padrón N° 1569, con una superficie de 550 hectáreas 7.850 m2, identificado como fracción A en plano de mensura del Ing. Agrim. Roberto Carril Gómez de noviembre de 1984, y se deslinda así: al Suroeste y al Oeste con Arroyo Yaguarité; al Noroeste y Norte con el Río Uruguay; al Noroeste, dos líneas quebradas de metros 528,80 y metros 611,60 con Ruta de acceso al Puente Internacional Fray Bentos – Puerto Unzué; al Este, rectas de metros 407,15, metros .143,31, metros 718,75 y metros 182,74, las dos
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primeras y la última con Ruta de acceso al citado Puente Internacional y la restante con padrón 1571; al Sureste línea curva de metros 1208,90 de frente a Camino a Fray Bentos, y al Sur, rectas de metros 786,80, metros 123,35, metros 588,40 de frente a Camino a Fray Bentos que la separa de los padrones 3865 y 3864.-
2º. La zona franca que se autoriza a explotar tendrá por objeto la realización de las siguientes actividades:
a. fabricación de celulosa.-
b. fabricación de papel.-
c. otras industrias dedicadas a la transformación de la madera.-
d. industrias proveedoras de insumos relevantes de las plantas de celulosa y/o papel.-
e. almacenamiento de las materias primas e insumos utilizados en las actividades anteriormente enumeradas.-
f. producción de energía eléctrica.-
g. operaciones portuarias.-
3º. La implantación y administración de la zona franca deberá realizarse conforme a lo dispuesto a la Ley N° 15.921, de 17 de diciembre de 1987 y normas reglamentarias que regulan el régimen de zonas francas.-
4º. El Estado a través de sus órganos competentes ejercerá todos los derechos y las facultades de control y de sanción que le reconocen la legislación vigente en la materia y su reglamentación.-
5º. Botnia Fray Bentos S.A. deberá proveer la infraestructura necesaria para la instalación de la zona franca conforme a las bases del anteproyecto presentado, culminando en su totalidad las obras dentro del plazo de dos años contados a partir de la fecha de la obtención de los permisos ambientales; Botnia S.A. deberá realizar las obras de instalación de la planta de celulosa las que deberán estar finalizadas a lo sumo dentro de los tres años contados a partir de la fecha de obtención de los permisos ambientales.-
6º. La inversión que deberá realizar Botnia Fray Bentos S.A. en la obra de infraestructura referida en el numeral precedente deberá ascender a la suma de U$S 29:000.000,00 (veintinueve millones de dólares de los Estados Unidos de América) ; asimismo, .la inversión que deberá realizar Botnia S.A. en la planta de celulosa también citada en el numeral anterior de esta Resolución deberá ascender a la cifra de U$S 913:000.000,00 (novecientos trece millones de dólares de los Estados Unidos de América).-
7º. La ejecución de las obras deberá ajustarse a los términos previstos en los documentos que acompañan la solicitud y a las instrucciones que emita el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio.-
8º. La explotadora deberá presentar ante el Ministerio de Economía y Finanzas, dentro de los ocho meses a contar desde la fecha de obtención de los permisos ambientales, el proyecto definitivo de ingeniería y arquitectura y su memoria descriptiva.-
En dicha oportunidad podrán admitirse variaciones en los valores y metrajes antes establecidos en función de los ajustes que puedan surgir en la confección de dicho proyecto y las exigencias referidas en la cláusula siguiente. El proyecto definitivo deberá contemplar los requerimientos que formule el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio y la Dirección Nacional de Aduanas a fin de garantizar un eficaz aislamiento del resto del territorio nacional y un adecuado control aduanero.-
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9º. La presente autorización se concede por un plazo de 30 años a contar de la fecha de la presente Resolución. La autorización que se otorga está sujeta a las siguientes condiciones:
A. Serán condiciones suspensivas, a partir de cuyo cumplimiento entrará en vigencia la autorización concedida por esta Resolución: a) obtención por parte de Botnia Fray Bentos S.A. y Botnia S.A. de los permisos ambientales que corresponden a las obras de infraestructura y para la construcción y explotación de la planta de celulosa; b) constitución de la servidumbre referida en el numeral 15° de la presente Resolución.-
B. Serán condiciones resolutorias, que darán lugar a la resolución de la autorización:
a. el no cumplimiento por parte de Botnia Fray Bentos S.A. de la totalidad de las obras e inversiones proyectadas a más tardar dos años después de la obtención de los permisos ambientales expresados en el literal A) a) precedente;
b. el no cumplimiento por parte de Botnia S.A. de la totalidad de las obras e inversiones proyectadas como máximo tres años después de la obtención de los permisos ambientales referidos.-
En caso de incumplimiento de cualesquiera de estas condiciones y al margen de las facultades que le reconoce la legislación vigente, el Poder Ejecutivo si lo estima oportuno y conveniente, podrá revocar el presente acto de autorización dando por caduco el plazo.-
10º. Botnia Fray Bentos S.A. deberá abonar un canon al Estado, que se calculará según las reglas y condiciones que surgen del Anexo, que se adjunta y se tiene como parte integrante de esta Resolución.-
11º. En garantía de las obligaciones que contrae la empresa explotadora con motivo de la presente autorización, Botnia Fray Bentos S.A. deberá constituir y mantener en Depósito en el Banco de la República Oriental del Uruguay y a la orden de la Dirección General de Comercio del Ministerio de Economía y Finanzas, valores públicos por una suma equivalente al 60% del canon correspondiente al ejercicio anual inmediato anterior. Dentro del término de 90 días contados desde la presente Resolución Botnia Fray Bentos S.A. deberá depositar valores públicos por U$S 18.000,00 (dieciocho mil dólares de los Estados Unidos de América), monto que se ajustará al determinarse la cuantía a que asciende el canon conforme a lo establecido en el numeral precedente.
El ajuste de la garantía se hará dentro del término de 90 días de finalizado cada ejercicio anual.-
12º. Cométese al Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio las más amplias facultades de supervisión y control en la ejecución de las obras proyectadas y en el funcionamiento de la zona franca, debiendo velar por el estricto cumplimiento de las normas vigentes y la presente autorización.-
13º. La explotadora se obliga a permitir todas las inspecciones, realizar todos los controles, contar con todos los sistemas de información y brindar esta última con la amplitud que se le requiera y que se entienda pertinente por parte del Ministerio de Economía y Finanzas y sus Direcciones jerarquizadas a los efectos de constatar el cumplimiento del presente acto de autorización y el normal funcionamiento de la zona franca.-
14º. La propietaria de los predios relacionados en el numeral 1° de la presente Resolución deberá constituir la servidumbre a que se refiere el Artículo 18° de la Ley N° 15.921, de 17 de diciembre de 1987.
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15º. No regirán para la zona franca privada que se autoriza el régimen de precios y plazos contractuales que se aplica a los usuarios de las zonas francas públicas. No obstante, la empresa explotadora deberá establecer un régimen tarifario a aplicar a sus usuarios que sea competitivo a nivel internacional.-
16º. El Estado asume la garantía establecida por el Artículo 25° de la Ley N° 15.921, de 17 de diciembre de 1987, con el alcance establecido en la vista conferida a la explotadora y su aceptación expresa, que constan a fojas 137 a 140 y 141, respectivamente, del expediente administrativo N° 2004/05/001/1553.-
17º. La firma explotadora, por razones fundadas, podrá gestionar la prórroga del plazo antes de su vencimiento, el que podrá ser extendido una vez evaluados los beneficios que la zona franca hubiere reportado al país, con la finalidad de otorgar plazos de estabilidad compatibles con el mejor desenvolvimiento de la zona y el cumplimiento de todos los compromisos asumidos.-
18º. Comuníquese, etc.
ANEXO I
BOTNIA FRAY BENTOS S.A.. abonará al Estado un canon anual determinado por la mayor de las siguientes tres cifras:
1 Suma anual variable equivalente al 5% de la totalidad de los ingresos brutos devengados a favor del explotador de sus Usuarios Directos e Indirectos por las prestaciones en la Zona, cualquiera fuese su naturaleza y el procedimiento de cálculo previsto en los contratos respectivos.
2 Suma anual fija de U$S 30.000 (dólares estadounidenses treinta mil).-
3 Suma anual variable que resulte de multiplicar U$S 1.000 (dólares estadounidenses mil) por la siguiente cantidad de hectáreas:
3.1 Durante los primeros 6 años, contados desde la autorización para la explotación de la zona franca solicitada se considerará, a efectos del cómputo del canon, la cantidad total de hectáreas ocupadas por los usuarios. La ocupación se entenderá iniciada el día en que el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio apruebe el Contrato del Usuario. En los años de inicio de cada Contrato de Usuario se computará el contrato que se inicie por la siguiente fracción: (superficie ocupada a días de ocupación /365). Para el primer Contrato de Usuario que apruebe el Área de Zonas Francas se aplicará el canon correspondiente a un mínimo de 154 hectáreas, independientemente de la superficie ocupada y hasta que el conjunto de las aprobaciones supere dicha superficie, en cuyo momento el primer contrato pasará a computarse por su superficie real.
3.2 A partir del séptimo año, contado desde la autorización para la explotación de la zona franca solicitada y hasta la finalización del plazo estipulado en la misma y sus eventuales prórrogas, para el referido cálculo se considerarán las 550 hectáreas que constituyen el predio total de dicha explotación, con independencia del área efectivamente ocupada por los usuarios.
Las cifras mencionadas en los numerales 2. y 3. (U$S 30.000 y U$S 1.000), se reajustarán automáticamente y en forma acumulativa hasta el vencimiento del plazo contractual, a partir del 1 de enero de 2006, en función del Consumer Price Index-All Urban Áreas elaborado por el Gobierno de Estados Unidos de América (Bureau of Labor Statitstics-BLS) .
En todos los casos, el pago del canon se hará efectivo anualmente por adelantado, en el mes de enero de cada año considerando la situación al 31 de diciembre anterior. Cuando se aprueben durante un año, uno o más nuevos Contratos de Usuario, se ajustará el saldo deudor resultante de los mismos, añadiéndolo al pago a efectuar en enero del año siguiente.
Para calcular el canon que eventualmente corresponda cobrar desde la fecha que esté concedido el permiso ambiental por parte de la Dirección Nacional de Medio Ambiente y el 31 de diciembre de 2004, se satisfará en enero de 2005, se aplicará al valor anual del mismo
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calculado según lo indicado anteriormente el factor resultante de dividir los días que medien entre la fecha del referido permiso y el 31 de diciembre por 365.
El canon se devengará en todos los casos, a partir de la fecha en que esté concedido el permiso ambiental por parte de la Dirección Nacional de Medio Ambiente.-
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Acuerdo relativo a la Promoción y Protección de inversiones entre la Republica de Finlandia y la Republica Oriental del Uruguay.
El Gobierno de la República Oriental del Uruguay y el Gobierno de la República de Finlandia, en adelante denominados las "Partes Contratantes",
DESEANDO intensificar la cooperación económica para mutuo beneficio de ambos países y a fin de mantener justas y equitativas condiciones para las inversiones realizadas por inversores de una Parte Contratante en el territorio de la otra Parte Contratante,
RECONOCIENDO que la promoción y protección de las inversiones sobre la base de este Acuerdo estimularán las iniciativas comerciales,
HAN ACORDADO LO SIGUIENTE:
Artículo 1: definiciones.
Para los fines del presente Acuerdo:
1. El término "Inversión" se refiere a los bienes de cualquier naturaleza establecidos o adquiridos por el inversor de una Parte Contratante en el territorio de la otra Parte Contratante, de acuerdo con las leyes y normas de esta última Parte Contratante incluyendo, en particular, aunque no en forma exclusiva:
A. bienes muebles e inmuebles o derechos sobre bienes tales como hipotecas, gravámenes, prendas, arriendos, usufructo y derechos similares;
B. acciones, existencias, obligaciones u otras formas de participación en una compañía;
C. títulos o reclamos contra dinero o derechos en actuaciones con valor económico;
D. derechos de propiedad intelectual, tales como patentes, derechos de autor, procedimientos técnicos, marcas registradas, diseño industrial, razones comerciales, tecnología y clientela; y
E. concesiones otorgadas por ley, bajo actos administrativos o contratos por una autoridad competente, incluyendo concesiones para la búsqueda, extracción o explotación de recursos naturales.
Cualquier modificación en la forma de realizar inversiones o reinversiones no afecta su carácter de inversiones.
2. El término "Rendimientos" se refiere a las sumas producto de las inversiones y en particular, aunque no en forma exclusiva, habrán de incluir, ganancias, dividendos, intereses, royalties, ganancias de capital o pagos de cualquier naturaleza vinculados con cualquier inversión. Los rendimientos reinvertidos gozarán del mismo tratamiento que la inversión original.
3. El término "Inversor" se refiere a:
A. cualquier persona natural, nacional de cualquiera de las Partes Contratantes, de acuerdo con su legislación; o
B. cualquier persona legal tal como compañía, corporación, firma, asociación comercial, institución u otra entidad constituida de acuerdo con las leyes y normas de la Parte Contratante y con sede dentro de la jurisdicción de dicha Parte Contratante.
4. El término "Territorio" se refiere a la superficie del territorio, aguas internas y mar territorial y espacio aéreo por encima de los mismos, así como zonas marítimas más allá del mar territorial sobre las cuales las Partes Contratantes ejercen derechos de soberanía o jurisdicción de acuerdo con su legislación nacional en vigor y el derecho internacional.
5. Sin embargo el presente Acuerdo no se aplicará a inversiones realizadas por personas naturales, nacionales de ambas Partes Contratantes, a menos que dichas personas a la fecha de realizadas las inversiones, tengan su domicilio legal fuera del territorio de la Parte Contratante donde las mismas sean realizadas.
Artículo 2: promoción y protección de las inversiones
1. Cada Parte Contratante promoverá en su territorio las inversiones a ser realizadas por inversores de la otra Parte Contratante y en ejercicio de las facultades conferidas por su legislación, admitirá dichas inversiones.
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2. Cada Parte Contratante acordará siempre, para las inversiones de los inversores de la otra Parte Contratante, un tratamiento justo y equitativo y una total y constante protección y seguridad.
3. Cada Parte Contratante, en su territorio, no impedirá, con medidas injustas, o arbitrarias o discriminatorias, la administración, el mantenimiento, uso, goce, adquisición o disposición de las inversiones realizadas por inversores de la otra Parte Contratante.
4. Cada Parte Contratante, en su territorio, no impondrá medidas compulsivas sobre las inversiones realizadas por inversores de la otra Parte Contratante relativas a la compra de materiales, medios de producción, manejo, transporte, comercialización de sus productos o pedidos similares, que tengan efectos injustos o discriminatorios.
5. Cada Parte Contratante, dentro del marco de sus legislaciones, dará una favorable atención a las solicitudes de permisos necesarios en relación con las inversiones en su territorio, incluyendo la autorización para contratar personal técnico y gerencial superior a su elección, independientemente de su nacionalidad.
6. Cada Parte Contratante de inmediato publicará o pondrá a disposición del público; sus leyes, normas, procedimientos y normativa administrativa así como los acuerdos internacionales que pudieran afectar las inversiones de los inversores de una de las Partes Contratantes en el territorio de la otra Parte Contratante.
Artículo 3: tratamiento de las inversiones
1. Las inversiones realizadas por inversores de una Parte Contratante en el territorio de la otra Parte Contratante, o los rendimientos de las mismas, recibirán un tratamiento no menos favorable que aquel acordado por la Parte Receptora a las inversiones y rendimientos realizados por sus propios inversores o por inversores de la nación más favorecida, cualquiera fuera el más favorable para el inversor.
2. Los inversores de una Parte Contratante recibirán, de la otra Parte Contratante, con relación a la administración, mantenimiento, uso, goce o disposición de sus inversiones, un tratamiento no menos favorable que esta Parte Contratante otorga a sus propios inversores o a los inversores de la nación más favorecida, cualquiera fuera el más favorable para el inversor.
Artículo 4: excepciones
Las disposiciones del presente Acuerdo no tienen la intención de obligar a ninguna de las Partes Contratantes a extender a los inversores de la otra Parte Contratante los beneficios de un tratamiento, preferencia o privilegio de cualquier naturaleza en virtud de:
A. la existencia, presente o futura, de una zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común o acuerdo de mercado laboral regional de los cuales una de las Partes Contratantes forme o habrá de formar parte en el futuro,
B. acuerdos o convenios internacionales relativos total o parcialmente a tribulación, o
C. convenios o tratados multilaterales relativos total o parcialmente a inversiones.
Artículo 5: expropiación
1. Las inversiones realizadas por inversores de una Parte Contratante en el territorio de la otra Parte Contratante no serán expropiadas, nacionalizadas ni sujetas a otras medidas, directas o indirectas que tengan efecto equivalente a la expropiación o nacionalización (en adelante denominadas "expropiación"), salvo por interés público, sobre una base no discriminatoria, en virtud del debido proceso legal y contra una inmediata, suficiente y efectiva compensación.
2. Dicha compensación equivaldrá al justo valor de mercado de la inversión expropiada a la fecha inmediata anterior en que se realizara la expropiación o se hiciera de público conocimiento, cualquiera sea la que suceda en primer lugar.
3. Dicho justo valor de mercado se expresará en moneda de libre conversión sobre la base de la cotización de cambio existente para dicha moneda a la fecha referida en el parágrafo 2 del presente Artículo. La compensación también incluirá intereses a la tasa comercial establecida sobre la base del precio de mercado para la moneda en cuestión desde la fecha de expropiación hasta la fecha del pago real.
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4. El inversor cuyas inversiones son expropiadas tendrá derecho a una inmediata revisión de su caso, por una autoridad judicial u otra autoridad competente de dicha Parte Contratante, así como valoración de sus inversiones de acuerdo con los principios establecidos en este Artículo.
Artículo 6: compensación por pérdidas
1. Para los inversores de la Parte Contratante cuyas inversiones en el territorio de la otra Parte Contratante sufran pérdidas por causa de guerra u otros conflictos armados, estado de emergencia nacional, revuelta, insurrección o manifestaciones en el territorio de esta Parte Contratante, la misma acordará con relación a la restitución, indemnización, compensación u otros acuerdos, un tratamiento no menos favorable que aquel acordado a sus propios inversores o inversores de la nación más favorecida, cualesquiera resulte más favorable para el inversor. Los pagos resultantes se harán en efectivo, en moneda de libre conversión e inmediatamente transferibles.
2. Sin perjuicio del parágrafo 1 de este Artículo, cualquier inversor de una Parte Contratante que, bajo las circunstancias referidas en dicho parágrafo, sufra pérdidas en el territorio de la otra Parte Contratante como resultado de:
A. requisa de sus inversiones o parte de las mismas por las fuerzas armadas o autoridades de esta última; o
B. destrucción de sus inversiones o parte de las mismas por las fuerzas armadas o autoridades de esta última, que no fuera necesaria por exigencias de la situación, recibirá una inmediata, justa y efectiva restitución o compensación previamente acordada.
3. Los inversores cuyas inversiones sufran pérdidas de acuerdo con el parágrafo 2 de este Artículo, tendrán derecho a una inmediata revisión de su caso y de la valoración de sus inversiones de acuerdo con los principios establecidos en el parágrafo 2 de este Artículo, por parte de las autoridades judiciales u otras autoridades competentes de dicha Parte Contratante.
Artículo 7: libre transferencia
1. Cada Parte Contratante garantizará a los inversores de la otra Parte Contratante la libre transferencia, hacia y fuera de sus territorios, de los pagos en relación con una inversión. Dichos pagos incluirán en particular, aunque no en forma exclusiva:
A. el capital principal y sumas adicionales para mantener, desarrollar o aumentar la inversión;
B. rendimientos;
C. resultados obtenidos de la venta total o parcial o disposición de cualquier inversión incluyendo la venta de acciones;
D. las sumas exigidas por pago de gastos que surjan del manejo de inversiones, tales como reembolso de préstamos, pago de royalties, honorarios de administración, pago de licencias y otros gastos similares;
E. compensaciones pagaderas según los Artículos 5 y 6;
F. pagos resultantes de la solución de controversias,
G. ganancias y otras remuneraciones del personal contratado desde el exterior y trabajando en relación con dichas inversiones.
2. Las Partes Contratantes garantizarán también que las transferencias a que se refiere el parágrafo 1 de este Artículo se realizarán sin restricción ni demora, en moneda de libre conversión y a la cotización que prevalezca en el mercado de intercambio correspondiente a la fecha de la transferencia con relación a transacciones locales en la moneda a ser transferida y se harán efectivo y transferibles de inmediato. En caso de no disponer de cotización del mercado, la correspondiente cotización de cambio corresponderá al tipo cruzado obtenido de aquellos valores que serían aplicados por el Fondo Monetario Internacional a la fecha de pago para la conversión de las monedas involucradas en Derechos Especiales de Giro.
Artículo 8: subrogación
Si una Parte Contratante o su agencia designada realiza un pago bajo garantía, indemnización o contrato de seguro, con relación a cualquier inversión en el territorio de la otra Parte Contratante, esta Parte Contratante, reconocerá la adjudicación de cualquier derecho o demanda de ese inversor contra dicha Parte Contratante o su agencia designada, el derecho a
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ejercer en virtud de la subrogación, todos los derechos y demandas que no excedan a su predecesor titular.
Artículo 9: controversias entre un inversor y una parte contratante
1. Cualquier controversia de naturaleza legal, que surja directamente de una inversión entre la Parte Contratante y el inversor de la otra Parte Contratante, se deberá resolver en forma amistosa entre ambas partes involucradas.
2. Si la controversia no hubiera sido solucionada en el plazo de seis meses a partir de la fecha en que fuera elevada por escrito, la misma a criterio del inversor, será presentada:
A. ante los tribunales competentes de la Parte Contratante en cuyo territorio sea realizada la inversión;
B. para su arbitraje por la Corte Internacional del Centro para la Solución de Controversias (ICSID), establecido por la Convención relativa a la Solución de Controversias entre los Estados y los Nacionales de otros Estados, abierto para la firma en Washington con fecha 18 de marzo de 1965, una vez que ambas Partes Contratantes se afilien al mismo.
Hasta la aplicación de estas disposiciones, la controversia será sometida a arbitraje bajo las normas del -ICSID- Servicio Adicional. Para los Procedimientos de Administración de Conciliación, Arbitraje y Decisiones; o
C. a un tribunal de arbitraje ad hoc, que a menos que las partes involucradas acuerden lo contrario, se habrá de establecer según las Normas de Arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Legislación de Comercio Internacional (UNCITRAL).
Una vez que el inversor hubo presentado la controversia a la jurisdicción antes mencionada o ante arbitraje internacional, la elección de uno u otro de estos procedimientos será definitiva a menos que las Partes en controversia acuerden lo contrario.
Las Partes Contratantes dan su irrevocable consentimiento con respecto al hecho de que todas las controversias relativas a inversiones habrán de someterse a la corte, tribunal o arbitraje alternativo antes mencionados.
3. El tribunal arbitral decidirá de acuerdo con las disposiciones de este Acuerdo, los principios del derecho internacional y la legislación de las Partes Contratantes involucradas en la controversia en tanto no se contradiga con los términos de este Acuerdo.
4. Ninguna de las Partes Contratantes, involucradas en la controversia, podrá realizar objeciones en ninguna etapa del procedimiento de arbitraje o de la ejecución de una sentencia de arbitraje, a cuenta del hecho que el inversor, que es parte oponente en la controversia, hubiera recibido una indemnización en virtud de un seguro existente, que cubra total o parcialmente el monto de sus pérdidas.
5. La decisión será final y obligatoria para las Partes involucradas en la controversia y será ejecutada de acuerdo con la legislación nacional.
Artículo 10: controversias entre las partes contratantes
1. Las controversias entre las Partes Contratantes relativas a la interpretación y aplicación del presente Acuerdo, en lo posible, se habrán de solucionar a través de canales diplomáticos.
2. Si la controversia no puede ser de este modo resuelta en un plazo de seis (6) meses a partir de la fecha en que cualquiera de las partes solicitara la realización de negociaciones, a solicitud de cualquiera de las Partes Contratantes, será sometida al Tribunal Arbitral.
3. Dicho Tribunal Arbitral estará constituido para cada caso en particular del modo siguiente. Dentro de los dos meses de recibida la solicitud de arbitraje, cada Parte Contratante designará un miembro del Tribunal. Dichos dos miembros seleccionarán luego un nacional de un Tercer Estado quien una vez aprobado por ambas Partes Contratantes será designado Presidente del Tribunal. El Presidente será designado en el plazo de 4 meses a partir de la fecha de designación de los otros dos miembros.
4. Si dentro de los períodos especificados en el parágrafo 3 de este Artículo no se hubieran realizado las designaciones necesarias, cualquiera de las Partes Contratantes en ausencia de otro Acuerdo, podrán invitar al Presidente de la Corte Internacional de Justicia a realizar las necesarias designaciones. Si el Presidente es un nacional de cualquiera de las Partes Contratantes o está de algún modo impedido de ocupar dicha
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función, el integrante de la Corte Internacional de Justicia que le sigue en rango que no fuera un nacional de ninguna de las Partes Contratantes o no estuviera impedido de desempeñar dicha función, será invitado a realizar las designaciones necesarias.
5. El Tribunal Arbitral tomará sus decisiones por mayoría de votos. Las decisiones del Tribunal serán finales y obligatorias para ambas Partes Contratantes. Cada Parte Contratante se hará cargo de los gastos de los miembros designados por dicha Parte Contratante y de su representación en las actuaciones arbitrales. Ambas Partes Contratantes se harán cargo por igual de los gastos del Presidente, así como también de otros gastos. El Tribunal podrá tomar una decisión diferente en relación a la distribución de gastos. En todos los demás aspectos el Tribunal Arbitral determinará sus propias reglas de procedimiento.
Artículo 11: ingreso y permanencia del personal
Cualquiera de las Partes Contratantes, sujetas a la legislación correspondiente, en forma regular, con relación al ingreso y permanencia de no nacionales permitirá a las personas naturales de la otra Parte Contratante y otro personal empleado en relación con las inversiones realizadas por un inversor de la otra Parte Contratante, que ingresen y permanezcan en sus territorios con el fin de comprometerse en actividades relacionadas con inversiones, así como a miembros de su familia.
Artículo 12: aplicación de otras normas
Si las disposiciones legales de cualquiera de las Partes Contratantes u obligaciones que emanan del derecho internacional, existentes a la fecha o a ser establecida en el futuro entre las Partes Contratantes, además del presente acuerdo contienen una norma, ya sea general o específica, facultando a las inversiones realizadas por inversores de la otra Parte Contratante a recibir un tratamiento más favorable que el previsto por este Acuerdo, dichas disposiciones, en cuanto resulten más favorables para el inversor prevalecerán sobre este Acuerdo.
Artículo 13: aplicación del acuerdo
El presente Acuerdo se aplicará a todas las inversiones realizadas por inversores de cualquiera de las Partes Contratantes en el territorio de la otra Parte Contratante, ya sea que fueran realizadas antes o después de la entrada en vigor de este Acuerdo pero no se aplicará a las controversias que surgieran, relativas a una inversión como tampoco a un reclamo que fuera solucionado antes de su entrada en vigor.
Artículo 14 entrada en vigor, duración y terminación
1. Las Partes Contratantes mutuamente se notificarán cuando se hubieran completado los requisitos constitucionales para la entrada en vigor de este Acuerdo. El Acuerdo entrará en vigor el trigésimo día siguiente a la fecha de recepción de la última notificación.
2. El presente Acuerdo permanecerá en vigor por un período de veinte (20) años, y en adelante seguirá vigente bajo los mismos términos hasta transcurridos doce (12) meses a partir de la fecha en que cualquiera de las Partes Contratantes notifique a la otra por escrito de su intención de terminar el Acuerdo.
3. Con relación a las inversiones realizadas previo a la fecha de terminación de este Acuerdo, las disposiciones de los Artículos 1 a 13 permanecerán en vigor por otro período de 20 (veinte) años a partir de la fecha de terminación del mismo.
En fe de lo cual, los representantes suscritos, debidamente autorizados para ello, firman el presente Acuerdo.
Hecho en duplicado en Montevideo a los veintiún días del mes de marzo del año dos mil dos en los idiomas español, finlandés e inglés, siendo todos los textos igualmente válidos. En caso de divergencias prevalecerá el texto en inglés.
