El rol de la política fiscal en América Latina: algunas características distintivas

Juan Pablo JiménezComisión Económica para América Latina y el

Caribe

Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, Santiago de Chile20 Agosto 2014

El rol de la política fiscal en América Latina:

algunas características distintivas

IndiceI. Motivaciones de la presentación

II. Estructura de las finanzas públicas

III. Definición y objetivos de la política fiscal

I. Estabilización y redistribución

IV. Espacio fiscal

V. Características de la desigualdad en AL

VI. El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso

VII. El gasto publico: calidad, nivel y estructura

VIII. Tributación, potencialidades y limitaciones

IX. Conclusiones y desafios

Estructura de las finanzas públicas

Características de los países en desarrollo (y América Latina en especial): Menor participación de ingresos y

gastos públicos

Ingresos y gastos en países desarrollados y en desarrollo

Niveles de ingresos y gastos(porcentaje del PIB)

0 10 20 30 40 50

AustraliaAustria

BelgiumCanada

Czech RepublicDenmark

FinlandFrance

GermanyGreece

HungaryIcelandIreland

IsraelItaly

LuxembourgNetherlands

New ZealandNorwayPoland

PortugalSlovak Republic

SloveniaSpain

SwedenSwitzerland

United KingdomUnited States

REVENUE AVERAGE 2000-2009

0 10 20 30 40 50

ArgentinaBolivia

BrazilChile

ColombiaMexico

ParaguayPeru

UruguayVenezuela, RB

ChinaIndonesia

Korea, Rep.MalaysiaThailand

Russian FederationTurkeyAlgeria

Egypt, Arab Rep.Morocco

IndiaCongo, Rep.

EthiopiaGhanaKenya

MauritiusSouth Africa

Zambia

EXPENSES AVERAGE 2000-2009Fuente: Banco Mundial


Características de los países en desarrollo (y América Latina en especial): Menor participación de ingresos y gastos

públicos Baja carga tributaria Mayor dependencia de impuestos

indirectos Bajo nivel de las contribuciones a la

seguridad social

Tanto el nivel como la estructura difieren significativamente de los países desarrollados

Composición de los recursos tributarios en América Latina, la OECD y EU.

Pero la región no es homogénea… las diferencias entre países son muy significativas

AMÉRICA LATINA: INGRESOS TRIBUTARIOS (INCLUYENDO SEGURIDAD SOCIAL) (En porcentaje del PIB)

Source: ECLACNote: Central Government, except General Government for Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Costa Rica, and Mexico

0 5 10 15 20 25 30 35

Guatemala

México

Paraguay

Venezuela

Rep. Dominicana

Colombia

El Salvador

Honduras

Perú

Panamá

Ecuador

Chile

Bolivia

Costa Rica

Nicaragua

Uruguay

Argentina

Brasil

2008-2011 1990-1992

GRUPO 1

GRUPO 3

GRUPO 2

GRUPO 1

GRUPO 3

GRUPO 2

Porcentaje del PIB

La gran brecha: el nivel de impuestos a la renta de los individuos

Impuesto sobre la renta en America Latina y otras regionesSociedades Individuos Total Soc./PF Renta /Cons.

(en % del PIB) (en % del PIB) (en % del PIB) (%) (%)

Argentina (2007) 3,6 1,6 5,4 2,3 0,4

Bolivia (2007) 3,0 0,2 3,3 14,4 0,3

Brasil (2007) 5,1 2,6 7,7 2,0 0,5

Chile (2007) 7,3 1,2 8,4 6,3 0,9

Ecuador (2006) 2,3 0,8 3,1 3,1 0,5

El Salvador (2007) 2,7 1,9 4,6 1,4 0,6

Guatemala (2007) 2,9 0,3 3,4 8,5 0,5

Honduras (2004) 3,7 1,6 5,3 2,3 0,5

Haiti (2006) 1,0 1,1 2,1 0,9 0,6

México (2005) 2,4 2,2 4,6 1,1 1,2

Nicaragua (2001) 3,1 2,0 5,1 1,6 0,5

Panamá (2006) 2,9 2,0 5,0 1,5 1,8

Perú (2007) 5,9 1,4 7,2 4,2 1,0

R. Dominicana (2002) 1,3 1,8 3,1 0,7 0,4

América Latina (14) 3,4 1,5 4,9 2,3 0,7

OCDE (2006) 3,9 9,2 13,0 0,4 1,2

EE.UU (2006) 3,3 10,2 13,5 0,3 2,9

País

Fuente: CEPAL, OCDE y otros

La relación entre carga tributaria y nivel de PIB muestra que hay espacio para

aumentar los impuestos…. Carga tributaria y PIB per capita

(en porcentajes del PIB y logs)

Ve

PeDo

Uy

CoCr

Ec

Cl

Ar

Bo

Br

Sv

Ni

Pa

Py

Mx

Gt

Ht

Ho

0

5

10

15

20

25

30

35

40

6.0 6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5 10.0

Log PIB per cápita PPP

Ca

rga

tri

bu

tari

a (

% P

IB)

A nivel de gasto también hay diferencias remarcables…

Comparación internacional de la composición del gasto, 2002-2008 (% del total)

Fuente: Banco Mundial (WDI)

Asia Oriental y Pací-fico

Europa y Asia Central

América Latina y el Caribe

Oriente Medio y Norte de África

OCDE Unión Europea0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

28.9

15.5

26.735.1

13.4 14.5

26.1

11.5

16.2

11.1

9.3 9.2

5.4

5.6

13.3 6.2

6.2 6.1

1.0

5.3

0.0 11.1

5.8 5.8

38.7

62.1

43.736.5

65.2 64.4

Compensación de empleados Bienes y servicios Pago de intereses Otros gastos Subsidios y transferencias

Evolución de la composición del gasto en la región

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2012

(Porcentajes del PIB)

ª Estimaciones

Y también hay diferencias en los niveles y en la evolución de la deuda

Deuda bruta del Gobierno General(en porcentajes del PIB)

Fuente: FMI

Europa del Este y Central

Asia en desarrollo América Latina y el Caribe


África Subsahariana Unión Europea0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2005 2010 2015

Deuda externa en los países en desarrollo

Deuda externa total(en porcentajes del PIB)

Fuente: FMI

Europa Central y del Este Asia en desarrollo América Latina y el Caribe


África Sub-Sahariana0

10

20

30

40

50

60

70

1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2011

Definición y objetivos de la política fiscal

Definición y objetivos de la política fiscal

Podemos definir la política fiscal a través de sus instrumentos: Ingresos Gastos Deuda pública

El actor es el sector público, pero hay diferentes coberturas:

GC Empresas Públicas

GSN

GG

SPNF

Cuáles son los objetivos de la política fiscal?

Diferentes objetivos de la política fiscal, “The Three Branch Model” (Musgrave, 1959 and 2008): Asignación (provisión de bienes

públicos) Distribución Estabilización

Pero debe matizarse: En la función de estabilización hay

diferencias entre la estabilización en el corto plazo y el crecimiento en el largo plazo (Perotti, 2006)

Espacio fiscal en América Latina

Espacio fiscal

“La dimensión del espacio fiscal que un gobierno tiene para cumplir sus objetivos de política es función de tres determinantes:

La cantidad de recursos fiscales disponibles; El número de instrumentos independientes para cumplir

los objetivos propuestos; y El grado de competición entre las diferentes políticas

rivales para el uso de estos recursos e instrumentos”

Diferentes definiciones de balance fiscal

Balance fiscal convencional:

Pero… BFC puede ser muy afectado por los niveles de inflación Por lo que… No es un indicador confiable para medir la

sostenibilidad de la posición fiscal Cambios en el BFC no aportan información relevante

sobre la medida del esfuerzo fiscal realizado Necesitamos otros indicadores para obtener

información adicional

*1

*1 gNT EBiiBTTG


Balance fiscal operacional

Donde:

Pero… resulta problemático cuando la inflación es muy variable

P

Br

P

T

P

T

P

G NT 1

11

1

i

r


Balance fiscal primario

Balance fiscal cíclicamente ajustado Analiza la posición fiscal en el medio plazo Calcula el efecto cíclico que tienen la actividad

económica y los cambios en precios relevantes sobre el balance fiscal

Muestra el resultado fiscal que tendría el sector público si el PIB estuviera en su nivel de tendencia y los precios relevantes fueran los de medio plazo

)( NT TTGD

Diferentes definiciones de resultado fiscal

El entorno macroeconómico determina la definición de BF que debe ser monitoreada o controlada: Tras la crisis de la deuda, con la importancia del servicio

de la deuda en el presupuesto fiscal, el resultado primario pasó a ser de máxima importancia

Durante los años 90, con el boom privatizador, la atención se fijó en el déficit fiscal sin privatización

Ahora, que el ciclo ha retomado su importancia (y más aún en aquellos países donde los ingresos provenientes de commodities es importante), hay un interés creciente en el balance fiscal cíclicamente ajustado

Históricamente, América Latina ha mostrado déficit en sus cuentas fiscales

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL

(En porcentajes del PIB, promedios simples)

Históricamente, la carga fiscal ha sido insuficiente para financiar el gasto público.

Diferentes objetivos: Estabilización

La volatilidad del PIB es alta en América Latina

Volatilidad del PIB per capita (1961-2009)

Fuente: Jiménez y Kacef (2010)

0%

1%

2%

3%

1961-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 1961-2009

Developed Countries Latin America and the Caribbean

Developing Countries without ALC World

La volatilidad de los ingresos tributarios es más alta en América

Volatilidad de los ingresos tributarios (excl. Seguridad Social)

11.2%

4.5%

0.0%

4.0%

8.0%

12.0%

16.0%

20.0%

Ecu

ad

or

Co

sta

Ric

a

Perú

Rep

. D

om

inic

an

a

Arg

en

tin

a

Pan

am

á

Para

gu

ay

Gu

ate

mala

El S

alv

ad

or

Ch

ile

Nic

ara

gu

a

Ho

nd

ura

s

Uru

gu

ay

Bo

livia

Méxic

o

Bra

sil

Co

lom

bia

Gre

cia

Isla

nd

ia

Esp

añ

a

Po

rtu

gal

Fin

lan

dia

EE

.UU

.

Jap

ón

Su

ecia

No

rueg

a

Ho

lan

da

Italia

Au

str

alia

Rein

o U

nid

o

Din

am

arc

a

Au

str

ia

Fra

ncia

Bélg

ica

Source: Jiménez and Kacef (2010)

Debido en parte a la alta dependencia de los ingresos provenientes de los

recursos naturales

Argentina Bolivia Chile Colombia Ecuador México Perú Venezuela0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2.9

10.6

3.42.6

11.1

8.0

2.1

11.6

7.9

2.8

0.9

9.8

6.3

17.2

5.1

0.61.2

7.2

6.1

0.2

8.7

1990-1992 1999-2001 2007-2009

INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN DE PRODUCTOS PRIMARIOS(En porcentajes del PIB)

La relación entre ingresos fiscales y precio de las exportaciones

América Latina: Ingresos fiscales y percio de las exportaciones (1950-2010)


1950

1951

1952

1953

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010(p)

10

12

14

16

18

20

15

48

81

114

147

180

Ingresos Fiscales Precio de las exportaciones

Ingr

esos

Fis

cale

s (%

PIB

)

Índi

ce d

e val

or u

nita

rio d

e la

s ex

port

acio

nes

(200

0=10

0)

Y la política fiscal se caracteriza generalmente como procíclica

Procyclicality of Government Expenditure (1960-2003)

Finl

andi

aRe

ino

Uni

doSu

iza

Fran

cia

Jam

aica

Esta

dos U

nido

sSu

dán

Kore

aAu

stra

liaAu

stria

Espa

ñaN

orue

gaSw

azila

ndia

El S

alva

dor

Turq

uía

Dina

mar

caCa

nadá Ita

liaPa

íses

Baj

osCo

lom

bia

Libe

riaM

éxic

oSu

dáfr

ica

Gre

cia

Japó

nIn

done

sia

RPD

Laos

Irlan

daN

ueva

Zel

anda

Boliv

iaSr

i Lan

kaCo

sta

Rica

Pana

má

Bras

ilCa

bo V

erde

Viet

nam

Zam

bia

Gam

bia

Mar

ruec

osN

epal

Jord

ania

Chin

aH

ondu

ras

Ango

laCh

ileCo

mor

osAr

genti

naG

hana

Hai

tíM

alas

iaEg

ipto

Keni

aTú

nez

Sene

gal

Nig

eria

Paki

stán

Moz

ambi

que

Alge

riaM

ali

Mau

ritan

iaR.

Cen

troa

fric

ana

Arab

ia S

audí

Tanz

ania

Cost

a de

Mar

filU

gand

aR.

Con

goN

icar

agua

Líba

noBé

lgic

aPo

rtug

alTo

goIn

dia

Mau

ricio

Bení

nR.

B. d

e Ve

nezu

ela

Bang

lade

shAl

eman

iaZi

mba

bue

Gua

tem

ala

Mad

agas

car

Para

guay

Filip

inas

Uru

guay

Mya

nmar

Níg

erPe

rúSi

riaR.

de

Yem

enIrá

n Seyc

helle

sTr

inid

ad y

Toba

goCa

mbo

yaCh

adSi

erra

Leon

aR.

Dom

inic

ana

Cam

erún

Gab

ónBo

tsw

ana

Ruan

daO

mán

-1

-0.75

-0.5

-0.25

0

0.25

0.5

0.75

1

Fuente: Basado en Kaminsky, Reinhardt y Végh (2004)

Diferentes objetivos: Redistribución

Algunas características de la desigualdad en AL

I. Desigualdad de ingreso: comparación con otras

regiones y evolución reciente

II. Desigualdad en la distribución de la riqueza y su

relación con el ingreso

III. Desigualdad en el ingreso y movilidad

intergeneracional

IV. Altas disparidades regionales

LATIN AMERICA (17 COUNTRIES): INEQUALITY,GINI INDEX, 2002-2011

LATIN AMERICA AND OTHER REGIONS OF THE WORLD: GINICONCENTRATION COEFFICIENT, AROUND 2009 a

Source: Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), on the basis of special tabulations of data from household surveys conducted in the respective countries; World Bank, World Development Indicators [online].a The regional data are expressed as simple averages, calculated using the latest observation available in each country for the 2000-2009 period.b Organization for Economic Co-operation and Development.

0.52

0.440.41

0.38 0.380.35 0.33

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Latin America and the

Caribbean (18)

Sub-Saharan Africa (37)

East Asia and the Pacific

(10)

North Africa and Middle

East (9)

South Asia (8)

Eastern Europe and Central Asia

(21)

OECD (20)

A partir de 2002: cambio de tendencia, la desigualdad comienza a caer en la mayoría de los países de la región:

A partir de 2002/2003 la desigualdad comienza a caer en la mayor parte de los países de la región. Caída estadísticamente signficativa y robusta a distintos indicadores tradicionales de desigualdad (ECLAC, 2011; Gasparini et al, 2011, Cornia, 2013, World Bank, 2014, IMF, 2014).

Esta caída se da en un contexto de crecimiento económico sostenido y caída de la pobreza. El crecimiento económico se explica en gran parte por el boom de exportación de commodities hacia las economías asiáticas.

Evolución reciente de la desigualdad en laregión y posibles explicaciones

La relación entre el decil más rico y el más pobre es significativamente más alto que en otras regiones del planeta

ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, ALREDEDOR DE 2009(En porcentaje y número de veces)

Source: World Bank, World Develoment Indicators

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0

5

10

15

20

25

30

35

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

Part

icip

ació

n e

n e

l in

gre

so

Rela

ció

n d

el

ingre

so (

veces)

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators

La distribución de la riqueza es más desigual aún que el ingreso

Fuente: International Monetary Fund (2014), “Fiscal policy and income inequality”, policy paper (Washington).

Desigualdad del ingreso y la riqueza en economías seleccionadas, a principios de los 2000s

LA CURVA “GRAN GATSBY”: DESIGUALDAD DE INGRESOS Y

MOVILIDAD ECONÓMICA

Fuente: International Monetary Fund (2014), “Fiscal policy and income inequality”, policy paper (Washington).

Nota: Las estimaciones de la elasticidad de ingresos intergeneracionales en el gráficos son la elasticidad entre el ingreso de un padre y el ingreso de un hijo. La pendiente hacia arriba de la línea indica que los países con una alta desigualdad de ingresos alrededor de 1985 (altos coeficientes de Gini) tenían altas elasticidades de ingresos intergeneracionales. Una alta elasticidad sugiere una fuerte relación entre los ingresos de un padre y del hijo y una menor movilidad de los ingresos a través de generaciones.

Disparidades regionales dentro de los países

Ireland

Finland

AustriaSweden

Bulgaria BelgiumPortugal

Greece

Slovakia

Netherlands

Czech Rep.

HondurasHungary

Nicaragua

PolandItaly

United KingdomFrance

UruguayRomania

Chile

Guatemala

PeruArgentina

Colombia

Spain

Germany

Mexico

Brazil

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000

- GDP PPP per capita (en $ internacionales constantes de 2000) -

- R

ati

o d

e p

rod

ucto

en

tre

re

gio

nes e

xtr

em

as -

COMPARACIÓN DE LOS PIB PER CAPITA DE LAS JURISDICCIONES MÁS RICAS EN RELACIÓN CON LAS MÁS POBRES EN PAISES DE AL

Y DE EUROPA

Problemas para la medición de la desigualdad Discusión actual: comprender mejor la caída

reciente y su posible sostenibilidad, y discutir sobre la medición de desigualdad

Cuestionamiento a los indicadores utilizados para reflejar la desigualdad, y a las fuentes de información utilizadas

Fuentes de información: Principal limitación de las encuestas de hogares: problemas para capturar los ingresos altos.

No hay una forma totalmente adecuada de solucionar este problema. Una posibilidad son los ajustes con SCN, implica suponer que esta fuente es de mejor calidad.

Otro posibilidad: incorporación de estimaciones de ingresos registros impositivos.

La consideración de los altos ingresos Reconstrucción de los altos ingresos a partir de

tabulados de las administraciones tributarias, o microdatos en los últimos años, fundamentalmente IRPF.

Ha permitido desarrollar una línea de investigación basada en la reconstrucción de altos ingresos con una perspectiva histórica (Piketty, 2001; Atkinson, Piketty and Saez, 2011; Alvaredo and Saez, 2009).

Se investiga en que medida la exclusión de los altos ingresos subestima la desigualdad total o la verdadera dinámica de la desigualdad

Importancia radica en vinculación con desigualdad del ingreso, grupos de concentración de poder y elites, análisis de la capacidad recaudatoria y redistributiva a través de impuestos

En general, se considera cuál es la participación en el ingreso total del 0.01%, 0.1%, 1% y 5% de los individuos más ricos. Se combina información de encuestas y de registros impositivos.

El 1% superior de la distribución del ingreso capta más del 10% del total del ingreso, superior a otros países en desarrollo y desarrollados

Fuente: en base a Atkinson et al (2011), Alvaredo y Londoño (2013) y Burdin et al (2013)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

Participación en el ingreso del 1% más rico (alrededor de 2005)

INDICE DE GINI PROVENIENTE DE ECH E INDICE DE GINI CORREGIDO CON DATOS TRIBUTARIOS

Fuente: en base a Alvaredo (2010a), Alvaredo y Londoño (2013) y Burdín et al (2013).

El índice de Gini corregido, incorporando la información de datos tributarios resulta superior al que surge de las encuestas de hogares

0.47

0.49

0.51

0.53

0.55

0.57

0.59

0.61

2001 2002 2003 2004

Argentina

Gini encuestas Gini corregido

0.51

0.53

0.55

0.57

0.59

0.61

0.63

2007 2008 2009 2010

Colombia


0.47

0.48

0.49

0.5

0.51

0.52

0.53

2009 2010 2011

Uruguay


El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso

El impacto distributivo de la política

fiscal en la región ha sido bajo cuando se

lo compara con los paises desarrollados

Y fue llevado adelante principalmente

por el lado del gasto

El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso

A través del gasto público, principalmente gasto público

social

A través de su financiamiento: política tributaria

Nivel y estructura

Debate entre gasto e ingreso y su impacto en términos

distributivo

En el corto plazo, el gasto público es un instrumento

redistributivo más poderoso que el sistema tributario.

Sin embargo, en el largo plazo un sistema progresivo

de imposición del ingreso puede contribuir

significativamente para disminuir la desigualdad.

El rol del gasto público: calidad, nivel y estructura

El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva (Panorama de la Gestión Pública en AL, CEPAL, 2012).

Calidad del gasto público

Gasto público, crecimiento y empleo (European Commission, 2002)

1: Servicio de la deuda pública2: Consumo público, salarios, pensiones3: Vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo4: Educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura

Tendencias recientes en la evolución del gasto

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 2011 y 1990

(En porcentaje del PIB)

El gasto público social ha crecido en los países de la región

ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL(En porcentaje del PIB)

..aunque su nivel y estructura sigue siendo muy heterogéneo…

La evolución de la deuda pública colabora para el cambio en la composición del GP

Tributación en AL: potencialidades y limitaciones

53

Los ingresos tributarios se han incrementado notablemente en las últimas dos décadas, el promedio regional pasó de 13,4% a 19,1% del PIB

13,4

15,116,1

18,019,1

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

1990 1995 2000 2005 2010

Promedio OECD33,0 33,8

+42%

Algunas características de la política tributaria en AL Baja y volatil carga tributaria

Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones

Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y los precios de los recursos naturales

Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados

Estructura desbalanceada Sesgada hacia impuestos al consumo Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa

brecha en el IRP cuando se compara con otras regiones El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre

ingresos salariales Estrecha base imponible

Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases imponibles

Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias

Extendido uso de regimenes simplificados

La relación entre ingresos fiscales y precio de las exportaciones

América Latina: Ingresos fiscales y precio de las exportaciones


1950

1951

1952

1953

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010(p)

10

12

14

16

18

20

15

48

81

114

147

180

Ingresos Fiscales Precio de las exportaciones

Ingre

sos F

iscale

s (

% P

IB)

Índic

e d

e v

alo

r unita

rio d

e la

s e

xport

acio

nes

(2000=

100)

Y en promedio son tres veces más volátiles que en los países desarrollados

AMÉRICA LATINA Y PAÍSES DESARROLLADOS: VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (SIN SEGURIDAD SOCIAL)

(Desviación estándar)


Ve

ne

zue

la

Ecu

ad

or

Co

sta

Ric

a

Pe

rú

Bo

livia

Arg

en

tina

Pa

na

má

Re

p. D

om

i...

Pa

rag

ua

y

El S

alv

ad

or

Gu

ate

ma

la

Uru

gu

ay

Nic

ara

gu

a

Ch

ile

Ho

nd

ura

s

Mé

xico

Bra

sil

Co

lom

bia

Gre

cia

Isla

nd

ia

Po

rtu

ga

l

Fin

lan

dia

Jap

ón

Su

eci

a

Esp

añ

a

Est

ad

os

Un

...

No

rue

ga

Pa

íse

s B

ajo

s

Italia

Au

stra

lia

Re

ino

Un

ido

s

Din

am

arc

a

Au

stri

a

Fra

nci

a

Bé

lgic

a

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

12.3

4.5

América Latina Países desarrollados

En muchos países, la explotación de RRNNRR ha sido una significativa y peculiar “base imponible”

1994 2006 2010 1994 2006 2010

Hidrocarburos Bolivia 6.0 11.6 9.3 25.6 35.5 30.2 Colombia 0.7 1.8 1.7 7.1 12.5 12.7 Ecuador 6.4 7.8 14.1 29.5 28.7 33.8 México 5.5 8.3 7.4 26.1 38.0 32.9 Trinidad y Tobago* 6.5 18.5 12.0 25.1 55.0 41.9 Venezuela 9.2 15.8 6.0 52.2 52.9 30.7

Hidrocarburos y minería Perú** 1.2 3.2 2.4 7.7 18.0 14.3

Minería Chile 1.8 9.3 5.2 8.4 35.9 22.5Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales .

Notas : * Datos del 2010 son de 2009. ** Datos de 1994 son de 1998.

En porcentaje del PIB En porcentaje del ingreso total

Ingresos fiscales provenientes de Hidrocarburos y Minerales







ingresos salariales Baja recaudación en impuestos sobre el patrimonio, que son

fundamentalmente potestad de los gob subnacionales. Alta asimetría vertical entre niveles de gobierno

Estrecha base imponible Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases

imponibles Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas

recaudatorias Extendido uso de regimenes simplificados

La estructura tributaria se ha sesgado altamente hacia los impuestos sobre el consumo

AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA PROMEDIO, 1990-2009(En porcentaje del total recaudado)

Fuente: CEPAL

Impuestos directos (Renta + Propiedad)

IVA

Específicos y otrosComercio internacional

Seguridad social

0

10

20

30

4025.5

22.8

20.314.1

17.3

30.1

35.1

11.65.7

17.5

1990 2009

La región se ha especializado en el IVA, postergando al IR personal

PRODUCTIVIDAD PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA Y EL IVA – AÑO 2009

Fuente: Elaboración propia basada en datos de CEPAL (recaudación de impuestos) y USAID Fiscal Reform y Economic Governance, Collecting Taxes 2009-10 (tasas de impuestos legales).

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

AméricaLatina

Caribe Este Asiáticoy Pacífico

EuropaCentral y Asia

Central

M.Oriente yNorte de

África

Asia del Sur África Sub-Sahariana

EuropaOccidental

EEUU yCanadá

IRPN IRPJ IVA

El peso del IR ha provenido mayoritariamente de la participación de las sociedades y en menor medida de los ingresos aportados por las personas físicas

Fuente: Gomez Sabaini y Rossignolo (2013)

Análisis del desempeño del IRPF en la región

Evolución del ingreso y su distribución

Nivel de las alícuotas marginales

Alcance de bases imponibles y grado de concentración de

la recaudación

Pero este crecimiento se basa en el crecimiento de los IR sobre sociedades

AMÉRICA LATINA: IMPUESTO A LA RENTA DE INDIVIDUOS Y EMPRESAS, 1998-2011(En porcentajes de PIB)

Source: ECLAC

0.7 0.7 0.8 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.8 0.9 0.9 0.9 1.0

2.0 2.0 2.1 1.9 1.8 1.8 2.1 2.4 2.62.8 2.8 2.8 2.5

2.6

0.8 0.9 0.9 1.0 1.0 1.01.0

1.11.4

1.4 1.4 1.21.3

1.4

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Individuos Sociedades No clasificables

Relación entre el ingreso per cápita y la recaudación del IRPF

Ingreso per cápita promedio y presión tributaria IRPF en América Latina, 1990 – 2011.

Evolución de las tasas marginales máximas y mínimas del IRPF

Las alícuotas mínimas y máximas se aplican de forma diferente que en otras regiones

Ingreso gravable y alícuotas legales del Impuesto a la Renta en América Latina y otras regiones

(como porcentaje del PIB per cápita y en porcentajes)

Baja recaudación de los impuestos sobre el patrimonio

Estructura de la recaudación de los impuestos patrimoniales en países AL y la OECD. 2010

(como porcentaje del PIB)

PaísesPropiedad Inmueble

Riqueza Neta

Herencias y Donaciones

Transacciones Financieras y de

Capital

No Recurrentes

Otros Recurrentes

TOTAL IMP. PATRIMONIO

Argentina 0,35 0,36 - 2,31 - - 3,02

Brasil 0,42 - 0,06 0,82 - 0,55 1,85

Chile 0,50 - 0,04 0,18 - - 0,71

Colombia 0,58 0,36 - 0,59 - - 1,54

Costa Rica 0,25 - - 0,08 - 0,01 0,33

Ecuador - - - - - - -

El Salvador - - - 0,08 - - 0,08

Guatemala 0,19 - - 0,00 - - 0,19

México 0,20 - - 0,10 - - 0,30

Panamá 0,40 - - 0,11 - 0,28 0,79

Paraguay 0,29 - - 0,02 - 0,00 0,31

Perú 0,20 - - 0,32 - - 0,52

Rep. Dominicana 0,18 - 0,01 0,45 0,03 - 0,67

Uruguay - 1,13 - 0,17 - 0,04 1,34

Venezuela - - 0,02 - - - 0,02

AL-15 0,32 0,23 0,02 0,37 0,01 0,10 0,83

Alemania 0,45 - 0,18 0,21 - - 0,84

Canadá 3,13 0,09 - 0,16 0,19 - 3,58

Dinamarca 1,37 - 0,22 0,33 - - 1,92

España 0,88 0,01 0,23 0,76 0,16 0,01 2,05

Estados Unidos 3,03 - 0,14 - - - 3,17

Francia 2,47 0,23 0,40 0,56 - - 3,65

Italia 0,62 0,14 0,03 1,10 0,06 0,10 2,05

Japón 2,13 - 0,26 0,29 - - 2,69

Países Bajos 0,70 0,00 0,29 0,47 - - 1,47

Reino Unido 3,40 - 0,18 0,62 - - 4,20

OCDE-34 1,05 0,16 0,12 0,42 0,02 0,01 1,77







ingresos salariales Estrecha base imponible

Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases imponibles

Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias

Extendido uso de regimenes simplificados

La alta evasión restringe aún más las estrechas bases tributarias, siendo mayor en IR que sobre IVA

Tasas estimadas de incumplimiento tributario en el Impuesto al Valor Agregado y en el Impuesto a la Renta

Fuente: Gómez-Sabaíni y Jiménez (2011)

Impuesto al Valor Agregado Impuesto a la Renta

Tasa de evasión

estimada Año

Tasa de evasión estimadaAño

Total Individuos SociedadesArgentina 21.2% 2006 49.7% -- -- 2005

Bolivia 29.0% 2004 -- -- -- --

Chile 11.0% 2005 47.4% 46.0% 48.4% 2003

Costa Rica 28.7% 2002 -- -- -- --

Colombia 23.5% 2006 -- -- -- --

Ecuador 21.2% 2001 63.8% 58.1% 65.3% 2005

El Salvador 27.8% 2006 45.3% 36.3% 51.0% 2005

Guatemala 37.5% 2006 63.7% 69.9% 62.8% 2006

México 20.0% 2006 41.6% 38.0% 46.2% 2004

Nicaragua 38.1% 2006 -- -- -- --

Panamá 33.8% 2006 -- -- -- --

Perú 37.7% 48.5% 32.6% 51.3% 2006

Rep. Dominicana 31.2% 2006 -- -- -- --

Uruguay 26.3% 2006 -- -- -- --

Algunas características comunes de la descentralización en AL Organización de gobierno muy diversificada entre

países

Nivel de gobierno objetivo de la descentralización, muy variable entre países (gobiernos intermedios, locales, regiones)

Descentralización de responsabilidades sesgada al gasto público

Escasa autonomía tributaria

Elevada asimetría vertical: significativa importancia de las transferencias intergubernamentales

Transferencias intergubernamentales: alta utilización de las asignaciones específicas (earmarking)

Elevada incidencia de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales

Grado de descentralización del gasto público(En % del gasto público de los gobiernos subnacionales sobre el total)

Fuente: Decentralization and Reform in LA, CEPAL 2012.

Los ingresos tributarios propios a nivel SN explican poco del crecimiento de los últimos años

2.3 2.3 2.4 2.5 2.6 2.5 2.7 2.8 2.9 3.0 3.0 3.0 3.1 3.1 3.1 3.3

3.33.7 3.8 3.5

4.1 4.0 3.9 4.14.4

4.8 5.0 5.1 5.1 5.4 5.65.71.3 0.5 0.2 0.7

0.3 0.4 0.50.5

0.50.5 0.5 0.5 0.6 0.4 0.3

0.4

6.96.5 6.5

6.77.0 7.0 7.1

7.47.9

8.2 8.4 8.6 8.8 8.9 8.99.4

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 * 2012 *

Own tax revenue Total transfers Other income

Source: Gómez Sabaini and Moran, 2014 on the basis of Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) data and official figures.

Evolution of the total revenue structure of subnational governments: Average for eight Latin American countries(Percentage of GDP)

Los impuestos que recaudan los gobiernos intermedios y locales son en general aquellos que gravan los patrimonios, básicamente el impuesto a la propiedad inmueble y a la propiedad de vehículos automotores.

La baja recaudación de impuestos propios es un problema central de la autonomía de los GSN y ello tiene dos vertientes: las escasas bases disponibles, el bajo esfuerzo tributario y las dificultades de los mismos para aprovechar las potestades tributarias ya asignadas

Ingresos tributarios SN en America Latina

Alta asimetría vertical en los sistemas de relaciones intergubernamentales

Central

Govt. and Soc. Sec.1

State govt.

Local Govt.

Total Central

Govt. and Soc. Sec.1

State govt.

Local Govt.

Total

(percentages of GDP) (percentages of total collected)

Federal countries

Argentina 31.9 5.4 -- 37.3 85.5 14.5 -- 100.0

Brazil 25.8 8.6 1.9 36.3 71.1 23.8 5.2 100.0

Mexico 18.9 0.5 0.2 19.6 96.4 2.5 1.1 100.0

Venezuela (Bolivarian Republic of) 13.7 -- -- 13.7 100.0 -- -- 100.0

Unitary countries

Bolivia (Plurinational State of) 26.0 -- -- 26.0 100.0 -- -- 100.0

Chile 19.5 -- 1.4 20.8 93.4 -- 6.6 100.0

Colombia 2 16.5 0.9 2.2 19.6 84.3 4.7 11.0 100.0

Costa Rica 20.4 -- 0.6 21.0 97.1 -- 2.9 100.0

Ecuador 20.2 -- -- 20.2 100.0 -- -- 100.0

El Salvador 15.7 -- -- 15.7 100.0 -- -- 100.0

Guatemala 12.1 -- 0.2 12.3 98.6 -- 1.4 100.0

Honduras 17.5 -- -- 17.5 100.0 -- -- 100.0

Nicaragua 19.5 -- -- 19.5 100.0 -- -- 100.0

Panama 18.2 -- 0.3 18.5 98.5 -- 1.5 100.0

Paraguay 17.6 -- -- 17.9 100.0 -- -- 100.0

Peru 17.6 -- 0.5 18.1 97.1 -- 2.9 100.0

Dominican Republic 13.5 -- -- 12.8 100.0 -- -- 100.0

Uruguay 25.2 -- 1.1 26.3 95.9 -- 4.1 100.0

Allocation of tax revenues among the different levels of government: 2011

Source: Gómez Sabaini and Moran (2014) on the basis of OECD/ECLAC/CIAT (2014).

Estructura de los Ingresos Totales de los Gobiernos Subnacionales (En porcentajes del PIB y porcentajes del total)

(en % del PIB)

Recursos Propios Transferencias Otros Ingresos Total

Argentina 5,6% 7,6% 0,7% 13,9%Bolivia 3,9% 7,4% 0,5% 11,8%Brasil 11,9% 7,9% 1,6% 21,5%Chile 1,8% 1,0% 0,0% 2,9%Colombia 3,1% 4,8% 0,1% 8,1%Costa Rica 0,9% 0,0% 0,0% 0,9%Ecuador 1,1% 2,5% 0,0% 3,6%México 1,5% 9,1% 0,8% 11,4%Perú (2006) 0,8% 4,8% 0,4% 6,0%

(en % del Total)

Recursos Propios Transferencias Otros Ingresos Total

Argentina 40,1% 54,7% 5,2% 100,0%Bolivia 33,1% 62,4% 4,5% 100,0%Brasil 55,6% 37,0% 7,3% 100,0%Chile 63,3% 36,2% 0,4% 100,0%Colombia 38,7% 59,5% 1,8% 100,0%Costa Rica 99,2% 0,8% 0,0% 100,0%Ecuador 30,0% 68,7% 1,3% 100,0%México 12,9% 79,9% 7,2% 100,0%Perú (2006) 14,1% 79,4% 6,5% 100,0%

Fuente: Decentralization and Reform in LA , CEPAL (2012)

Cuando se combinan las recomendaciones de la teoría con las experiencias de los países surgen:

Dos direcciones de política

Que la region productora debe llevarse una parte de la renta aunque sea como desembolso de costo

Que el gobierno central tiene mejores instrumentos tributarios para gravar estos recursos

Varias preguntas sin respuesta única

Asignacion vertical

Asignacion horizontal

Deben y de que manera los GSN gravar estos sectores?

El financiamiento de los gobiernos subnacionales: asignación de recursos provenientes de RRNNRR

En AL se han utilizado distintos instrumentos para distribuir las bases imponibles y los ingresos provenientes de estos recursos

Impuestos NacionalesImpuestos

SubnacionalesSist. de dist. basado en

el origenSist. de dist. basado

derivaciones

Impuestos a la exportación Regalías

Impuesto a las utilidades de las empresas

Brazil Sistema Federal Gobierno Federal Contribución social sobre las utilidades

Regalías e impuestos especiales son distribuidos entre el estado federal, los estados productores

y limitrofes, además de las municipalidades

Impuestos directos y una porción pequeña de las regalías

son distribuidas entre el gobierno federal, los estados y

las municipalidades

Colombia Estado Unitario con Regiones

Estado Regalías e Impuestos a la Renta

% sustancial de las regalías Específico: Fondo Nacional de regalias

Ecuador Estado Unitario con Regiones

Estado Impuesto sobre las utilidades extraordinarias

Un dólar por barril de petróleo es destinado al Fondo de

Desarrollo de la Amazonía

Peru Estado Unitario con Regiones

La nación Regalías e Impuestos a la Renta

50% de los impuestos sobre minerales y regalías del petróleo

y gas; 25% del impuesto a la renta sobre el petróleo y gas es

destinado a las regiones y municipalidades productoras

25% del impuesto a la renta sobre el petróleo y gas es

distribuido entre las municipalidades en función de

la población y el nivel de pobreza

Venezuela De facto Estado Unitario

Estado Regalías e Impuestos Directos Pequeño % de las regalías es destinado a los estados

Pequeña porción de las regalías son destinadas a los estados y

municipalidades

NingunoBolivia Estado Unitario Cuidadanía Regalías + Impuesto Directo a la producción de

Hidrocarburos (IDH)

Disposiciones institucionales

Propiedad de los recursos naturales

Argentina Sistema Federal Provincial, artículo 124 de la constitución

Ninguno

Ninguno

Ninguno

Sistemas de distribución de rentas entre los niveles de gobierno

% de IDH es destinado a los Departamentos No Productores

Ninguno Ninguno

Sistemas de ecualización

Coparticipaciones Ninguno

% de IDH es destinado a los Departamentos Productores

Fuente: Decentralization and Reform in LA , CEPAL (2013)

Algunas conclusiones y desafíos??

[email protected]

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, Santiago de Chile20 Agosto 2014

Muchas gracias!

mailto:[email protected]

El rol de la política fiscal en América Latina: algunas características distintivas

Documents

Transcript of El rol de la política fiscal en América Latina: algunas características distintivas