«El sector público del País Vasco en la actualidad»

«El sector público del País Vasco en la actualidad»

En este trabajo se analiza la estructura y características del sector público vasco actual estudiandolas implicaciones del modelo foral de Concierto Económico en términos de presión fiscal y capaci-dad financiera. Así mismo se estudian las relaciones financieras y los flujos de transferencias entrela Comunidad Autónoma y el Estado y los conflictos sobre capacidad normativa entre ambos. El ar-tículo finaliza con el análisis del modelo interno de articulación y las relaciones financieras entreGobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos.

Gaur egun euskal sektore publikoak dituen egitura eta ezaugarriak aztertzen dira azterlan honetan,Ekonomia Itunaren foru ereduak zerga-presioa eta finantza-ahalmen alorretan erakarri duenarekinbatera. Halaber aztertu da zer-nolakoak izan diren finantza harremanak eta transferentzia isuriakEuskal Autonomia Erkidegoa eta Estatuaren artean, eta berauen artean izandako gatazkak arautze-ko bakoitzak zuen gaitasunari dagokionez. Artikulua amaitzeko baita ere aztertu da eratzeko barneeredua eta gainera Eusko Jaurlaritza, foru aldundiak eta udalen arteko finantza-harremanak.

The structure and characteristics of the current Basque public sector are analysed in this work,studying the implications of the statutory model of Economic Agreement in terms of fiscal pressureand financial capacity. The financial relationships and the flows of transfer between theAutonomous Community and the State are also studied, together with the conflicts on normativecapacity between both entities. The article ends by analysing the internal model of articulation andthe financial relationships between the Basque Government, the Statutory Diputations and towncouncils.

68

Ekonomiaz N.o 54, 3.er Cuatrimestre, 2003.

0 Ekonomiaz 54 27/9/04 12:14 Página 68

Ignacio ZubiriUniversidad del País Vasco. UPV-EHU

ÍNDICE

1. Introducción2. El sector público de la CAPV3. Las relaciones financieras con el Estado4. El desarrollo de la autonomía fiscal5. La capacidad financiera de la CAPV6. Las relaciones internas dentro de la CAPV7. ConclusionesReferencias bibliográficas Palabras clave:Sector público, concierto económico, autonomía fiscal, capacidad financiera, relaciones entre las administraciones.N.o de clasificación JEL: H10, H70, H77

69

Ekonomiaz N.o 54, 3.er Cuatrimestre, 2003.

1. INTRODUCCIÓN

El sector público vasco (SPV) actual enla Comunidad Autónoma del País Vasco(CAPV) se deriva de la Constitución de1978 y se basa en el modelo foral de rela-ciones con el Estado que se instauró enel siglo XIX. Al amparo de este modelo, hadesarrollado un amplio sector públicoque tiene una capacidad financiera y fis-cal sustantiva, ciertamente muy superiora la de las comunidades autónomas(CC.AA.) de régimen común.

De hecho en el ámbito fiscal la CAPV,o más precisamente sus territorios históri-cos (TT.HH.), admite una capacidad muyextensa que no tienen comparación en elámbito internacional. Simplemente, en al-gunos sentidos, ningún gobierno centraltiene capacidades más amplias que losTT.HH. de la CAPV. No obstante, el desa-rrollo de esta capacidad fiscal ha sido un

ejercicio plagado de conflictos entre laCAPV y el Estado, acerca de hasta dóndellega la autonomía normativa de la CAPV.Estos conflictos han acabado involucran-do a la Unión Europea (UE).

Por otro lado el modelo foral, siguiendola tradición histórica previa, concede todala capacidad fiscal a los gobiernos de losTT.HH. —esto es, a las diputaciones fora-les de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa—. Estoda lugar a un modelo en la CAPV en elque la parte esencial de la recaudaciónrecae en un nivel de gobierno —las dipu-taciones— en tanto que hay cinco nivelesde gobierno con capacidad de gasto (laUE, el Gobierno Central, el Gobierno Vas-co o GOVA, las propias diputaciones ylos ayuntamientos). El resultado es un es-quema de transferencias muy complejomediante el cual lo recaudado por lasdiputaciones se traslada a los demás ni-veles de gobierno.


En este contexto, el objetivo de estetrabajo es doble. Por un lado, se analizala estructura del sector público vasco.Por otro, se revisan las implicaciones delmodelo foral en términos de presión fiscaly capacidad financiera. Asimismo se es-tudian las causas de los conflictos norma-tivos entre la CAPV y el Estado. Para elloel punto de partida en la sección 2 es re-cordar cuál es la estructura del sector pú-blico en la CAPV, qué funciones tienecada nivel de gobierno y cuánto repre-senta el gasto de cada uno de estos nive-les. La sección 3 se ocupa de las relacio-nes financieras entre la CAPV y el Estadorevisando los flujos de transferencias en-tre ambos niveles de gobierno (cupo,ajustes fiscales, etc.). En la sección 4 serevisa la autonomía fiscal prestando aten-ción a dos cuestiones. Por un lado a lacausa de los conflictos sobre capacidadnormativa. Por otro, a si la capacidad nor-mativa de la CAPV se ha traducido, o no,en una presión fiscal menor. En la sección5, el centro de análisis es la capacidad fi-nanciera de la CAPV: cómo ha evolucio-nado en el tiempo y cómo se comparacon las de las CC.AA. de régimen comúnque tienen competencias comparables.En la sección 6 se aborda la cuestión delmodelo interno de sector público. Estoes, las relaciones financieras de las dipu-taciones con el GOVA (aportaciones) ycon los ayuntamientos. Finalmente lasconclusiones más importantes se recopi-lan en la sección 7.

2. EL SECTOR PUBLICO DE LA CAPV

La estructura actual del sector públicoen la CAPV se deriva del proceso de des-centralización de España que comenzó araíz de la aprobación de la Constitución

de 1978. En el caso de la CAPV esta des-centralización se tradujo en la recupera-ción del modelo foral tradicional1 de re-laciones fiscales y financieras con elEstado. El modelo foral se basa en dosprincipios básicos:

a) Autonomía fiscal. La gestión, recau-dación y, sujeto a ciertas restriccionesarmonizadoras, el diseño de las figurastributarias básicas del sistema fiscal per-tenecen en exclusiva a la CAPV. A los im-puestos que pasan a ser gestionados porla CAPV se les denomina impuestos con-certados.

b) Pago del Cupo. Como el Estado si-gue realizando gastos en beneficio de losresidentes en la CAPV, ésta le realizaráun pago al Estado —el Cupo— comocompensación por estos gastos.

Siguiendo la tradición histór icaprevia2, la autonomía fiscal se transfiere,no al gobierno de la CAPV (el GOVA),sino a los gobiernos de los TT.HH. (lasdiputaciones) que son quienes recaudanlos impuestos más importantes del siste-ma f iscal —IRPF, IVA, Sociedades,etc.—. En principio los TT.HH. puedentener sistemas fiscales muy diferentes.En la práctica, sin embargo, los sistemasfiscales son muy similares porque en1989 se creó el Órgano de CoordinaciónTributaria de Euskadi cuya misión es,precisamente armonizar (aunque no

Ignacio Zubiri

1 En términos estrictos el modelo foral tradicio-nal fue sólo el punto de partida sobre el que seelaboró un nuevo modelo foral diferente y, en al-gunos sentidos, con más descentralización para laCAPV.

2 Los impuestos se transfieren a los TT.HH. por-que históricamente fueron estos Territorios fueronquienes detentaron la capacidad recaudatoria. Dehecho, hasta el siglo XX cada uno de los Territoriosgozó de fueros individualizados y diferentes.


igualar estrictamente) los sistemas fisca-les de los TT.HH.

Por otro lado, el Cupo es una cantidadque se determina globalmente para elconjunto de la CAPV y que se paga porlas diputaciones en los porcentajes pac-tados en la denominada Ley de Aporta-ciones.

La CAPV es, junto con Navarra, la úni-ca Comunidad Autónoma que tiene unsistema foral3. El resto tiene lo que se hadado en denominar un sistema común.En el sistema común quien recauda es elGobierno Central que, de lo recaudado,transfiere un parte a la CC.AA. Por otrolado, el sistema foral, además de la re-caudación de los impuestos por parte dela comunidad foral (en la CAPV, losTT.HH.), da lugar a una capacidad nor-mativa mayor que el sistema común es-pecialmente en el caso del Impuesto deSociedades (IS). Simplemente los territo-rios forales pueden modificar este im-puesto, en tanto que en las CC.AA. derégimen común4 quien decide cómoserá el impuesto en el Estado. Finalmen-te, el tercer elemento diferencial del sis-tema foral es que, por la forma en la quese ha definido el Cupo, da lugar a unacapacidad financiera mayor que el siste-ma común5. Esto es, a igualdad de com-petencias genera más ingresos para laComunidad.

El sistema foral, al conllevar la recau-dación de los impuestos más importantestambién implica que los TT.HH. asumenla responsabilidad de financiar a losayuntamientos de su jurisdicción puesto

que, por ley, una parte de los impuestosgenerales (IRPF, IVA, Sociedades, etc.)debe ir a los ayuntamientos (participaciónde los municipios en los ingresos del Es-tado). A diferencia de las CC.AA. de régi-men común, las comunidades foralespueden determinar el nivel y la distribu-ción de la participación de los ayunta-mientos en los ingresos generales recau-dados en la CAPV6.

El resultado ha sido un sector públicoen el que cuatro niveles de gobierno rea-lizan gastos en la CAPV (Estado, GOVA,diputaciones y ayuntamientos), pero en loesencial, sólo uno de ellos (las diputacio-nes) recauda impuestos. Esta situación—cuatro gastan uno recauda— ha dadolugar a un complicado esquema de trans-ferencias mediante el cual los impuestosrecaudados se distribuyen desde las di-putaciones hasta los restantes niveles degobierno.

Al esquema anterior hay que añadir,además, la actuación de un quinto nivelde gobierno; la UE. Este nivel de gobier-no, al margen de su capacidad regulado-ra, realiza su gasto y obtiene sus ingresosen la CAPV a través de un sistema detransferencias.

En suma, por tanto, en la CAPV actúancinco niveles de gobierno, aunque sólouno de ellos (las diputaciones) recaudaimpuestos generales. El resultado final esun sector público en el que casi todos losimpuestos son recaudados por losTT.HH. de la CAPV que, mediante trans-

El sector público del País Vasco en la actualidad

3 En lo esencial el sistema foral de Navarra esidéntico al de la CAPV.

4 Esto es, España menos la CAPV y Navarra.5 Véase la sección 6.4.

6 El hecho de que el sistema foral genere ingresossustanciales trasciende a los municipios que, a tra-vés de su participación en los ingresos forales, reci-ben transferencias sustancialmente mayores que losmunicipios de régimen común (véase, por ejemplo,Monasterio y Pandiello (1998)).

71


ferencias directas o indirectas, redistribu-yen lo recaudado a otros niveles de go-bierno.

2.1. El Marco institucional del sectorpúblico vasco

El SPV está formado por las institucio-nes que operan exclusivamente en laCAPV. Esto es, el GOVA, las diputacionesy los ayuntamientos. El marco institucio-nal del SPV y de sus relaciones financie-ras con el Estado está resumido en elgráfico n.o 1.

El País Vasco accedió a la Autonomíapor el artículo 151 de la Constitución. Per-tenece, por tanto, a las CC.AA. que asu-mieron las competencias de gasto conmayor rapidez7. El Estatuto de Autonomíade la CAPV, aprobado en 1979, delimitacuáles son las competencias de gasto dela CAPV y establece los principios gene-rales de las relaciones financieras y fisca-les entre la CAPV y el Estado. En el ladodel gasto el Estatuto relaciona las compe-tencias que se transferirán a la CAPV,aunque, a veces, no se establece conclaridad si la competencia es del GOVA ode las diputaciones.

En el lado del ingreso, el Estatutotransfiere la parte fundamental del siste-ma fiscal a los TT.HH. Al GOVA, por su

parte, le reserva, al igual que a los demásgobiernos de comunidades autónomas,la potestad de establecer los impuestospropios y recargos sobre impuestos esta-tales (en el caso de la CAPV impuestosde los territorios históricos) previstos porla LOFCA8. Al mismo tiempo, el Estatutoestablece que las diputaciones deberántransferir al GOVA parte de lo que recau-den, las denominadas aportaciones, paraque éste pueda financiar sus competen-cias de gasto. El Estatuto no delimita, sinembargo, la cuantía de la aportación decada Territorio Histórico.

Finalmente, el Estatuto de Autonomíaestablece que las relaciones financierasentre el Estado y el País Vasco se regiránmediante el sistema tradicional de Con-cierto Económico. Según esto se estable-ce la transferencia de la capacidad fiscala las diputaciones forales y el pago porparte de la CAPV de Cupo al Estadocomo contraprestación por los gastosque el estado continua realizando en be-neficio de la CAPV (las denominadas Car-gas No Asumidas) y como contribución ala solidaridad entre regiones. No obstanteesto, el Estatuto dejó para una ley poste-rior el desarrollo de los detalles del siste-ma de Concierto.

Esta ley es la Ley del Concierto Econó-mico que desarrolla las relaciones finan-cieras entre el estado y la CAPV esboza-das en el Estatuto. El primer ConciertoEconómico de la era actual entre la CAPV

Ignacio Zubiri

7 Inicialmente había dos tipos de CC.AA. las queaccedieron a la autonomía por el artículo 151 de laconstitución (llamadas de techo alto) y las que ac-cedieron por el artículo 143 (techo bajo). Básica-mente las primeras tenían las mismas competenciasque las segundas más Educación y Sanidad (quepresupuestariamente son, con mucho, las más im-portantes), Posteriormente comenzó un proceso deigualación competencial que terminó en el año 2002con el traspaso de Sanidad a las últimas CC.AA.que aún no la habían asumido.

8 El GOVA no ha establecido ningún impuestopropio o recargo. En esto se has comportado igualque la mayoría de los gobiernos autónomos. Noobstante, algunos gobiernos autónomos han introdu-cido impuestos propios sobre el juego, de caráctermedioambiental (contaminación o, como en Balea-res, por pernoctar) o sobre las grandes superficies.En todos los casos los impuestos han tenido unatrascendencia recaudatoria mínima.



73

Gráfico n.o 1El marco institucional del sector publico en la CAPV

UNIÓN EUROPEA

Transferencias Transferencias

GOBIERNOCENTRAL

GOBIERNO VASCO

DIPUTACIONES FORALES

Gastos noTransferidos

(GNT)

IngresosConcertados

(TC)

Cupo(C)

Aportaciones (A)

AYUNTAMIENTOS

Fondo Foral Municipal Fondo Foral Municipal Fondo Foral Municipal

ALAVA BIZKAIA GIPUZKOA

ALAVA BIZKAIA GIPUZKOA

Estatuto de AutonomíaConcierto Económico

Ley de Territorios Históricos


y el Estado se firmó en 1981 y tuvo vigen-cia hasta el año 20019. Posteriormente,tras unas negociaciones complicadas, enel año 2002 se firmó un nuevo Conciertomuy similar al anterior en los contenidos,pero de carácter indefinido.

El Concierto Económico determina losdos elementos básicos del sistema foral.Por un lado, cuál es la capacidad y auto-nomía fiscal de la CAPV. Por otro, cuálesson los flujos de pagos entre la CAPV y elEstado. Como ya se ha señalado, el Con-cierto transfiere los impuestos, no al Go-bierno de la CAPV sino a las diputacio-nes. Sin embargo, los flujos de pagos sedeterminan globalmente para la CAPV.Así, por ejemplo, el Cupo es una cifra glo-bal para el conjunto de la CAPV, y quéparte de este cupo pague cada Territorioes una cuestión interna de la CAPV.

En cuanto a la capacidad fiscal el Con-cierto Económico determina qué impues-tos se transfieren a los TT.HH (impuestosconcertados), qué contribuyentes tienenque tributar a cada administración y, encaso de que deban a tributar a más deuna, por cuánto (puntos de conexión) ycuál es la capacidad normativa de losTT.HH. en los impuestos concertados.

Tras delimitar qué impuestos se con-ciertan y cómo, el Concierto establece lasdiferentes transferencias que se van aproducir entre la CAPV y el Estado. La pri-mera transferencia es el Cupo. Esto es, lacantidad que la CAPV paga como com-

pensación por los gastos del Estado enbeneficio de la CAPV y como aportación ala solidaridad entre regiones. Junto a estatransferencia de la CAPV al Estado, exis-ten varias otras del Estado a la CAPV. Lasmás importantes, son los ajustes por IVA ypor impuestos especiales y la que se deri-va de la participación de los entes localesen los impuestos no concertados10.

Aunque el Estatuto de Autonomía y laLey del Concierto Económico ordenan lasrelaciones ingreso/gasto entre la CAPV yel Estado. Sin embargo, implican un dise-ño institucional incompleto dentro de laCAPV. Por un lado, no hacen una divisiónnítida de competencias de gasto entre elGOVA y las diputaciones. Por otro, trans-fieren lo esencial de la capacidad de in-greso a las diputaciones previendo queéstas deberán realizar unas aportacionesal Gobierno Vasco y que la CAPV deberápagar un Cupo. Sin embargo no detallanni cuánto deben aportar las diputacionesni cómo se debe distribuir esta aporta-ción global entre las tres diputaciones.Tampoco establecen ninguna previsiónacerca de la financiación de los ayunta-mientos. De igual forma el Estatuto y elConcierto tampoco establecen qué partedel Cupo debe pagar cada diputación.Estas ambigüedades hacen necesariauna Ley que ordene las competencias degasto y las relaciones financieras dentrode la CAPV. Esto es, que reordene lascompetencias de gasto entre el Gobiernode la Comunidad y los de sus TT.HH, quedetermine la forma y cuantía de las apor-

Ignacio Zubiri

9 Durante la vigencia de este primer Concierto dela era actual, se realizaron diversas modificacionesy adaptaciones. Así, por ejemplo, el Concierto Eco-nómico se modificó en 1986 para adaptarlo a la in-troducción del IVA y, posteriormente, para ajustarloa otros cambios fiscales como la desaparición defronteras entre países comunitarios o, en 1997, laconcertación de los impuestos especiales

10 Existe además otra transferencia (no incluidaen Concierto Económico) que es la parte de las coti-zaciones sociales que se dedica a financiar la Sani-dad y los Servicios sociales transferidos a la CAPV.Estas transferencias se revisan más en detalle en lasección 3.


taciones de los territorios al Gobierno dela CAPV, y que establezca la parte delCupo que pagará cada territorio. Esta leyes la Ley de Territorios Históricos (LTH)11

aprobada en 1983. La LTH establece dostipos de ordenaciones:

a) En el lado del gasto delimita cuálesson las competencias de cada uno de losniveles de gobierno de la CAPV. Es decir,cuáles son las competencias del Gobier-no de la CAPV (el Gobierno Vasco) y delos gobiernos de sus territorios históricos(las diputaciones forales).

b) En el lado del ingreso, establece losprincipios metodológicos para determinarcuánto deben aportar globalmente las di-putaciones al Gobierno Vasco, y, cómose reparte esta aportación global entrelas diputaciones. Estos principios son labase de las leyes quinquenales de aporta-ciones que son las que, en última instanciadeterminan las aportaciones anuales12.A partir del año 1997, la ley de aportacio-nes incluyó la creación de un Fondo deSolidaridad entre las diputaciones. El ob-jetivo de este Fondo es garantizar unaigualación de los recursos de las diputa-ciones aunque en la práctica es pocomás que un mecanismo corrector de lasdiscrepancias entre la capacidad recau-datoria imputada a cada TT.HH. y la re-caudación que efectivamente obtiene13.

Por otro lado, también en el ámbito delingreso, la LTH establece que las diputa-

ciones deben financiar a los municipioscon unos recursos que no pueden ser in-feriores a los que éstos recibirían en terri-torio común (TC)14. En la práctica esta fi-nanciación se instrumenta mediante losFondos Forales de Financiación Munici-pal de cada territorio histórico15.

El gráfico n.o 1 también incluye a la UEque es el quinto nivel de gobierno queactúa en la CAPV. Como ya se ha señala-do la UE se financia mediante transferen-cias del Gobierno Central (que, obvia-mente, forma parte de las cargas noasumidas por la CAPV), Por otro lado, laUE no realiza gastos directamente en laCAPV, sino que los gasta indirectamentemediante transferencias a todos los de-más niveles de gobierno que operan enla CAPV.

2.2. La distribución competencias de gasto e ingreso

Los cuadros n.os 2 y 3 analizan la divi-sión de las competencias de gasto e in-greso (impuestos) que se derivan del mar-co legal descrito en la sección 2.1. Elcuadro n.o 2, determina cuáles son lascompetencias más importantes de cadanivel de gobierno16. El cuadro n.o 3, por suparte establece la importancia cuantitativade cada nivel de gobierno en el gasto con-


11 Estrictamente hablando, la ley se denomina Leyde Relaciones entre la Instituciones Comunes de laComunidad Autónoma y los Órganos Forales de susTerritorios Históricos.

12 La Ley de aportaciones se pacta y aplica en elseno del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, for-mado por un representante de cada Diputación ytres del Gobierno Vasco

13 Esta cuestión se amplía en la sección 6.3.

14 Esto significa simplemente que los ayunta-miento tienen que recibir igual o más que lo queobtendrían si se aplicaran las norma de finan-ciación (participación en los ingresos del Estado)que rigen en TC

15 Estos fondos difieren entre TT.HH. tanto en lacuantía de su dotación (como porcentaje de losrecursos del Territorio) como en los criterios dedistribución del total entre los diferentes munici-pios.

16 En letra negrita se destacan las que son másimportantes desde el punto de vista cuantitativo.

75


Ignacio Zubiri

Cuadro n.o 2

Asignación de competencias en la CAPV y financiación

1 Para ello utiliza diversos fondos como el FEDER (que financia inversión en infraestructuras, inversiones productivas, educación ysanidad), el FSE (Fomento de la calificación de trabajadores), FEOGA-Orientación e IFOP (Reestructuración y Modernización de laAgricultura y la Pesca) y el fondo de cohesión (Desarrollo de los países más atrasados).

2 Permisos de conducir, matriculación.3 Centros Penitenciarios.4 Paradores Nacionales.5 Infraestructuras, puertos y aeropuertos de interés general, Ferrocarriles. 6 Servicios Sociales, lucha contra la pobreza, Entidades Previsión Social, higiene y Seguridad en el Trabajo. 7 Asistencia Social, Desarrollo Comunitario, Tercera Edad.8 Que afecten en exclusiva al Territorio Correspondiente.9 Abastecimiento de Agua, Recogida Residuos, Gas, Limpieza etc.

10 Sólo municipios de más de 50.000 habitantes. 11 Más de 20.000 habitantes. 12 Sólo equipamiento docente.

Impuestos locales y transferencias de las diputaciones.También las reciben del Estado y de la UE.

ServiciosSociales11

Protección Civil11

Bomberos11

Educación12

Otras

TransporteUrbano10

Vías PúblicasSeguridad

CiudadanaProtección Medio

Ambiente10

AdministraciónGeneral

BienestarComunitario9

Cultura y DeportesVivienda y Urbanismo

AYUNTAMIENTOS

Impuestos (todosexcepto cotizaciones y locales) y algunasTransferencias delEstado y la SeguridadSocial. También lasrecibe de la UE.

Cultura UrbanismoOtras

EconómicaObras Hidráulicas8

Agricultura,Ganadería yMontes


Protección Social7

Transportes yCarreteras

Fomento ActividadEmpresarial

DIPUTACIONESFORALES

Fundamentalmentetransferencias de las diputaciones(aportaciones),aunque también lasrecibe del GobiernoCentral. También lasrecibe de la UE.

FerrocarrilesVascos

Trabajo Comercio y

TurismoTransporteMedio AmbienteAgricultura y PescaIndustriaOtras

PromociónActividadEmpresarial

CulturaCarreteras y Obras

HidráulicasPromoción y

DesarrolloEconóm.

Vivienda yUrbanismo


SanidadEducaciónSeguridad (Ertzaintza)JusticiaAsistencia y Bienestar

Social6

GOBIERNOVASCO

Cupo pagado por laCAPV, CotizacionesSociales, Otros.

Tráfico2

Justicia3

Cultura4

Otras5

Prestaciones porDesempleo

PensionesPagos a la UE


DefensaExteriores

GOBIERNOCENTRAL

Transferencias delGobierno Central (que la CAPV paga víaCupo).

Desarrollo mediante transferencias para determinadas actividades1

Mantenimiento de Rentas Agrarias (PAC). Regulación (Medio ambiente, Competencia, etc.)Política Monetaria.

UNIÓN EUROPEA


solidado17 y en la recaudación de impues-tos del sector público de la CAPV.

El primer nivel de gobierno que actúaen la CAPV es la UE. Ésta no gasta direc-tamente, sino que lo hace indirectamentemediante transferencias a otros nivelesde gobierno. De esta forma, contable-mente, su gasto está incluido en el gastode otros niveles de gobierno. Las transfe-rencias de la UE a los demás niveles degobierno se centran fundamentalmenteen la financiación de determinadas políti-

cas de desarrollo y el sostenimiento de lasrentas agrícolas. Estas transferencias su-ponen algo menos del 0,4% del PIB queequivale a algo menos del 1% del gastototal consolidado18 de la CAPV. En todocaso, conviene resaltar que las funcionesmás importantes de la UE son de carácterregulador y monetario (control de la masamonetaria) de tal forma que no están rela-cionadas con actividades de gasto19.

El segundo nivel de gobierno lo consti-tuye el Gobierno Central. Su gasto es


17 El proceso de consolidación significa que delgasto de cada gobierno se deducen las transferen-cias que realiza a otros niveles de gobierno. De estaforma se evita la doble contabilización de estos gas-tos (en el presupuesto del gobierno donante y delgobierno beneficiario) y se imputa el gasto a quienefectivamente lo realiza (el gobierno que recibe latransferencia final).

18 Estas cifras se refieren al gasto no financiero(gasto total menos la reducción de activos y pasivosfinancieros) que mide la actividad económica realdel gobierno. La cualificación de consolidado signi-fica que para evitar la doble contabilización se hanexcluido las transferencias entre gobiernos.

19 Véase Zubiri (2002) para una análisis detalladode las competencias de la UE.

77

Cuadro n.o 3

Gasto e impuestos por niveles de gobierno, 2001

Gasto1 Impuestos

% del Gasto % % de Impuestos % Total del PIB Totales del PIB

1. Unión Europea2 (0,9) (0,4) (3,0)3 (1,0)3

2. Gobierno Central 49,8 19,9 37,9 12,43. Gobierno Vasco 26,5 10,6 0,0 0,04. Diputaciones Forales 8,3 3,3 58,64 19,24

5. Ayuntamientos 15,4 6,3 3,5 1,1

Total (2 a 5) 100 40,1 100 32,7

1 Gasto no financiero consolidado.2 Transferencias a otros niveles de gobierno.3 Parte imputable a la CAPV (6,24%) del total pagado por España.4 Incluye ajustes por IVA y Especiales.

Fuente: Elaboración propia a partir de OCT (2003) y EUSTAT, Cuentas Económicas y BE, CuentasFinancieras de la Economía Española


sustancial debido a que provee las pen-siones y las prestaciones por desempleo.Otras competencias importantes son elpago a la UE20 y la prestación de las rela-ciones exteriores y la defensa. Este gastosupone casi el 20% del PIB de la CAPV yrepresenta casi la mitad de la actividadpública en la CAPV. El Gobierno Centralfinancia estos gastos con, básicamente,cotizaciones sociales y el Cupo. La pre-sión fiscal por cotizaciones es algo másdel 12% del PIB, e implica que el Gobier-no Central recaude algo menos del 40%de los ingresos fiscales de la CAPV.

El Cupo es el pago por la parte de losgastos que el Gobierno Central realiza enla CAPV y no financia con impuestos. Laparte fundamental de los ingresos del Es-tado en la CAPV son las cotizaciones so-ciales que sirven para pagar las pensionesy las prestaciones por desempleo. De estaforma, el Cupo financia, además de la so-lidaridad con otras CC.AA. (materializadaen que la CAPV paga el 6,24% del Fondode Compensación Interterritorial21), gastostales como la defensa de la CAPV, las rela-ciones exteriores, la aportación de laCAPV a la UE, la parte de las pensiones yel desempleo que se financia con ingresosgenerales del estado tales como las pen-siones asistenciales, los complementos amínimos o el déficit del sistema22, etc.

El tercer nivel de gobierno es el GOVA.Sus dos funciones básicas de gasto sonla Educación y la Sanidad que en el año2001, por sí solas, representaban casi el60% del gasto del GOVA. Cuando a estosdos gastos se añaden el coste de la Deu-da y el coste de la Policía Autónoma, sesupera el 75% del gasto del GOVA. Enporcentaje del PIB el gasto total delGOVA apenas supera el 10,5%, lo queequivale al 26,5% del gasto público totalen la CAPV. El GOVA financia este gastocasi en exclusiva mediante transferencias(aportaciones) que recibe de las diputa-ciones.

El cuarto nivel de gobierno son las di-putaciones. Las diputaciones son el nivelde gobierno que tiene asignada casi enexclusiva la recaudación de impuestosgenerales (todos impuestos menos lascotizaciones) que luego distribuye a otrosniveles de gobierno mediante transferen-cias. Esto es evidente cuando se consta-ta que, como muestra el cuadro n.o 2, larecaudación de las diputaciones suponemás del 19% del PIB en tanto su gastoapenas supera el 3%. De esta formaquien recauda es quien menos gasta yaque las diputaciones son el nivel de go-bierno más pequeño (en términos de gas-to) y representan poco más del 8% delgasto público total. Sus tareas de gastobásicas son la construcción de infraes-tructuras (carreteras y obras hidráulicas)y la protección social (mediante diversosprogramas de asistencia a grupos comolos ancianos, los minusválidos, los indivi-duos en situación de pobreza, etc.).

Finalmente están los ayuntamientos,que se ocupan fundamentalmente de losservicios municipales básicos (agua, lim-pieza, etc.), el urbanismo y el manteni-miento y construcción de las vías públi-

Ignacio Zubiri

20 Cada país debe contribuir a la UE un porcenta-je de su PNB en concepto de los denominados re-curso IVA y recurso PNB. En el año 2001 el montan-te total de transferencias fue de 6676 millones deeuros de los que se pueden imputar a pagos porCAPV 416,4 millones (= 6,24% × 6.674).

21 Este un fondo que se dedica a financiar a lasCC.AA. más pobres. Se trata, no obstante, de unfondo con una cuantía bastante reducida.

22 Tradicionalmente (aunque no en los últimos años)las cotizaciones han sido insuficientes para financiarel gasto total en pensiones y prestaciones por desem-pleo. Estos déficits han sido financiados mediantetransferencias del Estado a la Seguridad Social.


cas. En términos absolutos los ayunta-mientos gastan algo más del 6% del PIB,equivalente a algo más de un 15% delgasto público en la CAPV. Su gasto lo fi-nancian mediante los impuestos munici-pales tradicionales23 y con transferenciasde, mayoritariamente, la diputación delterritorio al que pertenecen.

En conclusión, por tanto, en la CAPV,existen cinco niveles de gobierno. Enconjunto el gasto de estos gobiernos su-pone, poco más del 40% del PIB una ci-fra similar a la del conjunto de Españapero ciertamente muy inferior a la de lospaíses más avanzados de la UE24. Losdos niveles de gobierno más importantesson el Gobierno Central y el GOVA. ElGobierno Central realiza casi el 50% delgasto público, en tanto el gasto del GOVAsupone algo más del 25% del total. Am-bos gobiernos concentran la mayor partede su gasto en unas pocas funciones.Así, la parte esencial del gasto del Go-bierno Central se destina al pago de pen-siones y prestaciones por desempleo, entanto que el GOVA dedica la mayoría desu gasto a la Sanidad y a la Educación. Eltercer nivel de gobierno en términos degasto propio25 son los ayuntamientos,que representan algo más del 15% delsector público. Sus funciones más impor-tantes se centran en los servicios munici-pales básicos (agua, limpieza, urbanis-

mo, etc.). Las diputaciones, por su parte,actúan como recaudadoras para otros ni-veles de gobierno y les transfieren la ma-yor parte de los impuestos que obtienen.Eliminados estos ingresos que recaudapor cuenta de otros, su gasto es menorque el de los ayuntamientos y se sitúa entorno al 8% del gasto público total. Estegasto lo concentra en la construcción deinfraestructuras y la asistencia social.

Finalmente la UE juega un papel menorcomo financiador de gastos ya que suaportación es sólo de algo inferior al 1%del gasto del sector público. Con todo tie-ne una importancia considerable comoregulador y controlador de las políticasde los restantes niveles de gobierno.

2.3. La capacidad normativa de los TT.HH.

Uno de los elementos más conflictivosen el desarrollo del Concierto Económicoha sido el ejercicio por parte de losTT.HH. de la capacidad de regular losimpuestos. En esta sección se van a revi-sar qué impuestos están concertados, yqué capacidad reguladora tienen losTT.HH. de la CAPV en los impuestos con-certados.

2.3.1. Impuestos concertados

El cuadro n.o 4 detalla qué ingresos fis-cales están concertados con la CAPV. Taly como muestra este cuadro, en la actua-lidad están concertados todos los im-puestos generales, excepto la Renta deAduanas, las retenciones a los sueldosde la mayoría de los empleados del Es-tado y las retenciones en los rendimientosde los activos emitidos por el Estado y las


23 IBI (impuesto sobre bienes inmuebles), IAE (Im-puesto sobre Actividades Económicas, que en el fu-turo inmediato va a desaparecer para la mayoría delos contribuyentes), Vehículos de tracción mecáni-ca, etc.

24 Según los datos de EUROSTAT, en el año 2001el gasto público en España fue el 39,9% del PIB. Elpaís con más gasto público fue Suecia con el 57,4%del PIB, en tanto Francia el gasto llegó 52,7 y enAlemania al 48,3%.

25 Gasto total excluidas las transferencias a otrosniveles de gobierno.

79


CC.AA. La Renta de Aduanas son losaranceles sobre productos importados defuera de la UE. Es un impuesto cuya con-certación es, además de imposible, irrele-vante porque es un ingreso propio de laUE. Esto es la UE se queda con todos losingresos que genera (excepto un 25%que se quedan los países en conceptode gastos de gestión). En cuanto a las re-tenciones, por un lado tienen una contra-partida equivalente para empleados delsector público vasco y activos emitidospor las instituciones públicas vascas. Porotro, se compensan vía Cupo.

Fuera de los impuestos, lo que no estáconcertado son las tasas afectas a com-petencias no transferidas y las cotizacio-nes sociales. La no concertación de lastasas es natural ya que están asociadas acompetencias que presta el Estado. Ade-más se compensan vía Cupo (su importese resta al calcular el Cupo).

En cuanto a las cotizaciones sociales,como ya se ha señalado, su recaudaciónestá ligada a la financiación de la Seguri-dad Social y del desempleo. No cabe suconcertación en tanto las pensiones y lasprestaciones por desempleo no seancompetencias asumidas por la CAPV. Portanto, en tanto no se transfieran a laCAPV competencias en materia de pen-siones y prestaciones por desempleo(algo que, por otro lado, parece altamen-te improbable, al menos en el medio pla-zo) el proceso de concertación de im-puestos entre el Estado y los territoriosforales está cerrado.

En todo caso, es importante señalarque el nivel de concertación alcanzadoes muy elevado y, de hecho, sitúa a laCAPV como la región del mundo con ma-yor descentralización fiscal. Simplementees imposible encontrar otra región delmundo (y esto incluye desde los canto-

Ignacio Zubiri

Cuadro n.o 4

Impuestos no concertados con CAPV (2003)

A) Impuestos

Renta de aduanasRetenciones funcionarios y empleados del Estado (excepto empleados OO.AA. y

entes empresariales)Retenciones de rendimiento del capital en activos emitidos por el Estado o las

CC.AA. de régimen común

B) Tributos

Las tasas, precios y otros ingresos asociados a servicios no asumidos por la CAPV

C) Cotizaciones Sociales

Cotizaciones a la Seguridad Social


nes de Suiza a las provincias de Australiae, incluso, la provincia de Quebec en Ca-nadá) donde, como ocurre en la CAPV, elGobierno Central del país no pueda re-caudar ningún impuesto general (IRPF,Sociedades, IVA, etc.) en la región encuestión.

La autonomía fiscal de los territorioshistóricos en los impuestos concertadosque está sujeta a dos tipos de limitacio-nes. Unas de carácter general y otras decarácter específico para cada impuesto.

2.3.2. Limitaciones de carácter general

Los criterios generales de armoniza-ción que deben respetar los sistemas fis-

cales de los TT.HH. de la CAPV están re-sumidos en el cuadro n.o 5. Según se si-gue de este cuadro, en lo esencial lossistemas fiscales de los territorios foralesestán sujetos a tres principios de armoni-zación:

a) Someterse a los tratados o conve-nios internacionales firmados por España.

b) No distorsionar ni la competenciaentre empresas ni el libre movimiento decapitales.

c) Dar lugar a una presión fiscal equi-valente a la de territorio común.

Obviamente, algunos de estos princi-pios tienen una dosis de ambigüedad


81

Cuadro n.o 5

Criterios generales de armonización entre los sistemas fiscales de los territorios históricos y el del Estado (2003)

A. Principios Generales

1. Respeto de la solidaridad en los términos previstos por la Constitución y el Estatutode Autonomía.

2. Atención a la estructura general impositiva del Estado.3. Coordinación, armonización y colaboración con el Estado según lo contenido en el

Concierto.4. Coordinación, armonización y colaboración entre los territorios históricos según dic-

te el Parlamento Vasco.5. Sometimiento a los Tratados o Convenios Internacionales firmados por España.

B. Armonización Fiscal

1. Adecuación (de las normas forales) a la Ley General Tributaria.2. Misma clasificación de actividades económicas que en Territorio Común.3. Las normas forales no podrán implicar menoscabo de la competencia empresarial

ni distorsionar la asignación de recursos y el libre movimiento de capitales y manode obra.

4. La presión fiscal efectiva global será equivalente a la de Territorio Común.


considerable. Así, por ejemplo, no estáclaro qué significa presión fiscal equiva-lente. Quizá más importante porque es lacausa de muchos de los conflictos entreel Estado y la CAPV, el principio de nodistorsión está sujeto a un grado de sub-jetividad notable por parte de quien lointerprete. La razón es simple. La distor-sión es una cuestión de grado y, de he-cho, en tanto un factor sea móvil cual-quier diferencia fiscal (al alza o a la baja)entre la CAPV y el Estado ocasionará uncierto grado de distorsión. Esto dota deuna subjetividad importante a quiendebe calificar una medida como distor-sionadora (o no).

El problema se complica aún más por-que no existe ningún método claro a lahora de medir el grado de distorsión queintroduce una diferencia fiscal. Simple-mente no existe ninguna regla clara paradeterminar cuán distorsionadora es, diga-mos, una reducción de dos puntos en eltipo impositivo nominal o si esta reduc-ción es más o menos distorsionadoraque, por ejemplo, un incentivo fiscal a lainversión.

La respuesta a cuán distorsionaria dela competencia empresarial o de la ubi-cación de factores es un incentivo fiscal,es menos aparente de lo que pueda pa-recer. La experiencia pone de manifiestoque en muchos países, como por ejem-plo Suiza o los EE.UU., conviven siste-mas fiscales muy diferentes con, incluso,diferencias muy importantes en el IRPF yen el Impuesto de Sociedades sin queesto haya menoscabado el progreso deestos países o la unidad de sus economí-as. De igual forma, la propia UE no con-sidera lo que denomina diferencias fisca-les generales perniciosas para lacompetencia, la libertad o la unidad de

mercado. Esto es, no considera pernicio-so que, por ejemplo, el tipo impositivosea el 20% para un país y el 35% en otroo que un país permita deducir gastosque otro no permite.

2.3.3. Criterios específicos de armonización

Los criterios específicos limitan la ca-pacidad de diseño de cada una de las fi-guras impositivas que han sido concerta-das. El cuadro n.o 6 recoge cuál es lacapacidad normativa de la CAPV en cadauno de los impuestos concertados. Aefectos comparativos también se indicala capacidad normativa que tienen lasCC.AA. de régimen común.

Tal y como se sigue de este cuadro,la CAPV tienen una amplia capacidadnormativa en prácticamente todos losimpuestos directos. La única excepciónes que debe mantener las mismas re-tenciones del capital que establezca elEstado. En Sociedades la autonomíanormativa es plena para empresas suje-tas a normativa foral26. En cuanto a losno residentes, la autonomía es plenapara aquéllos que operan mediante es-tablecimiento permanente y ninguna enotro caso.

Por otro lado, en materia de impuestosindirectos, la capacidad normativa es es-casa. Así, la CAPV no tiene ninguna ca-pacidad en los impuestos indirectos másimportantes (IVA, Especiales más impor-tantes, etc.). En el otro extremo la CAPV

Ignacio Zubiri

26 Hay empresas —entre ellas todas las de granvolumen de negocio— que operan y tributan en laCAPV, pero por el diseño de los puntos de conexiónlo hacen según la normativa común. De esta formahay empresas de la CAPV que tributan en la CAPVpor Sociedades según normas forales y otras que lohacen según normas de Territorio Común.



83

Cuadro n.o 6

Autonomía normativa de las diputaciones forales de la CAPV (2003)

Impuesto Territorios de la CAPV CC.AA. de régimen común

Exenciones, base, tipos de gravamen,cuotas fijas y bonificaciones.

Plena excepto en delimitación de hecho im-ponible y sujeto pasivo.11. Tasa Juego

Tipos en el intervalo establecido por elEstado.

Tipos en el intervalo establecido por el Esta-do.

10. Ventas minoristasde determinadoshidrocarburos

En determinados medios de transporte(cedido al 100%): aumentar el tipo hastaen 10 puntos.

En el resto nada (cedido el 40% de cer-veza, hidrocarburos, alcoholes y tabaco)

En determinados medios de transporte: au-mentar el tipo hasta en 10 puntos.

En el resto, sólo modelos y plazos siempre queno difieran sustancialmente de los estatales.

9. Especiales

No cedido.Modelos y plazos siempre que no difieransustancialmente de los estatales.8. Primas de seguro

a) Tipo en los documentos notariales, latransmisión de inmuebles y cesión de de-rechos reales sobre los mismos, y el arren-damiento de bienes muebles e inmuebles.b) Deducciones y bonificaciones sobrelas mismas materias en las que puedendeterminar el tipo.

Autonomía plena excepto en operaciones so-cietarias y letras de cambio y documentosequivalentes.

7. Transmisiones y AJD

Cedido el 35% sin ninguna capacidadnormativa.

Modelos y plazos siempre que no difieransustancialmente de los estatales.6. IVA

Autonomía plena.Autonomía plena.5. Sucesiones

y donaciones

No cedido.Autonomía plena para quienes operen me-diante establecimiento permanente. Ningunaen otro caso.

4. No residentes

No cedido.Autonomía plena para empresas que tributenen exclusiva en la CAPV. Ninguna para lasque tributan en cifra relativa.

3. Sociedades

Autonomía plena.Autonomía plena.2. Patrimonio

a) Tarifa con la única restricción de quesea progresiva y tenga el mismo númerode tramos que la del Estado.

b) Deducciones por circunstancias perso-nales y familiares, inversiones no empre-sariales y aplicación de renta. Tambiénpueden variar el 50% de la deducción porvivienda imputada a las CC.AA.

Autonomía plena excepto en retenciones delcapital y plusvalías.

1. IRPF


tiene una autonomía amplia en la Tasa deJuego, y limitada en el Impuesto sobreTransmisiones. En los impuestos de ma-triculación y gasolinas (en fase minorista)los TT.HH. pueden variar los tipos dentrode los límites establecidos por el Estado.

En suma, por tanto, la CAPV tiene unaamplia capacidad normativa en materiade impuestos directos y ninguna en losimpuestos indirectos (al menos, en losmás importantes).

En todo caso, es necesario señalar quetodos los impuestos están sujetos a las li-mitaciones generales mencionadas ante-riormente. En particular no distorsionar lacompetencia entre empresas y dar lugara una presión fiscal equivalente a la vi-gente en territorio común. El intento deconciliar estos principios generales de ar-monización con la autonomía concedidaen determinados impuestos es, cuandomenos, sorprendente. En el caso del im-puesto de Sociedades, por ejemplo, pa-rece difícil reconciliar la autonomía con lano discriminación. Si, por ejemplo, unacomunidad foral decide, como de hecholo han hecho y siguen haciendo tanto Na-varra como las diputaciones de la CAPV,permitir una actualización de balances odar exenciones fiscales a determinadasempresas ¿significa que están ejercitandola autonomía o concediendo privilegiosfiscales que distorsionan la competenciaentre empresas? En una interpretación es-tricta del concepto de no distorsión larespuesta es que ambas. Pero es que, enrealidad este problema surge con cual-quier modificación del Impuesto de So-ciedades que aplique una comunidad fo-ral y que no consista en aumentar lacarga fiscal sobre las empresas que es-tán sujetas a las normas fiscales de la co-munidad foral.

En última instancia el problema es queexiste un conflicto obvio entre una inter-pretación extrema de los principios gene-rales de armonización que establece elConcierto y la autonomía normativa que,al mismo tiempo, concede a las CC.AA.forales. Por ello no es extraño que existauna tensión permanente entre el Estado ylas diputaciones de la CAPV acerca de lalegalidad o no de las normas tributariasque emiten las diputaciones. Quizás esmás sorprendente que, a pesar de queNavarra ha aprobado regulaciones fisca-les que dan lugar a impuestos muchomás bajos que los de territorio común,sus conflictos con el Estado hayan sidomínimos.

2.4. El esquema de transferencias

El esquema del diseño del sector pú-blico en la CAPV supone que un nivel degobierno —las diputaciones— recaude laparte esencial de los impuestos. Estoobliga a redistribuir estos impuestos en-tre los demás niveles de gobierno. Así,parte de lo recaudado por las diputacio-nes va al Gobierno Central vía Cupo.Otra parte se entrega a las diputacionesa través de las aportaciones27. Finalmen-te cada territorio entrega a sus ayunta-mientos una parte de lo que le quedatras el pago del Cupo y las aportaciones.En principio cada territorio puede entre-gar a los ayuntamientos la cantidad quedesee siempre que, como establece elConcierto, no sea menos de lo que reci-birían con el esquema de participaciónen los ingresos del Estado que se aplica

Ignacio Zubiri

27 La sección 6.2 analiza qué parte del Cupo y lasaportaciones paga cada TH.


en territorio común. Más aún, en el Con-sejo Vasco de Finanzas se pactó que lasdiputaciones entregarían a los ayunta-mientos por lo menos el 50% de lo queles queda después de pagar el Cupo ylas Aportaciones. En la práctica, no obs-tante, suelen entregar a los ayuntamien-tos algo más. Así, por ejemplo, Bizkaiaentrega el 55,38% y Gipuzkoa el 54,24%.

El gráfico n.o 2 recoge la distribución delos ingresos concertados entre niveles degobierno. Tal y como muestra este gráfico,las diputaciones, a pesar de recaudar latotalidad de los impuestos concertados,sólo se quedan para su gasto propio pocomás del 17% de estos ingresos. Por elcontrario, el GOVA que no recauda nadase queda más del 60% de lo recaudado.El Estado, por su parte se lleva vía Cupocasi el 12% de la recaudación en tanto losayuntamientos reciben cerca del 10%.

Hay que señalar, no obstante, que lacapacidad de gasto de los diferentes ni-

veles de gobierno depende no sólo de suparticipación en los ingresos concerta-dos, sino también (en el caso del Estadoy los ayuntamientos) de los ingresos queobtienen de sus propios impuestos y deotras transferencias entre gobiernos. Porejemplo, debido a estas otras transferen-cias28 el Estado a pesar de recibir casi el12% de los ingresos concertados acabateniendo un saldo negativo de transferen-cias con la CAPV.

3. LAS RELACIONES FINANCIERASCON EL ESTADO

El sistema de Concierto da lugar a di-versas transferencias entre la CAPV y elEstado. Una de ellas, el Cupo, va de laCAPV al Estado en tanto las restantes vandel Estado a la CAPV. Las transferenciasmás importantes son:


85

28 Véase la sección 3.

Gráfico n.o 2La distribución entre niveles de gobierno de los ingresos concertados (2000)

(miles de euros)

AYUNTAMIENTOS765.655

9,5%

DIPUTACIONES

8.040.417

1.374.114

17,1%

4.968.691

61,8%

931.957

11,6%

GOVA

ESTADO


A) El Cupo

El pago de la CAPV al Estado por lascargas no asumidas es el Cupo. En loesencial el Cupo se define como:

C = GPVNT – IPV

NT – DPV

donde GPVNT es lo que el Estado se gasta

en beneficio de la CAPV29, IPVNT es lo que

ingresa en la CAPV30 y DPV el déficit impu-table a gastos en la CAPV. Es decir, queel Cupo se calcula simplemente restandoa lo que el Estado se gasta en beneficiode la CAPV lo que recauda en la CAPV yla parte del déficit imputable a los gastosdel Estado31. De esta forma, el Cupo esigual a la parte del gasto del Estado enbeneficio de la CAPV no financiada condéficit ni con impuestos recaudados en laCAPV. Obviamente el Cupo puede sernegativo sin que esto suponga que el Es-tado está financiando a la CAPV. Signifi-

caría, simplemente, que lo que el Estadose gasta en la CAPV y paga con impues-tos (no con endeudamiento) es menorque lo que ingresa en la CAPV.

Para calcular la fórmula del Cupo seutiliza un sistema de imputación. Este mé-todo consiste en calcular lo que se gastael Estado en el conjunto de España en lascompetencias no transferidas a la CAPV,lo que recauda por ingresos no concerta-dos y el déficit total, y de estos totales su-poner que corresponden a la CAPV unporcentaje fijo. Desde 1981 este porcen-taje ha quedado establecido en el 6,24%.De esta forma el Cupo se define como:

C = 0,0624GNT – 0,0624INT – 0,0624D == 0,0624(GNT – INT – D)

donde GNT es el gasto total en el conjuntode España en competencias no transferi-das a la CAPV, INT los ingresos en Españapor ingresos no concertados y D el déficitdel Estado32.

La constancia del coeficiente de impu-tación durante un periodo de más de 20años sugiere que, incluso si inicialmentetenía una base técnica, en la actualidadeste coeficiente es más un acuerdo políti-co que un dato técnico33.

Ignacio Zubiri

29 El gasto no transferido incorpora una aporta-ción a la solidaridad entre regiones ya que incluyeel Fondo de Compensación Interterritorial.

30 Incluye algunos otros ingresos además de laparte de impuestos no concertados imputable a laCAPV.

31 El déficit se resta primero porque en caso con-trario, la CAPV estaría soportando los efectos nega-tivos de la financiación mediante déficit (inflación, ti-pos de interés más elevados, etc.) sin disfrutar desus ventajas (diferir el pago del gasto). Segundo,porque si no se restara, la CAPV se encontraría enuna situación diferencial y, de hecho perjudicial, enrelación a las CC AA de régimen común (que reci-ben unos ingresos iguales a las competencias degasto transferidas, de tal forma que no tengan nece-sidad de recurrir al endeudamiento para proveer elmismo nivel de gasto que proveía el Estado). Terce-ro, porque en caso contrario la CAPV estaría pagan-do con impuestos lo que el Estado está pagandocon déficit y el Estado podría aumentar el cupo sim-plemente aumentando los gastos en la CAPV y fi-nanciándolos con déficit. En todo caso el precio quepaga la CAPV por restar el déficit del cupo es que laamortización de esta deuda y los intereses corres-pondientes se consideran carga no asumida. Es de-cir, que en el futuro la CAPV contribuye a pagar estadeuda y sus intereses.

32 C no se recalcula anualmente. El cupo se aprue-ba mediante leyes quinquenales. En estas leyes secalcula C para un año base y el cupo de los restan-tes años se obtiene actualizando este cupo basesegún la tasa de crecimiento en el Estado de los in-gresos concertados (excluidos los cedibles a lasCC.AA. en la parte que hayan sido cedidos).

33 Tradicionalmente el 6,24% ha sido una cifra in-ferior a la participación de la economía de la CAPVen el PIB. Sin embargo, según los datos del INE,desde comienzos de los ochenta hasta 1995 la ren-ta relativa (al conjunto de España) de la CAPV se hareducido desde más del 7% hasta el 6,26%. Poste-riormente ha habido una cierta recuperación de larenta relativa de la CAPV, que en los últimos añosha oscilado en torno al 6,4% del PIB.


B) Ajustes y compensaciones fiscales

Debido al diseño de los puntos de co-nexión34, hay impuestos indirectos pa-gados por residentes en la CAPV queson recaudados por el Estado. Esto hadado lugar a los ajustes por impuestosindirectos (IVA y Especiales). Además,en 1997 cuando se concertaron los im-puestos especiales se introdujo una pro-visión según la cual esta concertaciónno debía modificar los que la CAPV ve-nía recibiendo por especiales35. Por ellose estableció una compensación a favorde la CAPV (o del Estado si fuera nega-tiva) por la diferencia entre el 6,24% delo recaudado en el conjunto de Españay lo recaudado en la CAPV. Paradójica-mente36, esta compensación siempre hasido favorable a la CAPV. Más aún estacompensación se mantiene para el pe-riodo 2002-06.

Para ilustrar los ajustes por impuestosindirectos consideremos el ajuste porIVA. Este ajuste establece que el Estadodeberá transferir a la CAPV (o la inversasi el ajuste resultara negativo) una canti-dad, A, igual a:

A = aRRENC + (a – b)H

donde a = porcentaje del consumo totalen España realizado por residentes en laCAPV, b = porcentaje de la base imponi-ble sita en la CAPV, aRRE

NC = recaudación

del Estado por la parte de la base del IVAno concertada y H = recaudación teóricaen España por IVA por la parte de la baseconcertada con el mínimo de eficacias re-caudatorias (la del Estado o la de laCAPV)37.

El primer término de A es simplementeuna transferencia a la CAPV de la partedel IVA recaudado en las importaciones yque, por tanto, no está concertado38. Aeste término se le denomina ajuste pormercado exterior. Al segundo término sele denomina ajuste por mercado interior ycorrige la diferencia entre el IVA que pa-gan los residentes en la CAPV (su consu-mo relativo) y el que se recauda en laCAPV (la base imponible relativa)39. Sinembargo, este ajuste por las discrepan-cias entre el consumo y la producción serealiza utilizando, no la recaudación real,sino una recaudación teórica que corrigelas posibles diferencias en la eficacia degestión. Los coeficientes que se utilizanson a = 0,6875 y b = 0,5643 con lo que elsegundo término de A siempre ha su-puesto una transferencia a la CAPV. Aligual que en el coeficiente de imputacióndel Cupo, los valores de a y b adoptados


34 Estos son los criterios para determinar quiénpaga a cada Administración y por cuánto.

35 El 6,24% de lo que se recaudaba en el conjuntode España por especiales, ya que esto es en lo quese minoraba el Cupo en concepto de la no concer-tación de los especiales.

36 Esta compensación era un instrumento paraevitar que la CAPV obtuviera ganancias sustáncia-les de la concertación por especiales (ya que pre-viamente recibía el 6,24% de lo recaudado en elresto de España, vía minoración de cupo).

37 H es igual al mínimo de RRPV /b y RRTC /(1 – b),donde RRPV es la recaudación por IVA en la CAPVy RRTC es la recaudación por IVA en Territorio Co-mún.

38 La Hacienda del Estado ingresa el IVA de lasimportaciones (de bienes procedentes de paísesajenos a al UE). Sin embargo, parte de estos bienesson consumidos en la CAPV y, por tanto, parte delIVA lo pagan residentes en la CAPV. Esto justificaque la Hacienda transfiera a la CAPV la parte delIVA correspondiente a las importaciones que se es-tima se consumen en la CAPV.

39 Recuérdese que el IVA es un impuesto sobre elconsumo que se recauda mediante un impuesto so-bre el valor añadido creado por las empresas.Como el valor añadido y el consumo de los residen-tes en una región no tienen por qué coincidir, es ne-cesario ajustar por las diferencias.

87


han permanecido constantes desde la in-troducción del IVA40.

Los ajustes por impuestos especialestienen la misma lógica que el ajuste porIVA. Por un lado, el Estado transfiere a laCAPV parte de lo recaudado por impues-tos especiales en los bienes importados(ajuste por mercado exterior). Por otro,hay un ajuste por las discrepancias entrelo que se recauda en la CAPV (base im-ponible sita en la CAPV) y lo que paganlos residentes en la CAPV (consumo enla CAPV).

C) Transferencias de la Seguridad Social

El Gobierno Central recauda las cotiza-ciones a la Seguridad Social. Sin embar-go, parte de las prestaciones que finan-cian estas cotizaciones (parte de losservicios sociales y hasta el año 2000parte de la Sanidad) son competenciastransferidas a la CAPV. Por ello, la Seguri-dad Social transfiere a la CAPV el 6,24%de las cotizaciones recaudadas. Como semuestra en el cuadro n.o 7, la importanciade estas transferencias se ha ido redu-ciendo porque las cotizaciones dedica-das a financiar la sanidad se han ido re-duciendo progresivamente hasta ser ceroen el año 2000.

d) Otras Transferencias

El Gobierno Central realiza otras trans-ferencias a la CAPV. Estas transferen-cias incluyen la participación de los en-tes locales de la CAPV en los ingresos

no concertados41, los convenios de in-versión, etc.

El cuadro n.o 7 recoge la importanciacuantitativa de estas transferencias des-de el año 1987. Como muestra este cua-dro, el Cupo ha ido disminuyendo de for-ma progresiva desde 1987 hasta 1996para, posteriormente, aumentar. La razónde la disminución es la asunción progre-siva de competencias combinada con undéficit creciente del Estado (que, comoya se ha señalado, se resta del Cupo apagar). En el año 1996 el Cupo no llega-ba a 3 millones de euros y al año siguien-te podía ser negativo. La concertación delos impuestos especiales evitó esto ha-ciendo que el Cupo aumentara hasta casi750 millones de euros en el año 1997. So-bre esto, lo primero que hay que señalares que si el Cupo es negativo no significaque el Estado financie a la CAPV. Comoya se ha señalado, significaría simple-mente que lo que el Estado recauda en laCAPV es mayor que la parte de su gastoen la CAPV financiada con impuestos. Dehecho que el Cupo sea negativo es másun problema cosmético que real ya que,como muestra el cuadro n.o 7, el saldo to-tal de transferencias entre la CAPV y elEstado ha sido favorable a la CAPV des-de que se traspasó la sanidad a la CAPVen 1998. Es decir, desde hace más dequince años la transferencia neta de laCAPV al Estado ha sido negativa.

El Cupo financia el gasto en todas lascompetencias que se señalan en el cua-

Ignacio Zubiri

40 Se han realizado, no obstante cambios forma-les para, por ejemplo, acomodar la nueva normativadel IVA derivada de la desaparición de fronterasdentro de la UE (creación del hecho intracomunita-rio), pero los parámetros subyacentes que se hanutilizado (consumo relativo, producción relativa,etc.) han permanecido constantes.

41 Por ley, los municipios y diputaciones tienenderecho a una parte de lo recaudado. Cuando setrata de impuestos concertados, las diputaciones fi-nancian esta participación. Sin embargo, en la me-dida en que aún hay algunos ingresos no concerta-dos, el Estado debe pagar a los ayuntamientos ydiputaciones forales su participación.



89

Cua

dro

n.o

7

Tra

nsf

eren

cias

en

tre

la C

AP

V y

el E

stad

o, 1

987-

2000

(m

iles

de e

uros

)

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

(1)

Cupo

líquid

o a

paga

r165

9.49

260

0.98

744

4.78

942

0.88

846

1.18

629

2.55

417

7.85

611

9.94

359

.864

2.85

273

9.87

675

0.79

083

3.98

292

9.23

9

(2)

Ajus

tes y

Com

pens

acion

es F

iscale

s240

6.26

646

4.60

655

3.23

258

8.01

262

1.84

374

1.68

547

5.57

549

4.93

950

9.35

857

0.85

972

2.66

279

3.98

691

0.96

81.

070.

540

(3)

Teso

rería

SS

039

3.56

722

8.28

126

7.20

030

9.41

330

7.99

438

9.90

740

1.52

433

1.61

335

0.38

116

9.56

513

0.78

487

.142

43.9

85

(4)

FCI/C

T44

.689

63.3

6196

.120

69.5

7576

.534

00

00

00

00

0

(5)

Otra

s Tra

nsfe

renc

ias3

37.6

2129

.718

38.1

5034

.791

33.3

5433

.240

29.9

0527

.152

43.2

2837

.056

52.2

3780

.933

47.5

3946

.801

Sald

o a

favo

r de

la C

APV

–170

.916

350.

266

470.

994

538.

689

579.

958

790.

365

717.

530

803.

672

824.

334

955.

444

204.

588

254.

914

211.

666

232.

087

Sald

o/Po

blac

ión–8

016

522

325

627

637

634

138

239

345

597

121

101

110

Sald

o/In

gres

os c

once

rtado

s–7

,513

,315

,616

,015

,419

,617

,419

,718

,719

,63,

53,

82,

92,

9

Sald

o/PI

Bpm

–1,2

2,1

2,5

2,6

2,7

3,4

3,0

3,1

3,0

3,2

0,6

0,7

0,6

0,6

SALD

O =

(2) +

(3) +

(4) +

(5) –

(1)

1Ex

clui

das

las

Com

pens

acio

nes

a Ál

ava.

2

Incl

uye

los

ajus

tes

por I

VA y

Esp

ecia

les

(des

de 1

997)

así

com

o la

Com

pens

ació

n po

r Esp

ecia

les

(des

de 1

997)

. 3

Incl

uye

la C

ompe

nsac

ión

a Ál

ava

en e

l cup

o, P

artic

ipac

ión

de E

ntes

Loc

ales

en

los

Ingr

esos

no

conc

erta

dos,

Con

veni

os y

Acu

erdo

s.

Fuen

tes:

Ela

bora

ción

a p

artir

del

Info

rme

Anua

l Int

egra

do d

e la

Hac

iend

a Va

sca

(dive

rsos

Año

s), C

uent

as E

conó

mic

as d

e la

CAP

V (d

ivers

os A

ños)

.


dro n.o 7. A modo indicativo se puede se-ñalar que el Cupo del año 2000 era decasi 930 millones de euros, en tanto quesólo la parte correspondiente a la CAPVde las contribuciones a la UE suponíamás de 400 millones de euros.

Por otro lado hay que señalar que elCupo es un indicador muy parcial de lasrelaciones financieras entre la CAPV y elEstado. Por ejemplo, entre el año 1996 y1997 el Cupo aumentó en más de 735 mi-llones de euros. Esto no significó, sin em-bargo, que la capacidad de la CAPV seredujera en esta cantidad porque, debidoa la concertación de los impuestos espe-ciales, la recaudación aumentó en unacantidad similar42. Por ello, el aumento delCupo no se tradujo en ninguna reducciónde la capacidad financiera de la CAPV.

En todo caso, como ya se ha señaladodesde 1988 el saldo financiero de lastransferencias ha sido favorable a la CAPVque en los últimos años ha recibido trans-ferencias netas equivalentes al 0,6 delPIB de la CAPV. Esto se ha traducido enuna transferencia neta de alrededor de100 euros per capita. Conviene reiterarque esto no significa, no obstante, que elEstado esté financiando a la CAPV sino,simplemente, que el gasto (financiadocon impuestos) es menor que lo recauda-do en la CAPV. No obstante, el hecho deque sea el Gobierno Central quien final-mente transfiere dinero, le concede unacapacidad de decisión importante en losconflictos financieros. Así, a comienzo de

la década de los ochenta, como el saldoneto de transferencias era favorable alEstado, cuando había desacuerdos entrela CAPV y el Gobierno Central acerca dela cuantía del Cupo, con frecuencia laCAPV decidía unilateralmente pagar loque consideraba ajustado a la Ley deCupo. En la actualidad la situación se hainvertido y cuando, como ha ocurrido re-cientemente, hay un desacuerdo sobre lacuantía del Cupo quien puede decidirunilateralmente la cuantía del pago (ajus-tando las restantes transferencias) es elGobierno Central.

4. EL DESARROLLO DE LA AUTONOMÍA FISCAL

El sistema foral lleva en sí el ejercicio deuna capacidad normativa sustantiva porparte de los TT.HH. de la CAPV. A conti-nuación se revisarán los conflictos con elEstado que han resultado del ejercicio deesta capacidad normativa, así como los re-sultados de ejercer la capacidad normati-va (en términos de presión fiscal).

4.1. Los conflictos con el Estado

Hasta comienzos de la década de1990 el desarrollo del Concierto Económi-co se llevó a cabo sin grandes tensiones.A partir de ese momento ha habido unaserie creciente de conflictos con el Esta-do que, en lo esencial, se han centradoen el ejercicio de la capacidad normativaen el Impuesto de Sociedades. Estosconflictos comienzan cuando a lo largode los noventa los TT.HH.de la CAPV em-piezan a aprobar una serie de incentivos,bonificaciones y exenciones en el Im-puesto de Sociedades que son muy ge-

Ignacio Zubiri

42 Obsérvese que en las reglas de cálculo en 1996se restó del Cupo la cuantía estimada (el 6,24% dela recaudación en España) de lo que recaudaban losespeciales (y cualquier otro impuesto no concerta-do). En 1997 ya no se resta esta cantidad (por lo queel Cupo aumenta) pero se obtiene una recaudaciónadicional por impuestos concertados.


nerosos para las empresas. El Estadoconsidera que son incompatibles con elConcierto Económico y comienza una se-rie de desacuerdos y discusiones acercade cuál es el alcance real del ConciertoEconómico en materia de autonomía fis-cal. Los argumentos son esencialmentesiempre los mismos. Los TT.HH. invocansu autonomía plena en materia del Im-puesto de Sociedades (principios particu-lares de armonización) y el Estado el prin-cipio de no distorsión (principios generalesde armonización). Estos desacuerdos ge-neran a su vez nuevas tensiones y acabaneliminando cualquier vía de comunicaciónentre los TT.HH. y el Estado lo que, a suvez, conduce inevitablemente a los tribu-nales. El resultado es que a finales de los90 el Estado había recurrido más de ciennormas fiscales vascas en los tribunales yque había un conflicto casi permanenteentre los TT.HH. y el Estado43.

Los tribunales, por su parte, tampocohan aclarado demasiado las cosas. Porun lado, muchas de sus sentencias hansido más que dudosas e incluso, a veces,contradictorias44. De hecho, la lectura delas sentencias sugiere que muchas vecesestas sentencias reflejan poco más que

una postura apriorística a favor o en con-tra del Concierto Económico de quienemite la sentencia. El segundo problemade la actuación de los tribunales ha sidoel retraso en la resolución de los conflic-tos derivado, en parte de la lentitud delsistema, y, en parte, de que cada resolu-ción de los tribunales era recurrida porquien perdía a una instancia superiorhasta llegar al Tribunal Supremo. De estaforma, cada recurso puede tardar más deuna década en resolverse y, de hecho, afinales de los noventa de los más de cienrecursos presentados por el Estado ni si-quiera media docena habían sido resuel-tos por el Supremo.

En suma, por tanto, los tribunales nosólo han actuado con un retraso conside-rable sino que han sido incapaces de en-contrar un equilibrio adecuado entre au-tonomía y no distorsión. Esto, combinadocon el recurso sistemático de las normasvascas por parte del Estado, se ha tradu-cido en una inseguridad jurídica sustan-cial para las empresas que se han acogi-do a las normas vascas.

Las cosas se complicaron aún máscuando el Tribunal Superior de Justiciadel País Vasco, ante un recurso del Esta-do a determinados incentivos fiscalesaprobados por los tres TT.HH. en 1993,decidió elevar una cuestión prejudicial alTribunal Europeo de Justicia de Luxem-burgo (TEJ) acerca de si estos incentivosfiscales constituían, o no, ayudas de Esta-do según la normativa de la UE. El abo-gado general del caso por parte del TEJ,el Sr. Saggio, aprovechó esta cuestiónpara emitir una propuesta de sentenciaque esencialmente implicaba que cual-quier diferencia a la baja entre el Impues-to de Sociedades de los TT.HH. y el deterritorio común era una ayuda regional


43 Con Navarra ha habido muchos menos conflic-tos a pesar de que ha aprobado leyes fiscales simi-lares a las de la CAPV. A veces se argumenta queel Estado no ha recurrido las normas fiscales nava-rras de la misma forma que las de la CAPV porquelas de Navarra, al ser aprobadas por un parlamentotienen rango de Ley (las de la CAPV sólo de norma)y sólo pueden recurridas ante el Tribunal Constitu-cional (en tanto las de la CAPV pueden recurrirseante los Tribunales administrativos). Este argumen-to, sin embargo, es difícil de creer porque, al final,los recursos sobre las normas vascas acaban lle-gando también al Constitucional.

44 Por ejemplo, normas idénticas (de TT.HH. dife-rentes) han sido valoradas de forma distinta. Paraun análisis de las sentencias véase, por ejemplo,Zubiri (2001).

91


de Estado porque sólo se aplicaba enuna región de un país, y por tanto, contra-ria a las normas de la UE. El fundamentode la propuesta era débil en lo jurídico yabsurdo en lo económico45. A pesar deello el TEJ raramente vota en contra delas propuestas del abogado general porlo que, de producirse la sentencia losTT.HH. perderían con casi toda seguri-dad su capacidad normativa en el Im-puesto de Sociedades46.

En este contexto de decenas de juiciosabiertos en los tribunales del Estado y deuna sentencia pendiente del TEJ que po-día ser muy dañina para la autonomía fis-cal de la CAPV, en el año 2000 se buscóun acuerdo con el Estado al que se deno-minó popularmente como la «paz fiscal».Mediante este acuerdo, la CAPV anulabaalgunos de los beneficios fiscales másextremos que concedía y el Estado, acambio, retiraba todos los recursos antelos tribunales. La retirada de estos recur-sos hizo que el Tribunal Superior de Justi-cia del País Vasco retirara su cuestiónprejudicial al TEJ que, de esta forma, notuvo que emitir una sentencia muy peli-grosa para la CAPV.

La «paz fiscal» intentaba también cam-biar la situación anterior de conflicto per-manente por un desarrollo cooperativodel Concierto Económico. Para ello esta-

blecía la creación de una comisión queeliminara las diferencias entre los TT.HH.y el Estado acerca de la adecuación alConcierto Económico de las normas fis-cales vascas. Estas buenas intencionesduraron poco ya que pronto surgieronproblemas con Bizkaia sobre si los incen-tivos fiscales que se acordó que se debí-an anular se tenían que aplicar, o no, alas empresas que los habían solicitado(aunque no estaban concedidos) antesde la fecha de anulación de la norma.

Dada esta situación de conflicto perma-nente, la reforma del Concierto del año2002 estableció como uno de sus objeti-vos crear mecanismos que en el futuro evi-taran el recurso a los tribunales para resol-ver las discrepancias. Para ello, se reformala Comisión que previamente se denomi-naba Coordinadora y se le asignó la fun-ción de Evaluación Normativa. La idea esque esta Comisión dirima antes de llegar alos Tribunales los conflictos acerca de siuna norma aprobada por los TT.HH. seajusta, o no al Concierto Económico. Laidea es, en principio, razonable. El proble-ma es que, a diferencia de lo que se pro-pone en Zubiri (2000), no es obligatorio re-currir a esta Comisión como paso previo ala litigación, y, además, la Comisión no tie-ne un reglamento bien definido que deter-mine los criterios básicos para valorar siuna norma fiscal es, o no, distorsionadora.Más aún, la Comisión no puede emitir dic-támenes vinculantes y su composiciónparitaria entre el Estado y los representan-tes de la CAPV garantiza que cuando hayadesacuerdos habrá empates en las vota-ciones. Por ello, esta Comisión si bien re-vela que ambas partes tienen una volun-tad de cooperar y dialogar, sólo será unmedio efectivo para evitar la litigación sihay acuerdos y buena voluntad. En caso

Ignacio Zubiri

45 Véase Zubiri (2001) para los detalles.46 Posteriormente la Comisión, el Grupo de Políti-

ca Fiscal y el Tribunal de Primera Instancia han emi-tido resoluciones contrarias a normas de los TT.HH.en el Impuesto de Sociedades. Sin embargo, al me-nos formalmente, en estas decisiones no se ha he-cho referencia a que las medidas sean ayudas re-gionales de Estado sino ayudas de Estado engeneral. La diferencia es crucial porque, en princi-pio, esto significa que las normas no se cuestionaporque sólo se apliquen en la CAPV, por lo que nose cuestiona la capacidad normativa en el Impuestode Sociedades.


contrario será una comisión cosmética queservirá para poco. Esto pone de manifiestoque, en realidad, tanto en el ConciertoEconómico anterior como en este, la volun-tad de entendimiento es esencial para evi-tar conflictos y litigaciones.

4.2. Presión fiscal comparada

A lo largo del tiempo las diferencias decapacidad normativa entre las CC.AA. derégimen común y foral han ido disminu-yendo. En la actualidad, tras la reformadel sistema común de financiación en elaño 2002, las diferencias más importan-tes de capacidad normativa se refieren alImpuesto de Sociedades y al diseño de labase del IRPF. En ambos casos losTT.HH. tienen autonomía normativa plena,en tanto que las CC.AA. de régimen co-mún no tienen ninguna capacidad de de-cisión. En los impuestos indirectos no haygrandes diferencias ya que, en lo esen-cial, el diseño de estos impuestos siguesiendo competencia del Estado.

Por tanto, quizá desde el punto de vis-ta normativo la diferencia más importanteestá en la capacidad de los TT.HH. paramodificar el Impuesto de Sociedades y eltratamiento de las rentas empresarialesen el IRPF. Sin embargo, más importanteque esto es el hecho de que —incluso sincapacidad normativa en algunos casos—los TT.HH. recaudan por sí mismos todoslos impuestos. Esto les ha permitido crearuna hacienda propia y una soberanía fis-cal sustantiva. En las CC.AA. de régimencomún, sin embargo, quien recauda to-dos los impuestos importantes (IRPF, IVA,etc.) es el Gobierno Central que transfierea las CC.AA. su participación. De estaforma, en lo esencial el poder tributario losigue teniendo el Gobierno Central aun-

que las CC.AA. reciban parte de lo paga-do por sus residentes.

En todo caso, cabe plantearse si elejercicio de la potestad tributaria por par-te de los TT.HH. se ha traducido en im-puestos más bajos. Tradicionalmente larespuesta a esta cuestión ha sido afirma-tiva, y los TT.HH. de la CAPV han tenidoimpuestos más bajos. Las reducciones sehan centrado en el Impuesto de Socieda-des (con incentivos fiscales muy genero-sos e, incluso un tipo impositivo más bajoque en TC47), Sucesiones y Donaciones(con la exención de herencias y donacio-nes entre parientes en línea directa),Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurí-dicos Documentados (con tipos más bajospara la compra de inmuebles y documen-tos notariales) y el IRPF (con mejor trata-miento para las rentas empresariales y laintroducción de algunas deducciones).

En los últimos años, sin embargo, mu-chas de las diferencias se han ido redu-ciendo. En el caso del Impuesto de Socie-dades, la actuación de las InstitucionesEuropeas y los tribunales del Estado (queen última instancia forzaron a la denomi-nada paz fiscal48) han reducido de formaimportante las bonificaciones de las em-presas de la CAPV en relación a las deTC. En Transmisiones y Actos JurídicosDocumentados se han igualado los tipos(porque la CAPV los ha aumentado) y enSucesiones y Donaciones, a raíz del au-mento de capacidad normativa derivado


47 El tipo en Bizkaia —y otros TT.HH— es el 32,5%frente al 35% en TC.

48 Según este acuerdo alcanzado en el año 2000los TT.HH. se comprometían a retirar algunos bene-ficios fiscales concedidos a las empresas a cambiode que el Estado retirara sus recursos ante los tribu-nales (incluido el que dio lugar a la intervención delTribunal de Luxemburgo).

93


de la reforma del sistema de financiaciónde las CC.AA. de régimen común en el año2002, algunas CC.AA. (como, por ejemplo,Cantabria) han comenzado a asimilar suimpuesto al de los TT.HH. eximiendo, porejemplo, las herencias de padres a hijos.

Por otro lado, a raíz de que en 1997 losTT.HH. adquirieron una capacidad nor-mativa sustancial en el IRPF, se han reali-zado diversas reformas en este impuestoque no siempre han supuesto rebajas (enrelación a TC) para todos los contribuyen-tes. Así, la reforma del IRPF de 1998 setradujo en que por primera vez algunoscontribuyentes de rentas elevadas paga-ran más impuestos que en TC49. Por otrolado la reforma del IRPF que se está lle-vando a cabo en el 2003, al igual que lade territorio común, supondrá una rebajadel IRPF pero, en principio, menor que enel Estado porque no se introducirá una delas deducciones más importantes que seha creado en TC (deducción de 100 €mensuales por hijo menor de tres añospara madres trabajadoras).

El cuadro n.o 8 permite analizar en quése han traducido, en términos de presiónfiscal, las diferencias normativas entre losterritorios forales y territorio común. Comen-zando con el IRPF, tal y como muestra elcuadro n.o 8, la presión fiscal en la CAPV.

En relación a otros ámbitos fuera de laCAPV, la presión fiscal de la CAPV es un11% superior a la de Navarra y un 15% su-perior a la de TC. En el caso de Navarra la

diferencia de presión fiscal se debe a queesta Comunidad tiene, con mucho, el IRPFmás bajo del Estado y ni siquiera su mayorriqueza relativa puede compensar estasdiferencias con la CAPV50 (aunque sí conel Estado, porque Navarra tiene una pre-sión fiscal mayor que el Estado). En elcaso del Estado, la mayor presión fiscal dela CAPV se debe, no tanto a que el im-puesto sea más elevado como a la combi-nación de una gestión mejor y una rentaper capita más elevada. Los efectos com-binados de la progresividad y la renta percápita son evidentes una vez se constataque, por ejemplo, Navarra con una presiónfiscal por IRPF similar a territorio común re-cauda casi un 35% más per cápita.

En el Impuesto de Sociedades, la pro-porcionalidad del impuesto hace que lasdiferencias normativas se traduzcan en di-ferencias de presión fiscal de forma másinmediata que en el IRPF. Así, la recauda-ción en la CAPV es casi un 35% inferior ala de TC y un 25% inferior a la de Navarra.

En términos per cápita la CAPV es quienmenos recauda por este impuesto. La ra-zón fundamental, aunque no exclusiva deestas diferencias, está en el hecho deque la CAPV ha introducido numerososincentivos fiscales e, incluso, un tipo no-minal más bajo en la creencia (probable-mente errónea) de que así estimulaba laactividad económica51.

El resto de los impuestos para los quehay capacidad normativa tiene una im-portancia recaudatoria mínima, por lo que

Ignacio Zubiri

49 Porque los tipos marginales de las rentas altas semantuvieron dos puntos por encima de los de TC, ylas deducciones familiares se mantuvieron en la baseen vez de en la cuota (1 € de deducción en la cuotaahorra los mismos impuestos a ricos y pobres. 1 € dededucción en la base ahorra el tipo marginal a cadacontribuyente. Como este tipo es mayor para los ricos,les reduce más los impuestos que a los pobres)

50 Como el IRPF es progresivo, el tipo medio escreciente y cabe esperar que las regiones más ricastengan una presión fiscal (Recaudación/PIB = tipomedio global) más elevada.

51 Para un análisis de la relación entre incentivosfiscales y actividad económica, véase Zubiri (1997).


en términos de recaudación los efectosde las diferencias fiscales no son dema-siado significativos.

Finalmente merece la pena resaltar que,aunque sea un impuesto sin capacidadnormativa, la presión fiscal por el IVA esmucho mayor en la CAPV y Navarra queen TC. Esto no es demasiado consistenteni con la teoría ni con la evidencia de

otros países52. Esto, combinado con laimportancia del ajuste por IVA sugiere


52 Como los pobres dedican un porcentaje mayorde su renta al consumo, en general las regionesmás pobres tienden a tener una presión fiscal porimpuestos indirectos (sobre el consumo) más eleva-da. Por eso en la UE los países están reduciendo laimportancia del recurso IVA en la financiación de laUE. En el caso de España, la presión fiscal tendríaque ser mayor en los ámbitos más pobres (TC).

95

Cuadro n.o 8

Presión fiscal en la CAPV, Navarra y Territorio Común, 2000

CAPV Navarra Territorio común

% del PIB Per Capita1 % del PIB Per Capita1 % del PIB Per Capita1

Total directos concertados 9,5 1.755 9,3 1.762 9,4 1.365

IRPF2 6,7 1.245 6,0 1.132 5,7 835IS2 2,1 395 2,7 512 3,1 447I. no residentes 0,2 39 0,1 16 0,2 24Patrimonio 0,3 56 0,4 75 0,2 26Sucesiones 0,1 21 0,1 26 0,2 32

Total indirectos concertados 11,0 2.029 10,9 2.048 10,0 1.454

IVA Gestión Propia 4,5 833 nd nd nd ndAjuste IVA 2,7 495 nd nd nd ndIVA total 7,2 1.328 7 1.312 6 868Especiales gestión propia 2,9 532 nd nd nd ndAjuste Especiales 0 –6 nd nd nd ndEspeciales total 2,8 526 3 570 2,9 417Primas de seguros 0,1 23 0,1 21 0,1 21Transmisiones patrimoniales 0,6 109 0,4 83 0,7 99Actos jurídicos documentados 0,2 43 0,3 56 0,3 48

Otros concertados 0,2 42 0,2 34 0,3 49

Tasa de juego 0,2 32 0,1 28 0,3 37Otros3 0,1 10 0 6 0,1 11

Total concertados 20,7 3.826 20,4 3.843 19,7 2.867

Renta per cápita (euros) 18.820 19.529 14.988

1 En euros.2 Las cifras de recaudación se han homogeneizado imputando todos los años y en los tres ámbitos el 70% de las retenciones del capital al

IRPF y el 30% restante al IS.3 Incluye los Recargos, intereses de demora y sanciones.

Fuente: Elaboración propia a partir del Informe Anual Integrado de la Hacienda Vasca (2000), Actuación Económica de las AdministracionesPúblicas (2000). Las cifras de población y PIB son del INE.


que este ajuste se ha diseñado de formabeneficiosa para la CAPV.

La conclusión de todo lo anterior esque la CAPV sólo tiene una presión fiscalsignificativamente inferior a la de territoriocomún en el Impuesto de Sociedades. Enel IRPF las reducciones que se han reali-zado han tenido un coste moderado queha sido más que compensado por la pro-gresividad del impuesto y la mayor rique-za relativa de la CAPV y con una gestiónmejor. Esto se ha traducido en una pre-sión fiscal más elevada por el IRPF. En losImpuestos Indirectos probablemente nohay grandes diferencias de Presión Fiscal.

5. LA CAPACIDAD FINANCIERA DE LA CAPV

La capacidad financiera de la CAPV esigual a lo que recauda por impuestosconcertados más lo que recibe del Go-bierno Central menos lo que le paga (elCupo). Es decir, que la capacidad finan-ciera es, básicamente, igual a la recauda-

ción por impuestos concertados más elsaldo neto reflejado en el cuadro n.o 7. Elcuadro n.o 9, recoge la evolución de estacapacidad financiera (como porcentajedel PIB) entre 1987 y el año 2000.

Obviamente, la capacidad financieradebe aumentar a medida que la CAPVasume mayores competencias de gasto.Esto explica porqué entre 1987 y 1988(cuando la CAPV asumió la Sanidad) lacapacidad financiera aumentó en cuatropuntos del PIB. A partir de ahí, no ha ha-bido asunciones significativas de compe-tencias y la capacidad financiera ha osci-lado entre el 19% y el 20% del PIB. En losúltimos años, no obstante, la capacidadfinanciera se ha situado por encima del20% del PIB.

Para poner esta capacidad financieraen una perspectiva adecuada, es nece-sario compararla con la que tienen otrasCC.AA. A este fin, el cuadro n.o 10 com-para la capacidad financiera ajustada dela CAPV con la de las restantes CC.AA.que accedieron a la autonomía por el ar-tículo 151 de la Constitución y que, por

Ignacio Zubiri

Cuadro n.o 9

Capacidad financiera1 de la CAPV, 1987-2000 (en % del PIB)

1987 14,5 1994 19,01988 18,1 1995 18,81989 18,7 1996 19,71990 19,1 1997 19,21991 19,9 1998 20,21992 20,8 1999 20,11993 20,3 2000 20,4

1 Igual a la recaudación por tributos concertados más el saldo neto de transferencias (Cuadro n.o 7).


tanto, tienen competencias comparablesa la CAPV53.

El cuadro n.o 10 divide los recursos delas CC.AA. en dos grupos. Por un lado, losrecursos regulares que reciben las CC.AA.de forma automática y sobre los que elGobierno Central no tiene ninguna discre-cionalidad. Los recursos por impuestoscedidos o la participación en los ingresosdel Estado están incluidos en este grupo.El segundo grupo está constituido por losrecursos cuya cuantía depende cada añode lo que decida el Gobierno Central. Estoincluye los recursos derivados de conve-nios, fondos de la UE, etc. Obviamente losrecursos regulares son más estables en eltiempo y son independientes de la volun-tad política de quien gobierna. Constitu-yen, por tanto, el núcleo del sistema de fi-nanciación de las CC.AA.

Tal y como muestra el cuadro n.o 10, sinos centramos en los recursos regulares,la CAPV y Navarra tienen unos recursosper cápita similares que, son aproximada-mente un 75% superiores a los de lasCC.AA. de régimen común. Simplementepara pagar las mismas competencias tie-nen un 75% más de recursos per cápita.Las CC.AA. de régimen común, por suparte, tienen todas ellas recursos per cápi-ta bastante similares. Esto no es extrañoporque uno de los objetivos del sistema definanciación de las CC.AA. de régimen co-mún en el quinquenio 1997-2001 fue igua-lar la financiación per cápita de las CC.AA.

Si en vez de mirar a los recursos percápita miramos a los recursos como por-centaje del PIB, las diferencias se acor-tan. La CAPV pasa a tener unos recursosen torno al 35% superiores al promediode territorio común54. No obstante, existenamplias divergencias entre las CC.AA. derégimen común. Así, las más pobres —An-dalucía y Galicia— tienen unos recursossólo un poco inferiores a la CAPV. Al mis-mo tiempo, se observa que Cataluña apa-rece como la CC.AA. con menos recur-sos. Por ejemplo, en comparación a laCAPV, a pesar de que ambas CC.AA. tie-nen una riqueza similar, Cataluña tieneunos recursos (como porcentaje del PIB)que apenas superan el 55% de los de laCAPV. Esto pone de manifiesto lo alta-mente redistributivo que es el sistema co-mún de financiación de las CC.AA. Almismo tiempo permite entender las que-jas de Cataluña sobre lo reducido de sufinanciación. No sólo sus residentes pa-gan más impuestos, sino que además re-ciben menos servicios públicos.

Cuando a los recursos regulares de lasCC.AA. le añadimos los recursos no pe-riódicos, las diferencias entre la CAPV (yNavarra) en relación a las CC.AA. de ré-gimen común se reducen. Así, los recur-sos per cápita pasan de ser un 75% máselevados a ser sólo un 55% más altos.Como porcentaje del PIB incluso lasCC.AA. más pobres de régimen comúnpasan a tener más recursos que la CAPV.De todas formas esto se debe en buenaparte a los resultados de los fondos es-tructurales de la UE que se concentran


54 Obsérvese que la capacidad financiera delcuadro 10 está ajustada por diferencias competen-ciales (policía autónoma, financiación de los munici-pios, etc), y por tanto no es directamente compara-ble con la del cuadro 7.

97

53 A partir del año 2002, una vez que ha finalizadola transferencia de la Sanidad a todas las CC.AA.,todas ellas tienen competencias comparables. Sinembargo, en el año 1999, que es al que se refiere elcuadro n.o 2, las CC.AA. que accedieron a la auto-nomía por el artículo 143 aún no habían asumidocompetencias en Sanidad e incluso algunas todaslas de Educación.


Ignacio Zubiri

Cua

dro

n.o

10

Rec

urs

os

ho

mo

gen

eiza

do

s d

e la

s C

C.A

A. (

1999

)

Rec

urso

s P

erió

dico

s2R

ecur

sos

Ext

raor

dina

rios3

Riq

ueza

1V

alor

esÍn

dice

Val

ores

Índi

ce

€Ín

dice

Per

cáp

ita%

PIB

Per

cáp

ita%

PIB

Per

cáp

ita%

PIB

Per

cáp

ita%

PIB

And

aluc

ía1.

703

7924

9,1

14,6

9812

531

3,2

18,4

105

134

Can

aria

s2.

181

101

302,

713

,911

911

833

9,3

15,6

114

113

Cat

aluñ

a2.

809

130

252,

19,

099

7628

5,4

10,2

9674

Gal

icia

1.87

587

276,

914

,810

912

631

9,7

17,1

107

124

C. V

alen

cian

a2.

193

101

231,

710

,691

9025

7,4

11,7

8785

Tot

al 1

51 C

omún

2.16

510

025

4,3

11,7

100

100

297,

813

,810

010

0

Paí

s V

asco

2.84

113

144

9,9

15,8

177

135

464,

116

,315

611

9N

avar

ra2.

946

136

440,

815

,017

312

745

3,8

15,4

152

112

1P

IB p

er c

ápita

.2

Rég

imen

Com

ún =

Imp

uest

os C

edid

os +

Tas

as +

Par

ticip

ació

n In

gre

sos

Est

ado

+ F

CI,

Rég

imen

For

al =

Imp

uest

o C

once

rtad

os –

Cup

o/C

onve

-ni

o –

Fina

ncia

ción

Loc

al (

a ni

vel d

el E

stad

o) –

Cos

te P

olic

ía a

utón

oma.

3Ig

ual a

2 +

Otr

as T

rans

fere

ncia

s d

el E

stad

o +

Tra

nsfe

renc

ias

de

la U

E.

Fuen

te: E

lab

orac

ión

Pro

pia

a p

artir

de

INE

(20

02),

MIN

HA

C (

2001

) y

OC

TE (

2002

)


en las CC.AA. de renta baja. En todocaso, los fondos estructurales son ajenosal sistema de descentralización estableci-do en España y, en buena medida, se de-rivan de decisiones adoptadas por la pro-pia UE. Por ello, no está claro que debanincluirse a la hora de comparar la capaci-dad financiera relativa que generan lossistemas común y foral.

El análisis anterior pone de manifiestoque, al menos en relación al régimen co-mún, el régimen foral es altamente bene-ficioso. La razón básica es que en unsistema foral lo que se queda la comuni-dad foral depende de los impuestos pa-gados por sus residentes en tanto en elsistema común, a pesar de las reformasrealizadas en los últimos años, en loesencial los recursos siguen estando de-terminados por una cierta medida (bas-tante imperfecta) de necesidad55. Entodo caso, es obvio que elevando lacuantía del Cupo (o de la Aportación)siempre se podría reducir la capacidadfinanciera de los TT.HH. hasta el puntoen que se igualara a la de las CC.AA. derégimen común.

6. LAS RELACIONES INTERNASDENTRO DE LA CAPV

El sector público vasco está formadopor el Gobierno Vasco (GOVA) y las dipu-taciones, cada una con jurisdicción sobre

un Territorio, y los ayuntamientos. Todosellos tienen asignada una serie de com-petencias de gasto. Sin embargo, comoya se ha señalado, la parte esencial delos ingresos la recauda las diputacio-nes. Esto se traduce en que las diputa-ciones deben transferir una parte impor-tante de lo que recaudan para, por unlado, proveer de recursos al GOVA y alos ayuntamientos56 y, por otro, financiarel pago del Cupo al Estado. Esto hadado lugar a un modelo complicado derelaciones internas dentro de la CAPV.Tradicionalmente el modelo ha constadode tres fases. Primero, la determinaciónde qué parte de los recursos se asignaal GOVA. A esta fase se la denomina elmodelo de distribución vertical de recur-sos. Segundo, establecer qué parte delos recursos asignados al GOVA debepagar cada diputación. A esta fase se ladenomina el modelo horizontal de distri-bución de recursos. El tercer paso, con-siste en establecer la participación delos municipios en los recursos de cadaTerritorio.

A partir de 1997 estas tres fases sehan completado con la creación de unfondo redistributivo entre las diputacio-nes. Este fondo, denominado Fondo deSolidaridad está financiado por las dipu-taciones y por el GOVA. La cuarta faseconsiste en la determinación de cuántotiene que aportar cada Institución (GOVAy diputaciones) a este Fondo y cuánto re-cibe cada diputación de este Fondo.


55 Cada vez que a una comunidad autónoma derégimen común se le cede un impuesto, la trans-ferencia incondicional que recibe se reduce en larecaudación estimada del impuesto. De esta for-ma la suma de la transferencia restante más larecaudación estimada del impuesto no varía a cor-to plazo. Y esta suma global (la transferencia in-condicional previa) se calculaba según la necesi-dad.

56 Como ya se ha señalado, en Territorio Comúnel modelo de financiación de los ayuntamientos im-plica que tengan una participación en los ingresosdel Estado. Las diputaciones, al acceder a la titula-ridad de los impuestos, asumen también la respon-sabilidad de financiar a los ayuntamientos de su te-rritorio.

99


6.1. El modelo vertical de distribuciónde recursos

El modelo vertical parte, esencialmen-te, de considerar que todos los impuestosconcertados recaudados por las diputa-ciones son recursos comunes del GOVAy de las diputaciones. De estos recursosse detrae, primero, lo que la CAPV tieneque pagar como Cupo (C). A continua-ción se aparta un segundo bloque, quecorresponde a la financiación de algunascompetencias específicas del GOVA(P)57. De esta forma se desliga la finan-ciación de estas competencias de la evo-lución de la recaudación por impuestosconcertados.

Una vez que se apartan estas cantida-des, se obtienen lo que se denomina Re-cursos Comunes. Formalmente, los Recur-sos Comunes, RC, se definen como:

RC = TC – C – P

donde TC es la recaudación conjunta delas tres diputaciones forales por impues-tos concertados.

Los RC se dividen entre el GOVA y lasdiputaciones en función básicamente delvalor estimado de las competencias degasto que tienen cada nivel de Gobierno.A partir de 1992, este procedimiento serealiza mediante leyes quinquenales enlas que se establece el porcentaje departicipación del GOVA en los RC paracada quinquenio. El porcentaje asignadoal GOVA ha ido creciendo de forma pro-gresiva a lo largo del tiempo. Así, en 1985el porcentaje de ingresos comunes asig-nado al GOVA fue el 62,64%. Posterior-mente aumentó al 64,25% (1986/88),

65,14% (1989/91), 66,30% (1992/96),67,00% (1997/2000), hasta el 70,44% querepresenta en la actualidad (2002/06).

En todo caso, la cantidad total que lasdiputaciones pagan al GOVA es la sumade dos componentes. Por un lado, la finan-ciación de las competencias con ingresosafectos (E58). Por otro, la participación enlos ingresos comunes, 0,7044RC. A lacantidad que pagan las diputaciones porel primer concepto se la denomina Apor-tación Específica. A la que pagan por elsegundo, Aportación General.

6.2. El Modelo Horizontal de distribuciónde Recursos

Las diputaciones tienen que hacer fren-te a tres pagos conjuntos: El Cupo al Es-tado (C), la Aportación Específica (AE). yla Aportación General (AG). A la suma deestos tres conceptos se las denominaCargas Comunes.

Establecida la cuantía de estas cargas,el siguiente paso es determinar cuánto deellas paga cada diputación. Para ello, sehan establecido unos porcentajes, co-rrespondientes a lo que paga cada dipu-tación del total. A estos porcentajes seles denomina Coeficientes Horizontalesde Aportación. El coeficiente de aporta-ción de cada Territorio, Ai (i = Álava, Biz-kaia, Gipuzkoa), se determina mediantela siguiente fórmula:

Aii i i

i ii

XP E

XP E= +

=∑

0 7 0 3

1

3, ,

( )

ψψ

/

/

Φ

Φ

Ignacio Zubiri

57 Esto incluye la financiación de algunas políticasconcretas de planificación promoción y desarrollo.

58 Está formada por la suma de las políticas dedesarrollo (P) más el aumento en el coste de finan-ciación de la Policía Autónoma.


donde,

Yi es la renta del territorio i59

Y la renta total de la CAPVXPi la Capacidad recaudatoria Relativa

del territorio i60

EFi la presión fiscal del territorio i61.

Según esta fórmula, por tanto, la aporta-ción de cada Territorio, i, depende de larenta relativa y del esfuerzo fiscal relativodel Territorio. El primer componente es elprincipal ya que el 70% del coeficiente de-pende de la renta relativa, en tanto el es-fuerzo fiscal sólo supone el 30% del coefi-ciente. Obviamente si Ai es el coeficientede aportación, la parte del Cupo que pa-gará el Territorio i es AiC. De igual forma,su aportación al GOVA será: Ai (AE + AG).Por otro lado, los recursos que le queda-rán a la diputación del territorio i despuésde pagar los compromisos institucionalesserán TCi – Ai (C + AE + AG), donde TCi

es la recaudación del Territorio por im-puestos concertados.

Los coeficientes de aportación varíananualmente. Desde 1981 la tendencia hasido que el de Álava aumente, el de Biz-kaia disminuya y el de Gipuzkoa se man-tenga relativamente estable. Así, los coe-ficientes que se aplicaron en 1981 fueronel 12,26% para Álava, el 55,05% paraBizkaia y el 32,69% para Gipuzkoa. En1998, los coeficientes de aportación son:Álava, 15,67%, Bizkaia, 51,98% y Gipuz-koa, 32,35%. Para los años 1999 y 2000los coeficientes son, respectivamente,

15,64%/15,96% (Álava), 51,76%/51,32%(Bizkaia) y 32,6%/32,72% (Gipuzkoa). En elaño 2003, los coeficientes son 16,74%(Álava), 50,28% (Bizkaia) y 32,98% (Gipuz-koa). Bizkaia, por tanto, está disminuyendosu coeficiente de aportación en tanto Álavay Gipuzkoa lo están aumentando.

6.3. El Fondo de Solidaridad

El coeficiente de aportación de cadadiputación puede diferir sensiblementede su participación en la recaudación enlos Impuestos Concertados. De hecho,históricamente, el coeficiente de aporta-ción de Bizkaia ha sido muy superior a surecaudación relativa. Esto ha sido fuentede numerosas quejas por parte de estadiputación.

Para corregir este problema las diputa-ciones y el Gobierno Vasco crearon en1997 un fondo de solidaridad entre las di-putaciones. El objetivo de este fondo esgarantizar que siempre que no se deba adeficiencias de gestión o a una normativafiscal más baja que la de los demás Terri-torios, los recursos relativos de cada di-putación (antes de aportaciones y Cupo ydeducida su aportación al fondo) no seaninferiores al 99% de su coeficiente de apor-tación. El fondo lo dotan tanto el GOVAcomo las diputaciones en proporción asus coeficientes verticales. Esto es, elGOVA aporta un 70,44% y las diputacio-nes aportan el 29,56% restante según sucoeficiente de aportación. No obstante,nadie podrá aportar más del 0,75% de loque recibe de los recursos comunes62.


59 La renta se mide como el PIB promedio de losúltimos cuatro años.

60 Estimación, en base a indicadores de la baseimponible sita en cada Territorio, de cuál deberíaser la recaudación relativa del Territorio i.

61 Cociente entre la recaudación del Territorio i ysu PIB.

101

62 Cuando alguna institución llega a dicho límite,su aportación al fondo es el límite en cuestión y lacuantía del fondo solidaridad se reduce.


En todo caso, tras la aplicación del fon-do de solidaridad, los recursos que lequedan al territorio i son TCi – Ai (C + AE + + AG + Si) donde Si es la aportación (obeneficio) neta al Fondo de Solidaridad.

6.4. Relaciones con los ayuntamientos

Dado que los impuestos asignados alos municipios tienen una capacidad re-caudatoria insuficiente para hacer frentea sus competencias de gasto, al igualque ocurre en territorio común con los in-gresos del Estado, los municipios de laCAPV tienen una participación en los in-gresos fiscales de la diputación del terri-torio en el que están situados.

En principio la única restricción a la fi-nanciación que las diputaciones dan asus municipios, es que esta financiaciónno puede ser inferior a la que obtendríancon los criterios establecidos en territoriocomún. Existe, sin embargo, una reco-mendación del Consejo Vasco de Finan-zas de que cada diputación dedique a lafinanciación municipal por lo menos el53% de los recursos que les quedan des-pués de hacer frente a sus compromisosinstitucionales. Esto es, por lo menos el53% de TCi – Ai (C + AE + AG + Si).

En la práctica las tres diputaciones hanseguido esta recomendación. Así, Álavadedica a la financiación de los municipiosel 53,3% de sus recursos propios, Bizkaiael 55,38% y Gipuzkoa el 54,24%.

7. CONCLUSIONES

En este artículo se ha revisado la es-tructura del sector público en la CAPV yse han analizado algunas de sus caracte-

rísticas. En el trabajo se ha señalado, enprimer lugar, que el Estado sigue jugandoun papel importante en la CAPV ya que,debido fundamentalmente a que sigueproveyendo las pensiones y las presta-ciones por desempleo, su gasto repre-senta casi el 50% del gasto público en laCAPV. Dentro del sector público vasco, elpapel preponderante en términos de gas-to corresponde al GOVA, cuyo gasto escasi el 55% del que realiza el sector pú-blico vasco. Las diputaciones, por contar,a pesar de ser quienes recaudan casi latotalidad de los impuestos generales(IRPF, IVA, etc.) apenas superan el 8%del gasto total (incluido el Gobierno Cen-tral) y el 15% del gasto del sector públicovasco (sin Gobierno Central).

En cuanto al sistema de Concierto eltrabajo ha puesto de manifiesto dos ca-racterísticas importantes. Por un lado,que el sistema foral es en muchos senti-dos el sistema de descentralización fiscalmás avanzado del mundo (porque no hayotro lugar donde, en una región del país,el gobierno central no pueda recaudarpara sí mismo de los impuestos genera-les más importantes). En segundo lugarse ha señalado que el sistema de Con-cierto allega a la CAPV unos recursosmuchos más elevados (en términos percápita, casi un 55% mayores) que el sis-tema común.

Por otro lado, se ha argumentado quela presión fiscal en la CAPV no es sustan-cialmente menor que en el resto de Espa-ña e incluso, a veces, en algunos impues-tos (como el IRPF) ha sido mayor. Dehecho, en la CAPV sólo son significativa-mente más bajos (y no para todos loscontribuyentes) el Impuesto de Socieda-des y el impuesto de Sucesiones y Dona-ciones. En relación a la capacidad fiscal

Ignacio Zubiri


MONASTERIO, C. y SUÁREZ PANDIELLO, J. (1998): Ma-nual de Hacienda Autonómica y Local. 2.a ed.:Editorial Ariel, 1998. Barcelona

ZUBIRI, I. (1997): «La justificación y los efectoseconómicos del impuesto de sociedades».Ekonomiaz 38, 122-146.

ZUBIRI, I. (1999): «El Concierto Económico en elconjunto del sistema Fiscal Español y Euro-peo». En Lluch y Herrero de Miñón (eds): De-rechos Históricos y Constitucionalismo Útil.Fundación BBV.

ZUBIRI, I. (2000): El Sistema de Concierto Econó-mico en el Contexto de la UE. Círculo de Em-presarios Vascos, Bilbao.

ZUBIRI, I. (2002): «Retos Competenciales, Finan-cieros y Presupuestarios de la Unión Euro-pea». Academia Europea de las Ciencias y Ar-tes, Documento para el Debate.

ZUBIRI, I. (2003): «Un Análisis de los Sistemas Fo-rales y de su comparación con el Sistema Co-mún de Financiación de las CC.AA.». Nota d’e-conomía, Generalitat de Cataluña, 59-75.


103

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

también se ha argumentado que los con-flictos entre la CAPV y el Estado se debena las contradicciones del propio Concier-to y a una falta de cooperación entre las

Administraciones. Si no hay esta coope-ración en el futuro seguirán los conflictosy el nuevo Concierto, a pesar de sus bue-nas intenciones, no logrará evitarlo.


«El sector público del País Vasco en la actualidad»

Documents

Transcript of «El sector público del País Vasco en la actualidad»