El Senado de la España vertebrada - Dialnet · 2015-03-09 · EL SENADO DE LA ESPAÑA VERTEBRADA...

EL SENADO DE LA ESPAÑAVERTEBRADA (1)

J. L. MARTÍNEZ LOPEZ-MUÑIZ

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.—II. CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL ACTUAL DEL SENADO Y

CONVENIENCIA DE SU REFORMA.—III. HACIA UN SENADO ACORDE CON EL CARÁCTER UNITARIO DEL

E S T A D O Y CON LA DIVERSA IMPORTANCIA POLÍTICA DE LAS HETEROGÉNEAS COLECTIVIDADES TERRI-

TORIALES AUTÓNOMAS EN QUE SE EXPRESA LA NACIÓN, Y QUE COMBINE MÁS EQUILIBRADAMENTE LOS

CRITERIOS TERRITORIAL Y DEMOGRÁFICO.—IV. FORMA DE ELECCIÓN DE LOS SENADORES POR LAS CO-

MUNIDADES A U T Ó N O M A S Y LAS ENTIDADES L O C A L E S , COMPETENCIAS D E L S E N A D O Y RELACIÓN CON

E L C O N G R E S O , SU PARTICIPACIÓN EN EL EJERCICIO DEL PODER CONSTITUYENTE, PRERROGATIVAS RE-

CONOCIBLES EN SUS PROCEDIMIENTOS DE DECISIÓN A CATALUÑA, PAÍS VASCO, GALICIA Y NAVARRA,

Y PAPEL DE LA COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN LOCAL.

I. INTRODUCCIÓN

Entre los muchos aspectos que interesan hoy al Derecho administrativo nodejan de figurar en destacado lugar los relevantes para la vertebración jurídico-territorial de España.

Ciertamente, no son las Cámaras que componen el Poder legislativoobjeto propio y directo del Derecho administrativo, sino del Derecho parla-mentario, cultivado preferentemente por constitucionalistas. Sin embargo, laconfiguración jurídica de las Cámaras que se pretenden constituir como repre-sentación territorial del cuerpo de la nación no deja de interesar al Derecho ad-ministrativo, dado que éste dedica parte importante de su atención precisa-

(1) Este ensayo fue elaborado para su publicación en la obra colectiva Estudios sobre el Or-denamiento jurídico español, editada en 1996 por la Universidad de Burgos para conmemorar losprimeros diez años de su Facultad de Derecho, de la que el autor fue el primer catedrático queprestó en ella sus servicios como tal en 1988.

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Revista Española de Derecho ConstitucionalAño 17. Núm. 49. Enero-Abril 1997


mente a la conformación jurídica de las colectividades públicas territoriales.La perspectiva que puede aportar aquí quien está más familiarizado con la con-creta y compleja diversidad de nuestra realidad territorial o local permitiráquizá evitar simplificaciones excesivas o planteamientos demasiado estereoti-pados, contribuyendo a la conformación de nuestras instituciones fundamen-tales de una manera que deseamos pueda llegar a ser tan fructífera como tantasotras veces y en tantos otros aspectos se ha demostrado la colaboración de losadministrativistas en esa tarea.

A la postre, es el Derecho público la casa común de cuantos se dedican asus diversas parcelas y es difícil, si no imposible, dividirlo en compartimientoscompletamente estancos entre sí.

En el momento actual del proceso de asentamiento del nuevo Estado es-pañol de las Autonomías se viene concediendo considerable relevancia preci-samente a la cuestión de la composición y funciones del Senado. Se ha llegado,incluso, a un amplio consenso sobre la conveniencia de revisar la Constituciónpara ajustaría en estos puntos a lo que hoy tiende a verse como una necesidadsurgida del curso que ha tomado el desarrollo de las iniciales previsiones cons-titucionales.

No se debe minimizar la trascendencia de la reforma del Senado. Se tratade un tema que, a nuestro parecer, puede determinar en muy amplia medida elfuturo político de nuestro país. Su relevancia constitucional es muy grande,pero no es menor, desde luego, la repercusión que puede tener también en elconjunto del sistema administrativo autonómico. No debemos ahorrar, enconsecuencia, ningún esfuerzo a la hora de meditar bien todos los aspectosimplicados en ella y las alternativas que pueden ofrecerse para el objetivobuscado.

I I . CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL ACTUAL DEL SENADO

Y CONVENIENCIA DE SU REFORMA

De un tiempo a esta parte parece, en efecto, que el propósito de reformar elSenado ha comenzado a caminar por vías institucionales, que podrían hacerlooperativo si se alcanza el necesario acuerdo entre las diversas voluntades polí-ticas que resultan imprescindibles.

Es la hora, pues, de reflexionar a fondo sobre lo que somos como nación ysobre los términos en que debe mejorarse la estructura del Estado en que se ex-presa política y jurídicamente. Siempre es delicado tocar una Constitución,máxime si ha sido el fruto de una laborioso esfuerzo histórico de conciliaciónde planteamientos muy diversos y de tendencias contrapuestas. La reforma de

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la Constitución no debe ser, desde luego, ningún tabú, pero es claro que sólodebe hacerse cuando claramente conduzca a su mejora a juicio de una muy am-plia mayoría, de modo que sirva más adecuadamente a una más libre, pacífica,plena y eficiente integración del conjunto social de la nación. La estructura delos Poderes públicos plasmada en la Constitución debe ser el traje a la medidade nuestro ser nacional, sin inmovilismos históricos, pero sin innovacionesabruptas de difícil o incluso imposible asimilación, buscando la utilidad efec-tiva y no satisfacciones estéticas ni mimetismos irreflexivos de experienciasajenas.

Es de sobra conocido que nuestra Constitución define al Senado, en su ar-tículo 69.1, como «Cámara de representación territorial», lo que fue interpre-tado por los constituyentes del modo que quedó plasmado en los demás apar-tados del mismo artículo 69. La mayor parte de los senadores tendrían unarepresentatividad provincial —en cuanto que en cada provincia habrían de ele-girse cuatro por sufragio universal— y sólo una porción del Senado estaríacompuesta por representantes de las Comunidades Autónomas, designados porsus respectivas Asambleas legislativas u órganos colegiados superiores. Cuatrosenadores serían elegidos, además, directamente por las poblaciones de los dosterritorios extraprovinciales que tampoco son por ahora Comunidades Autó-nomas: dos por Ceuta y otros dos por Melilla.

La representación senatorial provincial procede de manera inmediata de laLey Fundamental para la Reforma Política, de 4 de enero de 1977 —aprobadaen el referéndum nacional de 15 de diciembre de 1976—, con la que, comobien se recordará, se abrió el camino a la transición al sistema democrático me-diante la transformación de las Cortes Españolas del sistema del MovimientoNacional en las dos Cámaras que sustancialmente han pasado a la Constituciónde 1978. Aquella Ley Fundamental estableció que «los senadores serán ele-gidos en representación de las Entidades territoriales», aunque, como se sabe,el Rey podía, además, designar para cada legislatura un número de senadoresen número no superior a la quinta parte del de los elegidos (art. 2.°.3). La dis-posición transitoria primera precisó que se habrían de elegir en las primeraselecciones «doscientos siete senadores, a razón de cuatro por provincia y unomás por cada provincia insular, dos por Ceuta y dos por Melilla», así como queestos «senadores serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto, de losespañoles mayores de edad que residan en el respectivo territorio».

Las Entidades territoriales representadas fueron obviamente las provincias,aunque, dada la tradicional naturaleza de éstas como «agrupación de Munici-pios», podrían considerarse éstos también representados. Pero la elección detales representantes quedaba en las manos directamente del pueblo de cadaprovincia, sin intervención de las Corporaciones provinciales. Lo mismo, en

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definitiva, que pasaría al artículo 69 de la Constitución, aunque éste comple-mentase esa representación provincial (o provincial-municipal, si se quiere)con la previsión de una representación regional o de las Comunidades Autó-nomas —inexistentes por completo al tiempo de la Ley para la Reforma Polí-tica— en correspondencia con la nueva autonomía de «nacionalidades y re-giones» que la propia Constitución vino a reconocer en el artículo 2. Pero estasegunda representación —que, por cierto, vino a ocupar el lugar de los sena-dores de designación real de la Ley Fundamental de 1977 (2)— no se instru-mentaría desde una elección popular directa, sino asignando la potestad deelegir a las nuevas instituciones de las Comunidades Autónomas.

El Anteproyecto de Constitución que publicó el Boletín Oficial de lasCortes, núm. 44, el 5 de enero de 1978, pretendió reducir la representación te-rritorial a lo que acabarían llamándose las Comunidades Autónomas; su ar-tículo 60 decía que «el Senado se compone de los representantes de los dis-tintos Territorios Autónomos que integran España», añadiendo que «lossenadores serán elegidos por las Asambleas legislativas de los Territorios Au-tónomos, entre sus miembros, por un período igual al de su propia legislatura,con arreglo a un sistema de representación proporcional y de manera que seasegure la representación de las diversas áreas del Territorio». Además demarcarse un número de «diez senadores» por Territorio «y otro más por cadaquinientos mil habitantes o fracción superior a doscientos cincuenta mil habi-tantes», se disponía que «ningún Territorio Autónomo podrá designar un nú-mero de senadores igual o mayor al doble del número de senadores que corres-ponda a otro Territorio Autónomo». Aunque un voto particular del GrupoParlamentario Socialista del Congreso quería, en cambio, que «cada TerritorioAutónomo designara un senador por dicho territorio, uno por cada una de lasprovincias que lo compusieren en el momento de la aprobación de esta Consti-tución y uno por cada 250.000 habitantes o fracción superior a 125.000».

Pero en seguida se manifestó en las enmiendas una sensible diversidad decriterios que revelaban una gran falta de acuerdo sobre la oportunidad de hacerun Senado básicamente inspirado en los modelos de los Estados federales. LaPonencia que se constituyó en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Li-bertades Públicas del Congreso optó por una solución abierta, pero que hacía

(2) Hasta el punto de que en el artículo 64 del Proyecto de Constitución que se adoptó por laComisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas el 20 de junio de 1978 y aprobó elPleno del Congreso el 21 de julio de 1978, los senadores «autonómicos» eran propuestos por lasComunidades Autónomas (dos por cada una de las pluriprovinciales y uno por cada una de lasuniprovinciales) y nombrados por el Rey (véanse, respectivamente, los BOC, núms. 121, de 1 dejulio, y 135, de 24 de julio de 1978, págs. 2602 y 2956).

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hincapié en la existencia de diferentes entidades territoriales, sustituyendo elartículo 60 por el nuevo artículo 64, que decía: «El Senado se compone de losrepresentantes de las diferentes entidades territoriales que integran España enlos términos que determine la Ley orgánica» (3). Debe advertirse que estanueva formulación se correspondía con otro importante cambio introducido enla Ponencia con respecto al Anteproyecto constitucional. Este sólo contem-plaba a los municipios, provincias y otras agrupaciones de municipios en unartículo de los dedicados a la Administración, sin un explícito reconocimientode su papel en la organización territorial de la nación o del Estado, aunque yagarantizaba expresamente la autonomía municipal. En el Informe de laPonencia aparecen ya, por contraste y bien significativamente, los trazos esen-ciales de la estructura definitiva del Título VIII de la Constitución, reconocién-dose a las básicas Entidades Locales como piezas constitutivas de la organiza-ción territorial de los Poderes públicos.

La explícita constitucionalización de la actual composición del Senado,con su opción por una representación provincial ampliamente mayoritaria quesigue el patrón de la Ley Fundamental de 1977 y, junto a ella, una representa-ción autonómica regional, procede de la Comisión de Asuntos Constitucio-nales y de Libertades Públicas, que, a propuesta, in voce, del Grupo de UCD,con el apoyo del PSOE y de la entonces AP, y con la oposición solamente delos grupos nacionalistas y comunista, se decidió por marcar así la línea básicaque acabaría presidiendo al definitivo artículo 69 de la Constitución (4).

(3) Cfr. BOC, núm. 82, de 17 de abril de 1978, págs. 1559-1560 y 1627.(4) La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso adoptó la

enmienda de UCD tras aplazar la discusión y votación de lo que en su Dictamen serían los artícu-los 63 y 64, dedicados, respectivamente, al Congreso y al Senado, al momento final de su trabajo,al término, por tanto, de la sesión que celebró el 20 de junio de 1978 (DS, núm. 93, págs. 3524y sigs). Solé Tura, entonces del Grupo Comunista, se opuso primero a la fórmula de la Ponencia—que se limitaba a decir en su artículo 64 que el Senado se compondría de los representantes delas diferentes entidades territoriales que integran España en los términos que determinara una Leyorgánica (BOC, núm. 82, de 17 de abril de 1978, pág. 1627)— y defendió el modelo del Ante-proyecto entendiendo que, bajo la nueva Constitución, regular un Senado que no sea una Cá-mara de las nacionalidades y regiones no tiene el más mínimo sentido. A este criterio se sumóVizcaya Retana en nombre del Grupo Parlamentario Vasco. En turno de réplica, Alzaga Vi-llaamil, del Grupo de UCD, tras señalar como trasnochado el viejo argumento de los teóricos delrevolucionarismo francés, de que solamente es posible en el estado democrático moderno unasola Cámara y recordar el fracaso del referéndum gaullista de 1969 con el que precisamente elgeneral intentó regionalizar el Senado francés —lo que le costó el mantenimiento en la Presi-dencia de la República al primer dignatario del país vecino—, afirmó expresamente lo siguiente:«Nosotros entendemos que una Cámara Alta en la época en que vivimos sirve para complementarcriterios de representación, que no son criterios físicos, como el de una fotografía, sino que per-

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El Senado completó la obra del Congreso introduciendo la proclamaciónconceptual de que el Senado es la Cámara de representación territorial (5),especificando más el modo de la elección de los senadores provinciales (insu-lares y de las ciudades de Ceuta y Melilla) (6) y, sobre todo, ampliando y ha-ciendo algo más proporcional a la población la representación autonómica oregional y suprimiendo la intervención del Rey (7). Pero no se variaron sustan-

miten de alguna manera compatibilizar los de diversas representaciones.» Justificó luego la en-mienda in voce, que acabó prosperando y dando lugar al texto aprobado por la Comisión, aunquese opuso expresamente a ella el Grupo Comunista por boca de Solé Tura en una nueva interven-ción, así como el representante del Partido Socialista de Aragón (del Grupo Mixto) EmilioGastón Sanz. Pérez-Llorca, defendiendo el texto que sería aprobado, replicó a los oponentes quelo que se trataba de aprobar encaja perfectamente en la concepción de las autonomías que se hanvotado y que no son las concepciones de las autonomías que responden a la enmienda del señorGastón y a las otras enmiendas que se han presentado en contra de la nuestra. Las propuestas delos Grupos Comunista y Vasco y del señor Gastón fueron desestimadas por 18 votos en contra ycuatro a favor, con 11 abstenciones, aprobándose el texto propuesto por UCD por 30 votos afavor y cuatro en contra, sin abstenciones. En explicación de voto, se manifestó también comouno de los contrarios al texto el representante de Minoría Catalana Alavedra Moner.

En la sesión del 12 de julio de 1978 en el Pleno del Congreso se reiteraron los argumentos porlos Grupos. Mantuvo el Grupo Comunista su impugnación radical del texto, al no admitir másfórmulas para el Senado que la de una Cámara que representa pura y simplemente las reminis-cencias del pasado y constituye algo así como un intento de mantener barreras últimas ante elavance progresivo de las Monarquías constitucionales primero y de los sistemas liberales y de-mocráticos en general, o la de las Cámaras representativas de Estados organizados en forma fe-deral o cuasi federal, y a que, en realidad, el principio de representación se sitúa en las provin-cias y no en lo que creemos que va a ser el sistema fundamental de organización territorial delEstado, es decir, en las Comunidades Autónomas. Y se sumó a la oposición la enmienda delGrupo Nacionalista Vasco y el señor Gastón Sanz. Defendió el texto por UCD Cisneros Laborday se aprobó con 247 votos a favor, 32 en contra y ocho abstenciones, explicando después su votofavorable el representante de Alianza Popular Fraga Iribarne, y su voto en contra el de MinoríaCatalana Alavedra Moner. Señaló Fraga, por cierto, que en su propuesta inicial hacía intervenir atodas las autonomías, había representación de los ayuntamientos, de las provincias, de las re-giones autónomas.

(5) En virtud de enmiendas presentadas por el senador Satrústegui y Entesa deis Catalansaprobadas por asentimiento de todos los grupos (DS, núm. 49, 5 de septiembre de 1978,pág. 2258).

(6) Alcanzando así su redacción definitiva los actuales apartados 2 y 3 del artículo 69, envirtud de enmiendas de UCD, que en la Comisión de Constitución del Senado se aprobaron por20 votos a favor, uno en contra y cuatro abstenciones (en el caso del apartado 2) o cinco absten-ciones (en el apartado 3). También por enmienda de UCD quedó fijada en el apartado 4 la repre-sentación de Ceuta y Melilla en dos senadores en lugar de uno por cada una de ellas, como pro-puso el PSOE, lo que explica que ese apartado sólo obtuviera en la Comisión 14 votos a favor,teniendo en contra nueve y dos abstenciones (DS, núm. 49, cit., págs. 2259-2260).

(7) El texto definitivo procede básicamente de una enmienda del PSOE que se acogió en laComisión de Constitución del Senado el 5 de septiembre de 1978 por unanimidad (DS, núm. 49,

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cialmente los trazos del sistema. Apoyaron el texto los mismos grupos y seopusieron también aproximadamente los mismos grupos, aunque el PSOEtrató de ser más explícito en el Senado y justificó su apoyo en razones coyun-turales y de consenso, manifestándose conceptualmente a favor de una Cámarade las regiones y nacionalidades más directa y exclusivamente enraizada con elderecho a la autonomía del artículo 2, de modo semejante al planteamiento delas minorías que se opusieron al texto (8).

Aunque la composición del Senado que resulta de esta regulación constitu-cional ha sido muy criticada y con algunas buenas razones, no debe ignorarse,sin embargo, que, al establecerse esta regulación, reconociendo la consiguienterelevancia a la configuración provincial de España, la Constitución no faltó ala coherencia. Recuérdese el importante pronunciamiento que se contiene ensu artículo 137, en cuya virtud «el Estado se organiza territorialmente en mu-nicipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan».De esta afirmación, con la que precisamente se abre el Título VIII, se deducecon evidencia que las nacionalidades y regiones, cuyo derecho a la autonomíagarantiza el artículo 2, no son, desde luego, las únicas colectividades territo-riales que expresan el complejo ser de la nación española y deben tener la de-bida participación en la organización de sus Poderes públicos. Es más, las que,según la Constitución, no podrían dejar de reconocerse en ninguna parte del te-rritorio nacional son precisamente las colectividades locales: el municipio, yesa agrupación de municipios que es, conforme al artículo 141, la provincia, dela cual sólo podrían mantenerse al margen Ceuta y Melilla.

Ciertamente, la Constitución reconoce una bien diversa sustancia política alas Comunidades Autónomas (y, antes que nada, a las colectividades que leservirán de base) y a las Administraciones Locales. Su respectiva autonomía,

pág. 2261), aunque las exigencias de que la designación se haga concretamente por la AsambleaLegislativa o, en su defecto, por el órgano colegiado superior de cada Comunidad Autónoma yasegurándose, en todo caso, la adecuada representación proporcional proceden de la ComisiónMixta Congreso-Senado, que limitó así la amplísima remisión a los Estatutos que se hacía en lafórmula adoptada por el Senado (BOC, núm. 170, de 28 de octubre de 1978, pág. 3713).

(8) Véase, por ejemplo, la intervención en el Pleno del Senado de López Pina en nombre delGrupo Socialista en la sesión del 29 de septiembre de 1978 (DS, núm. 62, págs. 3116 y sigs.).

Para una información más completa sobre toda la génesis del Senado en el proceso constitu-yente puede verse la monografía de RAMÓN PUNSET sobre El Senado y las Comunidades Autó-nomas, Tecnos, Madrid, 1987, en la que puede encontrarse, además, un amplio análisis de estainstitución y de los problemas que le son inherentes. La obra se instala, sin embargo, en la pers-pectiva de quienes desde la etapa constituyente aunque minoritoriamente quisieron establecer unasegunda Cámara de tipo netamente federal sobre la exclusiva base de las nuevas ComunidadesAutónomas.

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sus niveles funcionales, sus derechos de participación en el Estado, sus garan-tías constitucionales son evidentemente diversos y ello ha de tenerse siemprebien presente.

Ahora bien, no cabe olvidar que la muy desigual heterogeneidad de las di-versas colectividades territoriales generadas por la historia, antigua y reciente,en el cuerpo de la nación española llevó precisamente al constituyente de1978, muy acertadamente a nuestro juicio, a diseñar un sistema autonómicoabierto en el que podría reconocerse el derecho a constituirse en ComunidadesAutónomas a colectividades bastante diferentes entre sí en cuanto a su condi-ción de regiones o de nacionalidades y bajo modalidades también distintas.Y aunque el proceso autonómico ha propendido luego, en la práctica, a la ho-mogeneización, sigue siendo de todo punto evidente que, desde un punto devista sustantivo (histórico-político, sociológico-político, económico, demográ-fico, etc.), hay colectividades erigidas en Comunidades Autónomas, como Can-tabria, Murcia o La Rioja, que están desde luego mucho más cerca —y hastapor debajo— de lo que pueden ser en el mismo plano determinadas provincias,como León, Burgos, Granada o Toledo, que de lo que son otras ComunidadesAutónomas, como Cataluña, Castilla y León, Aragón o la Foral de Navarra. Supersonalidad histórica y actual, su peso demográfico y económico, sus singula-ridades, su lengua presentan sin duda rasgos mucho más próximos a aquellas ya otras meras provincias que a Comunidades Autónomas como las mencio-nadas. Han sido incluso bastante dudosas, en más de un caso, las razones paraque unas llegaran a alcanzar estatuto de Comunidad Autónoma y no otras.

Lo que ha dado en llamarse el mapa autonómico se ha configurado delmodo que ha resultado por una multiplicidad de razones merecedoras de nomenos diversas valoraciones. Es cierto, sin embargo, que constituye en todocaso un hecho histórico de la mayor importancia que no debería cuestionarseen mucho tiempo. Siempre los hechos históricos se han debido a las más di-versas causas y han gozado de un asentimiento desigual. Pero no podemosestar rehaciendo continuamente aspectos trascendentales de nuestra organiza-ción nacional, máxime cuando no hay nunca en estos terrenos panaceas defini-tivos. Debemos contribuir, en suma, a consolidar establemente la actual confi-guración territorial de las Comunidades Autónomas dando por cerrada estacuestión. Pero ello no debe ocultar la evidencia de la importante disparidad delas bases reales en que se sustentan las distintas Comunidades Autónomas ni elfuerte peso y arraigo que tienen en la mayor parte de nuestro país otras dimen-siones de nuestra organización colectiva territorial, constitucionalmente encua-dradas en la autonomía local.

Si se desea hacer una reforma del Senado que venga a expresar una verte-bración sólida y duradera de España, recogiendo adecuadamente en esa Cá-

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mará de representación territorial del pueblo español la compleja heteroge-neidad de los diversos tipos de colectividades generadas en el seno de nuestranación, debe evitarse la tentación de caer en lo que podría ser un exceso sim-plificador, que, como otras veces en nuestra historia, se mostraría incapaz deaportar las soluciones apropiadas a nuestro complejo ser histórico multisecular,creando eventualmente problemas adicionales a los que ya padecemos. Debetratarse de afrontar con toda sinceridad la realidad y de buscar entre todos lasolución mejor de las posibles pensando en un futuro lo más dilatado posible.Un puro trasvase indiscriminado de fórmulas aplicadas en Estados federalespodría ser perfectamente inútil para el principal problema que hay que re-solver, por la sencilla razón de que la estructura de nuestra nación no obedecea las mismas coordenadas que han estado presentes en los países que han op-tado por las estructuras federales. Ni somos un conjunto de Estados separadosque tengamos que unirnos —aunque lo hayamos sido transitoriamente enépocas de un pasado ya muy lejano— ni constituimos un conjunto equilibradode comunidades tan diferentes entre sí y tan específicamente homogéneas in-ternamente que puedan tener encaje aquí, sin más ni más, las fórmulas fede-rales. Podrán aprovecharse, sí, elementos de organización experimentados ensistemas federales que puedan adaptarse a nuestras específicas necesidades.Pero esa operación de adaptación, para cortar, en suma, el traje institucional ala medida de nuestro propio ser, es cabalmente la clave del éxito de la reformaque haya de hacerse. España no son los Estados Unidos de América, ni esSuiza o Alemania, ni Bélgica o Austria. Sus historias, sus geografías, sus di-mensiones, sus psicologías sociales, sus sentimientos colectivos, sus sistemasde relaciones son realidades manifiestamente diferentes. Las realidades especí-ficas de España demandan también soluciones específicas.

Consolidada la estructuración territorial de España en las actuales dieci-siete Comunidades Autónomas, más Ceuta y Melilla —dejando ahora aparte lacuestión de Gibraltar—, parece lo más sensato, en efecto, convertir al Senadoprincipalmente en Cámara formada por sus respectivas representaciones comodesde la mayor parte de las posiciones se viene, de un modo u otro, diciendo.

Sin embargo, creemos de la mayor importancia modular esa nueva estruc-tura del Senado, de modo que, por una parte, no deje de integrar también unarepresentación de las Entidades locales (9), y por otra, respete y exprese de al-guna forma eficaz la singular diferencia política a que legítimamente aspiranalgunas Comunidades Autónomas, como Cataluña, País Vasco, Galicia o Na-

(9) Esta idea, por cierto —y conviene recordarlo—, fue expresamente admitida por el re-presentante del Grupo de Senadores Vascos Zabala Alcíbar en su intervención en el Pleno del Se-nado del 29 de septiembre de 1978 (DS, núm. 62, pág. 3129).

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varra, sin merma de la igualdad básica que es vital e irrenunciable para launidad de la nación y del Estado y para la pacífica aceptación de las institu-ciones y su eficaz funcionamiento.

Vamos a tratar de ofrecer aquí algunas posibles soluciones sobre la formaen que, a nuestro juicio, deberían articularse esas modulaciones.

III . HACIA UN SENADO ACORDE CON EL CARÁCTER UNITARIO

DEL ESTADO Y CON LA DIVERSA IMPORTANCIA POLÍTICA

DE LAS HETEROGÉNEAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES AUTÓNOMAS

EN QUE SE EXPRESA LA NACIÓN, Y QUE COMBINE MAS

EQUILIBRADAMENTE LOS CRITERIOS TERRITORIAL Y DEMOGRÁFICO

Como hemos dicho, la futura composición del Senado debería pasar a sermayoritariamente representativa de las Comunidades Autónomas, pero sindejar de recoger también una suficiente representación de las Entidades lo-cales, agrupadas por provincias, dentro del ámbito de cada Comunidad Autó-noma.

Que el peso principal del Senado pase a la representación de las Comuni-dades Autónomas no debe propiciarse, en modo alguno, porque haya de enten-derse que las Comunidades Autónomas participen de la soberanía, lo que nosería el caso de las demás entidades territoriales. Nuestra Constitución no con-templa más soberanía que la nacional, es decir, la que corresponde unitaria-mente a la nación española y «reside en el pueblo español, del que emanan lospoderes del Estado» (art. 1.2). No hay más soberanía, en suma, que la que sirvede sustento al Estado y en tal sentido sólo a éste corresponde: la única comu-nidad política soberana y como tal radicalmente suprema es la que se conformaa sí misma como Estado, en cuyo órgano supremo —el pueblo— se reserva lafuente misma de su poder público superior y la potestad constituyente. Las na-cionalidades y regiones, y las Comunidades Autónomas en que ellas puedenerigirse —como, de otra forma, las demás colectividades territoriales que laConstitución también reconoce y garantiza—, sólo son expresiones parcialesde la nación a las que la única Constitución propiamente dicha, la del Estado(y, a la postre, éste en la voluntad constituyente del pueblo español), «reconocey garantiza un derecho a la autonomía» dentro de la «indisoluble unidad de lanación española, patria común e indivisible de todos los españoles» (art. 2).Todo esto es lo que ha quedado establecido como pilar de nuestro sistema polí-tico y cuyo retoque o modificación sólo puede válidamente hacerse medianteel difícil procedimiento de revisión total o esencial de la Constitución que seestableció en su artículo 168 y en el que se reserva al pueblo no sólo la última

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palabra, sino una intensa participación a través de la exigencia de la elecciónde Cortes constituyentes.

El poder de las Comunidades Autónomas, por tanto, no es ni puede ser unaparticipación de la soberanía del Estado. Reside precisamente aquí, a nuestroentender, la más radical diferencia entre nuestro sistema político y cualquierade los sistemas federales. Y ello es una manifestación de que las múltiples yheterogéneas colectividades territoriales en que la nación se encuentra organi-zada, sin excluir las que conforman lo que el preámbulo de la Constitución de-nomina los pueblos de España y el artículo 2 nacionalidades y regiones, noconstituyen en realidad —ni históricamente ni en la actualidad— elementosconstitutivos de la nación, en el sentido de que ésta se haya constituido por suagregación y composición, sino que más bien, al menos desde hace catorce oquince siglos, es al revés: ha sido la propia vida e historia de la única nación laque ha ido generando esa diversidad, esa multiplicidad de expresiones colec-tivas parciales de la misma realidad siempre unitaria, por debajo incluso de di-visiones y separaciones jurídico-políticas históricas temporales, debidas engran medida a acontecimientos impuestos desde el exterior. Si el artículo 2 dela Constitución afirma que «nacionalidades y regiones integran la nación espa-ñola» es porque, en efecto, forman parte de ella, porque son expresión de ella,pero no porque sean colectividades completamente diferentes entre sí de cuyaalianza ofoedus resulte constituida la nación total o parcialmente.

Nuestra Constitución presenta en esto más semejanza con la de Estadosunitarios, como Francia, que con la de Estados federales, aunque por el propioénfasis en el derecho a la autonomía de esas porciones de nuestra naciónmarque también su propia identidad específica, distanciándose del modelofrancés. Pero no se olvide que Francia tiene también un Senado que, asimismo,es Cámara de representación territorial como el español («II assure la représen-tation des collectivités territoriales de la République», dice textualmente elart. 24 de la Constitución de 1958) y es elegido incluso por sufragio indirecto(art. 24 citado) por quienes representan a municipios, departamentos y —ahoratambién— regiones. El que una Cámara se defina, por tanto, como de repre-sentación territorial no supone necesaria similitud con lo que es propio de losEstados federales.

Hay otros Estados tenidos también por unitarios, como Holanda, quecuentan con un Senado elegido por quienes componen los órganos superioresde unas provincias que son también allí entidades locales en el sentido estrictode la expresión (art. 55 de la Constitución holandesa). Ello acredita que no sonexcepción los Estados unitarios que, reconociendo considerable trascendenciapolítica a sus propias colectividades locales, les dispensan un relevante papelen la organización del Poder legislativo. Aunque el sentido y trascendencia de

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esa importante participación sea distinto del que quepa identificar en los Es-tados federales.

Por lo expuesto, se ve también que la existencia de una Cámara de repre-sentación territorial no es, en rigor, una peculiaridad tampoco de los llamadosEstados regionales. Algunos han pretendido que con esta supuesta «peculia-ridad» este tipo «intermedio» de Estados se aproximarían al modelo de los Es-tados federales. Nada menos cierto. El Estado «regional» de la II República es-pañola tenía un Legislativo unicameral, y la configuración del Senado de laRepública italiana no es más territorial que el holandés o que el francés. Cabeafirmar, incluso, que lo es menos. Es cierto que es elegido sobre base regional(art. 57 de la Constitución italiana), pero los senadores se eligen directamentepor la población (con las limitaciones de edad que concreta el artículo 58) (10)y en un número por región que ha de guardar notable proporción con el vo-lumen de la población respectiva (art. 57), sin que nada haya en la Constituciónque le reconozca explícitamente a esta Cámara una representación de las re-giones en cuanto tales.

La razón de que la principal y mayoritaria representación senatorial de-bería proceder en el futuro, entre nosotros, de las Comunidades Autónomasno debe situarse, pues, más allá simplemente de la distinta y superior funciónpolítica que en nuestro sistema constitucional ya desarrollado les correspondea ellas en comparación con la que constitucionalmente se garantiza también alas Administraciones Locales. No es que éstas no tengan ninguna función po-lítica que cumplir: que sólo puedan administrar y no legislar no significa quecarezcan de función política. Téngase en cuenta, por ejemplo, que las fun-ciones de todas las colectividades locales en Francia, incluidas las regiones,no sobrepasan lo jurídicamente administrativo, lo que no obsta para que lacomposición del Senado francés, como ya dijimos, se base en la representa-ción de todas ellas, lo que tendría su fundamento precisamente en la impor-tancia reconocida a la descentralización —acrecentada tras la Ley de 2 demarzo de 1982—, en cuya virtud «el importante papel» ejercido por ellas «enlos campos de la economía, lo social, el desarrollo de los equipamientos co-lectivos y la ordenación del territorio justifica que se les asocie al ejercicio delpoder político a nivel nacional» (11). Algo similar podría decirse del Senado

(10) En lo que puede verse una pervivencia de otros criterios históricos en la configuracióndel Senado distintos de los fundados en razones de representación territorial.

(11) Cfr. recientemente PIERRE ASTIÉ: «Titre II: La Constitution du 4 octobre 1958 et lesystéme politique de la Ve République» y «Chapitre III: Les institutions politiques essentielles dela V République», en la obra colectiva dirigida por JACQUES MOREAU: Droitpublic, t. 1, 3.a ed.,Economica/CNFPT, París, 1995, pág. 97.

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holandés y es válido para lo que estamos proponiendo para el futuro Senadoespañol.

Parece, no obstante, incuestionable que el diseño constitucional español vi-gente reconoce a las Comunidades Autónomas en que se constituyan las nacio-nalidades y regiones, un papel político sensiblemente superior y dominanteque debe traducirse en el Senado. Debe cuidarse, sin embargo, de no confundiresa superioridad con la aún más alta supremacía reservada en exclusiva al Es-tado, que es la única, además, que se sustenta directamente en la soberanía na-cional residenciada en la unicidad del pueblo español, como ya hemos sufi-cientemente recordado antes (12).

Pues bien, la aplicación del artículo 69 actual de la Constitución hace queformen el Senado 256 senadores, de los que 48 son designados por los Parla-mentos de las Comunidades Autónomas, cuatro por Ceuta y Melilla y los 204restantes por la población de las provincias peninsulares y de las islas de lasprovincias insulares.

Las reformas que se vienen proponiendo desde planteamientos de corte fe-deralizante pretenden, por lo común, suprimir pura y simplemente los 204 se-nadores que hoy se eligen por las 47 provincias peninsulares (cuatro por pro-vincia) y por las islas de las tres provincias insulares, reduciendo el Senado auna Cámara que se componga exclusivamente de representantes de las Comu-nidades Autónomas y Ceuta y Melilla.

La propuesta, por ejemplo, de Diego López Garrido, diputado de IU y cate-drático de Derecho constitucional, publicada en El País el 12 de noviembre de1994, configura un Senado de unos 180 senadores elegidos directamente por elpueblo a través de circunscripciones coincidentes con el ámbito de las diversasComunidades Autónomas y en los mismos comicios en que se eligieran sus res-pectivos Parlamentos. Se elegirían específicamente cinco senadores por Comu-nidad Autónoma más uno más por cada 500.000 habitantes o fracción superiora 250.000 habitantes de cada una de ellas, correspondiendo además, en todocaso, al presidente de cada Comunidad la condición de senador nato. Por cadauna de las poblaciones de Ceuta y Melilla habría un senador.

(12) Estamos, pues, básicamente en desacuerdo con respecto a argumentaciones como laexpuesta por Villar Arregui en la Comisión constitucional del Senado del 5 de septiembre de1978, aunque admitamos que la función política de las Comunidades Autónomas, de acuerdo conla Constitución, deba ser superior a la que se reconozca a las Entidades locales (véase DS,núm. 49, págs. 2256-2257). En los debates para la aprobación de lo que acabaría siendo el ar-tículo 69, quienes se opusieron a la fórmula que prosperó lo hicieron, en la mayor parte de loscasos, desde planteamientos propios de un Estado federal, sin perjuicio de que además se invo-cara el ejemplo del Estado regional italiano en algún momento.

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Con esta propuesta, la representación de las Comunidades Autónomas pa-saría globalmente del 18,75 por 100 del Senado actual a la práctica totalidad desu composición. El Senado dejaría de representar en forma alguna a las demáscolectividades territoriales de la nación. Y, además, al ser los senadores ele-gidos directamente por el pueblo de cada Comunidad Autónoma y no por susinstituciones democráticas, no se garantizaría ni siquiera la representación deéstas en su concreta composición política en cada legislatura.

Una reforma de esta naturaleza se aparta de las líneas estructurantes maes-tras de nuestro sistema constitucional y de la compleja vertebración históricade la nación. Sería un error. No resolvería los problemas que principalmentepreocupan y crearía otros nuevos, precisamente por la falta de justa adecuacióna nuestro ser social histórico y actual.

Nuestra propuesta es encaminarnos hacia un Senado más reducido que elactual, aproximadamente tan numeroso como el que propone López Garrido.Tendría en torno a 182 senadores en lugar de los 256 actuales, con lo que, enefecto, numéricamente vendría a coincidir prácticamente con el Senado de 180senadores de la propuesta del diputado de IU. Pero, sobre todo y a diferenciade esta propuesta, de esos 182 senadores, 92 se designarían por las Comuni-dades Autónomas, 86 por las provincias (por los municipios agrupados en pro-vincias e islas) y cuatro por Ceuta y Melilla. La representación de las Comuni-dades Autónomas, que pasaría del 18,75 por 100 del Senado al 50,54 por 100,se convertiría en mayoritaria, pero se mantendría una adecuada representaciónde las otras colectividades territoriales que forman parte también de la pluralriqueza de nuestra comunidad nacional.

Como puede verse en el cuadro I, las Comunidades Autónomas tendríanuna representación senatorial propia y directa —de sus instituciones especí-ficas— superior a la representación senatorial local de sus respectivos ámbitosterritoriales, con excepción de Canarias, Andalucía y Baleares, que tendríanigualadas ambas representaciones, y las dos Castillas y Aragón, que tendríanrepresentaciones provinciales algo superiores a las específicamente regionales.Estas diferencias nos parece que reflejan muy bien la realidad de estas re-giones, en las que el hecho insular en ambos archipiélagos, o el tradicionalpeso de las Provincias en los más vastos territorios del antiguo reino de Castillao, en fin, la peculiar configuración de Aragón explican y justifican ese especialpeso de las islas y provincias, respectivamente, dentro de las correspondientesComunidades Autónomas.

Otros mecanismos que señalaremos subrayarán, en cualquier caso, aúnmás el papel políticamente predominante de las Comunidades Autónomas.

En segundo lugar, la representación territorial integrante del Senado habríade adecuarse más proporcionadamente a la población de las diversas colectivi-

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dades territoriales representadas, especialmente a la del conjunto de cada Co-munidad Autónoma, aun concediendo la debida importancia a su extensión y asu interna articulación territorial.

En la composición actual del Senado hay desajustes muy sobresalientesque priman en exceso el territorio sobre la población, y así, por ejemplo, comopuede verse en el cuadro II que se adjunta, mientras el conjunto de los sena-

CUADROI

Comunidades Autónomas (1) (2) (3) (4) (5) (6)

Corona Castilla 28

LaRioja 1Cantabria 1Murcia 2Asturias 2Extremadura 2Canarias 2Castilla-La Mancha 2País Vasco 3Galicia 3Castilla y León 3Andalucía 7CeutaMelilla

Navarra 1

CoronaAragón 14

Baleares 1Aragón 2Comunidad Valenciana 4Cataluña 7

Madrid 5

Total 48

1554444811201216363222

4

45

5121216

4

53223334457614

2

26

23813

11

5411222454691422

1

25

24712

10

11011888991011112011

7

47

781418

16

208 92 90180

256 182

(1) Senadores actuales designados por Comunidades Autónomas.(2) Senadores actuales elegidos en las provincias.(3) Senadores designados por Comunidades Autónomas en la propuesta.(4) Senadores designados por las Entidades locales en la propuesta.(5) Senadores elegidos en las Comunidades Autónomas en la propuesta de López Garrido.(6) Senadores de designación o elección local en la propuesta de López Garrido.

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CUADRO II

Comunidades Autónomas (1) (2) (3) (4)

Corona CastillaLa RiojaCantabriaMurciaAsturiasExtremaduraCanariasCastilla-La ManchaPaís VascoGaliciaCastilla y LeónAndalucíaCeutaMelilla

Navarra

Corona Aragón

BalearesAragónComunidad ValencianaCataluña

Madrid 12,5 11,53 3,51 8,88

(1) Porcentaje de la población nacional.(2) Porcentaje de los senadores «autonómicos» y «locales» en el conjunto del Senado,

según la propuesta.(3) Porcentaje actual de los senadores «autonómicos» y «locales» en el conjunto del Se-

nado.(4) Porcentaje de senadores en el conjunto del Senado en la propuesta de López Garrido.

55,780,661,352,572,942,813,694,355,667,376,78

17,30,150,15

1,34

30,21,733,139,67

15,6

58,711,641,642,742,742,744,395,944,947,148,24

15,381,091,09

1,64

28,00

2,193,848,24

13,73

71,371,951,952,342,343,905,078,595,857,42

15,215,20,780,78

1,95

23,02,345,466,258,98

61,03,883,884,444,444,445,005,005,556,116,11

11,10,550,55

3,88

26,03,884,447,77

10,0

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nadores elegidos en Cataluña son hoy el 8,98 por 100 del Senado, o los desig-nados en la Comunidad Valenciana el 6,25 por 100 y los de Madrid el 3,51 por100, sus respectivas poblaciones representan, respectivamente, el 15,69 por100, el 9,67 por 100 y el 12,55 por 100 de la población nacional, en tanto quelos senadores de Castilla y León son el 15,23 por 100 del Senado actual y losde Castilla-La Mancha el 8,59 por 100, siendo sus poblaciones, respectiva-mente, sólo el 6,78 por 100 y el 4,35 por 100 de la total española.

Soluciones como las que se contienen en la propuesta de López Garridoson, sin embargo, inadecuadas. De una parte, incrementan el desajuste entrevolumen de representación senatorial y volumen de población muy sensible-mente en algunas Comunidades Autónomas, especialmente en las uniprovin-ciales (a excepción de Madrid), lo que privilegia en exceso a las provincias quehan alcanzado la condición de Comunidades Autónomas y aporta un peligrosoestímulo a la disgregación de algunas Comunidades pluriprovinciales con aúnimportantes tensiones internas centrífugas provinciales. En la propuesta a quenos referimos, La Rioja, por ejemplo, cuya población es el 0,66 por 100 de laespañola, tendría un 3,88 por 100 del Senado (ahora tiene un 1,95 por 100) yCantabria, que representa el 1,35 de la población nacional, tendría, asimismo,un 3,88 por 100 del Senado (ahora un 1,95 por 100). La Rioja y Cantabriajuntas tendrían más senadores (14) que toda Castilla y León (11), lo cual re-sulta completamente inadmisible.

De otra parte, no se equilibran suficientemente algunos de los desajustesactuales más llamativos. Así, en la propuesta que comentamos, Cataluña sólopasaría del 8,98 por 100 actual a un 10 por 100 (cinco puntos por debajo de sucuota de población) o Valencia del 6,25 por 100 al 7,77 por 100 (dos puntospor debajo de la cuota poblacional).

Además, al no tenerse en cuenta la pluriprovincialidad de las Comuni-dades Autónomas, se incurre en reducciones excesivas de algunas represen-taciones, y así, la propuesta de López Garrido hace descender cuatro puntosporcentuales a la representación de Andalucía en el Senado, hasta el 11,11por 100, cuando su cuota en la población nacional es del 17,33 por 100; hacedescender también en más de un punto el porcentaje de representación deGalicia, que está equilibrado en el actual Senado (pasando a un 6,11 por 100el 7,42 por 100 del Senado actual cuando tiene el 7,37 por 100 de la pobla-ción nacional), y, en fin, reduce a bastante menos de la mitad los senadoresde Castilla y León, incluso por debajo del índice de participación que le co-rrespondería en estricta correspondencia a su cuota poblacional en el con-junto nacional (el autor que citamos reduce la participación de esa región enel Senado del 15,23 por 100 al 6,11 por 100, siendo su población el 6,78 por100 de la nacional).

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Deben buscarse, pues, otras vías más adecuadas para la reforma.Nuestra propuesta es que la representación de las Comunidades Autó-

nomas se componga por un mínimo de dos senadores por cada una de ellas, alos que se adicionaría uno más por cada 500.000 habitantes o fracción superiora 250.000 que excedan del primer medio millón; la representación provincial einsular constaría de un mínimo de un senador por provincia más otro más porcada 500.000 habitantes o fracción superior a 250.000 que excedan del primermedio millón. El resultado es el que se muestra en los cuadros I y II. Nos pa-rece que es notoriamente más equilibrado que el sistema actual y bastante másque el que se desprende de propuestas como la de López Garrido. Sigue ha-biendo, lógicamente, diferencias —muy menores— entre porcentaje de parti-cipación en el Senado y cuota poblacional, pero reflejan adecuadamente la ne-cesidad de tener también en cuenta la pluralidad provincial y la extensiónterritorial. Las representaciones de Cataluña, Valencia y Madrid se aumentanhasta aproximarse mucho más a su realidad demográfica. Algo parecido ocurrecon Andalucía, aunque, por su gran extensión y sus ocho provincias, no estabatan lejos como las anteriores de una correspondencia con su cuota poblacional.Por otro lado, las Comunidades uniprovinciales aproximan el índice de su par-ticipación al de su cuota poblacional y las pluriprovinciales que tenían un claroexceso de representación, como Castilla y León, la reducen muy notoriamente,aunque sin desconocer injustamente su enorme extensión territorial y la exis-tencia de unas colectividades provinciales de enorme arraigo, excluyendo asíposibles agravios comparativos con otras provincias próximas que serían inso-portables: Castilla y León pasaría, en concreto, de un 15,23 por 100 a un 8,24por 100 en el Senado, siendo su cuota poblacional del 6,78 por 100.

La propuesta mantiene, por lo demás, un cierto trato especial para las pro-vincias insulares, permitiéndoles contar con algún senador más de los que lescorrespondería aplicando las reglas generales relativas a los de elección local.Tanto en Canarias como en Baleares, donde no les correspondería sino un se-nador local por provincia, puesto que ninguna de las dos provincias alcanza los750.000 habitantes, tendrían dos senadores por provincia, de manera que unode ellos pueda ser elegido por el Cabildo o Consejo de la isla mayor de cadauna de ellas, por ejemplo, y el otro por los de las menores.

En cuanto a Ceuta y Melilla, ya hemos dicho que en nuestra propuestamantendrían dos senadores cada una. Entendemos que, aunque sus pobla-ciones son muy inferiores a las de las actuales Comunidades Autónomas,deben tener una posibilidad análoga de estar representadas en el Senado de unaforma políticamente pluralista. Su peculiar posición geográfica justifica tam-bién que su representación numérica exceda en mayor medida lo que lescorrespondería en estricta proporción con su dimensión demográfica y aun te-

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rritorial, de modo que sus legítimos intereses pueden hacerse oír e integrarseadecuadamente en el superior interés nacional. Esta solución sirve para la si-tuación en que actualmente se encuentran ya ambas ciudades autónomas y ser-viría igualmente si Ceuta y Melilla adquiriesen la condición de Municipios-Comunidades Autónomas en los términos que prevé y permite la Constitución:los dos senadores de cada ciudad serían elegidos por las instituciones de su au-togobierno, que serían a la vez autonómicas y municipales (como ya lo son encierto modo hoy mismo).

IV. FORMA DE ELECCIÓN DE LOS SENADORES POR LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS Y LAS ENTIDADES LOCALES, COMPETENCIAS

DEL SENADO Y RELACIÓN CON EL CONGRESO, SU PARTICIPACIÓN

EN EL EJERCICIO DEL PODER CONSTITUYENTE, PRERROGATIVAS

RECONOCIBLES EN SUS PROCEDIMIENTOS DE DECISIÓN

A CATALUÑA, PAÍS VASCO, GALICIA Y NAVARRA,

Y PAPEL DE LA COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN LOCAL

Hay que hablar ahora de la forma en que habrían de elegirse o designarselos senadores y de otros aspectos que convendría incluir en la reforma.

Diversas propuestas sobre la reforma del Senado coinciden en señalar laconveniencia de que uno de los senadores que representen a cada ComunidadAutónoma fuera su respectivo presidente. Sería, sin embargo, más realista yoperativo establecer más bien que uno de los senadores que representen a cadaComunidad Autónoma habrá de ser un miembro de su Consejo de Gobiernodesignado por su presidente, aunque admitiendo expresamente, si se quiere, laposibilidad de que sea sustituido por éste en las sesiones en que lo juzgue opor-tuno. Aunque cada Comunidad Autónoma debería poder decidir lo que consi-derase más acertado, ese senador representante del Gobierno autonómico bienpodría ser un vicepresidente o un consejero sin cartera.

El resto de los senadores que corresponde designar a cada Comunidad Au-tónoma deberían ser elegidos preferiblemente por la correspondiente Asam-blea Legislativa y con criterios de proporcionalidad en cuanto sea posible,aunque admitiéndose la posibilidad de designar a quienes no formasen parte deesa Asamblea. Es ésta, en suma —salvo en cuanto a este último detalle—, laforma de elección que ya se viene aplicando en el sistema ahora vigente y lamás coherente con el carácter que se quiere dar a estos Senadores de auténticosrepresentantes de las diversas Comunidades Autónomas (13).

(13) Nos parece que es bueno garantizar una proporcionalidad en la representación que lasComunidades Autónomas tengan en el Senado —y, en lo posible, también la de las Entidades Lo-

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En cuanto a los senadores de representación local, la Constitución estable-cería la necesidad de que fueran elegidos, en lo posible, con criterios de pro-porcionalidad política, por las Diputaciones provinciales, Juntas Generales yCabildos o Consejos insulares, o por el conjunto de los alcaldes o de los al-caldes y concejales de los municipios de las provincias en la forma que habríande determinar las legislaciones autonómicas.

Las legislaciones autonómicas regularían, además, todos los demás as-pectos de estas designaciones o elecciones sin perjuicio de que la reformaconstitucional incluyera alguna disposición adicional supletoria que permitierala inmediata aplicación del nuevo sistema sin necesidad de esperar a las regu-laciones autonómicas.

En la determinación del número de senadores que corresponderían a cadaprovincia hemos tenido en cuenta el conveniente equilibrio con el número desenadores que deba elegir la Comunidad Autónoma respectiva. Pero, ademásy sobre todo, al poner el procedimiento de elección en las manos del podernormativo de cada Comunidad Autónoma se hace bien patente la subordina-ción de la representación local a la autonómica regional (o «nacionalitaria»)con que configuramos el sistema, aunque se trate obviamente de una subordi-nación limitada que no reducirá ni impedirá el ejercicio libre de la representa-ción local por el cauce que tracen de consuno la Constitución y las leyes auto-nómicas (14).

cales— y evitar el riesgo de convertir a las Comunidades Autónomas a estos efectos en merascircunscripciones electorales, que es lo que ocurriría en el caso de que los senadores se eligieranpor sufragio directo de los cuerpos electorales autonómicos. Coincidimos en este punto con losrazonamientos de RAMÓN PUNSET en El Senado y las Comunidades Autónomas, cit., págs. 223 yconcordantes, aunque no estemos de acuerdo con la propuesta de este autor de convertir el Se-nado en pura representación de las Comunidades Autónomas.

(14) El senador Unzueta Uzcanga, defendiendo el 5 de septiembre de 1978 ante la Comi-sión de Constitución del Senado la enmienda, in voce, que presentó el Grupo de SenadoresVascos con la que se pretendió permitir a los estatutos de las Comunidades Autónomas que pu-dieran contener normas relativas a la elección de los senadores «provinciales», afirmó cosas quesería bueno recordar aquí por reflejar en alguna medida una tesis semejante a la sostenida en eltexto: «Lo que nosotros proponemos nos permitirá en el futuro (es decir, no olvidamos el pre-sente) cambiar la designación, el modo de designación de los senadores, y esto tiene una extraor-dinaria importancia, porque entendemos que no es lo mismo el comportamiento político, la filo-sofía del senador que proceda de la provincia, que no tiene más vinculación que la de la provinciay que permanece al margen de la Comunidad Autónoma, que el senador cuya elección de algúnmodo ha sido ordenada o intervenida por la Comunidad Autónoma, cuyo protagonismo echamosen falta en estos momentos.» Añadiendo: «Nuestra enmienda sigue respetando la existencia de laprovincia. Es evidente que en algunos lugares geográficos pudiera existir la pretensión, el deseo ola idea, respetables por supuesto, de hacer desaparecer la provincia. Ciertamente, en el caso del

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La elección indirecta o de segundo grado de todo o de gran parte del Se-nado —en vez de sólo una parte, como ahora— no exige modificar los ar-tículos más básicos de la regulación constitucional actual de las Cortes Gene-rales, tales como el artículo 66 o el 67.

Por lo demás, amén de que nuestra vigente Constitución ya está admitiendola existencia de senadores de elección no directa, sino indirecta, es bien sabidoque el Senado o segunda Cámara de otros muchos Estados contemporáneosbien acrisolados como Estados democráticos de Derecho está compuesto tam-bién no por miembros directamente elegidos por el pueblo, sino precisamentepor quienes son designados en elección de segundo grado o incluso por proce-dimientos más alejados de la elección popular, aunque siempre respaldados, enúltimo término, por una elección popular. Piénsese en el Bundesrat de la Repú-blica Federal alemana o en los casos ya citados antes del Senado francés o delholandés.

No nos detendremos en la cuestión de las competencias que debería asumirel nuevo Senado ni en la forma de articularse su actuación con la del Congresode los Diputados, pues en lo sustancial estamos de acuerdo con las propuestasque se están formulando: limitación de las competencias a materias de directarelevancia autonómica y local y mantenimiento de la supremacía del Congresode los Diputados, aunque exigiendo en ciertos supuestos porcentajes cualifi-cados o reforzados de votos de la Cámara Baja para superar enmiendas o vetosdel Senado.

Tan solo hay que llamar la atención sobre la importancia de revisar quizálos artículos 167 y 168 de la Constitución respecto a la participación del Se-nado en la reforma de la propia Constitución, en la actuación por las CortesGenerales como Poder constituyente derivado o como elemento inicial del

País Vasco, esto no es así. Creemos que los territorios históricos —nosotros llamamos a la pro-vincia territorio histórico— siguen conservando una peculiaridad que nosotros nos proponemosconservar siempre, pero esto no nos impide que estos territorios o provincias —como se lesquiera llamar— queden de verdad integrados en las Comunidades Autónomas. En definitiva, lafórmula consigue compaginar los dos principios: el de respeto a la provincia y el de que los sena-dores vengan a representar a la provincia, pero también a la Comunidad Autónoma» (DS,núm. 49, pág. 2255). Si hubiera prosperado esta enmienda, a la que se opuso sin parecer enten-derla el portavoz de UCD, quizá por falta de tiempo para asimilarla (ibídem y pág. 2256), se ha-bría llegado a una fórmula como la que estamos proponiendo, aunque dentro del excesivo pro-vincialismo que habría mantenido en cualquier caso la composición constitucional del Senado ala que se caminaba y en la que pretendió insertarse esa enmienda. Es evidente que, en cambio, lapropuesta que estamos haciendo, manteniendo una razonable importancia para la representaciónterritorial infrarregional, trata de superar el exceso de provincialismo, acogiendo plenamente lasuperioridad de la estructuración territorial sobre las llamadas «nacionalidades y regiones» cons-titucionales.

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Poder constituyente originario, y tanto respecto a las mayorías exigibles comorespecto al sistema de relación entre ambas Cámaras, para evitar hasta la apa-riencia de transformación en federal de un Estado inequívocamente unitariocomo el español, subrepticiamente y casi sin darnos cuenta.

Es cierto que también en los Estados unitarios como los mencionados deFrancia u Holanda —y no sólo en su variedad de los Estados «regionales»como el italiano (15)— la Cámara de representación territorial interviene enlos procedimientos de revisión constitucional y con peso a veces tan decisivocomo el de la Cámara de directa representación popular. Este viene siendo elcaso también en España bajo el actual texto constitucional, aunque con algunavariante respecto a los quorum exigibles a una y otra Cámara para la reforma«simple» o no esencial del artículo 167. Pero la naturaleza del sistema de elec-ción de los senadores o el carácter de las entidades territoriales en su caso, re-presentadas en los Senados de esos ordenamientos constitucionales, no per-miten abrigar duda alguna sobre el hecho de que el poder constituyente ysoberano está configurado y se expresa de forma unitaria: es el poder de la na-ción residenciado en un único pueblo el que actúa a través de ambas Cámaras,aunque en una de ellas se quiera tener en cuenta la relativa diversidad de susparciales conformaciones territoriales. El conjunto de los elementos relevantesde esos sistemas constitucionales no permiten sostener que las entidades repre-sentadas, en su caso, en el Senado sean sujetos integrantes del poder constitu-yente del Estado, un Estado que entonces necesariamente resultaría de unfoedus entre todos ellos y con el conjunto del pueblo de la nación y sería porello federal (16).

(15) Hace tiempo que sostenemos con amplios sectores doctrinales que el Estado regional yel autonómico no constituyen un tertium genus entre el tipo unitario y el federal, sino meras va-riedades del primero, frente a posiciones como la defendida y generalizada entre nosotros, haceya años, por JUAN FERRANDO BADÍA en su conocida obra Formas de Estado desde la perspectivadel Estado regional, IEP, Madrid, 1965. Véase nuestro estudio «Naturaleza de la función de lasAsambleas legislativas de las Comunidades Autónomas: algunas consecuencias críticas», enREALA, núm. 230, abril-junio 1986, págs. 241 y sigs., y especialmente en pág. 278.

(16) Aunque en muchos Estados federales no existe más relación jurídica entre los Estadosmiembros y los senadores que les representan que el acto de su designación —especialmentecuando la elección corresponde directamente a sus poblaciones y no a sus Parlamentos o Go-biernos—, no creemos que de ello pueda generalizarse la afirmación de que «las segundas Cá-maras de los Estados federales no tienen por función la de expresar las voluntades conjuntas delos Estados miembros ni la de hacerlas valer ante el Estado central» (R. PUNSET: «El concepto derepresentación territorial en la Constitución española de 1978», Revista del Departamento de De-recho Político, núm. 7, otoño 1980, pág. 113, y en El Senado y las Comunidades Autónomas,Tecnos, Madrid, 1987, ya cit., supra, págs. 119 y sigs.). Tanto menos cuanto es evidente que enmodelos federales como el alemán los propios Gobiernos de los lánder son quienes acuden a la

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Al convertir nuestro Senado en Cámara principalmente representativa delas Comunidades Autónomas debe evitarse cualquier apariencia de reconoci-miento a estas entidades como sujetos de soberanía. Ello sólo sería, además, le-gítimo constitucionalmente modificando radicalmente el Título Preliminar (losarts. 1 y 2), lo que sólo es posible mediante el procedimiento agravado de re-forma total o esencial de la Constitución establecido en el artículo 168. Com-portaría constituir España en Estado federal y, por tanto, una mutación consti-tucional histórica de la mayor trascendencia.

Por ello, en aras de la claridad, la representación de las Comunidades Au-tónomas y de las Entidades locales en el nuevo Senado no deben tener poder deimpedir reformas constitucionales que quiera implantar la representación ge-neral y unitaria del pueblo español, que radica en el Congreso de los Dipu-tados. No deben, pues, exigirse mayorías muy cualificadas para los acuerdosdel Senado favorables a la aprobación de reformas constitucionales, y, en cual-quier caso, sus acuerdos desfavorables deberían poder ser superados por elCongreso con alguna mayoría reforzada (17).

Cámara Alta para hacer valer sus intereses territoriales. Y eso que de diversas formas se produceen los Estados federales, también puede producirse en una u otra medida en los Estados unitarioscon respecto a las entidades territoriales representadas en la Cámara Alta, aunque esa representa-ción no conlleve jurídicamente en rigor la facultad de expresar formalmente la voluntad de las en-tidades representadas. Pero en esto no hay mucha diferencia con lo que es la representación delpueblo por la Cámara Baja; tampoco los diputados individualmente o en su conjunto expresan enrigor la voluntad del pueblo que los ha elegido y al que representan: la voluntad del Parlamento,aunque represente al pueblo no es nunca formalmente la voluntad de éste. Precisamente por esotiene algún sentido el referéndum o el plebiscito o el acto mismo de expresión de la voluntad po-pular en unas elecciones como actos del pueblo y no de su representación política.

Es, por lo demás, interesante al respecto lo que el autor que acaba de citarse recoge en la nota27 del trabajo de 1980 y en la 87 del libro de 1987 sobre lo acontecido en la historia del constitu-cionalismo norteamericano, en el que, a juicio de W. H. RIKER («The Senate and American Fede-ralism», Amer. Pol. Soc. Rev., núm. 2, junio 1955, págs. 452-459 y 468, cits. ibidem), la falta deinstrucciones a los senadores por parte de los Estados de la Unión y la enmienda XVII (1913),que impuso la elección directa de los senadores por el pueblo de cada Estado, marcaron la realvictoria de la centralización federal.

(17) PUNSET se ha planteado el tema en su libro sobre El Senado y las Comunidades Autó-nomas, cit., págs. 226 y sigs., y aunque la solución que propone alejaría ya quizá suficientementeel sistema de revisión constitucional del que es propio de los Estados federales, nos parece quedebería modificarse o complementarse de modo que siempre quedara suficientemente claro queel Congreso puede hacer valer siempre finalmente su voluntad, aunque ello requiera mayoríasmuy cualificadas cuando conste un parecer contrario respaldado por una mayoría significativa delSenado.

Por cierto, que, en materia competencial, este autor sostiene la conveniencia de que el Senadono abandone ninguno de sus actuales cometidos como brazo que es del conjunto de las Cortes(op. cit., págs. 225 y sigs.). Sus argumentos son bien dignos de ser tenidos en cuenta, aunque tam-

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Por otra parte, pasando ya a un último aspecto de la reforma, y aunque ha-brían de articularse en el Reglamento del Senado muchos pormenores impor-tantes de su funcionamiento como nueva Cámara de representación territorial,querríamos referirnos aún a ciertos aspectos del procedimiento de actuacióndel Senado que nos parece importante incluir en la reforma y que están más es-trechamente ligados a las preocupaciones fundamentales a que obedece toda lapropuesta alternativa que venimos formulando basándonos en una interpreta-ción de la adecuada vertebración de España.

Son dos los aspectos que queremos exponer:a) Por una parte, debería arbitrarse la posibilidad de aplicar, en su caso,

fórmulas procedimentales especiales que puedan expresar un particular respetohacia las peculiaridades más marcadas de algunas de las colectividades que sehan ido formando con los siglos en el seno del conjunto de la nación, así comola distinta intensidad de las solidaridades históricas que la han articulado pro-gresivamente en su recomposición política.

Sería, en efecto, positivo reconocer concretamente a Cataluña, País Vasco,Galicia y Navarra una prerrogativa de obtener la aplicación de ese procedi-miento especial en la adopción por el Senado de acuerdos que sus respectivosGobiernos consideren que afectan o comprometen particularmente los dere-chos o intereses de sus respectivas Comunidades. El senador representante delcorrespondiente Gobierno autonómico tendría el derecho de instar la precep-tiva aplicación de este procedimiento, el cual comportaría la exigencia de de-terminadas mayorías cualificadas para la válida adopción de las decisiones oacuerdos a que se aplique: en el caso de Cataluña, una mayoría que incluyera elvoto favorable de al menos el 50 por 100 del conjunto de los senadores auto-nómicos y locales de Cataluña (es decir, 13 sobre 25) o bien, subsidiariamente,del 50 por 100 de los senadores procedentes de la antigua Corona de Aragón(26 de un total de 51), o, finalmente, a falta de alguna de estas posibilidades,una mayoría de tres quintos del conjunto de la Cámara (110 senadores del totalde 182); en el caso del País Vasco, análogamente, se requeriría o bien una ma-yoría que incluyera la mayoría absoluta de los senadores vascos, tanto «auto-nómicos» como «locales» (cinco sobre nueve), o la mayoría absoluta de los se-nadores procedentes de los territorios de la antigua Corona de Castilla (54

bien cabe entender que, igual que ya hay funciones de las Cortes que sólo corresponden al Con-greso —lo que a Punset le parecería bien precisamente en el caso de que el Senado se configuraracomo él propone—, nada pasaría, ni dejaría de ser considerable el Senado como segunda Cámarapor el hecho de que su papel, sobre todo en las funciones propiamente legislativas y en las de con-trol, se limitara a las materias de relevancia territorial, de modo más semejante —aunque, desdeluego, no igual— a lo que acontece con el Bundesrat de la República Federal de Alemania.

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sobre 107) y la de los de Navarra (dos sobre tres), o, finalmente, mayoría detres quintas partes del total de la Cámara (110 de los 182); en el caso de Ga-licia, las mayorías exigibles podrían ser, de forma análoga, las que incluyesenuna mayoría absoluta de los senadores de Galicia (7 de 13), o del conjunto desenadores procedentes de los territorios de la antigua Corona de Castilla (54sobre 107), o, finalmente, el 60 por 100 de toda la Cámara (110 de 182), y, fi-nalmente, en el caso de Navarra, ello supondría la necesidad de adoptar losacuerdos por una mayoría que incluyera el voto favorable de, al menos, el 50por 100 de los senadores navarros (dos de tres) o la mayoría absoluta de la Cá-mara en cualquier caso (92 sobre 182).

De este procedimiento especial habrían de quedar excluidas todas las deci-siones relativas a reforma o revisión constitucional y tal vez alguna otra, y debequedar claro que sus particularidades vendrían a añadirse a las que sobrequorum o mayorías especiales fuesen de aplicación con carácter general porrazón de la naturaleza de la ley o de la decisión que se sometan a la aprobacióndel Senado.

Pensamos que esta fórmula podría ser una de las que contribuyesen a darsatisfacción a la inquietud y aspiraciones de esas colectividades territorialesque han manifestado en la historia contemporánea una especial sensibilidadcrítica, de diversa intensidad y características, a la hora de asumir las deci-siones que ha parecido exigir la solidaridad nacional o bien que han sido tradi-cionalmente beneficiarías de un régimen especial dentro del Estado.

¿Se lesionaría con ello la igualdad de trato o algunas de las exigencias delos artículos 138 y 139 de la Constitución? Si la igualdad demanda tratar deforma adecuadamente desigual lo que es efectivamente desigual, no creemosque una propuesta como ésta vaya contra la necesaria igualdad. Y es claro quehay que buscar la forma de ajustar el régimen institucional a la especial diver-sidad real de algunas de las partes de nuestra nación, salvaguardando suficien-temente las vías que permitan y aun faciliten el mutuo entendimiento y la su-perior solidaridad.

Como hemos dicho, la propuesta trata de enraizarse en esa parte importantede nuestra realidad que es la historia. Pero sin desconocer que la historia es unproceso en constante evolución. Por eso nos ha parecido razonable excluir alactual Madrid del cómputo de los territorios de la antigua Corona de Castilla.Es obvio que la metrópoli que constituye la actual capital del Estado ha sidoformada, especialmente a lo largo del presente siglo, por una gran concentra-ción de hombres y recursos procedentes más o menos por igual de todas laspartes de la nación y merece por ello una consideración aparte.

b) Por lo que se refiere, en fin, al papel singular que deben desempeñarlos senadores de representación local, pensamos que, con independencia de su

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integración como los demás en los trabajos de las diversos Grupos parlamenta-rios y Comisiones del Senado, debería constituirse una Comisión de Adminis-tración Local, formada exclusivamente por este tipo de senadores, cuyo in-forme debería exigirse siempre, por lo común, en todos los procedimientosconducentes a la adopción de acuerdos definitivos por el Pleno de la Cámara.Dicho informe habría de ser tenido en cuenta al debatirse el correspondientedictamen de la Comisión competente por razón de la materia y, lógicamente,sus criterios deberían poder ser defendidos por el portavoz o portavoces que sedesignaran en cada caso al efecto.

Se trata, en suma, de que en el debate senatorial no dejen de tenerse encuenta las exigencias o los criterios de conveniencia que dimanan de la ga-rantía constitucional de la autonomía local y del heterogéneo pluralismo denuestra compleja estructura colectiva territorial, que no se agota ni se resume,desde luego, en las Comunidades Autónomas, con ser éstas sus expresionesinstitucionales actuales más importantes. Podrán evitarse así tendencias exce-sivamente centralizadoras a nivel autonómico, contrarias a los principios cons-titucionales de autonomía y descentralización —tan estrechamente ligados alde subsidiariedad— y a una racional organización de los Poderes públicos, alcontarse con un instrumento institucional, el Senado, en el que pueda tratarseabierta y claramente de cuanto afecta a la dinámica consolidación de la irre-nunciable vertebración de España.

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