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1 Propuesta de guía metodológica de planeación y gestión de proyectos de infraestructura para las entidades federativas Elaborado para el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados Ciudad de México Mayo de 2017
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1
Propuesta de guía metodológica de
planeación y gestión de proyectos de
infraestructura para las entidades federativas
Elaborado para el Centro de Estudios de las Finanzas
Públicas de la Cámara de Diputados
Ciudad de México
Mayo de 2017
2
Contenido
A. Introducción ............................................................................................................................... 4
B. Recomendaciones de política de organismos internacionales en materia de
planeación y gestión de proyectos de infraestructura .............................................................. 17
Metodología Public Investment Management Assesment (PIMA) del Fondo Monetario
Internacional ................................................................................................................................ 18
Marco Unificado de Gestión de la Inversión Pública del Banco Mundial .......................... 20
C. Análisis comparado de sistemas de planeación y gestión de proyectos de
infraestructura ................................................................................................................................. 26
Sistema Nacional de Inversiones (SNI) de Chile .................................................................. 26
Sistema de Gestión de la inversión pública de Corea del Sur ............................................ 30
D. Guía metodológica para la planeación y gestión de proyectos de infraestructura .. 35
1. Planeación Estratégica Integral ........................................................................................ 36
2. Desarrollo de proyectos de infraestructura..................................................................... 39
3. Implementación y gerencia de proyectos de infraestructura ....................................... 41
4. Evaluación Ex Post de los proyectos de inversión ........................................................ 45
E. Bibliografía ............................................................................................................................... 47
Gráficos
Gráfico 1. Inversión Pública y Privada 2003-2015 ...................................................................... 4
Gráfico 2. Inversión Pública como porcentaje del PIB, 2013. ................................................... 7
Gráfico 3. Inversión Estatal como porcentaje del PIB Nacional (2003-2015) ......................... 8
Gráfico 4. Inversión per cápita estatal ........................................................................................... 9
Gráfico 5. Inversión Pública Estatal per Cápita (Promedio 2003-2015) .................................. 9
Gráfico 6. Variación Anual PIB y Variación Anual Inversión Pública Estatal (2003-2015) . 10
Gráfico 7. Precursores Económicos y la Productividad Marginal de la Inversión Pública
2003-2015 ........................................................................................................................................ 11
Figuras
Figura 1. Sistema Nacional de Inversión Pública de Chile ............................................... 29
Figura 2. Diagrama de flujo del estudio de pre factibilidad de Corea del Sur ................... 32
Figura 3. Metodología de planeación y gestión de proyectos de infraestructura .............. 39
3
Acrónimos
APP: Asociaciones Público Privadas.
BANOBRAS: Banco Nacional de Obras y Servicios.
FMI: Fondo Monetario Internacional.
IDI: Iniciativas de Inversión.
IMCO: Instituto Mexicano para la Competitividad.
INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
KDI: Korean Development Institute (Instituto Coreano para el Desarrollo).
PIB: Producto Interno Bruto.
PIM: Public Investment Management (Gestión de la Inversión Pública).
PIMA: Public Investment Management Assesment (Asesoramiento de Gestión de
la Inversión Pública).
RATE: Resultados del Análisis Técnico Económico.
SED: Sistema de Evaluación del Desempeño.
SNI: Sistema Nacional de Inversiones de Chile.
4
A. Introducción
En los últimos años, como se muestra en el gráfico 1, la inversión pública ha pasado
de representar el 4.1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), en el año 2003, al
3,2 por ciento del PIB en el año 2016, según datos del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía INEGI. Por su parte, la inversión privada ha aumentado de
representar el 17.2 por ciento del PIB en 2003 a ser 20.1 por ciento del PIB en 2016.
A pesar de que lo anterior representa un crecimiento de la inversión total, el esfuerzo
presupuestario del Estado Mexicano en la inversión pública se ha reducido y los
recursos ejercidos no siempre se ven reflejados la calidad de la infraestructura y si
refleja diversas ineficiencias en su planeación, gestión e implementación.
Diversos índices y estudios internacionales sitúan a nuestro país en posiciones muy
rezagadas en materia de competitividad y calidad de la infraestructura. Por ejemplo,
a pesar de haber avanzado seis lugares, el Índice de Competitividad Global del Foro
Económico Mundial, ubica a México en el lugar 57 en el indicador de infraestructura,
detrás de Jordán, Azerbaiyán y Trinidad and Tobago. De igual forma, según el
estudio Un Nuevo Índice Global de Infraestructura del Kiel Institute for the World
Economy, México ocupa el lugar 85 de 140 países evaluados, el cual evalúa 6
subíndices: Infraestructura de Transporte (lugar 116); Tecnologías de la Información
y la Comunicación (lugar 61); Energía (lugar 82) y Financiera (lugar 81)1.
Gráfico 1. Inversión Pública y Privada 2003-2015
1 Este índice se calcula con datos del 2010.
5
Estos resultados son producto, entre otras cosas, de una mala planeación y gestión
de la infraestructura. De acuerdo con México Evalúa, la pobre planeación de los
proyectos de infraestructura genera diversos costos al erario público. Por un lado,
el atraso en la conclusión de las obras genera costos no previstos y pospone la
recepción de sus beneficios de usarla. Según este mismo organismo, las obras
tardan 126 por ciento más días en terminarse que lo previsto. Por otro lado, la falta
de una planeación adecuada y, en muchas ocasiones, la corrupción y falta de
transparencia, generan sobrecostos en las obras del orden de 37 por ciento más
que lo planeado.
Adicionalmente, una planeación deficiente de los programas presupuestarios
genera subejercicios y sobre ejercicios que distorsionan la asignación de recursos
públicos. También, dicho centro de investigación señala que existe una deficiente
coordinación intergubernamental para el desarrollo de los proyectos y que el marco
jurídico permite el ejercicio de recursos federales en los proyectos que no cuentan
con estudios de factibilidad, hasta por un periodo de 180 días. Finalmente, refiere
que la evaluación ex post de los proyectos de inversión federales es limitada y poco
oportuna.
4.1% 4.5% 4.5% 4.7% 4.5%5.8% 5.7% 5.6% 5.3% 4.6% 4.6% 4.3% 3.6% 3.2%
17.2% 16.9% 16.8%17.8% 18.0%
17.6% 16.8%15.6% 16.7% 17.9%
16.4% 17.0% 19.5% 20.1%
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Inversión Pública y Privada 2003-2015(Porcentaje del PIB)
Inversión Pública Inversión PrivadaFuente: Tomada de México ¿cómo vamos? Datos al tercer trimestre. Datos nacionales
6
Julio Franco Corzo, en su libro “Diseño de Políticas Públicas”, presenta diversos
ejemplos de proyectos de inversión que se convirtieron en “elefantes blancos”, lo
que Franco define como “actos de autoridad en el que un gobierno destina recursos
financieros o humanos a una obra de infraestructura, programa o proyecto del cual
no se obtiene beneficio social alguno”. La existencia de elefantes blancos es el claro
de ejemplo de la ineficiencia de la inversión pública. Por ejemplo, Franco refiere el
caso del Agrocentro Siglo XXI en Veracruz, en el cual el gobierno invirtió 92.5
millones de pesos, con la intención de elevar la competitividad del sector
agropecuario del estado. Sin embargo, desde 2004 hasta el 2009 estuvo
desocupado, sin que ninguna empresa agrícola se instalara. En 2010, se entregó a
una empresa privada para que estableciera una fábrica, por lo que dicha inversión
jamás cumplió con su objetivo inicial.
Debido a situaciones estructurales y a las limitadas capacidades técnicas y
financieras de los gobiernos subnacionales, las entidades federativas y los
municipios carecen, en múltiples ocasiones, de metodologías y procesos
sistemáticos para una planeación y gestión de los proyectos de inversión en
infraestructura, lo que genera ineficiencia y dispendio de recursos públicos.
Diversos organismos internacionales sostienen que más allá de elevar los niveles
de inversión, es indispensable que los gobiernos garanticen una gestión eficiente y
transparente de la inversión pública, sobre todo en entornos de limitaciones
presupuestales. Dichos organismos han recomendado a los países, en particular a
los llamados en vías de desarrollo y a los emergentes, adoptar sistemas de gestión
que hagan más eficiente la inversión pública, es decir, que por cada peso gastado
de inversión se obtenga el mayor valor social posible. Estas medidas les permitirían
a los gobiernos maximizar los beneficios de los proyectos de inversión y liberar
recursos para atender otras necesidades y compromisos de gobierno.
A nivel estatal, los niveles de inversión pública han representado históricamente una
pequeña proporción del PIB de nuestro país. Durante el periodo 2003-2015, los
niveles de inversión pública estatal representaron, en promedio, 0.68 por ciento del
PIB. El punto más alto de inversión pública estatal fue en el año 2009, en el que la
7
inversión fue de aproximadamente uno por ciento del PIB. En dicho año, el nivel de
inversión pública nacional (como proporción del PIB2) fue de 5.7 por ciento, ese año
el gobierno federal siguió una política fiscal expansiva para contrarrestar los efectos
de la crisis financiera internacional. Sin embargo, a partir de ese año la inversión
pública estatal siguió una tendencia decreciente, hasta representar apenas el 0.33
por ciento del PIB en 2015.
Gráfico 2. Inversión Pública como porcentaje del PIB, 2013.
Si se comparan estos datos con otros países, México tiene una de las menores
tasas de inversión púbica local con respecto al PIB. Por ejemplo, como se puede
observar en el gráfico 2, en países latinoamericanos como Perú, la inversión pública
local es de 3.9 por ciento del PIB, mientras en Australia es del 2.6 por ciento del
PIB, Francia 2.8 por ciento del PIB y Dinamarca 1.4 por ciento del PIB. En cambio,
en el Reino Unido los niveles de la inversión pública local son similares a la de
México, con un 0.9 por ciento del PIB. El caso del Reino Unido es interesante por
tratarse de un país desarrollado, sin embargo, es necesario recordar que el papel
2 Cifra de inversión al tercer trimestre del 2009.
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Perú Francia Australia Dinamarca Reino Unido México
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IB
Inversión Pública Local como % del PIB 2013
Fuente: Fondo Monetario Internacional.
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del sector privado para la provisión de infraestructura es muy importante en dicho
país, por lo que la inversión pública es relativamente menor a la de otros países.
Gráfico 3. Inversión Estatal como porcentaje del PIB Nacional (2003-2015)
En el gráfico 3 se puede observar la dinámica de la inversión per cápita de los tres
estados con mayor inversión pública estatal per cápita promedio (Aguascalientes,
Coahuila y Tamaulipas) y los tres estados con menor inversión pública estatal per
cápita promedio (Tabasco, Yucatán y Jalisco), durante el periodo 2003-2015. Se
puede observar que el estado de Aguascalientes (con los mayores niveles de
inversión) presenta una tendencia creciente y más suave que el resto de las
entidades presentadas. De igual manera, destaca el estado de Coahuila que tiene
un pico en el año 2010, año en el cual la inversión pública estatal crece 170 por
ciento, para decrecer al siguiente año en 55 por ciento. Por otro lado, el estado de
Tamaulipas también presenta un pico en 2009 pero también una caída brusca de la
inversión pública estatal de 91 por ciento, entre el 2009 y el 2012. Finalmente, se
observa que las entidades federativas con menor inversión pública registran una
dinámica errática y una tendencia negativa de la inversión pública.
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0.4
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0.8
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
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Inversión Estatal como % del PIB Nacional*(2003-2015)
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.
*Se utilizaron datos en pesos del 2008. No incluye a la Ciudad de México.
9
Gráfico 4. Inversión per cápita estatal
Como se observa en el gráfico 4, existe una importante desigualdad de la inversión
pública estatal per cápita. Mientras que, entre 2003 y 2015, hubo estados que
invirtieron en promedio más de mil 400 pesos anuales por persona, los que menos
invirtieron no llegaron ni a niveles de 400 pesos anuales por persona. Por otro lado,
la inversión media anual de las entidades federativas durante este periodo fue de
898 pesos anuales por persona. Sin embargo, la desviación estándar de la muestra
de entidades federativas es de 422 pesos anuales por persona. Esto significa que
el coeficiente de variación es de 47 por ciento, lo que sugiere un alto nivel de
dispersión de la inversión pública estatal.
Gráfico 5. Inversión Pública Estatal per Cápita (Promedio 2003-2015)
0
1000
2000
3000
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Inversión per cápita estatal (Promedio 2003-2015)
Aguascalientes Coahuila de ZaragozaTamaulipas JaliscoYucatán Tabasco
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.
10
Por otro lado, es de interés conocer la relación entre la inversión pública estatal y el
Producto Interno Bruto de México. Con base en datos del INEGI, se puede observar
(en el gráfico 5) una relación positiva, aunque moderada, entre el promedio de las
tasas de variación anual de la inversión pública estatal y el promedio de las tasas
de variación anual del Producto Interno Bruto por entidad federativa. Es decir, que
existe una relación positiva entre mayores tasas de variación del PIB y mayores
tasas de variación de la inversión pública. Esta estadística descriptiva va en línea
con la literatura empírica que presenta evidencia de que la inversión pública tiene
un impacto positivo sobre el crecimiento.
Gráfico 6. Variación Anual PIB y Variación Anual Inversión Pública Estatal
(2003-2015)
0
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Inversión Pública Estatal per CápitaPromedio 2003-2015
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI. No incluye a la Ciudad de México
11
De igual manera, es de interés explorar qué relación existe entre algún indicador de
calidad de la infraestructura y el impacto de la inversión pública estatal sobre la
economía. En el gráfico 6, se puede observar una relación positiva entre la razón
𝑃𝐼𝐵𝐼𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑖ó𝑛 𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑎 𝑒𝑠𝑡𝑎𝑡𝑎𝑙⁄ y el puntaje del subíndice Precursores económicos
del índice de Competitividad Estatal 2016 del IMCO. Dicho subíndice se construye
a partir de variables relacionadas con los niveles de infraestructura de las entidades
federativas, tal como infraestructura carretera, suscripciones a internet, líneas
telefónicas, entre otros. La relación positiva mostrada en el gráfico 6 sugiere que las
entidades federativas con mejores índices de infraestructura podrían tener mayores
niveles de productividad del capital. Igualmente, esta estadística descriptiva va en
línea con las investigaciones a nivel de países que se pueden encontrar en la
literatura, lo que sugiere que en México, a nivel subnacional, se podría presentar el
mismo fenómeno.
Gráfico 7. Precursores Económicos y la Productividad Marginal de la
Inversión Pública 2003-2015
-0.5%
0.0%
0.5%
1.0%
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Promedio tasas variación Inversión Pública Estatal
Variación Anual PIB y Variación Anual Inversión Pública Estatal 2003-2015
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.
12
3
El panorama general de la inversión pública en nuestro país, tanto a nivel nacional
como a nivel subnacional, presenta retos de cobertura, calidad y eficiencia.
Eficiencia de la infraestructura
La inversión es un componente del Producto Interno Bruto (PIB), por lo que el
crecimiento de la inversión tiene un impacto positivo en el crecimiento del PIB por
mera construcción de la contabilidad nacional. La inversión en infraestructura física
es uno de los componentes de la inversión que, a diferencia de la inversión
financiera, genera diversos efectos indirectos en la economía, a través de un
aumento en la productividad y en la competitividad. En la literatura económica se ha
mostrado que existe una correlación positiva entre el crecimiento económico y la
inversión en infraestructura física. Por ejemplo, Rodrigue (2009) encuentra que cada
3 La productividad marginal de la inversión de la inversión pública se calculó dividiendo el PIB estatal a precios del 2008 entre la inversión pública estatal a precios del 2008. Si bien esta medida omite los otros factores de la producción, es una medida que puede ayudar a caracterizar, de manera exploratoria, la relación entre el efecto de la inversión pública estastal y un indicador de calidad y cobertura de la inversión como lo es el subíndice de Precursores del índice de Competitividad Estatal 2016 del IMCO.
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Puntaje Subíndice de Precursores ICE 2016 IMCO
Precursores Económicos y la Productividad Marginal de la Inversión Pública 2003-2015
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI. No incluye Campeche, Tabasco y Cd. de México
13
dólar invertido en la red de autopistas interestatales de Estados Unidos, entre 1954
y 2001, contribuyó en seis dólares a la productividad de la economía. También en
Glomm y Ravikumar (1997) se encuentra que existe una relación positiva entre la
inversión en infraestructura y el crecimiento de la productividad. Romp & de Haan
(2007) realizan una revisión de la literatura económica sobre el impacto del capital
público y afirma que hoy más que antes existe un mayor consenso de que el capital
público tiene un impacto positivo en el crecimiento económico4. De igual manera,
Yoshino & Nakahigashi (2000) analizan el efecto de la infraestructura sobre el
desarrollo económico para países en desarrollo del Sudeste Asiático y concluyen
que la infraestructura tiene un impacto positivo sobre la productividad, pero que la
magnitud depende del tipo de infraestructura. Sin embargo, los efectos positivos de
este tipo de inversión sobre la economía dependen de la eficiencia en la planeación,
ejecución y gestión de los proyectos que financia. Los proyectos que presentan
deficiencias en estos rubros generalmente son de baja calidad, son más costosos
en tiempo y presupuesto, lo que reduce su cobertura e impacto positivo en la
economía.
La inversión pública en infraestructura física presenta frecuentemente dichas
deficiencias, lo que afecta la competitividad y productividad de los países y las
regiones, merma las finanzas públicas y desvía recursos escasos que tienen un alto
costo de oportunidad para la sociedad.
El problema de la deficiencia de la inversión pública en infraestructura física afecta
principalmente a los países emergentes y en vías de desarrollo. Las causas más
comunes que explican esta baja eficiencia en la inversión pública en infraestructura
han sido identificadas por algunos organismos internacionales. Por ejemplo, el
Banco Mundial en el libro The Power of Public Investment Management presenta
algunas de estas causas.
La primera, corresponde a la presencia de criterios políticos en los procesos de
decisión de las obras, en particular durante la planeación de proyectos de
4 Sin embargo, afirma también que se ha sobreestimado su impacto.
14
infraestructura. La distorsión sistemática en la toma de decisiones de inversión
pública que generan criterios ajenos a la rentabilidad socio-económica del proyecto
puede elevar los costos fiscales y dejar de realizar proyectos que si tienen un
impacto positivo en el bienestar social.
La segunda causa, es la falta de coordinación entre las agencias del gobierno que
están involucradas en el proceso de evaluación, gestión e implementación de los
proyectos de infraestructura. Procesos burocráticos ineficientes generalmente
elevan los tiempos de planeación y gestión de los proyectos y pueden generar
mayores costos de la ejecución de los proyectos.
La tercera causa, corresponde a la deficiente gestión y subestimación de los riesgos
asociados a los proyectos de infraestructura. Los riesgos asociados a los proyectos
de inversión tienen diversas fuentes como lo son dificultades para adquirir derechos
de vía, conflictos sociales con comunidades afectadas, menor demanda de viajes
(menor circulación que la estimada), recortes presupuestales, riesgos ambientales,
entre muchas otras.
Otra causa de la baja eficiencia de la inversión pública es la presencia de corrupción
en los procesos del desarrollo de proyectos de infraestructura. Esto disminuye el
impacto económico de la inversión pública si los recursos destinados a la inversión
son mal gastados o dirigido a bolsas privadas. Los actos de corrupción se pueden
explicar por dos factores principales 1) la falta de transparencia y mecanismos de
rendición de cuentas y 2) la existencia de impunidad, que impide el castigo de actos
ilegales.
La quinta causa es la debilidad de los procesos presupuestarios, particularmente en
el caso de los proyectos que requieren inversiones presupuestales multianuales.
Dichas inversiones se pueden ver afectadas por recortes presupuestales futuros,
cambio de prioridades de los gobiernos subsecuentes entre otras razones.
Finalmente, se encuentra la debilidad institucional de las agencias de gobierno
involucradas en la planeación y gestión de los proyectos. En particular, deficiencias
en las capacidades técnicas necesarias para la evaluación de proyectos y para la
15
gestión de los mismos pueden elevar sobrecostos y excesos de tiempo en la
construcción. Los gobiernos subnacionales en México se caracterizan por contar
con capacidades técnicas deficientes e instituciones inadecuadas para la
planeación y gestión de los proyectos.
En suma, la ineficiencia de la inversión pública deriva de prácticas y condiciones
institucionales que no permiten que la inversión se convierta eficientemente en
mayor capital físico, que leve la productividad y el crecimiento de la economía.
De igual manera, se han encontrado grandes espacios de mejora en la eficiencia de
la inversión pública. Según el Fondo Monetario Internacional, existe en el mundo el
potencial de mejorar la brecha en la eficiencia de la inversión pública entre el país
más eficiente y los países emergentes es de 27 por ciento. Además encuentra que
el 30 por ciento de las potenciales ganancias de la inversión pública se pierden por
ineficiencias en los procesos de inversión pública. Adicionalmente, el Fondo
Monetario Internacional (2014) encuentra evidencia estadística que sugiere que los
países con sistemas de gestión de la inversión pública más eficientes, obtienen
mejores dividendos de dicha inversión. Por ejemplo, en economías emergentes
como México, un aumento en la inversión pública equivalente al uno por ciento del
PIB, eleva en 0.25 por ciento el nivel del PIB en el año que se realiza la inversión y
0.5 por ciento después de cuatro años de haberse realizado la inversión. Mientras
que, en las economías avanzadas, el aumento en el nivel de PIB es de en 0,4 por
ciento el nivel del PIB en el año que se realiza la inversión y 1.4 por ciento después
de cuatro años de haberse realizado la inversión. Además, encuentra que los países
avanzados con los mejores sistemas de planeación y gestión de la inversión pública
(PIM)5, alcanzan hasta un incremento en el nivel del PIB de 2.6 por ciento cuatro
años después de realizarse la inversión, es decir, casi el doble que el promedio. En
un estudio más reciente, el FMI (2015) encontró, para un grupo heterogéneo de
países, que aquellos más eficientes en la gestión de la inversión pública mostraban
el doble de impacto de la misma sobre el crecimiento económico que los países con
sistemas de gestión menos eficientes. En suma, una mayor inversión pública tiene
5 Por sus siglas en inglés: Public Investment Management.
16
un impacto positivo sobre el crecimiento de la economía en el mediano plazo, sin
embargo, los países con mejores sistemas de gestión de la inversión pública reciben
un mayor retorno en términos de crecimiento económico que aquellos con sistemas
menos eficientes.
17
B. Recomendaciones de política de organismos
internacionales en materia de planeación y gestión de
proyectos de infraestructura
Diversos organismos internacionales han propuesto una serie de métodos para
hacer más eficiente la planeación y la gestión de la inversión pública. El término
utilizado en la literatura para referirse a las herramientas o sistemas de gestión de
la inversión pública es PIM, (Public Investment Management) por sus siglas en
inglés). Este concepto se refiere a los procesos de planeación, gestión, ejecución y
evaluación de los proyectos de inversión pública.
La importancia de tener sistemas PIM que funcionen radica en que son clave para
que los proyectos cuenten con atributos que maximicen el impacto sobre el
crecimiento económico y la productividad. Un buen sistema PIM permite que cada
etapa del proceso de desarrollo de proyectos de infraestructura se realice con base
en criterios técnicos de rentabilidad socio-económica, con una estructuración
técnica y financiera de los proyectos adecuada, y contemplando las capacidades
necesarias de ejecución de obras y gestión eficiente de los proyectos. Las diferentes
metodologías de los sistemas PIM contemplan recomendaciones para la
planeación, asignación de recursos presupuestales, implementación, gestión y
evaluación de los proyectos.
Para efectos de este documento, se presentarán dos metodologías de organismos
internacionales mundialmente reconocidos, el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial.
18
Metodología Public Investment Management Assesment (PIMA) del
Fondo Monetario Internacional6
Esta metodología analiza 15 instituciones clave para tres etapas del ciclo de
decisión de la inversión pública: la planeación, asignación e implementación. La
Planeación debe prever niveles de inversión pública sostenibles, tomando en cuenta
la integralidad del sector público. La etapa de asignación debe determinar los
sectores y proyectos en los que debe priorizarse la inversión. Finalmente, la
implementación debe resultar en la entrega de los proyectos a tiempo y bajo el
presupuesto estimado.
Según el PIMA, para que la inversión pública sea eficiente, la etapa de planeación
requiere de instituciones que garanticen la sostenibilidad fiscal de la inversión, la
coordinación intergubernamental, así como entre el sector privado y público. Para
ello, el PIMA establece que es deseable que el sistema PIM cuente con lo siguiente:
• Reglas o principios fiscales que garanticen que los niveles de inversión
pública sean adecuados, predecibles y sostenibles.
• Planes nacionales y sectoriales (se podrían agregar estatales y municipales
para el caso de México) que garanticen que las decisiones de inversión se
tomen con base en prioridades realistas y claras, estimación de costos y
objetivos definidos para cada sector.
• Coordinación entre el gobierno central y el gobierno local para integrar los
planes de inversión entre los diversos niveles de gobierno, dotar de
certidumbre de fondeo por parte del gobierno central y asegurar niveles de
deuda local sostenibles.
• Gestión efectiva de las Asociaciones Público Privadas (APP) que garanticen
una adecuada evaluación, selección y monitoreo de los proyectos bajo
dichos esquemas de APP.
6 Para conocer más, referirse al documento “Making Public Investment more Efficient” del Fondo Monetario Internacional.
19
• Regulación de las empresas de infraestructura que promueva la competencia
en el mercado de provisión de servicios de infraestructura, un esquema de
precios competitivo de dichos servicios y una vigilancia efectiva de los planes
de inversión de las compañías.
En la etapa de asignación de los recursos públicos (y su componente privado en las
APP) es fundamental que las instituciones garanticen que se dirija la inversión hacia
los sectores y proyectos que con mayor productividad. Para ello, se necesita que
las instituciones cuenten con una visión integral, unificada y de mediano plazo en
relación a la Presupuestación de los recursos. Además, se requiere que los existan
criterios objetivos y procedimientos competitivos (licitaciones competitivas por
ejemplo) en la selección de los proyectos de inversión. Bajo estas premisas, el PIMA
sugiere que las instituciones públicas garanticen lo siguiente:
• Existencia de un proceso de presupuestación multianual que le de
certidumbre y transparencia a los niveles de inversión pública para los
proyectos públicos de en el mediano plazo.
• Integralidad del presupuesto que garantice la aprobación de los proyectos de
inversión por parte de las legislaturas y que permita que estos se integren en
los documentos de los presupuestos de egresos.
• Unidad presupuestal que permita que los proyectos de inversión consideren
las fuentes de financiamiento inmediatas, futuras, así como los costos de
operación y manutención.
• Evaluación de proyectos de inversión que garanticen que las propuestas de
proyectos estén sujetas a metodologías de evaluación estandarizadas
publicadas y que tomen en cuenta la evaluación de riesgos potenciales.
• Selección de los proyectos que garanticen una revisión sistemática con base
en criterios transparentes y que sean incluidos en una cartera de proyectos.
Finalmente, la metodología de PIMA se enfoca en la etapa de implementación. En
esta etapa es fundamental que las instituciones garanticen la implementación en
tiempo y de manera costo-efectiva de los proyectos de inversión, mediante procesos
que aseguren su financiamiento, monitoreo transparente y una gestión efectiva.
20
• Protección de la inversión que garantice que los recursos destinados a los
proyectos sean suficientes para cubrir todos los costos de los proyectos y
que éstos no puedan ser desviados hacia otros fines, a discreción del
ejecutivo.
• Disponibilidad de fondos que permita la planeación y el compromiso de
proyectos de inversión con base en proyecciones confiables y liquidez en
tiempo de los recursos de la tesorería.
• Gestión de proyectos que identifique a un gerente/líder de proyecto que
trabaje con base en planes de implementación aprobados y lineamientos y
procedimientos estandarizados para los posibles ajustes del proyecto.
• Monitoreo de los activos públicos que garantice su registro en los inventarios
públicos, tomando en cuenta su depreciación en los informes financieros.
Esta metodología presenta un enfoque integral del ciclo de la inversión pública al
tomar en cuenta las principales etapas de la gestación de los proyectos, desde un
punto de vista institucional. El Fondo Monetario Internacional considera que estos
elementos son fundamentales para garantizar la eficiencia de la inversión pública.
El PIMA es una herramienta muy importante en el análisis de las capacidades
institucionales directamente relacionadas con una mayor eficiencia de la inversión
pública. Es importante tomar en cuenta que dichos factores evaluados en el PIMA
pueden ser una buena aproximación exploratoria de las áreas de oportunidad más
relevantes en el ciclo de la inversión pública y constituye una referencia deseable
del marco institucional. Sin embargo, esta metodología no incluye factores
involucrados en la etapa de evaluación ex post de los proyectos de inversión, la cual
permite reconocer problemas en las previas etapas de los proyectos, su corrección
y aprendizaje para futuras estructuraciones de proyectos.
Marco Unificado de Gestión de la Inversión Pública del Banco Mundial
La segunda metodología que se presenta en este documento, es el que ha
propuesto el Banco Mundial. La metodología es conocida como el Marco Unificado
21
de Gestión de la Inversión Pública (Public Investment Management Unified
Framework). Esta metodología contempla desde la etapa de exploración y mapeo
preliminar de los proyectos potenciales hasta la evaluación ex post de los proyectos
terminados y en operación. Este enfoque es más exhaustivo que el anteriormente
presentado, aunque con un enfoque más “micro”, es decir, más focalizado al
desarrollo de los proyectos en lo individual.
Esta metodología está compuesta por ocho etapas: 1) Desarrollo preliminar del
proyecto; 2) Evaluación formal del proyecto; 3) Revisión independiente de la
evaluación del proyecto; 4) Selección de los proyectos, diseño del proyecto a detalle
y proceso de presupuesto; 5) Implementación del proyecto; 6) Ajuste del proyecto;
7) Provisión de los servicios y 8) Revisión de conclusión de proyecto y evaluación
ex post.
En la etapa 1 “Proceso preliminar de evaluación” se sugiere realizar una revisión
de los documentos de planeación como lo son planes nacionales o estatales de
desarrollo y los planes sectoriales. Esta revisión debe servir para verificar que el
proyecto de inversión esté alineado con la visión de desarrollo del país o de la
región. Los planes de desarrollo proporcionan una guía de las prioridades en
materia de inversión pública y ayudan a articular una política de desarrollo e
inversión pública integral que potencie los esfuerzos presupuestarios. Además, se
recomienda preparar una ficha técnica que incluya el perfil del proyecto. Este perfil
debe incluir la información básica del proyecto, los programas y prioridades
relevantes, problemas públicos específicos que atiende el proyecto, objetivos del
proyecto, principales actividades, resultados esperados, estimación del presupuesto
de inversión, las estimaciones de oferta y demanda, así como alternativas de
solución al problema público con y sin proyecto. Finalmente, en esta etapa debe
hacerse una revisión general del proyecto para identificar si éste cumple con los
criterios mínimos de consistencia con los objetivos de la agenda y planes de
gobierno, así como con las pruebas clasificación presupuestaria. Los proyectos que
no pasen este filtro no deberán de incluirse en la cartera de proyectos ni seguir con
22
un proceso de evaluación forma, para evitar dispendio de recursos en análisis
posteriores.
La etapa 2 “Evaluación formal del proyecto” se refiere a la realización de los diversos
análisis de pre factibilidad y factibilidad del proyecto. Una vez pasado por el primer
filtro de consistencia de la etapa 1, se debe proceder a la realización del proyecto
ejecutivo, estudios de impacto ambiental y social y los estudios costo-beneficio o
costo-eficiencia. El estudio de pre factibilidad debe realizarse en primera instancia,
este estudio identifica las alternativas relevantes, la viabilidad técnica y financiera
preliminar de las alternativas y la selección de la mejor alternativa. Es posible que
en este estudio se encuentre que los proyectos no son viables, por lo que se
desistiría de su realización y no se recurriría a realizar los estudios de factibilidad,
el cual es más costoso y se realiza con mayor profundidad
El estudio de factibilidad se realiza con mayor detalle e incluye una evaluación
costo-beneficio social, que indique si el proyecto es rentable para la sociedad. En
este estudio se evalúan los costos y beneficios sociales de realizar el proyecto a
valor presente (los años de evaluación difieren dependiendo del tipo de proyecto),
si en el agregado resultan ser más los beneficios sociales que los costos sociales,
entonces se dice que el proyecto es rentable socialmente. Adicionalmente, como
parte del estudio de factibilidad se debe realizar el diseño preliminar, el análisis de
riesgos potenciales y los estudios de impacto ambiental y social. Entre los riesgos
que se deben de analizar en esta etapa, se encuentra los riesgos macroeconómicos
(inflación, tipo de cambio etc.) y riesgos propios de la construcción del proyecto
(costos imprevistos, incorrecta estimación de la demanda, entre otros)
En este documento se reconoce que no siempre las instituciones o agencias
gubernamentales cuentan con personal que ostente las capacidades técnicas
necesarias para realizar e interpretar los diversos estudios y análisis de factibilidad.
Advierte que entre más compleja la metodología, existe un mayor riesgo de que ésta
se realice deficientemente. Por ello, en contextos con deficiencias técnicas, el Banco
Mundial establece una serie de elementos básicos que los gobiernos deben
considerar en la evaluación formal de los proyectos:
23
o Identificar claramente que el proyecto sea necesario.
o Especificar los objetivos del proyecto concretamente.
o Identificar un amplio margen de opciones/alternativas para lograr los
objetivos que presenta el proyecto.
o Elaborar un análisis exhaustivo sobre las alternativas más viables.
o Estimación de los costos del proyecto completa y precisa.
o Llegar a la conclusión cualitativa de que los beneficios justifican los
costos del proyecto.
La etapa 3 “Revisión independiente de la evaluación del proyecto” consiste en
someter a una revisión por parte de un tercero independiente de los resultados de
la evaluación formal de la etapa anterior. Esta revisión la puede realizar alguna
dependencia de planeación o de finanzas de los gobiernos o por un consultor por
otra agencia designada. Esta revisión permite obtener resultados lo más objetivos
posibles, evitando resultados autocomplacientes o sesgados.
La etapa 4 “Selección de los proyectos, diseño del proyecto a detalle y proceso de
presupuesto” consiste en la realización del diseño del proyecto a detalle para
garantizar que los costos y los riesgos hayan sido correctamente estimados. Las
acciones en esta etapa deben realizarse ser previo a la inclusión del proyecto en el
presupuesto. De igual manera, se deben elaborar una estrategia de implementación
e indicadores de desempeño que se utilizarán por la agencia encargada de la
implementación del proyecto. Finalmente, es importante considerar los costos de
operación y mantenimiento del proyecto, costos que en ocasiones no se contemplan
y son clave en mantener la eficiencia de la inversión pública.
La etapa 5 “Implementación del proyecto” debe ser diseñada bajo la premisa de ser
realista. Esto significa que el diseño de la estrategia de implementación se apegue
a lo posible. Este debe incluir un calendario realista y una estructura organizacional
funcional que garanticen las capacidades de implementación del proyecto. Entre las
medidas que deben tomarse para una implementación exitosa del proyecto están
planes eficientes de gestión, lineamientos y capacidades institucionales para
24
monitorear la implementación del proyecto, un sistema de gestión de costos y un
sistema de presupuestación multianual.
La etapa 6 “Ajuste del proyecto” permite que los proyectos cuenten con flexibilidad
en el desembolso presupuestal en caso de circunstancias inesperadas. Esta
flexibilidad puede ir acompañada con mecanismos que establezcan en qué casos
se podrá revisar el desembolso de recursos y bajo qué condiciones. Es posible que
surjan casos en los cuales la rentabilidad del proyecto cambie y se tenga que revisar
el proyecto, es a partir de dichas revisiones donde la flexibilidad puede ayudar a
monitorear activamente los proyectos.
La etapa 7 “Provisión de los servicios” consiste en revisar que la infraestructura esté
lista para entregarse a quien la operará y mantendrá. Es importante estar seguros
que la infraestructura ha sido concluida totalmente y está en condiciones de iniciar
operaciones. Es muy importante que existan mecanismos de vigilancia y monitoreo
del mantenimiento de los activos creados, así como un registro detallado de las
necesidades de mantenimiento en los libros contables de las agencias operadoras.
Finalmente la etapa 8 “Revisión de conclusión de proyecto y evaluación ex post” es
fundamental para mejorar el proceso de planeación y gestión de los proyectos de
inversión pública. Primero, es importante que las agencias encargadas del proyecto
se cercioren que éste cumple con todas las especificaciones pactadas en los
contratos, se cumplan con los objetivos temporales y presupuestales de la entrega
del proyecto. El Banco Mundial recomienda que se realicen auditorias aleatorias en
una muestra de proyectos de inversión, periódicamente. En segundo lugar, se
deben realizar evaluaciones ex post de los proyectos, preferentemente dos o más
años después de que se concluyó la obra, para evaluar si se alcanzaron las metas
y los resultados establecidos en el proyecto. Estas evaluaciones ex post del
desempeño de los proyectos, permiten que las agencias aprendan de los errores y
omisiones en los procesos de diseño de los proyectos de inversión y puedan mejorar
en el futuro.
25
Esta metodología constituye más bien una guía de elementos básicos para tomar
en cuenta en la gestión de la inversión pública (PIM). Esto es relevante porque no
existen recetas o planes específicos que funcionen para todos los contextos y
gobiernos, sino lineamientos mínimos que se sugiere deban seguir las instituciones
públicas para maximizar el impacto de la inversión pública. El objetivo de esto es
maximizar el valor de los activos públicos por unidad monetaria invertida.
26
C. Análisis comparado de sistemas de planeación y
gestión de proyectos de infraestructura
Los sistemas de planeación y gestión de la inversión pública (sistemas PIM),
particularmente en infraestructura, varían según las condiciones institucionales y de
capacidad técnica de los países y de las regiones. El éxito de un sistema PIM radica
en su capacidad de desarrollar procesos de planeación, selección, implementación
y evaluación de proyectos que maximicen el valor por dinero invertido. No existen
recetas únicas para estructurar e implementar un sistema PIM, sin embargo, hay
diversos sistemas exitosos de planeación nacionales y subnacionales en el mundo
que han logrado establecer procesos que funcionan relativamente bien. En general,
dichos sistemas parten de una planeación estratégica integral, la construcción de
una cartera de proyectos de inversión, procesos de presupuesto con base en la
gobernanza y mecanismos eficientes de evaluación.
En lo que sigue, se presentan algunas experiencias internacionales de éxito tanto a
nivel nacional, como a nivel subnacional. Primero se presenta el sistema nacional
PIM de Chile, el cual se distingue por ser uno de los más eficientes y completos de
América Latina; posteriormente se muestra el caso nacional de Australia y,
finalmente, se presenta el caso de la ciudad de Londres, la cual en 2014 inició el
proceso de construcción del plan de infraestructura hacia el 2050. Este último caso
se distingue por ser un caso subnacional, además, este plan tiene el atributo de
haberse desarrollado con los estándares de gobernanza más avanzados y por
haber incorporado una visión de impulso a la innovación y al uso de herramientas
tecnológicas.
Sistema Nacional de Inversiones (SNI) de Chile7
7 Tomado de la página oficial del Sistema Nacional de Inversiones de Chile
27
Chile cuenta con uno de los sistemas de planeación y gestión de la inversión pública
más avanzados y reconocidos del mundo. A pesar de ser un país emergente, su
sistema PIM se compara con los sistemas de Corea del Sur, Irlanda y Reino Unido.
Según el Banco Mundial (2014), estos países con sistemas PIM avanzados cumplen
con las ocho características básicas de la planeación y gestión de la inversión
pública, descritas en el apartado anterior.
Según el sitio Oficial del SNI de Chile, “el Sistema Nacional de Inversiones (SNI)
norma y rige el proceso de inversión pública de Chile. Reúne las metodologías,
normas y procedimientos que orientan la formulación, ejecución y evaluación de las
Iniciativas de Inversión (IDI) que postulan a fondos públicos. El SNI está compuesto
por cuatro subsistemas, siendo los mismos que definen las etapas del proceso de
inversión.”
El SIN es, entonces, está constituido por las diversas instituciones, reglas y
metodologías que están involucradas en el proceso de la inversión pública. La vida
de un proyecto en este sistema comienza desde la formulación de las ideas, hasta
la evaluación ex post del desempeño. Además, este sistema se caracteriza por
contar con herramientas tecnológicas que hacen más sencillos los procesos,
reducen tiempos de trámites y mejoran las condiciones de transparencia y rendición
de cuentas. El principal objetivo del SNI, según el gobierno nacional, es el uso
eficiente de los recursos públicos para resolver problemas públicos, adaptando el
diseño adecuado desde su formulación.
Este sistema se divide en cuatro subsistemas, de los cuales dos dependen del
Ministerio de Desarrollo Social y del Ministerio de Hacienda. El subsistema de
Evaluación Ex Ante y el Subsistema de Evaluación Ex Post son responsabilidad del
Ministerio de Desarrollo Social, mientras que el Subsistema de Formulación
Presupuestaria y el Subsistema de Ejecución Presupuestaria son responsabilidad
del Ministerio de Hacienda. A continuación se describen dichos subsistemas.
Subsistema de Evaluación Ex Ante
28
La descripción oficial de este subsistema es que constituye el conjunto de normas,
instrucciones y procedimientos que posibilita a las instituciones públicas disponer
de una cartera de iniciativas de inversión socialmente rentables y en condiciones de
asignarles recursos para su ejecución. Este subsistema es el que se encarga de
realizar los estudios de pre factibilidad y factibilidad de los proyectos de inversión.
En una primera instancia se priorizan las iniciativas de acuerdo a un análisis
preliminar que incluye una evaluación a nivel idea y a nivel perfil, las cuales
identifican problemas a resolver, beneficios y conveniencia técnica y económica a
nivel preliminar. Posteriormente, una vez priorizado los proyectos de inversión, se
determina su rentabilidad económica mediante del llamado Análisis Técnico
Económico el cual genera el Resultado del Análisis Técnico Económico (RATE) que
determinará si pasa o no pasa a la etapa de asignación de los recursos. El RATE
es generado por el Ministerio de Desarrollo Social y es informado a las instituciones
que ingresaron los proyectos al SNI.
El Subsistema de Evaluación Ex Ante utiliza las diversas metodologías de análisis
costo-beneficio social, calcula los precios sociales, provee de capacitación técnica
a las instituciones del gobierno en materia de evaluación de proyectos y administra
los proyectos a partir del Banco Integrado de Proyectos administrado por el
Ministerio de Desarrollo Social.
Subsistema de Formulación Presupuestaria
El Subsistema de Formulación Presupuestaria, según el gobierno chileno,
corresponde a la asignación de recursos financieros a los proyectos y su función es
homogeneizar, normar y coordinar la información relativa al proceso de asignación
de fondos así como la aplicación del presupuesto aprobado para el sector público.
Este sistema se encarga de asignar los recursos presupuestarios a los proyectos
de inversión que han sido calificados como socialmente rentables. En esta etapa se
realiza el diseño completo del proyecto, con el fin de contar con la formulación
presupuestaria final, previa al presupuesto. Es importante mencionar que el
presupuesto de Chile es aprobado mediante la Ley de Presupuesto, por lo que
existe un control legislativo de los recursos asignados. Los recursos presupuestarios
29
son entregados a las dependencias de gobierno, cuyos proyectos hayan recibido la
recomendación favorable del Ministerio de Desarrollo Social en el Análisis Técnico
Económico.
Subsistema de Ejecución Presupuestaria:
Según la información oficial, el Sistema de Ejecución Presupuestaria corresponde
a la regulación y supervisión de la ejecución del gasto público y su respectivo
financiamiento. La ejecución de los recursos es responsabilidad de la Dirección de
Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Además, se encarga de supervisar que la
ejecución del gasto público se apague a la normatividad y a las condiciones de
implementación de cada proyecto.
Subsistema de Evaluación Ex Post:
El Ministerio de Desarrollo social la define como el análisis de los resultados
logrados una vez que el proyecto termina la ejecución o entra en operación, para
medir el grado de cumplimiento de la eficacia y eficiencia del uso de los recursos de
inversión pública. En este sistema se realizan las evaluaciones del desempeño de
los proyectos de inversión, es decir, se mide el impacto del proyecto sobre la
población objetivo. También se encarga de verificar si el proyecto cumplió con los
objetivos y rentabilidades sociales provenientes de la evaluación ex ante.
Adicionalmente, en Chile las evaluación ex post es utilizada para obtener
retroalimentación del SIN, es decir, para identificar la precisión de las evaluaciones
ex ante y de los demás procedimientos del sistema. Dicha información permite
generar procesos correctivos en proyectos de inversión futuros y vigentes, así como
actualizar las metodologías de evaluación.
Figura 1 Sistema Nacional de Inversión Pública de Chile
Sistema Nacional de Inversión Pública de Chile
Fases del ciclo de vida de los proyectos
30
Fuente: Sistema Nacional de Inversiones. Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de
Chile
Sistema de Gestión de la inversión pública de Corea del Sur
El sistema de gestión de la inversión pública en Corea del Sur tiene una historia de
más de 20 años de mejoras y cambios. En 1994 se establecen las primeras formas
de planeación y gestión de la inversión de la infraestructura. En ese año, se introdujo
el método de Gestión de los Costos Totales del Proyecto, con el objetivo de
mantener la estructura de costos en un rango de variabilidad mínimo.
Posteriormente, se introdujeron los estudios de pre factibilidad, re asesoramiento de
los estudios de factibilidad y la evaluación del desempeño. Empezando la década
del año 2000 (entre 2003 y 2006), se fortalecieron la evaluación de los programas
presupuestarios y las metodologías de estimación de la demanda y de los estudios
de factibilidad.
31
Actualmente, el sistema de gestión de la inversión pública de Corea del Sur se
constituye por tres etapas principales: la fase Ex Ante, la fase Intermedia y la fase
Ex Post.
Fase Ex Ante
Durante esta fase, se realiza la planeación de los proyectos de inversión con base
en los objetivos de planeación nacional y los objetivos de gobierno. Aquí se busca
justificar la necesidad de los proyectos y su posible beneficio para la sociedad.
Posteriormente, se realizan los estudios de pre factibilidad, los cuales realizan una
revisión general ex ante del proyecto de inversión, desde una perspectiva socio
económica nacional. Esta revisión se caracteriza por ser breve y tiene el objetivo de
ser un pre filtro para realizar los estudios de factibilidad. Los estudios de pre
factibilidad toman alrededor de seis meses en Corea del Sur y tienen un costo
significativamente menor. Es importante mencionar que los lineamientos el estudio
de pre factibilidad están incluidos en la legislación nacional (Ley de Finanzas
Nacionales de Corea del Sur). Este estudio aplica para proyectos con costos de más
de 50 millones de dólares, para los proyectos de gobiernos locales y para proyectos
que son desarrollados mediante una asociación público privada. La estructura que
sigue el gobierno de Corea del Sur para los estudios de pre factibilidad se puede
observar en la figura 2.
32
Figura 2. Diagrama de flujo del estudio de pre factibilidad
Diagrama de flujo del estudio de pre factibilidad
Fuente: Instituto Coreano para el Desarrollo (KDI), Gobierno de Corea del Sur.
El Proceso de Análisis Jerárquico consiste en una técnica de toma de decisiones
multi-criterio, que combina elementos de evaluación cualitativos y cuantitativos, en
el marco de una estructura jerárquica de prioridades y pesos relativos. La evaluación
jerárquica es realizada por alrededor de ocho expertos (Funcionarios de centros de
evaluación del gobierno, profesores e ingenieros, entre otros) que se involucran en
la toma de decisiones del gobierno. Los pesos que actualmente se utilizan para
evaluar los proyectos dentro de este proceso es: entre 40 y 50 por ciento para el
análisis económico; entre 25 y 35 por ciento para el análisis de política pública y
entre 15 y 30 por ciento al Análisis de Desarrollo Regional Balanceado. Para
33
determinar que un proyecto es factible dentro del estudio de pre factibilidad, es
necesario obtener un puntaje de 0.5 puntos sobre 1.0 puntos posibles.
Una vez concluida exitosamente la fase del estudio de pre factibilidad, es decir, que
se ha declarado de manera preliminar que el proyecto de inversión pública es
factible, se procede a realizar el estudio de factibilidad, el cual se realiza mediante
la misma metodología que el estudio preliminar pero con mayor profundidad en el
análisis. Una vez que el proyecto ha sido declarado factible, se toma la decisión de
inversión por parte del Ministerio de Estrategia y Finanzas de Corea del Sur y se
procede a incluirlo en el presupuesto, que deberá ser aprobado por la Asamblea
Nacional.
Fase Intermedia
Posterior a la aprobación del presupuesto, se inicia la fase intermedia en la cual se
realiza el diseño, los planos del diseño, la adquisición de la tierra y la construcción
del proyecto de inversión pública. Durante esta fase del proyecto, el Ministerio de
Finanzas realiza un monitoreo de los recursos ejercidos en el proyecto, mediante el
Sistema de Gestión de Costoso Totales de Proyectos. Este sistema de monitoreo
vigila incrementos en los costos del proyecto, desde su planeación hasta su
construcción. Dicho sistema revisa aquellos proyectos que superan los dos años de
tiempo de construcción, aquellos proyectos de ingeniería civil y arquitectónicos que
excedan los 50 millones de dólares y 20 millones de dólares, respectivamente. En
el caso en que se requiera un cambio en los costos totales del proyecto, existen
criterios básicos para autorizarlos. Entre los principales criterios está que solo se
podrá incrementar el tamaños de construcción del proyecto en el caso que existan
eventos inevitables que lo exijan; no transferibilidad de costos de construcción entre
fases del proyecto o entre unidades de construcción y sólo se permitirá realizar
adecuaciones por contingencias del proyecto hasta por el ocho por ciento de su
precio total.
Si por alguna razón, el monitoreo de los costos totales del proyecto se eleva en más
del 20 por ciento (sin contar incremento en precios de insumos y costos de la tierra),
34
entonces se debe proceder a una reevaluación de los estudios de factibilidad.
Dependiendo del resultado de la reevaluación, se procederá a tomar la decisión de
continuar o de parar el proyecto. Durante este proceso de toma de decisiones el
gobierno se enfoca en buscar alternativas para reducir tamaño y/o costos del
proyecto, con la finalidad de ajustarse al presupuesto.
Por otra lado, durante el periodo de monitoreo del ejercicio de la inversión pública
por proyecto, se puede llevar a cabo una reevaluación de las proyecciones de la
demanda, con el objetivo de ajustar el proyecto a cambios en el contexto económico
y de demanda de uso futuro del proyecto de inversión. Esta reevaluación se realiza
en caso de enfrentarse a una disminución anticipada de la demanda por el bien o
servicio. En caso de que se prediga que la demanda se reducirá en 30 por ciento o
más, entonces el Ministerio de Estrategia y Finanzas debe elaborar una
reevaluación de los estudio de factibilidad y decidir si se continúa o no con el
proyecto.
Fase Ex Post
Finalmente, si el proyecto de inversión púbica costó más de 50 millones de dólares,
entonces, una vez que el proyecto ha sido puesto en operación, se debe realizar
una evaluación ex post. Esta evaluación deberá realizarse tres años después de
completarse la construcción del proyecto. Dicha evaluación consiste en analizar si
existieron sobrecostos o exceso de tiempos de construcción; una comparación entre
la demanda estimada y la demanda observada; un análisis del grado de aceptación
de los residentes locales y buscar sugerencias de mejora.
35
D. Guía metodológica para la planeación y gestión de
proyectos de infraestructura
La planeación y gestión de proyectos de inversión pública bien estructurada y
efectiva, en particular de los proyectos de infraestructura, son elementos
fundamentales para elevar la eficiencia de la inversión pública. Diversos estudios y
organismos internacionales han documentado y presentado evidencia estadística
que sugiere que los países con sistemas de gestión de la inversión pública
eficientes, reciben un mayor impacto en el crecimiento económico derivado de dicha
inversión. El potencial de ganancias en crecimiento del PIB asociado a contar con
un sistema de inversión pública más eficiente es, para países emergentes como
México, de aproximadamente 100 por ciento (Fondo Monetario Internacional, 2014)
comparado con lo que obtienen los países más eficientes. Esto significa que los
países emergentes pudieran duplicar el impacto de la inversión pública sobre la tasa
de crecimiento de la economía.
La falta de eficiencia en la inversión pública presenta diversas causas comunes en
los diferentes contextos nacionales y locales. Como se presentó anteriormente,
cinco de las principales causas de la baja eficiencia de la inversión pública son las
siguientes. La primera, corresponde a la presencia de criterios políticos en los
procesos de decisión de las obras, en particular durante la planeación de proyectos
de infraestructura. La segunda causa, es la falta de coordinación entre las agencias
del gobierno que están involucradas en el proceso de evaluación, gestión e
implementación de los proyectos de infraestructura. La tercera causa, corresponde
a la mala gestión y subestimación de los riesgos asociados a los proyectos de
infraestructura. La cuarta es la presencia de corrupción en los procesos del
desarrollo de proyectos de infraestructura. La quinta causa es la debilidad de los
procesos presupuestarios, particularmente en el caso de los proyectos que
requieren inversiones presupuestales multianuales. Finalmente, se encuentra la
debilidad institucional y técnica de las agencias de gobierno involucradas en la
planeación y gestión de los proyectos.
36
Poder identificar estos fenómenos en los sistemas de gestión de la inversión pública
permite que se corrijan errores y que se diseñen sistemas más eficientes. Existen
diversas herramientas para identificar las debilidades en dichos sistemas, tal como
el PIMA del Fondo Monetario Internacional o el “Diagnostic Framework for
Assessing Public Investment Management”. Adicionalmente a las metodologías de
diagnóstico, como se vio en el Capítulo 2, estas herramientas nos ofrecen una guía
de los atributos fundamentales con los que todo sistema de gestión de la inversión
pública eficiente debe contar.
Adicionalmente, es común que los gobiernos subnacionales carezcan de una visión
integral del desarrollo de proyectos de infraestructura, que tome en cuenta las
necesidades de infraestructura alineado a las prioridades del gobierno. En cambio,
los gobiernos subnacionales en México suelen planear los proyectos de
infraestructura de manera aislada y dispersa, lo que resta su impacto sobre el
crecimiento y desarrollo económico.
Por ello, con base en las recomendaciones de organismos internacionales y las
experiencias internacionales analizadas, a continuación se presenta una propuesta
de guía metodológica para la planeación y gestión de proyectos de infraestructura,
la cual, sin ser exhaustiva, constituye un marco general en apoyo de las áreas
financieras y de planeación de las entidades federativas de la República Mexicana.
1. Planeación Estratégica Integral
a. Diagnóstico. ¿Cuál es el estado de la infraestructura estratégica en la entidad
federativa?
En cualquier etapa de planeación estratégica es fundamental conocer el estado
actual de lo que se pretende mejorar, es decir, cuáles son las fortalezas,
debilidades, oportunidades y riesgos a partir de las cuales se construirá una política
pública. En materia de planeación estratégica de la infraestructura, el diagnóstico
permite tener claro cuáles son las condiciones actuales de la infraestructura, cuáles
son los principales retos económicos y sociales ligados al desarrollo de
37
infraestructura, cuáles son las necesidades de infraestructura en el corto y mediano
plazo y cuáles son los riesgos asociados al desarrollo de obras de infraestructura.
En este sentido, una herramienta útil para la elaboración del diagnóstico es el
Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA), el cual
contesta las preguntas referidas en el párrafo anterior, de una manera clara y
ejecutiva.
b. Visión. ¿Cuál es el tipo de infraestructura que necesita la entidad federativa en
los próximos diez o veinte años para alcanzar las metas de desarrollo económico
y social?
Una vez que se cuenta con el diagnóstico, se puede estructurar una visión del
desarrollo de la infraestructura ligado a la visión de desarrollo estatal, la cual
generalmente se encuentra plasmada en el Plan Estatal de Desarrollo y en los
Planes Sectoriales. La visión representa el estado ideal de la infraestructura pública
pero que se encuentra dentro de los límites alcanzables en el mediano plazo. Esta
etapa es muy importante porque sienta la base para priorizar los proyectos de
infraestructura, en el contexto de escasez de los recursos presupuestarios.
Este apartado debe dejar claro qué tipo de infraestructura requiere el estado para
alcanzar las metas de desarrollo económico y social que se han planteado por el
gobierno. Por ejemplo, si el objetivo es impulsar nuevas vocaciones productivas o
consolidar las existentes, se debería cuestionar con qué tipo de infraestructura, en
general, es necesario contar para alcanzar dicho objetivo. Para facilitar el análisis y
la construcción de una visión integral es necesario plasmar objetivos concretos y
medibles que permitan establecer una meta hacia la cual se dirijan los esfuerzos.
c. Prioridades de desarrollo estatal. ¿Cuáles son los principales retos
económicos y sociales del estado en los que se debería focalizar la inversión
pública estatal?
Con base en la visión, es necesario jerarquizar las prioridades de desarrollo,
mediante una clasificación funcional y por objetivos de desarrollo. Esto significa que
38
se deben jerarquizar los objetivos de desarrollo que se desprenden de la visión,
para determinar hacia dónde se deben canalizar los recursos escasos del sector
público. En este sentido, se puede realizar un análisis que determine, de manera
general, qué instrumentos o factores tienen mayor potencial de impacto en el
bienestar social y en los objetivos de desarrollo planteados. Por ejemplo, si una
prioridad es elevar la actividad industrial en el estado, y se ha identificado que los
tres factores principales que impactan en dichas actividades son la contar
infraestructura logística estratégica suficiente y de calidad, incrementar la
acumulación de capital humano pertinente y desarrollar infraestructura energética
que cubra la demanda del sector industrial, entonces entre las prioridades deberían
incluirse dichos factores.
d. Alineación de proyectos estratégicos de infraestructura. ¿Qué proyectos de
infraestructura son necesarios para atender las prioridades de desarrollo
estatal?
Una vez identificadas las prioridades de desarrollo de infraestructura, es necesario
alinear proyectos de infraestructura específicos con dichas prioridades. Para ello,
cada proyecto de infraestructura debe contar con una ficha con información básica
a nivel perfil en la que se justifique, de manera general, su necesidad de realización,
con base en las prioridades que ayuda a solucionar. Un ejercicio que puede ayudar
a una alineación estratégica eficaz es clasificar los proyectos de infraestructura
potenciales por prioridad y por sector presupuestario. Lo anterior, con la finalidad de
acelerar el proceso de inclusión en el presupuesto estatal.
e. Cartera de proyectos potenciales. ¿Qué proyectos de infraestructura son
relevantes para resolver las prioridades de desarrollo y merecen que se inicien
procesos de evaluación formal?
Una vez que se ha identificado qué proyectos se alinean con las prioridades de
desarrollo, se pueden incluir en una cartera de proyectos potenciales. La cartera de
proyectos potenciales está constituida por aquellos proyectos que son relevantes
para resolver las prioridades desarrollo y, qué por su impacto potencial para cumplir
con la visión de desarrollo, merecen una evaluación formal de factibilidad. La cartera
39
de proyectos potenciales es un menú de proyectos que se considera deseable
realizar en el corto y mediano plazo, con base en los objetivos de desarrollo
prioritarios.
Figura 3. Metodología de planeación y gestión de proyectos de infraestructura
Fuente: Elaboración propia.
2. Desarrollo de proyectos de infraestructura
a. Estrategia financiera
Se debe de desarrollar una estrategia financiera integral que permita identificar las
diversas fuentes de financiamiento con las que cuentan las entidades federativas
para financiar los proyectos de inversión pública. En principio se deben explorar tres
fuentes primarias de recursos: incremento de los ingresos disponibles, mediante un
programa de fortalecimiento financiero estatal que le permita al estado elevar el
margen presupuestal para inversión pública; identificar fondos y recursos federales
potenciales para financiar los proyectos de inversión; y finalmente, explorar la
posibilidad de establecer Asociaciones Público Privadas como alternativa de
40
financiamiento (es importante señalar que no todos los proyectos de infraestructura
son elegibles para ser desarrollados mediante una APP, dependerá de cada caso
específico y de la conveniencia de permitir la participación de privados en el
proyecto – revisar publicación al respecto8).
b. Evaluación Ex Ante
Una vez que se tiene identificadas las fuentes de financiamiento potenciales para
los proyectos de inversión incluidos en la Cartera de Proyectos Potenciales, se
sugiere proceder a evaluar, económica y técnicamente, la pre factibilidad de los
proyectos y re asesorar su alineación con las prioridades de desarrollo estatal.
Esta etapa permitirá contar con información relevante para tomar las decisiones de
inversión pública en dos sentidos. En primer lugar, mostrará si el proyecto es
rentable desde el punto de vista socio-económico. En segundo lugar, evaluar el nivel
de prioridad del proyecto desde un punto de vista de impacto en los objetivos de
desarrollo estatal. En teoría, se debería invertir primero en los proyectos que son
socialmente rentables y que además tienen prelación en la estructura de prioridades
de desarrollo del estado.
Entre los elementos que deben conformar la fase de evaluación ex ante, se
encuentran los siguientes elementos:
• Concepto y justificación del proyecto: Este elemento debe la información
básica del proyecto a nivel perfil. La información mínima se refiere al nombre
del proyecto, ubicación del proyecto, descripción del proyecto, objetivo del
proyecto, sector y ramo al que pertenece el proyecto, inversión estimada a
valor presente, alineación con los planes de desarrollo y planes sectoriales,
impacto regional previsto, empleos generados, tiempo estimado de
construcción del proyecto y horizonte de evaluación.
• Estudios de pre factibilidad: Los estudios de pre factibilidad incluyen los
análisis de carácter socio-económico, como la estimación de la demanda, el
8 Asociaciones Público Privadas como Alternativa de Financiamiento para las Entidades Federativas.
41
análisis costo-beneficio (a nivel perfil), el análisis de sensibilidad y la
estimación de los costos totales del proyecto; un análisis de impacto regional;
y un análisis de pre factibilidad técnica y de ingeniería.
• Otros estudios: impacto ambiental, impacto social y el estudio arqueológico
de factibilidad.
c. Selección de proyectos de infraestructura estatal
Una vez realizados que se ha demostrado la factibilidad de los proyectos de
infraestructura, se cuenta con un proyecto ejecutivo y una estructura financiera, se
deben seleccionar los proyectos que se propondrán en el presupuesto de egresos
del estado o en el Presupuesto de Egresos de la Federación, según el alcance y
tipo de proyecto.
Una herramienta que resulta ser muy útil en la selección de los proyectos de
infraestructura es el análisis de jerarquización ponderada. Este análisis permite
evaluar globalmente el nivel de prioridad presupuestal que se le debe otorgar a los
proyectos de infraestructura para el ejercicio presupuestal siguiente, mediante una
ponderación de los principales análisis y estudios de factibilidad. Este tipo de
análisis es obligatorio en los procesos de evaluación y selección de proyectos en
Corea del Sur. En las entidades federativas se podría “tropicalizar” este análisis a la
realidad y criterios de cada entidad federativa. Por ejemplo, se podrían replicar los
criterios de Corea del Sur que ponderan los resultados del análisis económico, del
análisis de alineación de la política pública y del análisis de impacto en el desarrollo
regional balanceado, y sólo modificar los pesos relativos que ponderan cada
resultado y los criterios mínimos del resultado global, de acuerdo con la realidad de
cada entidad federativa.
3. Implementación y gerencia de proyectos de infraestructura
42
a. Gestión de los recursos financieros para los proyectos de infraestructura
Una vez identificados los proyectos de infraestructura que se buscará implementar
en el ejercicio fiscal siguiente, sigue la etapa de asignación presupuestaria.9 El
financiamiento de los proyectos puede ser vía el presupuesto de egresos estatal o
vía el Presupuesto de Egresos de la Federación. Es muy importante que los
funcionarios de gobierno encargados del proyecto exploren todas las alternativas
de financiamiento federal para maximizar la disponibilidad de recursos estatales,
entre dichas fuentes de recursos están el Ramo 28, el Ramo 33, Ramo 25,
financiamiento de BANOBRAS, convenios o financiamiento con 100 por ciento
recursos federales. Para la gestión de este tipo de recursos, es muy importante la
coordinación entre las autoridades estatales con los diputados federales de la
entidad federativa, con el objetivo de maximizar los resultados de la gestión.
Por otro lado, se sugiere realizar un programa de fortalecimiento financiero estatal
que genere ahorros e ingresos adicionales para inversión pública. Este programa
puede elevar los ingresos propios de las entidades federativas o reducir gasto
corriente en sectores no prioritarios. Este tipo de programas generan un impacto
mayor si se conducen al inicio de la administración y con la participación de los
actores sociales relevantes del estado.
El objetivo de esta etapa de la metodología es financiar los proyectos de
infraestructura mediante el mejor esquema financiero posible, de esta manera se
maximiza el alcance de los recursos presupuestarios de la entidad federativa.
Adicionalmente, se deberán incluir las previsiones presupuestarias que garanticen
la operación y el mantenimiento de las obras de infraestructura durante toda su vida
útil.
b. Diseño del proyecto de infraestructura
9 No se incluye el caso de las Asociaciones Público Privadas, ya que en general se hace otro procedimiento para su desarrollo.
43
Una vez que se tienen asegurados los recursos financieros para ejecutar la obra y
se conoce la estimación de costos totales, es necesario efectuar el diseño final del
proyecto de infraestructura. Este diseño debe ajustarse a las restricciones
presupuestarias del proyecto y deberá tomar en cuenta los posibles riesgos de
construcción y de control de costos totales. Adicionalmente, se deberán especificar
las necesidades técnicas de operación y mantenimiento de la obra. El diseño se
conoce también como proyecto ejecutivo, el cual se refiere al conjunto de estudios
de ingeniería básica, estructural, instalaciones, infraestructura, industrial,
electromecánica, hidráulica y de cualquier otra especialidad de la ingeniería que se
requiera para la ejecución y operación de un programa o proyecto de inversión, así
como los proyectos, planos, especificaciones y programas de los trabajos a realizar
correspondientes. Los estudios de ingeniería pueden referirse a la ingeniería
conceptual, básica o de detalle y deben contener los datos del proyecto para definir
su alcance.10
La elaboración del diseño del proyecto es crucial para garantizar la eficiencia de la
inversión pública, si el diseño no es realista se elevan los riesgos de retrasos en la
obra y de incrementos inesperados de los costos de construcción. En este sentido,
se recomienda poner especial atención en las capacidades técnicas de las personas
encargadas del diseño del proyecto.
c. Obtención de permisos, compra de tierras y derechos de vía, etc.
Otra de las etapas cruciales para garantizar la gestión eficiente de los proyectos de
infraestructura es la obtención de permisos, derechos de vía y garantizar la
propiedad del estado sobre los terrenos en los que se construirán las obras de
infraestructura. Antes de iniciar la construcción de la obra debe de asegurarse que
el proyecto cuenta con todos los permisos y derechos necesarios para iniciar
legalmente la obra. Esto incluye contar con los derechos de propiedad sobre las
tierras en las que si situará la infraestructura. Existen múltiples casos de retrasos y
10 Definición tomada de los Lineamientos relativos a los dictámenes de los programas y proyectos de inversión a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
44
cancelaciones de obras que han fallado en poseer alguno de estos permisos o
derechos, contribuyendo a pérdidas millonarias para el erario público.
Se recomienda que el equipo responsable del proyecto integre un checklist o listado
de permisos y derechos requeridos para iniciar la obra.
d. Construcción y gerencia del proyecto de inversión
Una vez que se cuenta con todos los permisos y derechos del proyecto, debe
iniciarse la construcción de la obra. Para la implementación exitosa del proyecto se
recomienda integrar un equipo responsable de la ejecución de la obra y un líder
global del proyecto con facultades de decisión bien establecidas, bajo criterios
establecidos en un reglamento oficial y/o en la legislación estatal, que cuenten con
la flexibilidad suficiente para una ágil toma de decisiones en la resolución de
problemas asociados a la obra.
De igual manera, se recomienda implementar un sistema de monitoreo activo que
verifique periódicamente avances físicos y financieros de la obra, identifique
tendencias en los costos totales realizados, así como retrasos esperados de la obra.
Este sistema puede generar mejores resultados si se hace público, transparente y
accesible a la ciudadanía. Un caso reciente que puede ser una buena referencia es
el sistema TuObra.mx (tuobra.sonora.gob.mx) del Estado de Sonora, el cual
despliega información actualizada sobre estatus e inversión de las obras de
infraestructura, localización geográfica y sobre las licitaciones de obra pública.
Por otro lado, es importante realizar una reevaluación de las condiciones
económicas y supuestos de rentabilidad asociadas al proyecto de infraestructura,
por ejemplo, antes de alcanzar el 30 por ciento de avance o el punto de no retorno
de la construcción.
En este sentido, debe establecerse una regla de decisión que determine en qué
casos se debe reevaluar la pertinencia de seguir con la obra o de modificar su diseño
y alcances.
45
Asimismo, se debe valorar establecer reglas más estrictas y supuestos claros de
responsabilidad entre el gobierno y las empresas constructoras, con el objetivo de
generar incentivos a concluir a tiempo las obras.
4. Evaluación Ex Post de los proyectos de inversión
a. Evaluación y entrega-recepción de las obras de infraestructura
Una vez que el constructor y el gerente de la obra den por concluidos los trabajos
de construcción, se recomienda realizar una evaluación de recepción de obra por
parte de organismo independiente del equipo promotor o gestor del proyecto. Esta
evaluación deberá verificar que se hayan cumplido en tiempo y forma los criterios
de construcción establecidos en el contrato de obra y que los costos se encuentren
en los rangos previstos en la legislación o en los reglamentos de obra estatales.
El organismo independiente puede ser un organismo especializado en el monitoreo
y evaluación de proyectos del gobierno estatal, alguna unidad de la secretaría de
hacienda o secretarías equivalentes en las entidades federativas o algún despacho
externo privado u organismo de la sociedad civil.
Se recomienda que esta evaluación sea el requisito para la entrega-recepción legal
de la obra, por lo menos para proyectos que excedan algún monto de inversión que
determine la legislación o los reglamentos de obra.
b. Desarrollar los principios de para la evaluación ex post
Se recomienda que el gobierno estatal o la legislatura local, establezcan los
principios bajo los cuales se deberá realizar la evaluación ex post. Entre los
principios que se sugiere deben incluirse están: los criterios que determinan qué
proyectos están sujetos a la evaluación ex post; los tiempos máximos y mínimos
que deberán transcurrir previo a la elaboración de la evaluación ex post (se
recomienda un periodo no mayor a los tres años y no menor a los dos años, a partir
del inicio de operaciones); qué tipo de análisis se deberán efectuar, se recomienda
realizar un análisis de consistencia entre los resultados del proyecto (demanda,
46
costos, tiempos de construcción, realización de riesgos previstos) versus las
proyecciones de la evaluación ex ante; la inclusión de un sistema de
retroalimentación de la gestión de las obras, que identifique las principales fallas e
incorpore propuestas de mejora; y finalmente, un análisis de impacto social ex post
a nivel perfil.
c. Sistema de Evaluación del Desempeño
En el caso de la evaluación ex post se recomienda revisar el Sistema de Evaluación
del Desempeño (SED) del gobierno federal para que, en el caso de que no exista
en la entidad federativa, se cree un SED estatal con base en el sistema federal.
Según la Auditoría Superior de la Federación, “el Sistema de Evaluación del
Desempeño es el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una
valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de
verificación del grado de cumplimiento de las metas y objetivos, con base en
indicadores estratégicos y de gestión para conocer el impacto social de los
programas y de los proyectos. El SED brinda la información necesaria para evaluar
objetivamente y mejorar el desempeño de las políticas públicas y los programas
presupuestarios, así como para conocer el impacto que los recursos públicos tienen
en el bienestar de la población.”
En este sentido, la alineación legislativa entre la legislación estatal y federal en
materia de SED es fundamental para mejorar ejercicio de los recursos públicos en
programas y proyectos de inversión. Para mayor referencia se recomienda consultar
el sitio http://www.gob.mx/sfp/acciones-y-programas/sistema-de-evaluacion-del-
desempeno-sed.
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