En busca de lo que da resultado - Home | WSP · 2018-11-26 · En busca de lo que da resultado: Una...

En busca de lo que da resultado:Una mirada retrospectiva a la cooperacióndel PNUD y el Banco Mundial en proyectos

de agua y saneamiento, 1978-98

Maggie Black

1998

PNUD-Banco MundialPrograma Conjuntopara el Agua y elSaneamiento

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EN BUSCA DE LO QUE DA RESULTADO

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Índice

Prefacio ........................................................................................................................... 3Nota de la autora ............................................................................................................ 4Introducción: El contexto histórico.................................................................................... 5Parte I: La etapa de búsqueda de la tecnología apropiada, 1978-88 ............................. 9

Cuestiones fundamentales .............................................................................................. 9Saneamiento urbanoServicios comunitarios de abastecimiento de agua

Principales actividades del Programa ........................................................................... 10El proyecto de bajo costo de abastecimiento de agua y saneamiento-TAGEl proyecto de bombas de manoEnseñanzas aprendidas .............................................................................................. 15Evolución de la opinión internacional............................................................................ 16

Parte II. De los aspectos tecnológicos a los componentes lógicos, 1988-94...................18Cuestiones fundamentales ............................................................................................ 18SostenibilidadLa participación en la comunidad y el papel de la mujerFortalecimiento institucional y perfeccionamiento de los recursos humanos

Principales actividades del Programa ............................................................................ 21La Red Internacional de Capacitación (RIC)Proyectos de “ampliación a escala” y de demostración

Kumasi, Ghana: nuevo estilo de saneamiento urbano, Nigeria: el proyecto RUSAFIYA,Bolivia: el éxito de una “ampliación”

La promoción de la actividad participatoriaSíntesis de las enseñanzas aprendidas con el Decenio Internacional delAgua Potable y del Saneamiento Ambiental

Enseñanzas aprendidas............................................................................................... 29Evolución del pensamiento internacional........................................................................ 30

Parte III: Promover el nuevo plan de acción, 1994-98...................................................31Cuestiones fundamentales ............................................................................................ 31Recrudecimiento de la crisis sanitaria urbanaFortalecimiento de la capacidadPrestación de servicios basada en la demanda

Principales actividades del Programa ............................................................................ 35Aprendizaje estructuradoSaneamiento urbanoAtención a la demanda: un estudio de alcance mundial

Enseñanzas aprendidas............................................................................................... 38Evolución de la opinión internacional............................................................................ 39

El futuro .........................................................................................................................40Fuentes principales ........................................................................................................43Cuadro cronológico de actividades relativas al sector del agua y el saneamiento........45Cuadro cronológico de los programas...........................................................................48Equipo de Dirección del Programa 1978-1998..............................................................51Agradecimientos............................................................................................................52


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Prefacio

Este año el Programa Conjunto PNUD-Banco Mundialpara el Agua y el Saneamiento cumple 20 años deactividades. Concebido inicialmente como unproyecto de investigación aplicada cuya finalidad erarespaldar los programas de cooperación en elDecenio Internacional del Agua Potable y delSaneamiento Ambiental (1981-1990), el Programa hademostrado ser un experimento notable en lo querespecta a la formación de asociaciones decolaboración. Si bien el tipo de actividades havariado con el transcurso de los años, algunoselementos del Programa se mantienen sin variaciones:

• atender a las necesidades de los pobres;• énfasis en la asociación de esfuerzos con

diversos donantes, inicialmente encabezada porel PNUD;

• realización de actividades en el terreno paraprobar nuevas ideas, seguidas de iniciativasdirigidas a analizar e intercambiar los resultadosde esas experiencias, y

• gestión del Programa por el Banco Mundial.

Maggie Black, escritora independiente sobre temasde desarrollo, ha preparado este examenretrospectivo sobre la experiencia del Programa

Conjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua y elSaneamiento. En esta reseña, la autora hace unrecuento de los acontecimientos que han orientado elpensamiento y las actividades en el sector del agua yel saneamiento desde la creación del Programa en1978, y analiza la manera en que éste ha influido –yha sido afectado—por esos acontecimientos. Aliniciar el tercer decenio de actividades, queremosexpresar especialmente nuestros agradecimientos alos numerosos colaboradores que han trabajado en elPrograma en estos 20 años, así como a todas lasorganizaciones de los países en desarrollo que hanemprendido proyectos innovadores y, por lo tanto,con cierto grado de riesgo, al amparo del Programa.Agradecemos también a los organismos de apoyoexternos que han proporcionado financiamiento atítulo de donación para hacer posible nuestro procesode aprendizaje en forma continua e ininterrumpida.Por último, queremos hacer llegar nuestrosagradecimientos a los cientos de personas que hanaportado su ardua labor como funcionarios delPrograma en todos estos años. Ayudar a los pobres a obtener un acceso permanente a mejores serviciosde abastecimiento de agua y saneamiento esfundamental para el desarrollo. Nos complacecompartir esta experiencia con nuestros numerososasociados y esperamos sinceramente poder seguircolaborando con ellos en los años venideros.

Brian GroverDirectore del ProgramaSeptiembre 1998


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Nota de la autora

Mediante el presente estudio de casos se intentadescribir en forma paralela la evolución del ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua y elSaneamiento y la evolución de los conceptosinternacionales sobre el agua y el saneamientodurante los 20 años de existencia del Programa.

No ha sido fácil encontrar una estructuraapropiada para presentar las actividades delPrograma a través del tiempo, y la división ydescripción de éstas en tres etapas –la etapa debúsqueda de la tecnología apropiada 1978-88;la etapa de transición de los aspectostecnológicos a los componentes lógicos, 1988-94, y la etapa de promoción del nuevo plan deactividades 1994-98– precedidas de unaintroducción parecía la mejor solución. Sin embargo,varias actividades se superponían entre etapas,especialmente, el interés en los componentes lógicosque está presente en todo momento. En consecuencia,se ha optado por describirlos o ponerlos de relieve enel momento en que se les asignó más importancia yasea a nivel internacional o en el propio Programa.

Del mismo modo, la estructura interna adoptada paracada etapa – cuestiones fundamentales,principales actividades del Programa,enseñanzas extraídas y evolución de la opinióninternacional– no deja de tener sus defectos.Muchas de las cuestiones fundamentales, como elmantenimiento de los servicios, siguen siendofundamentales en todo momento (aunque laterminología utilizada para describirlas cambie amedida que evoluciona el concepto, en este caso a la“sostenibilidad” de los servicios). Por consiguiente, laestructura ha dado origen a ciertas repeticiones;también puede haber dado origen a énfasis y falta deénfasis en las distintas etapas con las que no todoadministrador del Programa estaría de acuerdo. Lagran variedad de opiniones de las personasinfluyentes vinculadas con el Programa a través deltiempo ha sido en sí muy difícil de reconciliar.

Todas las deficiencias de análisis o depresentación son de la autora. Esta no es unarelación autorizada del Programa y las opinionesexpresadas son una síntesis de las opiniones de laautora, y no de las opiniones del PNUD, ni del BancoMundial ni de ningún antiguo funcionario oinveterado defensor del Programa.

Maggie Black


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Introducción: El contexto histórico

En 1977, la Conferencia Mundial sobre el Aguacelebrada en Mar del Plata (Argentina), aprobó unaDeclaración que inició una nueva era en lacooperación internacional para el mejoramiento delabastecimiento de agua y el saneamiento en lospaíses en desarrollo. Según la Declaración, eldecenio de 1980 sería el “Decenio Internacional delAgua Potable y del Saneamiento Ambiental”. El lemade lo que pasó a conocerse como el “Decenio delAgua” era: “Agua y saneamiento para todos”.

Los que operaban entre bambalinas en Mar delPlata se proponían alcanzar un objetivo mucho másamplio, al que la Declaración daría un muy necesariopeso político. Si bien muchos de los países endesarrollo que participarían en el Decenio no podíanpretender alcanzar realmente el objetivo de “Agua ysaneamiento para todos”, se habían comprometido atratar de dar acceso a los servicios –con asistenciainternacional– a tantos de sus habitantes como fueraposible. Ello, a su vez, requeriría una revisión total delos preceptos y las estrategias de inversión quegobernaban en ese momento la proliferación degrifos, bombas y cañerías en los países en desarrollo.En opinión de algunos de los principales instigadoresde la Declaración, hacía muchísimo tiempo que debíahaberse hecho esa revisión.

¿Por qué? Por una razón muy sencilla. La granmayoría de los que carecían de servicios de agua ysaneamiento eran pobres, y en los países en quevivían, frecuentemente escaseaba el agua y habíamuy pocos recursos para destinar a infraestructurapública. Los sistemas convencionales deabastecimiento de agua y alcantarillado –el modelooccidental estándar– sólo estaban al alcance de unaminoría selecta: los centros urbanos, los suburbios enque vivía la clase media y la clase alta, y los distritoscomerciales. Pero la inversión en esos sistemas era elúnico tipo de inversión que se podía obtener de losdonantes y prestamistas internacionales,especialmente el Banco Mundial. Por lo tanto, paraque el lema del Decenio tuviera algún significado,sería necesario encontrar sistemas totalmentediferentes, de más bajo costo, capaces de ampliar losservicios a las zonas urbanas y rurales más pobres.Además, sería necesario persuadir a los gobiernos ya los donantes de que invirtieran en ellos.

En ese momento, a unos cuantos visionarios de lacomunidad internacional de ingenieros sanitarios delsector público les parecía que su principalresponsabilidad era identificar esos métodos y hacerproselitismo al respecto. Sus ideas sacaban fuerzasde los profundos cambios ocurridos en el modo de

concebir el desarrollo que habían caracterizado a losprimeros años del decenio de 1970, y quegradualmente se estaban infiltrando en los múltiplesestratos y rincones de la comunidad internacional.

Durante los años sesenta, la erradicación de lapobreza en el mundo mediante el desarrollo y la“ayuda” había sido considerada la misiónposcolonial por excelencia. Las institucionesinternacionales establecidas después de la segundaguerra mundial estaban –con algunas adaptaciones–abocadas a esa tarea. La transferencia de tecnologíay de recursos a los países en desarrollo conforme alos postulados clásicos del Plan Marshall hizo muchopor impulsar el crecimiento económico inmediato deesos países. Pero muy rápidamente se hizo evidenteque, en lo que respecta al objetivo de reducir lapobreza, la estrategia estaba logrando muy poco.

En lugar de que la riqueza se “filtrara haciaabajo”, la mayoría de los pobres estaban quedandoprogresivamente más marginados de las economíasque funcionaban fuera de su alcance y en muchoscasos de acuerdo a un conjunto de normas muydistinto. Al mismo tiempo, el crecimiento de lapoblación significaba que el número de pobresestaba aumentando con rapidez. Un círculo depersonalidades de renombre mundial comenzó apropugnar la inversión en sistemas de desarrollocapaces de combatir directamente la pobreza. Unode sus principales proponentes era RobertMcNamara, Presidente del Banco Mundial desde1968 hasta 1981. Ya a principios de los añossetenta, la incapacidad de los modelos de desarrollodel momento de atender a las “necesidades básicas”de gran parte de la humanidad se había convertidoen un refrán en los círculos internacionales.

La sensación de crisis que rodeaba al desarrollointernacional y las ideas para solucionarla fueronobjeto de estudio en una sucesión de conferencias delas Naciones Unidas –sobre el medio ambiente, lapoblación, los asentamientos humanos y otrascuestiones–, una de las cuales fue la ConferenciaMundial sobre el Agua celebrada en Mar del Plata.Las tendencias del pensamiento actualinevitablemente hicieron impresión en los expertosque participaban en las actividades deorganizaciones internacionales, entre ellos, losingenieros sanitarios del sector público. Laexperiencia los hacía muy conscientes de que,tratándose del agua y el saneamiento, la marginacióny la exclusión era todo lo que podían esperar losgrupos de bajos ingresos a partir de los modelosexistentes de suministro y ampliación de los servicios.

A esa conciencia se sumó otra. En los añossesenta, las ideas de autosuficiencia y accióncomunitaria habían comenzado a popularizarse


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como antídoto frente al modelo de desarrollo queestaba propagando el mundo industrial y capitalista.La noción de que “lo pequeño es hermoso”propugnada por E. F. Schumacher, y el movimientode “tecnología intermedia” que inició, provocaronuna reacción general favorable. Había una enormedisparidad entre la tecnología refinada y cara que seestaba transfiriendo a muchas partes del mundo endesarrollo y los ambientes preindustriales ysemiindustrializados en los que se esperaba quefuncionara. El modelo de desarrollo que se escogieracomo alternativa habría de ser menos monolítico ymás sensible desde el punto de vista tecnológico,social y económico.

A fines de los años sesenta, algunasorganizaciones internacionales como laOrganización Mundial de la Salud (OMS), el Fondode las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), yel Centro Internacional de Investigaciones para elDesarrollo (CIID) del Canadá, comenzaron aparticipar en planes para el suministro de aguapotable a las comunidades rurales de bajos ingresos.Dos de los países interesados eran la India y lo quedespués pasó a ser Bangladesh. La tecnologíautilizada era el pozo de sondeo y la bomba demano. En la India, algunas organizacioneshumanitarias introdujeron el sondeo de roca dura porpercusión durante la hambruna de Bihar. Una bombade mano para pozos profundos “apropiada” fuecreada inicialmente por misioneros locales y mástarde perfeccionada, normalizada y, en los añossetenta, fabricada localmente con el nombre de“India Mark II”. En Bangladesh, donde la capafreática estaba por encima del nivel de succión en lamayor parte del país, se podían utilizar los métodoslocales de perforación no mecánicos, y agregarlesbombas de mano de hierro fundido muy baratas. Elmétodo del pozo de sondeo con bomba de manotambién se ensayó en pequeña escala en África.

También en pequeña escala y en forma nocomercial, los entusiastas de los sistemas alternativosde saneamiento estaban introduciendo mejoras a lasletrinas en Tailandia, Viet Nam, India y Zimbabwe.Gran parte de esta labor experimental fue iniciadapor ONG, y luego continuada por organizacionesinternacionales como el CIID y el UNICEF, como en elcaso del abastecimiento de agua. En aquellas partesde Asia en que había agua suficiente, la letrina desifón con cierre hidráulico era el servicio preferido;en zonas más secas, y por lo tanto en gran parte deÁfrica, la letrina de pozo mejorada con ventilación (ypor consiguiente inodora) era la alternativa. Otrossistemas prometedores eran las redes de distribuciónde bajo costo, los sistemas de flujo por gravedad y laacumulación de agua de lluvia.

Gradualmente estaba surgiendo un conjuntoembriónico de nuevos sistemas de suministro deservicios básicos de abastecimiento de agua ysaneamiento a los pobres. Pero la mayor parte de loque estaba ocurriendo todavía quedaba comprendidoen la categoría de labor misionera, emprendida ennombre del mejoramiento por razones humanitarias;por ende, no merecía la atención de los inversionistasserios. John Kalbermatten, Asesor Superior del BancoMundial en cuestiones de abastecimiento de agua secontaba entre los que estaban decididos a tender unpuente entre ambos.

Kalbermatten se propuso persuadir a sus colegasde que la política de préstamos del Banco parainfraestructura de agua y saneamiento no podía, pornaturaleza, facilitar la expansión de los servicios alos pobres del mundo. Si ello era así, sostenía, losmétodos para combatir directamente la pobreza, queRobert McNamara había designado política delBanco Mundial en 1972, no podían incorporarse enla cartera de proyectos de abastecimiento de agua ysaneamiento del Banco. En 1976, después de variosintentos, Kalbermatten finalmente obtuvo acuerdopara que un proyecto de investigación estudiaraalternativas de inversión viables para las zonas debajos ingresos. Esto le sirvió de base para reunir a unequipo de investigadores de alto calibre y decididospartidarios de un nuevo concepto de servicios deabastecimiento de agua y saneamiento para lospobres.

Se requerían cambios profundos –en laideología, las políticas, los métodos y las estructurasinstitucionales, las técnicas de investigación ydesarrollo, y la actitud de los gobiernos donantes yreceptores– a fin de formular y aplicar modelosalternativos de servicios de manera que el lema“Agua y saneamiento para todos” se convirtiera enalgo siquiera remotamente viable. Más de 20 añosdespués esos cambios distan mucho de haberseconcretado cabalmente. En 1976, parecían ser unatarea bastante gigantesca. Pero no se podía preverque el proceso de cambio significaría un reto paratoda la historia y la práctica de la ingeniería sanitariapública, como tampoco podían preverse las presentespresiones externas –ambientales, económicas ypolíticas– de que han sido objeto desde entonces lagestión de los recursos hídricos y de residuos.

El problema inmediato –que la investigaciónaplicada de tecnologías no estaba comprendida entrelas atribuciones normales del Banco en el campo dela investigación– había quedado superadoprovisionalmente y se estableció un proyecto deinvestigación de tecnologías apropiadas de dos añosde duración. Muchos de los sistemas examinadosfueron aquellos con los cuales habían estado


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experimentando ingenieros activistas de ONG detodo el mundo y unos cuantos valerosos institutos detecnología, como el Laboratorio de Investigación Blairde lo que entonces era Rodesia. El objetivo principalera el saneamiento: letrinas de sifón y letrinas depozo mejoradas con ventilación, sistemas dealcantarillado de diámetro pequeño para efluenteslíquidos y pozos sépticos mejorados para las zonasurbanas.

Por consiguiente, la Conferencia Mundial sobreel Agua de 1977 tuvo lugar en el momento precisopara despertar el interés inicial del Banco Mundial.La Declaración de Mar del Plata, por la que seestableció el Decenio del Agua –producto de uneficaz cabildeo entre bambalinas realizado pordedicados expertos internacionales en salud pública–,se emitió en un momento en que las actividades deinvestigación, patrocinadas nada menos que por unaentidad internacional del calibre del Banco Mundial,se hallaban bastante avanzadas. Se habíademostrado que existían opciones tecnológicas deeficacia comprobada en las zonas de bajos ingresosy que se podía estudiar la posibilidad de ampliar suaplicación, tanto para el abastecimiento de aguacomo para el saneamiento.

Por mucho politiqueo que se necesite paragenerar compromisos en reuniones internacionalesmasivas, éstos serán estériles a menos que existanmecanismos que los hagan prosperar. A veces secrea un nuevo organismo de las Naciones Unidaspara ese propósito: el Programa de las NacionesUnidas para el Medio Ambiente (PNUMA) despuésde la Conferencia de Estocolmo de 1972, Hábitatdespués de la Conferencia de las Naciones Unidassobre los Asentamientos Humanos de 1976 y laComisión sobre el Desarrollo Sostenible después de laCumbre para la Tierra de 1992. Sin embargo, lacreación de un organismo independiente de lasNaciones Unidas para el agua nunca ha contado conun apoyo decidido; es más, se procuró disuadir aquienes propusieron esa idea en Mar del Plata. Sinembargo, un programa para el agua y elsaneamiento centrado concretamente en la reducciónde la pobreza era un medio eminentementeconveniente de lograr que los principales miembrosinstitucionales de la comunidad internacionalprestaran apoyo al Decenio del Agua en perspectiva.

Una vez más, Kalbermatten y su grupo deexpertos y colegas con ideas similares tropezaron condificultades dentro del Banco Mundial. Tras haberidentificado posibles tecnologías, el próximo paso erala ejecución de proyectos de demostración. Pero unproyecto de demostración independiente estaba fueradel ámbito del programa de préstamos del Banco.Estaba, sin embargo, comprendido en el ámbito del

programa de donaciones del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), quehabía sido declarado “organismo director” delDecenio del Agua. Por consiguiente, Kalbermattenabordó a Bill Mashler, el principal director dedivisión del PNUD, quien respondió con entusiasmo.El PNUD aceptó ser copatrocinante y financistaprincipal de la primera generación de proyectos paraconstituir lo que luego pasó a ser el ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua y elSaneamiento. Al mismo tiempo, el grupo básico deactivistas del Banco Mundial y el PNUD comenzó apedir la cooperación de otros organismos bilaterales.

Este fue, pues, el comienzo de una empresaúnica de colaboración internacional que tenía porobjeto promover modelos alternativos de sistemasmejorados de abastecimiento de agua y saneamientopara las comunidades de bajos ingresos de los paísesen desarrollo. Su eficacia se debió a que combinabala función del PNUD en materia de cooperacióntécnica con la función del Banco Mundial en materiade inversiones, con el propósito de prestar apoyoconjunto a los objetivos de desarrollo humanoencaminados a reducir la pobreza. A través delPrograma, las dos organizaciones demostraron suconvicción de que era preciso introducir innovacionesen los componentes físicos y lógicos de los proyectossi se querían reducir las diferencias de cobertura delos servicios de abastecimiento de agua ysaneamiento entre ricos y pobres. El Programatambién obtuvo fuerza vital del trabajo de equiporealizado por funcionarios clave del PNUD y elBanco, y del espíritu de solidaridad que demostraronal adaptar y dar nueva forma al Programa a travésde los años a fin de mantener su pertinencia.

En los 20 años transcurridos desde su creación,el Programa ha contado con el apoyo de una ampliavariedad de donantes, entre ellos Suiza, los paísesnórdicos, Canadá, Alemania, Reino Unido y PaísesBajos. Sus actividades se han extendido desde lospaíses de África meridional y oriental y de Asiameridional y oriental, hasta los países de Áfricaoccidental y de América Latina. Su red de asociadosha incorporado a otras organizacionesinternacionales, como la OMS y el UNICEF;programas bilaterales; ONG que realizanactividades en los planos internacional y local;ministerios y dependencias de países en desarrollo, yorganismos profesionales vinculados alabastecimiento de agua y el saneamiento en lospaíses donantes y las naciones receptoras. Estemodelo de cooperación para el desarrollo fue en síprecursor, y, para algunos de los participantes, únicoen su experiencia en asuntos internacionales.


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El Programa Conjunto PNUD-Banco Mundialnunca ha contado con gran cantidad de recursos,para desilusión de muchos de sus principalespartidarios. En ningún año su presupuesto hasuperado los US$15 millones. Sin embargo, suinfluencia en los importantes cambios que se hanproducido en la teoría y la práctica internacionalescon respecto al abastecimiento de agua y elsaneamiento no ha guardado proporción con sutamaño. Dichos cambios han afectado a las políticasy prácticas dentro del Banco Mundial, y en lacomunidad internacional que se ocupa del agua y elsaneamiento en general. Muchos graduados delPrograma han pasado aprestar servicios en el Banco y a ocupar cargosimportantes en los países en desarrollo,contribuyendo con ello a la transformación del modode pensar –especialmente la prioridad que se asignaa los pobres, a las mujeres y a los que carecen deservicios– que ha caracterizado al sector del agua yel saneamiento en los últimos 20 años. Latransformación en curso de las políticas y lasestructuras ha quedado reflejada, a su vez, en laevolución del propio Programa.

Esta historia paralela ofrece importantesenseñanzas tanto para la ampliación futura de losservicios esenciales de importancia decisiva paratoda vida humana, como para la cooperacióninternacional en general. Esas enseñanzas son el focode atención de este estudio de casos.


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Parte I: La etapa de búsqueda de latecnología apropiada, 1978-88

Durante los primeros diez años de funcionamiento delPrograma, éste no existía oficialmente como entidadadministrativa separada. Los proyectos se iniciabanen forma ad hoc pero en asociación, a medida quese presentaban las necesidades y las oportunidades.

Cuestiones fundamentales

Saneamiento urbano

La Conferencia sobre los Asentamientos Humanos de1976 (Hábitat I) atrajo la atención mundial hacia unanueva crisis del desarrollo: la “explosión de lasciudades”. El rápido crecimiento de la población, elmejoramiento de la salud pública, el deterioro delsustento en las zonas rurales y la atracción ejercidapor los empleos urbanos y las oportunidadeseconómicas –en las que se había invertido la mayorparte de los recursos para desarrollo– habíanprovocado una explosión demográfica urbana.

El ritmo de la expansión urbana en los países endesarrollo estaba resultando ser mucho más rápidoque el de su precursor histórico en Europa y Américadel Norte. Además, una proporción muy elevada delos nuevos habitantes urbanos –hasta el 70% enalgunas ciudades de África– estaba viviendo entugurios y en poblaciones marginales sincomodidades de ninguna clase. Al carecer derecursos suficientes –recursos naturales en forma deagua abundante, y recursos económicos paraconstruir infraestructura de cañerías y drenaje– lasautoridades municipales encaraban problemas desaneamiento ambiental de enormes proporciones.

Las autoridades de los países en desarrollo queabordaban esos problemas por lo general dependíande la asistencia técnica externa. Ésta se prestabageneralmente en forma de planes maestros desaneamiento preparados por consultores de los paísesdonantes, planes inspirados en los preceptos quegobernaban la ingeniería sanitaria pública en lospaíses industrializados. El triunfo histórico de larevolución sanitaria había consistido en elevar lafunción de la ingeniería a una posición de autoridadcentralizada sobre las redes de tubos, cañerías,desagües y alcantarillas, y retirar las cuestionesrelativas al agua y a la eliminación de desechos delámbito de la acción doméstica para colocarlas en elámbito de la administración pública. Los que estabanentrenados para ofrecer esta solución no tomaron encuenta su dependencia de los frutos de la riquezacívica y el progreso industrial, ni las muchas otras

razones por las que no resultaba adecuada para losambientes urbanos muy diferentes de cuya“explosión” se hablaba.

Por consiguiente, el primer problema a que seenfrentó el Programa Conjunto PNUD-Banco Mundialfue la crisis sanitaria que la rápida expansión urbanade los países en desarrollo amenazaba condesencadenar. Tuvieron importante influencia laConferencia sobre los Asentamientos Humanos de1976 ( Hábitat), y la situación en América Latina,donde los ministerios de salud se habían ocupadoactivamente del problema del saneamiento urbanodurante los años setenta y habían iniciado su propio“Decenio del Agua y el Saneamiento”, que resultó seruna inspiración para su sucesor internacional. Elproblema principal era la falta de alternativas a lossistemas de alcantarillado que ofrecían los ingenierosconsultores. El reto consistía en ampliar la serieconvencional de opciones para incluir en ellaalternativas de más baja tecnología y más bajo costo,y convencer a los ingenieros y responsables de laplanificación de que las incluyeran en los planesmaestros destinados a los países en desarrollo.

Para lograrlo se necesitaba todo un conjunto demedidas correctivas. No sólo sería necesariodemostrar y comprobar la viabilidad de lastecnologías desde el punto de vista económico ytécnico, sino que el entorno normativo tendría quecambiar para dar cabida a soluciones técnicas noconvencionales y habría que ofrecer incentivos parainteresar al sector comercial. En una publicación delBanco Mundial de 1980 se señalaba sin ambages:“Si los gobiernos quieren mejorar la salud de unacomunidad, deben proporcionar fondos para unacombinación de tecnologías diseñadas para lograrese objetivo. En general, el alcantarillado no es elmétodo de más bajo costo para lograr beneficiossanitarios, y el hecho de subvencionar solamente esemétodo puede impedir que se adopte la soluciónapropiada”.

Servicios comunitarios de abastecimiento deagua

En el momento en que la Asamblea General de lasNaciones Unidas dio comienzo al DecenioInternacional del Agua Potable y del SaneamientoAmbiental en noviembre de 1980, la OrganizaciónMundial de la Salud (OMS) calculaba que más de1.800 millones de personas, alrededor del 40% deltotal de la población mundial, carecían de agua aptapara el consumo. La abrumadora mayoría de losafectados eran los habitantes de las zonas rurales:sólo el 31% tenía acceso al agua potable, y enÁfrica, donde el número de grifos y bombas


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instalados era más reducido, sólo el 22% lo tenía. Lascifras correspondientes al saneamiento en las zonasrurales eran todavía más bajas: el acceso alsaneamiento en todo el mundo era sólo del 13%.Pero el saneamiento en las zonas rurales era y siguesiendo el pariente pobre del sector del agua y elsaneamiento, porque su falta no parece constituir unaamenaza grave para la vida ni para la salud, salvoen las zonas de muy alta densidad de población.

La urgente necesidad de servicios deabastecimiento de agua comunitarios en las zonasrurales captó rápidamente la atención prioritaria delos donantes y de los receptores y se convirtió en lafinalidad principal del Decenio del Agua.

Aunque se designó al PNUD como organismodirector del Decenio dentro del sistema de lasNaciones Unidas, el propósito subyacente delDecenio no era tanto la ampliación de lainfraestructura (el ámbito de competencia del PNUD),sino el mejoramiento de la salud que éstasupuestamente produciría (el ámbito de competenciade la OMS). La falta de agua apta para el consumo yde sistemas de eliminación de excrementosprovocaba un altísimo número de enfermedades y demuertes, especialmente entre los niños; según cálculosde la OMS, era la causa de entre 10 y 25 millonesde muertes por año, y del 80% de las enfermedadesen todo el mundo. Las principales culpables eran lasenfermedades diarreicas, pero muchas otrasenfermedades vinculadas con la falta de higiene ocon el agua también eran parte del problema, comola esquistosomiasis (bilharziasis), la dracunculosis, eltracoma, la sarna, la oncocercosis (ceguera de losríos) y el paludismo.

A comienzos del Decenio, el principalimpedimento para el suministro de servicios deabastecimiento de agua en las zonas rurales era quelas autoridades sanitarias de los países en desarrolloestaban estructuradas tradicionalmente parasuministrar y administrar sistemas centralizados deagua corriente con conexiones domésticas. Esossistemas eran sin duda poco prácticos e inaccesiblespara las comunidades rurales que probablementeestaban situadas lejos de los caminos principales,cuyas unidades familiares se hallaban con frecuenciadispersas y cuyos miembros se dedicaban sobre todoa la agricultura doméstica de semisubsistencia yhabitaban en viviendas construidas de materialesnaturales.

Los habitantes rurales que vivían en esascondiciones solían obtener el agua para consumodoméstico de estanques naturales, vertientes yarroyos, y en las zonas y estaciones más secas, depozos generalmente cavados a mano. Sin embargo,las presiones demográficas y ambientales estaban

provocando la contaminación de las fuentes naturalesy, en algunos lugares, un descenso de la capafreática y una grave escasez estacional.

Ya en los años setenta las ONG humanitarias yalgunos donantes bilaterales y multilaterales habíanagregado a su repertorio el suministro de pozos ybombas de mano de sondeo para las comunidadespobres de los países en desarrollo. Pero sólo en unoscuantos casos –Ghana, India, Bangladesh y algunosotros– se había adoptado el método de bajo costo deservicios de abastecimiento de agua comunitarioscomo componente de la ingeniería sanitaria públicaadministrada por el gobierno. En esos países, sehabían hecho algunos intentos por desarrollar,normalizar y alentar la fabricación local de bombasde mano adecuadas, pero aún quedaba mucho porhacer.

Había surgido un problema importante. En loslugares en que las autoridades responsables delabastecimiento de agua a las zonas rurales habíaninstalado un número considerable de bombas demano, una elevada proporción de éstas sedescomponía después de cierto tiempo y permanecíasin reparar. Los sistemas centralizados defuncionamiento y mantenimiento eran inapropiadospara “sistemas” en los que cada servicio era unainstalación separada e independiente ubicada acierta distancia de las demás. En los casos en queesas instalaciones habían sido proporcionadas ennombre de la salud pública como un bien públicogratuito, no existía ningún sentido de propiedadcomunitaria. En consecuencia, cuando sedescomponían, la comunidad no hacía nada alrespecto. No sabían cómo reparar el sistema niconsideraban que la avería era problema “de ellos”.Esto planteaba otro interrogante: ¿Valoraban elservicio? Y, en caso negativo, ¿por qué no?

Principales actividades del Programa

Durante la etapa de búsqueda de la tecnologíaapropiada del Programa Conjunto PNUD-BancoMundial para el Agua y el Saneamiento, lasactividades de éste se llevaron a cabo en forma deproyectos “mundiales” o “interregionales”. Losproyectos nacieron para hacer frente a distintosproblemas, y se administraron en forma separadadesde la sede del Banco Mundial.

En esos primeros años, se iniciaron cuatroimportantes proyectos mundiales: uno cuyo objetivoprincipal era el saneamiento urbano, otro centrado enlos servicios comunitarios de abastecimiento de agua,un tercero centrado en la promoción de lacapacitación sectorial y un cuarto en el reciclaje de


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recursos y la recuperación de desechos. Los tresprimeros se describen más adelante (dos en estasección y uno en la siguiente); el proyecto sobrerecuperación de recursos, si bien fue productivo,resultó ser menos importante para la finalidadprincipal del Programa que vendría después y parala evolución de la manera de pensar en el sector. Engran medida, la dinámica dedicación de los primerosadministradores de esos proyectos –RichardMiddleton, Saul Arlosoroff, Michael Potashnik y CarlBartone– permitieron que el Programa entrara enpleno funcionamiento1.

El Banco Mundial aportó el contextoadministrativo y su función rectora, aunque no unfinanciamiento activo, pues los proyectos no estabancomprendidos en el ámbito de su programa depréstamos. El carácter singular de la relación delBanco Mundial con el Programa ha sido, a través desu historia, una fuente de fortaleza a la vez que unafuente de dificultades. Las fluctuaciones de la relaciónse han debido en parte a la reorientación de laopinión internacional y del Banco Mundial, no sólorespecto de las prioridades en materia de gestión delos recursos hídricos, sino respecto de lasmodalidades de desarrollo en relación con el eternoproblema de cómo reducir la pobreza.

Los primeros proyectos mundiales fueronfinanciados principalmente por el PNUD, pero unnúmero creciente de donantes bilaterales lesprestaron apoyo. Éstos eran la Agencia Canadiensede Desarrollo Internacional (ACDI), el OrganismoDanés para el Desarrollo Internacional (DANIDA), elOrganismo Finlandés de Desarrollo Internacional(FINNIDA), el Ministerio Federal de Alemania para laCooperación Económica y el Desarrollo (BMZ) y laSociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), laAdministración de Ultramar del Reino Unido para elDesarrollo (ODA), el Departamento Suizo deDesarrollo y de Ayuda Humanitaria, el OrganismoNoruego de Cooperación para el Desarrollo(NORAD) y el Organismo Sueco de DesarrolloInternacional (OSDI). Muchos de esos organismos hanaportado posteriormente una contribución importantea la teoría y la práctica internacionales en relacióncon los servicios básicos de abastecimiento de agua ysaneamiento. Algunos proporcionaron al Programasus primeros funcionarios, especialmente sobre elterreno.

1 En el Anexo A figura la lista completa de losadministradores y principales colaboradores del Programa.

Al mismo tiempo, el Programa reforzó suasociación con otros colaboradores, en el sistema delas Naciones Unidas, en los países receptores y coninstituciones profesionales y no gubernamentalescomo la Asociación de Consumidores del ReinoUnido y el Instituto Suizo de Tecnología Apropiada(SKAT). Estableció también equipos sobre el terrenoencargados del agua y el saneamiento en África yAsia, cuya función adquiriría gradualmente másimportancia.

El proyecto de bajo costo de abastecimientode agua y saneamiento-TAG

El primer proyecto mundial financiado por el PNUDse derivó específicamente de las conclusiones delproyecto sobre tecnología apropiada iniciado en1976 por el Banco Mundial en el período previo a lacelebración de la Conferencia Mundial sobre el Aguaen Mar del Plata. El proyecto fue puesto en marchaen 1978, y administrado por Richard Middleton; sufunción rectora y el prestigio que adquirió el proyectoayudaron a sentar las bases para la ejecución deotros proyectos.

La prioridad principal era el saneamientourbano, concretamente las alternativas de bajo costoa los sistemas de alcantarillado por agua. No sólohabría que aplicar por primera vez, estudiar ydemostrar la viabilidad de tecnologías determinadas–tecnologías in situ, sobre todo letrinas– sino tambiénun enfoque completamente diferente relativo alsaneamiento para que el proyecto adquirieraprestigio en los ámbitos profesional y sectorial comoopción de ingeniería sanitaria pública.

Además de preparar modelos institucionales ytécnicos y de proponerse demostrar su viabilidadfinanciera, el proyecto tenía otros dos objetivos. Unode ellos era ayudar a preparar el terreno paranuevas iniciativas: crear una “reserva de proyectos”de manera que las intervenciones que tenían porobjeto beneficiar a las comunidades de bajosingresos estuvieran preparadas para ser financiadaspor inversionistas en gran escala; el otro objetivo eraencontrar fuentes de financiamiento. Esta era, pues, lafunción de puente –entre sistemas de bajo costo einversiones en gran escala– que se consideraba laesencia del mandato del Programa.

Los principales servicios del proyecto eranproporcionados por consultores que integraban unGrupo de Asesoramiento Técnico (TechnologicalAdvisory Group, o TAG) y el proyecto se llegó aconocer con el nombre de TAG. Los servicios de losconsultores se proporcionaban por períodos breves alos países que solicitaban su asistencia; algunosprestaban servicios de tiempo completo y se les


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conocía como “los sanitarios”. Esta presenciaconstante sobre el terreno era uno de los puntosfuertes del TAG. En los primeros años de vigencia delproyecto, el TAG prestó asistencia a 20 países, entreellos, Bangladesh, Botswana, Brasil, Filipinas, India,Indonesia, Lesotho, Nepal, Tanzanía, Tailandia yZimbabwe. En África, las circunstancias erangeneralmente un plan de vivienda del Banco Mundialbasado en “lotes y servicios”. En Asia, solían consistiren el mejoramiento de los asentamientos ilegales.

Por consiguiente, en una gran variedad depaíses y contextos programáticos, se esperaba que ungrupo modesto –si bien de alta calidad– del TAGlograra un cambio importante en las actitudesprofesionales hacia las opciones y la práctica enmateria de saneamiento. Era mucho pedir; algunoslogros superaron a las expectativas [véase el recuadrosobre Lesotho]; otros fueron modestos.

El grupo de consultores era multidisciplinario; en sucomposición predominaban los ingenieros sanitarios,pero había también algunos especialistas en saludpública y antropólogos sociales. La experiencia anteriorcon las letrinas demostraba que la aceptación de losconsumidores era un problema. Cuando sesuministraban gratuitamente, las letrinas solían quedarsin utilizar, al menos para el propósito para el quehabían sido construidas. En consecuencia, losadministradores de proyectos del TAG respetaron desdeel comienzo la necesidad de examinar las creencias ylos comportamientos imperantes acerca de laeliminación de desechos, analizar los criterios deaceptabilidad del uso de letrinas y fomentar laeducación sobre higiene. Al respecto, el TAG fue engran medida una operación líder.

El TAG preparó proyectos en varios países, y para1981 sus actividades habían dado lugar alfinanciamiento de actividades de saneamiento de bajocosto en Botswana, Brasil, India, Lesotho y Tanzanía.Por consiguiente, logró efectivamente iniciar –al menosen los planes con asistencia de donantes– latransformación de los sistemas de saneamiento quebuscaba. Pero en muchos países seguía habiendo unaresistencia considerable a la idea de que se incluyeranalternativas de saneamiento de bajo costo entre lavariedad de opciones fomentadas por las autoridadesgubernamentales.

El problema principal era la persistente dificultadde persuadir a la comunidad de ingenieros sanitariospara que tomara en cuenta tecnologías que parecíanpertenecer a una época pasada, que no dabanimpulso comercial alguno a la industria ni conferíanprestigio a los profesionales vinculados con ellas. Estohacía aún más urgente la necesidad de demostrar laviabilidad económica y la aceptación de losconsumidores. Ambas cosas seguían siendo

problemáticas. El saneamiento in situ tal vez fuera demás bajo costo que el alcantarillado, pero no erabarato. Para que las letrinas fueran seguras, eranecesario construirlas de materiales sólidos, y debíanser de cierto tamaño para que no fuera necesariovaciarlas con frecuencia. La instalación de letrinas depozo mejoradas con ventilación rara vez costabamás de US$200 (podía costar el doble de esacantidad), suma considerablemente más baja que losUS$1.000 más necesarios para establecer unaconexión al sistema de alcantarillado, pero de todosmodos tremendamente desproporcionada en relacióncon el ingreso familiar y el costo de las viviendas demuchos de aquellos a los que debían prestarservicios. Había otros problemas de aceptabilidadderivados de factores sociales y culturales; porejemplo, el desagrado que producía la eliminaciónde excrementos humanos debajo del suelo sobre elcual vivía un grupo familiar.

Aparte de la constante necesidad deexperimentar con materiales de más bajo costo ymejores diseños (menos olores, nada de moscas), elTAG determinó que los problemas no técnicos (orelativos a los componentes lógicos) eran los queobstaculizaban con más frecuencia el camino hacia eléxito. Era necesario desplegar grandes esfuerzospara superar la renuencia, e incluso la resistencia, delas instituciones y los consumidores a utilizar letrinas.Las dificultades de reorientar la teoría y la prácticainstitucionales y el tiempo que se necesitaba parahacerlo, se habían subestimado. Se necesitabantécnicas de comercialización y promoción,actividades de movilización social, incentivos paraatraer a fabricantes privados, establecimientos deservicios o industrias de apoyo y mantenimiento, yextensos servicios de educación sanitaria, así comocapacitación para el personal técnico y los artesanosprivados.

Con el tiempo, el TAG produjo un númeroimportante de publicaciones técnicas y materiales decapacitación para contribuir a la promoción demétodos de saneamiento de bajo costo, los querecibieron amplia difusión. El Programa contribuyó amejorar las tecnologías de letrinas, a hacerlas másconocidas y a lograr que se utilizaran más en losproyectos financiados con asistencia de donantes. Enalgunos países –especialmente Lesotho, Bangladesh,Ghana, Indonesia e India– el saneamiento in situ secomenzó a incorporar gradualmente a las actividadeshabituales de la ingeniería sanitaria pública, y hastacierto punto a la actividad manufacturera privada y alas ventas a los consumidores. El TAG ayudó a poneren marcha un proceso; pero su ritmo fue más lento yla respuesta institucional, menos entusiasta de lo quelos iniciadores del TAG habían imaginado.


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El proyecto de bombas de mano

En 1980, el PNUD y el Banco Mundial iniciaron unproyecto mundial e interregional sobre pruebas delaboratorio, ensayos sobre el terreno y desarrollotecnológico de bombas de mano para elabastecimiento de agua a zonas rurales. El proyectose conocía como el proyecto de bombas de mano, yestaba administrado por un dinámico y muy dedicadovisionario de la ingeniería, Saul Arlosoroff. Arlosoroff,que había participado en el proyecto deinvestigación anterior del Banco Mundial, era uno delos miembros principales del grupo que fomentabaactivamente un nuevo concepto de los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento en todo elmundo bajo el estandarte del Decenio del Agua,1981-90. La ampliación del alcance de los serviciosde abastecimiento de agua potable a las poblacionesrurales de bajos ingresos se convertiría en laactividad principal del Decenio. Éste era un proyectopuntero dentro de este enfoque, y fue en gran medidael responsable de la nueva importancia asignada alos programas de abastecimiento de agua a laszonas rurales y de las modalidades que comenzarona adoptar.

El propósito principal del proyecto de bombas demano era ensayar las bombas en el laboratorio ysobre el terreno para determinar cuáles daban buenresultado y en qué condiciones. Se consideraba quela clave de la transferencia en gran escala de latecnología de bombas de mano a las autoridades einstituciones oficiales de ingeniería sanitaria era eldiseño de una variedad de los modelos másavanzados de bombas de mano para diferentescondiciones de aguas subterráneas, la formulación deestrategias para la instalación y el mantenimiento deservicios basados en esos modelos y la promoción desu fabricación normalizada.

A diferencia de las letrinas, en que los costos y laaceptabilidad seguían siendo un problema, losargumentos en favor de la tecnología de bombas demano para el abastecimiento de agua a las zonasrurales parecían incontrovertibles. Según cálculos deese momento, se podía suministrar agua potableextrayéndola de pozos equipados con bombas demano por US$10 a US$30 por cabeza, frente aUS$30 a US$60 por cabeza en el caso de bombasmotorizadas y tomas de agua, y de US$60 aUS$100 en el caso de grifos de patio. Aunque lademanda de los consumidores variaba, puesdependía en gran parte del grado de escasez deagua y de la distancia hasta la fuente, los habitantesde las zonas rurales estaban mucho más interesadosen disponer de agua que en disponer desaneamiento. En un país como la India, las elecciones

locales de carácter político se podían ganar o perdersobre la base de promesas de abastecimiento deagua. Podía haber cierta resistencia cultural a beberagua subterránea en lugar de agua de superficie,pero en la mayor parte de las zonas rurales de Áfricay Asia –y sin duda en los lugares en que habíaescasez de agua– el agua obtenida mediantebombas de mano era perfectamente aceptable.

El proyecto comenzó asignando gran prioridad ala tecnología misma. Durante más de cinco años,llevó a cabo pruebas de laboratorio en el ReinoUnido (en el laboratorio de ensayos e investigaciónde la Asociación de Consumidores) y ensayos sobreel terreno en 17 países para medir el rendimiento demás de 2.500 bombas de mano. En los ensayosestaban representados unos 70 modelos. Al finalizareste proceso, los resultados de 42 modelos sepublicaron en un libro titulado Community WaterSupply: the Handpump Option, que constituyó el textobásico sobre uso de bombas de mano para abastecerde agua a las comunidades de bajos ingresos. En ellibro se incluyeron dos nuevos modelos de bombas demano creados durante el proyecto y con apoyo deéste: el modelo Afridev, desarrollado en Kenya parapozos profundos, y el modelo Tara, una bomba deacción directa creada en Bangladesh para suutilización cuando la capa freática se hallaba justopor debajo del nivel de succión.

Los intentos previos de crear bombas de manoapropiadas para servicios comunitarios deabastecimiento de agua habían partido de la premisade que los antiguos modelos europeos se habíandescompuesto porque no eran suficientementeresistentes para ser utilizados por todo un poblado,en lugar de una explotación agrícola o una unidadfamiliar. Esa era la base del éxito obtenido hasta elmomento por una bomba de mano, la India Mark IIfabricada por el UNICEF. A comienzos de los añosochenta, el proyecto conjunto de bombas de manodel PNUD y el Banco Mundial llegó a una conclusiónalgo diferente. Su criterio para considerar apropiadauna bomba de mano era que su diseño debía hacerlaapta para su funcionamiento y mantenimiento a niveldel poblado. Desde luego, la bomba debía ser capazde resistir el deterioro causado por el uso; pero, loque es aún más importante, debía estar diseñada yfabricada en forma tal que los pobladoresdebidamente adiestrados pudieran mantenerla yrepararla, y actuar como administradores del servicioque proporcionaba. El modelo India Mark II, si bienera resistente, no estaba diseñado parafuncionamiento y mantenimiento a nivel del poblado.

Al igual que los sistemas convencionales deagua corriente, el mantenimiento y la reparación delas bombas de mano instaladas por las autoridades


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públicas casi siempre dependían de una accióncentral. Generalmente, grupos de mecánicoscalificados que se desplazaban en vehículos desde lasede de distrito abarcaban una extensa zona en quehabía muchos cientos de bombas. Este era un sistemairremediablemente ineficiente; a veces un grupocubría grandes distancias en un camión quetransportaba equipo elevador para levantar unabomba pesada que necesitaba una pieza de repuestoque costaba uno o dos dólares. Habida cuenta de lasdistancias que debían recorrer, el tiempo quetardaban esos grupos en atender a los pedidos dereparación, incluso de poca monta, solía ser devarios meses. Una bomba resistente que rara vez sedescomponía, pero que quedaba inutilizada durantemeses cuando llegaba a descomponerse,proporcionaba un servicio menos fiable y menoseficaz en función de los costos que una bomba que sedescomponía más a menudo, pero que se podíareparar rápidamente, en pocos días o pocas horas.

El concepto de funcionamiento y mantenimiento anivel del poblado fue una importante contribución delproyecto de bombas de mano al establecimiento deun nuevo criterio aceptado respecto de los programasde abastecimiento de agua. Su inspiración era decarácter técnico: diseñar bombas y piezas derepuesto aptas para un mantenimientodescentralizado. Pero el avance conceptual principalera el de la participación de los usuarios en laadopción de decisiones relativas a los servicios, y enla administración de éstos. Posteriormente esta idease extendió al modo de pensar acerca de los recursoshídricos en general.

Si la propia comunidad ha de ser la principalresponsable del mantenimiento y funcionamiento desus bombas de mano, tendría que participar desde elprimer momento en el suministro de servicios. Enprimer lugar, tendría que querer tener bombas demano, y elegir de entre sus miembros a“administradores” o “encargados” de las bombas, alos cuales habría que familiarizar con las bombas einformar acerca de las necesidades demantenimiento. De acuerdo al concepto defuncionamiento y mantenimiento a nivel del poblado,la comunidad debe reunir dinero para pagar lareparación y, en algunos casos, la reposición de lasbombas; debe saber a quién contratar para manejarlas bombas de mano y cuánto pagarles; también esnecesario que disponga de piezas de repuesto y quetanto éstas como los servicios de reparación tenganprecios que la comunidad estime accesibles.

Mirado en forma retrospectiva, se puedeconsiderar que el concepto de funcionamiento ymantenimiento a nivel del poblado es el primero quese aparta de la idea de que el suministro de sistemas

modernos de abastecimiento de agua es un derechosocial fundamental justificado por razones de saludpública, proporcionado con cargo al erario público,idea sobre la cual se basaba hasta ese momento lamayor parte de los servicios de abastecimiento deagua en los países en desarrollo. El concepto defuncionamiento y mantenimiento a nivel del pobladoexigía que se estableciera un nuevo equilibrio entrelas responsabilidades de las autoridades públicas ylas de las unidades familiares y las comunidades. Nosólo era necesario que la bomba de mano fuese“apropiada”, sino que el modelo de servicios conexostambién lo fuera.

El concepto tenía, en parte, una base ideológicasegún la cual los pobladores podían y debíanhacerse cargo de la administración de un serviciocuyo objeto era beneficiarlos. Desde este punto devista, el concepto era democrático y “potenciador”,pues destronaba a los altos sacerdotes del agua y elsaneamiento –los ingenieros– y dotaba a lascomunidades de la capacidad de controlar suspropios asuntos relacionados con el agua. Desde elpunto de vista contable, el concepto defuncionamiento y mantenimiento a nivel del pobladosatisfacía la necesidad de economizar costos. Era unantídoto frente a los sistemas de reparacióncentralizados y derrochadores que no funcionaban, yun modo de alcanzar la viabilidad operacional yfinanciera.

Para que el concepto de funcionamiento ymantenimiento a nivel del poblado se convirtiera enuna realidad a largo plazo, era necesario que secreara un mercado local de bombas, piezas derepuesto y conocimientos especializados. El proyectode bombas de mano así lo entendió, y tomó lasmedidas del caso. Era necesario que las bombasdisponibles en el mercado, tanto local como deexportación, se ajustaran a los criterios relativos a laoperación y el mantenimiento a nivel del poblado, yque los gobiernos de los países donantes y receptoresentendieran la necesidad de especificar el uso deproductos de ese tipo. Sobre la base de los resultadosdel programa de ensayos del proyecto, se alentó alos fabricantes de bombas de mano a que elaboraranmodelos de bombas de funcionamiento ymantenimiento a nivel del poblado. El proyecto ayudóademás a varias empresas de países en desarrollo aempezar a fabricar bombas de mano y promovió lanormalización y el control de calidad en los distintospaíses. A instancias del proyecto, los donantescomenzaron a evitar proporcionar a los países unaamplia variedad de equipo de bombeo incompatibley a insistir en el uso de bombas de funcionamiento ymantenimiento a nivel del poblado.


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Sin embargo, en la publicación de 1987 tituladaThe Handpump Option se llegó a la conclusión deque quedaban muy pocas bombas de mano de bajocosto, duraderas y resistentes a la corrosión paraelevar agua a una profundidad mayor de 25 metros.Aun cuando los componentes lógicos estabancomenzando a eclipsar en importancia a los aspectosfísicos como las bombas de mano, la búsqueda debombas mejoradas para todo tipo de condiciones deaguas subterráneas –y sociales– prosiguió. El propioproyecto de bombas de mano continuó hasta 1991.Posteriormente, las funciones de desarrollotecnológico se transfirieron al Instituto Suizo deTecnología Apropiada (SKAT) en virtud de unacuerdo concertado con uno de los principalespatrocinadores del Programa, el Departamento Suizode Desarrollo y de Ayuda Humanitaria.

Enseñanzas aprendidas

La principal enseñanza extraída durante la etapa debúsqueda de la tecnología apropiada del Programafue que encontrar soluciones técnicas de bajo costopara la necesidad de agua potable y saneamiento delas poblaciones que carecían de esos servicios entodo el mundo era sólo un primer paso.

La disponibilidad de tecnologías alternativas y elhecho de que los participantes de más peso delcírculo de donantes internacionales las aprobara nosignificaba necesariamente que las autoridades de lospaíses en desarrollo las adoptarían con entusiasmo.Por cierto, la resistencia del sector de la ingenieríasanitaria –especialmente dados los incentivos querodeaban a los lucrativos contratos nacionales einternacionales de suministro de instalaciones yequipo de alta tecnología– estaba profundamentearraigada. El concepto de proyectos de bajo costo ybaja tecnología necesitaba tiempo para afincarse.Era necesario realizar una gran promoción de losnuevos sistemas entre los responsables de la saludpública, los ingenieros, los políticos y los posiblesasociados comerciales privados.

Otro cambio era el reconocimiento de que un“sistema” que consistía en instalaciones separadasexigía una estructura de administración operacionalmuy diferente de la aplicada normalmente por lasautoridades centrales de la salud pública. Lascomunidades tendrían que aceptar cierto grado deresponsabilidad por las reparaciones y elmantenimiento, porque no sería práctico nieconómico que esa labor la realizaran gruposcentralizados. Teóricamente, las comunidadesdeberían ser capaces de efectuar todas lasreparaciones de poca monta y de pagarlas, así como

de pagar en parte o totalmente las reparaciones y lasreposiciones importantes.

Esa interpretación dio lugar a otra idea. Paraque las comunidades se hicieran cargo delmantenimiento de los servicios, lo que incluiría larecaudación de impuestos para ese propósito,tendrían que sentir una fuerte necesidad del servicio.El hecho de que la sintieran o no estabageneralmente relacionado con la escasez del agua ycon el tiempo que tardaban y la distancia querecorrían para llegar a la fuente natural. Losbeneficios del agua potable para la salud –elabastecimiento eficaz por medios técnicos de aguasubterránea no expuesta a la intemperie– no eranmuy conocidos por la mayoría de las comunidadespobres. Sin embargo, el mejoramiento de la saludera la fuerza impulsora de la cooperación para eldesarrollo del abastecimiento de agua y elsaneamiento. De manera que la “enseñanzaextraída” era la necesidad de impartir educaciónsobre salud e higiene. Se pensaba que cultivar eldeseo de un mejor estado de salud que traerían odeberían traer los servicios era la clave lógica pararesolver el enigma de por qué muchos servicioscomunitarios permanecían sin utilizar odescompuestos durante largos períodos.

Otra de las enseñanzas extraídas se refería a laestructura administrativa en evolución del propioPrograma. En 1983, un proceso de reestructuracióninterna del Banco Mundial dio origen a laincorporación de las actividades del Bancorelacionadas con el agua en el desarrollo urbano.Ello dio como resultado un ambiente administrativomenos favorable al Programa, y una disparidad entrelas actividades de los proyectos mundiales del PNUDy el Banco Mundial y los parámetros dentro de loscuales el Banco llevaba a cabo sus propiasactividades relacionadas con el agua y elsaneamiento.

Para eliminar esa disparidad, a mediados deldecenio de 1980 se intentó acercar más los proyectosa las actividades principales del Banco. Uno de losmedios de lograrlo fue asignar más importancia a losequipos encargados del agua y el saneamiento sobreel terreno del Programa en África y Asia. Los equiposse utilizaron cada vez más para ayudar a losgobiernos a adoptar sistemas de bajo costo, formularlas políticas y crear los marcos institucionalesnecesarios, y permitir que surgieran oportunidades derealizar inversiones sólidas. Los equipos colaboraroncon los propios administradores regionales del Bancopara planificar las inversiones del Banco Mundial enel sector del agua y el saneamiento.


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En los primeros tiempos del TAG, había existidouna intención real de proporcionar un puente entrelos servicios de agua y saneamiento de bajo costo ylas inversiones en gran escala, especialmente delBanco. Por varias razones, entre ellas el cambio delclima normativo dentro del Banco, este objetivo sehabía debilitado un tanto. Se tenía la intención deque los equipos sobre el terreno renovaran sucapacidad de mantener proyectos en reserva yproporcionar servicios de especialistas enoperaciones y de respaldo para esos proyectos. Estose convirtió en un objetivo mucho más fuerte delPrograma durante la etapa siguiente de su evolución.

Al mismo tiempo, se adoptó la decisión decoordinar los distintos proyectos en una solaestructura. Ya en 1987, existían alrededor de 25actividades distintas en los planos mundial,interregional, regional y nacional. Éstas iban desde lacolocación de un asesor técnico en un plan nacional,hasta la Red Internacional de Capacitación (véase lasección siguiente) y el Programa de Recuperación deRecursos mencionado anteriormente, que el Bancoabsorbió. La consolidación ayudaría a racionalizarun conjunto de actividades cuyo factor común era lainvestigación de cómo servir mejor a los pobres. Ladecisión dio origen a la creación oficial del ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua y elSaneamiento en 1987, bajo la dirección de SaulArlosoroff.

Ésta fue una de varias ocasiones en la historiadel Programa en que se podría sostener que, puestoque su tarea inmediata se había cumplido –eldesarrollo de sistemas tecnológicos de bajo costo– suvida útil debería terminar. Tal afirmación habríacontado con el apoyo de los funcionarios del Bancoque seguían pensando que tanta atención a lasbombas de mano y las letrinas era caprichosa y untanto improcedente. Pero no era el momento propiciopara hacer una afirmación de esa índole. ElPrograma era, después de todo, una importanteempresa del PNUD y el Banco Mundial para elDecenio Internacional del Agua Potable y delSaneamiento, y el Decenio aún se encontraba enplena vigencia.

Evolución de la opinión internacional

A lo largo de toda su vigencia, el Programa ConjuntoPNUD-Banco Mundial ha sido un barómetro de laopinión internacional con respecto a los servicios deagua potable y saneamiento para los pobres. Suspropias actividades son resultado del concepto actualacerca de la forma de aumentar la cobertura de losservicios para alcanzar el objetivo “Agua y

saneamiento para todos”; y ha aportado unaimportante contribución al desarrollo de eseconcepto.

Poco después de alcanzada la mitad delDecenio, la OMS publicó una reseña de los logrosdel Decenio del Agua durante su primer lustro; unadelanto importante era la recopilación de datos demanera uniforme, lo que permitía medir el aumentode la cobertura. En lo que respecta a la difusión delos servicios, se había producido una importanteaceleración. Pero esto había tenido escasasrepercusiones en el enorme número de comunidadesque aún carecían de servicios básicos de aguapotable y saneamiento. Sólo en el contexto delabastecimiento de agua a las zonas rurales se habíalogrado que el número de personas que recibíanservicios por primera vez –715 millones– fuerasuperior al crecimiento de la población.

Aunque el Decenio parecía no estar logrando suobjetivo en términos cuantitativos, había dadoimportantes frutos –como lo subrayabanconstantemente los comentaristas partidarios delnuevo concepto sobre agua y saneamiento. Losexpertos se habían visto obligados a reconocer quelas políticas antes aplicadas habían dejado unlegado de sistemas caros e inútiles en todos los paísesen desarrollo, que no podían prestar servicios a lospobres. La comunidad de donantes y un número cadavez mayor de países en desarrollo reconocían ahorala importancia de aplicar sistemas tecnológicos debajo costo, aunque la influencia correspondiente en eldiseño y los costos de los proyectos en gran escalaaún no se dejaba sentir.

Además, tanto en la comunidad de donantescomo entre los gobiernos receptores se habíanencontrado recursos adicionales para el sector delagua y el saneamiento. Los cuatro principalesdonantes internacionales –el Banco Mundial, elPNUD, la OMS y el UNICEF– habían entrado enuna era de cooperación en materia de agua ysaneamiento (como lo demostraba el ProgramaConjunto), y los profesionales del sector procedentesde países en desarrollo también estaban participandointensamente.

En varias reuniones del Comité Permanente delDecenio del Agua, integrado por los cuatroprincipales donantes de las Naciones Unidas, sediscutieron los elementos de un nuevo conceptorelativo al abastecimiento de agua y el saneamiento.En una reunión celebrada en 1987 en Interlaken(Suiza) a la que se invitó también a organismosbilaterales, ONG y gobiernos de países endesarrollo, los participantes identificaron seis esferasa las que debía prestarse atención prioritaria: el


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fortalecimiento de los conocimientos y la capacidadde las autoridades sanitarias; la creación demecanismos financieros comunitarios para larecuperación de costos; una mejor distribución de losinsumos entre el agua y el saneamiento y entre loscentros urbanos y las zonas rurales y urbanas pobres;la operación y el mantenimiento, esencialmente pormedio de la aplicación del concepto defuncionamiento y mantenimiento a nivel del poblado;la participación de la comunidad y la educaciónsanitaria, especialmente entre las mujeres, y unamayor coordinación y cooperación entre los distintosparticipantes. Se fomentarían estos temas y se lesdaría más importancia durante el resto del Decenio.También se convino en la reunión de Interlaken quese debía establecer un Consejo de Colaboraciónsobre Abastecimiento de Agua y Saneamiento; elConsejo se reunió por primera vez al año siguiente.

A medida que transcurría el Decenio del Agua,en las remotas zonas rurales y en los sórdidosperímetros urbanos de los países en desarrollo,muchas de las bombas, tuberías y pozos que debíanconstruirse para que hubiera “agua y saneamientopara todos” podían empezar a vislumbrarse.


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Parte II. De los aspectos tecnológicos alos componentes lógicos, 1988-94

Aunque los componentes lógicos se habían hechopresentes en la etapa del Programa relativa a labúsqueda de la tecnología apropiada, en la etapasiguiente se produjo un interés más decidido por lascuestiones institucionales y de gestión de los servicios,junto con intentos por demostrar sistemas que dieranbuen resultado sobre el terreno.

El objetivo declarado en 1988 del recientementeconsolidado Programa Conjunto PNUD-BancoMundial para el Agua y el Saneamiento eraaumentar la capacidad de los países para suministrarservicios de agua y saneamiento a los grupos debajos ingresos, principalmente mediante sistemas debajo costo de base comunitaria. La estrategiaadoptada por el Programa fue ensayar y demostrarsistemas en pequeña escala que se podían aplicar anivel nacional, y ayudar a institucionalizarlos. A nivelde los países, se hizo hincapié en los proyectos dedemostración; a nivel mundial, se dio prioridad a lainvestigación aplicada y a la divulgación deenseñanzas provechosas derivadas de la labor delPrograma.


Sostenibilidad

En 1987, la Comisión Mundial sobre el MedioAmbiente y el Desarrollo (conocida como la ComisiónBrundtland) publicó un memorable informe titulado“Nuestro Futuro Común”. El Informe Brundtlandreactivó el debate internacional –que se hallabasuspendido desde comienzos de los años setenta–sobre las presiones ambientales que afectaban a lahumanidad, y dio origen a la Cumbre para la Tierracelebrada en 1992 en Rio de Janeiro. Desde fines delos años ochenta en adelante, en los debates sobreactividades de desarrollo ejerció fuerte influencia laidea expresada en el Informe Brundtland de que lascuestiones económicas y las cuestiones ambientalesestaban vinculadas entre sí.

El concepto más importante derivado del Informefue el de “desarrollo sostenible”. Según su propiadefinición, desarrollo sostenible es aquel que atiendea las necesidades del presente sin poner en peligro lacapacidad de las generaciones futuras de atender asus propias necesidades. En otras palabras, en elfuturo las actividades de desarrollo se habrán deplanificar y juzgar no sólo en relación con losresultados económicos y sociales, sino también enrelación con criterios de “sostenibilidad”. Estaba

naciendo la idea de que los recursos naturales de latierra –el aire, el suelo, los minerales, el agua dulce,los bosques– tenían un valor económicoindependiente de su valor comercializable, que erapreciso incorporar en su utilización. Los intereses dela humanidad exigían que se asignara un valor enrazón de la escasez y un valor relacionado con laprotección de la calidad, incluso a recursos, como elaire y el agua, que eran nominalmente gratuitos.

Los teóricos y especialistas del desarrollo, entreellos los del sector del agua y el saneamiento,adoptaron rápidamente el vocabulario de la“sostenibilidad”. La necesidad de que los serviciosfueran “sostenibles” se convirtió en el nuevo dogma.En el fondo lo que esto significaba era que la difusióny la gestión de los servicios debía ser eficaz enfunción de los costos, teniendo en cuenta laslimitaciones del recurso mismo y de la disponibilidadde recursos financieros.

La necesidad de mostrarse inflexibles quedabareforzada por el hecho de saber que nunca sedispondría de los recursos de inversión necesariospara proporcionar plena cobertura con cargo a losfondos públicos, dada la tasa de crecimiento de lapoblación y las crisis económicas que afectaban amuchos de los países en desarrollo. Para fines delDecenio del Agua, se estaban invirtiendo anualmentealrededor de US$10.000 millones en agua ysaneamiento, pero esto era sólo una pequeñafracción de la cantidad necesaria para proporcionarservicios a toda la población. Sería necesario que lossistemas de agua y saneamiento fueran másautosuficientes desde el punto de vista financiero,incluso los que prestaban servicios a comunidades debajos ingresos. En síntesis, la “sostenibilidad” exigíaque la población –incluso los pobres– aportaraalguna contribución financiera, por lo menos almantenimiento. La “recuperación de costos” seconvirtió en la nueva consigna, que equiparaba lasostenibilidad y el funcionamiento y mantenimiento anivel del poblado con el ahorro.

En ese momento, la principal justificación de laejecución de programas de abastecimiento de aguade bajo costo para las poblaciones de las zonas debajos ingresos era que proporcionaban un serviciobásico esencial por razones de salud pública, y porconsiguiente, se financiaban con fondosproporcionados por los donantes, sobre la base de laoferta. En los casos en que las comunidades localesaportaban alguna contribución financiera almantenimiento o al pago de los estipendios de los“encargados de las bombas”, aquélla no estabageneralmente considerada en los aspectoseconómicos del plan. Contribuía al mantenimiento de


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los servicios y ayudaba a estirar los presupuestoslimitados. Se sostenía ahora que la recuperación decostos (en todo caso, de los costos de funcionamientoy mantenimiento) debía ser parte esencial delfinanciamiento de los planes y constituía un objetivocentral de la gestión comunitaria. La noción de“sostenibilidad” de los servicios para los pobres talvez se derivara en parte de consideracionesambientales, pero su inspiración principal era laeconomía de mercado; el público paga por elmantenimiento de algo que valora. Si no lo valora yno paga por el mantenimiento, las instalaciones sedeterioran y, en consecuencia, se vuelven“insostenibles”.

Aunque las tarifas de consumo y distribución deagua son cargos estándar de los servicios públicos,en la práctica los sistemas técnicos de abastecimientode agua y saneamiento gozan de importantessubvenciones públicas. La idea de que el costo de losservicios proporcionados a las comunidades de bajosingresos se debería recuperar total o parcialmentemientras que se mantienen las subvenciones para laszonas de mayor nivel de ingresos o políticamenteimportantes era y sigue siendo controvertida. Sinembargo, a fines de los años ochenta se considerabaque ese problema era de orden institucional. ¿En quéforma debían construirse los mecanismos financieros yde gestión comunitaria? ¿Y cuál sería la funciónmodificada de las autoridades centrales de laingeniería sanitaria pública?

La participación en la comunidad y el papelde la mujer

Desde comienzos de los años ochenta, se empezó aprestar más atención al papel de la mujer en elabastecimiento de agua y la eliminación dedesechos. En muchas partes del mundo, comúnmenteson las mujeres las que proveen de agua al hogar,así como de otros insumos domésticos, especialmentecombustible. Son también las encargadas de eliminarlos desechos domésticos, incluso los excrementos delos niños. Por esa razón, al asignar a lascomunidades cualquier función decisiva en elsuministro de servicios es preciso reconocer laparticipación esencial de las mujeres. De hecho, lasexperiencias como la de Kwale (Kenya) (véase lapágina ...), demostró que las mujeres respondíanmucho más que los hombres a los llamados a laparticipación y a la administración comunitarias.

Ello se debía a que, para muchas mujeres depaíses en desarrollo, el abastecimiento de agua erauna preocupación importante, en particular en laszonas en que había escasez de este recurso. En loslugares en que el agua se extrae de arroyos o pozos,

son siempre las mujeres quienes acarrean el agua. Lainversión de tiempo y energía, especialmente cuandoaumentan las presiones sobre las fuentes locales ydeben recorrerse distancias más largas, constituyeuna importante pérdida para la economía doméstica.En los casos en que el agua procedente de fuentesnaturales se complementa con agua obtenida desistemas informales de venta o intercambio, lasmujeres son quienes deben hallar los medios depagarla. Normalmente los hombres intervienen sólocuando hay de por medio bienes y obras importantesde ingeniería, como tuberías y bombas.

Al principio, la necesidad de reconocimiento delpapel de la mujer en relación con el agua y elsaneamiento obedeció a que, como las mujeresgobernaban la recogida y el uso del agua en elhogar, era una tontería y una injusticia pasar por altosu opinión acerca de la ubicación, la aceptabilidad ola administración de una instalación. En algunossistemas en que la participación de la comunidad enla gestión del agua se inició mediante la capacitaciónde “encargados de las bombas de mano”–en India,Sri Lanka y Kenya, por ejemplo– se impartiócapacitación tanto a mujeres como a hombres. Ello sehizo en parte con el objeto de romper los moldestradicionales poniendo llaves inglesas en manos delas mujeres y dándoles cierto prestigio relacionadocon la ingeniería; era también un medio de introducirla protección del agua y la higiene en el hogar. Sinintroducir cambios en la gestión doméstica del agua ylos desechos, no se podía garantizar que un nuevoservicio tecnificado tuviera consecuencias para lasalud.

Como las mujeres eran las proveedoras de agua,era probable que estuvieran más motivadas que loshombres para hacer lo que fuera necesario paraobtener y mantener en funcionamiento un sistema deabastecimiento de agua más conveniente y fiable.Muchos proyectos –como el de Kwale– se basaron enesta realidad. Lo mismo ocurría en el contexto delsaneamiento. En muchas partes de Asia, donde elpudor femenino tenía un alto valor cultural y religioso,la reducción de la cubierta forestal y la alta densidadde población habían hecho más difícil para lasmujeres hacer sus necesidades sin ser vistas. Además,salir fuera de los límites de la comunidad después decaída la noche o antes del amanecer podía serpeligroso. Por consiguiente, a medida que comenzó ahacerse más hincapié en la participación de lacomunidad en los planes de abastecimiento de aguay saneamiento, el papel de la mujer y su motivación ydemanda de consumo relativamente altas adquiriómás importancia.


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El reconocimiento del papel de la mujer en eldesarrollo aumentó en general durante el Decenio delas Naciones Unidas para la Mujer (1975-85). Seformularon varias iniciativas internacionalesespeciales como parte del Decenio para la Mujer,entre ellas el programa del PNUD para la promocióndel papel de la mujer en el abastecimiento de agua yel saneamiento ambiental (PROWWESS) lanzado en1983. Este programa, que contó con fuerte apoyo delGobierno de Noruega, desarrolló metodologías paramejorar la participación de la población en losprogramas de abastecimiento de agua y saneamientoy desempeñó un papel precursor, tanto desde elpunto de vista programático como desde el punto devista de la promoción del papel de la mujer en elabastecimiento de agua. Su experiencia en materiade participación comunitaria y sus metodologías ytécnicas de seguimiento fueron incorporadas enmuchos programas innovadores durante el Decenio ydespués de terminado éste. (Más adelante figura unexamen más detallado del programa, e informaciónsobre la asimilación de éste al Programa ConjuntoPNUD-Banco Mundial, en 1991.)

Fortalecimiento institucional yperfeccionamiento de los recursos humanos

El Decenio del Agua había revelado que, aunque lasautoridades sanitarias de los países en desarrolloestaban dispuestas a incorporar en sus carterasplanes de bajo costo financiados por donantes parael abastecimiento de agua de las zonas rurales,pocas estaban dispuestas a transformar sus estructurasorgánicas en consecuencia. La mayoría de lasautoridades eran órganos muy centralizados, que noestaban muy acostumbrados a trabajar concomunidades ni a adaptarse a distintas situacionessociales y económicas. Estaban acostumbrados allevar a cabo un plan maestro preparado en formacentralizada y, naturalmente, se resistían a perder elcontrol de “sus” obras públicas. Además, losingenieros por lo general estaban interesados sobretodo en la construcción, por razones profesionales ydebido a las oportunidades financieras que elloofrecía.

Independientemente de la necesidad de impartircapacitación y orientación adecuadas en tecnologíasde bajo costo a los profesionales e ingenieros delsector, había otros asociados a los que era necesariohacer partícipes del nuevo concepto. Era preciso quelas autoridades gubernamentales locales –losconcejos y los altos funcionarios– entendieran lo quesignificaba administrar proyectos comunitarios deabastecimiento de agua y saneamiento. También erapreciso que lo entendieran las ONG y las

organizaciones de base comunitaria que podríanayudar a establecer mecanismos administrativos yfinancieros. Por último, estaban también losbeneficiarios, o usuarios, de los sistemas, a los quetambién se asignó una nueva función. Ya no seríanreceptores pasivos de los servicios, sino participantesactivos en la administración de éstos. De manera queera necesario crear, como por arte de magia, comitésdel agua u otros tipos de grupos de usuarios ydotarlos de conocimientos técnicos y deadministración.

El concepto de “desarrollo con participación”,que daba tanta importancia a los medios orgánicosde desarrollo como al propio producto de desarrollo,fue creado por las ONG durante los años setenta yochenta. Ya a comienzos de los años noventa losdonantes internacionales habían comenzado aaceptar este concepto y a reconocer de maneraespecial la experiencia y la capacidad de las ONG.Esto se debía en parte a la nueva importanciaasignada a la democratización en la era posterior ala guerra fría. Era también un reconocimiento de quela falta de participación de la población localexplicaba el fracaso de muchos proyectos. Laestructura vertical y jerárquica típica de muchosgobiernos estaba inhibiendo la participación de lascomunidades en actividades cuyo objeto erabeneficiarlas y, por lo tanto, poniendo en gravepeligro sus resultados. Hasta que los beneficiarios delos proyectos se convirtieran en consumidorespropiamente dichos, los servicios de cualquier tiposerían insostenibles. Las metodologías que tenían porobjeto activar la participación de la comunidadpasaron a sustituir al largo proceso de educación yfamiliarización con la activa participación ciudadanaen la sociedad civil organizada de que disfrutabaautomáticamente la mayor parte de la población delas sociedades más desarrolladas.

En el Banco Mundial, “participación” se definíacomo un proceso a través del cual los interesadosinfluían en las iniciativas, las decisiones y los recursosde desarrollo que los afectaban, y compartían elcontrol sobre ellos. La idea nueva e importante eraque todas las partes en el proyecto o servicio dedesarrollo fueran los interesados, no sólo losinversionistas y los administradores. En toda lacomunidad de desarrollo, se formularon metodologíasparticipatorias con el fin de utilizarlas a nivel de lacomunidad para obtener información, fomentar laconfianza y la iniciativa, realizar las tareasvinculadas a los servicios, seleccionar a losbeneficiarios o el emplazamiento de los proyectos yvigilar los resultados. Las ONG y las organizacionesde base comunitaria eran vehículos clave para lapromoción del desarrollo con participación. A su vez,


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ellas sacaban provecho del asesoramiento técnico yde los fondos proporcionados por la comunidadinternacional.


La Red Internacional de Capacitación (RIC)

Durante el Decenio del Agua, la utilización detecnologías de bajo costo había empezado a cobrarauge. Conjuntamente con su desarrollo, existía laclara necesidad de proporcionar capacitación en lospaíses interesados a fin de que las tecnologíaspasaran a formar parte de las obras de ingenieríahabituales. A comienzos de los años ochenta, elPrograma Conjunto PNUD-Banco Mundial habíapreparado varios materiales didácticos. Gran partedel producto del TAG eran manuales sobre cómoconstruir letrinas y cómo llevar a cabo encuestas yotras actividades. Se prepararon materialesdidácticos e informativos en muchos idiomas, queconsistían principalmente en programas dediapositivas acompañadas de sonido, películas ydirectrices para la preparación de proyectos,dirigidos a ingenieros y otros profesionales del sectordel agua, al personal sobre el terreno y a losencargados de la adopción de decisiones en lasONG y el gobierno.

Todos esos materiales se consideraban la basepara una nueva empresa iniciada por el Programacon apoyo de donantes bilaterales: una RedInternacional de Capacitación (RIC) en elaprovechamiento del agua y la gestión de desechos.La Red fue establecida en 1984 en una reunión dedonantes celebrada en Konigswinter (Alemania),convocada por el BMZ y la GTZ, el PNUD y el BancoMundial. La Red entró en pleno funcionamiento bajola dirección de Mike Potashnik en 1985, y su faseprincipal de actividad tuvo lugar durante el segundolustro del Decenio.

El objetivo inmediato de la Red era “fortalecer lacapacidad de las instituciones sectoriales yeducacionales de los países en desarrollo para llevara cabo programas de capacitación y otrasactividades de perfeccionamiento de los recursoshumanos sobre sistemas de bajo costo deabastecimiento de agua y gestión de desechos”. Laeducación y capacitación sistemáticas de losprofesionales del sector estaba muy por encima delalcance y de los recursos del proyecto tal comoestaba concebido. El propósito de éste era más bienayudar a las instituciones pedagógicas a incorporarsistemas de bajo costo en sus programas de estudiosde ingeniería sanitaria pública y establecer una red a

través de la cual se pudieran intercambiarinstrumentos, experiencias e información.

La tarea de identificar instituciones locales yregionales adecuadas para servir de centros de laRIC, y de ayudar a planificar y obtener elfinanciamiento necesario para éstos, fue llevada acabo desde Washington. Inicialmente, se tuvo laintención de establecer una red de 15 centrosparticipantes para fines del Decenio. Los centrosdebían ser órganos relativamente independientes,dirigidos por personas con influencia en el sector. Sutarea consistiría en propugnar políticas avanzadas yconstituirse en centros de coordinación de losconocimientos sobre sistemas de bajo costo.

En definitiva, siete centros participantes en la Redentraron en pleno funcionamiento: centros nacionalesen Bangladesh, India, Ghana y Filipinas, y centrosregionales en África oriental, occidental y meridional.Estos últimos estaban establecidos, respectivamente,en la Fundación Africana de Medicina eInvestigaciones (AMREF) en Kenya, en el Centrerégional pour l’eau potable et l’assainissement àfaible coût (CREPA) en Burkina Faso y en elDepartamento de Ingeniería Civil de la Universidadde Zimbabwe. Tanto los centros nacionales como loscentros regionales de la RIC establecieron redeslocales con departamentos universitarios y otrasinstituciones apropiadas. Algunos establecieronmecanismos de “hermanamiento” con paísesindustrializados para asegurar el financiamientofuturo. Dos de los más exitosos fueron los centros deZimbabwe y Filipinas, que a su debido tiempo seconvirtieron en organizaciones prósperas yautosuficientes [véase el recuadro].

La RIC fue una idea que se adelantó a su época.Los centros y la propia Red Internacional tuvieron elapoyo de los donantes, a través del Programa y másadelante en forma independiente. El PNUD fue unfacilitador y donante importante, tanto desde la sedecomo a través de sus oficinas locales. Pero lasexpectativas resultaron ser poco realistas, y se aplicóun enfoque demasiado uniforme que no tuvo encuenta las realidades locales. La cantidad de tiempoque llevaba y las dificultades que entrañabaencontrar instituciones de acogida adecuadas y poneren marcha los centros, se subestimaron. Algunosgobiernos de países en los que se establecieroncentros prometieron inicialmente su apoyo –para elpersonal y los sueldos, por ejemplo– peroposteriormente no cumplieron su promesa. Se previóuna duración limitada para el apoyo financieroexterno; se pensó que cinco años bastaban para laetapa de capacitación. Pero la nueva importanciaasignada a componentes lógicos y el reconocimiento


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de su complejidad hicieron que surgieranconstantemente problemas de capacitación ynecesidades de investigación adicionales.

A las dificultades con que tropezó la empresa sesumó la falta de personal de proyectos y recursossuficientes asignados al desarrollo de la RIC por elPrograma en Washington. Como resultado de ello, enalgunos países la elección de la institución apropiadapara acoger al Centro fue desacertada y faltaba elnúmero necesario de personal y directivoscompetentes. En otros, los centros prosperaron ycomenzaron a establecer redes eficaces coninstituciones locales o regionales, con lo que seconvirtieron en una fuerza del “nuevo orden” deabastecimiento de agua y saneamiento de bajo costo.Sin embargo, hubo críticas por parte del BancoMundial en el sentido de que la calidad general y elritmo de desarrollo de los centros no eran adecuados.Se estimaba que, por convincente que fuera la idea,los resultados obtenidos hasta el momento noindicaban que la RIC fuera a realizar unacontribución importante, a corto plazo, al desarrollode las actividades principales del sector ni a supropio programa de préstamos.

Indudablemente, el perfeccionamiento de losrecursos humanos con el objeto de crear capacidadpara el establecimiento de sistemas de bajo costo deabastecimiento de agua y saneamiento revestía enese entonces vital importancia, al igual que en laactualidad. En la primera evaluación independienteimportante del Programa, realizada en 1990, seexaminaron a fondo las deficiencias de la RIC; peroexistía, no obstante, una fuerte presunción de que,con la modificación de las políticas y con el debidoapoyo de personal, la RIC y sus centros participantestenían una importante función que cumplir. Sinembargo, el apoyo de la sede del Programa nunca seconcretó. Las críticas, que provenían tanto delPrograma como del Banco, eran demasiadoinsistentes. En 1994, se eliminó gradualmente elapoyo a la Red Internacional.

Los Centros de la RIC en varios países siguieron ysiguen funcionando con éxito, en muchos casos conapoyo técnico de los equipos regionales delPrograma. Algunos centros participan en mecanismoseficaces de establecimiento de redes a nivel local oregional, y se han convertido en fuentes deinformación recíproca y para la comunidad del aguay el saneamiento en general. El Programa mantienevínculos activos, pero a partir de comienzos de losaños noventa apeló a otros medios y modalidadespara prestar apoyo al fortalecimiento de lacapacidad (véase más adelante).

Proyectos de “ampliación a escala” y dedemostración

Después de su reorganización en 1987, el Programadividió su labor entre actividades realizadas a nivelde los países –promovidas por sus equipos con baseen el terreno– y actividades de investigación,coordinación y síntesis de experiencias,administradas centralmente desde Washington. En1988, los equipos con base en el terreno, conocidosactualmente como Grupos Regionales del Agua y elSaneamiento en África Oriental y Occidental, habíansido fortalecidos, se había creado un tercer equiporegional para Asia meridional y un cuarto, para Asiaoriental, estaba en preparación. Se preveía lacreación de otro para América Latina.

La idea era reunir en lugares estratégicos –Nairobi, Abidján, Delhi, Singapur (más tarde,Yakarta)– a expertos que anteriormente estabandispersos entre distintos proyectos. Se esperaba queesos equipos multidisciplinarios, integrados porprofesionales con distinta formación, ayudaran asubsanar las múltiples deficiencias de planificación yejecución que existían entre la promoción de lossistemas de bajo costo y su adopción. Aunquecualquier país de su región podía pedirles ayuda, ungrupo selecto de entre 15 y 20 países de ingresobajo de todo el mundo fueron designados “países deconcentración del Programa”.

El objetivo de los equipos regionales era ofrecerasesoramiento sectorial y ayudar a prepararimportantes proyectos para su financiamiento concargo a otras fuentes. Dentro de esta actividadpreparatoria, los equipos debían hacer hincapié enlos componentes lógicos: participación de lacomunidad, participación de las mujeres,recuperación de costos, fomento de la capacidadinstitucional y cambios. Debían desempeñarse comouna masa crítica en favor de esos elementos en laformulación de políticas de ingeniería sanitariapública, y como asesores técnicos para proyectos degran escala. De allí en adelante, el número defuncionarios del Programa en el terreno –y laimportancia correspondiente de los equiposregionales– aumentó en proporción al tamaño delpersonal básico en la sede del Banco Mundial.

Los equipos establecieron contactos en todos losniveles en los países en que desarrollaban susactividades, y muchas veces influyeron en lareorientación de las políticas dentro del sector delagua y el saneamiento. Ya a comienzos de los añosnoventa, algunos de los funcionarios más dedicados y


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dinámicos que hayan prestado servicios en elPrograma se habían trasladado al Banco Mundial, oa otros puestos internacionales o en países endesarrollo, donde siguieron promoviendo sus ideas.Este apoyo indirecto, en su mayor parte nocuantificable, ha sido una contribución importante yduradera del Programa a las actividades del sectordel agua y el saneamiento.

Como contribución más directa al desarrollo delsector, se esperaba que los equipos ejecutaranproyectos piloto y de demostración. Esos proyectosfomentarían los cambios de política e institucionales.Permitirían a los profesionales gubernamentales y delsector poner a prueba los métodos y comprobar quelo que se propugnaba daba efectivamente resultadosobre el terreno. Luego, esos métodos podían formarla base de programas en gran escala, incluso aescala nacional. Aunque la viabilidad tecnológica talvez estuviera relativamente bien establecida, elfuncionamiento de sistemas de administración yfinanciamiento comunitarios era más teórico que real.Ya en 1988, se estaban ejecutando diez proyectosde demostración (entre ellos los de Lesotho y Kenya,que se describen en las páginas ... y ...), y habíaotros 20 en preparación. Muchos de ellos eranproyectos con los cuales el Programa tenía estrechosvínculos; en unos cuantos casos, el Programa era elorganismo de ejecución.

Los proyectos piloto y de demostración fueron unpeldaño en el camino de la “ampliación a escala”. Afines de los años ochenta y comienzos de los noventa,se prestó mucha atención a la necesidad de ampliarel alcance de los servicios y programas. La opinióngeneral era que había demasiados ejemplos deexcelencia en el suministro de servicios básicos enpequeña escala, y demasiados pocos casos en queesa excelencia se había podido repetir en una escalaamplia, o nacional. Esto significaba que los proyectosque tenían éxito eran proyectos de tipo singular cuyaexcelencia era cuestionable ya que no se los podíaampliar. Según esta corriente de pensamiento, losproyectos de demostración sólo lograban descubrirconstantemente cosas nuevas que necesitabancomprobación y demostración y tenían la tendencia aperpetuarse.

Este debate quedó reflejado en el ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial; parte del personaldel Programa estimaba que los proyectos dedemostración podrían llegar a absorber una cantidadconsiderable de tiempo y de recursos, y que lospropios recursos del Programa podrían invertirsemejor en el desarrollo del sector y en importantesoperaciones crediticias del Banco Mundial. Sinembargo, era indudable que los proyectos dedemostración ofrecían aquella muy íntima relación

con las actividades sobre el terreno para la cual noexiste realmente una alternativa de aprendizaje;ofrecían también conocimientos derivados de laexperiencia, que el Programa podría sintetizar paradifundirlos a nivel mundial.

1. Kumasi, Ghana: nuevo estilo desaneamiento urbano

Un proyecto de demostración ejecutado en Kumasi,Ghana, con fondos del PNUD, es un ejemplo deactividad del Programa que contribuyó a definirprincipios aceptados posteriormente para suaplicación en una escala amplia. El proyecto teníapor objeto mejorar el saneamiento. Antes de que seformulara un plan, un equipo del OrganismoMetropolitano de Kumasi realizó un estudio minuciosode las preferencias de los consumidores y de sudisposición a pagar por distintas opciones, entreéstas alcantarillado, fosos sépticos y letrinas de pozomejoradas con ventilación. Realizado en 1989, éstefue el primer estudio integral de ese tipo emprendidoen un país en desarrollo.

Kumasi, una ciudad de 600.000 habitantes, erael segundo centro urbano más importante de Ghana yuno de los centros comerciales más grandes de Áfricaoccidental. Las condiciones de vida eran de granhacinamiento; la mayoría de las unidades familiaresvivía en edificios de apartamentos de planta bajaconstruidos en torno a patios; el 90% vivía en unasola habitación y el tamaño medio de la unidadfamiliar era de 4,6 miembros. Los ingresos eran muybajos y las viviendas muy pobres. La mayor parte dela población se abastecía de agua de un grifo comúninstalado en el patio, por el cual se pagaba unatarifa a la municipalidad.

No había prácticamente alcantarillado enKumasi. Casi el 40% de las unidades familiaresutilizaba las letrinas públicas diseminadas por laciudad, por las cuales era preciso pagar un cargocada vez que se usaban. La mayor parte del resto dela población utilizaba retretes comunitarios en susedificios, que se vaciaban en fosos sépticos en elpatio, o tenía letrinas de balde, que se vaciaban enarroyos cercanos y en vertederos de basura. Todosesos sistemas exigían que se pagara a losencargados de la limpieza y a los operadores, pornocivos que fueran los resultados. Según se informó,Kumasi estaba gastando US$1,50 por cabeza al añopor la remoción de desechos humanos. Sin embargo,sólo una pequeña proporción –el 10%– se eliminabadebidamente y el resto se depositaba en arroyos o se


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dejaba donde estaba hasta su descomposición yconversión en polvo que circulaba por el ambienteurbano.

Aunque esto constituía un peligro extraordinariopara la salud pública, a la mayor parte de lapoblación le preocupaba más la privacidad y laconveniencia que el riesgo higiénico. La encuestareveló que casi todas las unidades familiares estabandispuestas a pagar por un sistema mejorado desaneamiento más de lo que estaban pagandoactualmente por el sistema vigente. Reveló ademásque las letrinas de pozo mejoradas con ventilaciónpodrían ser el artefacto sanitario preferido. La mitadde los que respondieron a la encuesta estabandispuestos a pagar la misma cantidad al mes por esetipo de letrina que por un retrete conectado a la redde alcantarillado. Los costos de las tazas, laimprevisibilidad de las cuentas del agua y el estadodel sistema de abastecimiento de agua de Kumasifueron factores que conspiraron en contra de losretretes.

Esta encuesta fue importante por varias razones.Confundió a los que se mostraban escépticos respectode los sistemas de saneamiento in situ, con susactitudes favorables hacia las letrinas de pozomejoradas con ventilación; convirtió a laspreferencias de los consumidores en la base para elsiguiente plan de saneamiento de Kumasi, y permitióque el conocimiento acerca de la demanda quedaraincorporado en los aspectos económicos del plan, demanera de hacer más probables la recuperación decostos y la “sostenibilidad”. El programa siguienteestableció un sistema de crédito para grupos deinquilinos, que les permitiera construir letrinas depozo mejoradas con ventilación para sus bloques deapartamentos. También logró que la propiedad delas letrinas públicas pasara a manos de empresascomerciales privadas que las administraban máseficientemente y con más eficacia en función de loscostos que los anteriores comités políticos de losvecindarios.

Otro aspecto importante de la encuesta fue queaplicó por primera vez la metodología de lavaloración contingente (disposición a pagar) enzonas de bajos ingresos de países en desarrollo. Alhacerlo, contribuyó a que se abandonara el análisisbasado en la oferta –“estas poblaciones carecen deservicios, de manera que necesitan y quiereninstalaciones de abastecimiento de agua yeliminación de desechos”– en favor de ladeterminación de la demanda efectiva como punto departida. Actualmente las encuestas sobre ladisposición a pagar son un elemento estándar de losestudios preliminares de viabilidad.

2. Nigeria: el proyecto RUSAFIYA

El proyecto de demostración más grande establecidopor el Programa estaba situado en el norte deNigeria, donde anteriormente se había ejecutado unproyecto de ensayo de bombas de mano defuncionamiento y mantenimiento a nivel del poblado.Conocido como RUSAFIYA, una abreviatura de laspalabras agua, saneamiento y salud en idiomahausa, el proyecto comenzó a funcionar en 1988 yconstituyó el principal proyecto de ese tipoemprendido por el Programa. Mediante la inversiónde US$4 millones aportados por el PNUD y por losGobiernos de los Países Bajos y Noruega se pensabademostrar un modelo de programa viable defuncionamiento y mantenimiento a nivel del poblado,y allanar el camino para dos proyectos parcialmentefinanciados por el Banco Mundial cuyo inicio estabaprevisto para 1992, a un costo de US$400 millones.

El proyecto resultó ser no tanto una demostración–salvo de lo que no da resultado– sino un terreno deensayo de teorías no fundamentadas. Se tenía laintención de abastecer de agua a unas500 comunidades rurales mediante el uso de pozosde sondeo y bombas de mano. Los sistemas seríanadministrados por la comunidad, con apoyo delgobierno local. Pero por los motivos políticos quesuelen desbaratar la planificación de programas,esas 500 comunidades estaban dispersas entre cincoestados, y cada estado de Nigeria es vasto en cuantoa tamaño y población. En cada estado, unaautoridad de gobierno local (equivalente a un distrito)fue designada como emplazamiento del proyecto.Ello significaba que estaban muy distanciadas unasde otras para los fines administrativos, y que habíapoca uniformidad en cuanto a los tipos deasentamiento, las condiciones hidrogeológicas, lascostumbres sociales o los medios de vida agrícolas.

La principal dificultad para lograr el modelo alque aspiraba el proyecto RUSAFIYA era el sistemavertical de suministro de servicios que predominabaen Nigeria. Este sistema ilustraba los valorespaternalistas y autoritarios arraigados en la culturapolítica tradicional. Normalmente el suministro deservicios estaba basado en la oferta y era gratuito.Las decisiones sobre los emplazamientos nodependían de la celebración de consultas con lacomunidad, sino de la opinión de las autoridadesacerca de dónde debían instalarse servicios. Una vezsuministrados, su administración y mantenimiento erancentralizados. Ir en contra de esta norma resultó ser


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mucho más difícil de lo previsto. La falta decapacidad y de conocimientos de organización y,sobre todo, la falta de una mentalidad propicia delas autoridades de los gobiernos locales y de laspropias comunidades, significaba que las actividadesde movilización de los agentes de extensión nodaban gran resultado, y no conducían, por cierto, alestablecimiento de mecanismos eficaces deadministración y financiamiento comunitarios.

Debido al carácter disperso del proyecto, laenergía y los recursos no se podían concentrarsuficientemente para crear una masa crítica de apoyoa las actividades en una zona determinada. Porconsiguiente, el sector privado carecía de incentivospara suministrar piezas de repuesto o servicios dereparación. En lugar de sistemas de vigilanciacuidadosa, existía casi una fe ciega en que, comotenía todos los elementos de moda –actividadparticipatoria, enfoque en las mujeres, bombas demano de funcionamiento y mantenimiento a nivel delpoblado, cobro de tarifas a los usuarios, apoyo delgobierno local–, el modelo daría resultado. Por suparte, las inversiones futuras del Banco Mundial paralas que se suponía que este proyecto estabapreparando el camino, ejercían presión sobre losadministradores y el personal de proyecto paraproducir resultados, y no para detenerse a examinaren qué forma introducir ajustes cuando las cosas nofuncionaban.

El modelo RUSAFIYA se proponía efectuar unaserie de transformaciones: el Gobierno ya no seríaproveedor, sino promotor de planes de basecomunitaria; las comunidades, de receptoras pasivaspasarían a ser administradoras de iniciativas deservicios autogenerados, y el sector privado, en lugarde contratista de planes públicos, se desempeñaríacomo proveedor local para grupos de consumidores.Ninguna de esas transformaciones tuvo lugar. Unobstáculo fundamental fue la negativa de lascomunidades a pagar por los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento. Ello se debióno tanto a la falta de medios como a la falta deconfianza en el Gobierno. Tampoco se logródeterminar cuánta era la demanda en lascomunidades antes de seleccionarlas, y se supuso condemasiada rapidez que éstas “cederían” tras unalabor de persuasión. Por desgracia, los agentes deextensión no estaban suficientemente motivados nicapacitados para ganarse la confianza de lascomunidades.

Un estudio de casos del proyecto, emprendido en1991-92, determinó que había fallas inherentes aldiseño del proyecto RUSAFIYA que se derivaban desupuestos erróneos acerca de lo que los gobiernoslocales y las comunidades podían y estaban

dispuestos a hacer. Las conclusiones del estudiotuvieron un profundo efecto en el modo de pensar delPrograma (aunque el estudio quedó sin terminar y sinpublicar). La principal y dolorosa revelación fue quela aplicación de un enfoque participatorio a lasactividades de abastecimiento de agua en las zonasrurales era extremadamente complejo y requería unacantidad considerable de tiempo y de recursos,especialmente si el clima político y cultural reinanteno era propicio. En 1993, el equipo del proyectoRUSAFIYA fue reconstituido como ONG encargadadel agua y el saneamiento. Los proyectos que seejecutarían con asistencia del Banco Mundial, y paralos cuales el proyecto prepararía el camino,quedaron abandonados.

3. Bolivia: el éxito de una “ampliación”

El cúmulo de experiencias de varios países y de lasenseñanzas extraídas del Decenio del Agua dio frutosen una empresa del Programa que comenzó en 1991como proyecto piloto en el Departamento de Potosí,en Bolivia. Al igual que en Nigeria, la idea eradiseñar y poner a prueba nuevas estrategiasimpulsadas por la demanda para el suministro deservicios de abastecimiento de agua de basecomunitaria para la población rural, y utilizar lasenseñanzas aprendidas para preparar un programade nivel nacional. En Bolivia, el objetivo se logró. Elproyecto se conoció con el nombre de Yacupaj, quesignifica “para el agua” en quechua; costó US$2,8millones, proporcionados principalmente por elGobierno de los Países Bajos, y se ejecutó en cuatroprovincias. El programa de nivel nacional a que diolugar se inició en 1993.

Antes del proyecto piloto Yacupaj, la premisabásica de todos los proyectos de abastecimiento deagua y saneamiento para los empobrecidoscampesinos del Altiplano era que su demanda deagua era tan escasa que no pagarían por losservicios. El suministro de servicios se basaba en laoferta. Sobre la base de los indicadores generales desalud y pobreza, los funcionarios seleccionaban a lascomunidades a las que se suministrarían bombas yletrinas, y se esperaba que estuvieran agradecidas. Elproyecto Yacupaj se propuso demostrar que unmétodo capaz de llegar hasta más hogarescampesinos en forma más económica era viable; quela situación en lo que respecta a los interesados y ala propiedad se podía estructurar de manera muydiferente y que los servicios podrían ser mássostenibles si se modificaba totalmente la premisabásica.


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Durante la primera etapa del proyecto, elpersonal centró la atención en establecer reglas parala ejecución del proyecto; criterios para la selecciónde las comunidades; criterios sobre diseñotecnológico para instalaciones como bombas,tuberías y letrinas; la política financiera (costos,precios y contribuciones), y una estructura deresponsabilidades por las operaciones y elmantenimiento. La idea de las reglas era presentaropciones a las familias y las comunidades–sobre distintos sistemas entre los cuales elegir ysobre lo que supondría su administración y cuálesserían sus costos– dentro de una estructura deservicios viable desde el punto de vista técnico yfinanciero, y que pudiera aplicarse en otros lugares.

Muchas de las comunidades del Altiplano sonmuy pequeñas –de entre 50 y 250 habitantessolamente–, aisladas, y establecidas en terreno dedifícil acceso. En consecuencia, el proyecto agrupó alas comunidades en subregiones; se seleccionaronluego las subregiones a las que se suministraríanservicios según el nivel de la demanda, la existenciade instituciones sobre las cuales basarse y laviabilidad técnica. Dentro de una subregiónseleccionada, todas las comunidades podíanparticipar si aceptaban la política financiera delproyecto y asumían la responsabilidad delfuncionamiento y el mantenimiento a largo plazo. Lasopciones técnicas que eligieran debían estar a sualcance desde el punto de vista técnico y financiero.La política financiera exigía que las comunidadescontribuyeran a sufragar los gastos de inversión ycubrieran los gastos de mantenimiento; se preveíaque las comunidades se harían cargo del 50% de lainversión total.

En cada una de las tres provincias que abarcabael proyecto Yacupaj, éste colaboraba con unaorganización intermediaria encargada de laejecución. En dos de las provincias, ésta era unaONG, y en la tercera, un proyecto de desarrolloregional. Los intermediarios nombraban personalespecial al que capacitaban para impartirconocimientos sobre organización comunitaria a lospromotores rurales: instructores, trabajadoressanitarios y dirigentes de la comunidad. La actividadparticipatoria tenía un objetivo claro. Ayudaba a lascomunidades a determinar sus prioridades, a elegirentre opciones tecnológicas y a adquirir losconocimientos necesarios para administrar ymantener las bombas, las tuberías, los grifos y lasletrinas. Muchas optaron por sistemas de flujo porgravedad; y aunque expresaron el deseo de contarcon conexiones domiciliarias, comenzaron porinstalar tomas de agua públicas porque era lo únicoque se podían permitir.

Ya en 1994, el proyecto Yacupaj habíaproporcionado servicios a la tercera parte de las115.000 personas elegibles para participar. Para lagran mayoría de las que aún no lo habían hecho, elagua y el saneamiento no eran una prioridad; secontentaban, al menos por el momento, con la fuentede abastecimiento de que ya disponían. Lasevaluaciones del proyecto llevadas a cabo en 1994 y1995 demostraron que el 90% de los sistemas deabastecimiento de agua suministrados y el 82% delas letrinas se hallaban en funcionamiento y que lascomunidades habían financiado y efectuado lasreparaciones. En el 80% de los casos, las propiascomunidades habían realizado las reparaciones.

En 1993, el Gobierno boliviano pidió al BancoMundial que proporcionara financiamiento para ungran proyecto de servicios de abastecimiento deagua y saneamiento en zonas rurales, el proyecto desaneamiento básico rural (PROSABAR). El total degastos de inversión ascendió a US$46 millones.Desde el comienzo del proyecto Yacupaj, se habíaestablecido en La Paz una unidad de coordinaciónpara prestar apoyo a la formulación de la políticasectorial nacional y aplicar las enseñanzas extraídasdel proyecto Yacupaj a nivel nacional. Enconsecuencia, el PROSABAR pudo basarse en granmedida en sus estrategias, especialmente el uso deONG intermediarias para la ejecución, y el uso detécnicas de participación comunitaria para facilitar laelección a los consumidores y asegurar lasostenibilidad de los servicios. Muchos de losfuncionarios que habían recibido capacitación ytrabajado en el proyecto Yacupaj fueron contratadospor el PROSABAR, y los funcionarios destacados enel terreno pertenecientes a los equipos intermediariosdel proyecto Yacupaj colaboraron con las ONG enlas nuevas zonas del proyecto.

Para los graduados del proyecto Yacupaj, unade las principales enseñanzas extraídas era que sedebía formular y aplicar estrictamente un conjunto denormas. Otra era que se debía demostrar flexibilidady capacidad de adaptación. En varias etapas de laejecución del proyecto Yacupaj, los equipos habíanrevisado su modelo, introduciéndole nuevas opcionestécnicas e incluso modificando las políticasfinancieras. Ya no existía la presunción de que, afuerza de ejecutar proyectos piloto y dedemostración, se obtendría a la larga un prolijomodelo de suministro de servicios para zonas debajos ingresos, el que luego se podría aplicarindefinidamente. El hecho de que un programaestuviera en constante proceso de adaptación no eraseñal de que los encargados de la planificación sehubieran equivocado, sino que era un componentenecesario de todos los programas que daban buen


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resultado, sobre todo de aquellos que aspirabanrealmente a estar impulsados por los consumidores.La promoción de la actividad participatoria

En 1990, el Programa entabló una relación muchomás estrecha con el programa de PROWWESS, delPNUD, establecido en 1983. El oficial superior deplanificación y evaluación de PROWWESS, DeepaNarayan-Parker, pasó a formar parte del personal delPrograma en Washington, y los asesores dePROWWESS comenzaron a trabajar comointegrantes de los equipos regionales en Áfricaoriental y occidental. Esto dio origen a un aumento delas actividades del Programa en materia deformulación y aplicación de metodologíasparticipatorias, que hacían hincapié en laparticipación de las mujeres.

Muchos proyectos de demostración y proyectosen gran escala a los que estaba vinculado elPrograma –entre ellos, proyectos de recolección debasura en Bamako (Malí); de evaluación de lasnecesidades de agua y saneamiento en los tuguriosde Chittagong (Bangladesh), y de movilizacióncomunitaria en Potosí (Bolivia)– se beneficiaron de laparticipación en PROWWESS. Las principalesenseñanzas extraídas de ésas y otras experiencias sedocumentaron en una publicación de PROWWESStitulada Tools for Community Participation. Estemanual tenía por objeto proporcionar a losinstructores los medios de enseñar a los agentes deextensión cómo forjar relaciones de trabajo eficacescon los habitantes de los poblados. Otra de lasprioridades de PROWWESS era crear un conjunto deinstructores eficaces. En África y en otras partes delmundo se dictaron varios cursillos regionales,nacionales y locales con el fin de aplicar métodosparticipatorios y adaptarlos a las circunstanciaslocales.

La necesidad de que la comunidad participaraen los planes de abastecimiento de agua ysaneamiento y de que se valorara el papeldesempeñado por la mujer se estaba reconociendocada vez más en la retórica del sector; esosprincipios se plasmaron en casi todas lasdeclaraciones internacionales emitidas conposterioridad al Decenio. Pero quedaban aúnimportantes problemas por superar. Los métodos “deabajo arriba” que comenzaban con la movilizaciónde la comunidad eran muy difíciles de incorporar enprogramas de extensión de servicios en gran escala.Por su naturaleza, las organizaciones intermediarias–ONG y organizaciones de base comunitaria– por logeneral operaban en forma intensiva en localidadesgeográficamente limitadas. Como ya se ha señalado,los servicios proporcionados por el Gobierno rara

vez tenían un alcance o una orientación que loshiciera aptos para desempeñar esa función. Habidacuenta de esta realidad, ¿en qué forma había quediseñar los proyectos de gran escala para que dierancabida a las técnicas participatorias? Además,muchos de los integrantes del sector del agua y elsaneamiento seguían sin estar convencidos de que eltiempo, la energía y las inversiones iniciales que senecesitaban para movilizar a los usuarios fueranestrictamente necesarios o justificados.

En 1991, bajo los auspicios del Programa,PROWWESS comenzó un detallado estudio acercade si la participación aumentaba de maneracuantificable el éxito de los proyectos deabastecimiento de agua y saneamiento, y de ser así,en qué forma se la podría fomentar. El estudioanalizó en detalle los datos obtenidos de los informesde evaluación ex post de 121 proyectos deabastecimiento de agua en zonas ruralescorrespondientes a 49 países en desarrollo. Elpertinente informe llegó a la conclusión de que sepodía demostrar que la participación contribuía enforma importante. La sostenibilidad de los servicios,los beneficios económicos, el porcentaje de lapoblación tenida en mira a la que se lograba prestarservicios y los beneficios ambientales aumentaban enproporción al nivel de participación de los usuarios.

El estudio llegó además a la conclusión de que laparticipación podía y debía tenerse en cuenta en eldiseño de proyectos de gran escala. Para ello eranecesario que se produjera un cambio fundamentalde la propiedad centralizada de los sistemas a lapropiedad y el control locales. Además, los sistemasdebían dejar de estar impulsados por la oferta y, enlugar de ello, debían responder a la demanda. Elestudio insistía en que los proyectos en gran escala sepodían diseñar con el compromiso inherente deresponder a la demanda; pero no había un modelouniforme para hacerlo. La flexibilidad, la capacidadde adaptación y la planificación a corto plazo eranfactores esenciales, a los que debían agregarseactividades constantes de seguimiento y evaluaciónpara ayudar a reorientar las actividades en casonecesario.

Hacia el final de la segunda etapa de los 20años de existencia del Programa, las cuestiones degénero y de participación se incorporaron cada vezcon más frecuencia a toda la variedad de actividadesdel Programa. Desde comienzos de los años noventa,las cuestiones de participación y de género se hanconsiderado fundamentales para todas lasactividades del Programa. Pero esto no ha impedidoque se desarrollen nuevas iniciativas especiales amedida que surge la próxima generación deproblemas en torno a estos temas gemelos. Para las


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preguntas sobre “qué cosa da resultado ” y “en quéforma”, nunca habrá una respuesta definitiva.

Síntesis de las enseñanzas aprendidas con elDecenio Internacional del Agua Potable y delSaneamiento Ambiental

Al llegar el final del Decenio Internacional del AguaPotable y del Saneamiento Ambiental, los principalesorganismos participantes –el Banco Mundial, elPNUD, el UNICEF y la OMS, así como los donantesbilaterales, estaban deseosos de llegar a un consensoacerca de las enseñanzas aprendidas y los principiosa aplicarse en la siguiente generación de proyectos.El Programa Conjunto PNUD-Banco Mundialdesempeñó un papel muy importante en este proceso.En septiembre de 1990, el PNUD organizó, con elrespaldo del Programa, la Reunión ConsultivaMundial sobre Agua Potable y el SaneamientoAmbiental en el Decenio de 1990, auspiciada por elGobierno de la India en Nueva Delhi. A esta reuniónasistieron unos 600 participantes de 115 países y elresultado de ésta, “La Declaración de Nueva Delhi”,fue posteriormente aprobada por la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas.

La reunión consultiva brindó a los gobiernos y ala comunidad internacional la oportunidad derenovar el compromiso con el objetivo de “AguaPotable y Saneamiento para Todos”, postergando elplazo para alcanzarlo hasta finales de siglo. Hubo unempeño especial en la equidad, en “algo para todos,en lugar de más para algunos.” Durante el Decenio,más de 1.000 millones de personas tuvieron porprimera vez en su vida acceso a agua potable, y 750millones dejaron de recurrir al uso de un balde o deir al bosque a hacer sus necesidades para adoptarformas más discretas e higiénicas. Sin embargo, salvoen el contexto del abastecimiento de agua en laszonas rurales, en 1990 los habitantes de zonasurbanas y rurales que no tenían acceso a servicioseran tantos como en 1980. Pese a todas lasinversiones y los esfuerzos extraordinarios, laampliación de los servicios apenas se mantuvo a lapar del crecimiento de la población.

A las limitaciones mundiales existentes parael crecimiento –la crisis económica, el crecimiento dela población y la urbanización rápida– se agregaronotras dos: la degradación ambiental creciente y elaumento de los costos de los suministros de agua,especialmente en los lugares del mundo donde hayescasez de este recurso. El desafío de prestarservicios básicos a las zonas de ingresos bajos seestaba volviendo más acuciante. Sin embargo, elsentir general dentro del sector erasorprendentemente positivo. Durante el Decenio se

lograron tantos progresos en cuanto a laidentificación de los principales componentes de losnuevos enfoques que el espíritu misionero y visionarioen materia de abastecimiento de agua y saneamientose mantuvo más vivo que nunca.

La Reunión Consultiva de Nueva Delhi resultó serla primera de una serie de reuniones posteriores alDecenio en las que se logró un consenso acerca delrumbo que debía tomar el sector de agua potable ysaneamiento, y ese consenso echó por tierra el “viejoorden” en materia de ingeniería sanitaria y prácticasde salud pública. Los servicios de abastecimiento deagua y saneamiento ya no volvieron a considerarseun derecho social sin restricciones, que debíaproveerse con el erario público sin pensar en laslimitaciones económicas y ambientales. La ampliaciónefectiva de los servicios, incluso a los pobres, exigióun conjunto totalmente diferente de relaciones entrelos afectados y asociaciones.

Una de las principales contribuciones de lareunión de Nueva Delhi fue una nueva visión respectode la función del gobierno. En la Reunión Consultivase acordó que, en el futuro el gobierno debía cumplirmenos funciones de prestación de servicios y, encambio, habilitar a otras instituciones –públicas yprivadas– para prestarlos y administrarlos. Esto nosignificaba que la función del gobierno sería menosimportante. No debía financiar y construir en lamisma escala, pero debía hacer todo lo necesariopara asegurar la prestación de servicios. Ello incluíala formulación de la política nacional para el sector,la creación de los organismos de ejecución, laformulación de las reglamentaciones y la fijación deprecios, el ofrecimiento de alternativas técnicas, laplanificación, la capacitación y el seguimiento de losresultados del sector.

La Reunión Consultiva de Nueva Delhi marcó unhito en materia de colaboración en el Decenio. ElPrograma había hecho un aporte importante a lasenseñanzas aprendidas durante el Decenio, enmateria de un nivel sustancial de actividades en elterreno, la reunión de un grupo de donantes enbúsqueda de nuevos enfoques para llegar hasta lospobres y el sentar las bases para emprender unprograma internacional común en materia de aguapotable y saneamiento. El Consejo de Colaboraciónpara el Abastecimiento de Agua Potable ySaneamiento Ambiental, creado como resultado de lareunión celebrada en Interlaken, Suiza, en 1987, setransformó en un órgano representativo de todos losinteresados para la aplicación del programa despuésdel Decenio y la generación de nuevas ideas. ElConsejo, cuya Secretaría funcionaba en el marco dela OMS, abarcaba organizaciones internacionales,donantes bilaterales, representantes de países en


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desarrollo y ONG. Se preveía que el Programarealizara una contribución importante a varios de susgrupos de estudio, y un miembro del programa dePROWWESS fue el responsable de convocar al gruposobre cuestiones de género.

Otros mecanismos nuevos de establecimiento deredes e intercambio a nivel internacional estaban porestablecerse, pero la función del programa en elfuturo, después del Decenio, no estaba clara. Algunosfuncionarios influyentes del Banco Mundial al parecercreían que con el fin del Decenio terminaba lanecesidad de contar con una empresa programáticalíder.


A medida que la era del desarrollo de loscomponentes físicos dejaba paso a la era de loscomponentes lógicos, la principal enseñanzaaprendida fue la ejemplificada por Nigeria: lacreación de sistemas funcionales de gestióncomunitaria del agua potable y del saneamiento erasumamente compleja. La fórmula de oro a aplicarseen cualquier escenario político, económico, físico osociocultural debió abandonarse. Los nuevos enfoquesrequerían tiempo e inversiones extraordinarios, laparticipación de organizaciones intermediarias quepudieran trabajar con las comunidades paraayudarlas a desarrollar aptitudes y capacidades, yuna sensibilidad por parte de las institucionesformales que con frecuencia, al parecer, no existía.

Mientras tanto, el Programa mismo atravesó poruna etapa difícil a principios de los años noventa.Una escuela de pensamiento creía que su objetivoera erigirse en pionero y hacer proselitismo; mantenersu capacidad independiente para experimentar yatraer la atención de donantes, gobiernos einstituciones de financiamiento –especialmente elBanco Mundial– a los intereses de los pobres. Otraescuela opinaba que, para sobrevivir, el programadebía asemejarse al propio programa del Banco, yprestar asistencia técnica a través de los equiposregionales en el terreno, así como apoyo en materiade políticas e investigación a nivel central. Esta últimaescuela de pensamiento reunió datos sobre lasinversiones de miles de millones de dólares –no sólodel Banco Mundial, sino también de otras fuentesexternas– en planes de abastecimiento de agua ysaneamiento en las que participó el Programa, paramostrar la escala del impacto en todo el sector. ElPNUD, que enfrentaba recortes de recursos, trató depersuadir al Banco para que asumiera uncompromiso financiero mayor con el Programa, pero

el Banco no estaba dispuesto a hacerlo y su futurofinanciero seguía siendo dudoso.

Tras la primera evaluación importante delPrograma consolidado, realizada en 1990-91, sepuso en marcha un examen intensivo con miras a fijarprioridades para el resto de los años noventa. En1992 se publicó un documento titulado ImprovingServices for the Poor: A Program Strategy for the1990s. Según este documento, el objetivo delprograma siguió siendo el mismo: prestar asistencia alos países en desarrollo para mejorar el acceso de lospobres a servicios sostenibles. (En realidad, estoindica un cambio: el énfasis en promover el accesoen lugar del hincapié en la prestación de servicios).Se hacía decididamente menos hincapié en lademostración y más en el fortalecimiento de lacapacidad, la reforma institucional y la difusión deenseñanzas y conocimientos.

En un párrafo crucial se afirmaba: “En lospróximos años, el programa se centrará en mejorar elproceso mediante el cual se formulan y ponen enmarcha iniciativas de desarrollo de gran escala, y enayudar a constituir un proceso de aprendizajesistemático en el marco de los programas deabastecimiento de agua y saneamiento, incluidos losfinanciados parcialmente por el Banco Mundial”. Laescuela de pensamiento que quería que el programase asemejara a las actividades crediticias del Bancocobró auge. La nueva idea era incorporar un procesode “aprendizaje estructurado” en programas concomponentes importantes de fortalecimiento de lacapacidad humana y de reforma del sector.

Con todo el debate relativo al Programa y sufuturo, la evolución internacional del pensamientotambién tuvo una influencia indirecta en sucontinuación. Bajo la influencia del proceso deconsultas que siguió al Decenio, y la nuevaimportancia atribuida a la sostenibilidad ambiental,las cuestiones relativas al agua potable estabanascendiendo en orden de importancia a nivelinternacional. En 1992, el Banco Mundial se centróen el desarrollo y el medio ambiente en el Informesobre el desarrollo mundial, en preparación para laCumbre para la Tierra celebrada en Rio de Janeiro;la publicación incluyó un capítulo sobre saneamientoy agua potable que ejerció marcada influencia. Suautor, John Briscoe, era el jefe de la División delBanco Mundial dentro de la cual pronto empezaría afuncionar el Programa.

Con su énfasis en la pobreza y la especialexperiencia en materia de enfoques comunitarios y debajo costo relativos al agua potable y elsaneamiento, a un programa con el apoyo conjunto


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del Banco Mundial y el PNUD aún le quedaba muchopor ofrecer. Sin embargo, había quienes pensabanque debía dársele una redefinición en el mundoposterior al Decenio para asegurar que se encargarade las actividades de valor agregado que no podíanobtenerse de otros agentes del sector de aguapotable y saneamiento.

Evolución del pensamiento internacional

Para los años noventa, el ámbito del debateinternacional respecto del agua potable se habíaampliado extraordinariamente. Del énfasis delDecenio Internacional del Agua Potable y delSaneamiento Ambiental en la salud pública, el centrode atención se amplió a un interés mayor en lagestión y el uso de los recursos hídricos como partede la protección del medio ambiente y el desarrollosostenible. El consenso en torno a las enseñanzasaprendidas durante el Decenio comenzó a fundirsecon un consenso más amplio que abarcaba la gestiónde los recursos hídricos en general. Crecía lapreocupación mundial por la escasez de agua y lacontaminación de este recurso, y comenzaron acobrar más importancia las cuestiones económicas yambientales, junto con el buen gobierno, laparticipación del sector privado y otros factores delparadigma de desarrollo que siguió al fin de laguerra fría.

Los principios básicos del nuevo consenso seformularon sucintamente en la Conferenciainternacional sobre el agua y el medio ambiente: Eldesarrollo en la perspectiva del siglo XXI, celebradaen Dublín en enero de 1992, con miras a la Cumbresobre la Tierra. Se expresaron de la siguientemanera:

El agua potable es un recurso finito yvulnerable, esencial para la sostenibilidad de lavida, el desarrollo y el medio ambiente

El aprovechamiento y la gestión de losrecursos hídricos debe basarse en un enfoqueparticipatorio, que abarca a usuarios,responsables de la planificación y las políticas atodos los niveles

Las mujeres desempeñan una función crucialen el suministro, la gestión y el resguardo delagua potable

El agua, en sus diversos usos, tiene un valoreconómico y debe reconocerse su calidad debien económico

La necesidad de proteger el suministro mundialfinito de agua dulce y de usarlo eficiente yequitativamente al servicio de la humanidad también

fue el tema de un capítulo del Programa 21, elprincipal documento de la Cumbre para la Tierracelebrada en 1992. Algunas de las esferas de acciónque se identificaron eran la mejora de los suministrosde agua potable y saneamiento y el suministro segurode agua a las ciudades. También se propugnó lagestión integrada de los recursos hídricos, laprotección de la calidad del agua y la gestión delagua para la producción de alimentos. Estabasurgiendo un enfoque integral que abarcaba a todoslos siguientes factores: la seguridad alimentaria, latecnología adecuada, la reducción de lassubvenciones, la descentralización de la toma dedecisiones, la participación de los consumidores enlos servicios, la reforma de las instituciones y losmarcos reglamentarios. Por lo tanto, los conceptosque se formularon primero para la salud públicaahora se estaban adoptando para toda la gama deprogramas relacionados con el agua potable.

Estos principios y esferas de acción sereafirmaron más adelante en la reunión ministerialsobre agua potable y saneamiento, celebrada enNoordwijk, Países Bajos, en 1994 con posterioridada la Cumbre para la Tierra celebrada en Rio deJaneiro. No todos fueron del agrado de todo elmundo: hubo una fuerte resistencia por parte dealgunos países en desarrollo a la idea de que elagua debía considerarse un “bien económico” –unaidea poco popular en lugares donde la gente piensaen el agua como un bien gratuito por naturaleza, ydonde el suministro mediante obras de infraestructurase utilizó comúnmente como un arma política.También es difícil abogar por la descentralización delos servicios en países donde las deficiencias de lossistemas legislativo y administrativo hacen que seadifícil controlar las irregularidades y la explotacióncomercial. Sin embargo, los principios se hanrecibido con amplio consenso retórico, al menos anivel internacional, y existía la voluntad declarada deponerlos en práctica.

A medida que transcurrían los años noventa, elagua potable mantuvo su elevado orden deimportancia a nivel político internacional. Sinembargo, en comparación con el discurso en materiade políticas, la operatividad del nuevo consensotardó mucho en concretarse. Todavía quedaba muchopor recorrer antes de que los principios tancuidadosamente plasmados se tradujeranampliamente en medidas prácticas sobre el terreno.


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Parte III: Promover el nuevo plan deacción, 1994-98

A mediados de los años noventa, los interesados enlas cuestiones de abastecimiento de agua ysaneamiento se encontraban ante una paradoja. Porun lado, se había logrado una considerableunanimidad en torno al programa que deberíaadoptarse en el sector: cuáles eras las cuestiones quese debían abordar y cuáles las respuestas normativasmás indicadas. Por el otro, los resultados conseguidospor este sector en los países en desarrollo eran muyescasos. Un memorando del Banco Mundial sobre elfuturo del programa, preparado por Curt Carnemark,Director de Abastecimiento de Agua y Saneamiento,resumía la situación en estas palabras: “Parece comosi todos estuvieran de acuerdo, pero nadie lo está. Eldesafío que se nos presenta es ir más allá de lasconsignas y esperanzas y conseguir una puesta enpráctica eficaz”.

¿Qué podría hacer el Programa –además de sulabor actual de asesoramiento y asociación deprogramas– para ayudar a resolver este dilema?


El problema central en relación con el abastecimientode agua y saneamiento fue, precisamente, pasar dela retórica a la práctica. Un inmenso número depersonas pobres del mundo en desarrollo carecíatodavía de servicios. Según el Programa MixtoOMS/UNICEF de Vigilancia del Abastecimiento deAgua y del Saneamiento, la cobertura delabastecimiento de agua en las zonas rurales habíasubido del 50% al 70% entre 1990 y 1994, mientrasque en las ciudades se había mantenido invariableen el 82%. De hecho, la cobertura del saneamientohabía descendido, pasando del 67% al 63% en laszonas urbanas y del 20% al 18% en las rurales. Másde 1.000 millones de personas carecían todavía deun sistema adecuado de abastecimiento de agua, ycasi 3.000 millones defecaban al aire libre o encondiciones antihigiénicas.

Recrudecimiento de la crisis sanitaria urbana

El extraordinario ritmo de la urbanización en elmundo en desarrollo y las crecientes presiones a quese vio sometido el hábitat urbano se estabanconvirtiendo una vez más en una cause celèbreinternacional. Después de un largo período en que elabastecimiento de agua en las zonas rurales habíaocupado el primer lugar entre los problemasrelacionados con el saneamiento, comenzaba de

nuevo a suscitar preocupación el saneamientourbano. En los barrios de tugurios y asentamientosilegales, en constante crecimiento, la aparición deepidemias capaces de provocar graves peligros parala vida humana era una amenaza siempre presente,que en algunos casos se hizo realidad. En 1991,estalló en el Perú una devastadora epidemia decólera, que luego se extendió por la mayor parte deAmérica del Sur; en 1994, un brote de peste en laciudad india de Seurat ocasionó un éxodo masivo desus aterrorizados habitantes, además de sembrar elpánico en otros países.

Un examen atento de las programas deinfraestructura urbana, en particular por parte delBanco Mundial, reveló que muchas autoridadesmunicipales encargadas de los problemas delabastecimiento de agua en los países en desarrolloutilizaban los escasos suministros en forma muyineficiente y antieconómica. El crecimiento de lapoblación y las nuevas condiciones de vida estabanprovocando un aumento dramático del consumo deagua y de la producción de desechos, lo que sometióa dura prueba a los servicios públicos. Éstos nopudieron responder debidamente. Las pérdidas deagua y la mala gestión eran la norma. En promedio,las autoridades cobraban a sus clientes sólo el 35%de los gastos ordinarios del abastecimiento de agua yel saneamiento. Se había establecido un círculovicioso: servicios de tan mala calidad que no podíanrecuperar sus costos, e ingresos generados tan bajosque no era posible mejorar los servicios. Cada vezque una ciudad tenía que emprender un nuevo plande ingeniería para incrementar el suministro de susrecursos hídricos con agua de distinta procedencia,los costos unitarios normalmente se duplicaban. Enesas circunstancias, ¿qué posibilidades tenía lapoblación rural de que el servicio se ampliara hastallegar a ellos?

Dicho análisis, que contribuyó notablemente aprofundizar el debate sobre este sector, parecíademostrar de una vez por todas que, en los países endesarrollo, el confiar a las burocracias estatales laautoridad exclusiva de instalar y explotar las redes deabastecimiento de agua, drenaje y alcantarillado erauna solución inviable, pues aquéllas no tenían ni lamotivación ni las facultades necesarias para operaren forma eficaz en función de los costos. Habría queinvertir la estructura habitual de los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento, y devolver laresponsabilidad a los individuos, a los hogares y alos empresarios privados. En el caso de los pobres,esa responsabilidad no había desaparecido nunca.


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Se habían visto obligados a autoabastecerse,pagando a los vendedores de agua, basureros yrecolectores de desechos humanos precios quellegaban a ser hasta 100 veces superiores a lospagados por los usuarios de la red municipal –condesastrosos efectos para la salud de los afectados yde otros habitantes de la misma ciudad.

Durante los años ochenta, un pequeño grupo de“técnicos activistas” había comenzado a luchar contrala miseria y degradación a que se veían condenadoslos habitantes de los barrios relativamente pobres ysuperpoblados de algunas ciudades de los países endesarrollo. Entre los distintos experimentos desaneamiento que emprendieron, el más conocido esel proyecto piloto de Karachi (Pakistán). En el marcode este plan innovador, el 90% de los hogares de lasmayores zonas de ocupación ilegal de Karachi(900.000 habitantes) se organizaron para planificar,construir y pagar obras de drenaje familiar y lasconexiones correspondientes, al mismo tiempo quepresionaban al municipio de Karachi para queconstruyera redes primarias y secundarias dealcantarillado. Este plan sirvió de inspiración amuchos otros y enriqueció el debate sobre estostemas. Puso de manifiesto que, cuando lascomunidades están debidamente motivadas yorganizadas, pueden construir y administrar sistemasen forma más económica y eficaz que las clásicasburocracias encargadas de la salud pública.

Orangi no fue el único caso en que unacomunidad urbana, con ayuda de dirigentesemprendedores y comprometidos pertenecientes aONG o asociados con ellas, ha adoptado medidaspara resolver sus crisis sanitarias. Cabe citar tambiénel ejemplo del programa de saneamiento urbano deKumasi, en Ghana (véase la página ……….. ), con elque el Programa ha mantenido una prolongada yestrecha relación, y el de un sistema de alcantarillado“en condominio” en Recife (Brasil). Este sistema,válido para algunos tipos comunes de vivienda,conectaba grupos de casas directamente con elalcantarillado principal, reduciendo en formasignificativa los gastos en obras de alcantarillado enlas calles y, por consiguiente, los costos deconstrucción. En tiempos más recientes, se haestablecido en Malang (Indonesia) una empresagracias a la cual 1.000 hogares recibieron serviciosde alcantarillado de bajo calibre en el marco de unainiciativa familiar y totalmente autofinanciada. El“técnico activista” que estableció este plan, sinrelación ninguna con otros proyectos ni fuentesexternas de financiamiento, antes se ganaba la vidacon un minitaxi. En 1989 ingresó en la Oficina deSaneamiento municipal y, desde entonces, ha puestoen práctica este enfoque en otros lugares de la

ciudad. El sistema inicial ha funcionado en formaeficiente y sin subvenciones desde 1987.

Estos ejemplos no permiten concluir que hayauna respuesta tecnológica u orgánica concreta pararesolver esta crisis urbana. Muy por el contrario,cualesquiera que sean los argumentos presentados enfavor de los sistemas “en condominio” o “in situ”,todos los datos disponibles parecen indicar que loque se necesitaba era un espíritu creativo yempresarial, y un concepto dinámico de laprogramación. Un principio importante era el mismoque en el caso del abastecimiento de agua: espreciso considerar las preferencias de los usuarios yqué es lo que están dispuestos a pagar, ofreciendouna serie de opciones entre las que puedan elegir.Otra conclusión es que los servicios de saneamientose pueden fragmentar en partes independientes–como los servicios a los hogares y las conexionescon la red principal–, de manera que las diferentespartes interesadas y proveedores de servicios puedanresponsabilizarse de los distintos componentes.

Fortalecimiento de la capacidad

El tema del fortalecimiento de las instituciones y elperfeccionamiento de los recursos humanos esimportante desde que comenzaron a adoptarseenfoques de bajo costo. Pero las autoridadesnacionales y subnacionales no entendían en todos loscasos ni asimilaban por completo los parámetros deesos enfoques. Aun cuando conocían los nuevosconceptos, los cuerpos de funcionarios e ingenierosde la mayor parte de los países en desarrollocarecían todavía de información, conocimientos,competencia técnica y experiencia. En otraspalabras, su “capacidad” –de comprensión yejecución– era insuficiente.

La idea de que la falta de capacidad explicagran parte de los fracasos del desarrollo y de que espreciso incrementarla ha pasado recientemente alprimer plano en los estudios sobre el desarrollo engeneral. Los malos resultados de muchos proyectos seexplican con frecuencia por el hecho de que laorganización que asume la responsabilidadadministrativa de la prestación de los servicios, unavez finalizada la fase de construcción, no suelecontar con suficientes recursos humanos ni con losconocimientos prácticos o técnicos necesarios paraesa tarea. En otros casos lo que ocurre es que no estábien estructurada o se ve encerrada dentro de unmarco legislativo que impide la eficiencia. El“desarrollo de la capacidad” es el término con que sedesigna ahora el proceso de expansión, mejora yreforma institucional necesario en todos los niveles –


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desde el nacional al local– para que los serviciosfuncionen con mayor eficacia.

En 1991, en un simposio del PNUD celebrado enDelft (Países Bajos), se definió el concepto defortalecimiento de la capacidad para actividades deabastecimiento de agua y saneamiento y se formulóuna estrategia para aplicarlo en los países. Dichoconcepto comprendía tres esferas distintas: lacreación de un “entorno propicio”, es decir, de unmarco normativo, jurídico y reglamentario acertado;el fortalecimiento institucional, incluida laparticipación comunitaria, y el perfeccionamiento delos recursos humanos, en el que se incluye lacapacitación y la educación. Lo que ofrecía de nuevoeste concepto de fortalecimiento de la capacidad erala amplitud de su alcance y la idea de que es precisoconsiderar todas las esferas en un marco que permitael fortalecimiento mutuo.

La reunión, que resultó ser otro hito importante enlos años que siguieron al Decenio, reconoció laimportancia del proceso de fortalecimiento de lacapacidad para la sostenibilidad de los servicios ylos recursos. En el simposio se convino en que habíaque establecer un proceso impulsado por los países,continuo y válido para todos organismos relacionadoscon el agua, independientemente de que fueranprofesionales o no, o de que pertenecieran al sectorformal o informal. El desarrollo de la capacidadpodía impulsarse con varios instrumentos: evaluaciónintegrada de los recursos hídricos; reformasinstitucionales y normativas para reasignar lasfunciones y atraer a los empresarios privados;educación para adquirir nuevos conocimientostécnicos y actualizar los conceptos; utilización deestrategias de comunicación y de los mediosinformativos, y mejora de la base de conocimientos.Un segundo simposio del PNUD, en 1996, examinólos resultados obtenidos con el nuevo concepto y lasenseñanzas aprendidas. Se confirmó su validez y seintrodujeron algunos retoques en los instrumentos yenfoques.

Prestación de servicios basada en lademanda

El concepto de fortalecimiento de la capacidad, encuanto tal, no suscitaba controversias. Mucho máspolémica era la pregunta: “Fortalecimiento de lacapacidad, ¿para qué?” Estaba apareciendo unajustificación totalmente nueva de la prestación deservicios, con importantes consecuencias para lasinstituciones, las políticas, el perfeccionamiento de losrecursos humanos y los marcos normativos dentro delsector.

El principio más revolucionario establecidodentro del nuevo consenso alcanzado en Dublín, en1992, era la afirmación de que el agua debeconsiderarse como un bien económico. Este principiono sólo conllevaba la idea de que el agua es un valorambiental y productivo; daba también a entender quela necesidad humana básica de agua potable nopodía considerarse ya como criterio suficiente parajustificar la realización de obras de infraestructura eneste sector. En consecuencia, la necesidad de unsistema de abastecimiento de agua que introdujerauna construcción mecánica o un dispositivotecnológico entre el usuario y una fuente de agua–arroyo, manantial, lago o acuífero– deberíaexpresarse en función de la demanda eficaz o de la“disposición a pagar”. Sólo si los usuarios le dabanun valor cuantificable que pudiera tenerse en cuentaal calcular los costos habría una especie de garantíade que ese servicio sería sostenible, y sostenido.

Durante decenios, los criterios de supervivencia yde salud han sido la justificación unánimementeaceptada de la extensión de los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento. El temor a lasepidemias, en particular al cólera y otras infeccionesdiarreicas mortales, en entornos superpoblados ypoco higiénicos había justificado los gastos sanitarioscomo medio de evitar riesgos para el conjunto de lapoblación. Esta misma idea había justificado lainversión en ingeniería sanitaria, primero en lospaíses industrializados y luego en los países endesarrollo. Cuando se puso en marcha el Decenio delAgua, en 1981, su objetivo inequívoco era lareducción de las enfermedades relacionadas con elagua y los desechos en las partes más pobres delmundo.

Durante el Decenio hubo numerosos debates enlos que se intentaba aclarar si la prestación deservicios de abastecimiento de agua a lascomunidades de ingreso bajo tenía consecuenciasrealmente importantes para su salud. En muchoscasos no era así, sobre todo porque no cambiaba elcomportamiento en relación con el uso del agua. Elagua de la bomba quizá era inocua, pero muchasveces se contaminaba con bacterias mientras setrasladaba de la bomba al hogar o en los recipientesdonde se almacenaba posteriormente para elconsumo doméstico. Algunos especialistas llegaron ala conclusión de que el volumen de agua utilizado enel hogar –para lavar y limpiar– es más importantepara la salud humana que la calidad del agua.


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El volumen aumentaba en forma significativaúnicamente si la fuente estaba muy próxima al puntode utilización. Otros insistían en el absurdo desuministrar agua sin el debido saneamientoambiental, como ocurre todavía con frecuencia.

La salud en cuanto justificación de solucionesbasadas en la oferta continuó dominando lasreflexiones dentro del sector, y la situación aún no hacambiado mucho. Cuando se introdujo por primeravez el concepto de gestión comunitaria, la falta deentusiasmo entre los destinatarios se atribuyó a sulamentable ignorancia de los peligros asociados a lasuciedad y a los gérmenes, que habría que corregircon una intensa actividad de enseñanza de losconceptos fundamentales de la salud y la higiene.Posteriormente, algunos estudios demostraron que,cuando la enseñanza de la higiene se introducíajunto con los servicios, había mayores probabilidadesde que cambiara el sistema de gestión de los residuosy de que el impacto de los servicios fuera mayor. Sibien la educación podía influir en el uso de losservicios y en sus efectos, pocas veces creaba desdeun principio una demanda mayor de servicios. Lademanda de servicios estaba determinada más por laescasez del agua y la distancia a la fuente –comodidad– que por su relación con la salud.

En los años noventa quedó claro que el éxito ofracaso de los programas de abastecimiento de aguay saneamiento de bajo costo dependía sobre todo dela demanda de los consumidores. Donde habíademanda local de estos servicios, los programastenían muchas mayores probabilidades de conseguirsus objetivos si los costos y el nivel de servicio seacomodaban a las realidades de los consumidoreslocales. Si se lograba esa sintonía, comenzarían aaparecer en el mercado repuestos para las bombasde mano y tazas para las letrinas, como ha ocurrido,por ejemplo, en Bangladesh. En los lugares donde nohabía una gran demanda, un programa podría tratarde incrementarla. En uno y otro caso, deberíahacerse hincapié en la comercialización de unproducto o gama de productos: tazas de letrina,alcantarillas, bombas, tuberías, fosos sépticos. Lascampañas de educación paralelas se centrarían en lautilización de nuevos servicios de tal manera quecontribuyeran a mejorar la salud personal y familiar.Con el tiempo, los progresos en el estado de salud yla mayor comodidad y consideración socialayudarían a fomentar o consolidar la demanda.

Las dependencias públicas y las organizacionesdonantes internacionales no suelen comercializar susproductos; prefieren fijarse objetivos de prestación deservicios y tratar de alcanzarlos. A diferencia de lasburocracias, no se puede obligar a los mercados afuncionar de acuerdo con un plan administrativo. Por

eso, todo programa que se proponga atender a lasnecesidades de un mercado de servicios de agua ysaneamiento –o crearlo– debería ser lo bastanteflexible como para permitir un proceso deaprendizaje y crecimiento. No es preciso eliminar porcompleto las subvenciones, sobre todo en las fasesiniciales. Pero no deben alcanzar un nivel tanelevado que impida el desarrollo del mercado local.Como ocurrió en el proyecto de Yacupaj, en Bolivia(véase la página …… ), en que el 50% del costo delos servicios fue sufragado por las comunidades;cuando se comprobó que los productos disponiblesno conseguían satisfacer a los consumidores, huboque introducir soluciones alternativas: sistemas deflujo por gravedad, además de bombas, bombasaptas para el uso familiar y letrinas construidas condiferentes materiales.

Los enfoques impulsados por la demandadeberían hacer hincapié en que las decisiones setomen teniendo en cuenta las preferencias de lacomunidad en lo que se refiere a los tipos de sistemasy a la ubicación, así como la disponibilidad de lacomunidad a pagar un determinado nivel de servicio.Uno de los desafíos que tuvieron que superar losprogramas fue el de ofrecer una gama deposibilidades cuyos precios, atractivos y tecnologíasestuvieran en consonancia con el posible mercado. Aquienes presentaban reparos, argumentando que lospobres no podían ni debían pagar por un recursonatural imprescindible para la supervivencia y lasalud, se respondía que los pobres estaban pagandoya de hecho por el agua precios muchos máselevados que los fijados por los servicios de bajocosto bien administrados. Y si, por el momento, unarroyo, río o pozo tradicional permitía atender susnecesidades en forma que ellos considerabanaceptable, sería un despilfarro construirles un sistemaque no querían, ni siquiera después de que leshubieran explicado sus ventajas. Con el tiempo,podrían cambiar de opinión. Mientras tanto, laenseñanza de la higiene les permitiría conseguiragua potable de superficie y proteger su calidad.

El Programa y la División de Abastecimiento deAgua y Saneamiento, del Banco Mundial, realizaronconsiderables esfuerzos para elaborar los principios ynormas básicas que necesitarían los encargados dela planificación para aplicar un “enfoque basado enla demanda” que fuera eficaz. Se identificaron cuatroprincipios generales. Primero, no todos lascomunidades de la zona del proyecto debenconsiderarse con derecho a esos servicios; para ello,deben dar muestras de que desean mejorar.Segundo, las decisiones sobre las instalaciones y losniveles de servicio deben ser tomadas por lascomunidades, teniendo en cuenta las opciones


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presentadas y sus costos. Tercero, los acuerdos sobredistribución de los costos deben formularse en formamuy clara y detallada. Y cuarto, debe prestarse granatención a la sostenibilidad –quién será el propietariode las instalaciones, quién las administrará y quiéncorrerá con los gastos de mantenimiento en el futuro.


La Estrategia del Programa para los años noventa,formulada en 1992, estableció una triple estrategiapara las actividades del Programa:

Respaldar las inversiones sostenibles, esdecir, ayudar a los proyectos de gran escala aintroducir, supervisar y adaptar enfoques quepermitan a las comunidades de ingresos bajosconseguir acceso a servicios basados en supropia demanda y administrados con suparticipación.

Fortalecer la capacidad nacional y local conun proceso que refuerce las políticas sectorialesintroduciendo una reforma normativa y uncambio institucional que contribuyan a crear unambiente propicio para los enfoques basados enla comunidad.

Difundir las enseñanzas y conocimientosobtenidos de las actividades del Programa,haciéndolos llegar en forma sistemática a losasociados, a otros programas y a los organismosde apoyo externos, a escala nacional, regional ymundial.Una parte considerable de la actividad del

Programa en los países en los que se concentróespecialmente continuó dedicándose a la formulaciónde políticas sectoriales. En muchas ocasiones ellosupuso la realización de estudios sobre sectores, loque dio lugar al establecimiento de estrategias yplanes de acción de abastecimiento de agua ysaneamiento de alcance nacional (en Nepal, porejemplo). El Programa continuó también ayudando adiseñar y ejecutar proyectos respaldados por elBanco Mundial y otros donantes. Muchas actividades–seminarios y programas de capacitación basados enla participación, apoyo a las redes de capacitación,difusión de material sobre la diferencia entre lossexos y metodologías participatorias– se orientaronde manera específica al fortalecimiento de lacapacidad en todos los niveles. Los equiposregionales y nacionales ayudaron también aconseguir la coordinación sectorial colaborando conlos organismos públicos y las organizaciones localesen proyectos concretos.

Una prioridad fundamental del Programa es lapromoción de enfoques basados en la demanda. A

pesar de las numerosas pruebas acumuladas –enBolivia y en muchos otros programas– de que losservicios basados en la demanda tenían mayoresprobabilidades de continuidad, la aplicación prácticade ese concepto sigue resultando problemática enmuchos contextos.

En algunos países, las autoridades encargadasdel abastecimiento de agua y saneamiento utilizantodavía un sistemas tradicional de prestación deservicios, basado en la oferta, con la incorporaciónadicional de algunos elementos participatorios y ladelegación de ciertas actividades de funcionamientoy mantenimiento. Un ejemplo clásico de enfoquefallido son los programas en que las autoridadesgubernamentales construyen instalaciones; luego –sinningún tipo de familiarización, capacitación oconsulta a la comunidad–, informan a lascomunidades que son ellas las responsables delmantenimiento del servicio, y a continuacióndesaparecen del escenario. Esta forma de aplicaciónerrónea del concepto es característica de los paísesdonde el entorno político y cultural es muy autoritarioy poco propenso a una programación flexible y a ladelegación de la toma de decisiones.

No obstante, las pruebas disponibles revelan quese están realizando progresos constantes. Se necesitaun cambio revolucionario de mentalidad y actitud, yeso no se puede conseguir de la noche a la mañana.

Aprendizaje estructurado

En 1994, el Programa comenzó a prestar másatención a lo que se describía como “aprendizajeestructurado” y “supervisión estratégica”. Era larespuesta del Programa ante la impresión cada vezmás generalizada de que el hecho de que se hubieralogrado un consenso sobre lo que debería hacerse nosignifica que se estuviera haciendo en la realidad, almenos no en la escala necesaria. El aprendizajeestructurado tenía como finalidad ofrecer al Programaun medio más riguroso para aprender y documentar“qué es lo que realmente funciona”, y de estar encondiciones de difundir las enseñanzas útiles.

El aprendizaje estructurado presuponía que lashipótesis en que se basa el diseño de cualquierproyecto deben especificarse ya en la fase de diseñodel mismo y, posteriormente, se debe informar lo queha sucedido en realidad, para poder analizar enforma sistemática los éxitos y los fracasos. La“supervisión estratégica” complementaría elseguimiento periódico de los proyectos dentro delmismo marco. Los principios en que se basa elproyecto se irían supervisando a medida queavanzara el proceso de ejecución, para poder


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efectuar un examen crítico y cambiar de rumbo sifuese necesario. Estos dos conjuntos de parámetrospermitirían comparar los resultados de proyectossemejantes en diferentes regiones y países.

En relación con esta insistencia en elaprendizaje, se elaboraron tres filtros, que permitiríanevaluar los proyectos propuestos antes de que elPrograma se implicara activamente. Son lossiguientes:

Características del proyecto: El proyectodeberá constituir un medio para extraerenseñanzas que puedan aplicarse a escalanacional e internacional en otros proyectos deabastecimiento de agua y saneamiento.Deberá tener como base un diseño flexible yadaptable que permita cambiar de rumbo yaprender durante todo el proceso deejecución.Entorno del proyecto: El proyecto deberá tenerla posibilidad de influir en la prestación deservicios en el futuro y en su sostenibilidad enel país. Las autoridades gubernamentalescompetentes deberán respaldar el concepto deaprendizaje y estar dispuestas a aplicar lasenseñanzas aprendidas a futuros proyectos deabastecimiento de agua y saneamiento.Ubicación del proyecto: El proyecto deberáestar ubicado en uno de los países en que seconcentrará el Programa, a fin de que sepueda realizar la supervisión estratégicanecesaria para que se dé –y se puedadocumentar eficazmente– un proceso deaprendizaje y adaptación.No todos los proyectos respaldados por el

Programa consiguieron incorporar y administrar esosfiltros, sobre todo el primero, el que exige que todoproyecto sea un medio de aprendizaje. Una iniciativaque sí incorporó el concepto de aprendizajeestructurado fue el proyecto comunitario deabastecimiento de agua y saneamiento, en Sri Lanka.Desde su comienzo, en 1993, el proyecto establecióindicadores, sistemas de recopilación de datos ymecanismos de seguimiento, que hicieron posible unaevaluación periódica de los progresos alcanzados.Ello permitió al personal del proyecto revisar lasnormas y procedimientos e incorporar las enseñanzasaprendidas. En vez de considerar los fracasos comoborrones en su historial, el personal del proyecto creóuna cultura de aprendizaje y flexibilidad entre todoslos interesados: gobierno, organizaciones asociadasy comunidades.

Como consecuencia de una evaluación continua,se introdujeron varias adaptaciones en el diseño delproyecto. En un principio, se supuso que lascomunidades sólo podrían tomar decisiones técnicas

muy sencillas y se conformarían con un nivel básicode servicios. Las organizaciones asociadas que seencargaban de movilizar a las comunidadesorientaban a éstas en esa dirección. No obstante, sepudo comprobar que los miembros de lascomunidades rurales estaban dispuestos a pagarcinco veces más para poder contar con puntos detoma agua para 1-5 hogares, en vez de para 20. Enconsecuencia, ampliaron las opciones tecnológicas.

Hubo que enmendar también la políticafinanciera inicial. En el plan de distribución de costosse preveía que, si una comunidad quería un serviciomás costoso, se incrementaría el monto de lasubvención ofrecida. Pero se comprobó que, cuandoaumentaba la subvención, las comunidades tendían aelegir soluciones más costosas. Por ello, se introdujoun máximo universal para las subvenciones,cualquiera que fuera la solución propuesta, parapromover la adopción de decisiones más viables.

El citado proyecto de Sri Lanka demostró que –con el apoyo técnico e informativo adecuado– lascomunidades podrían organizarse y elegir el tipo desistema que necesitan. De los 170 planes analizadosposteriormente, 163 se realizaron con costosinferiores a las previsiones originales. Cuando habíaparticipación en el proyecto y control de los recursos,las comunidades podían dar muestras de grancreatividad al buscar medios de reducir los gastos. Lacontribución comunitaria revisada se situó en US$9,4millones, en vez de los US$2,5 millones previstosinicialmente. Durante el proceso gradual deampliación del proyecto a zonas cada vez másamplias, el aprendizaje estructurado continuóofreciendo la información necesaria para definir lasfunciones de los usuarios, el sector público y lasempresas privadas en la prestación de serviciossostenibles.

Saneamiento urbano

Desde los primeros años noventa, el Programacomenzó de nuevo a estudiar la manera deconcentrar más sus energías en la creciente crisissanitaria urbana. En numerosos seminarios yencuentros regionales, el Programa reunió adonantes, instituciones de capacitación einvestigación, consultores y ONG para examinar laforma de continuar avanzando. Había que demostrarla eficacia de los enfoques no convencionales,flexibles e impulsados por la demanda. En 1997, elPrograma elaboró una síntesis de la experienciaadquirida hasta entonces, con el título Towards aStrategic Sanitation Approach: Improving theSustainability of Urban Sanitation in DevelopingCountries. Su autor fue Albert Wright, uno de los


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pioneros de Kumasi, cuya intervención había dadolugar a la adopción de un plan de saneamientoestratégico de US$28 millones para toda la ciudad.

La necesidad de crear e intercambiar losconocimientos ha llevado a proponer elestablecimiento, por parte del Programa, de una Redde saneamiento ambiental urbano. Los sociosaportarían a la red los resultados de sus actividades einvestigaciones, lo que alentaría las actividadesconjuntas de planificación y capacitación.

La promoción del sector privado en la prestaciónde servicios urbanos –en calidad de responsable delos servicios, como contratista para el mantenimientoo como recaudador de los cargos– es otra esfera enla que el Programa está tomando nuevas iniciativas.Incluso en los barrios de tugurios y de ocupaciónilegal, donde los habitantes son pobres y tienen unacapacidad de consumo muy limitada, la participacióndel sector privado en los servicios es una idea quepuede resultar útil. El problema está, primero, enllegar a entender cómo atienden esas poblaciones susnecesidades de agua y eliminación de desechos y,luego, en no sustituir sino aprovechar lo que ya estáen marcha. Quizá lo más indicado sea regularizar unsistema informal ya existente, o establecer un marconormativo para el mismo. Las ONG puedendesempeñar funciones empresariales, apoyando lasactividades mientras una comunidad no hayaadquirido la capacidad necesaria de financiamiento.A los artesanos privados se les puede enseñar aproducir letrinas o informar sobre la tecnología delbiogás, y ayudarlos a establecerse por su cuenta. Losproyectos de desarrollo comunitario puedenorientarse hacia el ahorro, el crédito y la generaciónde ingresos, que luego podrán gastarse ensaneamiento ambiental, pues las zonas urbanassuperpobladas suelen tener una motivación muygrande.

Para preparar enfoques basados en esas ideas,el Programa está realizando investigaciones sobre laprestación de servicios por pequeños empresarios,proveedores alternativos a los que muchascomunidades pobres se ven obligadas a recurrir. Losproveedores informales y pequeños empresarios sonconsiderados muchas veces como revendedoresilegales y ladrones, porque ofrecen servicios deabastecimiento de agua o de eliminación dedesechos al costo real, muy distinto de las tarifasoficiales muy subvencionadas. Pero los servicios queofrecen están sin duda impulsados por la demanda y,en muchos casos, ofrecen soluciones eficaces enfunción de los costos para determinados nichos demercado. Su oportunidad de actuación no es otra quelas deficiencias de los servicios públicos; pero susactividades muchas veces no están reguladas y son

ilegales. Es preciso llegar a una comprensión mejordel funcionamiento de esos sistemas informales y dela forma en que pueden establecerse nuevos tipos derelación entre los proveedores formales e informales.

Atención a la demanda: un estudio dealcance mundial

Durante los 20 años transcurridos desde que se pusoen marcha el Programa Conjunto PNUD-BancoMundial, se ha producido una revisión radical de laspolíticas y principios que orientan la inversión externaen servicios de abastecimiento de agua en las zonasrurales. La aceptación del principio de que el aguapuede considerarse como un bien económico,además de bien social, ha hecho que la demanda delos consumidores ocupe un lugar más importante en eldiseño y la ordenación de los servicios. Enconsecuencia, los encargados de la planificación handebido establecer normas y procedimientos quehagan posible que la demanda se manifieste, y laadopción de decisiones eficientes y efectivas. Muchosorganismos de financiamiento externo, incluido elBanco Mundial, están ahora intentando incorporaresos elementos en sus actividades de cooperaciónpara el abastecimiento de agua en las zonas rurales.No obstante, las normas y procedimientos queorientan los proyectos no son siempre coherentes, y laflexibilidad de los programas para que la demandade los consumidores determine las decisiones deinversión varía enormemente según los casos.

Por ello, el Programa decidió emprender unestudio global para aprender más sobre lacapacidad real de respuesta a la demanda ydeterminar si había una correlación efectiva –comotantas veces se ha dicho– con una mayorsostenibilidad de los servicios. El estudio fuerealizado en 1996-97 por equipos que trabajaronsobre el terreno en seis países: Benin, Bolivia,Honduras, Indonesia, Pakistán y Uganda. Los equiposestaban integrados por investigadores de ONG yuniversidades, y en todo los países entre los proyectosexaminados había al menos uno financiado por elBanco Mundial; se examinaron instalaciones queprestaban servicio a un total de 125 comunidades. Entodos los casos se recopilaron datos sobre 11indicadores, seis de los cuales se referían al papel delas comunidades en la ejecución, y 5 hacíanreferencia a los resultados de los proyectos.

En el estudio se comprobó que la utilización deun enfoque atento a la demanda, en el planocomunitario, aumentaba significativamente laprobabilidad de que el sistema fuera sostenible. Porotro lado, se observó también que incluso losproyectos que han adoptado este enfoque suelen


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aplicarlo de forma poco sistemática. En algunoscasos, no se informaba debidamente a lascomunidades sobre la función que les corresponderíaen la participación en los costos, o no se les ofrecíala oportunidad de expresar sus preferencias sobre lossistemas. Las contradicciones en la aplicación de esteenfoque se hacían más evidentes cuandoparticipaban en la ejecución numerososintermediarios: ONG, contratistas privados, elpersonal de los proyectos. Por otro lado, lasostenibilidad era más elevada cuando, en lasconsultas con las comunidades, se reconocía un papelpredominante a los hogares mismos, más que a sussupuestos representantes, como los ancianos o losdirigentes tradicionales.

También se comprobó en el estudio que lacapacitación –tanto de los miembros de los hogarescomo de los componentes de los comités– contribuíaen forma importante a la sostenibilidad. De ello sededuce que, aun cuando pueda haber una demandaelevada de agua, es preciso enseñar claramente alas comunidades cómo pueden operar y reparar elsistema e informarles lo que pueden esperar de él.Los programas de educación sanitaria determinan laestima que pueden tener del sistema y, por lo tanto,pueden mejorar su disposición a mantenerlo enperfecto funcionamiento. La capacidad de conseguirlodepende en buena medida de si existe o no unaorganización comunitaria, como un comité de aguas,a quien se confíe la responsabilidad de la gestión.

Incluso en los proyectos basados en la demanda,la construcción de sistemas muchas veces se confía aorganismos poco interesados por este nuevoconcepto. Las comunidades que no tienen ningunacapacidad de exigir cuentas a los organismospúblicos o a los contratistas privados por lasdecisiones tomadas conjuntamente, o por la malacalidad de la construcción, pierden confianza en losmecanismos de participación en los gastos. Ladisponibilidad a pagar disminuye espectacularmentecuando las personas no pueden controlar en absolutocómo se gastan sus aportaciones, o cuando no venuna relación directa entre lo que pagan y laconstrucción o el mantenimiento de la instalación.Cuando los vínculos son poco claros o no se explicandebidamente, las comunidades consideran losgravámenes como un impuesto general más que comoun precio pagado por un determinado nivel deservicios.

En términos generales, el estudio fue un pasoimportante para obtener pruebas definitivas sobre lasrelaciones existentes entre la capacidad de respuestaa la demanda y la sostenibilidad. Pero también harevelado que hay pocos proyectos en todo el mundoque sean capaces de aplicar un enfoque que

responda plenamente a criterios inspirados en lademanda. Es preciso hacer una gran labor depromoción entre todas las partes interesadas parapoder ir más allá de la retórica y de los merosretoques cosméticos del diseño de los proyectos, paraadoptar estrategias auténticas de programaciónbasada en la demanda.


Durante el período que siguió al Decenio del Agua seformuló un nuevo plan para las actividades deabastecimiento de agua y saneamiento en el mundoen desarrollo. Su aparición fue, en gran parte,resultado de la mayor preocupación por el medioambiente y de los temores suscitados por la escasez ycontaminación del agua, pero su configuración estuvoinspirada por las enseñanzas aprendidas durante elDecenio acerca de las políticas y aspectos prácticospara ampliar la cobertura del servicio a fin de llegara los pobres. El Programa Conjunto PNUD-BancoMundial había ayudado a formular tanto el programacomo –debido a su carácter interinstitucional– elconsenso en torno a él.

No obstante, se tardó algún tiempo endeterminar cuál debía ser exactamente su función eneste terreno. Una cosa era “ayudar a los gobiernos aprestar servicios a las zonas de ingresos bajos”(misión original del Programa) y otra muy distinta“ayudar a crear en las comunidades y gobiernos lacapacidad necesaria para que aquéllas puedanconseguir acceso a los servicios” (la misióncontemplada en el nuevo plan). En el primer caso,podría desempeñar una función instrumental, orientarlas políticas y proyectos en cierta dirección, sea en elcontexto de los aspectos físicos o de los componenteslógicos. En el segundo, por definición, la función nopodría ser sustantiva; debía ser una labor depromoción, facilitación, ofrecimiento de opciones,propuesta de metodologías, preparación de“instrumental”, análisis, establecimiento de redes ycomunicación de ideas. Si estas propuestas y análisisno se aceptaban, o se aceptaban más en la teoríaque en la práctica, ¿cómo habría que juzgar eldesempeño del Programa?

En muchas ocasiones se había señalado que nohabía un modelo único para los proyectos: habríaque descubrir sobre el terreno qué es lo querealmente “daba resultado”, y adaptarlo yperfeccionarlo durante la ejecución del proyecto. Nobastaba con decir: debe atenderse a los aspectosfísicos y a los componentes lógicos. Cuanto máshincapié se hacía en la capacidad de adaptación ala demanda y en la toma de decisiones en el nivel


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más bajo que permitieran las circunstancias, mayorera el número de variables que influían en el “éxito”o “fracaso” de las intervenciones en diferentescontextos hidrogeológicos, socioculturales,económicos y políticos. Por lo tanto, a medida queavanzaba la era de los componentes lógicos, másdifícil resultaba tanto identificar indicadores comunesa partir de los cuales extraer enseñanzas comosintetizar las experiencias e instituir un proceso de“aprendizaje estructurado” que pudiera aplicarse aescala internacional.

En 1995-96 el Programa fue objeto de susegunda evaluación importante. El equipo encargadode ella recomendó, sin reservas, que el Programacontinuara y expresó la aprobación de las numerosascontribuciones que había realizado a laprogramación centrada en la lucha contra lapobreza. Había todavía razones de peso queaconsejaban un Programa internacional autónomo,enfocado sobre todo en la actividad sobre el terreno,basado en un equipo de profesionales del sector degran prestigio, y que pudiera utilizar el apoyo delBanco Mundial y el PNUD para impulsar el procesode transición normativa e institucional en el planonacional.

En la evaluación se señalaron también algunosmotivos de preocupación. Por ejemplo, se habíacomprobado que muchos proyectos respaldados porel Programa no habían adoptado en grado suficienteel enfoque basado en la demanda y que se limitabana “incorporar” algunos aspectos del sistema deconsulta y participación de la comunidad. Seseñalaron también varias deficiencias en el procesode aprendizaje sistemático que figura entre losprincipales objetivos del Programa. El estudio mundialsobre el abastecimiento de agua en las zonas ruralesrepresentó un intento de ofrecer al Programa un plande investigación centrada en el aprendizaje.Posteriormente se puso en marcha en 14 países lainiciativa de aprendizaje y acción basados en laparticipación, con el fin de determinar la relaciónentre los enfoques participatorios y atentos a losproblemas de la mujer, la capacidad de respuesta ala demanda y la sostenibilidad de los servicios. Perohabía aún muchas dificultades para encontrar formaseficaces de recopilar, sintetizar y difundir lasexperiencias de interés, así como para concluir si elPrograma estaba promoviendo eficazmente el nuevoplan de abastecimiento de agua y saneamiento aescala nacional y subnacional.

La evaluación dio lugar, entre otras cosas, a unexamen de la misión del Programa. En 1996 seadoptó una nueva declaración de objetivos: ElPrograma ayuda a los pobres a obtener accesoconstante a mejores servicios de agua y saneamiento.

Se revisó también la estrategia del Programa, parahacer más hincapié en la capacidad de respuesta ala demanda y en la delegación de la capacidaddecisoria al nivel más bajo posible. El fortalecimientode la capacidad pasaba a constituir un elementocentral de todas las actividades del Programa, en unmarco que contenía tres objetivos estratégicos:reforzar las políticas sectoriales, apoyar lasinversiones sostenibles y extraer enseñanzas ydifundirlas, para lo cual se elaboró una estrategia decomunicaciones. En el documento de estrategia de1998 se reconoce que la interconexión y elintercambio de información y de las prácticasidóneas, utilizando todas las posibilidades de lareciente tecnología de la información, pasarán afigurar entre las principales funciones internacionalesdel Programa en los próximos años.

El resultado de la evaluación fue, por lo tanto, larevitalización del Programa. Además, se estrecharonlos vínculos del Programa dentro de los círculosinternacionales interesados en el abastecimiento deagua y el saneamiento y sus propias redes internas yexternas. En su informe, el equipo de evaluaciónafirmaba lo siguiente: “El Programa se ha idotransformando al paso que ayudaba a transformar elsector… Deberá continuar evolucionando enrespuesta a los cambios registrados en el entorno,convirtiéndose para el sector en un ejemplo demejoramiento constante”.

Evolución de la opinión internacional

En los dos últimos años, las cuestiones relacionadascon el abastecimiento de agua han conseguidocreciente notoriedad en los debates internacionales.En el período extraordinario de sesiones de laAsamblea General de las Naciones Unidas de 1997,convocado para examinar los progresos conseguidosen relación con el medio ambiente y el desarrollosostenible desde la Cumbre para la Tierra de 1992,se aprobó una resolución en que se pedía unaintervención más decidida en las actividadesrelacionadas con el abastecimiento de agua,teniendo en cuenta el nuevo programa. En 1998, secelebró en París la Conferencia Internacional “Agua yDesarrollo Sostenible”. Una reunión preparatoria,celebrada en Harare (Zimbabwe), dio lugar a lacelebración, en Nueva York, de un períodoextraordinario de sesiones del Comité de lasNaciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,cuyo tema fue la gestión de los recursos hídricos y elmedio ambiente.

Mientras tanto, en 1995, se estableció una nuevoorganismo de interconexión –la Asociación Mundial


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para el Agua–, con ayuda del PNUD, el BancoMundial, el Organismo Sueco de DesarrolloInternacional (OSDI) y otros donantes bilaterales paraimpulsar estratégicamente el nuevo plan. LaAsociación Mundial para el Agua no es un programasino un mecanismo que permite establecer contactosentre las numerosas organizaciones internacionales,bilaterales y no gubernamentales que contribuyen aldesarrollo y gestión de los recursos hídricos, coninclusión del abastecimiento de agua y elsaneamiento. Un Comité asesor técnico de expertosdetecta los problemas y busca posibles soluciones yfuentes de financiamiento. Desde la puesta en marchade la Asociación se suponía que, en su calidad deorganización asociada de gran relieve, el ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial efectuaría unacontribución importante tanto aportando informacióna la red como realizando las actividades designadaspor la Asociación con el fin de ayudarespecíficamente al sector de la ingeniería sanitaria.

Otro indicador de la nueva importancia políticaatribuida al agua es el establecimiento del ConsejoMundial del Agua en 1996. Éste actúa como grupode reflexión, con el fin de promover en todos losniveles, incluidas las instancias encargadas de lasdecisiones más importantes, una mayor sensibilidadhacia los problemas críticos del agua y su relacióncon la sostenibilidad del medio ambiente. El Consejocelebró su primer foro mundial sobre el agua enMarrakech en marzo de 1997.

En vísperas del siglo XXI, las presiones a que seven sometidos los limitados servicios deabastecimiento de agua y de alcantarillado en todoel mundo representan una amenaza para un recursonatural cuyo uso para consumo doméstico yalcantarillado tiene que competir con otras formas deaprovechamiento también importantes: agricultura,industria y medio ambiente. La gestión de los recursoshídricos requiere un enfoque integrado, conmecanismos neutrales para moderar las demandasencontradas y en mutua competencia. A medida queaumenta el consumo, como consecuencia del rápidocrecimiento de la población y de los nuevos estilos devida, resulta más acuciante la necesidad de unagestión de esos recursos que sea eficaz en función delos costos, eficiente y equitativa. Como ha advertidola comunidad internacional, existe el peligro real deque, en fecha no muy lejana, se produzcan gravesenfrentamientos nacionales e internacionales apropósito de la utilización del agua.

Al intensificarse las presiones, aumentaráinevitablemente la visibilidad política de lascuestiones relacionadas con el agua. En los debatessobre el uso compartido de los recursos hídricos ysobre la escasez y contaminación del agua cada vez

deben ser más los llamamientos en apoyo delobjetivo “Agua y saneamiento para todos”, esloganque desencadenó la búsqueda internacional en queha participado el Programa Conjunto PNUD-BancoMundial desde su establecimiento. Debe continuar elesfuerzo por establecer sistemas prácticos y eficacesen función de los costos, capaces de atender lasnecesidades de los consumidores de ingreso bajo. Lomismo hay que decir del intento de cambiar el rumbode la ingeniería sanitaria, para destronar lasactividades “impulsadas por la oferta” y entronizarlos sistemas “impulsados por la demanda”, pero sinperder de vista el derecho básico de todos losmiembros de la humanidad a servicios adecuados deabastecimiento de agua y saneamiento con el fin degarantizar la supervivencia y un nivel mínimo decalidad de vida. En este contexto, el ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial y sus equipos sobre elterreno continuarán promoviendo y defendiendo losprincipios fundamentales, cualquiera que sea elalcance de los nuevos debates.

El futuro

Durante los 20 años transcurridos desde que sedeclaró el Decenio del Agua y comenzó a dar susprimeros pasos el Programa Conjunto PNUD-BancoMundial, se ha producido una considerabletransformación en la situación mundial delabastecimiento de agua y el saneamiento. Loscambios han afectado al recurso en cuanto tal y a laconciencia ambiental de sus limitaciones, así como alas políticas y prácticas referentes a su obtención, usoy aprovechamiento.

Incluso en los países del mundo industrializadodonde el agua es abundante, se ha comenzado acomprender que se trata de un recurso valioso yvulnerable y que no puede darse por descontado unsuministro seguro, ilimitado, de alta calidad y barato.Pero la situación es mucho más grave en los paísesdel mundo en desarrollo en que el agua es escasa.Unos 230 millones de personas viven en 26 paísescon escasez de agua, sobre todo en Oriente Medio yÁfrica al sur del Sahara. Algunos grandes centrosurbanos están atravesando ya crisis de escasez deagua y contaminación. Millones de las familias máspobres de todo el mundo no tienen acceso a unsuministro suficiente de agua o a un método desaneamiento higiénico.

Cuando, en los últimos años setenta, se puso enmarcha una iniciativa internacional para atender las“necesidades básicas” de alimento, vivienda, agua,saneamiento y otros recursos fundamentales para unnivel de vida mínimamente satisfactorio, los


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problemas y soluciones parecían, a primera vista,claros. La principal deficiencia, en lo que a losservicios de abastecimiento de agua y saneamientose refiere, era la falta de modelos prácticos yasequibles. Pero la investigación y desarrollo de loscomponentes físicos adecuados pronto dio lugar alreconocimiento de que las cuestiones de loscomponentes lógicos eran tanto o más importantes ybastante más difíciles de resolver.

Durante el Decenio del Agua y los añossiguientes, se consideraba que los componenteslógicos comprendían el perfeccionamiento de losrecursos humanos y la capacitación, la educación enmateria de salud e higiene y la participación de lascomunidades y de las mujeres en el funcionamiento ymantenimiento de los servicios. Ya en 1992, año enque se formularon los principios de Dublín, elconjunto de cuestiones consideradas como decisivasera mucho más amplio, más transcendental yprofundo que la simple adición de los componenteslógicos a los físicos. Se pedía nada menos que lainstauración de un nuevo orden en el sector del aguay el saneamiento, impulsado y acompañado por latransformación de las actitudes en todos los niveles yen todos los círculos interesados por la ingeniería y lasalud pública.

En la historia de la cooperación en el sector delagua y el saneamiento cada nueva fase ha idoacompañada de una serie de problemas específicosy, al parecer, cada vez más complejos. Al mismotiempo, la experiencia ha permitido comprendermejor cómo se las arreglan las sociedades paraatender sus necesidades básicas de agua ysaneamiento y qué es lo que, en su opinión,representaría una mejora. A pesar de la enormedistancia recorrida y de los muchos logrosalcanzados, la preparación de los proyectos es ahorainfinitamente más compleja, ya que tienen quetocarse muchos más temas y en forma mucho másdetallada de lo que apenas se vislumbraba hace 20años. En definitiva, ello se debe a que la prestaciónde servicios no se entiende ya como una contribuciónal desarrollo económico, social y humano de laspersonas, incluidos sus conocimientos, competencias ycapacidad de organización. Es el éxito de estosprocesos –no la perfección técnica de los sistemas– loque determina en definitiva el que se esos servicios seusen, sean sostenibles e influyan en la salud y en lacalidad de vida.

El cambio teórico más importante ha sido lasustitución del concepto de “beneficiarios” por el de“consumidores”. Cuando los servicios estánimpulsados por los consumidores, la demanda debehaber llegado a un punto en que se ha conseguido unimportante reconocimiento público del valor de los

servicios –por razones de comodidad, salud ycalidad de vida– y una mejor compresión por losconsumidores de qué es lo que pueden y no puedenpermitirse, cómo funcionan los servicios que eligen ycómo se están comportando sus proveedores ygestores. Para los profesionales de este sector, eldesafío fundamental es crear demanda y acomodar aésta los servicios de manera transparente yresponsable, sin perder de vista el derecho humanobásico a compartir un recurso conferido por lanaturaleza.

El Programa Conjunto PNUD-Banco Mundialha estado siempre a la vanguardia de los intentos decomprender y resolver las distintas generaciones dedesafíos que se plantean en los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento ofrecidos alas comunidades pobres durante los 20 últimos años.Se encuentra en una buena posición para impulsar lamisión actual de contribuir a la necesaria transiciónhacia enfoques basados en la demanda y en losconsumidores. El nuevo orden de este sector quizáesté definido en el plano teórico, pero queda todavíamucho para que se integre en las políticas y prácticasde todos los países en desarrollo. La gran notoriedadde que disfrutan ahora las cuestiones relacionadascon el abastecimiento de agua ofrece enormesposibilidades en lo que respecta a la generación deingresos y apoyo político; pero, sin una promociónconstante de los enfoques más favorables a lospobres, es muy fácil que se marginen u olviden susnecesidades. Esta labor de promoción sólo podrá sereficaz si está basada en sólidos conocimientosadquiridos por los profesionales gracias al“aprendizaje estructurado”.

Esta función es una de las muchas propuestaspara el futuro Programa, pero parece ser que esprecisamente en ésta en la que el Programa presentala ventaja comparativa más clara. La actualestrategia del Programa –el triple enfoque defortalecimiento de la capacidad, basado en elrefuerzo de las políticas sectoriales, en el apoyo delas inversiones sostenibles, y en el aprendizaje ytransmisión de las enseñanzas aprendidas– es ya unarealidad comprobada. Se adapta bien a su laborbásica de liderazgo, asesoramiento, promoción,experimentación y retoque de los enfoques basadosen la demanda en todas sus dimensiones yrepercusiones institucionales.

Sólo el tiempo dirá si llegará a identificarse conese enfoque tan estrechamente como se identificó enlos años ochenta con la bomba de mano comunitariay la letrina sanitaria o, en los años noventa, con lasdiferencias de trato por razón de sexo y las técnicasparticipativas. Pero, sea cual sea la direcciónadoptada, el Programa continuará representando,


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dentro de su naturaleza híbrida, una combinación decelo misionero autónomo y de respetabilidadconvencional institucionalizada. Por un lado, hapropuesto, experimentado, impulsado y modificadonuevos enfoques, que ejercen una influencia mayorde lo que harían pensar sus recursos y que defiendenla causa de los pobres. Por el otro, ha contribuido afacilitar el camino y realizar grandes inversiones engran escala, utilizando el apoyo del PNUD-BancoMundial como prueba definitiva de respetabilidad.Esta combinación de aventurero y burócrata, con ladicotomía que ello entraña, ha sido una fuenteconstante de fortaleza y creatividad.

El Programa, con este espíritu de asociacióncaracterístico, ha ofrecido y continuará ofreciendo unejemplo único de cooperación internacional parapromover la causa de los pobres en los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento.


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Fuentes principales

“Towards the targets: an overview of progress duringthe IDWSSD” (Hacia las metas: Panoramageneral de los progresos durante el DecenioInternacional del Agua Potable y delSaneamiento Ambiental), Servicio deAbastecimiento Público de Agua y Saneamiento(OMS) WHO/CWS/88.2, 1988.

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An Evaluation of the UNDP-World Bank Water andSanitation Program, informe de un grupo deestudio independiente, 1996.

Arlosoroff, Saul y colaboradores, Abastecimiento deagua a la comunidad: la opción de la bombamanual, Banco Mundial, 1987.

Black, Maggie, Children First: The Story of UNICEF,Past and Present, Oxford University Press 1996, yThe Children and the Nations: The Story ofUNICEF, UNICEF, 1986.

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Briscoe, John, “When the Cup is Half Full”, artículopublicado en Environment, vol. 35, No. 4, 1993.

Cairncross, Sandy, Sanitation and Water Supply:Practical Lessons from the Decade, ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua yel Saneamiento, Banco Mundial, 1992.

Grover, B. “Twenty-five years of InternationalCooperation in Water-related DevelopmentAssistance, 1972-1997”, artículo publicado enWater Policy, vol. I, No. 1, 1998.

Improving Services for the Poor: A Program Strategyfor the 1990s, Programa Conjunto PNUD-BancoMundial para el Agua y el Saneamiento, 1992.

Improving Water and Sanitation Services for the Poor,Programa Conjunto PNUD-Banco Mundial parael Agua y el Saneamiento, 1994.

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Kalbermatten, John, “Water and Sanitation for All:Will it become reality or remain a dream?”,artículo publicado en Water International (revistade la Asociación Internacional de RecursosHídricos), Edición especial sobre el DecenioInternacional del Agua Potable y delSaneamiento Ambiental, septiembre de 1991.

Katz, Travis y Sara, Jennifer, Making Rural WaterSupply Sustainable: Recommendations from aGlobal Study, Programa Conjunto PNUD-BancoMundial para el Agua y el Saneamiento, 1998.

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Water and Sanitation Services for the Poor: Profiles ofSmall Entrepreneurs, Programa Conjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua y el Saneamiento,1998.

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Wright, Albert M. y colaboradores, HouseholdDemand for Improved Sanitation Services: ACase Study of Kumasi, Ghana, ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua yel Saneamiento, 1992.

Wright, Albert M., Towards a Strategic SanitationApproach: Improving the Sustainability of UrbanSanitation in Developing Countries, ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua yel Saneamiento, 1997.

Las entrevistas y conversaciones con las siguientespersonas contribuyeron a la preparación de esteestudio de casos: Ingvar Anderson, Saul Arlosoroff,Carl Bartone, Pauline Boerma, Robert Boydell, JohnBriscoe, Curt Carnemark, William Cosgrove, PiersCross, Mike Garn, David Grey, Bruce Gross, BrianGrover, Frank Hartvelt, David Howarth, JohnKalbermatten, Mina Mauerstein-Bail, Tim Rothermel,Jennifer Sara, Tova Maria Solo.


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Cuadro cronológico de actividades relativas al sector del agua y el saneamiento

Fecha Iniciativa1977 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua, Mar del

Plata, Argentina• Una importante conferencia de las Naciones Unidas crea un compromiso a

nivel mundial de satisfacer las necesidades básicas de las poblaciones noatendidas mediante el suministro de servicios de agua potable y saneamiento.

• El decenio de 1980 se declara Decenio Internacional del Agua Potable y delSaneamiento Ambiental.

1981-1990 Decenio Internacional del Agua Potable y del SaneamientoAmbiental• En 1981, la Asamblea General de las Naciones Unidas da comienzo al

Decenio bajo el lema: “Agua y saneamiento para todos”. Su objetivo central esaumentar el alcance de los servicios y reducir así los problemas de saludrelacionados con la falta de agua y saneamiento.

• El Decenio genera nuevos fondos y energías para que los pobres tenganacceso a los servicios. Los modos de enfocar el problema experimentan uncambio radical y se considera que el Decenio es un éxito, pues el alcance delos servicios de abastecimiento de agua en las zonas rurales aumenta del 30%al 50%. Sin embargo, el crecimiento de la población sobrepasa a muchos delos logros.

1987 Consulta Internacional sobre Agua Potable y Saneamiento,Interlaken, Suiza• Una reunión de donantes, colaboradores de países en desarrollo y ONGexamina los progresos del Decenio y conviene en principios y prácticas paraampliar las actividades del sector hasta el año 2000.• Acuerdo para establecer un consejo de colaboración sobre abastecimiento de

agua y saneamiento al objeto de proporcionar un foro internacional para elintercambio de opiniones sobre cuestiones esenciales.

1990 Conferencia sobre Agua Potable 2000, Nueva Delhi, India• La Reunión Consultiva Mundial sobre Agua Potable y Saneamiento Ambientalen el Decenio de 1990, patrocinada por las Naciones Unidas, analiza losresultados del Decenio, que toca a su fin.• La Conferencia aprueba políticas sobre medio ambiente, salud, reformasinstitucionales para el establecimiento de enfoques integrados sobre participaciónde la mujer, administración y financiamiento comunitarios.

1991 Primer Foro Mundial del Consejo de Colaboración para elAbastecimiento de Agua Potable y Saneamiento Ambiental, Oslo,Noruega• El Consejo decide centrar la atención en mejorar los resultados en sieteaspectos: colaboración a nivel de los países, urbanización, funcionamiento ymantenimiento, investigación aplicada, gestión de la información, comunicacionesy género.• Posteriormente el Consejo se reúne cada dos años para seguir tratando ésas yotras cuestiones: en 1993 (Marruecos), en 1995 (Barbados) y en 1997 (Manila).

1992 Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente: Eldesarrollo en la perspectiva del siglo XXI, Dublín, Irlanda


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• La Conferencia establece cuatro principios rectores principales para lasactividades relacionadas con el agua: 1) el aprovechamiento de los recursoshídricos requiere un enfoque integrado y global; 2) el agua es un bien económicoy debe respetarse su valor; 3) la participación de los interesados es esencial parala sostenibilidad de los servicios; 4) las mujeres desempeñan una función esencialen el aprovechamiento del agua para fines domésticos, la que es preciso tener encuenta. El nuevo enfoque prevé una función facilitadora para el gobierno, en lugarde una función de “hacelotodo”.• Los Principios de Dublín, como se los conoce desde entonces, han servido de

base para todas las discusiones de política y todas las actividades decooperación para el desarrollo relacionadas con el agua en el decenio de1990.

1992 La Cumbre para la Tierra: La Conferencia de las Naciones Unidassobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Rio de Janeiro, Brasil• En la Cumbre para la Tierra se reconoce que la protección y la ordenación delos recursos hídricos son parte esencial del debate sobre el medio ambiente y eldesarrollo sostenible.• La CNUMAD y su documento principal, el Programa 21, ponen de relieve laimportancia del agua como recurso ambiental y como bien económico, yreconocen la necesidad de facilitar el acceso a los servicios básicos dentro de unmarco global de gestión de los recursos hídricos.

1994 Agua potable y saneamiento del medio ambiente: Ejecución delPrograma 21, Noordwijk, Países Bajos• Una reunión interministerial centra la atención específicamente en cómo

promover y poner en práctica el nuevo enfoque de los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento formulado en Dublín y Rio.

• El nuevo enfoque considera que el agua es un recurso escaso, cuyaordenación debe tener como base la equidad y la demanda y la participaciónde los usuarios –incluidas las mujeres– en la elección y el suministro de losservicios. El nuevo enfoque no cuenta con la aprobación universal de lospaíses en desarrollo y es evidente que pasará algún tiempo antes de que seaaceptado totalmente.

1996 Asociación Mundial para el Agua• La Asociación Mundial para el Agua tiene una Secretaría en Estocolmo que se

ocupa de prestar apoyo a los sistemas integrados de ordenación sostenible delagua, de conformidad con los principios establecidos en Dublín y Rio.

1997 Consejo Mundial del Agua• El Consejo Mundial del Agua tiene por objeto establecer una perspectiva a

largo plazo para el agua, y crear conciencia acerca de los problemas delagua en los niveles políticos y normativos más altos. Su primer Foro Mundialdel Agua se celebra en Marrakech.

1998 Conferencia Internacional sobre Agua y Desarrollo Sostenible, París• Una conferencia internacional celebrada en Europa pone de relieve la

creciente importancia que se asigna a la adopción de medidas urgentes paraconservar y administrar eficazmente los recursos hídricos mundiales, sin perderde vista la necesidad de que los grupos de bajos ingresos tengan acceso a losservicios.

1998 Conferencia sobre Abastecimiento de Agua y Saneamiento para laComunidad, Washington


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• Conferencia patrocinada por el Banco Mundial para permitir que profesionalesy autoridades de todo el mundo intercambien sus experiencias sobre laejecución de sistemas que respondan a la demanda.


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Cuadro cronológico de los programas

Fecha Iniciativa1976 Proyecto de investigación del Banco Mundial sobre tecnologías de

bajo costo• El Banco Mundial, bajo la Presidencia de Robert McNamara, se compromete a

abordar los problemas de la pobreza. Se requieren otras soluciones comoalternativa a los sistemas convencionales de abastecimiento de agua ysaneamiento que no pueden prestar servicios a los pobres.

• Primer proyecto de investigación del Banco Mundial sobre nuevos métodos debajo costo para prestar servicios de abastecimiento de agua y saneamiento.

1978 Proyecto del PNUD y el Banco Mundial sobre abastecimiento de aguay saneamiento de bajo costo – Grupo de Asesoramiento Técnico• Se establece el primer “proyecto global” apoyado conjuntamente por el Banco

Mundial y el PNUD como contribución al próximo Decenio del Agua.• El Grupo de Asesoramiento Técnico ayuda a diseñar proyectos que utilizan

tecnologías de bajo costo y establece una “cartera” de inversiones para losdonantes. Los distintos equipos y expertos dan a conocer modelos de bajocosto, especialmente para el saneamiento, y prestan asistencia en suaplicación.

1981 Proyecto sobre ensayo y desarrollo de bombas de mano• El segundo proyecto global más importante del PNUD y el Banco Mundial:

ensayos en el laboratorio y sobre el terreno y desarrollo tecnológico de bombasde mano comunitarias. Ensayos sobre el terreno en 15 países. El abastecimientode agua a las zonas rurales queda establecido como la principal actividad delDecenio del Agua.

• El proyecto crea el concepto de operación y mantenimiento a nivel del pobladocomo criterio principal para el diseño de bombas de mano. El proyecto da aconocer sus conclusiones en un estudio de gran influencia publicado en 1987,titulado: The Handpump Option

1982 Unidades de preparación de proyectos• El PNUD y el Banco Mundial establecen unidades de preparación de proyectos

a nivel regional para ayudar a superar la escasez de proyectos bienpreparados para su financiamiento.

• Las unidades de preparación de proyectos pasan a ser grupos de desarrollosectorial en 1984 para atender a las necesidades de asesoramiento en materiade políticas; luego se convierten en grupos esenciales del PNUD/BancoMundial, y más adelante en grupos regionales de abastecimiento de agua ysaneamiento.

1984 Red Internacional de Capacitación en el Tratamiento del Agua y losDesechos• Se crea la Red Internacional de Capacitación para ayudar a las instituciones de

los países en desarrollo a adoptar el concepto de sistemas de abastecimientode agua y saneamiento de bajo costo y para capacitar al personal en suconstrucción y utilización.

• Materiales audiovisuales y manuales reciben amplia difusión; el establecimientode redes entre siete centros de capacitación internacional establecidos en Áfricay Asia recibe apoyo central del programa hasta 1994.


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1987 Creación del Programa Conjunto PNUD–Banco Mundial para el Aguay el Saneamiento• Consolidación de los proyectos mundiales financiados por el PNUD y

administrados por el Banco Mundial en el Programa Conjunto PNUD–BancoMundial para el Agua y el Saneamiento.

• Establecimiento gradual de grupos de base regional en África (oriental yoccidental), y Asia (Nueva Delhi, y más tarde Singapur), con el fin de planificar,diseñar y ejecutar proyectos y políticas sectoriales.

1988 Primera Estrategia del Programa• El Programa deberá centrar especialmente la atención en los componentes

lógicos. Estrategia: 1) a nivel de los países, fortalecimiento de la capacidad yampliación del suministro de servicios, a través de proyectos de demostración yasesoramiento; 2) a nivel internacional, formulación de modelos de ejecución ydivulgación de experiencias.

• El Programa adquiere reputación como fuente de consejos prácticos yorientación acerca de la forma de poner en práctica las enseñanzas extraídasdel Decenio del Agua.

1990 Conferencia sobre Agua Potable 2000, Nueva Delhi• La reunión consultiva mundial sobre Agua Potable 2000 realizada al finalizar el

Decenio del Agua se basó en gran medida en las experiencias y losconocimientos especializados del Programa.

• Se reconoce que el Programa es un importante recurso para el plan deactividades posteriores al Decenio y contribuye a la creación del Consejo deColaboración para el Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento.

1991 La promoción del papel de la mujer en los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento ambiental se integra en elPrograma• El proyecto interregional del PNUD para la promoción del papel de la mujer en

los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental(PROWWESS) se integra en el Programa PNUD–Banco Mundial.

• El Programa inicia la publicación de Tool–kits para incorporar la participaciónde la comunidad y la perspectiva de género en las actividades deabastecimiento de agua y saneamiento. Estas cuestiones se incorporangradualmente en las actividades habituales.

1991 Primera evaluación independiente importante del Programa• El Programa es objeto de una importante evaluación teniendo en cuenta las

nuevas dificultades que plantea la creación del plan internacional deactividades posteriores al Decenio.

• La evaluación llega a la conclusión de que el Programa está ayudando a poneren práctica el “nuevo plan de actividades” en materia de abastecimiento deagua y saneamiento y está fomentando la inversión en sistemas alternativos.

1992 Segunda Estrategia del Programa• Nueva estrategia del Programa, cuyo objeto es permitir que las comunidades

de bajos ingresos tengan acceso a los servicios de abastecimiento de agua ysaneamiento conforme a su propia demanda, en lugar de obedecer a la ley dela oferta.

• La estrategia hace hincapié en el aprendizaje estructurado con la idea de reunirdatos sistemáticos que le permitan evaluar qué cosas dan resultado, y en quéforma.


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1992-94 Fortalecimiento de los grupos regionales• El Programa destina una parte cada vez mayor de sus recursos a los grupos

regionales establecidos en África oriental y occidental, y en Asia oriental ymeridional, y establece un nuevo grupo en América Latina.

• Los proyectos de demostración dan resultados desiguales; pero un proyectopiloto en Bolivia da origen a un programa nacional de abastecimiento de aguay saneamiento impulsado por la demanda, financiado por importantes donantesexternos.

1993 El SKAT se hace cargo del desarrollo y la promoción de las bombasde agua• El Programa hace entrega de su legado de conocimientos en materia de

desarrollo de bombas de agua al Instituto Suizo de Tecnología Apropiada(SKAT).

1995 Segunda evaluación importante del Programa• En el contexto de la propuesta de creación de una Asociación Mundial del

Agua, se pone en marcha otra evaluación independiente del Programa.• La evaluación es favorable en lo que respecta a la estrategia del Programa y a

la importancia que asigna al fortalecimiento de la capacidad, al apoyo deservicios sostenibles y al proceso de aprendizaje estructurado; pero llega a laconclusión de que la capacidad del Programa de extraer enseñanzas ydifundirlas es insuficiente.

1997 Estudio mundial de la sostenibilidad de los proyectos rurales deabastecimiento de agua• Se lleva a cabo un importante estudio al objeto de sintetizar la experiencia del

Programa en una amplia variedad de países en materia de ejecución de losproyectos rurales de abastecimiento de agua y saneamiento.

• El estudio evalúa el vínculo entre la adecuación a la demanda y lasostenibilidad, y demuestra que esta última depende de la primera; peroconcluye que el modelo que se basa en la oferta es persistente.

1997 Saneamiento ambiental urbano• En vista de la rápida urbanización de los países en desarrollo, el Programa

vuelve a centrar la atención en el importante problema del saneamientoambiental urbano y comienza a crear capacidad en esta esfera.

• El Programa también comienza a asignar importancia a las asociaciones entreel sector privado y el sector público, especialmente en relación con pequeñasempresas urbanas de servicios de agua y saneamiento.

1998 Comunicaciones, conocimientos e intercambio de información• A fin de mejorar su capacidad de reunir datos y difundir las enseñanzas

aprendidas, el Programa formula una estrategia de comunicaciones eintercambio de información.


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Equipo de Dirección del ProgramaConjunto PNUD-Banco Mundial parael Agua y el Saneamiento, 1978-1998

Jefes de Abastecimiento de Agua y Saneamiento delBanco Mundial1978-83 John Kalbermatten1983-86 Michael Cohen1987-92 Curt Carnemark1992-94 John Blaxall1994-96 John Briscoe1996-hasta la fecha Vincent Gouarne

Directores del Programa para el Agua y elSaneamiento1987-89 Saul Arlosoroff1989-90 David Grey (Interino)1990-92 David Howarth1992-94 John Blaxall1994-95 Bruce Gross (Interino)1995-hasta la fecha Brian Grover

Jefes de Proyecto/Personal claveGrupo de Asesoramiento Técnico1978-84 Richard Middleton1984-85 Geoffrey Read1985-87 Carlo Rietveld

Bombas de mano1980-87 S. Arlosoroff1987-89 David GreyRecuperación de recursos1981-85 Charles Gunnerson1986-89 Carl Bartone

Red Internacional de Capacitación1984-87 Michael Potashnik1987-90 Willie Barreiro1990-92 Piers Cross

PROWWESS/ Participación y género1991-93 Deepa Narayan1993-96 Wendy Wakeman1997-hasta la fecha Bruce Gross

Personal local/Jefes de equipo a nivelregionalÁfrica Occidental y Central1982-85 Philip Owusu (PPU)1985-89 Gunther Heyland (SDT)1989-92 Alain Locussol (SDT)1992-95 Alain Mathys (WSP)1996-hasta la fecha Mathewos Woldu (WSP)

África Oriental y Meridional1982-86 Tauno Skytta (PPU)1986-88 Lars Rasmusson (SDT)1989-92 John Blaxall (WSP)1992-94 Gunnar Schultzberg (WSP)1994-96 Tore Lium (WSP)1996-hasta la fecha Jean Doyen (WSP)

Asia Meridional1981-85 Jaroslav Kozel (PPU)1985-87 Chandra Godivatarme (SDT)1989-92 Tauno Skytta (WSP)1992-94 Peter Lockery (WSP)1994-97 Robert Boydell (WSP)1997-hasta la fecha Piers Cross (WSP)

Asia Oriental y el Pacífico1987-91 Terry Hall (SDT)1989-92 Saul Arlosoroff (WSP)1992-95 Robert Boydell (WSP)1995-hasta la fecha Jerry Silverman (WSP)

Región andina1990-92 Alan Carroll (WSP)1992-94 Jennifer Sara (WSP)1995 Philippe Auffret (WSP)1995-hasta la fecha Alain Mathys (WSP)


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Agradecimientos

Jefe de Redacción: Gayle GibbonsAyudantes de investigación y redacción: Alexandra Gross, David DelVecchio

UNDP-World Bank Water and Sanitation Program1818 H Street NWWashington, DC 20433

Septiembre de 1998

El presente informe es una publicación extraoficial del Programa Conjunto PNUD-Banco Mundial para el Agua y elSaneamiento. Los pedidos de ejemplares pueden hacerse al Programa, por teléfono (202-473-9785),fax (202-522-3228) o correo electrónico ([email protected]), o a través del sitio del Programa en laWorld Wide Web: www.wsp.org

El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por las opiniones expresadas en este documento, las cualescorresponden exclusivamente a la autora y no deben atribuirse al Banco Mundial ni a sus instituciones afiliadas. Lasdenominaciones utilizadas en esta publicación, así como la presentación de los materiales, tienen como únicopropósito facilitar la lectura y no suponen la expresión de opinión jurídica alguna por parte del Banco Mundial ni desus instituciones afiliadas con respecto a la situación jurídica de ningún país, territorio, ciudad, área, ni en relacióncon sus autoridades o con la delimitación de sus fronteras o la afiliación nacional.

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