En los orígenes de la Administración sociolaboral: del ... · permitió el avance de la reforma...

1. INTRODUCCIÓN

Para referirse al contexto en el que sedesarrollaron en Europa los primerospasos de la intervención de los pode-

res públicos en el campo sociolaboral, se sue-le emplear la expresión «cuestión social» (quees también la que se utilizaba en su tiempo)para denominar al conflicto social generadopor la industrialización y la urbanizaciónasociada. Tal situación condujo a los gobier-nos de la época a plantearse la necesidad detomar medidas (primero represoras y luegoreformadoras) para intentar solucionar, o almenos controlar, una conflictividad socialque ponía en peligro la estabilidad social ypolítica. Más recientemente, Robert Castelha caracterizado la «cuestión social» en tér-minos breves y amplios como «una inquietuden torno a la capacidad de mantener la cohe-sión de una sociedad»1, una problemática

que, según este mismo autor, empieza aemerger hacia 1830 y que desde mediados dela centuria obliga al Estado a intervenir através de la política social una de cuyas pri-meras formulaciones fue la «reforma social».

Con relación a España, los estudiosos sue-len destacar que el despliegue de la reformasocial se produce con un cierto retraso conrespecto a los países europeos más avanza-dos, siendo sobre todo a partir de 1900 cuan-do los gobiernos de la Restauración empiezana interesarse por la política social2 en tantorespuesta estatal a la «cuestión social». Contodo, se considera que la reforma social espa-ñola arranca en la década de los ochenta delsiglo XIX al vincularse a una corriente de opi-nión favorable a un intervencionismo socialdel Estado que quebraba la filosofía del libe-ralismo individualista del laissez-faire. Conello la historia de la Administración sociola-boral española hunde sus raíces en las postri-merías del siglo XIX. Así, aunque ya con

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* Director de la Biblioteca de la Universidad de Vi-go. Ex-Consejero Técnico, Ministerio de Trabajo y Asun-tos Sociales.

1 R. CASTEL, Les métamorphoses de la question socia-le: une chronique du salariat, Fayard, 1995, p. 29. J.I.PALACIO MORENA en su libro La institucionalización de lareforma social en España (1883-1924): la Comisión y elInstituto de Reformas Sociales, Ministerio de Trabajo ySeguridad Social, 1988, destaca la «particular virulenciae intensidad de la cuestión social en España» (p. 9).

En los orígenes de la Administraciónsociolaboral: del Instituto deReformas Sociales al Ministeriode Trabajo

GERARDO MARRAUD GONZÁLEZ*

2 JOIN-LAMBERT ha definido la política social como «elconjunto de las intervenciones de los poderes públicoselaboradas en el transcurso del tiempo para responder alo que primero se denominó la ‘cuestión social’ y luegoproblemas sociales», M.-T. JOIN-LAMBERT, «Politiquessociales: la mémoire de l’intendance», Droit Social, 4(1994), p. 327.

anterioridad a 1883 hubo actuaciones públi-cas de carácter social, fue en ese año cuando,con la creación de la Comisión de ReformasSociales, la cuestión social apareció definiti-vamente en la arena política y se inicia suproceso de institucionalización. En 1903 laComisión da paso al Instituto de ReformasSociales que en muchos aspectos es el antece-sor directo del Ministerio del Trabajo estable-cido a mediados de 1920. El Instituto, creadopor el Gobierno de Francisco Silvela basándo-se en la precitada Comisión y el proyecto deInstituto del Trabajo promovido por Canale-jas en 1902, va a prolongar su existencia has-ta 1924, fecha en la que desaparece al inte-grarse en el Ministerio de Trabajo, Comercioe Industria ya bajo la Dictadura de Primo deRivera3.

Por su parte, como se ha dicho, el Ministe-rio del Trabajo nace a mediados de 1920 porobra de Eduardo Dato al acceder por terceravez a la Presidencia del Gobierno. Originaria-mente se configuró como una amalgama dediversos organismos de carácter social (entreellos el Instituto de Reformas Sociales) y conuna misión inicial de coordinación4. A juzgarpor las referencias que ofrecen algunos auto-

res, las relaciones entre el Instituto y el«joven» Departamento ministerial no debie-ron de ser del todo armónicas. De hecho sepuede sospechar cierta conexión entre la cri-sis del Instituto y el surgimiento del Ministe-rio, de suerte que la emergencia de éste pare-ce propiciar la caída de aquél. En tanto quepara el principal estudioso del Instituto deReformas Sociales, Palacio Morena, la crea-ción del Ministerio presenta rasgos involuti-vos, para otros autores, como por ejemplo elhistoriador Tuñón de Lara, fue un signo decontemporaneidad y, por tanto, un elementopositivo para el desarrollo de la política socialespañola.

El déficit democrático del sistema políticodiseñado por Cánovas en forma de un biparti-dismo pacífico, turnista y solidario basado enla manipulación electoral, significaba que lasdemandas y expectativas de amplios sectoresde la población no eran directamente tenidasen cuenta en la acción de gobierno. Aunque laprincipal virtud del entramado canovista fuela pacificación política, ante la emergencia yagravamiento del conflicto social, sus esque-mas de pacificación fracasaron. En este con-texto, la asunción de los problemas de deter-minados sectores sociales (la «cuestiónsocial») por parte de algunos líderes políticosconcretos (Dato, Canalejas, Maura) fue lo quepermitió el avance de la reforma social. En talasunción se entrelazaban planteamientosideológicos, humanitarios, tácticos y políticosque dieron como resultado una trayectoriavacilante y accidentada de la reforma social.Ante la lentitud de la reforma, los desfavore-cidos no permanecieron quietos e intentaronformular sus propias soluciones, tanto desdeenfoques transaccionistas como revoluciona-rios. Por otro lado, la propensión de algunossectores patronales a la solución represiva,hace que no se pueda proclamar sin más unaintención instrumental o defensiva de lareforma social, por cuanto su inclinación a la«mano dura» y a reclamar la intervención delas fuerzas de orden público y del Ejércitoparecían negar cualquier concesión social a

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3 Conviene advertir que si bien el Ministerio naciócon la denominación de Ministerio del Trabajo, enfebrero de 1922 sufrió una profunda reforma en la queadoptó la nueva designación de Ministerio de Trabajo,Comercio e Industria.

4 Al acceder el primer ministro de Trabajo, CarlosCañal a su nueva cartera, se apresuró a declarar suvoluntad de que el nuevo Departamento actuara como«lazo de unión entre los organismos que concurren a suformación», haciendo mención expresa a que tanto elInstituto de Reformas Sociales como el Instituto Nacio-nal de Previsión mantendrían su autonomía y sus pro-pias instalaciones (v. el diario El Sol del 12 de mayo de1920). Del mismo modo, como nos ponen al corrientelos Anales del INP, en su primera sesión como Presiden-te del Consejo del Patronato del INP, Cañal «se ratificó ensu criterio, expuesto ya públicamente, de considerar alnuevo Ministerio como un consorcio de los órganosautónomos del Trabajo y de la Previsión, manteniendo laorganización y los procedimientos que han permitidoalcanzar tan lisonjeros resultados», v. Anales del InstitutoNacional de Previsión, tomo XII, núm. 43 (1920), p. 148.

los obreros. Por ello, da la sensación de que elEstado, como tercer protagonista de la «cues-tión social», se veía a menudo entre la espaday la pared.

Como quiera que el conflicto social noparecía atajarse con la represión ni con lasmedidas de corte humanitario y caritativoque los propios patronos habían puesto enmarcha, la filosofía reformista fue ganandoterreno y acabó por ligarse a los postuladosintelectuales (fundamentalmente el krausis-mo y el catolicismo social) que reclamabanuna mayor intervención del Estado en elámbito sociolaboral contradiciendo los princi-pios originales del liberalismo individualista.A partir de entonces se va a asistir a unaescalada del intervencionismo estatal quedesde 1917 se consolida con carácter definiti-vo. Una intervención que ha sido calificadapor Montoya Melgar de moderna y racional5

por cuanto centra su atención en las causaseconómicas del malestar social en vez de limi-tarse a constatar sus malas condiciones devida y trabajo e intentar solucionar sus mani-festaciones concretas (mala alimentación,escasa alfabetización, condiciones higiénicasdeficientes, etc.) y, a la vez, por cuanto semanifiesta en un decidido intervencionismoestatal. En semejante cambio de rumbo tuvomucho que ver el Instituto de Reformas Socia-les.

A modo de síntesis previa de la situaciónen la que se inscribe en nuestro país el des-pertar del intervencionismo estatal y la refor-ma social, podemos recordar las siguientespalabras de Gómez Molleda: «la España decomienzos del siglo XX, desfasada cronológi-camente de la Europa del gran capitalismo,generó a comienzos de aquel siglo demandassociales de menor cabotaje y urgencia que enel resto de los países, pero los riesgos y proble-mas vitales de las clases trabajadoras españo-

las, su precariedad de vida, la inseguridad enel trabajo, los riesgos de la salud y de la edad,el paro, no dejaron de presentarse con un rit-mo cada vez más acelerado a medida que elpaís transformaba sus estructuras económi-cas, hasta llegar a sincronizar con el momen-to europeo»6. Tal es la situación ante la que,llegado cierto momento, los gobiernos de laRestauración se ven obligados a intervenir,en primer lugar, según la interpretación máscomún, con el objetivo de preservar el propiosistema político y el orden social, pero tam-bién como reflejo de las corrientes ideológicasque empezaban a ganar terreno en Europapostulando el abandono de la filosofía dellaissez faire y la necesidad de un intervencio-nismo estatal corrector, tanto económicocomo social.

El reformismo social cobró al principio laforma de una preocupación por conocer yanalizar las condiciones en las que se desen-volvían el trabajo y la vida del obrero paradesde ahí, establecer medidas que mejoraransu situación vital y laboral, y previnieran elestallido o la agudización de las tensionessociales. Se trataba de «conocer para solucio-nar»7. Nos situamos así ante el denominado«intervencionismo científico» que en Españatiene su mejor expresión en el Instituto deReformas Sociales, pero que ya se inicia conla Comisión de Reformas Sociales, y que seprolongará hasta 1920, año en que se crea elMinisterio del Trabajo que, como señalóLópez Pena, representa el paso al «interven-cionismo administrativo»8. No obstante, pese

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5 A. MONTOYA MELGAR, Ideología y lenguaje en lasleyes laborales de España (1873-1978), Civitas, 1992,p. 83.

6 D. GÓMEZ MOLLEDA, «La historia de los seguros so-ciales en la España del siglo XX: una laguna historiográ-fica», en F. MONTERO GARCÍA, Los seguros sociales en laEspaña del siglo XX: orígenes y antecedentes de la previ-sión social, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,1988, p. XV.

7 J.ZARCO, «Notas sobre el Instituto de ReformasSociales y las tres historias de la sociología española»,Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 86(1999), pp. 129-152, p. 143.

8 I. LÓPEZ PENA, «Los orígenes del intervencionismolaboral en España: el Instituto de Reformas Sociales»,Revista de Trabajo, 25/1 (1969), p. 43.

a estos y otros precedentes, las circunstan-cias históricas que condujeron a la creacióndel Ministerio del Trabajo se remontan másclaramente a la segunda década del siglo XX.Es en este decenio cuando, dentro del senti-miento regeneracionista que había surgidotras el Desastre del 98 y que tuvo su correla-to en la exigencia de emprender reformasdesde el Estado (entre ellas las de caráctersocial), se empieza a plantear la creación deun Departamento ministerial de corte socialcomo el que poseían otros países.

Como vemos, la política social (en tantopolítica pública) es anterior al surgimiento delos Ministerios de Trabajo, fenómeno en rea-lidad posterior y que viene a representar suconsolidación. De hecho, la creación deDepartamentos ministeriales especializadosen las cuestiones sociolaborales puede inter-pretarse en sí misma como una medida depolítica social. Uno de los modernos teóricosdel maganement, Alfred Chandler9, sostieneque, en las organizaciones, la estrategiadetermina la estructura de las mismas, o,dicho de otro modo, que la estructura formaparte de la estrategia. Si aplicamos esta ideaa la política pública, cabría pensar que las«estrategias» que elige el Estado para inten-tar resolver un problema público, determina-rán la estructura organizativa del Estado enese área de acción. Partiendo de ello, pode-mos considerar que las diversas formulacio-nes organizativas que manifiesta la interven-ción social del Estado restauracionista remi-ten, a su vez, a estrategias diversas ante la«cuestión social». La primera de tales estrate-gias es el denominado «intervencionismocientífico» que se corresponde con las expe-riencias institucionalizadoras de la Comisióny el Instituto de Reformas Sociales. A raíz delempeoramiento de la situación económica ysocial que se registra en España desde 1917,dicho enfoque va a entrar en crisis y a ser sus-tituido por la estrategia del «intervencionis-

mo administrativo» articulada en torno alMinisterio del Trabajo.

Por otro lado, conviene advertir que a lolargo de este artículo y en relación con lanoción de «política pública» (policy), nos vale-mos de la definición de Dye, para quien políti-ca pública es todo lo que los gobiernos decidenhacer o no hacer10. Como señala Subirats, laspolíticas públicas, como forma de interven-ción de los poderes públicos, son respuestasque éstos intentan dar a los problemas11. Par-tiendo de esa importancia que se concede alos «problemas públicos», el enfoque de políti-cas públicas también nos enseña que, en rea-lidad, los problemas a los que responden laspolíticas no tienen existencia objetiva, «sinoque son construidos, definidos subjetiva einteresadamente por un observador», de for-ma que «actores distintos entenderán el pro-blema planteado de manera diferente, refle-jando en sus respectivas definiciones sus pro-pios intereses y valores»12. Este fenómeno deconstrucción de los problemas públicos resul-ta crucial para comprender cualquier políticapública, en cualquier época y en cualquierpaís. Así, aquellas personas (políticos, buró-cratas, expertos, etc.) y grupos (grupos deinterés, partidos políticos, etc.) que intervie-nen en la construcción de los problemasdeterminan de algún modo el rumbo de lapolítica. Un buen ejemplo lo constituye preci-samente el tema de la «cuestión social».Durante los primeros tiempos, la construc-ción de este problema se efectuó en términosde orden público suscitando políticas básica-mente de represión y control, o, como mucho,de beneficencia. Esto explica que la primerarespuesta pública al problema social recayeraen el Ministerio de la Gobernación. La labordel Instituto de Reformas Sociales, donde se

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9 A. CHANDLER, Strategy and structure, MIT Press,1962.

10 Cit. en J. SUBIRATS HUMET, Un problema de estilo:la formación de políticas públicas en España, Madrid,Centro de Estudios Constitucionales, 1992, p.13.

11 Ibid.12 M. TAMAYO SÁEZ, «El análisis de las políticas públi-

cas», en R. BAÑÓN Y E. CARRRILLO (comps.), La nuevaAdministración Pública, Alianza, 1997, P. 286.

van a dar cita el Gobierno y los dos principa-les actores de la «cuestión social», patronos yobreros, va a propiciar una nueva construc-ción del problema por cuanto los estudios,debates y reflexiones del Instituto comenza-ron a poner de relieve sus causas socioeconó-micas propiciando el tránsito al enfoque de lapolítica social propiamente dicha que reflejaun reconocimiento por parte del Estado deque esa nueva responsabilidad forma partede su razón de ser13. A lo largo de las dos pri-meras décadas del siglo XX, el Instituto va afigurar como un actor fundamental en laconstrucción del problema social y, por tanto,en el rumbo que va a tomar la política socio-laboral.

2. INICIOS DEL INTERVENCIONISMOSOCIAL DEL ESTADO: AGENDAPOLITICA Y POLITICA SOCIALDURANTE EL TRAMO FINAL DE LARESTAURACION

Al abordar el estudio de los orígenes delMinisterio de Trabajo en tanto vinculados ala desaparición del Instituto de ReformasSociales hemos de situar nuestro punto departida, por tanto, en la consideración de queel desarrollo de una Administración ad hoc,constituye en sí mismo un elemento de políti-ca social. Tras unos momentos inauguralesmarcados por el debate sobre la convenienciay legitimidad de la intervención del Estado enmateria social14 que tienen su principal for-

mulación institucionalizadora en la Comisiónde Reformas Sociales, el reformismo socialdespega definitivamente a raíz del Desastredel 98 y la ola de regeneracionismo que a par-tir de entonces invade la vida nacional. Seráal vincularse al «regeneracionismo político»cuando la reforma social cobre impulso com-binándose con un creciente intervencionismoestatal. La desaparición de los dos artífices dela Restauración, Cánovas y Sagasta, propi-ciará el ascenso al poder de nuevos dirigentespolíticos (Silvela, Maura, Canalejas, Dato)que van a profundizar en ese todavía vacilan-te intervencionismo estatal intentando llevaradelante una reforma social en cuyo contextose promulga la primera legislación sociolabo-ral española. En efecto, la desaparición de losdos veteranos líderes (Cánovas fue asesinadoen 1897 y Sagasta falleció a comienzos de1903), dejó a conservadores y liberalesenfrentados a un problema de liderazgo cuyaresolución se ligó al «regeneracionismo políti-co» y, por ahí, a la aparición de Antonio Mau-ra y Eduardo Dato entre los conservadores, yde José Canalejas en las filas liberales. El pri-mero que promovió esta intervención socialdel Estado fue Eduardo Dato. Desde su pues-to de ministro de la Gobernación en el Gabi-nete de Silvela, al que se ha calificado de «pri-mer Gobierno regeneracionista», Dato va apromover y lograr la aprobación en 1900 de laLey de accidentes de trabajo y de la Ley decondiciones de trabajo de las mujeres y losniños que marcan el auténtico punto dearranque de la política social española15.

En términos generales, el regeneracionis-mo llevado a la política fue una etapa de



13 K.H. METZ, «From pauperism to social policy:towards a historical theory of social policy», InternationalReview of Social History, XXXVII (1992), p. 334.

14 MONTERO ha señalado los factores que influyen enla conformación de una corriente pro-intervencionista,muy ligada al krausismo y otros idearios de la época deprocedencia alemana, italiana o francesa, (F. MONTERO

GARCÍA, Orígenes y antecedentes… p. 16-19), incluido elcatolicismo social. Sin embargo, como se ha visto, esefermento intelectual no es el único factor que explica eltriunfo de la corriente pro-intervencionista. En todocaso, la corriente intelectual pro-intervencionista difun-dió en España las experiencias extranjeras, sobre todo su

justificación filosófico-moral y política, y dispuso de cau-ces para introducir la cuestión social entre las preocupa-ciones del Gobierno y, así, iniciar la política social ennuestro país.

15 CARLOS SECO, refiriéndose a los proyectos y reali-zaciones de Dato y Canalejas, ha hablado de una «infle-xión social de la Restauración» ( v. C. SECO SERRANO, «Lainflexión social de la Restauración: Dato y Canalejas»,en C. GORTÁZAR, Nación y Estado en la España liberal,Noésis, 1994, pp. 195-238).

voluntad reformista que afectó positivamen-te a la reforma social y al avance del inter-vencionismo estatal que venía propugnándo-se ya desde finales del siglo XIX. A ello con-tribuyeron además otros factores como ladifusión del krausismo y el catolicismo socialentre un sector de la burguesía, el miedo a larevolución que suscitaba la reaparición delmovimiento obrero y las doctrinas anarquis-tas y socialistas, la imitación de las experien-cias extranjeras que ofrecía un vigorosomodelo de éxito en la política económica ysocial de la Alemania de Bismarck, y, porsupuesto, la propia voluntad de determina-dos líderes políticos en algunos casos influi-dos por aquellas corrientes intelectuales.

Al analizar las circunstancias que hicieronposible en España el reformismo social es yaun lugar común referirse a la elite intelectualreformista (entre la que se encontraban algu-nos políticos) y al debate público que promo-vió a finales del siglo XIX en torno al papel delEstado en la «cuestión social»16. A los efectosde nuestro artículo, no resulta tan importan-te explicar el surgimiento y desarrollo de esedebate y de la elite reformista que lo promo-vió, como determinar en qué momento, porqué y cómo, los portadores de las ideas refor-mistas tuvieron acceso a los órganos delpoder (Gobierno, Parlamento, Administra-ción) logrando con ello la posibilidad de volcarsu ideario reformista en la acción política delEstado. Parece claro que para que los refor-mistas pudieran llevar a cabo sus proyectosdebían disponer de alguna capacidad deinfluir sobre la acción gubernamental, de ahíla trascendencia de la incorporación de algu-nos intelectuales reformistas, sobre todo loskrausistas, primero a la Comisión de Refor-mas Sociales (en especial Azcárate) y luego alInstituto de Reformas Sociales (el propio

Azcárate y el llamado «grupo de Oviedo»). Eneste sentido, además de Moret, él mismokrausista, fueron sobre todo Canalejas yMaura quienes más impulso dieron a esaincorporación. No se puede dejar de destacarla trascendencia que tendría para el devenirde la reforma social la iniciativa de Canalejasde vincular a la acción gubernamental a ungrupo de intelectuales de filiación krausista yprovenientes en su mayoría de la Universi-dad de Oviedo, en especial a Adolfo GonzálezPosada y Adolfo Alvarez Buylla, al objeto deque organizaran y pusieran en marcha elorganismo que había de llevar adelante susproyectos de reforma social: el Instituto delTrabajo, presentado como proyecto ante lasCortes en 1902. Si bien el proyecto no logró laaprobación del Senado, al año siguiente, y porefectos de la propia sistemática del turnismo,era el partido conservador el que se hallabaen el Gobierno y a él correspondió reavivar elproyecto del Instituto, optando por contar denuevo con los hombres del grupo de Oviedoque Canalejas había traído a Madrid. Naceasí el Instituto de Reformas Sociales con unperfil bastante parecido al Instituto del Tra-bajo17. Así, si bien correspondió sobre todo alos conservadores la empresa de construiruna Administración sociolaboral, en elloaprovecharon proyectos y realizaciones de losliberales como son la Comisión de ReformasSociales creada en 1883 por Moret, y, en espe-cial, del Instituto del Trabajo de Canalejas.

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16 Un buen resumen de este debate puede verse enF. MONTERO, «La polémica sobre el intervencionismo y laprimera legislación obrera en España, 1890-1900», enRevista de Trabajo, 59-60 (1980), pp. 121-165 y 61-62(1981), pp. 35-91.

17 Según POSADA, el Instituto de Reformas Socialesno hubiera adoptado su forma característica «sin la fuer-te y decisiva sugestión del Instituto del Trabajo (v. A.POSADA, «Recordando al Instituto de Reformas Sociales»,Revista Internacional del Trabajo, vol. II, nº 2 (1930), p.117). En cuanto a su cambio de nombre, un jurista de laépoca afirmaba que «la denominación adoptada, Institu-to de Reformas Sociales, en vez de Instituto del Trabajo,nombre empleado en el proyecto de 1902, daba aentender que mientras éste se concretaba a los proble-mas del trabajo, la nueva institución iba a abarcar, ade-más, otros asuntos también encerrados en la cuestiónsocial» R. MARÍN Y LÁZARO, «El Instituto de ReformasSociales», en Asociación Española para el Progreso de lasCiencias, Congreso de Valencia, tomo VI, sección 5ª-Ciencias Sociales, Madrid, 1911, pág. 75.

Con estos antecedentes, el Gobierno Silvelava a proceder a crear el Instituto de ReformasSociales en 1903 al parecer por iniciativa deAntonio Maura, a la sazón Ministro de laGobernación18.

La historia social ha venido manejandodos tipos de explicaciones en torno a loscomienzos del intervencionismo social delEstado y, en general, sobre los orígenes de lapolítica social en los países europeos. Por unlado están las tesis que sostienen que dichapolítica es resultado de la presión ejercidasobre los gobiernos por las organizacionesobreras en demanda de mejores condicionesde trabajo, regulación de las relaciones labo-rales, seguros sociales, etc. Desde este enfo-que, las políticas sociales vendrían a ser unaconquista de los trabajadores organizados.Por otro, quedan aquellas otras interpreta-ciones que ven en el Estado un instrumentoal servicio de los intereses de los sectoressociales que detentan el poder económico yque, llegado cierto momento, van a reaccio-nar defensivamente ante la «cuestión social»por temor a la revolución, ofreciendo ciertasconcesiones a los trabajadores en forma depolíticas sociales. De acuerdo con ambastesis, el Estado actuaría siempre movido porcondicionantes o presiones externas a él. Sinembargo, ambas interpretaciones presupo-nen que los sectores y clases sociales actúancomo entes homogéneos y con comportamien-tos uniformes y racionales basados en intere-ses de clase o grupo, lo cual, en realidad, noresulta tan claro19. Por otro lado, estos enfo-ques tampoco explican satisfactoriamentepor qué determinadas políticas resultan

incongruentes, tanto en sus planteamientoscomo en sus resultados, con las presionessociales que presuntamente las originan.

El caso español también parece participarde este fenómeno. De entrada, constituye unlugar común afirmar que hasta la coyunturapropiciada por la I Guerra Mundial, el movi-miento obrero careció de fuerza y cohesión, yque, por tanto, los inicios de la política socialno pueden explicarse del lado de sus presio-nes reivindicativas sobre los gobiernos20. Porotra parte, aunque durante cierto tiempo semanejó la explicación defensiva, hay un sec-tor de historiadores que rechazan que fuese elempresariado español el que dictara las polí-ticas sociales y económicas seguidas por losgobiernos de la Restauración21. A este respec-to el caso de Dato resulta paradigmáticopues, aunque como es sabido poseía fuerteslazos con el mundo empresarial, y de hechoparticipaba en el Instituto de ReformasSociales como representante de la patronal,fue el primer gobernante que promovió seria-mente la legislación social, ganándose porello la hostilidad de algunos sectores de lapatronal que lo acusaban de socialista encu-bierto mientras que los propios socialistas leechaban en cara sus objetivos alicortos y con-temporizadores22. Lo mismo podría decirse



18 J. VELARDE, 1900-2000, historia de un esfuerzocolectivo: cómo España superó el pesimismo y la pobre-za, vol.I, p. 31 y p. 315.

19 Como indica MERRIEN, «históricamente, la posi-ción de las clases burguesas, lo mismo que la de las cla-ses medias o las clases obreras, raramente ha reflejadouna posición de clase homogénea» (v. F.-X. MERRIEN, «Etatet politiques sociales: contribution à une théorie ‘néo-institutionnaliste», Sociologie du travail, 3 (1990), p.276).

20 Así, por ejemplo, dice FELICIANO MONTERO queentre 1890 y 1914 «la presión obrera y popular era toda-vía relativamente escasa, por lo que es discutible estable-cer un estrecho paralelismo, como a menudo se hahecho, entre reivindicación obrera y reforma social (oconsiderar las reformas sociales como conquistas obrerasarrancadas mediante presión). Más bien parece que lasiniciativas de los propagandistas y políticos de la reformasocial obedecieron más a impulsos propios, copias confrecuencia de iniciativas europeas, que a presiones oamenazas externas» (F. MONTERO, «Conservadurismo ycuestión social», en J. TUSELL, F. MONTERO, J.M. MARÍN

(eds.), Las derechas en la España contemporánea, Anth-ropos, 1997, p. 59).

21 M. CABRERA, F. DEL REY REGUILLO, El poder de losempresarios: política y economía en la España contem-poránea (1875-2000), Taurus, 2002, pp. 142-144 y 147-ss.

22 C. SECO, «La inflexión social...», p. 202.

del proyecto de Instituto del Trabajo de Cana-lejas derribado en el Senado, cámara espe-cialmente conservadurista dominada por lasoligarquías más rancias de la España deentonces. Recientemente, Carlos Arenas hapropuesto un nuevo argumento que descubreen una especie de coalición entre determina-do sector de la patronal y de los trabajadoresa la promotora de la política sociolaboral de laRestauración23. Este autor advierte la posibi-lidad de que a partir de los años de la I Gue-rra Mundial se estableciera en España una«unión sagrada» entre la gran empresaindustrial y los obreros frente a la oligarquíaagraria con el propio consentimiento del sin-dicalismo socialista. Esta «unión sagrada»presionaría sobre los Gobiernos en defensa desus intereses que no eran otros que unas polí-ticas sociolaborales uniformes para todo elterritorio nacional. Como quiera que lascapacidades interventoras del Estado en elterreno sociolaboral eran aún débiles, unaparte de dicha política obligaba a fortalecer al

Estado central, algo que se emprendió a par-tir de 1920 con la creación del Ministerio delTrabajo y los proyectos de homogeneizaciónde las relaciones laborales y la protecciónsocial, y hasta con la supresión del Institutode Reformas Sociales24.

Todo lo anterior nos permite descubrir quetampoco en la historiografía española existeacuerdo sobre qué sectores sociales estuvie-ron detrás de los orígenes de la política socio-laboral. Tales dificultades interpretativasparecen conducirnos a la necesidad de inte-rrogarnos sobre la posibilidad de que existie-ran otros factores y otros actores tras la refor-ma social y el intervencionismo estatal. Enconcreto el propio Estado, del que acasohabría que reconsiderar su actuación comoun tercer agente dotado de cierta autonomíacon relación a los intereses constituidos en lasociedad y, por tanto, con capacidad para for-mular políticas que no fueran simples res-puestas a las demandas e intereses de secto-res sociales concretos. Este planteamiento,en todo caso, obliga asimismo a preguntarseacerca de las razones y los modos por los queel Estado de la Restauración formulaba polí-ticas «autónomas» con respecto a los intere-ses de los sectores sociales dominantes o concapacidad de presionar sobre él25. Aun así,tampoco se trata de negar la capacidad de lossectores sociales para influir en la formula-ción de las políticas públicas, sino más biende remitirlas a la fase de construcción de losproblemas. En este sentido, Merrien afirmaque «ciertamente los hombres situados en lacima del Estado, o próximos a ella, desempe-ñan un papel fundamental en la elaboraciónde nuevas soluciones pero a partir de ideasque se originan en círculos más amplios que elpropio Estado»26.

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23 Para este autor, en los países europeos se forjóuna «unión sagrada» entre las grandes empresas y sustrabajadores frente a los intereses de las pequeñasempresas, los terratenientes y las clases mercantiles queeran por naturaleza contrarias al monopolio al que ten-día la gran industria. Semejante unión perseguía, en últi-ma instancia, transferir al Estado los gastos que compor-taban «las políticas de bienestar industrial» que la granempresa había puesto en marcha a fin de disponer deuna mano de obra estable, sana y leal. Como quiera quea finales del siglo XIX ese paternalismo empresarial resul-taba excesivamente complejo y costoso, en parte por lasgrandes exigencias burocráticas que planteaba, se pensóen recurrir al Estado como solución al problema. Ensegundo lugar, siempre según este autor, la gran empre-sa había establecido un intercambio con sus trabajado-res, ofreciendo seguridad en el empleo a cambio de unacatamiento a los nuevos métodos del managementcientífico que empezaban a difundirse en Europa. Porúltimo, la legislación social lleva aparejada una homoge-neización dentro de cada país de los sistemas de rela-ciones laborales y de protección social facilitando así laintegración de los mercados nacionales (C. ARENAS POSA-DAS, «Los inicios de la intervención del Estado en mate-ria de asistencia social y de relaciones laborales», en A.GALÁN GARCÍA (coord.), Intervención pública en las rela-ciones laborales, Tecnos, 2000, pp. 17-18.

24 ARENAS POSADAS, Op. cit., p. 21-22.25 Así, MERCEDES CABRERA y FERNANDO DEL REY REGUI-

LLO se refieren a la relativa independencia con la que semovieron los «políticos profesionales» de la Restaura-ción a la hora de adoptar o diseñar las políticas públicas(v. M. CABRERA, F. DEL REY REGUILLO, Op. cit., p. 99-101).

26 MERRIEN, Op. cit., p. 293.

Lo que se acaba de exponer invita a anali-zar los orígenes de la reforma social españolaconcediendo un papel más importante y autó-nomo al propio Estado restauracionista. Par-tiendo de ello, al intentar indagar acerca delas causas que motivaron o pudieron motivaresa actuación «estatista» parece que hay quemanejar una serie de factores que actuaronentrelazadamente y que impiden cualquierexplicación monocausal. La conjunción decausas no es, sin embargo, algo exclusivo delcaso español, sino que ya ha sido señaladacon carácter general para los países indus-trializados27. Entre nosotros, Feliciano Mon-tero afirma que «en España, como en otrospaíses, la reforma social no fue tanto ni sóloconsecuencia mecánica de un determinadodesarrollo de las fuerzas económicas o frutode la presión social, sino el resultado de laconvergencia de diversos factores entre los queno se puede descuidar el ideológico o men-tal»28. Así, de entrada, habría que considerarel peso del ejemplo extranjero, la difusión deideologías prointervencionistas como el krau-sismo y el catolicismo social, el espíritu rege-neracionista, las voluntades personales y lapropia tendencia incrementalista de las polí-ticas públicas.

Con relación al peso del ejemplo extranjerosobre los orígenes de la reforma social espa-ñola se ha señalado que tanto en la primeralegislación sociolaboral española como en ladoctrina que genera en su derredor, es cons-

tante la referencia al ejemplo extranjero y ala necesidad de incorporar a España al grupode los países más avanzados en el camposocial. Incluso en el nacimiento de la propia«cuestión social» también tuvo mucho que verel ejemplo extranjero. A partir de ello cabríaconsiderar que el factor imitación o mimetis-mo jugó un papel importante en los orígenesdel intervencionismo estatal y de la políticasocial en España29. Como ya se ha dicho, alentrar en el siglo XX, latía en España unaespecie de sentimiento generalizado en tornoa la necesidad de ser «contemporáneos» y, portanto, asemejarse a los países más avanza-dos»30. Por su parte, el economista JuanVelarde ha destacado el predicamento que elmodelo económico alemán, y su política socialasociada, alcanzó entre los gobernantes de laRestauración, sobre todo en Cánovas y, poste-riormente, en Antonio Maura31. Será Maura



27 «El papel del Estado en el desarrollo de la políticasocial entre 1870 y 1914 no tiene una única causa deci-siva, sino que cada país constituyó, en este ámbito, unmundo a parte cuya evolución se explica por un conjun-to de causas que forman un todo ‘sui generis’ en el que seconjugaron influencias de tipo económico (renta percapita), sociológico (importancia del sector rural), políti-co (democratización) y personales (Bismarck, Lloyd Geor-ge, etc.)». v. P. DE LAUBIER, L’age de la politique sociale:acteurs, ideologies, realisations dans les pays industriali-sés depuis 1800, Editions Techniques et Economiques,1978, p. 87.

28 F. MONTERO, «Conservadurismo y cuestión social»,p. 59.

29 Según MONTERO, («Consevadurismo y cuestiónsocial, p. 61) «la reforma social en España se plantea yavanza muy estrechamente vinculada al reformismosocial europeo. Una minoría de la elite gobernante e inte-lectual española lee los libros de los reformistas, conocelas leyes y las instituciones sociales que se están implan-tando en Alemania, Francia, Bélgica, y participa en las ins-tancias internacionales promotoras de la reforma social».PALACIO MORENA escribe que «La cultura o ‘civilización’europea, a pesar del relativo aislamiento español, va atener una influencia innegable en el nacimiento de la‘cuestión social’ en España. Las corrientes ideológicasreformistas o revolucionarias, y el clima sociopolíticoeuropeo que subyace tras ellas, marcaron decididamentelos orígenes del problema social en la España del siglo XIX»(v. PALACIO MORENA, La institucionalización... p. 111).

30 Para TUÑON DE LARA, la creación del Ministerio delTrabajo en 1920 «representa el reconocimiento de lalínea axial de la contemporaneidad «M. TUÑÓN DE LARA

»Prólogo: las transformaciones estructurales en el primertercio del siglo XX», en J.L. GARCÍA DELGADO, J. SÁNCHEZ

JIMÉNEZ, M. TUÑÓN DE LARA, Los comienzos del siglo XX: lapoblación, la economía, la sociedad (1898-1931), Histo-ria de España fundada por Ramón Menéndez Pidal, TomoXXXVII, p. XII y XXXV.

31 Según VELARDE, «España pasó a mirarse en el espe-jo germano», de suerte que el éxito del modelo alemán«actuó como una especie de mensaje que no podían pormenos de escuchar los dirigentes de la política económi-ca española (...) Se inicia así una marcha hacia la autar-quía entendida como nacionalismo económico, que

quién más profundice en este modelo (no envano Velarde lo denomina «Bismarck ibéri-co») con efectos directos sobre la configura-ción y desarrollo de la Administración socio-laboral como más adelante veremos.

Por otro lado, si, como afirma Hugh Heclo,una vez que se ha puesto en marcha una polí-tica pública sucede que «hasta las creacionesmás innovadoras se encuentran decidida-mente moldeadas por el contenido de la políti-ca precedente»32, cabría considerar que el Ins-tituto de Reformas Sociales marca una espe-cie de punto de no retorno a partir del cual vaa ir creciendo el intervencionismo social delEstado33. Desde este punto de vista, si bienlimitada, la vía reformista promovida enEspaña por los herederos políticos de Cáno-vas y Sagasta e inaugurada por EduardoDato en 1900 será recogida y ampliada por elInstituto y la gran influencia que llegó aalcanzar. Esta tendencia incrementalista delas políticas públicas, si bien no explica susurgimiento, sí permite entender su posteriordesarrollo.

El reconocimiento o la sospecha de que noexiste una causa única que explique los oríge-nes de la política social española, ha llevado aproponer nuevas interpretaciones entre lascuales empieza a emerger el progresivo reco-

nocimiento del Estado como un actor, más omenos independiente, de la historia social.Sin embargo, ese «descubrimiento» del papelde un Estado con cierto grado de autonomíacon relación a los intereses de los grupossociales, obliga a distinguir, a su vez, entrelos elementos del mismo directamente vincu-lados con lo que se suele denominar «nivelpolítico» (esto es, los políticos profesionales) ylos burócratas integrados en la Administra-ción. A propósito de ello, aunque la tesis clá-sica sostenía que al nivel político (Gobierno,Parlamento) corresponde la decisión y a laAdministración la ejecución, posteriormentese ha destacado que los burócratas tambiénhan sido capaces de intervenir en las decisio-nes políticas. Por ello cabe preguntarse sobreel papel que desempeñó la Administración, omás en concreto los técnicos y burócratas enella integrados34, en el desarrollo de la refor-ma social. En este sentido el precedente clavees la reunión de un grupo de intelectuales,profesionales y políticos en el seno de laComisión de Reformas Sociales y, sobre todo,del Instituto de Reformas Sociales y el Insti-tuto Nacional de Previsión, que, por encimade sus diferencias ideológicas, irán adqui-riendo el protagonismo de la reforma socialespañola. Además, la experiencia del Institu-to de Reformas Sociales es susceptible de con-templarse como una experiencia pionera deprofesionalización de la Administración comoparecen sugerir Jover y Gómez-Ferrer35, lo

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pronto enlazará con instituciones cartelizadoras (...) ycon decisiones de política social que pretenden seguir elsendero, desde 1883 y con la Comisión de ReformasSociales, del socialismo de cátedra. En 1900 Dato inicia-rá, aún con pasos vacilantes, lo que después se llamaráseguridad social» (VELARDE, Op. cit., p. 28).

32 HECLO, Op. cit. p.5.33 Desde el enfoque del análisis de políticas públi-

cas, se ha señalado el fenómeno de «los deseos de cre-cer de las organizaciones públicas», de suerte que tien-den a ampliar sus agendas a fin de asegurar su supervi-vencia (TAMAYO SAEZ, Op., cit., p. 292). De ello puedeconstituir un ejemplo el propio Instituto de ReformasSociales, que, como señala PALACIO MORENA (La institu-cionalización... p. 93-94) va a ir ampliando su agendainicial en torno a la cuestión social (condiciones de tra-bajo y relaciones laborales) a viviendas baratas, emigra-ción, mendicidad, sindicalización, crédito agrícola, etc.

34 Hace algunos años HECLO planteaba la hipótesisde que las políticas sociales en Gran Bretaña y Suecia nofueron tanto el resultado de presiones sociales, comoinvención de los burócratas y los expertos. V. HECLO, Op.cit.

35 Así lo sugieren estos autores cuando, al referirse ala acción gubernamental durante el reinado de AlfonsoXIII, dicen que «Los ministros no suelen disponer ni delalto personal técnico especializado, capaz de asesorarsus decisiones –a excepción del Instituto de ReformasSociales, algunos organismos del Ministerio de Hacien-da...–, ni del tiempo y el sosiego necesario para estudiarlos problemas, agobiados como están por la ‘firma’ deingentes cantidades de papel y por la atención que hande prestar a numerosas visitas que consumen estérilmen-te la mayor parte de la jornada», J.M. JOVER ZAMORA, G.

cual de nuevo nos coloca ante la tesis de lainfluencia de los burócratas sobre el procesode políticas públicas.

A propósito de ello no hay que olvidar quehasta el Estatuto de Maura (1918) la funciónpública española quedaba a merced de losvaivenes políticos y el sistema de cesantíasque lastraban el desarrollo de una Adminis-tración burocrática moderna por razones dedesprofesionalización y clientelismos. Duran-te todo el siglo XIX, la Administración habíaestado dominada por la cuestión de las cesan-tías que obviamente hacían imposible unainfluencia sostenida por parte de los burócra-tas en las políticas públicas. En tales condi-ciones es lógico que el Instituto de ReformasSociales (que siempre tuvo a gala el estar porencima de partidismos) asumiera un papelprincipal en el diseño de las políticas socialesdel momento, aun cuando en muchas ocasio-nes el Gobierno desoyera o hiciera caso omisode sus propuestas. A raíz del Estatuto deMaura, los funcionarios pudieron comenzar aconvertirse en profesionales de la Adminis-tración, y empezar a acaparar cualificacionestécnicas y administrativas que les fueronponiendo en condiciones de influir en lasagendas y en la formulación de las políticaspúblicas. Síntoma acaso de esta crecienteimportancia de los burócratas fue la creacióndel Ministerio del Trabajo en 1920 que acabópor provocar la desaparición del Institutocuatro años después. Tampoco cabe descono-cer que el Ministerio se pudo beneficiar de laincorporación de parte del personal del Insti-tuto, con lo que logró un nivel de cualificacióny profesionalización del que no disponían losdemás ministerios civiles, salvo Hacienda. Apartir de entonces emerge el Ministerio delTrabajo como un actor principal de la políticasocial española.

De igual forma tampoco se debe minimizarel papel jugado por las voluntades personales

de los políticos de la época. Tal es el caso deEduardo Dato, promotor del Ministerio delTrabajo y «peso pesado» de la política socialde su tiempo, que se hallaba muy influido porlas ideas que defendían la necesidad de laintervención del Estado para corregir las con-secuencias negativas de la libre competenciapostulada por el liberalismo. En parecidostérminos deberíamos hablar de la influenciade los proyectos y realizaciones en materia dereforma social tanto de Canalejas como deMaura. Pero al reivindicar el papel de lasvoluntades e inquietudes personales dedeterminados líderes políticos, junto a lasinfluencias que éstos pudieron recibir de lasideologías reformistas que circulaban enEuropa y en España, también hay que repa-rar en la evolución de la política españoladurante el primer cuarto del siglo XX. Comose ha dicho, consumado el Desastre del 98, la«cuestión social» se va a ir configurando comouno de los problemas críticos de la agenda degobierno junto a otros como el catalanismo, laguerra de Marruecos, las Juntas de Defensa ola propia reforma política. En este entorno, laespecial sensibilidad regeneracionista de losinicios del nuevo siglo hará que algunos de losnuevos líderes que pugnaban por suceder aCánovas y Sagasta al frente de sus partidos,abrazara la causa regeneracionista. Este fueel caso de Francisco Silvela y Antonio Maura,que tras la desaparición de Cánovas se ha-bían ido perfilando como jefes de los conser-vadores, y de José Canalejas en el partidoliberal. El auge regeneracionista, unido alprogresivo empeoramiento del conflicto socialy la reorganización del movimiento obrero,irán haciendo ver que la solución de Moret enforma de Comisión informadora era insufi-ciente. Quienes primero lo vieron fueron losconservadores, en especial Dato, quien alacceder a la cartera de Gobernación en 1899se aprestó a promover las primeras medidasde política social con las leyes de 1900 queabordaban dos de los principales resortes dela política social intervencionista: la regula-ción de las condiciones de trabajo (Ley sobreel trabajo infantil y femenino) y la previsión



GÓMEZ-FERRER, J.P. FUSI AIZPURÚA, España: sociedad, polí-tica y civilización (siglos XIX-XX), Debate, 2001, pp.521-522.

social (Ley de accidentes de trabajo). Sinembargo, Dato chocó con la reacción negativade una parte importante de la patronal y conel escepticismo de las organizaciones obreras.Esto, junto con los vicios del turnismo y laemergencia de nuevos y graves problemasque también amenazaban el sistema restau-racionista, fueron poniendo frenos a la políti-ca social, obligando a posponerla y a mante-ner vigentes las construcciones del problemaen términos de orden público y represión que,lejos de remediarlo, tuvieron el impacto con-trario provocando la agudización y radicali-zación del conflicto social. En todo caso, suobra legislativa, desarrollada reglamentaria-mente en ese mismo año, fija un punto departida a partir del cual va a emprenderseuna política social de signo incrementalista.En los años siguientes, y con relación al desa-rrollo de la Administración sociolaboral, des-taca la fundación del Instituto de ReformasSociales en 1903, recayendo sobre él en losucesivo el impulso de la reforma social en elterreno laboral, y el Instituto Nacional dePrevisión en 1908, encargado de promover laprevisión social. Con ello, al crearse dos insti-tuciones estables, las bases de la reformasocial parecían consolidarse al empezar asustraerse al azar que representaba depen-der de la aparición de líderes políticos que lapromovieran.

El progresivo arraigo de la idea de laactuación de los poderes públicos sobre la«cuestión social» hizo que el entramado insti-tucional sobre el que debía articularse se desa-rrollara asimismo gradualmente. Aun así, yadesde 1908 se detectan partidarios de crearun Departamento ministerial especializado,algo que, inevitablemente, abría incertidum-bres sobre la propia existencia del Instituto.Por ello, no es de extrañar que cuando en1914 el Gobierno presidido por Eduardo Datosometiera al propio Instituto el proyecto decreación de un Ministerio del Trabajo, elinforme correspondiente aconsejara su apla-zamiento. Por fin, tras diversos intentos, tan-to de conservadores como de liberales, será de

nuevo Dato quien establezca el Ministerio delTrabajo en 1920.

3. LOS ANTECEDENTES DELMINISTERIO DEL TRABAJO

Durante el primer cuarto del siglo XX elreformismo va a constituir el enfoque princi-pal de la política social y para ello, lo primeroque hubo de hacerse, fue estudiar y analizarla «cuestión social» con la finalidad de tomarulteriormente las medidas legales oportunas.Es la etapa del «intervencionismo científico»que tiene su mejor exponente en el Institutode Reformas Sociales. En el seno de esta ins-titución se empiezan a desarrollar los estu-dios sociológicos36, la estadística social37, ladocumentación, etc. En principio el objetivode toda esta actividad de estudio e informa-ción era la preparación de una legislaciónsocial y laboral que atajara los excesos delliberalismo individualista sobre las clasesasalariadas. No obstante, el Instituto tam-bién recibió otras capacidades de políticasocial, como libertad de iniciativa para propo-ner medidas al Gobierno, la Inspección deTrabajo (creada en 1906 dentro del Instituto)o las labores de mediación. En 1908, el propioInstituto promueve la creación del InstitutoNacional de Previsión con el objetivo defomentar la previsión social.

Sin embargo, además de la Comisión y elInstituto de Reformas Sociales, existen otrosantecedentes de instituciones y organismosque se suman al Instituto en la génesis delMinisterio. En primer lugar el Servicio deEstadística de Trabajo del Ministerio de la

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36 Véase J. ZARCO, «Notas sobre el Instituto de Refor-mas Sociales y las tres historias de la sociología españo-la», Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 86(1999), pp. 129-152.

37 Véase J.M. ARRIBAS MACHO, A.F: FÉLIX VALLEJOS

IZQUIERDO, «Los orígenes de la estadística social en Espa-ña: los trabajos de la Comisión y el Instituto de ReformasSociales», Jornadas de Historia de la Estadística y de laProbabilidad, 2001, pp. 251-269.

Gobernación, creado por Real Decreto de 9 deagosto de 1894. Algunos años después, enconcreto en 1902, por Real Decreto de 7 deseptiembre, se crea dentro del Ministerio deAgricultura, Industria y Comercio una Sec-ción de Industria, Comercio y Trabajo quedesde 1903 fue sustituida por un Negociadode Industria y Trabajo orientando básica-mente hacia la inspección de trabajo. Sinembargo, estos servicios o no llegaron aponerse verdaderamente en marcha o care-cieron de relevancia38. Asimismo cabría refe-rirse a las Juntas provinciales y locales, conrepresentación obrera y patronal, creadaspor la Ley Dato de accidentes de trabajo de1900 y que, años después, quedarían como labase de la estructura descentralizada del Ins-tituto de Reformas Sociales. A ello habría quesumar, obviamente, el proyecto de Institutodel Trabajo de 1902.

Con relación a la Comisión de ReformasSociales, hay que recordar que en realidad nofue un organismo estable y que, como apun-tan Arribas y Vallejos, más que un «analista»de la cuestión social fue un «analizador» (pro-vocador)39. A mediados de 1890 una serie deacontecimientos (publicación de la informa-ción recogida por la Comisión en 1884, cele-bración por primera vez en España del 1º deMayo, celebración de la Conferencia de Berlínen marzo) harán ver al Gobierno la necesidadde reactivar y reformar la Comisión hacién-dola pasar de mera comisión de estudio aórgano consultivo y asesor del Gobierno enmateria social, reforma que representa unpaso más en la institucionalización del refor-mismo social estatal y que contribuye a rea-brir la vía de la política social40. Es indudableque la Comisión constituye un hito inicial

importante en la trayectoria del intervencio-nismo social del Estado en España, pues,como apunta De la Calle Velasco es la prime-ra institución oficial encargada de estudiar yofrecer soluciones a la cuestión social y conella «inicia su andadura, tímida y lenta enlos comienzos, la política social del Estado enEspaña»41. A partir de entonces, el interven-cionismo público fue ganando terreno, pri-mero con la reforma de la propia Comisión en1890 y luego con la creación en 1903 del Ins-tituto de Reformas Sociales.

Con todo, las dificultades con las que tro-pezó en el desempeño de su misión, en granparte derivadas de sus propias limitaciones,obligaron a plantear un intervencionismomás ambicioso en cuanto a que, superando eldiseño de la Comisión, de componente guber-namental, se dará entrada, junto al Gobier-no, a los dos principales actores de la «cues-tión social», obreros y patronos, lo cual se pro-duce en 1903 al sustituirse la Comisión porun organismo más estable en cuanto a orga-nización, funciones, plantilla y presupuesto,el Instituto de Reformas Sociales, algo que,de entrada, significa un mayor grado de insti-tucionalización del intervencionismo. El Ins-tituto recibe el encargo de cumplir con cuatromisiones básicas: a) estudio y análisis de lacuestión social, b) recopilación de estadísticaslaborales, c) organización de la Inspección delTrabajo, y d) asesoramiento al Gobierno enmateria social y laboral. Cabe reiterar, ade-más, que el Instituto pronto se preocupó de laprevisión social fundando en 1908 el Institu-to Nacional de Previsión sobre el que recaeríadurante mucho tiempo la política de protec-ción social. Martín Valverde advierte doscambios importantes en la concepción delInstituto de Reformas Sociales con relación ala de la Comisión: por un lado, la colocaciónde la función de preparación legislativa comofunción principal del nuevo organismo a laque debía subordinarse la función de estudioe información, y, por otro, la asignación al



38 PALACIO MORENA, La institucionalización.., p. 50.39 ARRIBAS MACHO, VALLEJOS IZQUIERDO, Op. cit., p.

257.40 M.D. DE LA CALLE, La Comisión de Reformas Socia-

les: política social y conflicto de intereses en la España dela Restauración, Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial, 1989, p.cit., p. 246. 41 M.D. DE LA CALLE, Op. cit, p. 13.

Instituto de una función de supervisión delcumplimiento de la normativa laboral42.

Tanto la Comisión como el Instituto apare-cen muy marcados por los planteamientoskrausistas de algunos de sus integrantes quevan a influir poderosamente en el modelo derelaciones laborales que se instauró durantela etapa de la Restauración y que, según Mar-tín Valverde, se caracteriza por tres elemen-tos básicos: una estrategia científica de lareforma social, una visión armonicista de lasociedad y la asignación al Estado de unpapel preventivo y arbitral con relación alconflicto social43.

Tras la creación del Instituto correspondeal «Gobierno largo» de Maura (1907-1909) unimportante desarrollo de los organismos deintervención pública en el ámbito sociolabo-ral44. Si ya en su etapa de Ministro de laGobernación había promovido, como hemosvisto, la fundación del propio Instituto deReformas Sociales, al acceder a la Presiden-cia del Gobierno va a intentar llevar adelan-te su proyecto regeneracionista y su conocidolema de «la revolución desde arriba». Paraello no dudará en impulsar la legislaciónsocial y desarrollar la Administración socio-laboral, de suerte que en 1907, por medio desendas Reales Ordenes de 15 de marzo y de22 de julio, consolida la Inspección del Tra-bajo y, por Real Decreto de 4 de junio, esta-blece una Sección especial de ReformasSociales en el Ministerio de la Gobernacióncon el fin de asegurar las relaciones entre laAdministración central y el Instituto deReformas Sociales. Al año siguiente se creanel Instituto Nacional de Previsión con el finde promover una política de seguros sociales(siempre con el ejemplo de Bismarck) y losTribunales Industriales y los Consejos de

Conciliación y Arbitraje (Ley de 19 de mayode 1908).

Pero llegó un momento en que el interven-cionismo científico acabó por resultar insufi-ciente, haciéndose necesaria una interven-ción más activa y, sobre todo, de mayor jerar-quía; un Ministerio propio cuya creación tra-duce el hecho de que la «cuestión social»había llegado a ser una cuestión de gobierno.Había pasado de no merecer ninguna consi-deración política a convertirse en un proble-ma central de la agenda de los Gobiernos delsiglo XX, algo que se plasmaría en el estable-cimiento de un Departamento ministerialpropio.

Si bien la creación del Ministerio del Tra-bajo data de una fecha anterior a la instaura-ción de la Dictadura de Primo de Rivera, suafianzamiento se produce con ésta. En estesentido parece existir un nexo entre el debili-tamiento y posterior desaparición del Institu-to de Reformas Sociales, y el desarrollo delMinisterio. La decadencia del Instituto deReformas Sociales coincidirá con la crisissocioeconómica que afectó a España tras la IGuerra Mundial y que hizo ver que hacía fal-ta más acción y menos análisis a fin de noincurrir en la parálisis por análisis45. Nacepor ello el Ministerio del Trabajo y se consoli-da el Instituto Nacional de Previsión y el inte-rés del Estado por promover los segurossociales obligatorios. Esta vía del «interven-cionismo administrativo», sin embargo, ten-drá el coste de la desaparición del Instituto deReformas Sociales46.

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42 A. MARTÍN VALVERDE, «La formación del Derechodel Trabajo en España», en La legislación social en la His-toria de España: de la revolución liberal a 1936, Congre-so de los Diputados, 1987, p. XLIX.

43 A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit. pp. CIV-CVI.44 J. VELARDE, Op. cit, pp. 344-349.

45 Para MARTÍN VALVERDE «cabría pensar incluso quela función de estudio hubiera sido utilizada, paradójica-mente, como pretexto para evitar el abordaje directo ydecidido de la solución de los problemas sociales» (MAR-TÍN VALVERDE, Op.cit., p. XLIX).

46 En opinión del propio MARTÍN VALVERDE, el fracasofinal de la reforma social promovida desde el Institutotiene mucho que ver con la falta de predisposición delos trabajadores y los patronos hacia las vías instituciona-les de coexistencia y negociación. En su opinión, «lamitificación de la ‘acción directa’ y de la ‘huelga general’,de un lado, y del ‘principio de autoridad’ y de la ‘mano

4. EL PROCESO DE GESTACION DELMINISTERIO DEL TRABAJO

En páginas anteriores hemos aludido a laconexión entre el origen de la política socialen España durante la Restauración, y el sur-gimiento, al final de la misma, del Ministeriodel Trabajo como una formulación concretade esa política social. El Ministerio nace en elperíodo posterior a la I Guerra Mundial, de laque si bien España no participó, sí padeció lacrisis económica y social que llevó aparejada.Se ha señalado que tanto los orígenes de laComisión como del Instituto tienen lugar enmomentos simbólicos de la conflictividadsocial que actúan como «precipitadores». Enel caso de la Comisión, está el episodio de laMano Negra, en tanto que tras la fundacióndel Instituto queda la oleada huelguística delos primeros años del nuevo siglo. Algo pare-cido parece suceder con la creación del Minis-terio del Trabajo que, aunque se veníahablando de ello desde 1908, parece ligarse ala coyuntura huelguística de los años 1917-1920. Cabe creer que a partir de entonces, alEstado ya no le bastaba con tratar de com-prender, prevenir y controlar el conflictosocial, sino que tenía que afrontarlo o gestio-narlo de algún modo47.

Con todo, cabe recordar que la creación delMinisterio del Trabajo en 1920 vino precedi-da de una serie de intentos y declaracionesfavorables a su instauración. La primeranoticia que tenemos al respecto corresponde a1908 año en que, con ocasión de la discusiónen el Senado de los presupuestos del Institu-

to de Reformas Sociales, ya se plantea la crea-ción de un Ministerio de Trabajo48.

En 1912 nuevamente se suscitó la cuestióncuando, tras el asesinato de Canalejas,Romanones se coloca al frente del Gobierno yen la declaración que difundió a la prensa alascender a la Jefatura del Gobierno, exponíasu intención de crear un Ministerio del Tra-bajo estableciendo, además, las principaleslíneas de la política del nuevo Departamento.A continuación ofrecemos algunos pasajes dedicha declaración tomados del Heraldo deMadrid del día 30 de enero de 1913:

«Intimamente ligado con el problema eco-nómico y financiero está el de las reformassociales que el Gobierno, además de aque-llas soluciones que conduzcan a un abara-tamiento de la vida, se propone continuarcon vigor. Para abarcarlo en toda su exten-sión se procederá a crear un ministerio delTrabajo que asuma, coordine y amplíe losdistintos servicios de la Administraciónpública relacionados con los problemas ycuestiones que el propio nombre de aquélindica. A dicho ministerio quedará afectoel Instituto de Reformas Sociales, cuya coo-peración ha sido y seguirá siendo inestima-ble, y los demás organismos análogos, cuyafunción se encamina a mejorar la condi-ción de las clases proletarias y apresurar laformación de aquel nuevo derecho que losgrandes problemas planteados por la civi-lización contemporánea en la vida socialhacen necesario y urgente.

Así, con ello, las cuestiones relativas al tra-bajo quedarían completamente apartadasdel ministerio de la Gobernación (...)

El ministerio del Trabajo consagrará pre-ferentemente atención a los siguientesextremos (...):

1.º Ley de Sindicatos obreros que defina lapersonalidad de las Asociaciones obreras



dura de otro’, habían de conducir necesariamente a laminusvaloración de las fórmulas de avenencia o compro-miso surgidas de las propias partes o proporcionadas porlos poderes públicos (Op.cit., p. LXIII).

47 En torno a esos mismos años en el terreno de laprevisión social se inicia una progresiva obligatoriedadde los seguros sociales inicialmente privados y volunta-rios (v. J. CUESTA BUSTILLO, Los seguros sociales en la Espa-ña del siglo XX: hacia los seguros sociales obligatorios: lacrisis de la Restauración, Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social, 1988, pp. 27-28). 48 PALACIO MORENA, Op. cit., p. 100.

y, habilitándolos para concertar contratoscolectivos, normalice su acción social y eli-mine las luchas y conflictos suscitadosexclusivamente por el reconocimiento deesa personalidad jurídica.

2.º Contrato de trabajo individual y colec-tivo.

3.º Medidas legislativas que aseguren laeficacia de la intervención del Estado en losgrandes servicios públicos realizados porentidades concesionarias, de modo que entodos los casos de conflicto quede a salvo eninterés general.

4.º Reorganización de la inspección deltrabajo, acrecentando su eficacia comogarantía suprema de la observancia de lasleyes protectoras del trabajo.

5.º Arbitraje obligatorio, como etapa preli-minar de la declaración de la huelga, conaceptación facultativa del laudo, perogarantía del incumplimiento por cualquie-ra de ambas partes, una vez aceptado (...)».

A raíz de ello, en mayo de ese mismo año,Suárez Inclán, ministro de Hacienda deRomanones, presentó al Congreso un proyec-to de ley de creación de un Ministerio de Tra-bajo, Comercio e Industria. Sin embargo, laactuación en materia social del GabineteRomanones fue más bien escasa en el añodurante el que se mantuvo en el poder, sinque se llegara a crear el citado Ministerio.

Pero no eran los liberales los únicos quepostulaban su creación. Un año antes, laRevista General de Legislación y Jurispru-dencia, dirigida por Eduardo Dato, incluíaun artículo, seguramente con afán ejemplifi-cador y sensibilizador, en torno a la creacióndel Ministerio del Trabajo de EE.UU. Endicho artículo afirmaba su autor, el congre-sista Williams Sulzer, que la creación delMinisterio, «evidenciaría que el Gobierno sehalla dispuesto a reconocer que el trabajomerece toda la consideración, es digno detener voz en los Consejos de Estado y de que

sus pretensiones sean desapasionadamentediscutidas»49.

Tras el breve Gobierno de Romanones, afinales de octubre de 1913 vuelven los conser-vadores al Gobierno. La negativa de Maura aformar Gobierno (que determinaría la esci-sión de los conservadores entre los idóneosbajo el liderazgo de Dato y los mauristas),hará que Dato sea nombrado Presidente.Durante esta su primera Presidencia (1913-1915) hubo de enfrentarse al estallido de la IGuerra Mundial que tan grandes consecuen-cias tuvo para España y que determinó nue-vos rumbos para la política social. De entra-da, en el tradicional discurso de la Corona conocasión de la apertura de las Cortes surgidasde las elecciones de marzo de 1914, se volvió asuscitar la idea de crear un Ministerio delTrabajo50. Sin embargo, cuando el nuevoGobierno sometió el proyecto a examen delInstituto de Reformas Sociales, éste lo recha-zó en su informe, aplazando su creación. Alaño siguiente, el Vizconde de Eza, en una con-ferencia pronunciada en la Casa del Pueblode Madrid, de nuevo sostenía la necesidad deun Ministerio de Trabajo51.

El agravamiento de las tensiones socialesen el contexto de la crisis que sobrevino tras

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49 W. SULZER, «El Ministerio del Trabajo», RevistaGeneral de Legislación y Jurisprudencia, Tomo 121(1912), pp. 549-553.

50 «Atento mi Gobierno a los problemas económico-sociales y deseoso de emplear en ellos sus iniciativas, trasmaduro examen de su oportunidad, se propone crear elMinisterio del Trabajo, para que, a la vez que organice losactuales servicios referentes a estas interesantes materiascon un criterio de unidad, sea el adecuado instrumentopara el estudio, preparación y aplicación de las leyessociales, desde la formación de las estadísticas indispen-sables para apreciar las realidades del mundo del trabajo,hasta la inspección del cumplimiento de aquellas dispo-siciones; obra a que habrán de contribuir con su expe-riencia y celo, en los diversos órdenes de su actividad, losInstitutos de Reformas Sociales y Nacional de Previsión (F.SOLDEVILLA, El año político 1914, Madrid, 1915, p. 162).

51 «Declaraciones del Excmo. Sr. Vizconde de Eza»,El Socialista, 2057 (1915).

la I Guerra Mundial, fue el síntoma que hizover a los políticos la necesidad de una actua-ción estatal que fuera más allá del interven-cionismo científico del Instituto de ReformasSociales. Desde 1917 España se ve sumida enun proceso de alza de precios y pérdida delpoder adquisitivo de la mayor parte de lapoblación, con el corolario del aumento de lastensiones y los conflictos sociales. El agitadopanorama social plagado de motines, huel-gas, crisis políticas, actos de terrorismo, cie-rres patronales, etc. se fue enturbiando cre-cientemente, agravándose a principios de1920. La creciente complejidad de la políticasocial y su conexión con otras áreas de la polí-tica, sobre todo la política económica y fiscal,hacían cada vez más imperioso que estuvierarepresentada per se en el Consejo de Minis-tros. Ante esta situación, el tercer Gobiernode Dato, constituido el 5 de mayo de 1920,introdujo por primera vez en España unMinisterio del Trabajo que quedó al cargo delabogado sevillano Carlos Cañal. Con relacióna ello, se ha señalado, y de hecho así lo recogela exposición de motivos del Real Decreto decreación del Ministerio, que la conclusión dela I Guerra Mundial y el Tratado de Versalles(1919) vinieron a favorecer el surgimiento delMinisterio52.

Por otro lado, aunque se ha solido conside-rar que la creación del Ministerio fue deter-minante para la supresión del Instituto deReformas Sociales cuatro años después, noparece existir unanimidad en torno a las cau-sas de desaparición del Instituto. Para LópezPena, su supresión fue causada porque «suactividad creadora le había granjeado envi-dias y enemistades, y la escisión de la repre-sentación patronal y de la obrera a causa del‘control obrero’ aceleró su supresión»53. Por suparte, Martín Valverde señala que aunque laidea de creación de un Ministerio del Trabajoya había sido expuesta en diversas ocasiones,cuando realmente cobró fuerza fue con la cri-

sis de la Restauración en el contexto másamplio de la posguerra europea «ante la evi-dencia de que el encauzamiento del conflictoobrero necesitaba, no intervenciones esporádi-cas, sino una presencia administrativa per-manente, apoyada en un soporte orgánico decierta consistencia. La necesidad de talestructura administrativa más sólida que laexistente hasta entonces era tanto mayorcuanto que la fórmula institucional diseñadaentre nosotros para el encauzamiento del con-flicto obrero era (...) la negociación colectivaen el marco de organismos públicos corporati-vos»54.

En opinión de Soto Carmona, la tripledependencia ministerial del Instituto deReformas Sociales (Gobernación, Justicia yAgricultura) le hacía incurrir en múltiplesineficacias por causa del «obstruccionismoadministrativo». Desde estas bases, conver-gieron diversos factores que acabaron por lle-var a la supresión del Instituto: la oleada deconflictos sociales y laborales que siguió a la IGuerra Mundial, la utilización propagandís-tica que realizaron los obreros del Instituto,la desconfianza patronal hacia el mismo y supropia crisis institucional. Con la creación delMinisterio del Trabajo se institucionalizó laacción del Estado no como mediador en losconflictos laborales, sino como parte, lo cualsupuso la pérdida de funciones por parte delInstituto e inevitablemente su desapari-ción55.

Según Carlos Arenas, el problema residióen que, en realidad, el Instituto careció defuerza para imponerse a las Juntas locales yprovinciales ante la frecuente negativa deéstas a colaborar con o a acatar sus decisio-nes, situación que no era sino un trasunto dela pervivencia del poder de las elites locales.En otro lugar ya nos hemos referido a la tesis



52 A. SOTO CARMONA, Op. cit., p. 270.53 I. LÓPEZ PENA, Op. cit., p. 41.

54 A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit. p. LXXV.55 A. SOTO CARMONA, El trabajo industrial en la Espa-

ña contemporánea (1874-1936), Anthropos, 1989, p.269.

de la «unión sagrada» propuesta por esteautor en cuyo contexto se haría necesario for-talecer la posición y medios de la políticasocial estatal con objeto de acabar con las sin-gularidades y atomización de los mercadoslocales de trabajo, los dispositivos asistencia-les municipales y todos los sistemas locales yparticulares de relaciones laborales que ibanen contra de los intereses de las grandesempresas al impedir la constitución de unauténtico mercado nacional. En este contex-to, se imponía la supresión de un Instituto deReformas Sociales instrumentalizado desdesus instancias locales, y la creación de unMinisterio de Trabajo que permitiera la cen-tralización de las políticas públicas sociolabo-rales56.

De la Villa, al explicar la creación delMinisterio, señala la necesidad de un órganoejecutivo de la Administración central quecoordinara la política social estatal y laactuación de los organismos públicos quehabían ido siendo creados a lo largo del tiem-po. Partiendo de ello, destaca como factoresdeterminantes de la creación del Ministeriola necesidad de seguir el ejemplo extranjero yla posible influencia de Cañal sobre Dato.Cañal, ya había sido Ministro de Abasteci-mientos en el Gobierno de Sánchez Toca, sibien pocos meses después de su nombramien-to dimitió por considerar que su Ministeriodebía reformarse en profundidad a fin recibirun mayor contenido social57.

El Ministerio del Trabajo, creado por RealDecreto de 8 de mayo de 1920, y a cuyo frentese colocó a Carlos Cañal58, nació como unaamalgama de instituciones y unidades minis-teriales que de un modo u otro se habían veni-do ocupando de temas relacionados con la«cuestión social». Así, en su creación le fueronasignados el Instituto de Reformas Sociales yel Instituto Nacional de Previsión; la Secciónde Reformas Sociales del Ministerio de laGobernación; el Negociado de Trabajo de laDirección General de Comercio, Industria yTrabajo; el Consejo de Emigración, y el Patro-nato de Ingenieros y obreros pensionados enel extranjero, además de crearse su corres-pondiente Subsecretaría. Poco después, porReal Decreto de 29 de mayo, se estableció laestructura orgánica del nuevo Departamentoministerial.

ESTUDIOS


56 C. ARENAS POSADAS, Op. cit., pp. 20 y 22.57 L.E. DE LA VILLA, «Los orígenes de la Administra-

ción Laboral en España», Documentación Administrati-va, 131 (1969) p. 24-25. Carlos Cañal, era Doctor enDerecho y Filosofía y Letras y miembro del partido con-servador. Inició su carrera política en 1903 al ser elegidodiputado por Sanlúcar la Mayor (Sevilla), siendo reelegi-do en diversas ocasiones y llegando a ocupar la Vicepre-sidencia del Congreso. En 1909 fue nombrado DirectorGeneral de Administración del Ministerio de la Gober-nación, unidad en la que por aquel entonces se hallabaencuadrada la beneficencia. En 1917 era Fiscal del Tri-bunal Supremo, en 1919 ocupó la cartera de Ministrode Abastecimientos, en 1920 la de Trabajo y en 1922 lade Gracia y Justicia. Desde muy pronto mostró Cañal sus

inquietudes de corte social, y así en 1903 escribió unestudio sobre los métodos para erradicar la mendicidaden Sevilla, fundando asimismo la Asociación Sevillanade la Caridad. En 1917, siendo Fiscal del Supremo, firmóla Memoria de apertura del nuevo año judicial en la queevidencia sus preocupaciones sociales en frases delsiguiente tenor: «hay, cuando menos, que continuar conánimo resuelto la elaboración de leyes que regulen todolo referente a las relaciones entre el capital y el trabajo»,o «la base de toda legislación obrera habrá de ser una leysobre el contrato de trabajo» (v. C. CAÑAL MIGOLLA,Memoria elevada al Gobierno de S.M. en la solemneapertura de los tribunales el día 15 de septiembre de1917, p. XXV-ss.).

58 Cañal permaneció en el cargo hasta el 13 de mar-zo de 1921. Durante su ministerio, las tensiones socialesfueron en aumento, menudeando los conflictos labora-les, especialmente en Cataluña, y los actos de terroris-mo. Precisamente en este agitado clima social, se pro-duce en marzo de 1921 el asesinato del Presidente delGobierno, Eduardo Dato, en Madrid. Con ello se abreuna crisis política que lleva a la formación de un nuevoGobierno bajo la Presidencia de Manuel Allendesalazar,el 12 de marzo, en el que queda como Ministro de Tra-bajo otro afecto a Dato, Sanz Escartín. Sin embargo,poco había de permanecer éste en el cargo pues, unanueva crisis generada esta vez por el desastre de la inter-vención militar en Marruecos, determinaría la formaciónde un nuevo Gobierno el 13 de agosto presidido porAntonio Maura, quedando al frente del Ministerio, Leo-poldo Matos.

Con relación a la evolución de la estructu-ra organizativa del nuevo Ministerio durantesus primeros tiempos, se pueden advertir dosrasgos principales: 1º) su progresivo desarro-llo en cuanto al número de órganos y unida-des al existir cada vez más problemas queresolver y operarse un proceso de crecientefragmentación de los mismos, y 2º) que enesta etapa subsiste cierta confusión o timidezsobre el lugar que debía ocupar la políticasocial, y por ello es frecuente que en la deno-minación del Ministerio la rúbrica Trabajoaparezca asociada a otras como Comercio,Agricultura, Industria, Justicia, etc.

5. LAS RELACIONES DEL MINISTERIODEL TRABAJO CON EL INSTITUTODE REFORMAS SOCIALES

Pero, ¿por qué surge el Ministerio del Tra-bajo con retraso en comparación con los prin-cipales países occidentales? ¿Hasta qué pun-to el Instituto de Reformas Sociales demorótal surgimiento? ¿Fue realmente el Ministe-rio el culpable de la desaparición del Institu-to?

Las relaciones entre el Instituto y el Minis-terio se han valorado de dos formas distintas.De un lado Palacio Morena estima que la des-aparición de dicho organismo forma parte deun proceso de involución marcado, entre otrosfenómenos, por un auge de la burocraciaadministrativa de la que precisamente formaparte la creación del Ministerio del Trabajo,un proceso que, en todo caso, ya estaría pre-sente en la reforma del Instituto de 1919. Deeste modo, a medida que se fue organizandoel Ministerio, el Instituto fue perdiendo atri-buciones, siendo gradualmente marginadopor el Gobierno y menudeando los conflictosde competencias entre ambas instituciones. Aagravar la situación contribuyó igualmentela campaña de rechazo hacia el Instituto porparte de la patronal que lo consideraba unorganismo falto de eficacia y contrario a susintereses, en tanto que los socialistas pugna-

ron por mantener el Instituto por la necesi-dad que tenían de una plataforma en la quesustentar su peso sindical y político59. En con-trapartida, otros autores (Gonzalez-Roth-voss, De la Villa), achacan a las resistenciasdel Instituto las iniciales dificultades quetuvo el Ministerio para afianzarse, y llegan ahablar de posición subordinada de éste conrelación al Instituto; una subordinación queno se superará hasta la Dictadura de Primode Rivera al suprimirse el Instituto de Refor-mas Sociales. Así, los cuatro años que medianentre el nacimiento del Ministerio en 1920 yla desaparición del Instituto de ReformasSociales en 1924, pueden calificarse de fasede asentamiento del nuevo Ministerio.

Si atendemos a todo ello, hemos de convenirque el perfil de las relaciones entre ambas ins-tituciones resulta cuando menos difuso, de ahí



59 Refiriéndose a la reforma de que fue objeto el Ins-tituto en 1919 dice PALACIO MORENA: «... en la reforma de1919 parece superponerse a la participación de los prota-gonistas directos de los problemas sociales una excesivaconfianza en el intervencionismo burocrático. En vez deuna oferta de servicios que busca integrar y poner deacuerdo a patronos y obreros, se adivina un cierto pater-nalismo que confía en encontrar consenso para la imposi-ción de fórmulas o soluciones preestablecidas (...). La cri-sis social y política de 1917 se hace mas profunda al fina-lizar la primera guerra mundial, aumentando notable-mente el grado de tensión y la conflictividad social. Anteesta situación, la incapacidad y anhelos de un cuerposocial más complejo y fragmentado desemboca en unrepliegue político e institucional...» (PALACIO MORENA, Lainstitucionalización..., p. 100). Y más adelante señala quetras la integración del Instituto en el Ministerio, «se ocul-tan transformaciones de fondo en el papel social asignadoal Instituto (...) La misma reforma de 1919 nace marcadapor un ambiente de crisis social y de involución política.La creación del Ministerio de Trabajo, además de respon-der a una necesidad de unificar servicios sociales disper-sos por varios Ministerios y dotarlos de mayor coherenciay eficacia, es un reflejo de la tendencia absorbente de laAdministración Central (...) Se acaba imponiendo (...) unaorientación crecientemente burocrática» (p. 107). Encuanto a la involución, el autor seña expresamente «losrasgos involucionistas que rodean el nacimiento del Minis-terio de Trabajo» (p.110) Para las actitudes de la patronaly las organizaciones obreras véanse pp. 110-120.

J.I. PALACIO MORENA, La institucionalización..., p. 124.

la conveniencia de repasarlas desde sus ini-cios. En este sentido, la primera huella quenos pone al tanto de las relaciones entreambas instituciones proviene de una etapaanterior a la existencia del propio Ministerio.En concreto nos referimos al informe encarga-do al Instituto en 1914 por el Gobierno Datosobre la creación de un Ministerio del Trabajo.El informe60, voluminoso (cerca de 300 pági-nas), comienza reproduciendo la orden deEduardo Dato dirigida al Presidente del Insti-tuto de Reformas Sociales para que procedieraa estudiar un proyecto de creación de unMinisterio del Trabajo. La orden, breve, yfechada en 2 de abril de 1914 dice así: «Deseo-so el Gobierno de mi presidencia de prestartoda atención a los problemas económico-sociales preponderantes en la época presente,proyecta someter a las Cortes la creación de unMinisterio de Trabajo que, como órgano ade-cuado, estudie, proponga y ejecute las disposi-ciones legales correspondientes a tan interesan-tes materias. Como base de esta labor, tieneacopiados numerosos elementos; pero conside-rando la especial finalidad del Instituto deReformas Sociales y la competencia, aptitud ymerecimientos de esa entidad, aquilatados porlos valiosísimos servicios que desde su constitu-ción viene prestando, estimo de excepcionalimportancia conocer la opinión de esa Corpora-ción acerca del indicado proyecto, a cuyo finintereso a V.S. se sirva facilitar a esta Presi-dencia, con la urgencia posible, los informesque, sobre el alcance, atribuciones y funciona-miento del Ministerio de Trabajo, juzgue el Ins-tituto de Reformas Sociales convenientes parasu examen y consideración al formalizar el pro-yecto de referencia». Obsérvese, ya de entrada,que las funciones que el Gobierno proponepara el nuevo Departamento coinciden plena-mente con las que hasta entonces había venidocumpliendo el Instituto: estudio, propuesta yejecución de la legislación sociolaboral.

El informe traza los antecedentes extran-jeros y nacionales del futuro Ministerio61

siendo aquí donde, tras recordar que corres-ponde a Francia la primera intención de crea-ción de un Departamento ministerial laboral(en concreto a Louis Blanc quien en 1848 con-cibió la creación de un Ministerio del Progre-so y del Trabajo), desvela una de las posiblesrazones por las cuales la creación de unMinisterio laboral resultaba todavía una ini-ciativa «sospechosa» por cuanto aunque«p a c i f i c a d o r a ( . . . ) e r a r a d i c a l m e n t esocialista», de modo que «pasó mucho tiempoantes de que los Estados se decidiesen a orga-nizar los servicios concernientes al trabajo y alos trabajadores, y no ya con la misma idea yextensión propuestas en 1848, sino en esferamucho más modesta, y sin reconocer el dere-cho al trabajo como una pretensión exigible enla esfera pública, debidamente satisfecha coninstituciones adecuadas». Surgen como alter-nativa las Oficinas del Trabajo con la misiónde estudiar, preparar, difundir y aplicar lalegislación obrera a partir de la recopilaciónde estadísticas sociales. En cuanto a la crea-ción de Ministerios especializados en cuestio-nes laborales o sociales, bien con caráctersustantivo, bien asociados a otras áreas deacción gubernamental, en especial las econó-micas, el informe nos pone al corriente de lospaíses que a la altura de 1914 contaban conun Ministerio de Trabajo: Bélgica cuyo Minis-terio se fundó en 1894, Estados Unidos yNueva Zelanda en 1903, Francia en 1906,Canadá en 1909 y Noruega en 1913. Con pos-terioridad, en concreto en 1916, fueron Italiay Portugal los que se dotaron de su Ministeriode Trabajo. De todo ello extrae la conclusiónde que «la creación de los Ministerios o de losorganismos centrales destinados al gobierno yadministración del trabajo, como serviciopúblico, ha sido precedida, en los diversospaíses, de períodos más o menos largos,durante los cuales se han ido desarrollandoaquellos organismos, casi siempre como

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60 INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES, El Ministerio delTrabajo: informe de la ponencia, antecedentes, legisla-ción extranjera, Madrid, 1914.

61 INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES, Op. cit., pp. VII-XV.

dependencias de otros departamentos: Ofici-nas técnicas de diversa índole, a lado de Con-sejos o Juntas consultivas y auxiliares de lastareas de preparación legislativa, de informa-ciones y de estadístia, de Consejos o Comisio-nes de conciliación y de arbitraje, y de servi-cios de inspección, definiéndose poco a poco, ybajo el influjo de la creciente importancia delas cuestiones sociales, la necesidad de unaorganización administrativa diferenciada ysustantiva». En este proceso también partici-pa España, primero a través de la Comisiónde Reformas Sociales y las diversas unidadesque se crearon con competencias sociales enalgunos Ministerios, y luego con el Institutode Reformas Sociales.

Partiendo de la necesidad de mantener yafianzar la intervención social del Estado,señala el informe que nada tenía de extrañoque el Gobierno planteara la oportunidad dereorganizar los servicios relacionados con lareforma social y que, siguiendo el ejemplo deotros países, pretendiera crear un Ministerioespecial. Sin embargo, a pesar de que porestas palabras el Instituto pareciera favora-ble a la creación de un Ministerio del Trabajo,en las páginas posteriores del informe estaimpresión se desvanece al afirmarse que «eldesarrollo alcanzado hasta ahora por los ser-vicios de carácter social no exige, ni justifica-ría, la inmediata creación de un Ministerioespecial de Trabajo, dedicado única y exclusi-vamente a la gestión político-administrativade los intereses con el trabajo relacionados, enel respecto que supone su consideración desdeel punto de vista de la acción intervencionistay social del Estado». Al final, el Instituto abo-ga por una solución transitoria, muy propiade su tradicional estrategia dilatoria señala-da por Martín Valverde62 (el propio informela define como «solución etapa transitoriapara crear en su día el Ministerio especial delTrabajo o de Reformas Sociales») consistenteen integrar todos los servicios y organismos

de carácter social que relaciona en el informeen una gran Sección del Trabajo y AcciónSocial dentro del Ministerio de Comercio eIndustria que a la sazón adoptaría la denomi-nación de Ministerio de Comercio, Industriay Trabajo63.

A pesar de todo, finalmente el Ministeriodel Trabajo fue creado algunos años más tar-de. Una vez establecido, y aunque con carác-ter inmediato no se produjera la supresióndel Instituto, los estudiosos parecen descu-brir un patrón de relaciones conflictivas entreambos organismos, en contraste con las bue-nas relaciones que supo mantener el Institu-to Nacional de Previsión con el Ministerio.Sin embargo, a nuestro juicio no son las posi-blemente malas relaciones entre ambos orga-nismos la causa de la supresión del Instituto,y, en cierto modo, la labor de éste favoreció eldesarrollo del Ministerio del Trabajo. En estesentido nos parece muy sugerente el conceptode «héroe del repliegue» de Enzensberger64.



62 A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit., p. CVIII.

63 El informe también se aplica a defender la perma-nencia del Instituto y fortalecer su posición en la nuevaorganización administrativa que propone. En este senti-do, reitera la «necesidad de sustraer a las variablesinfluencias de la política y a la acción exclusivista del espí-ritu de partido la elaboración y la aplicación de la legisla-ción social» (p. XLI) que constituía desde sus inicios laimagen de marca del Instituto, y reafirma la estrategiadel intervencionismo científico («el carácter técnico quenecesariamente tiene la preparación de la reforma legis-lativa, en sus dos operaciones esenciales de informacióncientífica y de información de hechos –estadística- y laaplicación de esa legislación» p. XLI) así como el modelocorporativo a fin de que «inspirase confianza a los ele-mentos patronales y obreros» (XLI). Todo ello debía ser, ajuicio del Informe, trasladado al nuevo Ministerio («alcrearse el nuevo Ministerio, parece, pues, que debe utili-zarse íntegramente el Instituto con la fuerza que suponela cohesión de sus elementos y la práctica de diez años delabor, merced a la cual se ha ido concretando un conjun-to orgánico que sería desacertado disolver o aniquilar»,p. XLIII).

64 H.M. ENZENSBERGER, «Los héroes del repliegue:esbozo para una moral política del desmantelamiento»,en Zigzag, Anagrama, 1999, p. 55-62. Como dijo SÁN-CHEZ AGESTA, «la gran paradoja de esta institución es que,al llegar a esta meta que la propia institución informócomo un proyecto, la creación de un Ministerio de Traba-

Con arreglo al mismo, cabría sostener que eléxito del Instituto radicaba, en última instan-cia, en hacer de la cuestión social un proble-ma público y, por tanto, en consolidar unapolítica pública ad hoc. Un éxito que, en defi-nitiva, comportaba su propia desaparición yla creación de un organismo ministerial. Dehecho, en el informe de 1914 el Instituto ya loparecía presentir al afirmarse que «actual-mente, aun cuando el Instituto de ReformasSociales ha realizado una amplia labor, desa-rrollando para ello una bien modesta organi-zación, no podía ni puede estimarse como laúltima etapa en el proceso que sigue la forma-ción del servicio público del trabajo y de lareforma social». Desde esta perspectiva delrepliegue, el surgimiento del Ministerio delTrabajo no es tanto una causa de la desapari-ción del Instituto de Reformas Sociales, comouna consecuencia de su éxito, lo cual no obstapara que el Instituto se resistiese a desapare-cer.

Uno de los principales hombres del Insti-tuto, Adolfo Posada, más que achacar la des-aparición del mismo al nuevo Departamentoministerial, responsabiliza al último presi-dente del Instituto, Eduardo Sanz Escartín65,que entre marzo y agosto de 1921 desempeñóel cargo de Ministro de Trabajo. Los estudio-sos señalan que la época dorada del Institutocoincidió con la Presidencia de Gumersindode Azcárate (1904-1917) y que sus sucesoresen el cargo, el Vizconde de Eza y, sobre todo,Sanz Escartín, no supieron o no pudieronmantener el prestigio y la fuerza de la insti-tución, como tampoco salir al paso de la poli-tización de que estaba siendo objeto por partede la representación obrera ni del desinterésde la patronal. Desde estos presupuestos, lacreación del Ministerio resultaba totalmente

lógica ante los signos de agotamiento queestaba dando el Instituto. El mismo Posadaapunta que la creación del Ministerio vino enrealidad a acentuar una crisis en la que elInstituto ya se hallaba instalado desde hacíaalgún tiempo66. Otra cuestión es identificarlos acontecimientos concretos que determina-ron la supresión del Instituto y que MartínValverde, remitiéndose a noticias del propioAdolfo Posada, descubre en las discrepanciasentre el Gobierno y el Instituto a propósito dela regulación del contrato de trabajo67. A suvez, López Pena destaca que en sus años pos-treros, el Instituto llegó a adquirir mala pren-sa (fue por aquel entonces cuando empezó aser denominado irónicamente Instituto deMolestias Sociales), lo que llevó al Gobierno adecretar su supresión68.

Además de su éxito en cuanto a la natura-lización de la «cuestión social», la labor del

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jo, fue absorbida con todos sus servicios por ese Ministe-rio. « (L. SÁNCHEZ AGESTA, «Orígenes de la política socialen la España de la Restauración», Revista de DerechoPolítico, 8 (1981), p.19).

65 A. POSADA, Fragmentos de mis memorias, Univer-sidad de Oviedo, 1983, p. 312.

66 A. POSADA, «Recordando...», p. 126.67 A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit, p. LXXIII, nota 117, y

cita la obra de POSADA, Fragmentos de mis memorias,pp.311-312.

68 LÓPEZ PENA, Op. cit,. p. 43. JOSEFINA CUESTA desta-ca las presiones y la crítica de la «oligarquía dominante»en torno al Instituto de Reformas Sociales, en especial dela patronal catalana, durante la etapa de la posguerraeuropea: «el segundo congreso de la ConfederaciónPatronal Española lanzó fuertes ataques a esta Instituto,planteando la necesidad de su supresión o, en todo caso,de la formación de institutos regionales (...). La respuestano se hizo esperar. Las peticiones patronales, formuladasen septiembre, se traducían inmediatamente en el RealDecreto de octubre de 1919 con la reorganización delInstituto de Reformas Sociales (...). El Instituto de Refor-mas Sociales se debilita» (J. CUESTA BUSTILLO, Op, cit, p.81). Y en nota a pie de página: «la crisis y crítica del Ins-tituto de Reformas Sociales, estimulada en 1919 y que seextiende hasta 1924, en que se consuma su desaparición,tiene algo más que explicaciones organizativas. La pre-sión patronal, especialmente fuerte en la posguerra, sealza vencedora con la dictadura». DEL REY REGUILLO, porsu parte, matiza la oposición patronal a la reforma socialal advertirla marcada por la falta de una posición comúncon organizaciones incluso favorables al Instituto deReformas Sociales (v. F. DEL REY REGUILLO, Propietarios ypatronos: la política de las organizaciones económicas enla España de la Restauración (1914-1923), Ministerio deTrabajo y Seguridad Social, 1992, p. 447.

Instituto tuvo otras repercusiones positivaspara el desarrollo de la Administración socio-laboral. Así, creemos que no se ha hecho eldebido hincapié en su aportación a lo quepodríamos denominar «profesionalización»de la Administración. La incorporación alInstituto de un equipo de profesores universi-tarios dio un tono científico a la actividad dia-ria del organismo. En su quehacer cotidiano,los hombres del Instituto se acostumbraron auna forma de trabajo basada en el manejo deinformación, la recopilación de datos estadís-ticos, la utilización de bibliografía y docu-mentación, etc., que luego pasaría al Ministe-rio toda vez que una parte muy importantedel personal del Instituto pasó a integrarseen el Ministerio desde 1920. De hecho, en losdiferentes organigramas ministeriales apa-recen diversos hombres del Instituto ocupan-do en algunos casos cargos de responsabili-dad en el nuevo departamento. Entre elloscabe citar, por ejemplo a Julio Puyol, que deSecretario del Instituto pasó a ser Jefe de laSección de Reformas Sociales del Ministerio,a Ricardo Oyuelos que ocupó el cargo de Ofi-cial Mayor, a Alvaro López Núñez, a LeopoldoPalacios Morini, a Constancio Bernaldo deQuirós, a Pedro Sangro y Ros de Olano quellegaría a ser ministro de Trabajo, a PráxedesZancada, Juan Uña Sartou o León MartínGranizo por citar a los más conocidos. En todocaso, según González Rothvoss fue EduardoAunós, el ministro de Trabajo de la Dictadurade Primo de Rivera, quien más se distinguióen ello69.

El nuevo Ministerio, según indica el propioGonzález Rothvoss70, hubo de atravesar una

etapa inicial en la que quedó a la sombra delInstituto quedando su misión reducida, pocomás o menos, a «conferir jerarquía adminis-trativa a las propuestas de este organismo»,continuando en este papel «segundón» hastaque se hiciera cargo del Ministerio EduardoAunós ya bajo la Dictadura primorriverista.La propia Memoria plurianual del Ministeriode 1932 se refiere a ese papel secundariodurante los primeros tiempos71. Finalmentetuvo que ser la Dictadura la que disolviendoel Instituto permitiera el despegue del Minis-terio.

Pero las dificultades entre las que hubo dedesenvolverse el Ministerio durante sus pri-meros años no sólo se derivaban de sus rela-ciones con el Instituto, sino asimismo de suposición con respecto a otros Ministerios demayor tradición. Además, el agitado panora-ma de los primeros años de la década de losveinte derivó en un carrusel de cambios deGobierno que determinaron una rápida suce-sión de ministros de Trabajo. De hecho, lapermanencia de diez meses en el cargo delprimer ministro, Carlos Cañal, constituye unperíodo prolongado en comparación con lamayor parte de los ministros que se sucedendesde 1921 a 1939. Hasta el advenimiento dela Dictadura de Primo de Rivera y el ministe-rio de Eduardo Aunós, los ministros de traba-jo fueron los siguientes: Carlos Cañal (8 demayo de 1920 a 13 de marzo de 1921), Eduar-do Sanz Escartín (13 de marzo de 1921 a 19agosto de 1921), Leopoldo Matos (19 agostode 1921 a 8 de marzo de 1922), Abilio Calde-rón (de 8 de marzo de 1922 a 7 de diciembrede 1922), Joaquín Chapaprieta (7 de diciem-bre de 1923 a 5 de septiembre de 1923) y LuisArmiñán (5 a 15 de sepriembre de 1923)72.



69 En la Real Orden de 16 de junio de 1924 (Gace-ta del 20 de junio) se relaciona el personal del Institutode Reformas Sociales que pasa a integrarse en el Minis-terio. Según dicho autor, Aunós «infunde nueva vida alMinisterio al incorporar al mismo un centenar de fun-cionarios del Instituto, altamente conceptuados en eldominio social», GONZÁLEZ ROTHVOSS, La política laboralde los ministros españoles de trabajo, Salamanca,1968t, p. 6.

70 M. GONZÁLEZ ROTHVOSS, Op. cit., pp. 5-6.

71 MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL, Laborrealizada desde la proclamación de la República hasta el8 de septiembre de 1932, Madrid, p. 16.

72 Algo parecido sucedió con la propia denomina-ción del Ministerio, que en 1922 cambió su nombre ori-ginal de Ministerio del Trabajo por la de Ministerio deTrabajo, Comercio e Industria. Con posterioridad se iránsucediendo cambios de denominación: Ministerio de

6. CONCLUSIONES

A lo largo de este artículo hemos intentadodesvelar las causas que motivaron el surgi-miento del Ministerio del Trabajo en el año de1920, una fecha algo tardía con relación a lamayoría de los países avanzados de la época.Para ello, hemos pasado revista a los orígenesde la reforma social que, entre otras conse-cuencias, supuso la puesta en marcha de laAdministración sociolaboral que entre 1903 y1920 tuvo su eje en el Instituto de ReformasSociales.

Desde nuestro punto de vista, tanto laopción por una Administración social pecu-liar con centro en el Instituto, como el recha-zo a crear un Ministerio de Trabajo, han deinterpretarse a la luz de la influencia de losreformadores krausistas que Moret en 1883 yCanalejas en 1902 habían captado para cola-borar en la acción gubernamental. A la políti-ca social de signo armonicista, científico yconcertador que promovían los krausistas nose adaptaba la formulación institucionaliza-dora de un Ministerio de Trabajo, cuya actua-ción se basaba en moldes burocráticos y cen-tralizadores. De hecho, el proyecto de Institu-to del Trabajo declara expresamente surechazo a la alternativa ministerial. El Insti-tuto de Reformas Sociales, nacido en 1903, vaa participar del mismo espíritu krausista y,llegado el momento, se va a mostrar contrarioa la creación de un Ministerio del Trabajo. Seha solido considerar que la creación delMinisterio en 1920 representaba un ataquedirecto a la pervivencia del Instituto, de ahíque las relaciones que ambas institucionesmantuvieron entre 1920 y 1924 hayan sidointerpretadas en clave conflictiva. Por nues-

tra parte, sin pretender negar la existenciade desencuentros entre ambos organismos,consideramos que la supresión del Institutono tuvo tanto que ver con la aparición delMinisterio como con el agotamiento del mode-lo de intervencionismo científico que repre-sentaba. Dicho agotamiento empezó a emer-ger a partir de 1917, año del fallecimiento desu presidente Gumersindo de Azcárate, y secombinó con la crisis socioeconómica que azo-tó a España tras la I Guerra Mundial. Si bienel propio Azcárate había pensado en Ezacomo su sucesor al frente del Instituto, la per-vivencia de la orientación krausista del Insti-tuto sólo podía quedar asegurada por otroPresidente del mismo ideario. Por otro lado,había sido el liderazgo personal de Azcáratelo que, en última instancia, había posibilitadola convivencia entre las diversas ideologíasque se dieron cita en el Instituto (krausistas,católico-sociales, conservadores, liberales,socialistas), tanto en su estructura represen-tativa como en su estructura burocrática. Alfaltar Azcárate, el Instituto pluralista nopudo mantener su unidad de acción frente ala nueva envergadura que empezaron aadquirir los problemas sociales, empezando amanifestarse las disensiones entre las repre-sentaciones obrera y patronal. Ante estasituación, el Estado empezó a atisbar la nece-sidad de un recambio y un nuevo modelo deintervención.

Pero por encima de estos y otros factoresque condujeron al Instituto a la crisis, planeauna explicación de mayor alcance. En estesentido, utilizamos la imagen del «héroe delrepliegue» propuesta por el ensayista germa-no Enzensberger. Para este autor, el destinode dichos héroes viene marcado por su misiónde desmantelamiento de aquello de cuyasupervivencia o permanencia depende su pro-pia supervivencia. En este sentido, lo paradó-jico del éxito de la política de reforma socialpromovida por el Instituto de Reformas Socia-les era que la «cuestión social» cobrase cartade naturaleza y fuera incorporada con carác-ter permanente a la agenda política de los

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Trabajo y Previsión (1928), Ministerio de Trabajo y Previ-sión Social (1933), Ministerio de Trabajo, Sanidad y Pre-visión (1934), Ministerio de Trabajo, Justicia y Sanidad(1935), Ministerio de Trabajo, Sanidad y Previsión(1936), nuevamente Ministerio de Trabajo y Previsión(1937) y, en el mismo año, Ministerio de Trabajo y Asis-tencia Social y, por fin, Ministerio de Trabajo en 1939.

Gobiernos lo cual, inevitablemente, conducíaa la desaparición del Instituto. La reformasocial resulta, así, una noción con fecha decaducidad que, llegado el momento, debía sersustituida por una política pública sostenidabajo la competencia directa del Gobierno.

Con objeto de poder desvelar hasta quépunto la reforma social alcanzó su propósitonos hemos detenido en rastrear las razonesque llevaron a ella y marcaron su evoluciónen España. En ese proceso de indagación seha pretendido recuperar al propio Estadocomo uno de los actores, acaso el principal, dela reforma social. Un Estado dotado de ciertaautonomía con relación a las demandas de lossectores sociales más interesados, por uno uotro motivo, en la reforma social. Esto nos hallevado a desmarcarnos de las tesis clásicasen las que el Estado actúa presionado o diri-gido por sectores sociales en defensa de susintereses, si bien no rechazamos la incorpora-ción de esos intereses en el proceso de formu-lación de las políticas públicas. En última ins-tancia, la puesta en marcha de la políticareformista pudo tener que ver con el anhelode regeneración y modernización que invadióEspaña tras los acontecimientos de 1898 yque, en su vertiente política, obligó a los polí-ticos comprometidos con el sistema canovistaa buscar nuevas fuentes de legitimidad parael sistema de la Restauración toda vez que supreservación obligaba, en contra de los presu-puestos del liberalismo clásico, a fortalecer elEstado73. Una de dichas fuentes era, precisa-mente, la reforma social, como fueron capacesde ver, desde diferentes puntos de vista,Dato, Canalejas o Maura.

En el contexto de esa política social refor-mista fue preciso establecer una primeraAdministración social, de carácter corporati-vo, arbitral y científico que tiene su plasma-ción en el Instituto de Reformas Sociales entorno al cual, y promovidos desde él, se irándesarrollando otros organismos como la Ins-pección del Trabajo o el Instituto Nacional dePrevisión. Sin embargo, los problemas que apartir de 1917 irán aquejando al Instituto,empezando por la desaparición de Azcárate, ysiguiendo por las luchas internas entre lasrepresentaciones obreras socialista y católi-ca, el desinterés cuando no oposición de lapatronal, la politización por parte de lossocialistas, etc., irán precipitando su final ysu sustitución por un organismo guberna-mental de mayor rango: el Ministerio del Tra-bajo fundado en 1920 por Eduardo Dato refle-jando un nuevo modelo intervencionista.

Por otro lado, se ha considerado que lapropia construcción de una Administraciónsociolaboral, tanto en el modelo del interven-cionismo científico (Instituto de ReformasSociales) como del intervencionismo admi-nistrativo (Ministerio del Trabajo), constitu-ye, a su vez, una formulación concreta de lapolítica social en el convencimiento de quepolítica (policy) es todo lo que los Gobiernosdeciden hacer o no ante un problema públicoy de que la estructura de una organizaciónforma parte de su estrategia de actuación.Como ha dicho Martín Valverde74 la reformasocial fue una vía lenta de intentar encauzarla «cuestión social» y, en todo caso, inclinadahacia la concertación y el corporativismo. Ensu esquema, correspondía al Estado un papelimportante que, con el tiempo, fue ocupandoel primer plano y que fue necesario consoli-dar definitivamente a partir de los años de laI Guerra Mundial con la creación de unMinisterio del Trabajo. A partir de esemomento, la suerte del Instituto apareceligada al Ministerio. En todo caso fue unacoexistencia difícil de la que se han ofrecido



73 Según GALÁN GARCIA, «la intervención del Estadoen las relaciones laborales durante el primer tercio delsiglo XX no va a ser un hecho aislado en cuanto a laacción política se refiere, sino que hay que enmarcarla enun contexto mucho más amplio de actuación estatal des-de el punto de vista económico, más explícitamente fis-cal, comercial e industrial» (A. GALÁN GARCÍA, «La inter-vención pública en las relaciones laborales durante elprimer tercio del siglo XX en España», en A.GALÁN GAR-CÍA (coord.), Op,. cit, p. 24). 74 A. MARTÍN VALVERDE, Op. cit., p. CVIII.

dos visiones opuestas. Por un lado, aquellosque consideran que el Ministerio partía deuna posición débil y que, por tanto, hubo de«someterse» al Instituto. Por otro, quienesestiman que el establecimiento del Ministe-rio truncó la vida del Instituto. Lo que sí es

posible afirmar es que los primeros años deexistencia del Ministerio del Trabajo estuvie-ron dominados por un proceso de búsquedade su propia identidad (y no sólo frente alInstituto) al que la situación política existen-te no ayudaba precisamente.

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En los orígenes de la Administración sociolaboral: del ... · permitió el avance de la reforma...

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