Para hacer Gestión de Riesgo en los pro-cesos de desarrollo local: la experiencia del Proyecto de Gestión de Riesgo de Desastres en distritos altoandinos de Arequipa

Sánchez, Manuel. 2006

Resumen

Abstract

Esta publicación ha sido realizada en el marco del Proyecto Uso Sostenible de la Tierra en Cuencas Hidrográficas de los Andes (Proyecto Regional Cuencas Andinas), que es un proyecto de coopera-ción entre el Centro Internacional de la Papa (CIP) y el Gobierno de Alemania-Ministerio de Coopera-ción Económica y Desarrollo (BMZ). Por un lado, el CIP ha delegado la responsabilidad de la ejecución del proyecto al Consorcio para el Desarrollo Sos-tenible de la Ecorregión Andina (Condesan) y a la Red de Instituciones vinculadas a la Capacitación en Economía y Políticas Agrícolas en América Lati-na y el Caribe (Redcapa), y por el otro, el Gobierno Alemán ha delegado esta responsabilidad a la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

Proyecto Regional Cuencas AndinasDirección URL: www.condesan.org/cuencasandinas

Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

© Centro Internacional de la Papa (CIP), 2006

ISBN 92-9060-278-3

Las publicaciones del CIP contribuyen con infor-mación importante sobre el desarrollo para el dominio público. Los lectores están autorizados a citar o reproducir este material en sus propias publicaciones. Sin embargo, se solicita respetar los derechos de autor del CIP y enviar una copia de la publicación en la que se realizó la cita o se reprodu-jo el material al Departamento de Comunicación y Difusión, a la dirección que se indica.

Centro Internacional de la PapaApartado 1558, Lima 12, Perúcip@cgiar.orgwww.cipotato.org

Primera edición: Agosto de 2006Corrección de textos: Rocío MoscosoDiseño: LuzAzul Gráfica S.A.C.

Impreso en el PerúTiraje: 500 ejemplaresAgosto 2006

Los procesos de desarrollo local muchas veces son afectados por la ocurrencia de fenómenos natura-les que destruyen la inversión de varios años. Otras veces generan, sin proponérselo, situaciones de riesgo para las poblaciones y el Ambiente. ¿Cómo actuar para evitar esto? Esta publicación resume la experiencia en el tema del Proyecto de Gestión de Desastres con Enfoque de Seguridad Alimentaria (PGRD-copasa), con municipios y organizaciones en áreas urbano rurales de la zona andina de Arequipa, provincias de Castilla y Condesuyos. El proyecto se implementa con el apoyo del Gobierno Regional de Arequipa y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y se dirige a fortalecer las capacidades de los actores locales para reducir el riesgo de desastres naturales dentro de los procesos de planeación e inversión local.

There are many cases in which local development processes are affected by natural phenomenon that destroy investments from the last few years. In other cases they generate, without control, situations where people and the environment are placed in risk. How can we act to prevent this? This publication summarizes the experiences of disaster management and food security from the Disaster Management Project with Focus on Food Security (PGRD-copasa), municipalities and organizations from urban rural Andean areas of Arequipa, in particular the provinces of Castilla and Condesuyos. The project was directed to strengthen the capacity of local actors to handle how to reduce the risk of natural disaster within their planning and investment processes. The Regional Government of Arequipa and the German Technical Cooperation (GTZ) supported the implementation of the project.

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Presentación 3

1. Introducción 5

2. Antecedentes 6

3. El ámbito de intervención 8

4. Situación inicial y objetivos del proceso 10

5. La metodología para la inclusión prevista en el comienzo 12

5.1. La sensibilización 12

5.2. La elaboración, y utilización adecuada de los Análisis de Riesgo 12

5.3. La formación del equipo facilitador del proceso de planes y presupuesto 13

5.4. La identificación de vulnerabilidades como parte del diagnóstico participativo para los planes de desarrollo 13

5.5. La inclusión sectorial y transversal de la GRD en los planes y presupuesto 14

6. Cambios en el proceso 15

6.1. Ordenamiento Territorial 15

6.2. Criterios de priorización y criterios de asignación del gasto 15

6.3. GRD en perfiles de proyectos 16

7. Resultados 17

8. Lecciones aprendidas 25

9. Recomendaciones 26

Índice

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En el mundo del conocimiento en el que vivimos, todas las organizaciones necesitan mejorar continuamente sus procesos de aprendizaje para elevar su efectividad y con esto su capacidad de sobrevivencia y su grado de legi-timación ante la sociedad. Se pregona que el conocimiento y la información son las bases fundamentales del progreso; en este orden de ideas, muchas organizaciones diseñan y ejecutan programas o proyectos a partir de alian-zas, y con este fin gestionan recursos de diferentes fuentes, como la coope-ración técnica internacional.

Un ejemplo de esto es el Proyecto Regional Cuencas Andinas, ejecutado por el Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina (Condensan) y la Red de Instituciones vinculadas a la Capacitación en Eco-nomía y Políticas Agrícolas de América Latina y el Caribe (Redcapa) con el apoyo del Gobierno de Alemania-Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) a través de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Este proyecto ha propiciado grandes sinergias entre la institucionalidad identifi-cada con los objetivos de la intervención, el desarrollo de actividades para el Análisis de Cuencas, el manejo integral de los recursos naturales, el Orde-namiento Territorial, el fortalecimiento de las comunidades y las entidades, y la capacitación y el intercambio de experiencias a través de formas que van desde la difusión de información hasta pasantías de productores y técnicos entre las diversas cuencas y países comprendidos.

La ejecución de programas y proyectos se constituye en una fuente muy importante de aprendizaje a través de la capacitación, las asesorías, la adop-ción de nuevas prácticas de monitoreo, la evaluación y la sistematización de experiencias. Pero este último es, quizá, el método menos utilizado, a pesar de que las experiencias están a la mano y los costos son menores.

La sistematización significa para los miembros del proyecto, de acuerdo con lo aprendido, reconstruir, comprender, interpretar y transformar. A través de este proceso de inmersión en la realidad vivida y de reflexión profunda sobre lo sucedido se logra tomar conciencia de los éxitos para repetirlos, y de los errores para corregirlos. Mediante la sistematización se genera un proceso de aprendizaje que culmina en la formulación de lecciones muy valiosas para mejorar la práctica del proyecto y de otros que estén en con-diciones semejantes; también es muy útil para refinar el diseño de nuevas propuestas de intervención. La sistematización facilita unir al sujeto y al objeto de la acción, y unir a quien sabe con quien actúa, con el propósito de generar nuevo conocimiento y mejorar la práctica.

Presentación

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En la sistematización no sólo hemos buscado ordenar y clasificar datos e informaciones de acuerdo con la evolución del proyecto, sino analizar las experiencias como procesos históricos complejos, en los que inter-vienen diferentes actores y que se desarrollan en determinado contexto socioeconómico y en un momento institucional de los cuales formamos parte. Los trabajos realizados por este equipo de profesionales, nuevos sistematizadores, reflejan estos conceptos e indican el esfuerzo y dedicación de los autores para lograr un producto final de alta calidad y utilidad.

Este documento forma parte de un conjunto que se irá complementando con otras sistematizaciones que irán cubriendo los diferentes aspectos biofísicos, económicos, sociales, culturales, políticos, institucionales e históricos que demanda una buena intervención en estos territorios. Los trabajos permitirán mejorar nuestra propia práctica, compartir nuestros aprendizajes con otras experiencias similares y contribuir en algo al enriquecimiento conceptual sobre los diversos temas tratados. Un efecto conexo será el de servir de motivación para que otros colegas puedan apropiarse de la metodología y se animen a reflexionar sobre las prácticas hechas en otros campos.

Un punto digno de resaltar en la generación de las publicaciones es el esfuerzo mancomunado de tres proyectos y un programa de la Cooperación Alemana en el Perú: Prevención de la Violencia Juvenil, Rioplus, Proyecto Regional Cuencas Andinas y el Programa de Desarrollo Rural Sostenible. Cada unidad logró moti-var a sus colaboradores y facilitar un ambiente propicio de aprendizaje colectivo que los llevó a sistematizar su experiencia. Ésta es una verdadera demostración de sinergias y aprovechamiento de las ventajas com-parativas; por ejemplo, todos nos favorecimos de la experticia de Ruth Varela, colaboradora de Rioplus en Honduras, quien se responsabilizó de la formación de veinte nuevos sistematizadores.

Consideramos que el resultado de este esfuerzo servirá para que otros proyectos y programas se animen a hacer visible su experiencia. Queda en las manos de los lectores y de las instituciones dedicadas al De-sarrollo Rural Territorial —en este caso a la Gestión Integral de Cuencas— utilizar nuestros aprendizajes como ejemplos para la capacitación, como puntos de comparación o como metodología para llevar adelante intervenciones similares, con los ajustes necesarios para adecuarse a territorios diferentes.

Dr. Alonso Moreno DíazAsesor PrincipalProyecto Regional Cuencas Andinas

Lima, Agosto de 2006

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Habitualmente, la Gestión de Riesgo de Desastres (GRD) no es un tema explícito en los procesos de gestión del desarrollo local. En general, los actores locales —sobre todo los habitantes de comunidades rurales y an-dinas— perciben los desastres como ocurrencias inmanejables, frente a las cuales lo único que cabría esperar es ser favorecidos por el azar y que el desastre no se produzca. En las agendas de los gobiernos locales tampoco se les da la importancia suficiente a las inversiones de carácter preventivo.Sin embargo, las regiones andino-rurales son áreas en las que, con frecuen-cia, se desencadenan eventos naturales peligrosos —nevadas, deslizamientos, sismos de diversas intensidades, sequías prolongadas—, que producen innu-merables daños a escala familiar y comunal. Estos eventos son factores gravi-tantes en el aumento de la pobreza, por lo que se esperaría que los agentes locales generen, de manera permanente, iniciativas organizadas tendentes a reducir las probabilidades de que ocurran daños. Pero esa predisposición no se observa con frecuencia, lo cual se explica por varias razones. Una de ellas es que la memoria histórica de los daños no está registrada de modo conveniente en los pueblos, y se olvida con facilidad las dimensiones que los desastres pueden alcanzar. Otra causa es que no existen herramien-tas de gestión que ayuden en dos sentidos: organizar la reflexión colectiva sobre los alcances del riesgo y diseñar mecanismos para tenerlo en cuenta en los procesos de planeamiento del desarrollo y la inversión locales.Esta situación fue la que motivó, desde fines del año 2002, el interés del Proyecto de Gestión de Riesgo de Desastres con Enfoque de Seguridad Alimentaria (PGRD-Copasa). La preocupación central del proyecto ha sido incorporar criterios de GRD en los procesos de gestión local, y avanzar junto con las poblaciones en la ejecución de medidas orientadas a reducir sus vulnerabilidades.De otra parte la GRD parte fundamental en la Gestión Integral de Cuencas, pues mucho de los efectos de los desastres se sienten en la parte baja, se originan por causas antrópicas de la cuenca alta; además, la disminución de la vulnerabilidad de la población es parte vital de una buena gestión del territorio denominado cuenca. Por esta razón el Proyecto Regional Cuen-cas Andinas ha coordinado acciones de cooperación con el PGRD-Copasa tanto en el análisis de las microcuencas del PDRD-Copasa como en la eje-cución de coinversiones en proyectos comunales que ayudan a disminuir la erosión y a mantener la cantidad y calidad del agua. Esta publicación es otra acción del trabajo mancomunado de los proyectos de la GTZ.En este documento se presentan de manera sucinta los primeros resulta-dos de este proceso.

1. Introducción

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El PGRD-copasa cuenta con el soporte compartido del Gobierno Regional de Arequipa y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

El proyecto comenzó en septiembre del año 2002, en poblados rurales al-toandinos de la región Arequipa, provincias de Castilla y Condesuyos, selec-cionados por su situación de pobreza —en muchos casos extrema— y por su vulnerabilidad frente a peligros naturales reiterados en el ámbito, princi-palmente sismos, sequías y nevadas. La intervención del PGRD recoge la experiencia de dos proyectos de emer-gencia anteriores, ejecutados también por el Gobierno Regional y la Coop-eración Técnica Alemana. El primero fue denominado Reconstrucción de Viviendas Post Sismo, y consistió en la aplicación de tecnologías sismore-sistentes en las viviendas afectadas por el terremoto de junio del 2001. El segundo fue Medida Especial de Ayuda de Emergencia para el Friaje, y estuvo destinado a apoyar a las víctimas de las intensas nevadas que se produjeron en julio del 2002 en las provincias altas de Arequipa.

Los resultados de ambos proyectos sirvieron para mostrar la magnitud de los daños que los desastres llamados naturales ocasionan —en especial a las familias pobres— y la frecuencia con la que se presentan en las zonas visita-das. Así mismo, permitieron advertir la importancia de actuar con criterios preventivos y no sólo de atención a la emergencia, si se quiere mejorar la eficacia de las medidas destinadas a reducir las pérdidas sociales y, sobre todo, si el objetivo es que las poblaciones estén en condiciones de actuar frente al riesgo por sí mismas y de manera sostenible.

Si en las intervenciones de emergencia se puso el énfasis en la reconstrucción de las viviendas dañadas por el sismo, así como en el reparto de alimentos y medicinas para el ganado afectado por las intensas nevadas del año 2002, en la nueva estrategia del PGRD lo que se busca es, en particular, actuar sobre las condiciones de riesgo. Así, se trata de anticipar los peligros y reducir las vulnerabilidades físicas, productivas e institucionales, de tal modo que se re-duzca la probabilidad de que el desencadenamiento eventual de los desastres naturales produzca daños.

2. Antecedentes

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El proyecto actúa a través de tres componentes:

n Construcción de viviendas sismorresistentes y protección de sistemas de agua.n Aplicación de tecnologías destinadas a disminuir vulnerabilidades en los sistemas de pro-

ducción agropecuaria. n Apoyo a la institucionalidad local para la Gestión del Riesgo de Desastres.

La intervención del proyecto en sus tres componentes se basa en los Análisis de Riesgo (AdR) o diagnósticos de riesgo elaborados en cada uno de los 13 distritos de intervención. En éstos, como se explica más adelante, se describe el panorama de amenazas o peligros priorizados, así como los puntos críticos de riesgo identifi-cados por la concurrencia de vulnerabilidades y peligros.

En el componente institucional, uno de los objetivos más importantes ha sido lograr que los aspectos princi-pales de la gestión de riesgo de desastres sean tomados en cuenta en los procesos de planeación e inversión participativa. En un comienzo, esto significaba concentrarse en los procesos de elaboración de Planes de Desarrollo Concertado (PDC) y Presupuestos Participativos (PP); luego, en el camino, se ha ido avanzando hacia otros temas de la gestión local —a los cuales nos referiremos más adelante— en los que el enfoque de riesgo es igualmente necesario.

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En la geografía del ámbito de intervención se pueden distinguir dos zonas características:

Como ya se ha señalado, la estrategia de inclusión de la GRD en procesos de gestión local se implementa en 13 distritos altoandinos, pertenecientes a las provincias de Castilla (9) y Condesuyos (4).

Casi todos los centros poblados de ese ámbito tienen características rura-les, con la excepción de tres que presentan una mayor fisonomía urbana:

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En conjunto, en la zona del proyecto viven aproximadamente 25.000 personas.

3. El ámbito de intervención

Orcopampa, con aproximadamente 6.000 habitantes, en la zona alta de Castilla.Pampacolca, con alrededor de 4.000 habitantes, en la zona de Castilla Media. Chuquibamba, con cerca de 6.000 habitantes, en la provincia de Condesuyos.

nLa zona intermedia, entre los 1.800 y 3.000 metros de altitud.

nLa zona alta, que va de 3.000 a 4.500 metros de altitud.

En la zona intermedia predominan la ganadería lechera y el cultivo de papa, maíz, cebada, quinua y algunos frutales. En la zona alta las actividades prin-cipales son la ganadería de camélidos andinos, la crianza de truchas y las labores mineras.

Característicamente, en la zona intermedia los peligros naturales más fre-cuentes son los sismos, los deslizamientos y las heladas, en tanto que la zona alta sufre cada año nevadas y sequías. En el cuadro 1 se pueden observar las amenazas en cada distrito que fueron señaladas durante los talleres de Análisis de Riesgo.

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DISTRITOS

ViracoMachahuay TipanPampacolca

UñónOrcopampaAndaguaChachasAyoChuquibambaIrayYanaquihuaAndaray

1. Sismos 2. Deslizamientos 3. Heladas1. Deslizamientos 2. Sequías 3. Sismos 4. Huaicos1. Sismos 2. Deslizamientos 3. Huaicos 4. Plagas1. Sequías 2. Sismos 3. Heladas 4. Arenamientos 5.Nevadas1. Inundaciones 2. Huaicos 3. Sequías 4. Sismos1. Heladas 2. Sequías 3. Nevadas1. Heladas 2. Sequías 3. Sismos 1. Sequías 2. Heladas 3. Huaicos1. Huaicos 2. Sequías 3. Deslizamientos1. Sismos 2. Sequías 3. Heladas 4. Vientos1. Sequías 2. Sismos 3. Entradas de ríos 1. Sequías 2. Heladas 3. Sismos1. Sequías 2. Sismos 3. Heladas 4. Lluvias

CUADRO 1Amenazas priorizadas en el ámbito del PGRD copasa (2003)

Ante la diversidad de peligros, la situación de pobreza dominante alimenta las vulnerabilidades persistentes de las poblaciones. Ejemplos visibles de tales vulnerabilidades son la estructura endeble de las viviendas y las construcciones comunales, la desprotección de los sistemas de suministro de agua para los poblados, la ubi-cación inadecuada de los canales de regadío, la fragilidad de la infraestructura pública, el uso de tecnologías agropecuarias que favorecen la erosión y la desertificación, etcétera.

La orientación de la inversión pública en la zona tampoco ha sido cuidadosa al considerar criterios de pre-vención del riesgo. Como ejemplo de ello se pueden citar los puentes colapsados por efecto de las avenidas estacionales de ríos (Chachas), las bocatomas inutilizadas por arenamiento y erosión (Pampacolca) y los caminos afectados por derrumbes y deslizamientos (Tipan).

AMENAZAS

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En el comienzo, se planteó incorporar la GRD en los procesos de gestión del desarrollo en torno a tres instrumentos conocidos y de cierto uso en la gestión local: los planes de desarrollo concertado, los presupuestos participativos y los planes de emergencia. Se buscaba:

nMotivar a los actores para que utilicen criterios de GRD en la toma de decisiones para el desarrollo.

nDiseñar metodologías prácticas para el manejo de criterios de GRD en la elaboración de los planes de desarrollo y presupuesto participativo.

nIdentificar en cada ámbito proyectos específicos destinados a la reduc-ción del riesgo de desastres naturales.

nVincular los planes de emergencia a las amenazas priorizadas en cada zona.

El momento inicial de intervención del proyecto coincidió con el cambio de autoridades municipales, las cuales entraron en funciones en enero del 2003. Por otra parte, en mayo de ese año se promulgó la nueva Ley Orgá-nica de Municipalidades (27972), con lo cual los procesos de elaboración de planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos se con-virtieron en una tarea de gobierno que fue encargada a las municipalidades y regiones.

Para entonces, ninguno de los municipios contaba con planes de desa-rrollo y los presupuestos se aprobaban con un estilo tradicional: el alcalde tomaba la iniciativa y la alcanzaba al concejo municipal para que éste la aprobara por acuerdo. Así, se presentó la ocasión para avanzar en un cam-bio en los procesos de planeamiento, tomando como base la participación de la comunidad.

En sus comienzos —el año 2003—, el proyecto apoyó directamente la elaboración de planes y presupuestos en siete distritos, en tanto que en los seis restantes intervino sólo en los procesos de elaboración del presu-puesto participativo; la razón era que las municipalidades de estos ámbitos habían avanzado en las tareas de diseño de sus planes con el apoyo de entidades privadas. No obstante, durante los años 2004 y 2005 las evalua-ciones y actualizaciones de los PDC fueron apoyadas por el proyecto en todos los distritos del ámbito. Por otro lado, aunque en cada distrito existen comités de defensa civil encargados de las tareas de emergencia frente a los desastres, pocos de

4. Situación inicial y objetivos del proceso

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éstos están activos. Si bien casi todos tienen experiencia en la realización de eventos preparatorios para enfrentar los desastres —conformación de brigadas de atención, señalización de peligro en lugares públicos, entrenamiento para auxiliar a heridos, realización de simulacros de sismos, entre otros—, ninguno contaba con planes de emergencia para actuar frente a las amenazas inminentes de cada zona. Tampoco tenían expe-riencia en el tema de la gestión del riesgo como parte de los procesos de desarrollo, y en particular en las decisiones de inversión pública.

Otra constatación es que ni las autoridades ni la población consideraban importante el conocimiento de las situaciones de riesgo. Las autoridades hablan con frecuencia de los desastres, pero pocas veces aportan infor-mación adecuada y, cuando elaboran proyectos, tampoco asumen la tarea de identificar medidas de carácter preventivo. La mayoría de veces consideran que para eso está el Sistema Nacional de Defensa Civil. Otras veces, incluso la propia inversión pública contribuye a generar situaciones de riesgo. Por estas razones, en el inicio la tarea más importante fue generar entre todos los actores la conciencia sufi-ciente como para que comprendan las consecuencias socioeconómicas de los desastres y sepan qué medios que están a su alcance podrían utilizar con el fin de minimizar los daños que se producen casi todos los años.

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5.2. La elaboración y utilización adecuada de los Análisis de Riesgo

La elaboración de los AdR fue la tarea más importante durante la primera fase de intervención del proyecto. A partir de éstos, se estructuraron las estrategias de intervención para los tres componentes del proyecto: vivi-enda e infraestructura, agropecuario e institucionalidad.

Los Análisis de Riesgo fueron hechos tomando como unidad espacial el distrito. Se dirigieron a obtener básicamente tres tipos de información:

nLa situación de los peligros recurrentes de cada distrito y su priorización.

nEl reconocimiento de las vulnerabilidades físicas, familiares e institucionales.

n La propuesta de medidas de mitigación, prevención y pre-paración frente a las condiciones de riesgo evaluadas.

Atendiendo a la situación encontrada, en la metodología inicial se trató de articular cinco elementos, que a continuación se desarrollan.

5.1. La sensibilización

Éste fue el reto inicial. Se trataba de que los actores principales de cada ám-bito reconocieran conscientemente que es necesario preocuparse por las situaciones de riesgo y que existe la posibilidad de hacerlo con los recursos que se manejan en el nivel local. Para el proyecto, una convicción clave ha sido involucrar en el proceso a actores de base y a actores de gobierno, con el fin de aumentar la probabilidad de éxito de las acciones preventivas.

Las herramientas utilizadas en este trabajo han sido las entrevistas con autoridades y líderes, las charlas y capacitaciones con organizaciones de base, y los talleres preparatorios para elaborar los planes de desarrollo y los presupuestos participativos.

5. La metodología para la inclusión prevista en el comienzo

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En la metodología de AdR se combinan métodos participativos, que emplean instrumentos como líneas de tiempo, mapas parlantes de zonificación de riesgo y verificaciones de campo, así como métodos técnicos como la fotografía, la aerofotografía, las imágenes satelitales, la filmación y el Sistema de Posicionamiento Global.

Los procesos de elaboración de los planes de desarrollo han constituido el principal insumo para el proyecto de los Análisis de Riesgo. A partir de éstos, fueron ubicados los puntos críticos de riesgo en los distritos, y por lo tanto, fue posible determinar los lugares en los que se deben limitar las actividades de inversión pública y privada. Así mismo, se han identificado áreas de peligro en las que se hace necesario intervenir para reducir los riesgos latentes, y se han generado ideas de proyectos y propuesto medidas para reducir la vulnerabilidad.

5.3. La formación del equipo facilitador del proceso de planes y presupuesto

Como quiera que en la mayoría de distritos el proceso de elaboración de planes recién se iniciaba con la intervención del proyecto, fue importante motivar a los municipios para conformar los Equipos Técnicos Municipales (ETM), encargados de preparar, facilitar y sistematizar los procesos.

Se ha procurado que en los ETM participen vecinos con formación técnica, jóvenes, líderes, regidores e in-tegrantes de los Consejos de Coordinación Local (CCL). El propósito es que los ETM estén integrados por habitantes de la localidad y de este modo se aprovechen al máximo las capacidades humanas existentes en cada ámbito.

Con cada equipo se han trabajado los temas de elaboración y actualización del plan de desarrollo concer-tado y del presupuesto participativo, el marco normativo de la planificación local y, adicionalmente, los conceptos específicos de la Gestión de Riesgo de Desastres vinculada a los procesos de desarrollo. La capacitación de los integrantes de los ETM ha sido uno de los temas en los que más se ha insistido, en la medida en que ellos son los agentes promotores que garantizarán la continuidad de los enfoques de Gestión del Riesgo promovidos.

5.4. La identificación de vulnerabilidades como parte del diagnóstico participativo para los planes de desarrollo

La metodología para elaborar los planes de desarrollo y los presupuestos es, desde la fase de diagnóstico, característicamente participativa. En los talleres, uno de los puntos de partida es la presentación de los resul-tados de los Análisis de Riesgo, principalmente en la parte de las medidas propuestas para reducir el impacto de los desastres. En forma complementaria, en varias localidades se han identificado las vulnerabilidades, sobre todo las vinculadas a las actividades agropecuarias.

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5.5. La inclusión sectorial y la inclusión transversal de la Gestión de Riesgo de Desastres en los planes y presupuestos

Denominamos inclusión sectorial a la definición, dentro de los PDC, de áreas temáticas de acción orientadas específicamente a reducir el riesgo de desastres.

En los hechos, la inclusión sectorial en los planes toma a veces la forma de determinación de objetivos ex-presamente vinculados a la GRD, y en otros casos, se integra a un eje temático especializado en el que se articulan todos los proyectos dirigidos a reducir el riesgo de desastres.

La inclusión transversal busca que en los diferentes componentes de la estructura de los planes se utilicen criterios de GRD. En algunas oportunidades, como parte de la visión de desarrollo; y otras veces, acompa-ñando el diagnóstico estratégico de cada zona, enriqueciendo el análisis de fortalezas y debilidades con el de peligros y vulnerabilidades.

El enfoque transversal también se utiliza para identificar proyectos en áreas temáticas del plan que no están necesariamente vinculadas a la GRD. Muchos proyectos pueden no estar orientados directamente a la reduc-ción de riesgos; sin embargo, siempre es necesario evaluar a primera vista su posible vulnerabilidad frente a las amenazas del ámbito. Además, aunque los principales objetivos de los proyectos ordinarios sean de carácter productivo, turístico, social, etcétera, muchas veces necesitan tener en cuenta la GRD como obje-tivo secundario, ya que pueden sufrir el riesgo o, en algunos casos, generarlo.

En sentido transversal, también se preparó la utilización de criterios de GRD para las priorizaciones de to-dos los proyectos que se definen en los PDC. Estos criterios son básicamente tres:

nImpacto en la reducción de riesgos de desastres. nVulnerabilidad frente a posibles peligros. nEfectos del riesgo que pueden generar.

Con estos criterios, se busca evitar que se decidan proyectos sin considerar las situaciones de riesgo a las que se exponen o que pueden generar. Se trata de incorporar un sentido preventivo en los planes, de tal modo que el riesgo de desastres sea considerado como un elemento de decisión.

Tanto la inclusión sectorial como la transversal son consideradas como orientaciones básicas en los procesos de elaboración y en los de evaluación y actualización de planes. En la fase de elaboración del presupuesto participativo, la GRD funciona sobre todo como criterio de asignación de gasto, en particular respecto a circunstancias de riesgo manifiesto frente a las cuales se debe actuar de inmediato.

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6.1. El Ordenamiento Territorial En algunos Planes de Desarrollo, el ordenamiento del territorio fue iden-tificado como uno de los proyectos necesarios para el manejo equilibrado del territorio y el ambiente, en particular en los distritos con crecimiento urbano significativo. Pero fue la municipalidad del distrito de Pampacolca la que tomó la iniciativa de invertir en la elaboración de su Plan Urbano Rural de Ordenamiento Territorial.

El objetivo general del ordenamiento consiste en manejar las actividades sociales de acuerdo con las potencialidades y restricciones del territorio. Las restricciones principales son, en primer lugar, los peligros naturales que se presentan por las características del ámbito. Por esa razón, el proyecto decidió acompañar el proceso distrital de ordenamiento del territorio en Pampacolca, en atención a que es una de las estrategias que puede tener un impacto directo en la Gestión del Riesgo de Desastres.

La inclusión de aspectos de GRD en los planes y presupuestos resultó una tarea compleja en la que fueron surgiendo necesidades que, al comienzo, no fueron apreciadas con suficiente interés por los actores locales. Una de ellas fue la del Ordenamiento Territorial.

6. Cambios en el proceso

6.2. Criterios de priorización y criterios de asignación del gasto

En el trabajo de priorización de proyectos del Plan de Desarrollo se hizo otro ajuste metodológico. La dificultad encontrada fue que algunos crite-rios son útiles para establecer la importancia estratégica de los proyectos, pero no sirven para apreciar las posibilidades de financiamiento inmediato de éstos ni la urgencia de llevarlos a la práctica. En los talleres, los partici-pantes suelen estar de acuerdo con las prioridades de importancia, pero cuando llega el momento de definir a qué rubros se destina el presupuesto, los acuerdos se rompen porque surgen nuevas consideraciones.

Por ejemplo, aplicando criterios como los de población beneficiaria o ge-neración de empleo, se concluye que el proyecto de un puente carrozable es singularmente importante por el beneficio que puede traer a un mayor

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número de personas. Sin embargo, aunque sea prioritario, eso no quiere decir que su financiamiento esté asegurado. Puede ocurrir, simplemente, que el presupuesto de inversión no alcance para el tamaño de la obra. O que haya otro proyecto que, a pesar de no ser tan importante desde el punto de vista del número de pobladores beneficiados, sea una obra inconclusa de un proyecto anterior y por esta razón los participantes reclamen que se le dé prioridad. O quizá consideren que, pese a que es un proyecto prioritario, por el escaso presupuesto del que se dispone corre el riesgo de quedarse a medio camino, y es mejor invertir en otro proyecto que sí se puede concluir durante el año.

Otras veces, la población ha pensado que es preferible invertir por consideraciones de urgencia, para evitar que un grupo de personas expuestas a un riesgo inminente pueda sufrir daños. La Gestión de Riesgo entra en este caso como un criterio de orientación del gasto inmediato.

Estas variantes llevaron a que en la metodología se empiece a distinguir los criterios de priorización de importancia de los criterios de asignación de gasto, con la particularidad de que los criterios de Gestión de Riesgo pueden usarse en ambos casos.

6.3. Gestión de Riesgo de Desastres en perfiles de proyectos

Desde los procesos de planeamiento, ha ido surgiendo también otra necesidad: la de utilizar los criterios de GRD en la elaboración de los perfiles de proyectos. En el nivel de los planes, la Gestión de Riesgo trabaja con información sobre los peligros y amenazas en el ámbito del distrito, pero los proyectos tienen localizaciones específicas, dentro de las cuales las condiciones de riesgo pueden ser variables.

En este aspecto, se plantea avanzar en la elaboración de los perfiles teniendo en cuenta microzonificaciones de riesgo en las que el PGRD busca trabajar, especialmente en las capitales de distrito. Por otro lado, en la actualidad el proyecto le da más importancia al desarrollo de instrumentos apropiados para incluir criterios de análisis de riesgo en cada una de las partes de los proyectos de inversión pública. Una ayuda importante en esta tarea la constituyen los avances en la guía para la inclusión de la GRD en proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que actualmente están trabajando los proyectos de GTZ junto con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

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Avances en sensibilización

La población y las autoridades del ámbito tienen una idea más precisa de la importancia de considerar el riesgo como parte de la inversión en proyectos de desarrollo. Sin embargo, no se puede decir que haya concien-cia plena de ello ni que estos actores estén en condiciones de manejar las estrategias y metodologías de la GRD. Todavía hace falta trabajar más en capacitación, sobre todo con los grupos dirigentes de las organizaciones y los técnicos de cada zona.

Uso de los Análisis de Riesgo en el planeamiento

La utilización de los AdR durante los procesos de planeamiento presentó algunas dificultades en el comienzo, debido al carácter predominante-mente técnico de los documentos. Se ha trabajado luego sobre la base de resúmenes y folletos de divulgación. Los AdR proporcionan información referente al diagnóstico que es útil en los procesos de elaboración y ac-tualización de planes, pero su manejo está todavía restringido a las perso-nas que tienen conocimientos técnicos. Se requiere simplificarlos más para que la población en general pueda acceder a ellos.

7. Resultados

Equipos Técnicos Municipales (ETM)

En los 13 distritos existen ETM, algunos de ellos muy dinámicos. El número promedio de integrantes es cinco; en general, están integrados por regi-dores, dirigentes de organizaciones, jóvenes de secundaria y personas con ciertos conocimientos técnicos. Todos ellos participan en la facilitación de los procesos de planeamiento, pero todavía dependen del trabajo de los promotores del proyecto.

Su aprendizaje temático está encaminado, pues se realizan dos reunio-nes anuales de entrenamiento para todos los distritos y capacitaciones periódicas en cada zona. Como se observa en el gráfico 1 (página 24), la consolidación institucional de los ETM es todavía débil, entre otras razones porque si bien han empezado a familiarizarse con los temas de

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Inclusión sectorial de la Gestión de Riesgo de Desastres

Como se observa en el cuadro 2, en todos los Planes de Desarrollo asesorados por el proyecto se ha avan-zado en la inclusión sectorial de la GRD, a través de ejes o áreas especializadas, y a veces de objetivos, aunque la correspondencia entre ejes y objetivos no siempre esté bien trabajada.

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CUADRO 2PGRD: PROVINCIAS DE CASTILLA y CONDESUyOS

INCLUSIóN SECTORIAL DE GRD EN LOS PLANES DE DESARROLLO CONCERTADO

MUNICIPALIDAD EJE OBJETIVOS

Eje estratégico de riesgos naturales.

Objetivo específicoProteger el medio ambiente y reducir la vulnerabilidad frente a los desastres.

AndaguaEje estratégico de Gestión de Riesgo de Desastres Naturales.

Objetivos específicosnLograr que la población adquiera

una cultura que prevenga y mitigue los desastres.

nImplementar y activar el Comité de Defensa Civil.

nTrabajar con toda la población temas de seguridad ciudadana.

AndarayEje de medio ambiente, re-cursos naturales y Gestión de Riesgo de Desastres.

ChachasEjes estratégicos de tu-rismo, ecología, medio am-biente y riesgos naturales.

Condesuyos (provincia)

Eje en medio ambiente, re-cursos naturales y Gestión de Riesgo de Desastres.

Machahuay Eje de prevención de ries-gos de desastres.

Objetivo 8 Sensibilizar y proteger a la población, así como proteger la producción, las viviendas, la infraestructura de riego y las vías de comunicación.

planeamiento y GRD, todavía les faltan destrezas en el manejo de metodologías y algo más de liderazgo en el ámbito local. Lo más importante es que, durante los tres años, no se han desactivado, y en el momento en que se estaba redactando este informe, los ETM estaban iniciando su etapa de reconocimiento formal como órganos de apoyo de los municipios.

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OrcopampaEje estratégico de Gestión de Riesgo de Desastres Naturales.

nReducir las pérdidas agropecuarias por heladas y friaje.nFomentar el crecimiento ordenado del distrito.nReducir la vulnerabilidad de la población frente a los desastres naturales.

PampacolcaÁrea estratégica de desa-rrollo de Gestión de Riesgo de Desastres.

Objetivo estratégico 5 Fomentar la prevención y mitigación de los riesgos y disminuir la vulnerabilidad de la población y de sus recursos frente a los desastres naturales.

TipanMedio ambiente, recursos naturales y Gestión de Riesgo de Desastres.

Objetivo estratégico 5 Construir obras de infraestructura con criterios de prevención de desastres naturales (técnicas sismorresistentes).

UñónEje de desarrollo de Gestión de Riesgos.

Objetivo 5Proteger y capacitar a la población en prevención de desastres naturales en zonas de riesgo.

ViracoEje de prevención del riesgo de desastres natura-les y medio ambiente.

Objetivo estratégico 3Prevenir y mitigar los riesgos de la po-blación frente a los desastres naturales, eliminar los focos de contaminación y preservar el medio ambiente.

MUNICIPALIDAD EJE OBJETIVOS

Inclusión transversal de la Gestión de Riesgo de Desastres

Los Planes de Desarrollo Concertado incorporan aspectos de GRD en diferentes partes, como en el diag-nóstico o en la visión, o a través de proyectos ubicados en diferentes ejes temáticos.

Ayo

CUADRO 3PGRD: PROVINCIAS DE CASTILLA y CONDESUyOS

INCLUSIóN TRANSVERSAL DE GRD EN LOS PLANES DE DESARROLLO CONCERTADO

MUNICIPALIDAD OBJETIVOS

En la visión “El distrito de Ayo goza de todos los servicios básicos y sociales y se encuentra debidamente conectado por una vía rápida hacia Arequipa [...] Sus autoridades e instituciones son sólidas y [están] preparadas para enfrentar cualquier problema o riesgo de fenómenos naturales” (Plan de Desarrollo Concertado de Ayo).

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Tipan

Algunos proyectos de GRD en otros ejesnReforzamiento de infraestructura de centros educativos con técni- cas sismorresistentes.nCapacitación tanto a las comunidades educativas de los colegios como a la población en general en temas de prevención de desas- tres y delimitación de zonas seguras en caso de sismo.nElaboración del Plan de Ordenamiento Urbano del distrito.nConservación y promoción de la flora y fauna del distrito.n Implementación del programa de reforestación de taludes en zonas de derrumbes.nConstrucción del muro de contención de la escuela de Tagre.

Chachas

Chuquibamba

En el diagnóstico se hace referencia al Análisis de Riesgo y se identifican como principales amenazas del distrito la sequía, la helada y la nevada.

En el diagnóstico en el Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debili-dades y Amenazas (FODA) también se toman en cuenta las amenazas naturales y las vulnerabilidades.

Machahuay

En la visión se menciona la importancia de proteger el medio am-biente para disminuir los riesgos.Algunos proyectos de GRD en otros ejesnPrograma de sanidad, control de plagas y enfermedades en los cul- tivos.nProtección y revestimiento de la infraestructura de riego: canales Cochata, Arhuin Aguasana y Tada, Suimana, Cuyanca, Pacrapicha, entre otros.nRehabilitación, conservación y manejo de andenes.nCapacitación e implementación de las brigadas de Defensa Civil.nProtección de las vías de acceso (caminos de herradura y zonas de deslizamientos).

OrcopampaEn el diagnóstico se mencionan los principales fenómenos naturales que se presentan en Orcopampa: sequía, nevada, heladas, ventarrones y polvaredas, deslizamientos, inundaciones por aluviones.

Pampacolca

Algunos proyectos de GRD en otros ejesnEstudio sobre mejoramiento y/o reubicación de la planta de aguas servidas.nImplementación de un sistema de recojo de basura y construcción de un relleno sanitario.nConstitución de un fondo de emergencia para desastres.nElaboración del Plan Ordenamiento Urbano-Rural del distrito (cer- cado y anexos).nElaboración del Plan de Contingencia (activar el Comité de Defensa Civil y los comités locales de emergencia).

MUNICIPALIDAD OBJETIVOS

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La Gestión de Riesgo de Desastres en la identificación de proyectos

Cuando en los talleres participativos se proponen ideas para desarrollar nuevos proyectos, el Análisis de Riesgo sirve como un criterio inicial para descartar aquellos que sean vulnerables, para lo cual se usa el instrumento descrito en el cuadro 4.

CUADRO 4MATRIZ DE LA PRIMERA EVALUACIóN DE PROyECTOS PROPUESTOS PARA EL PLAN DE

DESARROLLO

Proyecto seleccionado 2005

¿No existe un proyecto

alternativo mejor para lograr el

mismo resultado?

¿El proyecto no está expuesto a

amenazasexterioresinvencibles?

¿El proyecto no genera riesgos

para el ambienteo para otraspersonas?

Apreciación: ¿el proyecto es viable o no en primera

instancia?

UñónAlgunos proyectos de GRD en otros ejes nConstrucción del pozo séptico.nSaneamiento básico.

ViracoAlgunos proyectos de GRD en otros ejesnRehabilitación de andenes.nProtección del estanque y de las viviendas de Huami frente a los huaicos. nGestión de la implementación del Seguro Agrario para el distrito.nForestación e instalación de bosques en el distrito.nEstablecimiento del fondo de emergencia comunal.

MUNICIPALIDAD OBJETIVOS

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La Gestión de Riesgo de Desastres en la priorización anual de proyectos

Cada año, los actores evalúan, ajustan y vuelven a priorizar sus proyectos utilizando criterios razonables, entre los cuales se incluyen criterios específicos de GRD. En el cuadro 5 se presentan los criterios y la fre-cuencia con la que éstos se utilizaron en los talleres participativos realizados.

CUADRO 5PGRD: CRITERIOS DE PRIORIZACIóN DE PROyECTOS DEL PLAN DE DESARROLLO

CONCERTADO

CRITERIO

Vinculación a objetivos estratégicos

FRECUENCIA DE USO DEL CRITERIO (nunca, poco, regular, siempre)

CASTILLA MEDIA CASTILLA ALTA CONDESUyOS

Poco Siempre Siempre

Población beneficiaria

Generación de ingresos

Generación de empleo

Atención a necesidades básicas

Uso de recursos locales

Siempre Siempre Siempre

Siempre

Siempre

Siempre

Siempre

Poco

Nunca

Efecto descentralizador

Impacto en la reducción de riesgos de desastres

Vulnerabilidad frente a posibles peligros

Riesgos que puede generar el proyecto

Siempre Siempre Siempre

Nunca

Nunca

Nunca

Nunca

Nunca

Nunca

Siempre Siempre Siempre

Siempre Siempre Siempre

Poco Poco Poco

Como se observa, si bien se ha avanzado en el uso de criterios para apreciar el impacto en la reducción de riesgos de desastres y la vulnerabilidad de los proyectos frente a peligros, todavía hay dificultades para evaluar los riesgos que los proyectos pueden generar.

Hay que advertir también que no se utiliza la totalidad de los criterios y que su uso no es obligatorio. Cada grupo de participantes selecciona los criterios de acuerdo con el eje temático que trabaja, y se recomienda que no trabaje con más de cuatro criterios.

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La Gestión de Riesgo de Desastres en los criterios de asignación de presupuesto

Durante la asignación participativa del presupuesto municipal, la Gestión de Riesgos también se considera como criterio.

CUADRO 6PGRD: CRITERIOS DE ASIGNACIóN DE GASTO EN EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Recompensa

FRECUENCIA DE USO DEL CRITERIO (nunca, poco, regular, siempre)

CASTILLA MEDIA CASTILLA ALTA CONDESUyOS

Alternancia por equidad

Prorrateo

Posibilidad de culminación en el año

Continuación de obra iniciada

Compensación

Regular Siempre

Siempre Poco

Inminencia de desastres (urgencia)

Cofinanciamiento

Siempre Siempre Siempre

Nunca Nunca Nunca

Siempre Siempre

Nunca

Nunca

Nunca Nunca Nunca

Siempre SiemprePoco

Poco Poco Poco

Poco

Ordenamiento Territorial como estrategia central de Gestión de Riesgo de Desastres

Los procesos de zonificación del riesgo como parte del ordenamiento territorial sólo se han avanzado en el distrito de Pampacolca, donde el Plan Urbano Rural de Ordenamiento Territorial está en proceso de consulta pública.

También se ha iniciado el proceso de elaborar el Plan de Acondicionamiento Territorial en la provincia de Castilla, pero éste se encuentra en la fase intermedia. En la estrategia provincial, la zonificación de riesgos se está considerando sobre todo como componente transversal en todos los ejes de ordenamiento —recur-sos naturales, agroindustria, ordenamiento turístico y urbanismo—.

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Pautas metodológicas para elaborar perfiles de proyectos

Hasta el momento se han elaborado pautas básicas para realizar análisis de riesgo sólo en el nivel de los perfiles de proyectos. Entre estas pautas se consideran:

n Antecedentes de desastres (en los aspectos generales) n Análisis de peligros del ámbito (en el diagnóstico) n Análisis de vulnerabilidades (en el árbol del problema) n Recomendaciones preventivas (en el diseño del proyecto)

Apreciación global del nivel de consolidación institucional de los procesos de planeamiento local con inclusión de

Gestión de Riesgo de Desastres

En septiembre último, el equipo del Componente 1 del PGRD-copasa realizó una evaluación del grado de avance promedio en la tarea de institucionalizar la Gestión de Riesgo como parte de los procesos de pla-neación local. La apreciación crítica, basada en opiniones, se muestra en el gráfico 1.

GRÁFICO 1NIVEL DE CONSOLIDACIóN INSTITUCIONAL DE LA GRD COMO PARTE DE LOS PROCESOS

DE PLANEAMIENTO LOCAL (EVALUACIóN CUALITATIVA BASADA EN OPINIONES)

n n n n n n n n n n n 1

0

2

3

4

5

6

7

8

9

10

4,5

3,6

6,7

9

4,6

LEyENDA:

ASPECTOS GENERALES

El proceso de inclusión en general

ETM Desempeño de los equipos técnicos en el proceso

CRITERIOS Eficacia en la utilización de crite-rios de priorización y asignación

GRD-PDC Contenidos de GRD en los planes

GRD-PP Contenidos de GRD en los presupuestos

ESCALAS:0-3 En nivel inicial

En nivel intermedio3-6

En proceso de consolidación7-10

ASPECTOS GENERALES

ETM CRITERIOS GRD-PDC GRD-PP

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Como experiencias que merecen resaltarse hasta el momento consideramos las siguientes:

nAsumir la Gestión de Riesgo de Desastres como parte de los procesos actuales de planeamiento del desarrollo, no como una estrategia separada que requiera procesos adicionales.

n Es importante partir del conocimiento práctico que la población tiene sobre su ámbito y entender de la mejor forma la manera en que los pobladores perciben los riesgos naturales.

nPara sensibilizar a la población, es importante saber mostrar el costo de los daños que los desastres producen a la economía no sólo de la comunidad sino de cada familia. Al mismo tiempo, es necesario ayudar a los pobladores en la tarea de descubrir los medios de actuación preventiva que están a su alcance y que no dependen de la ayuda externa. Es en este punto en el que el análisis costo-beneficio de la GRD cobra importancia y se plantea como una necesidad. Sin embargo, el proyecto ha trabajado muy poco en este tema.

nToda intervención en Gestión de Riesgo de Desastres en un ámbito delimitado debería comenzar por el conocimiento pleno del territorio y la elaboración de planes de ordenamiento territorial que permitan establecer la zonificación de las áreas permitidas para realizar las diferentes actividades sociales y las áreas restringidas por consideraciones de riesgo natural o de necesidad ambiental.

nLa utilización de criterios sectoriales y transversales es complementaria y no debería dejarse de lado ninguno de estos aspectos. Los criterios sectoriales identifican proyectos destinados a la finalidad principal de reducir el riesgo de desastres. Los criterios transversales sirven para que los proyectos orientados hacia otra finalidad principal no subestimen los factores de riesgo y los tengan en cuenta, aunque sea en un nivel secundario.

n Los criterios de GRD son válidos para la priorización de la importancia de los proyectos, así como para la asignación del gasto. Sin embargo, en el primer caso evalúan sobre todo la importancia de un proyecto para evitar daños que se producen históricamente; y en el segundo, evalúan la urgencia de asignar dinero ante el pronóstico de que una amenaza está en camino de desencadenarse.

8. Lecciones aprendidas

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Para que el manejo de los criterios de GRD por parte de los actores locales sea permanente, se requiere capacitar en forma sostenida a los miembros de los equipos técnicos municipales. Es importante que las mu-nicipalidades brinden todo el soporte institucional a estos equipos, para que puedan continuar con los procesos de planeamiento en ausencia de cualquier actor externo. Esto pasa por reconocerlos —a través de nor-mas institucionales— como integrantes de la organización participativa de apoyo a los municipios.

Se deben trabajar más los vínculos entre Planes de Ordenamiento del Terri-torio y Planes de Desarrollo Concertado, delimitar mejor las funciones de cada plan y coordinar la articulación de los proyectos que se generan por ambos lados.

En cuanto a los criterios para hacer GRD dentro de los perfiles y expe-dientes de proyectos presupuestados, el reto es que la capacitación alcan-ce a los técnicos y consultores que trabajan con los municipios, para que ellos los tomen en cuenta, en el marco de las orientaciones legales, en el momento de elaborar y evaluar los proyectos que los propios municipios pueden emitir.

Por otro lado, se hace necesario avanzar en el desarrollo de una meto-dología de análisis costo-beneficio aplicada a la gestión de riesgo. Con-sideramos que lo interesante de ésta no será la rigurosidad con la que pueda indicar el balance costo-beneficio, sino la posibilidad práctica de que pueda ser usada por los propios actores cada vez que enfrentan una decisión en la que haya de por medio evidencias de riesgos que pueden llevar a desastres.

9. Recomendaciones