LA ADMINISTRACiÓN DE LASEGURIDAD PÚBLICA

Y LAS POLiCíAS EN MÉXICO

El Instituto Nacional de Administración Públicaagradece al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de

Seguridad Pública, su valiosa colaboración para editar esta obra.

PRESENTACiÓN

Frente a una sociedad preocupada por el crecimiento de ios factores queamenazan la calidad de vida, entre los que prevalece la inse-guridad, los

gobiernos se ven impeiidos a otorgar cada vez mayor atención a la seguridadpública.

En nuestro país se han realizado diversos esfuerzos orientados al combate dela delincuencia, se ha profundizado en su estudio, ampliado su documentación,y se han instrumentado muy diversas medidas que comprenden, entre otrosaspectos:

ILa creación de la Secretaría de Seguridad Pública y del Sistema Nacional deSeguridad Pública, a través de los cuales se busca mejorar la coordinaciónentre las instituciones de la Federación, de los estados y de los municipios;

• La dignificación de los cuerpos policíacos;

• La participación ciudadana;

• La prevención del delito y el mejoramiento del sistema penitenciarioy de readaptación social;

• Mayor calidad en la procuración e impartición de justicia, y

• El pleno goce de los derechos humanos.

Por la actualidad y trascendencia del tema, este número de la Revista deAdministración Pública, coordinado por el doctor Alejandro Gertz Manero,Secretario de Seguridad Pública, integra los puntos de vista de estudiosos einteresados en la materia. A todos eilos, ei Instituto Nacional de AdministraciónPública agradece su colaboración.

La creación de la Secretaría de Seguridad Pública procuró la integración defunciones anteriormente dispersas, para facilitar estrategias de combate a ladelincuencia. Así, Juan Ramos López comenta a detaile la estructura orgánica,facultades y atribuciones de cada una de las áreas administrativas y operativas,y se refiere a los órganos desconcentrados integrantes de esta nuevadependencia del Ejecutivo Federal.

Por su parte, Gloria Brasdefer Hernández, mediante un análisis sobre la creacióny desarroilo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, da respuesta ainterrogantes frecuentes en la materia: ¿Cuáles son los desafíos que entrañapara nuestro país el crimen organizado y la delincuencia común?, ¿qué tantohemos avanzado en el combate contra la delincuencia?, ¿qué perspectivastiene la lucha contra la delincuencia en México?

Antonio del Vaile Martínez invita a iniciar el análisis, discusión y actualizacióndel tema que vincula los derechos humanos con la seguridad pública, en losnuevos escenarios del país.

La prevención como forma de combatir el delito y como elemento fundamentalen la seguridad pública es el tema tratado por Agustín Herrera Pérez, quienexplora las causas de la delincuencia, los derechos de las víctimas, revisa lasopciones para la prevención del delito, y termina señalando la necesidad deelevar a rango constitucional el derecho a la seguridad pública.

Carlos Tornero Díaz plantea la relación entre los fenómenos de gobernabilidad,ingobernabilidad, previsión social y seguridad pública, a partir de la correlaciónentre la pobreza, el buen gobierno, la democracia, la eficacia y la eficienciaadministrativas.

Federico Siiler Blanco puntualiza los fundamentos legales que sustentan a laseguridad privada, en lo relacionado al Título IV de la Ley que establece lasBases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y al artículo20 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública.

Con datos relevantes, Rodolfo Uiloa Flores presenta el panorama de lainseguridad pública y documenta sobre el programa "Cero Tolerancia", asimismo1----------

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reseña algunas medidas que se han adoptado para combatir la inseguridad ytransformar el actual sistema de seguridad y justicia mediante la modificación alas facultades legales de la policía preventiva y el establecimiento de la justiciacívica, inmediata y eficiente, con mayores facultades para atender a lacomunidad,

Ante la necesidad de contar con una instancia ciudadana que genere, utilice ydifunda permanentemente información estadística estratégica en la materia quenos ocupa, se crea el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad(ICESI); Luis de la Barreda Solórzano aborda sus propósitos y tareas paraproducir estadísticas confiables y oportunas con el objeto de llevar adelantetareas preventivas y evaluar si se está logrando reducir la impunidad,

Francisco Javier Acuña Llamas aborda la seguridad nacional y tensionesderivadas de la nueva realidad internacional a partir de los atentados del oncede septiembre en la ciudad de Nueva York. Conceptúa a la seguridad públicacomo bien colectivo, percibido por el ciudadano común en términos de laconfianza y la tranquilidad para vivir y trabajar en determinados sitios.

Alonso Araoz de la Torre considera que la corrupción de las autoridades y laimpunidad de las conductas ilícitas no son los únicos elementos determinantesde la inseguridad pública, ya que ésta se ha incrementado en la mayoría de lasgrandes ciudades del mundo por factores de carácter económico ydesigualdades sociales específicas de cada sociedad.

Finalmente, Alejandro Gertz Manero aporta propuestas para una reforma inte­gral para la seguridad pública, como mecanismo que evite el ensanchamientode la brecha entre la criminalidad y el aparato de prevención y persecución delos delitos.

ALEJANDRO CARRILLO CASTROPresidente del Consejo Directivo

Instituto Nacional de Administración Pública

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INTRODUCCiÓN

Alo largo y ancho del país, los mexicanos han expresado su preocupación porla creciente inseguridad pública a que se enfrentan en la vida cotidiana. A

diario se cometen actos ilícitos que perturban la paz y la tranquilidad sociales,afectan el bienestar, la seguridad y el patrimonio de las familias y, en no pocasocasiones, lesionan irreparablemente la integridad e incluso la vida de muchosmexicanos. Cuando estos delitos no se previenen, persiguen y castigan conformea la ley, se quebranta seriamente el Estado de Derecho.

Como se ha establecido, la inseguridad es una de las mayores problemáticas queaquejan a la ciudadan ia y preocupan al gobierno actual. El incremento de unadelincuencia organizada cada vez más violenta, ha creado un clima de incertidumbrey desconfianza entre la población, y ha dado lugar a un proceso de descomposiciónde las instituciones públicas y de la convivencia social.

La presente administración, ha sido consciente de los diversos factores quecontribuyeron a la degradación de la polltica en materia de seguridad pública.Factores tan relevantes como: el alto indice de corrupción que presentan lasinstituciones públicas, debido a la penetración de actores de la delincuenciaorganizada; una constante inobservancia de la Ley, sin pasar por alto un obsoletomarco legal, que consecuentemente produjo una inequidad en la procuración yadministración de justicia; y la falta de coordinación de diversas corporacionespoliciacas que dieron como resultado un número de elementos con escasacapacitación y que se encontraban, incluso, por debajo de los estándaresinternacionales.

Ciertamente la corrupción y el abuso de poder proliferaron durante pasadasadministraciones. Las corporaciones policiacas no fueron la excepción; éstas bajoel amparo de la falta de programas de inspección y supervisión, inadecuadosprogramas de remuneración y estimulo, y el rezago en el marco legal parasancionar las conductas indebidas de servidores públicos, propiciaron la ausenciade organismos que pudieran promover un desempeño adecuado en la aplicación

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y observancia de un verdadero Estado de Derecho, Adicionalmente, la falta deuna adecuada normatividad, favoreció el escaso interés por parte de laciudadanía en involucrarse en las tareas de prevención del delito, fomentandocon ello, el desinterés en la cultura de la denuncia ciudadana,

Es a partir de esta realidad, que el gobierno federal promovió, a través dediversas reformas al marco jurídico, la respuesta integral a las necesidades dela sociedad en materia de seguridad pública. Con la creación de la Secretaríade Seguridad Pública, el 30 de noviembre de 2000, se dio congruencia, porprimera vez, al conjunto de acciones y esfuerzos para salvaguardar la seguridadde la sociedad, proteger y garantizar la libertad, la integridad física y el patrimoniode la población, concentrando en una sola institución las funciones queanteriormente se encontraban disgregadas en un sinnúmero de dependenciasy órganos de gobierno.

Asimismo, estas reformas contemplaron la necesidad de involucrar de maneracoordinada, a través del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a lasinstituciones federales, estatales y municipales, que por la naturaleza de susatribuciones, se ven estrechamente relacionadas en 105 temas de seguridadpública. Participando principalmente 105 Gobernadores de 105 31 Estados y elJefe de Gobierno del Distrito Federal, el Secretario de Seguridad Pública, el deMarina, el de la Defensa Nacional, el de Comunicaciones y Transportes, y elProcurador General de la República; además, participan 105 Procuradores y 105Secretarios de Seguridad Pública en las respectivas competencias.

En este sentido, el Gobierno Federal a través de las secretarías y organismosque tienen relación con la seguridad pública, privilegian un enfoque político ysocial de conjunto y de largo plazo en la atención de 105 retos y la solución de105 problemas que presenta la nación en materia de seguridad pública, buscandocon ello restituir la confianza y seguridad de las familias.

En este contexto, la visión del gobierno federal se concentra en consolidar, conapego irrestricto a las garantías individuales de 105 ciudadanos, un enfoquecon el cual se salvaguarden 105 derechos y la integridad de 105 ciudadanos; sedé cabal vigilancia al Estado de Derecho; se procure una eficaz y honestaprocuración e impartición de justicia y se promueva el pleno goce de 105 derechoshumanos, independientemente de género, condición social o etnia.

Para garantizar estas expectativas, es necesario establecer metas concretasencaminadas a velar por la protección y preservación del interés colectivo,evitando en lo posible o minimizando cualquier riesgo o amenaza a la poblacióny a las instituciones.

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Es así que, bajo esta nueva perspectiva de seguridad pública, se pretendeconstituir una nación en donde todo mexicano viva con la certidumbre de que elgobierno, en sus tres órdenes, luche permanente y vigorosamente contra laimpunidad y la violencia, la delincuencia organizada y la corrupción, y donde seconsolide día con día la estructura política del pacto federal y la democracia,todo ello, con la participación comprometida y decidida de ia población en lastareas nacionales.

Este proyecto de seguridad tiene como ejes:

• La prevención del delito;

• La reforma integral del sistema de seguridad pública y el desarrollo delas políticas en dicha materia;

• La política criminológica en el ámbito federal;

• El combate a la corrupción y a la impunidad;

• La dignificación de los cuerpos policíacos;

• La creación de estructuras integrales para la administración del sistemafederal penitenciario;

• La coordinación de las instituciones que componen el Sistema Nacionalde Seguridad Pública;

• La administración del sistema para el tratamiento de menores infractores,y

• Principalmente, la participación ciudadana.

Por ello, el gobierno federal, desde esta nueva perspectiva, asumió laresponsabilidad de emprender un cambio profundo en la forma de conducir laadministración pública, considerando que no es posible unir a las fuerzas de lasociedad en un sólo propósito, sin contar con un marco legal que permitadesarrollar las diversas acciones encaminadas a la protección de los derechose intereses de todos los mexicanos; en este sentido, la administración actual seha propuesto la tarea de realizar importantes esfuerzos por actualizar el marco

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iNllI Introducción '

jurídico, mi°"flos que contemplan desde las reformas a diversos artículos de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hasta las leyes y normasfederales, estatales y municipales en materia de seguridad pública, procuracióny administración de justicia.

El propósito de estos esfuerzos, es lograr una efectiva coordinación, seguimientoy evaluación de las acciones de las dependencias públicas en la prevencióndel delito, la lucha contra el crimen organizado, el tráfico ilícito de drogas, iacorrupción, la impunidad y otros vicios, mediante el desempeño coherente yeficaz de los servidores públicos de ias instituciones competentes, conjuntamentecon la sociedad civil, en ias labores encaminadas a la preservación del Estadode Derecho y a una plena seguridad pública para todos los ciudadanos.

Es por esto que ias autoridades, con el apoyo de la ciudadanía, debemos tenerun sólo frente y un sólo compromiso: el cumplimiento del mandato constitucionaly la atención ai justo reclamo que la sociedad manifiesta en materia de seguridadpública.

Actualmente y gracias a estas políticas gubernamentales de seguridad pública,se están corrigiendo los errores y se están subsanando las carencias ydeficiencias encontradas al inicio de esta gestión, para proporcionar a losciudadanos una tranquilidad social y una seguridad pública que son necesariaspara vivir armónica y plenamente en sociedad.

JUAN RAMOS LÓPEZSubsecretario de Seguridad Pública

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LA CREACiÓN DE LA SECRETARíA DESEGURIDAD PÚBLICA

L/C. JUAN RAMOS LÓPEZSubsecretario de Seguridad Pública.

Hablar de Seguridad Pública es remontarse a los esfuerzos que sobre eltema se han realizado a partir de la creación de la Coordinación Federal

de Seguridad Pública en el año de 1993, y la subsecuente publicación, porprimera vez, del Programa Nacional sobre Seguridad Pública 1995-2000, cuyomayor acierto fue poner en marcha el Sistema Nacional de Seguridad Pública,donde se preveía la coordinación de los tres órdenes de gobierno en las tareasrelativas. No obstante, en ninguno de estos programas se vislumbró laconveniencia de integrar en un sólo órgano de gobierno las funciones que setenían asignadas a una gran cantidad de instituciones.

Durante el año de 1994 se presentó ante el Congreso de la Unión una iniciativade Ley, mediante la cual se propuso la reforma de los artículos 21 y 73 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el fin de establecerlas bases constitucionales que dieran como resultado el fortalecimiento delsistema de justicia y seguridad en el país; consolidando con ello las estructurasdel poder judicial y de los órganos y sistemas de seguridad pública. Asimismo,con la finalidad de alcanzar la seguridad que demandaban los mexicanos, tambiénfue necesario sentar las bases legales para un Sistema Nacional de SeguridadPública que facilitara la coordinación de acciones entre los distintos órdenes degobierno.

Con la publicación de la Ley General que Establece las Bases de Coordinacióndel Sistema Nacional de Seguridad Pública, en 1995, se dio plena congruenciaa un Estado de Derecho, en donde la coordinación de acciones de diversasautoridades reflejaron un verdadero esfuerzo nacional, en el que los órganos

iNllI Juan Ramos Lopez

constitucionales que dan cuerpo alfederalismo participan con igualesderechos y en condiciones equitativasen la realización de un deber común:garantizar la seguridady la tranquilidadde la población.

Por otro lado, en 1997 el Ejecutivo Fe­deral presentó ante el HonorableCongreso de la Unión, un proyecto deiniciativa para la unificación policial anivel federal, sustentando la misma enlo establecido por el artículo73, fracciónXXIII parte final, de nuestraCarta Mag­na. El propósito central de dichainiciativa fue el de actualizar ymodernizar el sistema penal, en lorelativo a la seguridad pública y laprocuración y administración de justicia.

El planteamiento de la iniciativa secentró en la tesis de que una policíamejor organizada, más preparada,adecuadamente equipada y, sobretodo, con conductas plenamentehonestasy enfocadas al servicio de losciudadanos, constituiríauno de los másclaros requisitospara abatir los índicesdelictivos y alcanzar los niveles deseguridad pública a que todociudadano tiene derecho.

En ese entonces, la actividad policíacase desarrollaba a través de distintascorporaciones que estaban adscritasa las Secretarías de Gobernación, através del Instituto Nacional deMigración con su policía respectiva; dela Subsecretaríade Seguridad Pública,la cual se encontraba integrada portres Direcciones Generales: de

Prevención y Tratamientode Menores,de Prevención y Readaptación Social,y la de Normatividad y Supervisión deSeguridad Privada; así como deComunicaciones y Transportes, y deHacienda y Crédito Público,dependencias que tenían a su cargo,respectivamente, la dirección de lasPolicías Federal de Caminos y FiscalFederal. Sin embargo, la pluralidad deordenamientos reguladores, lasdistintas adscripciones administrativasy la diversidad de mando produjeron,por consecuencia, la dispersión deesfuerzos y un inadecuado apro­vechamiento de los recursos. Estadivisión dejó descubiertos espacios deresponsabilidad que, eventualmente,ninguna corporación asumió paraevitar extralimitación de facultades oinvasión de competencias. Estasituación redundó en una respuesta nosuficientemente satisfactoria en lasfunciones que correspondían alGobierno Federal en lo referente a laprevención del delito.

Por lo anterior, el Gobierno Federalconsideró la factibilidad jurídica,necesaria como opción gubernativa yurgente como requerimiento social, dedar un pasodecisivohacia la unificaciónde los cuerpos de policía antesmencionados, mediante la expediciónde una Ley que sustentara la creaciónde una Policía Federal con funcionespreventivas, la cual asumiría lasatribuciones de esa naturaleza quehabían sido ejercidas por dichascorporaciones dependientes delEjecutivo Federal.

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Esta iniciativa de Ley eliminó losinconvenientes que se veníanarrastrando de años anteriores, ya queestableció una esfera de competenciaclaramente precisada y delimitada, enuna sola adscripción administrativa, yun mando únicocentralizado. Asimismoy, en lo operativo, se anuló el requisitode los acuerdos previos entre dos omás dependencias, y facilitó lacoordinación con otros cuerpos deseguridad conforme a lo previsto en laLey que Establece las Bases deCoordinación del Sistema Nacional deSeguridad Pública.

Es así que, en enero de 1999, sepublicó en el Diario Oficial de laFederación la Ley de la Policía Fede­ral Preventiva, la cual entre otrasfacultades tiene la de prevenir lacomisión de delitos federales.

Posteriormente, en el mes de abril de2000, el Ejecutivo Federal expidió elReglamento de la Policía FederalPreventiva con el objeto de establecerla estructura orgánica, las relacionesjerárquicas, las funciones y atri­buciones de las unidades adminis­trativas, los principios normativos dedisciplina, prestaciones, estímulos yrecompensas, asi como para regularlas funciones y procedimientos de losórganos desconcentrados de laSecretaría de Gobernación. En estesentido y a través de este Reglamento,la Policía Federal Preventiva tiene asu cargo el ejercicio de las facultadesy el despacho de los asuntos que leencomienda la propia Ley de la Policía

Federal Preventiva y los demásordenamientos jurídicos aplicables.

Durante noviembre de 1999, elproceso de iniciativa para el cambiolegal en la visión que se veníagestando sobre una óptima política deseguridad, se dio como resultado dediversos esfuerzos, cuyo antecedentemás reciente fue encabezado por eldenominado "Gabinete de Transición",el cual realizó distintos estudios enmateria de seguridad nacional yseguridad pública; el objetivo centralde la propuesta fue promover loscambios juridicos que harían posibleel cumplimiento del compromiso decampaña del entonces candidatoVicente Fox Quesada, con respecto ala lucha sin cuartel contra ladelincuencia y la impunidad.

Entre otros, uno de los cambiospropuestos fue el de crear la "Secretaríade Seguridad y Servicios a la Justicia", lacual concentraría los esfuerzos deinvestigación, desarrollo de políticas decombate a la delincuencia, defensoría deoficio y el sistema penitenciario federal nojurisdiccional que brindaría apoyo a la"Fiscalía General delaFederación" (PGR),y al Poder Judicial, transfiriendo lasfunciones que en materia de seguridadpública ejercían diversas instituciones,tales comola Secretaría de Gobemación,la Procuraduría General de la Repúblicay otras. Cabedestacar que esteproyectooriginal posteriormente fue modificado.

Con la publicación en el Diario Oficialde la Federación, el 30 de noviembre

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de 2000, sobre las reformas quesufrieron la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal(LOAPF), la Ley General queEstablece las Bases de Coordinacióndel Sistema Nacional de SeguridadPública (LGEBCSNSP) y la Ley de laPolicía Federal Preventiva (LPFP), seculminan los esfuerzos de siete añosen la búsqueda de un adecuadomarco jurídico que diera respuesta ala constante demanda de la ciudada­nía en materia de seguridad pública.

Como consecuencia de las reformas alos ordenamientos antes referidos, laLey Orgánica de la AdministraciónPública Federal fue modificada en suartículo 26, donde se crea a laSecretaría de Seguridad Pública, yadicionándose a la misma el artículoSO bis, en el que se establecen lasatribuciones y funciones de dichaDependencia.

Atribuciones de la Secretaría deSeguridad Pública

En este sentido, compete a laSecretaría de Seguridad Pública:

• Desarrollar las políticas deseguridad pública y proponerla politica criminal en el ámbitofederal para prevenir lacomisión de delitos;

• Presidir el Consejo Nacional deSeguridad Pública;

• Fomentar la participaciónciudadana en la formulación de

planes y programas preven­tivos en materia de delitos;

• Organizar, administrar, dirigir ysupervisar a la Policía FederalPreventiva;

• Establecer un sistema des­tinado a obtener, analizar yprocesar información para laprevención de delitos;

• Salvaguardar la integridad y elpatrimonio de las personas,prevenir la comisión de delitosdel orden federal, así comopreservar la libertad, el ordeny la paz públicos;

• Otorgar las autorizaciones aempresas que presten serviciosprivados de seguridad en dos omás entidades federativas, asícomo supervisar su fun­cionamiento;

• Colaborar, en el marco delSistema Nacional de Segu­ridad Pública, con autoridadesfederales, estatales y muni­cipales competentes cuandoellas lo soliciten;

• Auxiliar al Poder Judicial de laFederación ya la ProcuraduríaGeneral de la Repúblicacuando sea requerido;

• Ejecutar las penas por delitosdel orden federal y administrar

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el Sistema Federal Peni­tenciario, así como organizar ydirigir las actividades de apoyoa liberados;

• Participar, conforme a 105tratados respectivos, en eltraslado de 105 reos a quese refiere el quinto párrafodel Art. 18 constitucional, y

• Administrar el Sistema Federalpara el Tratamiento de Me­nores Infractores,

En este contexto y como con­secuencia de las modificaciones yadiciones a LOAPF, la Ley Generalque Establece las Bases de Coordi­nación del Sistema Nacional deSeguridad Pública fue reformada ensus artículos 12, 14 Y 52, facultandoal Secretario de Seguridad Pública pa­ra presidir el Consejo Nacional deSeguridad Pública; proponer alConsejo Nacional de Seguridad PÚ­blica el nombramiento del SecretarioEjecutivo del Sistema Nacional deSeguridad Pública y removerlolibremente; así como autorizar ysupervisar a empresas de seguridadprivada que presten sus servicios endos o más entidades federativas,respectivamente.

Como consecuencia de 105 cambiosgenerados en el cuerpo normativoreferente a seguridad pública, fuenecesario reformar la Ley de la PoliciaFederal Preventiva en su artículo 2, el

cual transfiere el mando, dirección ydisciplina de la PFP al Secretario deSeguridad Pública.

• Derivado de la necesidad dedisponer de un orde­namiento jurídico que regu­lara las atribuciones yfunciones de la propiaSecretaría, el 6 de febrerode 2001 fue publicado en ElIDiario Oficial de la Fede­ración el Reglamento Interiorde la Secretaría de Segu­ridad Pública (RISSP). En élse encuentran plas-madosen lo general y en lo particu­lar, la estructura orgánica,facultades y atribuciones decada una de las áreasadministrativas, operativas,así como de 105 órganosdesconcentrados que laintegran; asimismo, y sólo encaso de que las necesidadesdel servicio así lo requiera,el nombramiento del Comi­sionado de la Policía FederalPreventiva podrá recaer enel Secretario de SeguridadPública, sin gozar de remu­neración adicional a las queperciba como Titular de laSecretaría.

Atribuciones del Secretario deSeguridad Pública

• Desarrollar las políticas deseguridad pública y proponerla política criminal en el ámbitofederal que comprenda las

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normas, instrumentos yacciones, para prevenir demanera eficaz la comisión dedelitos;

• Proponer al Ejecutivo Federallas medidas que garanticen lacongruencia de la políticacriminalentre las dependenciasde la administración públicafederal;

• Presidir el Consejo NacionaldeSeguridad Pública;

• Proponer al Consejo ladesignación del SecretarioEjecutivo del Sistema y, en sucaso, removerlo libremente;

• Proponer en el seno delConsejo políticas, acciones yestrategias de coordinación enmateria de prevención deldelito y política criminal paratodo el territorio nacional;

• Proponer al Ejecutivo Federalel nombramiento del Comi­sionado de la Policía FederalPreventiva;

• Establecer un sistemadestinado a obtener, analizar yprocesar información para laprevención de delitos,mediante métodos quegaranticen el estricto respetoa los derechos humanos;

• Celebrar convenios decolaboración en el ámbito desu competencia y en el ámbitodel Sistema, con otrasautoridades federales, esta­tales, municipales y del DistritoFederal, así como estableceracuerdos de colaboración coninstituciones similares en lostérminos de los tratadosinternacionales, conforme a lalegislación.

Del contenido del RISSP, se desprendeque el titular de la Subsecretaría delRamo tendrá la facultad, entre otras,de coordinar con las demás áreas dela Secretaría los programas,estrategias, líneas de acción y metasen materia de seguridad pública, asícomo coordinar las actividadesinstitucionales para la integración deprogramas a mediano y largo plazo,que permitan la modernizaciónoperativa de la Institución.

Estructura Orgánica de laSecretaría de Seguridad Pública

Conforme a lo establecido en el artículo3° del RISSP, las principales áreas queconforman la Secretaría son:

1. Secretario de Despacho.

11. Subsecretario de SeguridadPública.

111. Subsecretario de Servicios a laCiudadanía.

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Ce Revista de Administración Pública iNllJ

IV Oficial Mayor.

V. Coordinación General deAsuntos Jurídicos.

VI. Coordinación General deAsuntos Internos.

VII. Dirección General de Registro ySupervisón a Empresas yServicios de Seguridad Privada.

VIII. Órganos AdministrativosDesconcentrados.

Es importante señalarque la DirecciónGeneral de Registro y Supervisión aEmpresas y Servicios de SeguridadPrivada, es la encargada de expedir,suspender y cancelar las licenciasoficiales individuales de portación dearmas a los empleados federales;asimismo, autoriza, suspende y cancelalas credenciales de identificación queexpiden las instituciones policiales alamparode una licenciaeolectiva oñelalde porlación de armas. , ' "Por otra Parte, se encarga tíll1ibil\hde regular los servicios d'il 8e91('ridad privada a cargo de partieu.lares en la República Mexicana,respecto de los servicios deprotección o custodia de personas,inmuebles o instalaciones; delestablecimiento y operación desistemas y equipos de seguridad; debienes y valores, incluyendo sutraslado y, del registro de clubes oasociaciones de deportistas osimilares de tiro o cacería y, en ge-

neral, de todo lo relacionado con laactividad de los servicios deseguridad privada.

En este sentido, la Dirección Generalantes referida, apoya sus acciones através de:

~ Registro Nacional de Empresasde Seguridad Privada;

~ Supervisión del funcionamientode las empresas de serviciosde seguridad privada;

~ Aplicación de infracciones ysanciones por incumplimientode las normas jurídicas;

~ Recepción y contestación de lajustificación de portación dearmas, emitiendo la opinióncorrespondiente;

~ Comprobación de lacapacitación del personaloperativo de las empresas deseguridad privada;

~ Expedición a costa delprestador del servicio, de lacédula de registro del per­sonal operativo de usoobligatorio;

~ Concertación de acuerdospara la instrumentación deplanes y programas decapacitación y adiestramiento,a través de institucionesespecializadas en la materia;

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iNlII Juan Ramos López

>- Cumplimiento de las disposi­ciones y de la Ley Federal deArmas de Fuego y Explosivos, Y

>- Cumplimiento de las dis­posiciones respecto de laconducta de los elementos deseguridad privada, que deberáser regida por los principios delegalidad, eficiencia, profe­sionalismoy honradez,que dis­pone la Ley General queEstablece las Bases deCoordinación del SistemaNacionalde Seguridad Pública.

En este contexto, la Secretaría deSeguridad Pública, a fin de regular losservicios privados de seguridad comoparte de las funciones de seguridadpública y previniendo laobligación de quea dichas empresas se les establezcanrequisitos y condiciones para laprestación del servicio y consecuentesupervisión, así como la aplicación delprocedimiento para la aplicación de san­ciones, se encuentra proyectado unreglamento que contenga la mayorcantidad de hipótesis para la prestacióndel servicio de seguridad privada, que seencuentra en proceso de revisión paraser presentado al Ejecutivo Federal parasu promulgación correspondiente.

La Secretaría de Seguridad. Públicacuenta con los siguientes arganosDesconcentrados:

a) Secretariado Ejecutivo delSistema Nacionalde SeguridadPública;

b) Policía Federal Preventiva;

c) Prevención y ReadaptaciónSocial, y

d) Consejo de Menores.

Es así que, conforme a lo dispuestoen el marco jurídico que nos ocupa,los órganos administrativos des­concentrados deberán sujetar susacciones a sus ordenamientosespecíficos y al propio RISSP; todo ellobajo la dirección y supervisión delSecretario o del funcionario que ésteseñale.

Secretariado Ejecutivo delSistema Nacional deSeguridad Pública

El Secretariado Ejecutivo del SistemaNacional de Seguridad Pública, estáfacultado para elaborar propuestassobre el contenido del ProgramaNacional de Seguridad Pública; apoyarsu ejecución y seguimiento; proponerpolíticas y lineamientos para eldesempeño de las instituciones deseguridad pública; auxiliar en laspropuestas de constitución yfuncionamiento de academias oinstitutos regionales de seguridadpública para la capacitación del per­sonal de seguridad pública de Estadosy Municipios; desarrollar unidades queinstrumenten y administren lossistemas de información del SistemaNacional de Seguridad Pública, paraasegurar la confidencialidad y

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restricción de la información; apoyaren la planeación, instrumentación yejecución de acciones policíacas enlos Estados y el Distrito Federal, asícomo con otras dependencias y, en sucaso, coadyuvar con la Secretaría dela Defensa Nacional en materia delRegistro Nacional de Armamento yEquipo.

En cumplimiento de sus atribuciones,el SESNSP realiza diariamente laactualización de una base de datos,a nivel nacional, que contiene lainformación general sobre seguridadpública e índice delictivo; de losservidores públicos adscritos acualquier cuerpo policíaco, conocidacomo Clave Única de IdentificaciónPolicial (CUIP); administra cincoAcademias Regionales, en donde sebrinda educación especializada aPolicías, Ministerios Públicos yPeritos; realiza los exámenestoxicológicos (antidoping) a elementosde diversos cuerpos policíacos en laRepública Mexicana; elabora unregistro nacional de huellas dactilares,único en América Latina; integra unRegistro Nacional de VehículosRobados, Recuperados o Usados enla Comisión de Ilícitos, incluyendo elregistro y control de las órdenes deaprehensión a nivel nacional, yparticipa en la construcción de la redIRIS, para intercambiar voz eimágenes entre autoridades federalesy estatales; adicionalmente, a travésdel SESNSP se llevan a cabo diversasreuniones como las del ConsejoNacional de Seguridad Pública, la

Conferencia de Procuradores Ge­nerales de Justicia de los Estados, delDistrito Federal y General de laRepública, así como reunionesperiódicas con los SecretariosEstatales de Seguridad Pública y sushomólogos.

Policía Federal Preventiva

La Policía Federal Preventiva tieneencomendadas, entre otras, lasfunciones de prevención de la comisiónde delitos y faltas administrativas quedeterminen las leyes federales;coadyuvar en materia de seguridadpública con las autoridadescompetentes, para la observancia ycumplimiento de las leyes; garantizar,mantener y establecer el orden y la pazpúblicos, salvaguardando la integridadde las personas; participar en el auxiliode las autoridades competentes,cuando éstas lo soliciten, en lainvestigación y persecución de delitos,en la detención de personas oaseguramiento de bienes que seanobjeto o producto de un delito; practicardetenciones o aseguramientos encasos de flagrancia; colaborar con lasautoridades locales y municipalescompetentes en la protección de laintegridad física de las personas y enla preservación de los bienes, ensituaciones de peligro o amenazas pordisturbios u otras situaciones queinvolucren violencia o riesgo; obtener,analizar, estudiar y procesarinformación, así como poner enpráctica métodos conducentes para laprevención de delitos; vigilar einspeccionar, con fines de seguridad

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pública, lazona terrestre de lasvíasgen­eralesde comunicación y los mediosdetransporte que operen en ellas; laentraday salidade mercancías y perso­nas en aeropuertos, puertos marítimos,en las aduanas, recintos fiscales,secciones aduaneras, garitas y puntosde revisión aduaneros, y ejercer lasatribuciones que sobre migración leconfiere la Ley de la materia.

Para el cumplimiento de sus atri­buciones, la PFP, al 25 de Julio de2002, disponía de un total de 14 mil855 elementos con los que realizacotidianamente tareas para lasupervisión de la seguridad encentrales camioneras; detección deartículos prohibidos en aeronaves yautotransporte; asimismo, mantienepresencia constante en áreas criticasde seguridad en los principalesaeropuertos, centrales de autobuses,terminales de cruceros, crucesfronterizos y ejes troncales carreterosturísticos; en coordinación con lasautoridades estatales y municipales,controla el comercio informal(ambulantaje) y piratería en zonasfederales e identifica a los proveedoresde mercancías prohibidas y drogas;adicionalmente, realiza accionespermanentes de vigilancia en tramoscarreteros a lo largo y ancho del paíscon el propósito de prevenir robos yaccidentes; realiza tareas de patrullajeen la red carretera nacional a fin deidentificar brechas conocidas ynacientes para inhibir el tráfico dedrogas y de indocumentados.

Destacan entre las áreas que integraneste organismo:

• La Coordinación de Inte-ligenciapara la Prevención, comoresponsable de coordinar larealización de los operativos de lacorporación, diseña, coordina y o­pera la recolección, clasificación,registroy evaluación de informacióngenerada a través de diversasfuentes e instituciones, confor­mando con ello una base de datosa nivel nacional que sustenta eldesarrollo de planes y accionespara la prevencióh del delito;coordina y ejecuta la inteligenciaoperacional que permite identificara personas, grupos y organi­zaciones, determinando las zonasprioritarias y modos de operaciónvinculados con delitos, con el fin deprevenir los mismos y coordina losmecanismos de enlace eintercambio de información insti­tucional con autoridades de los tresniveles de gobiemo.

• La Coordinación de FuerzasFederales de Apoyo, eslaresponsablede participar en los operativosimplementados por la Policía FederalPreventiva izando designando,organ Yal personal especializado de lacorporación que brindará auxilio a lasautoridades federales y de losestadoso municipios que lo soliciten, en laprevenciónypersecución de losdelitos.

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Asimismo, la Ley General de Poblaciónla faculta prioritariamente, conrespecto a otros cuerpos policíacos,para inspeccionar la entrada o salidade personas para efectos migratorios,detectando y deteniendo, princi­palmente, a los integrantes de gruposde bandas de traficantes deindocumentados.

Prevención y ReadaptaciónSocial

Por otra parte, corresponde al ÓrganoDesconcentrado de Prevención yReadaptación Social (PRS), ejecutarlas sentencias penales dictadas por lostribunales federales; vigilar laejecución de las medidas detratamiento a adultos inimputables;aplicar la normatividad sobre lareadaptación social y ejecución desentencias en los centros peni­tenciarios federales, en la Colonia Pe­nal Federal Islas Marias y dictar lasmedidas conducentes para que seaaplicada a los sentenciados federalesrecluidos en CERESOS estatales;participar en la elaboración ycumplimiento de los convenioscelebrados con las EntidadesFederativas y el Distrito Federal, en lasupervisión de sustitutivos penales yde los beneficios que otorga la Ley dela materia para traslados de reos delfuero común a establecimientosfederales y para que los reos del fuerofederal cumplan su sentencia enestablecimientos del fuero común;establecer, coordinar y orientar laparticipación que corresponda con los

Estados, para los programas de trabajoy producción penitenciaria, así comoseñalar, previa valoración de lossentenciados, el lugar donde deberáncumplir sus penas y vigilar laparticipación en actividades laborales,educativas y terapéuticas que formanparte del tratamiento; adecuar lasmodalidades de la aplicación de lasanción impuesta, considerando edad,sexo, salud y constitución física delsentenciado; otorgar y revocar losbeneficios preliberacionales que la Leyde la materia otorga a los sentenciados 'federales.

En cumplimiento de sus atribuciones,PRS realizacotidianamente, entre otrasactividades, la recopilación deantecedentes penales, propor­cionados por Autoridades Judiciales detoda la República Mexicana, deinternos que actualmente compurgansentencias del ámbito federal; integralos expedientes técnicos desentenciados federales, a fin deevaluar su propuesta o petición parael otorgamiento de algún beneficiopreliberatorio; se reúne conrepresentantes estatales responsablesde las áreas locales de readaptaciónsocial, para establecer políticas en lamateria y, en consecuencia, disminuirla Población Penitenciaria Federal;asimismo, administra tres CentrosFederales de Readaptación Social(CEFERESOS), ubicados estra­tégicamente en los estados de México,Jalisco y Tamaulipas, consideradoscomo penales de Máxima Seguridad.

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A la fecha, se encuentra en periodo deacondicionamiento un penal demediana seguridad en el estado deNayarit.

Al respecto, cabe destacar que esteórgano desconcentrado a nivelnacional, a junio de 2002, llevaba elcontrol de 12 mil 420 procesados delfuero federal y de 33 mil 693sentenciados del mismo fuero.Asimismo, desde la creación de la SSPy a junio de 2002, ha otorgado un to­tal de 4 mil 805 beneficios de libertadanticipada.

Consejo de Menores Infractores

En este orden de ideas, el Consejo deMenores Infractores cuenta, entreotras, con la atribución de operar ymantener actualizado el RegistroNacional sobre Menores Infractores;elaborar y coordinar los programas decarácter nacional en materia de justiciade menores; resolver la situaciónjurídica de los mayores de 11 ymenores de 18 años, cuya conductase encuentre tipificada como delito enlas leyes penales.

De acuerdo con los ordenamientosjurídicos que rigen este Órgano, tieneencomendadas, entre otras, lassiguientes atribuciones:

• Desahogar el procedimiento ydictar las medidas de orien­tación y protección, y

• Vigilar el cumplimiento de lalegalidad en el procedimiento.

Esta Institución, tiene como objetivoprioritario adaptar socialmente a losmenores que hayan infringido lasLeyes, mediante medidas de orien­tación, protección y tratamientosmédicos o psicológicos adecuados,buscando con esto su integración alnúcleo social.

El Consejo de Menores Infractores,para el desarrollo de sus funciones, seencuentra integrado por las áreassiguientes:

~ Un Presidente de Consejo;

~ Una Sala Superior;

~ Un Secretario General deAcuerdos de la Sala Superior;

~ Los Consejeros Unitarios quedetermine el presupuesto;

~ Un Comité Técnico Inter­disciplinario;

~ Los Secretarios de Acuerdosde los Consejos Unitarios;

~ Los actuarios;

~ Hasta 3 Consejeros Super­numerarios, y

~ Una Unidad de Defensa deMenores.

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Finalmente, el proceso general que sesigue para la atención de los asuntosque le compete atender, es el deintegrar una investigación de lasinfracciones cometidas; emitir unaresolución inicial; practicar unainstrucción y un diagnóstico; emitir undictamen técnico; resolver elexpediente de manera definitiva;aplicar las medidas de orientación,protección y tratamiento adecuadas alcaso particular; evaluar el resultadoobtenido con la aplicación de dichasmedidas; elaborar una conclusión deltratamiento y realizar un seguimientotécnico ulterior.

Cabe resaltar que el diagnóstico,resultado de las investigacionestécnicas interdisciplinarias, permiteconocer la estructura biopsicosocialdel menor, conociendo, a través deéste, la etiología de la conducta del in­fractor. Este diagnóstico serápracticado por los profesionalesmultidisciplinarios adscritos al órganoy, para tal efecto, éstos practicarán losestudios médicos, psicológicos,pedagógicos y sociales, y los demásque sean requeridas. Dichasvaloraciones deberán ser practicadasen un plazo no mayor de 15 díashábiles contados a partir de que elConsejero Unitario los ordene osolicite, haciendo la aclaración que alos menores a los que habrá depracticárseles, deberán permaneceren los Centros de Diagnóstico.

En estas unidades de diagnóstico, seregistrará la información relativa a los

menores infractores, consignando susexo, edad, estado de salud físico ymental, reiteración, rasgos de per­sonalidad y la gravedad de lainfracción. Adicionalmente, se les pro­porcionarán los servicios asistenciales,de seguridad y de protección.

Medidas de Orientación yProtección

Con la finalidad de que el menor queha cometido infracciones quecorrespondan a ilícitos tipificados enla Ley penal no incurra en situacionessimilares, se han adoptado lassiguientes medidas de orientación:

• La amonestación: que consisteen la advertencia que elConsejero hace al menorrespecto de lasconsecuencias dela infracción que cometió y le in­duoe a enmendar su conducta.

• El apercibimiento: que se refierea la conminación que se hace almenor que ha cometido unainfracción, para que éstecambiesu conducta, toda vez que se leadvierte que, en caso decometer una nueva infracción,ésta será considerada comoreiterativa y le será aplicadaunasanción más severa.

• La terapia ocupacional: estamedida consiste en la reali­zación de determinadas ac­tividades en beneficio de lasociedad, con fines educativosy de adaptación social.

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• La formación ética, educativa ycultural: la cual consiste enbrindar al menor, con lacolaboración de su familia, lainformación continua y pe­rmanente de los problemas dela conducta de los menores enrelación con las normas mo­rales, socialesy jurídicas,sobresu adolescencia, fármaco­dependencia, familia y sexo.

• La recreación y el deporte: através de los cuales sepretende inducir al menor in­fractor en la práctica deactividades recreativas ydeportivas, coadyuvando conello a su desarrollo integral.

Medidas de Protección

• El arraigo familiar: mismo queradica en la entrega delmenor, por parte del Consejo,a sus representantes legaleso bien, a sus encargados;responsabilizándolos sobre suprotección, orientación ycuidado, así como delcompromiso de éstos depresentar periódicamente al

menor ante la autoridadcorrespondiente de losCentros de Tratamiento quele sean determinados.

• El traslado al lugar donde seencuentre su domicilio familiarconsistirá en la reintegracióndel menor a su núcleo familiar,con la supervisión de la UnidadAdministrativa de Prevención yTratamiento de Menores.

• La inducción para asistir ainstituciones especializadas,mismas que deberán ser decarácter público y gratuito, yque el Consejo determinepreviamente para que, con elapoyo de la familia, reciba enéstas la atención que searequerida, y

• La prohibición impuesta por laautoridad competente al menorde asistir a determinadoslugaresy no conducirvehículos.

Por lo que respecta a este órganodesconcentrado, a julio de 2002, eltotal de población ascendía a 1,BOOmenores infractores.

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SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA:AVANCES y PERSPECTIVAS

L/C. GLORIA BRASDEFER HERNÁNDEZSecretaria Ejecutiva del Sistema Nacional

de Seguridad Pública.

Introducción

El proceso de globalización que caracterizó las últimas décadas del siglopasado y el inicio de este tercer milenio, ha modificado profundamente las

concepciones y perspectivas sobre nuestro entorno y futuro en el ámbito indi­vidual, como grupos sociales e incluso a nivel de Estados-nación.

Las manifestaciones del proceso globalizador han sido múltiples y muy variadas;algunas de éstas han tenido un impacto positivo: el avance de lastelecomunicaciones ha hecho posible conectar en tiempo real y de maneraintegral a pueblos, naciones y culturas geográficamente muy lejanos entre sí;la interrelación de las cadenas productivas y de distribución ha permitido optimizarel intercambio de mercancías y servicios para incrementar los satisfactores ylos índices de bienestar de las sociedades; el respeto a los derechos humanosy la observancia de derechos de los grupos minoritarios ha evitado abusos depoder y actos contrarios a los principios universales de la humanidad.

Sin embargo, el proceso globalizador también ha acarreado efectos perniciososque tienen graves repercusiones en la sociedad internacional: el cambio climáticoprovocado por la producción industrial y la explotación forestal, afecta no sólolos ciclos agrícolas sino también la disponibilidad de agua potable e incluso lospatrones de consumo de energía; la aceleración sostenida del crecimientopoblacional y la desigual distribución de los recursos que requiere para susubsistencia, ha ocasionado importantes flujos migratorios que provocan la

ifl6P Gloria Brasdefer Hernández ' , .

reacción de sociedades conser­vadoras y que se expresan enfenómenos como la exclusión, ladiscriminación racial y la violencia hacialos grupos inmigrantes. Incluso lasredes del crimen organizado sonexpresiones de la creciente y acele­rada interdependencia a nivel mundial,y este fenómeno, en el que confluyennarcotráfico, lavado de dinero ycontrabando de armas con tráfico depersonas y pornografía; todoello ponede manifiesto la necesidad de encararlos retos actuales de una maneraconjunta, coordinada, integral y delargo plazo.

¿Cuál es la perspectiva de la seguridadpública nacional en un mundocrecientemente globalizado einterdependiente?, ¿cuáles son losdesafios que entraña para nuestro paísel crimen organizado y la delincuenciacomún?, ¿con qué herramientascuenta el Estado mexicano paraencarar estos retos?, ¿qué tantohemos avanzado en el combate con­tra los delincuentes?, ¿qué pers­pectivas tiene la lucha contra ladelincuencia en México? Sin que elpresente artículo pretenda analizar eltema de la seguridad pública demanera exhaustiva, estas son algunasde las interrogantes a las que se buscadar respuesta.

El concepto de seguridadpública

A pesar de que garantizar la seguridadde las personas ha sido uno de los

objetivos fundacionales del Estado­nación, el concepto como tal ha sidopoco abordado en el ámbitoacadémico. Esta laguna conceptual dela seguridad pública es señalada porMartínez Garnelo, quien enfatiza que:

"Después de revisar conacuciosidad diversas enci­clopedias, diccionarios, com­pendios, doctos en materia delingüística, sinónimos y antó­nimos, tanto nacionales comoextranjeros, nos encontramosque en ninguno de ellos seestablece la definición exactadel concepto de seguridadpública",

La falta de definición de un conceptoclaro y conciso sobre seguridad públicano ha sido obstáculo para que, en lapráctica, haya sido históricamenteaplicado y desarrollado por gobiernosy Estados nacionales en todo el mundo,e incluso para que su concepción seatan amplia y su aplicación tan difusa,que algunos gobiernos incorporen enéste los conceptos de interés nacionaly seguridad nacional, como es el casodel gobierno de George W. Bushdespués de los atentados del 11 deseptiembrede 2001, que incluso en díaspasados propuso elevar a rango deDepartamento la oficina de SeguridadInterior que había creado después deesa fecha y al cual se dotaríade ampliasatribuciones en la materia."

En todo caso, asistimos en la épocaactual a un periodo de recomposición

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de roles, en el que las manifestacionesde la delincuencia son tan variadas, loscanales del crimen tan sofisticados ylos mecanismos de trasgresión tan in­tang.ibles, que el trabajo decidido peroaislado de un sólo país se estrellaráindefectiblemente ante un sólidofracaso. Ejemplos de estas conductashay gran cantidad: la piratería demarcascomerciales, softwareo música;el contrabando transnacional de autosrobados; los movimientos financierospara el lavado de dinero; y las redesinformáticas que distribuyenpornografía infantil, por citar sóloalgunos casos.

Los retos que enfrenta la sociedadinternacional en su conjunto, incluidoslos que se derivan de la violencia, ladelincuencia común y el crimenorganizado, fueron resumidosbrillantemente por el Secretario Gen­eral de la Organizaciónde las NacionesUnidas, Kofi Annan, en el texto titulado"Nosotros, los pueblos. El papel de lasNaciones Unidas en el siglo XXI", en elcual también propone mecanismospara trabajar a favor de los interesescomunes de "los pueblos",básicamente a través de iacomprensión y compromiso del Estadoen sus dos vertientes: la atencióneficiente de sus responsabilidadespara con su propia sociedad y laresponsabilidadcoiectiva hacia la "vidacomún en este planeta". Derivado deello, Annan hace un llamado parafortalecer el "papel singular" de la ONUy de los propios Estados-nación paraasegurar que "la mundialización

proporcione beneficios, no sólo aalgunos, sino a todos; que la paz y laseguridad se mantengan, no sólo paraunos pocos, sino para muchos...".

Esta búsqueda de coordinación ya hasido planteada por el máximo orga­nismo multilateral desde su creación.Particularmente en el combate al cri­men organizado, han sido muchos ymuy diversos los convenios interna­cionales signados a favor de unamayor colaboración internacional paraprevenir y combatir diversos tipos dedelitos que se presentan en el ámbitomundial. El convenio más reciente,titulado "Convención de las NacionesUnidas contra el Crimen OrganizadoTransnacional", más conocido como laConvención de Palermo que fuefirmado en diciembre del 2000, ponede relieve los esfuerzosque se realizanen el plano multilateral para atenderuno de los desafíos perniciosos quenos impone la globalización.

Para cumplir el primero de loscompromisos aludidos por Kofi Annan,el gobierno de México ha desarrolladouna estrategia amplia e integral en eirubro de la seguridad pública, consi­derada como un concepto abierto,compuesto por una situación detranquilidad, las acciones que serealizan para ello y la percepción quetiene la sociedad al respecto.'

La seguridad pública es, sin duda, untema complejo y merecería un análisisa profundidad sobre su génesis,desarrollo y situación actual. Para los

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iNlII Gloria Brasoeter Hernandez

fines del presente artículo tomaremosla definición que hace la Exposición deMotivos de la Ley General queEstablece las Bases de Coordinacióndel Sistema Nacional de SeguridadPública, en la cual:

"... seconcibe alaseguridad públicano sólo como una función quecomprende las actividadesejecutivas de prevención, sinotambién lasaccionessustantivasdeinvestigación y persecución paraque los delincuentes seanenjuiciados, sancionados yreadaptadoscontormea las leyes".'

En una acepción más amplia,recogemos la propuesta de JoséSandoval, quien define la seguridadpública como:

" La función estatal a cargo dela Federación, el Distrito Fe­deral, los estados y losmunicipios, en sus respectivascompetencias, que compren­de todas aquellas actividadesdirigidas a la prevención ypersecución de infracciones ydelitos; la imposición de lassanciones administrativas; lareinserción social del delin­cuente y del menor infractor y,en general, de todas las quecontribuyen a alcanzar losfines superiores de salva­guardar la integridad y losderechos de las personas, asícomo preservar las libertades,el orden y la paz pública". 5

La seguridad pública en México

Los retos y las oportunidades queimpone el proceso de globalizaciónhan sido cabalmente asumidos por laadministración del presidente VicenteFox y las directrices para superarunos y aprovechar otras se plantean,junto con las prioridades nacionalesy las líneas de respuesta a lasdemandas ciudadanas, tanto en laConstitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos como en el PlanNacional de Desarrollo 2001-2006.

La Constitución Política, como marcolegal que define, regula y conduce alEstado mexicano, hacía, hasta 1994,una escasa referencia a la seguridadpública. El artículo 115 constitucional,en su fracción 111, inciso g, señalabaque los municipios tendrían a su cargola seguridad pública y el tránsito,como prestación de uno de losservicios públicos que atienden losayuntamientos.

Para subsanar esta insuficiencia, serealizaron algunas adiciones al artículo21 y se reformó la fracción XXIII delartículo 73 de la Constitución,publicadas en el Diario Oficial de laFederación del 31 de diciembre de1994, lo que permitió sentar las baseslegales para desarrollar un nuevomodelo de seguridad pública en elpaís.

Por su parte, el Plan Nacional deDesarrollo 2001-2006 (PND), en el áreade Orden y Respeto, reconoce la

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:' Revista de Administración Publica iNlP

inseguridad pública como una de lasmayores preocupaciones de la ciuda­danía y del gobierno federaL Para darunaatención eficaz, firmey contundenteal fenómeno de la delincuencia en elpaís, la administración del presidenteFox ha puesto especial énfasis en eldesempeño coordinado e integral detodas las instancias relacionadas conla seguridad pública, en la promoción yfomento de la participación ciudadanay en la transparencia y la rendición decuentascomo herramientas de un sanoejercicio gubernamentaL

Con base en ello, el pasado 8 de mayo,el presidente Vicente Fox encabezó laceremonia de presentación delPrograma Nacional de SeguridadPública 2001-2006, documento norma­tivo y de planeación que plantea losprincipios generales y establece loscriterios básicos para coordinar lasacciones de los gobiernos federal,estatales, del Distrito Federal y losmunicipios en materia de prevencióndel delito y combate a la delincuencia.En esa ocasión, el presidente Foxdestacó que este programa y el deprocuración de justicia, que se pre­sentó unos días antes, "estándiseñados para jalar parejos, para ar­ticular su trabajo y dar resultado enequipo'"

Los objetivos fundamentales quecontiene el Programa Nacional deSeguridad Pública 2001-2006 secentran en prevenir el delito paragarantizar la seguridad ciudadana;lograr la reforma integral de la cadena

de seguridad pública; combatir lacorrupción, depurar y dignificar loscuerpos policiales; reestructurarintegralmente el sistema penitenciario;promover la participación y organi­zación ciudadana en la prevención dedelitos y fallas administrativas; yestablecer mecanismos de coor­dinación y cooperación con lasinstituciones integrantes del SistemaNacional de Seguridad Pública. Unelemento novedoso que incorpora estePrograma es que establece la nece­sidad de incluir los indicadores demedición de resultados de la gestiónpública, así como las metas que sepretenden alcanzar a corto, medianoy largo plazos.

De esta forma, el gobierno federal habasado su actividad a favor de laprevención del delito en dos pilaresfundamentales: la Secretaría deSeguridad Pública y el SistemaNacional de Seguridad Pública.

La primera fue creada con base en lasmodificaciones a la Ley Orgánica dela Administración Pública Federal del30 de noviembre de 2000, mediante lainclusión del artículo 30 bis. Con baseen ello, la instancia federal encargadade la seguridad pública se separó delsector que encabeza la Secretaría deGobernación y que anteriormenteestaba representada por la Subse­cretaría de Seguridad Pública yReadaptación SociaL

La constitución del sector de seguridadpública permitió consolidar las

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iNiI Gloria Brasdefer Hemández

funciones técnicas especia­lizadas y las acciones operativasde prevención del delito, queanteriormente se contraponían alas labores de inteligencia,relacionadas con la seguridadnacional que mantiene a su cargola Secretaría de Gober-nación através del Centro de Inves­tigación y Seguridad Nacional.

Con la creación de la Secretaría deSeguridad Pública, se consolidó elproceso de autonomía en la preven­ción del delito, ya que un par de añosantes se había creado la Policía Fed­eral Preventiva y, con dicha mo­dificación, la Dirección General deReadaptación Social, que pertenecíaa SEGOS, ascendió al rango deÓrgano de Prevención y ReadaptaciónSocial. También pasó al sector de segu­ridad pública la coordinación y controldel Sistema Nacíonal de SeguridadPública, a través de su SecretariadoEjecutivo.

El Sistema Nacional de SeguridadPública es el mecanismo de coordina­ción y concertación de acciones porexcelencia entre los tres órdenes degobierno, entre los tres Poderes de laUnión y entre el gobierno y la sociedadpara instrumentar un combate deci­dido, eficaz y transparente al crimen yla delincuencia en nuestro país. Esuna herramienta de primer orden queha permitido al Estado sentar las basesinstitucionales de coordinación paraavanzar hacia la seguridad y tran­quilidad de los mexicanos.

El Sistema Nacional deSeguridad Pública

Un grave error estructural, que du­rante mucho tiempo caracterizó alsistema de justicia mexicano, fuemantener aisladas las labores delas instituciones encargadas de laprevención del delito, de la pro­curación y administracíón de justiciay de la readaptación social, lo cualtuvo como consecuencia quepasara inadvertida la importancia y lanecesidad de integrar una coor­dinación efectiva para atender elfenómeno con el que se relacíonantodas estas instituciones: la seguridadpública.

Con el transcurso de los años, laexperiencia demostró lo nocivo delaislamiento, que incluso provocóconflictos de competencia entrecorporaciones policiales, ministeriales,judiciales y de readaptación. Estruc­turalmente, cada subsistema teníaasignada una función concreta,vincuiada conceptual y crono­lógicamente, pero no había coor­dinación o seguimiento alguno entreellos, lo que provocó una evolucióndesorganizada del sistema de justicia,aunada a otros factores de caráctereconómico y social que se agudizaronen la década de los noventa. Todo elloinfluyó en el incremento substancialde los índices de criminalidad, deimpunidad y de corrupción quepadecemos actualmente.

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Los defectos y las insuficiencias en lasfases de prevención y procuración hanpermitido la proliferación de delitosque pudieron evitarse y que ademásson deficientemente investigados porlos órganos de procuración de justicia,La administración de la justicia penal,que padece exceso de trabajo ycarencia de recursos, no haencontrado una respuesta oportunay eficiente en los órganos deejecución, Finalmente, como últimoeslabón en ese círculo vicioso, lareadaptación social en ocasionesdeja en libertad a quien no estárehabilitado y que reincide enconductas antisociales, ante la faltade espacios y la sobrepoblación,incluso las instancias de readaptaciónse convirtieron, como lo ha señaladoel Dr. Alejandro Gertz Manero, enverdaderas universidades del crimen."

Ante este panorama ha sido necesarioredoblar los esfuerzos para revertir lapercepción generalizada de laciudadanía en relación con un Estadoque no ha sido capaz de proporcionarmárgenes aceptables de seguridad ala sociedad.

Para ello, el primer paso hacia laconstitución del Sistema Nacionalde Seguridad Pública consistió encrear la Coordinación de SeguridadNacional (COSENA), entre 1991 y1992, a la cual se integraron diver­sas Secretarías de Estado y laProcuraduría General de laRepública; sin embargo, no seconsolidó su existencia y desa-

pareció un año después de habersido creada.

Desde 1993, la Dirección General deSupervisión de los Servicios deProtección Ciudadana, que dependíade la Subsecretaría de SeguridadPública de la Secretaría deGobernación, inició esfuerzos paradelinear un Programa Nacional queinvolucrara tres grandes áreas deseguridad pública; la prevención, laprocuración de justicia y lareadaptación social, en los tresórdenes de gobierno.

Después de integrar propuestas ydiseñar estrategias, una iniciativa deley propuso, en 1995, crear lascondiciones legales, institucionales yadministrativas para reestructurar afondo la seguridad pública nacional. Através de la coordinación entre laFederación, los estados, el DistritoFederal y los municipios y con absolutoapego a su competencia, soberanía yautonomía, se sentaron los cimientospara consolidar el SNSP.

Para reglamentar la integración yfuncionamiento del SNSP, el Congresode la Unión, a iniciativa del EjecutivoFederal, aprobó la Ley General queEstablece las Bases de Coordinacióndel Sistema Nacional de SeguridadPública (LG-SNSP), que fue publicadaen el Diario Oficial de la Federación el11 de diciembre de 1995.El contenido de la LG-SNSP establecelas acciones y objetivos de laseguridad pública; las normas básicas

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iNtII Gloria Brasdeter Hernandez

de coordinación entre los tres órdenesde gobierno; los elementos queintegran el Sistema (instancias,instrumentos, politicas, servicios yacciones); las materias objeto decoordinación (formación profesional ysistematización de la información, asícomo diseño de estrategias conjuntas);las fórmulas jurídicas para la toma dedecisiones; y los mecanismos queauspician la participación de lasociedad.

La instancia superior de coordinacióndel Sistema es el Consejo Nacional deSeguridad Pública (CNSP), integradopor los Secretarios de SeguridadPública, de la Defensa Nacional, deMarina, de Comunicaciones yTransportes, el Procurador General dela República, los 31 gobernadores delos estados, el Jefe de Gobierno delDistrito Federal y el SecretarioEjecutivo del SNSP. Este Consejoacordó realizar un diagnóstico, cuyoresultado permitió identificar lasprincipales causas de la inseguridad yproponer estrategias correctivas enaspectos técnicos, para establecer unapolítica nacional e integral deseguridad pública.

El marco del SNSP comprendetambién la labor de las institucionesencargadas de la protección deinstalaciones y servicios estratégicosdel país y, en general, todas lasdependencias y entidades que, directao indirectamente,deban contribuir a losfines de la seguridad pública enMéxico. El propósito de crear un SNSP

surgió de la necesidad de estableceruna coordinación interinstitucional enlos ámbitos de competencia de cadanivel de gobierno y de cada institución,para lograr mayor efectividad y eficaciaen el combate a la inseguridad eimpunidad;y así avanzar en la vigenciaplena del Estado de derecho ennuestro país.

Se comprenden como materias decoordinación al interior del SNSP losprocedimientos para regular el ingreso,formación, permanencia, promoción yretiro de los miembros de lasinstituciones policiales; los sistemasdisciplinarios, así como de estímulos yrecompensas; la organización,administración, operación policial ymodernización tecnológica; laasignación de recursos para laseguridad pública, incluido elfinanciamiento conjunto; el suministro,intercambio y sistematización de todotipo de información sobre seguridadpública; las acciones y operacionespoliciales conjuntas; la regulación ycontrol de los servicios privados deseguridad y las relaciones con lacomunidad y el fomento de la culturade prevención de infracciones y delitosentre la sociedad.

El CNSP, instalado el? de abril de 1996en cumplimiento de las facultades quele otorga la Ley y de las metasestablecidas en el Plan Nacional deDesarrollo 1995-2000, aprobó laspropuestas del contenido del ProgramaNacional de Seguridad Pública 1995­2000, como elemento de coordinación

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programática para los tres órdenes degobierno, el cual fue remitido alEjecutivo Federal para su aprobacióny fue publicado en el Diario Oficial dela Federación el 16 de julio de 1996.

En esa primera etapa fue impres­cindible establecer políticas demediano y largo plazos, para mejorarnuestros estándares de seguridad,para lo cual, en dicho programa sedefinieron 8 ejes y se emprendieron 26estrategias y 120 acciones iniciales,que permitieron establecer loscimientos de un sistema integrador,más eficiente. Estos ejes, cuando sedio a conocer la estrategia paracombatir la delincuencia, fueron lossiguientes: Profesionalización; Cober­tura y capacidad de respuesta; SistemaNacional de Información sobreSeguridad Pública; Equipamiento, tec­nología e infraestructura; Instancias decoordinación; Participación de lacomunidad; Marco legal; y Serviciosprivados de seguridad.

La Ley de Bases del SNSP creótambién la figura del SecretariadoEjecutivo del Sistema Nacional deSeguridad Pública como órganode coadyuvancia del ConsejoNacional, como instancia decoordinación en materia deprofesionalización y capacitaciónde los elementos de seguridadpública y como entidad encargadade la administración y sistema­tización de los instrumentos yrecursos del SNSP, entre otrasfunciones, lo que proveyó de una

actividad vinculante a un órganopermanente de seguridad pública.

En estricto apego al principio federal,esta misma figura fue reproducida enlas entidades federativas, con lacreación de los Consejos Estatales deSeguridad Pública, en los que seanaliza e instrumenta la ejecución yoperación de las directrices aprobadaspor el Consejo Nacional.

Porotra parte, para fortalecer los nexosde coordinación con otras instancias,relacionadas con la seguridad pública,la LG-SNSP prevé que el SistemaNacional de Seguridad Pública contarácon el apoyo de las Conferencias deProcuración de Justicia, de Prevencióny Readaptación Social y de Parti­cipación Municipal. Como unarespuesta pragmática ante la dinámicapropia de las instanciasque intervienenen la cadena de seguridad pública yaun cuando la coordinación todavía noesté contemplada en la ley, se hainstituido la Conferencia Nacional deSecretarios de Seguridad Pública yHomólogos y se han establecidomecanismos de vinculación y coor­dinación con la Comisión Nacional deTribunales de Justicia de los EstadosUnidos Mexicanos.

Hoy tenemos avances concretos,aunque sabemos que falta mucho porhacer y que el reto que tenemos frentea nosotros aún es grande. Sin em­bargo, el esfuerzo conjunto habrá deconsolidar este ente denominadoSNSP, para una efectiva pro-

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iP-NI Gloria Brasdefer Hernandez

fesionalización del recurso humano yla necesaria coordinación e inte­gralidad de funciones a favor de lasociedad.

Avances del Sistema Nacional deSeguridad Pública

El trabajo que ha desarrollado el SNSPdesde finales de los años noventa a lafecha, ha permitido ir avanzando entorno a criterios básicos paraconsolidar de manera integral laslabores de coordinación de lasinstancias relacionadas con laseguridad pública. A continuación seseñalan los logros alcanzados graciasal trabajo comprometido de quienesparticipan en la cadena de seguridadpública.

Sistema Nacional de Información

Una herramienta de fundamentalimportancia en el combate a ladelincuencia es la utilización detecnología de punta para suministrar,intercambiar y sistematizar la

-información sobre aspectos funda­mentales de la seguridad pública en­tre la Federación, los estados, elDistrito Federal y los municipios. Conbase en la LG-SNSP, el SecretariadoEjecutivoestá encargadodel desarrolloy administración de la información y latecnología para la integración yutilización de los registros nacionales,obligatorios por ley.

El Sistema Nacional de Informaciónsobre Seguridad Pública tiene a su

cargo los Registros Nacionales de Per­sonal, de Armamento y Equipo, deVehículos Robados y Recuperados,deMandamientos Judiciales, deProcesados y Sentenciados, así comode MexicanosCumpliendoCondena enel Extranjero, los cuales sonconsultados y actualizados por lasentidades federativas.

Registro Nacional de Personal deSeguridad Pública

El Registro Nacional de Personal deSeguridad Pública, que tiene a la fecha108 mil 151 fichas completas, permitela identificación de los funcionariospúblicos, proporciona información delmedio socioeconómico y familiar enque se desenvuelven, así como susantecedentes laborales y sus huellasdactilares en concordancia con elSistema AFIS (Registro Nacional deHuellas Dactilares).

Anteriormente, las huellas dactilaresidentificadas en algún lugar de unincidente delictivo sólo eranarchivadas, porque sin apoyotecnológico, los peritos tardaban añospara cotejarlas e intentar la identifi­cación de la persona a la quecorrespondían y muy posiblemente suficha dactilar podría estar en otroEstado de la República. Las 32entidades federativas tienen instaladoel Registro Nacional de HuellasDactilares (AFIS) en el Centro Nacionalde Conversión, el cual si rve paracotejar las huellas en un tiempo queoscila entre 30 segundos y 3 minutos

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y en la actualidad posee 1.6 millonesde registros, aunque está diseñadopara almacenar, en la primera etapa,5 millones de registros ó 50 millonesde fichas.

Asimismo se han instalado 79 sitiosremotos del Sistema AFIS, de loscuales 19 corresponden a sitios remo­tos en instalaciones federales.

Registro Nacional de Armamentoy Equipo

El Registro Nacional de Armamento yEquipo, en cuya conformación partici­pan de manera conjunta la Secretaríade la Defensa Nacional y el SistemaNacional de Información, tiene a lafecha el registro de 365 mil 917 fichasde identificación de armas diversas.

Registro Nacional de VehículosRobados y Recuperados

Uno de los delitos patrimoniales queha mostrado un crecimiento notable enaños recientes y también una altacapacidad de organización es el robode vehículos. Con la instrumentacióndel Registro Nacional de VehículosRobados y Recuperados se hansentado las bases para frenar estedelito, ya que se brinda la posibilidadde acceder a una base de datosnacional para consultas en esta mate­ria. Actualmente este Registro cuentacon poco más de 400 mil fichas deidentificación de vehículos robados yaproximadamente 60 mil de vehículosrecuperados. Se prevé que las

entidades federativas terminen detransferir su información para que, enfechas próximas, el Sistema Nacionalde Información ponga en línea estabase de datos para consulta de loscuerpos policiacos en todo el país. Enel mismo sentido, como resultado dela Tercera Reunión de Secretarios deSeguridad Pública, se acordó iniciar laconformación de un padrón nacionalde registro vehicular, para cotejar losdatos que obran en el RegistroNacional de Vehículos Robados yRecuperados contra la planta vehicu­lar del país.

Registro Nacional deMandamientos Judiciales

El tiene una base de datos variable,que depende directamente de lasituación que guarda cada uno de loscasos registrados. En lo que va del año2002, este Registro cuenta con un to­tal de 99 mil 750 fichas.

Registro Nacional de Procesadosy Sentenciados

Por su parte, el Registro Nacional deProcesados y Sentenciados es unavaliosa herramienta tanto para elanálisis de impunidad (a través delproceso de denuncia de un delito,integración de la averiguación previa,otorgamiento de órdenes deaprehensión, hasta el auto de formalprisión), como para la prospectiva delas necesidades de espacios en loscentros de readaptación del país. A lafecha, dicho Registro contiene 26 mil

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906 fichas de identificación de perso­nas procesadas y 9 mil 381 fichas desentenciadas.

Además de la utilización de lasherramientas que brinda la informáticapara la seguridad pública, se hadesarrollado un sistema de teleco­municaciones con tecnología de puntaque permite enlazar en tiempo real lasdiferentes corporaciones policiacas einstancias de seguridad pública en elpaís.

Red Nacional deTelecomunicaciones

Una de las constantes de la tecnologíautilizada en labores de seguridadpública era su obsolescencia. No habíacapacidad tecnológica para propiciarla operación entre corporaciones anivel nacional, no había estándares deseguridad en la comunicación ní eraposible que entre instituciones setransmitiesen datos e imágenes.

Para revertir esta perniciosa insufi­ciencia, se diseñó, construyó y pusoen operación la Red Nacional deTelecomunicacionespara la SeguridadPública (RNT), que permite actuar conmayor coordinacióny rapidez,así comoejecutar acciones entre las diversasinstituciones de seguridad pública, delos tres órdenes de gobierno, con unalto grado de simultaneidad, coordi­nación y conexión. La RNT es 100%digital, con encripción de tipo militar,con frecuencias exclusivas paraseguridad pública, que permiten la

transmisión de voz, datos e imágenes.También permite la compatibilidad conequipos de radiocomunicación dedistintos proveedores, por lo que elequipo que han adquirido las corpo­raciones policiacas de las entidadesfederativas puede ser utilizado en esteesquerna.

La RNT ha posibilitado que el SistemaNacional de Información cuente conuna amplia presencia en el territorionacional, ya que actualmente se tienen450 puntos de presencia, en 165ciudades del país.

Los equipos de telecomunicacionesque tiene en funcionamiento el SistemaNacional de Seguridad Pública, através de la RNTy el SNI han permitidoconformar y operar una Red CentralFederal (compuesta por la Secretaríade Seguridad Pública Federal, elSecretariado Ejecutivo, la Secretaríade la Defensa Nacional, la Procu­raduría General de la República, laSecretaría de Gobernación y la PolicíaFederal Preventiva), así como 30redes estatales básicas. La com­patibilidad de los sistemas decomunicación de todas las entidadesfederativas permite que las autori­dades puedan coordinarse de maneraadecuada y eficiente para realizaroperativos que involucran la parti­cipación de dos o más estados.

Una parte fundamental para el eje delas telecomunicaciones en seguridadpública lo constituye su infraestructura.Actualmente están concluidos 30

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li " Revista de Administración Pública iNlP

Centros de Control, Comando, Comu­nicaciones y Cómputo (conocidoscomo C-4) y 12 subcentros en 30entidades federativas.

En materia de telecomunicaciones, unade las grandes iniciativas del SistemaNacional de Seguridad Pública es la deinstrumentar un servicio telefónico anivel nacional, homogéneo, que brindeatención a la sociedad en casos deemergencia o delitos. Para ello, se hapuesto en operación el ServicioTelefónico Nacional de Emergencia066 en 192 municipios de 25 estadosdel país, para que desde cualquierteléfono la misma ciudadanía puedasolicitar auxilio en caso deemergencias, denuncias, faltas ydelitos, entre otros.

Para albergar los equipos que eldesarrollo tecnológico en materia deseguridad pública requería, el SNSPemprendió, desde hace algunos años,un ambicioso proyecto para dotar deinfraestructura eficiente, de instala­ciones con estándares de seguridadnecesarios para el manejo deinformación, que permitiera a lasinstancias de seguridad públicarealizar operativos y acciones demonitoreo en la materia en todo elpaís. Está en operación el CentroNacional de Información yTelecomunicaciones, conocido comoC4 Nacional (Centro de Control, Co­mando, Comunicaciones y Cómputo),con la más alta tecnología y están­dares de seguridad, el cual da servicioa todo el país a través del Sistema

Nacional de Información, la RedNacional de Telecomunicaciones y elServicio Telefónico Nacional deEmergencia 066, para la inter­conexión y la operación real de todoslos sistemas, bases de datos y redes.

Por su magnitud, capacidad y alcance,el C4 Nacional se erige como elcerebro operativo más importante deAmérica Latina en materia deseguridad pública; además cuentacon la posibilidad de funcionar comorespaldo en la operación de un C4Estatal en caso de presentarse unacontingencia, guardando la confi­dencialidad y compartimentación de lainformación.

Como acotamos líneas arriba, centrossimilares al C4 Nacional se hanconstruido y puesto en operación en30 estados del país, lo que permite unflujo de información efectiva entre lasinstancias de seguridad pública y unamucho mayor coordinación para larealización de operativos tanto entrelos estados como al interior de cadauno de ellos.

Profesionalización

El recurso humano es, sin lugar adudas, el más importantede los activoscon que cuenta el Estado mexicanopara combatir la delincuencia y abatirios índices de violencia que afectan anuestra sociedad. Uno de los ejes quemayor relevanciaha concedidoel SNSPha sido el relativoa la profesionalizaciónde mujeres y hombres que aportan su

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iNllII Gloria Brasdefer Hernandez

Elementos de Seguridad Pública Evaluados en 2001

esfuerzo a favor de la seguridadpública.

Para ello, se ha apoyado en tres líneasestratégicas de acción: evaluación delos elementos de seguridad pública,capacitación para su desempeñoprofesional y dotación de estímulos yreconocimientos.

35454

Hasta hace algunos años, el país carecíade una política integral de protesto­nalización de los cuerpos de seguridadpara todo el país. La creación de la

Academia Nacional deSeguridad Pública, como elórganorectorqueaglutinalas126academias e institutos deseguridad pública de México,inclui-dos los Institutos deFormación Judicial, hapermitido esta-blecer normasbásicas en los diferentesniveles de pro-fesionaJizaciónde variasáreas de seguridadpública.

cidas y capacitadas para esa labor: elInstituto Mexicano del Seguro Social, laSecretaría de la Defensa Nacional y elCentro Nacional de Evaluación para laEducación Superior.

1766

2339 ..

37~C~IPoI;c¡a pteventiva

• Procuración de justicia

l Custodia penteciana

101",

Fuente: E.borado con basa en datos de • AcademiaNaCional de SegurKlad PúblK:a.

De manera constante y consistente seha venido supliendo la falta deprogramas de evaluación permanente alpersonal de seguridad pública del país,así como de criterios de selecciónhomologados a nivel nacional. De 1998a la fecha se han evaluado a más de150 mil elementos de procuración dejusticia,preventivosy custodiosasí comopersonal del Poder Judicial, mediante laaplicación de más de 600 mil exámenes;es decir,40% del universo de elementosde seguridad pública. Es importanteresaltarque los exámenes de evaluaciónson realizados por instancias recono-

Para apoyar la labor de laAcademia Nacional, se han

construido y puesto en operacióncuatro Aca-demias Regionales en elpaís (Noroeste, Noreste, Occidente ySur-Sureste, que tienen sus sedes enSinaloa, Nuevo León, Michoacán yVeracruz, respectivamente) y una más,ubicada en el estado de México, estápor concluir su construcción para iniciaroperaciones. Estas Academias Regio­nales se han significado por serinvaluables instrumentos regionales decapacitación para mandos medios ysuperiores y cursos de especializaciónpara formadores de formadores enseguridad pública.

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'" e'S Revista de Administración Pública if\NJ

Asimismo, desde finales del 2001 estáen operación el Centro de Actua­lización de Río Lagartos, en el Estadode Morelos, que tiene el propósito debrindar atención integral al personalencargado de la seguridad pública,incluyendo aspectos físicos y emo­cionales, además de lo relativo a laactualización y especialización.

A través de estas Academias y elCentro de Actualización, el SNSP haavanzado en la homologación deprogramas de capacitación sobreseguridad pública. Para tal efecto, enel marco del Programa Nacional deCapacitación se establecieron progra­mas de capacitación básica, educacióna distancia y capacitación espe­cializada mediante los cuales se hacapacitado a cerca de 156 milelementos, es decir, el 41.1 % deluniverso del personal de seguridadpública. Es importante resaltar que laRed de Educación Interactiva aDistancia enlaza a 50 institutos deformación de seguridad pública y a los32 institutos de formación judicial delpaís.

Con el objetivo de paliar la falta deprogramas que proporcionasen estí­mulos a los elementos de seguridadpública y promoviesen las recom­pensas para dignificar su labor, seinstrumentó desde 1999 un Programade Dotaciones Complementarias, queha permitido beneficiar a casi 93 milelementos de seguridad pública, conun estímulo no regularizable al salariohasta por 1 mil 400 pesos mensuales,

que en algunos casos representa el 50por ciento de las percepciones de lospolicías.

Por otra parte, para suplir la carenciade instrumentos metodológicos quepermitieranofrecerposibilidades realespara el desarrollo del personal deseguridad pública, se constituyó elComité de Competencia Laboral deSeguridad Pública, a fin de obtenerreconocimientos y normas mínimaspara el personal que trabaja en elámbito de la seguridad pública y lograrel autodesarrollo continuo de las per­sonas, mediante la promoción de lacompetencia laboral certificada. EsteComité ha elaborado la Norma Basepara la Calificación Genérica enSeguridad Pública y seis normasespecíficasdenominadas InvestigaciónCriminalística; Funciones Básicas de laActuación Policial; Regulación deTránsito, Personas y Transportes;Funciones de los Secretarios deAcuerdos de las Salas Penales;Medicina Forense; y Policia deInvestigación.

Uno de los mayores rezagos queobservaban los cuerpos de seguridadpública en el país era la dotación deequipos con los que contaban paraenfrentar a la delincuencia. De hecho,los delincuentes estaban mejorequipados que los propios policías, porfalta de recursos financieros desti­nados para tal propósito. Para superaresta grave deficiencia, en los últimosaños se ha adquirido un total de 15 mil165 vehículos, 29 helicópteros, 91 mil

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iNlrII Gloria Brasdefer Hernandez

Coordinación con instancias

2%

terminados e iniciarán operacionespróximamente y 31 aún están enproceso de construccíón.

Los esfuerzos han sido importantes;sinembargo, se han mantenido los nivelesde sobrepoblación en los centrospenitenciarios del país y algunos deéstos incluso presentan un incremento

poblacional. Actualmentehay en el país 447 centrospenitenciarios que su-manen conjunto un total de 135mil 809 espacios peniten­ciarios, para una poblaciónque asciende a 171mil 991internos, lo que representauna sobrepoblación delorden de 26.6%.

24%

Ante este panorama, de­bemos buscar nuevasfórmulas que permitan eldesahogode internosen los

centros de readaptación social, porquela experiencia ha demostrado que elhacinamiento aleja sus posíbílidadesde readaptación, lo cual se refleja enaltos índices de reincidencia enconductas delictivas.

Un eje másal quese haabocado la labordel SNSPes contrarrestar la carencía decoordinación entre algunas instanciascuya actividad cotidiana está relacionadacon las áreas de seguridad pública, asícomo a crear los mecanismos quepermiten lograr la participación de losmunicipios del país en el Sistema

72%

Infraestructura penitenciaria

Fuente: Elaborado conbaseen losdatosdel Órgano AdministrativoDesconcentrado Prevención y Readaptacón Social, al mesdeabrilde 2002.

Población Penitenciaria171,991 intemos

• Población masculina delfuero corren

• Población femenina delfuero comen

• Población masculina delfuero federal

• Población femenina deltuero federal

980 piezas entre armas, equipoantimotín y de protección, así como417 lotes de equipos de laboratoriosde investigación criminalística, lo queha permitido mejorar el equipo con elque cuenta el personal de seguridadpública, para prevenir y combatir eldelito en mejores condiciones y conmayor efíciencia.

Hasta 1997, en el país se construíanun promedio anual de 2 mil espaciospenitenciarios, se disponía de tan sólo99,858 espacios penitenciarios y habíauna sobrepoblación de cerca de 15 milinternos en las cárceles del país.Dentrodel Programa de InfraestructuraPenítencíaria, el SNSP ínícíó laconstrucción de 35 nuevos centrospenitenciarios y 13 cárceles munici­pales, que tendrían una capacidadpara albergar a cerca de 32 milinternos. Ocho de estos centros yaestán en operación, nueve están

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"'-' Revista de Administración Publica ¡".,.

Nacional.

En la actualidad, el SNSP ha desa­rrollado un trabajo de coordinación con32 Consejos Estatales de SeguridadPública y con las Conferencias Nacio­nales de Procuración de Justicia, dePrevención y Readaptación Social, deParticipaciónMunicipaly de Secretariosde Seguridad Pública y Homólogos,para formular políticas, estrategias yacciones de cooperación.

Es preciso reconocer que las accionesde colaboración entre el SNSP y lasConferencias Nacionales no se handesarrollado de una manera similar, yaque mientras el trabajo de cooperaciónha rendido muy amplios y reconocidosfrutos con la Conferencia Nacional deProcuración de Justicia o la deSecretarios de Seguridad Pública yHomólogos, la coordinación no haavanzado lo que sería deseable conlas otras dos. Por ello, una de lasprioridades del SNSP consistiría enacrecentar su labor de promoción yacercamiento tanto con la ConferenciaNacional de Prevención y Rea­daptación Social como con la deParticipación Municipal.

Cabe resaltar, con respecto a iaConferencia Nacional de Secretariosde Seguridad Pública y Homólogos,que fue creada en octubre de 2001 yen ella se analizan y proponensoluciones a los distintos problemasque enfrentan cada una de lasentidades en la instrumentación de losprogramas de seguridad pública, así

como las estrategias nacionales a fa­vor de la prevención de delitos. A lafecha se han celebrado tres reuniones,la más reciente a principios del mes dejunio de 2002.

Por otra parte, para superar la falta deuna visión integral de la seguridadpública, que excluía sistemáticamentelas áreas de administración de justiciaque encarna el Poder Judicial, seintegró la Comisión Nacional deTribunales Superiores de Justicia comoinvitada permanente para participar enlas reuniones del Consejo Nacional deSeguridad Pública. Asimismo, han sidocanalizados recursos económicos delSNSP para que estos Tribunales seintegren a los programas nacionalesde intercambio de información,profesionalización, equipamiento,modernizacióntecnológicay sobre todode dignificación y ampliación deinstalaciones.

Participación ciudadana

Uno de los elementos centrales deapoyo para combatir la delincuenciaen el país, que ha sido adoptado comoeje rector por el SNSP y que alienta laadministración del presidente Fox, esla promoción de la participaciónciudadana en las tareas deprevención del delito, así como en laelaboración de poi íticas y medidasconcretas para mejorar los serviciosde seguridad pública en susrespectivas localidades.

Es por ello que en 1999 se constituyó

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~ Gloria Brasdefer Hemández

y desde entonces se trabaja con elComité Nacional de Consulta y Parti­cipación Ciudadana como foro de lacomunidad en materia de seguridadpública. A la fecha laboran 22 comitésestatales y se han realizado 5 reunio­nes nacionales de todos los comités,así como mil 118 comités municipalesen todo el país.

Por otra parte, el SNSP promueve elPrograma Ojo Ciudadano que, através de la Alianza Social contra laDelincuencia, propuso el C. Presidentede la República' para integrar a lasociedad y a los medios de comu­nicación en acciones concretasrelacionadas con la seguridad pública,para conocer y evaluar las tareasencomendadas a las autoridadesgubernamentales.

Presupuesto

Con el objetivo de instrumentar unaestructura programática-presupuestalque destinase recursos financierosadecuados con un criterio de integra­lidad y complementariedad y para darvigencia a la instrumentación delPrograma Nacional de SeguridadPública, se asignaron recursoscrecientes en términos reales a laslabores realizadas por el SNSP encada uno de sus ejes y líneas deacción.

Para el 2002, el Presupuesto deEgresos de la Federación estimórecursos del ramo administrativo parael sector del orden de 7mil 320.140

millones de pesos, que sumados a lacifra considerada para el Fondo deAportaciones para Seguridad Públicade Estados y Distrito Federal, de 3 milmillones de pesos, arroja un total de10 mil 320.140 millones de pesos.

En los últimos seis años, se handestinado montos sin precedente enla historia de la seguridad pública a laslabores que realiza el SNSP, lo cualentraña un enorme compromiso dequienes integramos la cadena deseguridad pública a favor del manejoeficiente, honesto y transparente de losrecursos financieros que seadministran, de cara a la sociedad.

Es importante señalar que, parasupervisar el ejercicio adecuado,eficiente y oportuno de los recursosfinancieros dedicados a la seguridadpública, el Sistema Nacional deSeguridad Pública cuenta con el apoyoinvaluable de dos instancias guber­namentales: el órqano Superior de laFederación y el Organo Interno deControl, que con sus evaluaciones yobservaciones permiten el manejo ho-

Gasto en segU'idad pitllica 1996-2001 (millones depesos¡

123l3.7 11S71.7

15000

10000

5000 200.7

0 111996 1997 1998 1999 2000 2001

FUen1l: Socle\:lriado EjenJliw delSI-flP. Los mootlS oorrespond~a cada ario Sl3 i~ranpor losapl))ios llderales (FASP, Rarro 33), lasaportlciooos estalakls YelguQ tlesiMd<l alascIependeoclasfedefale~ exceplopara elario 1996. paliIel QUllseplllVeia!Óki elprirnercO/'ICelllo

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'" ~,", Revista de Administración Pública iNIJ

nesto y transparente de estos recursospara el mejor servicio a la ciudadanía.

La distribución de recursos finan­cieros del SNSP se ejerce con estrictaobservancia a lo dispuesto en la Leyde Coordinación Fiscal, como loestablecen los artículos 44 y 45 enmateria del Fondo de Aportacionespara la Seguridad Pública de losEstados y del Distrito Federal, deacuerdo con los montos autorizadospor la Cámara de Diputados al Ramo33 del Presupuesto de Egresos de laFederación. Los criterios de asig­nación hacia las entidades federativasson el indicador de población, el índicedelictivo que presenta la entidad, elíndice de ocupación penitenciaria, elavance en la aplicación de los ejesque componen el programa, y la inver­sión para proyectos nacionales.

El mecanismo por el cual se realizanlas transferencias del presupuestofederal hacia las entidades se basaen los Convenios de Coordinación,instrumentos juridicos en los que seestablecen las res-ponsabilidades ylos compromisos que asume cadauna de las entidades frente alSistema Nacional de SeguridadPública, asi como las metasprogramáticas en la materia. Estosrecursos son radicados a lasentidades mediante los Fidei­comisos de Seguridad Pública, pormedio de los cuales se garantiza ladescentralización de los mismos yla disponibilidad que de éstos tiene

la entidad para su ejercicio.La firma de los Convenios deCoordinación con cada una de lasentidades federativas va acompañadade diversos Anexos Técnicos queestablecen, para cada uno de los ejesdel Programa Nacional de SeguridadPública, las metas programático­presupuestales, los montos espe­cíficos, los mecanismos y los alcances,a la vez que procura homologar loscriterios técnicos para el desarrollo decada una de las acciones. Para elpresente año se prevé la firma deaproximadamente 380 anexos técnicosentre el Secretariado Ejecutivo, losestados y el Distrito Federal.

Consideraciones finales

La creación del Sistema Nacional deSeguridad Pública, como instrumentojuridico de coordinación entre los tresórdenes de gobierno, permitió mejorarla colaboración de las instituciones através de la integración de instancias,instrumentos, políticas, servicios yacciones tendientes a proporcionarelementos que mejoran los recursoshumanos, materiales, tecnológicos yfinancieros.

A través de esta coordinación, lafederación y las entidades federativashemos trabajado en los últimos añospara el desarrollo y aplicación de unapolitica nacional, que ha sentado lasbases para prevenir y combatir ladelincuencia y que ya comienza aarrojar resultados concretos.

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iNlP Gloria Brasdefer Hernandez

Sin embargo, debemos avanzareficazmente para consolidar dichosinstrumentos y mecanismos de coor­dinación y pasar a una operaciónsistemática,con objetivos mensurablesy perceptibles por la sociedad.

Entre las medidas que estimonecesarias para fortalecer las acti­vidades del Estado y consolidar losavances obtenidos en la materia,destacan las siguientes:

• Avanzar en los procesos deprofesionalización de loselementos de seguridad públi­ca, para consolidar el serviciocivil de carrera en este sectora nivel nacional.

• En cuanto al Sistema Nacionalde Información, es necesarioconsolidar la información,consulta y actualización de lasbases de datos de los Regis­tros Nacionales, mediante laalimentación y utilizacióncotidiana de estas bases dedatos por parte de todos losresponsables y titulares de lasinstancias que integran elSNSP.

• Consolidar la operacron ycobertura de los instrumentostecnológicos de la RedNacionalde Telecomunicaciones que yaestán disponibles.

• Fortalecer la capacidad deintegración, intercomunicación

y respuesta hacia la sociedad,por parte de todas las instan­cias que componen la cadenade seguridad pública.

• Avanzar en la homologacióndel marco jurídico en el ámbitonacional, particularmente en loque se refiere a los CódigosPenal y de ProcedimientosPenales, para estandarizar loscriterios, mecanismos y herra­mientas con los que la auto­ridad encara los delitos delfuero común.

• Promover una creciente par­ticipación de la ciudadanía,para que la sociedad sevincule con tareas concretasy específicas que apoyen lainstrumentación y el desarrollode las acciones que, comoSistema Nacional de Segu­ridad Pública, hemos venidoasumiendo, desarrollando yconsolidando.

Por último, se debe reconocer que losorigenes de la seguridad pública en elpaís son multicausales; por ello, sehace necesario atender esta pro­blemática en el conjunto de laspoiíticas públicas.

Se han establecido las bases para quelos mexicanos contemos con unsistema de seguridad pública eficaz,eficiente, honesto y expedito. Aún esmucho lo que nos falta por avanzar enel combate a la delincuencia, pero ya

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ft0'~:;~ Revista de Administración Publica iMP

vamos en el camino adecuado y losresultados así lo demuestran.

Para las siguientes etapas, seránecesario consolidar los logros quehemos obtenido y, principalmente,habremos de contar con la confianza,el apoyo y la participación de lasociedad a favor de la vigencia plenadel Estado de derecho.

sociedad hacia sus instituciones, perotambién en ésa medida se avanzaráen la percepción que la sociedadinternacional tiene del pueblo mexi­cano, lo que redundará en un incre­mento del turismo, del comercio y delas inversiones y, por ende, en elmejoramiento del nivei de vida de los,mexicanos"

Las transformaciones en el mundo yen México no permiten el rezago de lasinstituciones de seguridad pública ensu trascendente tarea de brindarmárgenes aceptables de seguridad yde tranquilidad para los mexicanos. Delos resultados y avances que vayamosobteniendo en el combate a la de­lincuencia, derivarán por necesidadmayores márgenes de confianza de la

En la medida que la generaciónpresente sepa reconocer retos,encontrar soluciones y superardificultades, en esa medida habre­mos de legar a nuestros hijos unMéxico más seguro, más justo y máspróspero y también habremos deconsolidar para nuestro país un lugarde privilegio en el concierto denaciones, en los tiempos de laglobalización.

Notas:

1 Martinez Garnelo, Jesús. "Seguridadpública nacional'. Ed. Porrúa, México. 1999,pp. 51 Yss.

2 En el discurso en que pone a consideracióndel Congreso de losEstados Unidos la propuestapara crear el Departamento deSegundad lnterior,Bush finaliza con unafrase por demás explícita:"Esta gran nación dirigirá al mundo hacia lasegundad, la pazy la libertad." Ver al respecto lapágina electrónica de la Presidencia de EstadosUnidos (htto:/Iwww.whitehouse.gov).

3 En ocasión de un simposio entre México yFrancia, Phillipe Melchior, quien se desem­peñaba como Director General del Instiluto deAltos Estudios para la Seguridad Interior, delMinisteno del Interior de Francia, señalaba que

la seguridad "es un estado, una situación detranquilidad, que resulta de la ausencia realde peligro", pero también es "una política, esel conjunto de acciones que son llevadas acabo para llegar a ese resultado", e inclusoagregaba que "es una percepción, unsentimiento de lapoblación frente a la situaciónpositiva y frente al conjunto de acciones quese llevan a cabo para llegar a esta situación".Melchior, Phillippe. "Memoria del ColoquioFranco Mexicano sobre Seguridad Pública",INAP, México, 1998, p.8.

4 Exposición de Motivos de la Ley Generalque Establece las Bases de Coordinación delSistema Nacional de Seguridad Pública.Poder Ejecutivo Federal, 2deoctubre de 1995.

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iNlP Gloria Brasdeter Hernandez

5 Sandoval Ulloa. José G. "Introducción alSistema Nacional de Seguridad Pública".sin ed.• Segunda edición. marzo de 2000.pág. 41.

6 Mensaje del presidente Vicente FaxQuesada, en ocasiónde la presentación delPrograma Nacional de Seguridad Públicaen Los Pinos. 8 de mayo de 2002. Laversión estenográfica de la reunión puedeconsultarse en la página electrónica de laPresidencia de la República: hltp:l/www.presidencia.gob.mx.

7 Ver ai respecto la comparecencia del Dr.Alejandro Gertz Manero ante la Comisiónde Gobernación y Seguridad Pública de la

Cámara de Diputados del 28 de mayo de2001.

8 Ver al respecto el mensaje del presidenteVicente Fax del 31 de enero de 2001 en elmarco de una gira de trabajo por Tiiuana,Baja California.

9 Al respecto es elocuente la nota publicadaen Mifenio diario el pasado 3 de junio en laque, en referencia a una encuesta que elInstituto del Banco Mundial hace afuncionarios de más de 10 mil empresas en80 países, los porcentajes de calificaciónotorgados a México en materia de crimenorganizado, crimen común y corrupciónreflejan niveles altamente preocupantes.

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SEGURIDAD PÚBLICAVDERECHOS HUMANOS

L/C. ANTONIO DEL VALLE MARTíNEZDirector General de Derechos Humanos

en la Secretaría de Seguridad Pública.

Las políticas públicas en los últimos años del Gobierno Federal, derivadasde un amplio reclamo de la sociedad han tenido como uno de sus ejes

fundamentales la transformación eficiente de los aparatos de seguridad públicay por ende de la estructura que la sustenta. Ante los avances de la delincuencia,violencia, impunidad y corrupción registradas en las últimas dos décadas, resultaprioritario para el gobierno y la sociedad, entender el complejo problema en uncontexto más histórico que de coyuntura.

La seguridad pública ha sido parte del proceso histórico social del Méxicocontemporáneo, en el pasado se entendía como la obligación del Estado agarantizar la seguridad de las personas, su patrimonio y la observancia deiEstado de derecho. El desarrollo y la complejidad en sus entornos sociales,modificó su percepción, dirección y manera de enfrentar el problema, esto reclamade nuevas y más eficientes políticas públicas, que garanticen por un lado, elcumplimiento del Estado al mandato constitucional y por el otro, la participaciónciudadana y con ella la preeminencia del respeto a los derechos humanos.

Por eso es necesario impulsar y construir nuevos espacios que permitanreflexionar no solo sobre estas cuestiones, sino sobre las posibilidades que elEstado tiene como obligación de ofrecerle, a la sociedad, a través del diseño depolíticas como parte de un gobierno, alternativas programáticas y operativasque permitan ir diseccionando cada uno de los temas de manera original, creativa,incluyente y sumamente actuante con la realidad.

iNIP Antonio del Valle Martinez

La seguridad ciudadana es uno de losreclamos sociales persistentes yprioritarios en los últimos años. En elmarco de este reclamo, los derechoshumanos en México, se han convertidoen una referencia necesaria, al gradode que su mención en cualquier etapadel proceso de seguridad pública,procuración y administración de justiciase ha deteriorado de maneraalarmante,paradójicamente vulnerando cada vezmás esa seguridad ciudadana.

La dificultad presente en categorizarias políticas de seguridad públicanacional, deriva en que su referentemás conocido, el policía, aún seencuentra ligado aliado oscuro de losaparatos de seguridad y no a losfactores que entran en el debate ac­tual, como asuntos centrales, la sanaconvivencia social, el respeto a laspersonas, su patrimonio, los derechoshumanos, la rehabilitación socialpenitenciaria, la lucha legal contra laimpunidad y como complemento real,la valoración del policía, su actuación,su profesionalización y su valor paraconfrontar a una manifiesta descom­posición social, la degradación ypérdida de valores humanos, unadelincuencia en crecimiento con altosgrados de sofisticación, organización,uso de armas, métodos, tecnología yestrategias delincuenciales, todo estoes necesario considerarlo como partede una realidad nueva. Por esonuestra posición es la de impulsar yconstruir nuevos espacios quepermitan reflexionar no sólo sobreéstas cuestiones, sino profundizar en

torno al diagnóstico para determinarlas posibilidades que el Estado tienepara enfrentar este reto, ligado altrabajo de contemporizar el debatede los derechos humanos, sacándolode la aparente y falsa disyuntiva: ose combate a la delincuencia o serespetan los derechos humanos, másaún si consideramos que la autoridaddebe actuar con firmeza y decisión.

Se ha ido estructu randa una agendabásica de los derechos humanosdiscutible desde la esfera de lo so­cial, relacionados con la seguridadpública y que abarca los siguientesaspectos:

• El derecho a la verdad y a laseguridad.

• El derecho a un juicio justo.

• El derecho a la reparación deldaño y a la readaptación social.

• El derecho a la equidad social.

• El derecho a la información yla rendición de cuentas.

• El derecho a defender losderechos humanos.

Los anteriores derechos, así como suargumentación son básicamente loselementos que las organizacionesciviles consideran, como las líneas deun posible cambio, en un aparenteescenario de promoción y defensa delos derechos humanos.

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~ ~ Revista de Administración Pública iNllJ

Por esto, debemos ubicar el tema delos derechos humanos y los aparatosde seguridad en su papel comoinstituciones de Estado y ligar así supráctica y responsabilidad pública.Pero sobre todo para evitar lasvisiones parciales de grupos sociales,que extravían el verdadero rol en lassociedades modernas de los derechoshumanos.

Para abordar de manera incluyente einteractuante los temas señalados,consideramos como principios orien­tadores las formas en las que en sucontexto se está analizando el asunto:

• Política criminal nacional, unamodificación práctica en laforma que se diseña la políticade seguridad pública.

• La seguridad pública federal,los aspectos, organización ac­tual y las propuestas.

• Las políticas punitivas, la luchacontra la impunidad; una nuevavisión sociopolítica de losderechos humanos en losaparatos de seguridad pública.

Al finalizar la centuria y el milenio, talparece que en lo social todo siguegirando en relación al Estado; sin em­bargo, las diferentes concepciones delEstado llevana expresar un sin númerode apreciaciones, pero no dedefiniciones de operación política, aesta vaguedad se suman las con­cepciones y los choques entre la visiónjurídica que se tiene del Estado y los

ejes de los cambios pragmáticos quese han impuesto desde las cúpulasgobernantes. Este enfrentamiento deconcepciones y diríamos de prácticapolítica conduce entre otros aspectos,innecesariamente a una serie deapreciaciones, que, únicamentetrabajan alrededor y no el centro delos contenidos que definen alcomplejísimo problema que es laseguridad pública.

Por si esto fuera poco, en nuestrosdías se habla del paso cualitativo oel paso que exige la sociedad enrelación al avance que se debe dedar entre diferentes formas esta­tales y en algunos casos sereflexiona, pero no se definen lasdiferencias entre el Estado nacionaly el Estado de derecho, con el Es­tado social, que son para efectosde debate públíco en donde setienen que discutir, una políticanacional criminal y por derivaciónpero a nivel de ejecución guber­namental, las políticas de seguridadpública, es, sin embargo, por suactualidad y trascendencia la dis­cusión del momento ¿ Es laseguridad pública un asuntototalmente de Estado?

En este nivel se mueve un fenómenoque, sin duda, va a terminar porcondicionar hacia adelante lasestructuras, instituciones, políticas ydefiniciones en cuestión de laseguridad pública como es la sociedadcivil y su definición práctica que es laparticipación ciudadana.

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En lo que corresponde a la políticacriminal nacional es significativo y noha sido destacado como un pasoimportante en la materia; se afirma quees la primera vez que con la creaciónde una Secretaría de SeguridadPública en el ámbito federal, corres­ponsable con el Sistema Nacional deSeguridad Pública, se está en laposibilidad de generar el primerproyecto de política criminal a nivelnacional, lo cual permitirá establecerun punto de referencia práctico conrespecto a todos los elementos queconforman el proceso de admi­nistración, procuración e impartición dejusticia en el país.

La referencia obligada sobre ladispersión de este ámbito es el hechode contar con un Código Penal Fed­eral modificado y aprobado en 1993 yen donde la aparente influencia de loscambios la percibimos cuando señalolo siguiente:

• 1 código penal federal.

• 1 código de procedimientospenales.

• 32 códigos penales a nivelestatal.

• 32 códigos de procedimientospenales a nivel estatal.

En su momento se avalaron lasmodificaciones más dispersas como lapresunción de inocencia, la hicieronpunible en vez de negociable, estable-

cieron más cuantía para delitos que porsu origen y características debierantener un proceso de mediaciónmoderna, que promoviera la satis­facción social de la víctima por encimade cualquier consideración en elprocedimiento penal (trabajo social,trabajo comunitario, programas decapacitación para el trabajo, libertadbajo custodia social, reincorporaciónsocial moderna, etcétera, sólo pormencionar algunos de los mecanismosmodernos a los cuales la justicia debeacudir).

Por esto se necesita reformar losconceptos y los contenidos cuandohablamos de seguridad pública,estamos refiriéndonos a la parte másconocida de una política criminalnacional.

Esta política criminal nacional deberáanalizar para su diagnóstico definitoriola pertinencia de mecanismos quepermitan diferenciar la punibilidad, dela lucha contra la impunidad, la primerasostiene de manera concreta que elíndice de criminalidad se logradisminuir aumentando las penas ycondenas judiciales a términos queexceden hasta el sentido común (hayquien se ha atrevido a decir que habríaque establecer condenas de 40 añospara un delito como el robo, lo cual esun despropósito); la segunda sostieneque es la lucha contra la impunidad loque permite bajar los índices reales dedelincuencia, que no exista ningúndelito sin perseguir y que no se quedeun delito sin castigar, pero apoyado en

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políticas modernas de atención avíctimas del delito, que incluyan formasactualizadas de administración dejusticia, delitos en los cuales en lugarde prisión, se puede establecer unamediación que salvaguarde a la víctimay su entorno, delitos a los cuales elEstado en lugar de castigar comoprincipio de rehabilitación, obtenga untrabajo productivo y generador deriqueza que permita a la sociedadsentirse satisfecha y protegida por laautoridad. Faltas menores queagravian a la sociedad y queactualmente en forma de multa seadministra para la hacienda pública,pero que nadie sabe para qué finesse utilizan y que podría convertirse enel eslabón más seguro en contra de ladelincuencia.

El uso de la informática y de losavances de la tecnología actual paracombatir la delincuencia organizadamultinacional, la modernización yactualización permanente de las basesde datos de los cuerpos policiales,deben transparentarse e imponersecomo una poiítica de Estado.

Una política criminal nacional abarcala profunda reforma de los cuerpospoliciacos, sus funciones, estructurasoperativas y su responsabilidad socialpara informar a los cuerpos legislativosy a la ciudadanía del cumplimiento deobjetivos y metas.En fin, son grandes retos los quetendría que contemplar esta poiíticacriminal, pero es indudable que uno deellos será el cómo convencer a la

sociedad de que interactúe con esteproyecto y confíe en la autoridad.

Las modificaciones poiíticas de losúltimos años han generado expec­tativas de que es posible lograr laconsolidación de estos grandescambios; hoy se cuenta con una seriede aparatos de Seguridad Pública quehan ido enfrentando la inercia de lacorrupción y de la complicidad; lasociedad en esta participación másactiva que tiene demanda, una policíadecente, capaz, eficiente, responsable,profesional y altamente comprometidacon su función social.

Podemos afirmar que tres aspectosdeberían formar el eje de la políticacriminal nacional:

1. Una reforma profunda del códigopenal y del de procedimientospenales, para buscar un verdaderomarco regulatorio nacional, quepromueva a su vez una hornoqe­neidad con los marcos normativoslocales, que permita nacionalizar lalucha contra la delincuencia,respetando y enriqueciéndose de larealidad regional.

2. Que la actuación policial estésustentada en la definición de latarea de prevención y la de per­secución del delito, y ésta sesubdivida en inteligencia, reaccióny persecución del delito y a su vezen la formación de un amplísimoprograma de capacitación en laoperación policial que genere

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especialización, profesionalización,y formación de nuevos cuadros quesirvan en donde tienen que servir,según las necesidades deoperación y de la sociedad a la queesté próxima.

3. Que una política criminal nacionalreconozca el valor superior de laidentidad comunitaria social, paraque sea capaz de generar autoridadcon legalidad y una sociedad queconfíe, respete y legitime a susinstituciones policiales, "sinreconocimiento social no hayproyecto viable de segu ridadpública".

El siguiente nivel de análisis del temade seguridad pública, es la relaciónque guardan sus políticas operativascon los derechos humanos y laparticipación social.

En sentido contrario a lo que tradi­cionalmente se venía trabajando, lapolítica de seguridad pública del actualgobierno, ha destacado que laaproximación social, permite expresarenla función pública los intereses gen­erales e individuales, que le dan formaa la obligación de Estado de ser elresponsable de la seguridad públicaquela sociedad necesita.

Existe una relación de origen entre elEstado de derecho y la democracia,en donde la aplicación conjunta delEstado de derecho y de la democraciaa través de la participación social dalugar a la representación más con-

creta del Estado democrático dederecho, que es la manifestación dela organización jurídica política delimperio de la ley, de la participación ydel pluralismo, de cualquier gobiernoque busque ser de las mayorías y quemediante la participación protege a lasminorías, convirtiéndose en el sosténde la libertad del individuo. De estaforma se pueden generar los consen­sos, compromisos y responsabilidadespara alcanzar las metas comunes deuna sociedad. En él deberían estarabiertos los espacios para disminuir,conciliar y solucionar las controversiasentre los miembros de una sociedad,en el nivel superior de negociaciónpolítica social, pero en el caso de laseguridad pública esto se manifiestapor el grado de legitimidad encualquier escalón que tengan laspolíticas de seguridad pública.

La línea para lograrlo debe estarsustentada en un amplio espectro deformas y métodos para consolidar laparticipación social en el ámbito de laseguridad pública. Paraconseguirlo, seprecisa de diversos catalizadores, en­tre los que destacan la Política Gen­eral de Protección y Respeto a losDerechos Humanos, fundada en lalibertad, el diálogo, la equidad y latolerancia. Su presencia y correctaaplicación evita el uso de la violenciao de actos que irrumpen en el orden yla estabilidad social por parte de supolicía, pero respeta la potestad origi­nal de ser los responsables y de­tentadores del uso de la represión le­gal del Estado.

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Entonces la participación social cadavez más democrática, nos llevaríamás que a definir un mecanismo de"Formas de participar" o de desig­nación del quehacer gubernamental,a la realización libre de losmovimientos de la sociedad civil y laconstrucción de sistemas deseguridad pública sociales, queinviertan la estructura formal deimposición de proyectos a lasociedad y sea de conformidad conella y para ella como se hagan losproyectos; invirtiendo los valoresactuales, no sólo como obligacióndel Estado, sino promoviendo larestauración de los valores deconvivencia, civilidad y respeto so­cial, de manera que hagamos uncírculo virtuoso, ley con legitimidad,seguridad que legitima la ley, larespeta, aparato de seguridad ysociedad que respetan la ley.

Lo anterior se liga con el tercer nivelde análisis del tema de seguridadpública y que es el que pone enprospectiva la trascendencia deltrabajo en esta materia; la discusiónentre las políticas punitivas de altocontenido policiaco represivo-judicial yla visión social humanista y política dela seguridad pública.

Sirve partir del ejemplo de la pena demuerte, esta manifestación que es elmáximo referente sobre castigoextremo al delito y porque toda pro­puesta de seguridad pública paraalgunos personajes en el país, tieneque tener el ejemplo norteamericano

donde está legalízada y, sin embargo,su población carcelaria es la másnumerosa del mundo occidental,observamos que la situación no seríatan halagüeña si tomaramos comociertos los aparentes éxitos de esemodelo.

Las respuestas que se pudieran dar,no tendrían mucho que ver con elsentimiento de impotencia y temorhacia los delincuentes, que exasperanal ciudadano y provocan que seponga en un lugar privilegiado en laagenda de justicia el aspecto puniblecomo único factor para contrarrestara la delincuencia y aislarla de lasociedad.

Esto nada tiene que ver con unaverdadera concepción de lo que tieneque ser la justicia, pero para el casonacional, la historia nos dice que porlas características de las institucionesde seguridad y justicia del viejorégimen y por las categorías socio­económicas que se utilizaron en elpasado, se acudió como regla alargumento de aumentar las penas pordelito, a confundir el procedimientodoctrinario y aplicación del fuero comúny extralimitarse en la conceptualizacióndel delito del fuero federal y susrespectivas líneas de persecución.

Con las modificaciones en la políticapenal tanto nacional como local, queacompañó dicha visión, se ocasionó uncaos, en materia de normatividad y sepromovió el arquetipo de que con elaumento de las penas y con el

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tratamiento jurisdiccional del delincuente,se impactaba en los índices delin­cuenciales, lo cual, se ha demostrado, estotalmente falso. Esta lógica obedecía aun manejo polítice que distorsionó a losaparatos de seguridad pública y se llevóen esa desorientación a la política dereadaptación y rehabilitación social, queproyectó la población penitenciaria aporcentajes cuyos niveles actuales ya sonun grave problema, pues la poblacióncarcelaria alcanza una cifra que roza elmedio millón de internos y que haprovocado una sobrepoblación de losCentros de Readaptación Social locales yde las penitenciarías federales, ademásdel hecho de que existen delincuentespurgando una sentencia federal enCentros Estatales, o delincuentes delfuerocomún cen sentencias mínimas que sonmezclados con delincuentes de altapeligrosidad

Si a esto le aumentamos que institu­ciones como el Ministerio Público seencuentran atrapadas en inercias detrabajo, que hacen imposible equi­pararlo al viejo concepto de defensorsocial, ya que en primer lugar, lo últimoque les preocupa es la víctima;segundo, es la autoridad omnipotentesobrecargada de facultades y pre­rrogativas desde el inicio del procesoy consignación del supuesto delin­cuente, pasando por el desahogo depruebas y elaboración de la averi­guación previa, hasta su consignacióncon el juez de primera instancia, éldecide quién participa, qué pruebas seaceptan o no, qué línea a seguir en lainvestigación y con la modificación de

los artículos 14 al 20 constitucional ysu manifestaciónconcreta en el CódigoPenal, el Ministerio Público excede susatribuciones originales y en el procesode definición de la acusación, se quedacorto en el impacto social de susdecisiones, pues aún está permeadopor la cultura de la prepotencia yrigidez judicial, la ley en México nocontempla las formas de mediaciónjurídica y reparación social del daño ala víctima, así como la nueva visión dela rehabilitación y readaptación social,objetiva y eficaz.

Del desaparecido Michel Foucalt es laidea de vigilar y castigar, son dosaspectos en los cuales el poder y lahumanidad han fincado su desen­volvimiento. Con el correr de los años,las prisiones también han cambiado derostro, de aquellas prisiones sórdidas,de apandos, de reductos que apenasdejaban movimientos para losprisioneros o que incluso no lespermitían ver el sol, se ha pasado a laconfección de penitenciarias de máximaseguridad más blandas.

En el caso de las prisiones de altaseguridad de Estados Unidos, talparece que no se trata de ubicar elencierro penal como una vía deseguridad, sino como una forma devida. En esa nación, la orientación esclara, permitir y dar libertades a losreclusos, pero siempre que ellas seande tipo virtual.

A diferencia del pasado, en donde laexistencia del carcelero debía de

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evidenciarse, mostrarse y llegar a seruna especie de mecanismo persuasivo,se ha pasado a que entre menosnotoria sea su figura, es más factibleque la "paz" reine en tales recintos yque, de paso, permita al Estadoahorrarse fuertes cantidades dedinero.

sinfin de interfases y aparatoselectrónícos, se examinan losmovimientos de la población penal.Con todo esto se logra unaautomatización y control absoluto las24 horas del día reduciendo elcontacto humano que en estosespacios fue el origen de la corrupción.

En el vecino país del norte, se erigendesde hace diez años, nuevossistemas carcelarios que dan paso ala construcción de nuevas cárceles demáxima seguridad. Uno de los criteriosque respalda esto, es permitir el mayorcontacto humano entre presos.

Los estudios han demostrado que elencierro entre cuatro paredes, la faltade contacto entre presos, termina porllevarlos a atrofiar su sentido social yestimular su inclinación hacia laviolencia y los actos delictivos.

La estratificación y diferenciación delas prisiones norteamericanas handado resultados prácticos dereincorporación social, que unidos laproductividad, la capacitación para eltrabajo y la tolerancia de trato,permiten considerar que ésta podríaser la ruta, que hay que estudiar, parainiciar un profundo cambio en eleslabón más delgado de la políticacriminal nacional, el de los centros dereadaptación y penitenciarías.

En el proceso de ubicación, control,vigilancia y escrutinio de presos, secuenta con mecanismos como lospasillos inteligentes, que gracias a un

Diversos estudios de jurisprudenciaseñalan que apoyarse en talessistemas es una forma de humanizarel trato a los presos. Se sostiene quecon ello se les permite vivir en grupos,donde pueden ser vigilados sinprovocarles hostígamiento alguno, lesbrinda la oportunidad de tener unamayor interacción social y reducir elconfinamiento solitario que en muchoscasos termina por generar mayoresdesadaptaciones sociales.

Sin embargo, para el caso México, todolo apuntado tendría que ir acom­pañado de una revolución cultural conrespecto a la relación sociedad­de l i n e u e n te - v í c ti m a -p e n a­rehabilitación-reincorporación, endonde tendríamos que exponer quecuando se habla de cambio y cerotolerancia, se habla no sólo dedelincuencia mayor, se habla delciudadano que rompe un vidrio, quepinta una pared, que se droga en lavía pública, que tira un papel en la calle,que comete una falta de tránsito, queviola cualquier reglamento, cualquierdisposición, que corrompe a unaautoridad, que no respeta a laautoridad, que busca cómo evadir suresponsabilidad social y también de la

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oportunidad que tenemos que darlepor principio de civilidad y sobre­vivencia social, a cualquier delincuenteque viole la ley, para que acceda a unajusta política de sanción.

Para este fin, en lo personal consideroque los siguientes podrían ser losprincipios básicos de la visión social dela seguridad pública:

1.- Lucha frontal en contra de laimpunidad, delito que se cometa,delito que se persiga y castigue.

2.- Cambio sustancial en laconceptualización y aplicación delas penas a los delitos menores,para cambiarla por una mediaciónjurídica moderna.

3.- Cambio profundo en las políticasde rehabilitación y readaptación so­cial que lleven como eje, lainnovación tecnológica, el tratohumanitario, la productividad y lareparación material del daño a lavíctima y a la comunidad.

4.- Una lucha total en contra de lacorrupción de mano de la par­ticipación social que haga posibleuna profunda política integral deprevención del delito.

El siguiente nivel de comprensión deltema de seguridad pública y derechoshumanos, son los aparatos de segu­ridad, su complemento natural lainteligencia y el desarrollo de suscaracterísticas históricas en el país,

que está moldeando las definicionesactuales en materia de derechoshumanos en relación a la seguridadpública.

Habría que empezar a ubicar el temade los aparatos de seguridad, lanormalidad democrática, la sociedadcivil y el tema de los derechos humanosen esta necesaria reflexión y quehacercientífico para generar nuevos hori­zontes para estos temas de nuestrointerés; pero es un hecho que cons­tantemente se define a los aparatos deseguridad como una inferencia dehecho; como organizaciones dotadasde la capacidad de ejercer y controlarel uso de la fuerza sobre aspectos ycircunstancias de un pueblo de­terminado y en un territorio dado.

En verdad se sabe poco o casi nadasobre los aparatos de seguridad en elcaso de México, la ignorancia esabsurda y hasta peligrosa porque loque hagan o dejen de hacer tiene unaenorme importancia social. Con estotrataremos de incursionar en el temade los aparatos de seguridad y losderechos humanos, si lo que se quierees el establecimiento de un sistemaauténticamente democrático, lasinstituciones leyes y cultura debendemocratizarse yeso incluye, porsupuesto a los aparatos de seguridady a sus servicios correlacionados.

Los servicios de inteligencia estáníntimamente relacionados con elaparato de seguridad y ambos sejustifican por la posibilidad de que

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aparezcan amenazas internas oexternas; para enfrentarlas, losgobiernos -que tienen el monopolio deluso legítimo de la violencia- creaninstituciones especializadas en de­fender la seguridad de la nación.Algunas de estas instituciones, comoel ejército, se concentran en el uso dela fuerza, mientras que otras lo hacencon la llamada inteligencia.Si hago unaseparación tan radical es sólo parafacilitar el análisis; en la realidad ladivisión no puede ser tan esquemáticaporque las fuerzas armadas tienen suspropios sistemas de inteligencia, yporque algunos de los servicios deinteligencia realizan funcionesoperativas.

Los servicios de inteligencia yseguridad tienen la misión de reunirinformación, enormes cantidades deinformación, la que, después de serprocesada permite anticipar o explicarla magnitud, características y origen delas amenazas a la nación o sushabitantes.

El objeto, la materia de trabajo y losprocedimientos de las instituciones deseguridad e inteligencia planteandilemas muy serios a la sociedad: sonnecesarios para defender la seguridadpero el poder que adquieren ios puedetransformar en una de las amenazasmás peligrosas a la seguridad. Lainformación es poder y su manejo sincontroles puede lastimar a toda lasociedad o alguno de sus miembros;el riesgo aumenta si los servicios deinteligencia tienen operatividad.

En los países totalitarios o autoritariosla amenaza crece porque el aparatogubernamental goza de impunidad yporque en esas sociedades una de lasfunciones más importantes del aparatode seguridad es tratar de controlar ala población.

En las democracias politicasmodernas los riesgos no desapare­cen, pero sí se reducen. La razón prin­cipal es que los servicios de seguridadse organizan, funcionan y establecensu agenda de acuerdo a marcos le­gales y administrativos claramenteestablecidos y delimitados. Lasexperiencias de las últimas déca-dashan mostrado que este tipo derégimen ha logrado acercarse a unequilibrio entre la eficacia y el controlde los abusos de autoridad, y ellorepercute en una mayor legitimidadante la sociedad.

Pese a ello, el tipo de actividad querealizan crea tensiones inevitables, yentre las más obvias estarían loscriterios con que se definen lasamenazas, la forma en que se catalogaa los enemigos de la seguridad y ladeterminación de los métodos con quevan a combatirse amenazas yenemigos. No se trata de solucionesfáciles o esquemáticas porque, porejemplo, ¿cuándo es legítimo espiar aun partido político o a un líderopositor?, ¿en dónde está la fronteraentre monitorearlos y espiarlos?,¿hasta dónde debe saber la sociedadsobre sus servicios de inteligencia yseguridad?, ¿cuándo se reprime o se

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castiga legalmente?, ¿cómo seestablecen los criterios para endurecerla lucha contra la delincuencia? Loscriterios son ambiguos y en muchoscasos los gobernantes prefierenmantenerlos intencionalmente vagosporque con ello amplían sus márgenesde maniobra.

Revisamos los aparatos de seguridade inteligencia de varios países (entreotros, Canadá, Estados Unidos,Alemania, España, Italia, Inglaterra, eIsrael) y pudimos aislar seis requisitosque idealmente deben cumplir estosaparatos, para conciliar la eficiencia,con el respeto a los derechos de losciudadanos.

1. El más importante es el esta­blecimiento de mecanismossociales de supervisión y control.

Los principales encargados dediseñar, aprobar e implementarestos mecanismos son el PoderLegislativo y el Judicial por ser losrepresentantes de la sociedad. Laexperiencia muestra que lasupervisión y el control debenconcentrarse en dos momentosneurálgicos; cuando se autorizanla aprobación previa del PoderLegislativo o Judicial de aquellasacciones que afecten los derechosde un ciudadano o la soberaníade otro país o los planesespeciales de combate a ladelincuencia.

2. Las funciones de inteligencia yoperatividad deben estarseparadas.

La institución que produce lainteligencia no debe ser laresponsable de enfrentar ope­rativamente las amenazas.

3. Los servicios deben dividirseentre los que trabajan en asuntosinternos y externos.

Al igual que en el planteamiento an­terior, el propósito es limitar laconcentración de poder y alentar laespecialización.

4. Establecimiento de mecanismose instancias coordinadoras.

Que limiten la dispersión (y laineficiencia) de las instituciones deinteligencia y seguridad que por sumisma naturaleza buscan laautonomia lo que conduce a cotosde poder sin control.

5. Es necesario que sean fun­cionarios de carrera.

La especialización y el profe­sionalismo mejora la calidad de laseguridad y fortalece el principio deque están al servicio del Estado yla Nación, y no del gobierno o delmandatario en turno (es obvio quepara que este requisito tengasentido debe existir la posibilidad dealternancia en el poder).

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6. Finalmente, como siempreexistirá la posibilidad de que losservicios de seguridad e inteli­gencia abusen de su autoridad yviolen derechos ciudadanos,deben existir los instrumentos ylas instituciones legales quepermitan al ciudadano defenderseen caso de ser afectados en susderechos.

Siguiendo esta línea descriptiva, laformación y estructuración de aparatosde seguridad e inteligencia, engobiernos surgidos de procesos deconsolidación o normalizacióndemocrática, se enfrentan en lapráctica a inercias que dificultan elintento de regirse por estos criterios.Las experiencias históricas señalanque existen mecanismos para ampliarla legitimidad y la legalidad de losservicios de seguridad e inteligenciasobre características prácticasobservadas tanto en regímenesdemocráticos, como en autoritarios.

De hecho, la eficacia no depende dela impunidad que tengan los serviciosde inteligencia y de seguridad, sino deotros factores entre los que destaca lacalidad y profesionalismo de su per­sonal. Puede incluso argumentarseque el reclutamiento de las mejoresmentes depende, en buena medida, dela legitimidad y el prestigio que tenganestas instituciones.

Los legislativos de varios países hanestablecido comités o comisiones querevisan los respectivos organismos y

casi todos coinciden en que losresponsables de seguridad e inteligen­cia informen sin ser parlamentarios.

El establecimiento de este canal de co­municación legal, ejecutivo-legislativo,permite establecer un canal quesoporta los vaivenes prácticos de laactividad cotidiana de los aparatos deseguridad e inteligencia, posibilitandola actualización, fortalecimiento,endurecimientoy rigidez de losordena­mientos legales que sustentan laactividad de estos aparatos

Habría que ahondar en este temaporque hay una gran cantidad deinterrelaciones e indefiniciones entredemocratización y las funciones de lasfuerzas de seguridad e inteligencia.Por ejemplo, si utilizamos los criteriosmencionados anteriormente, lospaíses del cono sur han tenido unatransición democrática inacabadaporque aunque tuvieron eleccionesconfiables y están teniendo alternanciaen el poder, es virtualmente inexistentela supervisión y el control civil sobrelos servicios de seguridad e inteli­gencia, lo que sin ser una afirmación,podría explicar, la falta de informaciónde inteligencia, para resolver asuntosde seguridad, en las profundas crisisque padecen.

Casi todos estos países estánsiguiendo la costumbre democráticade construir órganos públicos respon­sables de los aparatos de seguridad einteligencia que descansen en elapartado civil constitucional y

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establezcan mecanismos de rendiciónde cuentas y supervisión social; elestablecimiento de estos controlessobre estos servicios, por otro lado,podría ser uno de sus indicadores delgrado de democratización. Otraconstante en esta dinámica es el papelcentral que juegan la prensa y ellegislativo que se convierten enrepresentantes de la sociedadencargados de controlar una de lasáreas más poderosas de un gobierno.

La evolución de los servicios deseguridad e inteligencia mexicanos enlos que, como se verá, se reflejan lasgrandes tendencias y contradiccionesde nuestra historia reciente.

Durante los años más autoritariosfueron simples policías políticas, queespiaban, controlaban o reprirnían acualquier grupo o individuo que seopusiera al régimen o actuara demanera independiente en la política oen la delincuencia, como una forma deperpetuar el viejo estilo de la políticanacional. A raíz de que empezaronhistóricamente las transformacionespolíticas del régimen, también losorganismos de seguridad e inteligenciaentraron en una etapa detransformación, que los ubicó en unlugar preponderante de la agendapolítica nacional.

Las políticasde seguridade inteligenciavan de la mano en su estructuración,de los caminos que tomó el exacerbadopoder que emanó del presidencialisrno.

Estas organizacionesse caracterizaronporque sus principales actividadesestaban en la operatividad, más queel procesarniento de informacióninteligente; tenían como uno de susmétodos favoritos el uso de laviolencia; y en la selección de su per­sonal el principal factor era la lealtadal jefe. Los aparatos de seguridad einteligencia fueron un instrumento decoerción pensado para controlar a lapoblación y a los responsables sólo lesinteresaban los resultados, no lalegalidad de sus acciones.

Uno de lo hechos que ejemplifican lascaracteristicas de estos cuerpos, fuela lucha contrainsurgente de finales delos años sesenta y principios de lossetenta, en donde el ejército tuvo unpapel preponderante, como parte delaparato de seguridad de Estado y elEstado rnismo perdieron en esaocasión, la oportunidad histórica deinocular un proceso de legalidad ylegitimidad que permitiera a lapoblación en general percibir ladiferencia entre delincuencia prover­bialmente común y una amenaza alEstado, perdió la oportunidad detransparentar sus procedimientos y sevolvió impune; lo que hoy conocemoscomo la corrupción de las fuerzas deseguridad tiene su historia en múltiplesacontecimientos de este tipo.

Las reformas en los aparatos deseguridad e inteligencia han tenidoetapas de transformación más por laapertura y la democratización delrégimen, que por la visión y com-

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; Revista de Administración Pública iNlII

promiso de los gobiernos; hasta ladécada de los 80 existieron cuerpos,agrupaciones y servicios, ligados a laseguridad pública, que evidenciabanla relación tan estrecha entre lamanutención de prebendas yprivilegios y su relación con el viejorégimen.

La degradación de los aparatos deseguridad e inteligencia fue inevitablepor la impunidad recibida y porque losgobernantesy la sociedad no previeronlos riesgos potenciales de dejar sueltasa organizaciones de este tipo. Trasesta lógica se encuentran variosproblemas asociados a la "cultura dela seguridad"; es decir, a la forma comolos gobernantes y la sociedad concibena la seguridad y a la inteligencia.

Si los presidentes pudieron hacer esto,fue porque el Congreso fue unsubordinado político, que nunca super­visó a estos aparatos. La mayoría delos medios de comunicación guardaronsilencio o distorsionaron hechos detrascendencia y han tratado conligereza asuntos como el narcotráficoy la violencia.

A partir de un hecho policiaco-político(1985, la muerte del agente de la DEA,Enrique Camarena) y en 1988 con lalucha democrática que se dio en loscomicios deeseaño. Elpaísysusaparatosde seguridad e inteligencia, entraron enuna etapa de transformación en la cualha empezado a entenderse mejor lo queno deben ser losaparatos de seguridad einteligencia.

Para entender lo que pasa actualmentees necesario recalcar que estamos enmedio de un proceso caracterizado porla interacción de tres variables:

1. La liberación de la economía ysu apertura al mundo han desatadodinámicas contrarias al auto­ritarismo político. Por ejemplo, losinversionistas exigen la certidumbrede un Estado de derecho. De igualmodo, se aceleró una internacio­nalización de la política y diversosactores están buscando aliados enotros países y, a la inversa, crecenlos actores externos interesados enlos acontecimientos mexicanos enun momento de la historia mundialcaracterizada por la prioridad quereciben los derechos humanos y lademocracia.

2. En un régimen autoritario laviolencia estatal busca inspirartemor, porque el miedo es uno delos mecanismos que llevan alinmovilismo y facilitan el control. EnMéxico la utilización de la coerciónha ido perdiendo viabilidad porvarias razones. Una es el recambiode la elite en el poder (la nueva noes democrática, pero es pragmáticay entiende que la apertura al mundoimpone limitaciones al uso de laviolencia estatal). Otra causa es quelas instituciones encargadas de laseguridad han sufrido una meta­morfosis: creció la cantidad y lacalidad de su armamento y equipotécnico y mejoró su profesio­nalismo, pero también modificaron

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su disposición a usar la fuerza con­tra aquellos sectores que se han idoindependizando de los controlesautoritarios.

3. Los factores anteriores hanfacilitado la emergencia denuevos actores o incrementadola fuerza de otros que yaexistían. Pese a su heteroge­neidad un buen número de elloshan coincidido en querer actuarcon independencia del régimeny en la necesidad de fortalecerla democracia y ampliar el res­peto a los derechos humanos.

Estas variables están transformando aMéxico lo que, de manera indirecta, re­duce el margen de maniobra ilegal delas instituciones de seguridad einteligencia.

La etapa de redefinición legal, concep­tual y operativa de los aparatos deseguridad e inteligencia forman partede los acontecimientos de la décadade los 90 en donde irrumpen me­canismos legales modernos, actorespolíticos que se transforman envoceros de la transparencia operativay también se presenta la respon­sabilidad pública ante el respeto de losderechos humanos.

Los aparatos de seguridad e inte­ligencia que buscan su profe­sionalización y legitimidad pública,enfrentan el reto de la capacitación,conocimientos de métodos modernosde investigación, normas legales y

administrativas acordes con suresponsabilidad, cultura políticademocrática, apertura y sensibilidadante el cuerpo social interesado entransparentar funciones y operatividad,pero antes que nada convirtiéndose enparte de la agenda de la transición yel desarrollo político y económico delMéxico que se está forjando.

Es posible que estas transformacioneshayan sido determinantes para que loscuerpos mexicanos de seguridad einteligencia hayan tomado una actitudrelativamente abierta, y ciertamenteresponsable, frente a los últimosacontecimientos políticos. De ser asíestaríamos ante un fenómeno quetiene precedentes en otros países.

Estas dinámicas -que simplemente sebosquejan- podrían fortalecerse yacelerarsesi los partidos políticos en elCongresoy losmediosde comunicación(y a través de ellos la sociedad) sedecidieran a entender lo que son ybuscan las instituciones encargadas dela seguridad e inteligencia de México.Eseconocimiento es indispensable paratener la capacidad de argumentar, y depresionar, a favor de controles socialessobre esos aparatos, la explicación,deliberacióny actualización del tema delos derechos humanos en estosaparatos, la coyuntura política y suimportancia, para entender la nece­sidad de ir vislumbrando la creación deuna institución nacional de seguridadpúblicaoperativa,para comprenderconargumentos sólidos la importancia delos cuerpos de seguridad e inteligencia,

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de todos sus miembros y susresponsables porque, para regresar alpunto de partida,es absurdoy peligrosola ignorancia que existe sobreinstituciones vitales en la seguridad yla democratización del país.

Por último, las ONG'S nacionales einternacionales, nos han permitidoconocer algunos de los puntos de laagenda de discusión en materia dederechos humanos, en el país:

~ Ampliar la protección de todapersona privada de sulibertad.

~ Investigar de manera imparciallos delitos y reestructurar alMinisterio Público.

~ Profesionalizar los cuerpospolicíacos contando con mejo­res métodos de investigación.

~ Combatir y prevenir las gravesviolaciones de los derechoshumanos.

~ Ampliar los controles ciuda­danos en materia de seguridadpública y vigilancia de losservidores públicos.

~ Establecer límites a la juris­dicción militar con respecto alo civil.

~ Homologar la legislación fede­ral y las estatales en materiade derechos humanos a los

estándares internacionalescontemplados en convenios,pactos y tratados militares, asícomo la jurisprudencia inter­nacional.

~ Incrementar la conciencia en­tre el personal de las procu­radurías y de la judicatura deque no debe tolerarse la torturay que los responsables de estedelito deben ser sancionadospenal y administrativamente.

~ Los centros de reclusióndebenestar sujetos al escrutinio delas organizaciones civiles, conel objetivo de impedir losabusos que sufren los reclusospor parte de las autoridadespenitenciarias.

~ Legislar sobre el derecho delas víctimas a la reparación deldaño y a la indemnización dedaños materiales y morales,con base en el reconocimientoformal de la responsabilidaddel Estado cuando alguno desus agentes comete viola­ciones a derechos humanos.

~ Instrumentar penas alter­nativas para disminuir lasobrepoblación en las cárceles.

~ Tipificar los delitos ambientalespara que se complementensanciones a las empresas queafecten derechos humanos,recursos naturales y el medio

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~ Antonio del Valle Martlnez

ambiente de los pueblosindígenas.

~ Legislar para hacer obligatoriala rendición de cuentas porparte de cualquier autoridad,en cualquier ámbito degobierno, reconociendo elderecho de los ciudadanos aparticipar en el diseño depolíticas públicas.

~ Garantizar la plena e irrestrictalibertad de los miembros delCongreso de la Unión, paraingresar a cualquier recintomilitar, incluidos los cuar­teles, para realizar visitas einspecciones, así como paradialogar y conocer el puntode vista de los servidorespúblicos del nivel que setrate.

~ Exigir la rendición de cuentasde la Secretaría de la DefensaNacional.

~ Establecer la leyde fomento a lasactividades de los organismos

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civiles en apego a la declaraciónsobre defensores firmada por elgobierno mexicano.

Cabe señalar a este respecto, quela parte de la propuesta delgobierno actual en la materia, estácontenido por algunas consi­deraciones hechas en este artículo,la parte de propuestas legalesespecializadas, se está afinando alinterior del gabinete de orden yrespeto para que, en su momento,se presente ante el poderlegislativo, pero es evidente que loque se realizará, deberá contemplarmucho de lo que la sociedad estéexigiendo, pero también la sociedadtendrá que modificar su cultura conrespecto a la Ley y a la autoridadque la ejerce, así como al cono­cimiento que debe tener sobre elquehacer de las estructuras deseguridad y justicia del país. El retoestá dado ojalá todos los involu­crados pongan lo mejor de sí paralograr los consensos y podercombatir a la delincuencia de unamanera más moderna, democráticay efectiva.

=-----,-~~~ El Futuro de la Democracia.Traducción José F. Fernández Santillán,cap. 111. México, Fondo de CulturaEconómica.

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LA PREVENCiÓN DE LOS DELITOS:ELEMENTO FUNDAMENTAL EN LA

SEGURIDAD PÚBLICA

DR. AGUSTíN HERRERA PÉREZCoordinador General de Asuntos Jurídicos

de la Secretaría de Seguridad Pública.

1.- Presentación

Muchos aspectos justifican la elaboración del presente estudio, pero elmás importante es que la prevención del delito es un elemento funda­

mental en la seguridad pública.

Por lo anterior, analizaremos el concepto de seguridad pública, los elementosque la integran y aquellos factores que se requieren para alcanzarla, análisisque realizaremos a la luz del Derecho Penal aplicado a las circunstanciasactuales.

Las sociedades humanas, desde las más antiguas hasta las actuales, hanbuscado la convivencia en armonía, la interacción respetuosa, lo que podemosllamar la paz social, aunque siempre han estado presentes las conductasantisociales, las guerras, la lucha por el poder y toda clase de conflictos, de loscuales uno de los más graves ha sido la conducta ilegal, la que transgrede elEstado de derecho.

En efecto, el delito ha sido indudablemente una de las preocupaciones másserias del hombre, por lo cual se han combatido y reprimido las conductasantisociales, por lo general en forma brutal y violenta, con los resultadosnegativos que tenemos a la vista.

u.P Aqusttn Herrera Pérez \

Todas las sociedades han utilizado elcastigo como medio para disuadir a sussemejantes de realizar determinadasconductas, así es como se desarrollóel Derecho Penal, tipificando delitos,con castigos o penas, con la esperanzade acabar con el problema, pero através de la historia se ha confirmadoel fracaso de la pena como medio únicopara prevenir el delito, por lo que hasurgido la idea de prevención como unelemento fundamental para impedir surealización y evitar llegar a la aplicaciónde la pena.

11.- Política criminológica

Como sabemos, ninguna sociedad, ypor supuesto la mexicana, no podráevolucionar hacia el progreso, si noexiste orden, respeto y paz social, paralograrla es fundamental la seguridadpública, la cual se alcanza a través deuna serie de elementos o factoressobre los que se tiene que reflexionar,es decir, se debe desarrollar unapolítica criminológica, que analice ydesarrolle los elementos que debenconstituirla, entre los cuales seencuentran los siguientes:

El incremento desmesurado de losdelitos y de las distintas formas de lacriminalidad, requiere de nuevosplanteamientos en materia deseguridad pública y de prevención.

Todos conocemos sobre el incrementode la delincuencia, pero sólo losabemos a través de los datos queproporcionan las autoridades, y por

supuesto son aquellos que tienendocumentados, por ejemplo las pro­curadurías, únicamente tienen datos através de las denuncias y asuntos quetramitan, pero hay mucho más detrásde esos datos documentales.

También existe el problema del crimenorganizado y por otro lado la llamadacriminalidad dorada, como se conoceaquella unión entre el poder y lacorrupción, entre el crimen organizadoy el poder político, que desafor­tunadamente se ha convertido en unfenómeno mundial.

Por otro lado, existe la criminalidadviolenta, la cual va en aumento, puesha seguido el camino que conduce dela criminalidad intelectual hacia lacriminalidad de corte violento.

Otro aspecto fundamental, es el de laimpunidad, la que se está convirtiendoen la regla y no en la excepción, locomún es que el crimen quede impune,por ejemplo los delitos de robo ennuestro país, alcanzan hasta un 99%de impunidad, la excepción es que elcriminal sea capturado, en este delitoy en muchos otros la llamada cifranegra es realmente preocupante.

La impunidad dificulta seriamente a laprevención del delito a la procuracióny la irnpartición de justicia, es unproblema en cuya solución debenparticipar los Poderes Ejecutivo, Judi­cial y Legislativo, todos en el ámbitode su importante función, pero sinduda primordialmente el Poder

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,~ Revista de Administración Pública iJ\NI

Legislativo porque es el que hace lasleyes.

Este mal social es totalmente imputablea las autoridades en sus diversosámbitos y competencias, por ello laciudadanía manifiesta en diversasformas su inconformidad, uno de loselementos fundamentales que sos­tienen a un Estado, es su estructuralegal y dentro de ellos la justicia, por loque si en un Estado existe impunidades una falla de las instituciones queimparten justicia.

El problema de la impunidad es quese da en todas las etapas, desde lafunción policial, la procuración eimpartición de la justicia y en el de­recho penitenciario, por lo que nolo resolverá sola una autoridad,sino es imputable directamente alEstado, el cual debe resolver inte­gralmente dicha problemática.

La impunidadha llegadoa tal grado queparece ser un privilegio del que gozanlos delincuentes o un derecho delpresunto delincuente, pero sí es unaconcesión que les ha sido otorgada porlas autoridades a quienes les reditúaenormes ganancias, los delincuentesno tienen respeto por la vida humanani por ningúnotro valor, pues no siententemor a ser detenidos porque deantemano se saben protegidos.

Es increíble observar el extremo queha alcanzado, a grado tal que sepermite, por parte de las autoridades,que a la luz del día y con una gran

publicidad de los medios masivos decomunicación, se cometan delitos sinque se sancionen, al amparo de unafalsa bandera de justicia social.

De todos estos aspectos sobresale laproblemática de ia prisión, la cualparece haber perdido su capacidad deinhibir el delito, y tal parece que las pe­nas que ahí se ejecutan, son total­mente ineficaces, la crisis penitenciariaque se vislumbraba hace diez o quinceaños, se ha concretado en la actua­lidad, lo cual se tiene que enfrentar yobviamente buscar soluciones.

Cualquier ser humano que haya estadocinco minutos en un reclusorio, se habrádado cuenta de que en su interior sedesarrolla un mundo totalmente distinto alexterior, en los reclusorios coexiste ungrupo humano con un entorno y unaconducta muy diferente al resto de lasociedad, y no se trata sólo que dentroestén los malos y afuera los buenos, sinoporque sus conductas se rigen pordiferentes normas pero sobre todo pordiferentes valores.

Dentro de los reclusorios se da todoun proceso de "prisionalización", el cualrompe con la cultura del que ingresa yle impone otra cultura que gene­ralmente está impregnada de violenciafortalecida con el lenguaje y muchoshábitos de conducta que van desde laforma de comer, dormir, levantarse,acostarse, recibir visitas íntimas, ade­más de asumir diferentes roles total­mente distintos a los que se viven enel exterior.

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itrMI Aqustln Herrera Pérez

Las cárceles cargan con todo el finaltortuoso del sistema e inclusive laprisión preventiva, la cual se veincrementada por el largo tiempo quedura el trámite de los juicios.

La sociedad actual produce másdelincuentes de los que puede conte­ner en los reclusorios, y aunado a queha resultado una falacia la supuestarehabilitación, son dos elementos quehan generado otros con la excesivasobrepoblación y erogación de muchosrecursos materiales humanos yfinancieros para mantenerlos enoperación, por lo que es necesaria unarevisión integral de dicho fenómenosocial, ya que es un consenso generalque los reclusorios son escuelaspromotoras de la delincuencia, y quieningrese es introducido a un procesodegradante de su personalidad y desu condición humana.

La inseguridad pública es el reclamomás urgente de la sociedad tanto anivel colectivo como individual, lasociedad exige que las autoridadesresuelvan el problema de la inseguri­dad existente a lo largo y ancho delpaís, ya que todos vivimos en carnepropia el incremento de la delincuenciay de los delitos violentos, y tal pareceque no hay autoridad que puedadetenerla.

Las autoridades han sido rebasadas porla delincuencia organizada y también porlos delincuentes individuales, ambosprotegidos porelespectro de la impunidadque afecta a todos.

No resulta difícil aceptar queactualmente se viven momentoscríticos de inseguridad pública, conejemplos muy evidentes en algunaszonas del territorio nacional.

Es importante expresar que nadieacepta el dolor de las personas ode las familias que son victimas deun delito, pero no podemos cerrarlos ojos a las conductas delictivasque se dan en las zonas de pobrezaextrema, que expresan sus incon­formidades con machetes, o conarmas reservadas para el usoexclusivo del Ejército, es respon­sabilidad de las autoridades vigilary asegurar la paz social y el ordenen todo el país, es importante laintervención de las autoridades yprevenir el fortalecimiento de ladelincuencia organizada, puessería infantil pensar que si loscampesinos o los marginados notienen para comer y alimentar a sufamilia, si puedan tener dinerosuficiente para adquirir armas deuso exclusivo para el Ejército.

La inseguridad social se ha agravadopor supuesto con el levantamientotem­poral u ocasional de grupos armados,lo que pone de relieve a una delin­cuencia organizada con cuantiososrecursos tecnológicosy financierosqueponen en peligro inminente a laseguridad que debe de tener unEstado de derecho.

La inseguridad que se proyecta no sóloal ámbito nacional sino al de las

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! La"Yo/ " Revista de Administración Pública iMrD

sociedades, que pone en peiigro elpatrimonio familiar, nos da comoresultado un enorme hueco en elrégimen del Estado de derecho ycontribuye a agudizar las acciones decorrupción e impunidad sin importar laescala social a que se pertenezca.

Actualmente la sociedad mexicana seenfrenta al incremento de la delin­cuencia y a su accionar con lautilización de una violencia extrema, locual ha adquirido magnitudes de altoriesgo social, lo que incide directa­mente en el orden jurídico imperante yen la estabilidad política e institucional.

En ese orden, creo que el elementofundamental es el sentimiento deinseguridad que existe en ia ciuda­danía, el cual va en aumento, auncuando no existen los estudios sufi­cientemente profundos al respecto,por todos es captable el sentimientode inseguridad ciudadana, que noslleva a sociedades atemorizadas ya confusiones muy graves y por lotanto fácilmente irritables, por loque si queremos una nueva se­guridad pública y una nueva teoríade la prevención, es un elementoque se debe atender primordial­mente.

Por estas razones, se debe conseguirla participación de la ciudadanía, lacual participa cada vez menos enapoyo y respaldo de la autoridad, yaque la gente no le cree, difícilmenteacepta alguna línea o directiva queprovenga de ella, por lo que en todo

programa de seguridad pública y porsupuesto de prevención del delito setiene que promover la participación dela sociedad civil.

Es importante reiterar objeti­vamente que la magnitud delproblema de los delitos, así comolas medidas y acciones a realizarpara su eficaz combate requiere dela participación ciudadana, debetomarse conciencia de que ladelincuencia es un problema queaqueja a la sociedad, que es partede su propia dinámica y, por eso lapropia sociedad debe intervenirpara resolver los problemas que leafectan.

Estamos conscientes de que lacriminalidad no desaparecerá, perotambién sabemos que puede modifi­carse y sobre todo disminuirsenotablemente, por eso es necesarioreflexionar sobre la prevención deldelito a través de la política cri­minológica.

Esto que llamamos política crimi­nológica es el conjunto de medidaspara llegar a la seguridad pública,por supuesto que con el objetivo dealcanzar la justicia social.

Una política criminológica debe incluira la función policial, la procuración yadministración de justicia, la rea­daptación social cada una, con suscaracterísticas fundamentales paralograr sistemáticamente la prevencióndel delito.

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u.P Aqusttn Herrera Perez

111.- Los derechos de las víctimas

La protección de los derechos de lasvíctimas resulta una prioridad para laseguridad pública, sin dejar dereconocer y proteger los derechos delos inculpados, se deben proteger losderechos de las víctimas, para sercongruente con los principios deigualdad y equidad que sustentan a lalegislación mexicana.

Precisamente a fin de salvaguardar demanera igualitaria y equitativa losderechos de todos los involucrados yde los afectados por la comisión de losdelitos, es necesario analizar consentido crítico el marco normativo queregula la protección de los derechos delas víctimas y ofendidos por los delitos.

En el sistema jurídico mexicano actualconvive la delincuencia creciente, eldesequilibrio procesal, la ilicitud, elabuso de autoridad, la arbitrariedad, lacorrupción, la ineficiencia, lo cualconstituye casi un cultura de lailegalidad, si esto persiste no es difícilvisualizar la calidad de vida de lasociedad en medio de la inseguridad yel delito.

Es casi un hecho que todos estamosexpuestos a ser víctimas de actosdelictivos, pues es un problema que noexcluye a ninguna clase social ni zonageográfica.

Existen infinidad de causas quecontribuyen a la situación actual deinseguridad y que conociéndolas

podemos y debemos resolverlas deacuerdo a las circunstancias actuales.

Existen causas históricas como lacomposición étnica de la población,condiciones geográficas y climatológicas.

Existen causas económicas, como lainequitativa distribución de la riqueza,el desempleo, escasas expectativasprofesionales, salarios insuficientes,falta de vivienda, etcétera.

Algunas causas de índole social, delas cuales podemos señalar la sobre­población, la disgregación familiar.

Causas de orden político­administrativas son: burocracia exce­siva, incompetencia policial, co­rrupción, falta de voluntad paracombatir la delincuencia, escasez decentros de reclusión.

Dentro de las causas más importantesencontramos las culturales, con­stituidas por el bajo nivel educativo, lacrisis de valores, la impunidad y lapromoción de la violencia a través delos medios masivos de comunicación.

Es por ello que debemos buscar unasolución integral que vaya desde laprevención del delito, la procuración eimpartición de justicia, culminando conel sistema de readaptación social.

No debemos permitir que siga la líneadel incremento delictivo puesto que haalcanzado niveles importantes deorganización, es decir el crimen

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I >w .r Revista de Administración Pública iMfI

organizado se refiere a la estructurade grandes grupos dedicados aactividades ilícitas, establecidas conestructura directiva, cuadros operati­vos, acervo tecnológico, financiamientoimportante, reiación con otras corpo­raciones criminales, programas deexpansión internacional, proyecto dereclutamiento y control interno, esdecir, cuentan con elementos similaresa cualquier gran corporación.

La Constitución Política de nuestropaís, en la última fracción de su artículo20, establece el fundamento delllamado derecho victimal, tendencia ala cual debemos fortalecer, pues eldelito es un fenómeno que tiene doscaras, la del delincuente y la de lavíctima, por lo que debemos continuarsobre el trabajo con los derechos dela víctima y no sólo con los derechosdel delincuente.

Un ejemplo preocupante son lasgrandescorporaciones dedicadas al narcotráfico,las cuales han producido una granacumulación de riqueza ilícita, pero quehan logrado introducirla en los principalescentros financieros con una grancapacidad de incremento productivo.

Para combatir lo anterior, el gobiernodebe tomar acciones de protección ala ciudadanía, ya que en su totalidades víctima potencial, debe imponeracciones de política interior tendientesa la seguridad nacional tanto eco­nómicas como sociales, como son deempleo, de salario, de comu-nicaciónsocial, de educación, de cultura quedeben ser adoptadas por la sociedadcivil, pero sobre todo establecer unalegislación protectora de la víctima uofendido por el delito, para lograr eljusto equilibrio con el presuntoresponsable.

Es mucho más importante establecerlos derechos de la víctima u ofendidopor el delito, pues son los primeros quese violan con la realización del hechodelictivo.

Debemos establecer todaunateoría sobrela atención victimal, la cual se dirigedirectamente al apoyo de la comunidad,puesto que las probabilidades que toda lasociedad tiene de ser víctima son muysuperiores a las que todos tenemos deser delincuentes.

IV.- La prevención del delito

El elemento de mayor importancia parael fortalecimiento de la seguridadpública es la prevención del delito,entendida como el conjunto deprogramas, servicios y acciones quetienen por objeto el mejoramiento delentorno social.

En teoría de la prevención del delito, lavictimología nos ha dado caminosimportantes, pues gracias a los estudiossobre lasvíctimas escomopodemos tenerdatos precisos de la cifra negra.

En materia criminológica, prevenir esconocer con anticipación la posibilidadde una conducta antisocial, dis­poniendo los medios necesarios paraevitarla.

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iNlII Aqusttn Herrera Perez .

En la prevencron del delito serequiere fortalecer todos los órga­nos de la sociedad, para enfrentarel fenómeno de la delincuencia quese manifiesta en diversas formas,desde la presencia de delincuentessolitarios, hasta las bandas queintegran el crimen organizado.

Uno de los objetivos de la prevencióndel delito es garantizar la convivenciasocial en un clima seguro, tiene comometa el bienestar social, por lo que nose debe permitir el establecimiento decondiciones inseguras o de riesgo, quesiempre son aprovechadas en su fa­vor por los delincuentes.

Siempre será de mayor justicia so­cial promover acciones para reducirlas causas de los delitos y con­ductas infractoras, que definir yejecutar políticas para resarcir susefectos.

Por supuesto que actualmente debe­mos tomar en cuenta las modalidadesmodernas de la criminalidad, con elelemento de la violencia generalizaday de la descomunal evolucióntecnológica, los cuales son problemasque no pueden combatirse con mediostradicionales, ni prevenirse por un solopaís, la globalización internacional noes sólo económica, pues uno de losejemplos más claros que tenemos esla internacionalización del crimen.

La prevención implica un sistema deregistros y muestreosestadísticos, y nosatrevemosa decirque es más importante

que la persecución de los delincuentesy la administración de justicia, puestoque si existe un buen sistema deprevención del delito, definitivamentedisminuirá el número de delitos,consecuentemente la persecución de losdelincuentesy el trabajo de los jueces yen los reclusorios.

Reflexionando acerca de la prevencióndel delito, podemos analizar dossoluciones pragmáticas, que parecenser las más difundidas, como son: elincremento de la policía frente al creci­miento del índice delictivo, se planteacomo un cálculo de costos-beneficios,y por otro lado el agravamiento de lassanciones.

Pero como es comprobable, ningunade estas posiciones ha demostradoeficacia, además de que la carreranumérica que se plantea con lasolución del número de policías,conduciría a que algún día cada quientenga su propio policía.

Agravar las sanciones en los códigoscon la idea de que con ello se disuadea los criminales no tiene sustento, puesen la actualidad no existe ningúnejemplo que haya dado resultados,para sostener que la intimidación pe­nal a través del agravamiento desanciones sea un elemento para laprevención del delito.

Las soluciones planteadas no dejande constituir medidas pragmáticas, yacaso populistas, para generar unsentimiento de seguridad colectiva, sin

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** ~ Revista de Administración Pública iNllI

embargo los resultados en todos loscasos han sido ineficaces.

Lo que sí debe buscarse en todomomento es la seguridad públicaque beneficia a la sociedad, quemantendrá la paz social necesariapara su convivencia y desarrollo, locual se podrá lograr contando conel elemento importante de unaverdadera prevención del delito.

En la teoría se ha desarrollado,lo que conocemos como la pre­vención primaria, la cual estáconstituida por el conjunto deacciones que tienden a anticiparlos impulsos o motivacíonesdelictivas, detecta con base enprogramas sustentados en lapolítica criminológica, el condi­cionamiento y aprendizaje moti­vacional del delincuente, es decirsería vista como el conjunto demedidas adoptadas para evitarel nacimiento del delito, porejemplo la presencia y vigilancia dela policía, las campañas publici­tarias usadas por los medios decomunicación.

La prevención primaria, implica laactividad del Estado a través de susdiferentes órganos de gobiernotendientes al desarrollo social.

En la medida que existan fuentesde trabajo, hospitales, escuelas,viviendas, centros de recreaciónyen general un nivel de vida parala población, en esa medida se

previene y se ayuda a bajar losíndices delictivos, sobre todo sise busca la participación ciu­dadana.

La prevención secundaria consiste enla puesta en marcha de estrategiaspara intentar tomar el control de ciertoíndice delictivo, que lamentablementeya ha aparecido, se refiere a losprogramas concretos dirigidos acombatir el delito.

La prevención terciaria o especialconsisteen latomade accionesparaqueel delito que apareció no se repita, porlo que se orienta básicamente a iareadaptación social que se le da aldelincuente en algún centro dereclusión.

Por lo anterior, podemos afirmar quela prevención es otra forma decombatir el delito, por lo que debe seruno de los ejes de la políticacriminológica.

En cuanto a la ley penal podemosaseverar que uno de sus objetivoses la prevención, pues disuade aldelincuente, a través de hacerlesaber cuáles son las penas a quese haría acreedor en caso de re­alizar determinada conducta,siempre y cuando realmente seaplique.

Un elemento importante y fundamen­tal para prevenir el delito es evitar laimpunidad, si el delincuente sabe queno quedará impune, indudablemente

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iNIIII Aqustln Herrera Perez

lo pensará dos veces para cometer undelito, mientras el delincuente tenga lacerteza de que no será sancionado,seguirá actuando, es decir, en lamedida que el individuo sepa queexisten muchas posibilidades de quelo sancionen si comete un delito, enesa medida dejará de actuar.

Podemos mencionar varios elemen­tos o factores reconocidos para laprevención del delito.

1.- La función preventiva de lapolicía

Hasta la fecha pocos estudiosconcibena la función policial como un elementoimportante dentro del estudio globaldel sistema penal, siempre se hadesarrollado como una actividadestrictamente administrativa, lamayoría de los textos acerca delderecho penal no involucran a laPolicía como uno de sus objetos deestudio.

Pocos penalistas se han preocupadopor estudiar desde la teoría delderecho penal a la función policial, anivel legislativo la producción denormas reguladoras de esta instituciónes escasa, inclusive la Ley Generalque Establece las Bases deCoordinación del Sistema Nacional deSeguridad Pública, de diciembre de1995,sólo se refierea la función policialindirectamente, por ello es menester irconstruyendo la teoría acerca de lafunción policial.

Existen corrientes doctrinarias en lateoría penal sobre la cual se puedeubicar a la función policial, una de ellases la concepción de la justiciaabsoluta, fincada particularmentesobre la idea kantiana de concebir alhombre como un fin en sí mismo y queen términos estrictamente penalesproviene del derecho penal retributivo,frente a esta corriente aparece elutilitarismo benlhamniano que concibeal hombre como un medio para lograrotros fines y que se ubica en elderecho penal preventivo.

En el modelo retributivo, por el cual sebusca la justicia, la función policial serála represión de la conducta delictiva,en consecuencia la policía reprime ypersigue para conducir delincuentes alos órganos de justicia penal para queestos impongan y se ejecute lasanción.

En el modelo preventivo lo que sepretende mediante la policía, esanticiparse a la consumación deldelito, en este modelo la policía in­vestiga, detecta zonas y sectoressociales en donde pueden presen­tarse conductas delictivas, es decir,esta investigación implica el hechode descubrir probables delitos yprevenirlos.

Los cuerpos policiacos han presentadograves problemas de corrupción por loque es urgente llevar a cabo en todaslas corporaciones policiales unaselección estricta del personal denuevo ingreso, y para aquellos que ya

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-;;; ~ Revista de Administración Publica u.P

forman parte de dichas corporacionesse debe fortalecer permanentementela capacitación y adiestramiento, asícomo la modernización de todo suequipo.

Además se debe contar con labase de datos de todos lospolicías para evitar que personascon antecedentes penales ingre­sen o pertenezcan a las corpora­ciones policiales, todo lo anteriorsin olvidar que se deben fortalecery mejorar las condiciones de traba­jo de los elementos policiales.

Es importante discernir sobre este temaya que el sistema penal mexicanocomprende un conjunto de insti­tuciones destinadas a aplicar elderecho penal con pretensiones decontrol social que generalmente seinicia con la puesta en funcionamientode la estructura policial tendiente acontrolar el comportamiento humanodesviado, es decir, la conductadelictiva.

La policía es la primera institución queenfrenta el problema delictivo, por loque su actuar se observa como unaactividad dirigida contra las conductasmaias o inmorales, así el trabajopolicial es preventivo con un caráctermoralizador y por supuesto represivode comportamientos valorados comotransgresores con este mínimo decontenido ético.

Debemos señalar que las corpo­raciones policiales están en crisis,

agobiadas por la corrupción, equi­pamiento deficiente, bajos salarios,inseguridad personal y familiar, esdecir, han perdido efectividad en susacciones, la delincuencia les haganado la partida.

Algunas de las causas de talsituación, son la pérdida de la unidad,de mando que origina el desorden ydescontrol entre las propias corpo­raciones; la ausencia de una policíaespecializada por falta de capa­citación y adiestramiento, el buro­cratismo por falta de actualización delas estructuras; la pérdida del sentidode pertenencia al grupo policía, porausencia de moti-vación que impulseal cumplimiento del deber, porprincipios más allá del desempeño deun trabajo mal remu-nerado con al­tos riesgos y sacrificios.

En todos los niveles de gobierno, lallamada policía preventiva requiere deuna reestructuración integral tanto encantidad como en calidad, y se debeevitar el acceso a las corporacionespoliciales por agotamiento de opcionesde empleo, pocos ingresan porvocación y servicio; en resumen sedebe impulsar un mejor nivel de vidapara los elementos de las cor­poraciones policiales.

En razón de su estructura tradicional yde sus funciones la policía puedeintervenir directa e indirectamente enla disminución del delito, por ejemplocon el patrullaje que realiza en calles yavenidas.

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iNlII Aqustin Herrera Perez •

2.- La participación ciudadana

La participación ciudadana es esencialpara la prevención del delito puestoque ésta es principio y fin a favor de lasociedad, por supuesto que la obli­gación primaria es de las autoridades,pero es indispensable para el forta­lecimiento de la cultura victimal.

Es fundamental la participación de laciudadanía, pero debemos estarconscientes de que a la sociedad nole corresponde hacer cárceles,nombrar jueces, hacer hospitales,centros de recreación, todo eso lecorresponde a las autoridades, perola prevención nos debe correspondera todos, en ese sentido debe participarla sociedad civil.

A las autoridades les correspondefortalecer todos los elementos queinhiban la realización de conductasdelictivas, hacerle saber al delincuenteque tiene muchos riesgos si decidecometer un delito, para desalentarlo desu intención; la autoridad debeequiparse con mejores patrullas,mejores servidores públicos, mejoresreclusorios, abatir la impunidad, con loque el potencial delincuente sabrá quehay una alta probabilidad de que serásancionado.

También debemos hacer difícil eltrabajo del delincuente, porque existenuna gran cantidad de delitos que sepueden prevenir si el ciudadano tomaalgunas medidas de precaución, conlo que hará más difícil el trabajo del

delincuente, esto es la llamadaprevención victimal consistente en unacultura de seguridad ciudadana.

3.- La educación

Se deben reformar los planes educa­tivos para integrar programas deformación ética con el objetivo deestablecer la cultura de la prevencióndel delito.

Estamos convencidos de que el prin­cipal medio de control social en laprevención del delito es la educación,pero sobre todo la que consiste en laenseñanza de los principios o valoresque tienden a lograr armonía entre lasrelaciones interpersonales e inter­sociales, en lo cual la familia constituyeel motor fundamental para la trans­misión de este tipo de educación,constituyéndose en el agente decisivoen la prevención de los delitos.

4.- Los valores

El problema delictivo definitivamentese verá disminuido con la existencia deun factor moral social el cual estácompuesto por tradiciones, usos ycostumbres, como factores here­ditarios con un sentido ético.

La ética, la moral o los valores tambiéndeben ser características de losencargados delcumplimiento delafunciónpolicial, de la procuración e impartición dejusticia, es fundamental que lasautoridades posean una base sólida demoralidad, disciplina y rectitud.

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id u;, Revista de Administración Pública ¡,.p

Es fundamental realizar acciones paralograr el cambio de actitud de lasociedad mediante un proceso cons­tante de superación y práctica de losvalores morales y humanos.

El camino más seguro para elevar lamoral de un pueblo es la familia, por loque para lograr el desarrollo de unacultura de prevención del delito esnecesaria su participación.

5.- La escuela

Es indudable que la escuela, en susdiferentes acepciones, es lasegunda instancia por la cual el serhumano recibe información aca­démica y cultural, constituyéndoseen un factor fundamental para laprevención del delito.

Las escuelas tanto públicas comoprivadastienen un papel fundamental,por lo que, insisto, se debe incluir enlos programas educativos unaverdadera educación cívica paraformar ciudadanos participativos,responsables y enterados de lasmedidas tendientes a crear la culturade prevención del delito.

Es una gran responsabilidad de lasescuelas, pero sobre todo de los maes­tros para transmitir conocimientosrespecto a la prevención de los delitosen las materias de civismo y ética.

Es necesario involucrar a las escuelaspara que desde los niveles primarioshasta los profesionales y de posgrado

tengan en sus programas el es­tablecimiento de la cultura de laprevención del delito.

V.- Experiencia internacionalsobre prevención del delito

La experiencia internacional sobreprevención del delito, nos ha mostradodos aspectos importantes, primero,que la represión o castigo han tenidopoco éxito para prevenir el delito, ysegundo, que tampoco se ha logradola pretendida rehabilitación deldelincuente.

Por otra parte, se han realizadomuchas experiencias de disuaciónal delincuente, pero ninguna hatenido una respuesta eficaz paracontrolar el problema, por laimportancia del tema, la Organi­zación de las Naciones Unidas creóen 1971, la Subdirección de Pre­vención del Delito, con sede enViena, Austria, integrada por 30expertos de diversos países, la cualrealiza estudios y proporcionainformación respecto a laprevención del delito.

En 1974, Suecia crea el primerConsejo para la Prevención del Delito,le siguieron Inglaterra, Francia yEstados Unidos, los cuales en la dé­cada de los 80 crearon sus propiosórganos con características distintaspero con un mismo objetivo: disuadiral delincuente y la prevención victimal,para que la gente adopte las medidasque lo hagan menos vulnerable.

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VI.- La seguridad pública

La seguridad es una necesidad entodos los órdenes, si no existe unsustento de paz y orden, ningún plano programa tendrá éxito, pues si noexiste orden, tranquilidad y seguridad,no se puede hacer planes sanitarios,laborales, económicos, etcétera, demanera que la seguridad es unpresupuesto de casi todo.

El concepto de seguridad pública havariado de acuerdo a las diferentesépocas y circunstancias y sobre todoa los distintos regímenes políticos, porlo que es necesario intentar precisarel concepto dentro de las circuns­tancias actuales.

Para algunos la seguridad públicaconsiste en la protección y perma­nencia de las instituciones sociales,para otros la seguridad pública esinterpretada como defensa de laintegridad del Estado, inclusive otrosla han entendido como la conservacióndel orden jurídico, es decir, la per­manencia del Estado de derecho.

Otras ideas más se han expresadorespecto de este concepto, tales como:el mantenimiento de un estado de pazsocial.

Un concepto muy importante es queexiste seguridad pública dondetenemos la certeza de que no seremosvíctimas, de tal manera que laseguridad pública es la certeza de quenuestra vida, nuestros bienes,

posesiones y derechos van a serrespetados.

Un Estado de derecho en donde serespeten los derechos fundamentalesy esenciales del ser humano, como unente pensante garantizado en suentorno social y natural, es unsupuesto fundamental para que serealice el proyecto nacional.

La seguridad es y debe ser sinónimode paz y tranquilidad de losgobernados.

Como hemos señalado, la seguridadpública tiene diversas implicacioneseconómicas y sociales, no sólojurídicas y políticas, por ejemplo eldesempleo, la pobreza, la pérdida devalores éticos, desgaste y conflictospolíticos sociales, etcétera.

Las circunstancias actuales deinseguridad pública han provocado eljusto reclamo de los ciudadanos paracontar con servicios de seguridadpública eficaces y honestos, con unamayor capacidad para combatir lasnuevas formas de la delincuencia.

Cuando los ciudadanos son víctimasde algún delito, o cuando se encuen­tran en una situación de emergencia,a punto de sufrir un acto delictivo seactualiza la seguridad pública comouna obligación del Estado para con lasociedad, proporcionar seguridad a losciudadanos es tarea ineludible delEstado, sin seguridad pública el serhumano no puede ejercer sus

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libertades, ya que el delito afectasustancialmente la tranquilidad yarmonía necesarias para el desarrollode las personas, para el trabajo y elprogreso, en resumen para que lasfamílias vivan tranquílas y confíen enlas autoridades.

El crecimiento de la delincuenciaes unaverdadera Iimitante para el ejercicioplenode la libertad, por lo que la funciónfundamental de las autoridades esproporcionar esa seguridad pública,consistente en preservar el orden,hacer que se aplique el orden legal,paraque losciudadanos puedanejercerplenamente todas sus libertades ogarantías constitucionales.

Para cumplir con esa misión de lasautoridades, se cuenta con loscuerpos policiacos, los cuales debenser protectores de los ciudadanos y desus libertades, por lo que se requiereuna policía más profesional concapacidad de reacción ante el delito,que otorgue un mejor servicio a losciudadanos.

Sería pueril mencionar que toda laseguridad pública recae en accionesde policía, puesto que hay unadiversidad de causas que no podemosdejar a un lado y que se establecen apartir de las condiciones que, debemosreconocer, se dan para la comisión deun delito, mismas que la sociedad vacreando o tolerando en el presuntosujeto activo del delito, como son: lavoluntad del delincuente para delinquir,el establecimiento de condiciones

propicias para llevar a cabo el delito ypor último la percepción y confirmaciónpor parte del delincuente,de que puedeescapar a la acción de la justicia, envirtud de los grandes espacios deimpunídad.

Por lo anterior, el tema de la seguridadpública se refiere necesariamente avarios elementos importantes comoson: la coordinación y funcionamientode los órganos de seguridad pública,que van desde los cuerpos policiacoshasta los relativos a la procuración yadministración de justicia y, en últimotérmino, al sistema penitenciario.

Podemos afirmar que la seguridadpública se refiere necesariamente alámbito del derecho pues se debebuscar que existan las leyes correctasy que se apliquen en sentido estricto,lo cual sin duda desalienta la comisiónde losdelitos y permite unaconvivenciacivilizada y armónica entre lasciudades.

La teoría y práctica de la prevencióndel delito va más allá de la aplicaciónde la ley, suponerque su sola aplicaciónse previene el delito es un error.

La función de la segurídad pública enuna de sus definicionesmás aceptadas,es la de evitar el peligro o mantener elorden público mediante el empleo de lafuerza o el servicio público necesariopara lograr la paz y la tranquílidadpúblicas, previniendo la realización dedelitos o de faltas administrativas quevulneran el orden público

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La seguridad pública no se lograráresolviendo únicamente el problemapolicial, pues constituye un problemamucho más complejo y trascendenteen donde lo estrictamente legal es unarespuesta inmediata, que no será lasolución total pero sí, el pilar funda­mental para el nuevo sistema jurídicopenal mexicano.

VII.- Marco constitucional de laseguridad pública

Artículo 21, párrafos cinco y seis;artículo 73, fracción XXIII; artículo 115,fracción 111, inciso H; artículo 122,fracción 11, inciso C, fracción IV, incisoG y fracción IX; artículo 123, apartadoB, fracción XIII.

Así mismo en la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal, en susartículos 26 y 30 bis.

A partir de la reforma del artículo 21,se establece que la seguridad públicaes una función a cargo de laFederación.

El nuevo artículo 21 constitucional,también establece que la actuación delas instituciones policiales se regirá porlos principios de legalidad, eficiencia,profesionalismo y honradez. "LaFederación, el Distrito Federal, losestados y los municipios, se coordi­narán en los términos de la ley paraestablecer un sistema nacional deseguridad pública", es una sugerencia,una propuesta de coordinación, queestará sujeta a los convenios.

Es evidente que tal artículo estáaludiendo exclusivamente a la tareapoliciaca en materia de seguridadpública, excluyendo los temas de admi­nistración de justicia y readaptaciónsocial.

Pero también debe extenderse a lapersecución, a la administración y a lareadaptación, ya que cada uno de estostemas y funciones también bscan evitarla comisión de delitos y la violación alos reglamentos de gobierno.

El artículo 73 constitucional, fracciónXXIII, recientemente reformado facultaal Congreso de la Uníón en materia deseguridad pública, así como para laorganización y funcionamiento elCongreso, selección, promoción yreconocimiento a los integrantes de lasinstituciones de seguridad pública enel ámbito federal.

Incluye a la prevención, la cual quedaal arbitrio de convenios.

La segunda parte de la reforma dela fracción XXIII, establece las basespara que la federación ponga elejemplo a los estados y municipiosen materia de organización yfuncionamiento.

VIII.- La seguridad como garantíaconstitucional

La seguridad es una garantía innataen el ser humano, sin embargo, no estáreconocida como tal en nuestroordenamiento jurídico.

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El derecho a la seguridad es necesariopara el desarrollo de las sociedadesque requieren el reconocimiento y laprotección del Estado.

Se reconoce la seguridad públicacomo función del Estado en el artículo21 Constitucional, pero no como underecho del ciudadano o garantía deseguridad pública, que formaría partedel sistema de derecho del ciudadano,de los valores nacionales a proteger,es decir, sólo se ha establecido comouna función administrativa.

Como hemos podido observar elderecho a la seguridad es parte fun­damental del ser humano y en esesentido deberá ser reconocido por laConstitución, protegido por el Estado,para que a su vez se pueda ejercerfrente a las autoridades que nocumplen cabalmente con el deberjurídico de garantizarlo.

Es tiempo de que el derecho a lasegurídad pública sea elevado a lacategoría de garantía constitucional,ya que es un derecho fundamental delciudadano, y al considerarla en esesentido se podrá ejercer frente a lasautoridades, por lo que no es el Estadoquien le daría su valor, sino laciudadanía a través de los me­canismos idóneos de consulta y departicipación ciudadana.

Conclusiones

Como consecuencia del desarrollo delpresente estudio relativo a la

prevención del delito como unelemento fundamental para alcanzar laseguridad pública, podemos expresarlos siguientes argumentos conclusivos.

A la prevención del delito no se le debeobservar como una simple estrategia,con todo y la complejidad ya analizada,podemos afirmar que la prevención deldelito debe ser el punto de partida y elobjetivo de la seguridad pública.

Por otra parte no debemos olvidar quetoda poiítica de prevención del delitodebe enfocarse a que los núcleos dela sociedad mejoren en su calidad devida.

La experiencia delictiva que ha vividonuestro país nos hace afirmar que lapolítica preventiva penal debe estarbasada en el llamado modelodemocrático de prevención del delitoque consiste en la colaboración entreel gobierno y la sociedad.

Dentro del modelo de prevención deldelito que hemos desarrollado en elpresente estudio, existen muchoselementos o factores que contribuyena la prevención o que propician lasconductas delictivas, por lo que lecorresponde a las autoridadesfortalecer aquellos factores quecoadyuvan a la prevención del delito yal mismo tiempo evitar o suprimiraquellos que conducen a lasconductas delictivas.

Por lo anterior nos referiremos a losprincipales factores que propician la

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prevención del delito, pero que si no seatienden, se corre el riesgo inminente dellegar en breve tiempo a una crisis en laseguridad pública.

En cuanto a la política penitenciaria setiene que enfocar a reducir el númerode los procesados y a resolver elproblema de la prisión preventiva, setiene que hacer cumplir los principioslegales que rigen en nuestro sistemapenal vigente, pues el principio dederecho que consiste en, "que todapersona es inocente hasta que no sepruebe lo contrario", esta vigente perocada día se cumple menos, se tieneque realizar un estudio profundo de lalegislación penal, pues aunque elprincipio de referencia se conoce, nose aplica ya que la realidad es, que síse considera inocente, pero se le privade la libertad, hasta en tanto se pruebala culpabilidad.

Por todo lo anterior, las accionesque deben tomar las autoridadespara resolver el problema integralde la seguridad pública debe ser deinmediato para brindar a la pobla­ción una respuesta eficaz pero encorto tiempo, para que se logremodificar la percepción de inse­guridad que ahora le abruma, lasautoridades deben detener inme­diatamente el crecimiento de lacriminalidad, antes de que sedesborde y sea absolutamenteinmanejable.

Independientemente de las reformas le­galesquepueden y debenrealizarse, con

la legislación vigente las autoridadespueden proceder a detener y a impedirque se lleven a cabo actos vandálicos,supuestamente menores, puesto queesos individuos, delincuentes habitualesson los que se dedican o seguramentese dedicarán a los delitos graves, comoel tráfico de drogas y el robo a granescala.

Por lo anterior,es importantey esencialllevar a cabo las reformas legales paraevitar el crecimiento de la poblaciónpenitenciaria, ya que la gran mayoríade los ingresos son por infracciones yconductas relacionadas con los delitosmenores, las cuales deben concen­trarse en las infracciones que contem­plen los bandos municipales a los quehabrá que agregar los delitos menores.

Siempre se deben atacar las causas,para evitar las consecuencias, es poresto, queelenfoque deseguridad públicadebe centrarse en el sistema deprevención del delito, para evitar que ladelincuencia menorsedesarrolle, esdecir,se debe establecer la justicia cívica,inmediata y eficiente, que atienda a lacomunidad realizando unajusticia prontay expedita, a travésde losjuecescívicos,quienes en caso de acreditarse lainfracción, deberánemitiruna resoluciónbreve que obligue a la reparación deldaño, conmutable por el trabajocomunitario.

Con la puesta en marcha de unprograma de sanciones inmediatas alas infracciones cívicas, los índicesdelictivos bajarán sustancialmente, por

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lo que la población de losreclusorios empezará a reducirse,pues será menor el número de in­gresos por delitos menores, ya queson los que más frecuen-temente sesancionan con una pena privativade libertad.

Como señala el doctor Alejandro GertzManero: "El esfuerzo de seguridaddebe concentrarse en un sistema deprevención que impida que la

delincuencia incipiente prevalezca".Por todo lo anterior, es relativamentesencillo concluir que la prevención deldelito es un elemento fundamental parala seguridad pública y ésta es la quepermite a la ciudadanía tener unaconvivencia armónica pues sedesarrolla en un ambiente de orden,paz y respeto, y puede lograr sudesarrollo integral, por lo que podemosafirmar que el objetivo de la seguridadpública es la paz social.

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LA SEGURIDAD PÚBLICA Y LAREADAPTACiÓN SOCIAL

DR. CARLOS TORNERO DíAZComisionado del Órgano Administrativo

Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social

El acto de prevenir socialmente está indefectiblemente vinculado a un estadode seguridad que trasciende a lo individual y se proyecta a la colectividad,

a lo público que en sí mismo, bajo una dinámica determinada, representa losocial.

La prevención social y la seguridad, se pueden asimilar en una única acciónque no es sólo conjuntiva, sino copular. Es la participación de dos entidadesque se complementan y dan como consecuencia un tercer estado que permitela sobrevivencia y bienestar sostenido del hombre: condición de homeostasis,propicia para el desarrollo individual en el que cada individuo se repitepermanentemente en el modelo humano.

La seguridad pública no es un logro de primera intención de una acciónpropuesta, siempre es consecuencia de una serie de factores preexistentesque en su función preventiva, cuando ésta es exitosa, dan lugar a un estado deequilibrio y bienestar duraderos.

Ante las perturbaciones existentes en la seguridad pública, debemoscuestionarnos sobre dos elementos fundamentales en la garantía de equilibriosocial: la gobernabilidad y/o ingobernabilidad.

La gobernabilidad puede entenderse como la capacidad de administrar losintereses del puebio de una nación a través de una estructura administrativadenominada gobierno, que eventualmente podrá ser calificado de bueno o de

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malo, dependiendo de la eficiencia yeficacia que demuestre en sudesempeño.

Asimismo, como gobernabilidad puedeentenderse la disposición de unasociedad para una convivenciaarmónica, respetuosa y que propicieel desarrollo del individuo y de losgrupos.

En el caso que nos ocupa haréreferencia al concepto primero degobernabilidad y consecuentementeharé referencia al segundo concepto.

¿Cuál es la relación entre losfenómenos de gobernabilidad, ingo­bernabilidad, prevención social yseguridad pública?

Es evidente, y de todos sabido, quenuestro país vive una condición deinseguridad pública que alcanza visosde gravedad.

La inseguridad pública obedece a unestado de ingobernabilidad apreciabletanto en capacidad administrativa quese manifiesta ineficiente e ineficaz;como a la condición de la propiasociedad que dia con día se muestracon caracteres de mayor ingo­bernabilidad. Entonces estamos frentea una doble condición de ingo­bernabilidad que potencializa geomé­tricamente el indice de inseguridadpública.

Se argumenta de manera reiteradaque estamos en época de cambio:

social, político, económico, ideológicoy religioso. En el inter del argumentadocambioal que estamossujetos,ocurrenfenómenos consecuentes, entre ellosy de manera muy particular, lainseguridad pública.

De acuerdo a nuestra historia política­social, la transición se estaria dandotiempo atrás y no hasta ahora,recordemos que la "revolución institu­cionalizada" nos gobernó durante 71años, por consiguiente losproblemas quehoy vivimos indudablemente no sonatribuibles únicamente a la transiciónpuesto que ya colindan con un siglo deestar ocurriendo (de 1910 a la fecha).Tendrá necesariamente otra explicación,o de otra manera preguntamos ¿de quetipo de cambio se hablaahora para pre­tender justificar el índice de ingoberna­bilidad que puede estarse viviendo y lasupuesta consecuencia de inseguridadpública?

Lo anterior exige reflexión, y antes deabordar sobre el concepto de preven­ción social, estoy obligado a puntuali­zar una doble lectura ¿es aceptablehermanar gobernabilidad y seguridadpública o ingobernabilidad e inseguri­dad pública?

Comencemos sobre el primer supues­to: Gobernabilidad y seguridad pública.

Gobernabilidad: Para hablar degobemabilidad,' debemos comenzar poraceptar queestaposibilidad enbuena pro­porción coexiste con el desarrollo integralde un pueblo, pero no únicamente del

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desarrollo económico. Sin embargo, lasalusiones que no siempre son lo precisasque fuerade desearse o el limitado enten­dimiento de quienes de ellas nosinformamos, lleva a confundir fácilmentela condición de pobreza de un país direc­tamente correlacionada a su desarrolloeconómico, esto es parte del fenómeno,pero la pobrezaobedece a muchos otroselementos que podemos considerarmetaeconómicos.

Veamos: en nuestro país, sin granprecisión de parámetros que definanla situación, se advierte de la existenciade aproximadamente 40 millones dehabitantes que viven en la pobreza. Enotras ocasiones el margen de pobrezaabarca hasta los límites de colindanciade vida en la que se goza de unbienestar razonable; ahora, pararetirarse del margen de colindancia delbienestar razonable suele emplearsela expresión de extrema pobrezapudiendo llegar hasta los pobres desolemnidad, en este caso, hablando depobres de soiemnidad la cifra es menora los 40 millones.

La consideración de lo que es "vida debienestar razonable" es aquella en queno aparecen carencias frecuentes yfundamentales, de tal forma que siabarcamos pobres de solemnidad yaquellos que alcanzan vida de bienes­tar razonable, la cifra de pobres bajoeste concepto amplio en nuestro paíspuede elevarse a 60 millones. De todosestos juegos apreciativos lo quepodemos aceptar, sin lugar a dudas,es que México está habitado mayori-

tariamente por personas pobres osignificativamente limitadas (40-60/100millones de habitantes), de esto se ob­tendría una conclusión aparente: ¿siabatimos la pobreza el país resuelvegran parte de su problemática de ingo­bernabilidad (si de esto depende) einseguridad pública? Pero, ¿qué seentiende por abatir la pobreza?, ¿elabatir la pobreza se logra otorgandodinero a los pobres o haciendo planesde distribución equitativa o a través deplanes globales de desarrollo? No po­demos ser tan concretos, la pobrezaes un fenómeno sistémico, multifacto­rial, social, cultural e histórico. Es obvioque la solución no está en repartirdinero, ni siquiera en planes de desa­rrollo que den lugar a polos de abun­dancia creando, por lo regular, comocontraste, otros de depauperación, noes la solución del problema, es más,suele agravarse.

El fenómeno de la pobreza, para suposible solución, efectivamente requie-rede transición, pero de una transición querevolucione desde lo remoto de nuestrahistoria -mucho de ello anquilosado queproduce efectos perjudiciales- hasta latransición cultural, educacional, transitandohacia la cultura del trabajo, cultura paratrabajary sabertrabajar. Estees el terrenode la ética social humanista. El plan dedesarrollo prioritario debe ser el que sepropicie a travésdel trabajo, deldesarrollodel hombre en sí mismo, en su ser, y noen su poseer. Sara Timpson en lapubiicación del PNUD, en 1992, hizo lasiguiente alusión en una ponencia;comenzando ella misma por transcribir

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primero una oración birmana que dice:"Líbranos, Señor, del fuego, del hambre,del diluvio, de la pestilencia y delGobierno" ; y en seguida continúa conla ponencia que intituló "Los pobres,Irrelevantes en la economia mundial", enesta ponencia la autora anota: "ElInforme sobre Desarrollo Humano delPNUD en 1992, ha demostrado que elcrecimiento en si no es soluciónpara deldesarrollo humano. No ha traídomejoramiento ni de los ingresos ni de lacalidad de vida de los pobres, sino alcontrario; su distribución ha resultado enmás consumo para los que sobre­consumen. Quien ya tiene, recibirá.Además los pobres son cada vez másirrelevantes para la economía mundial,ya que en la adopción de tecnologíasintensivasen capital, ni siquierasu manode obra es necesaria en muchos cam­pos. El resultado alarmante es que, deuna manera creciente, su únicainteracción con los que ya tienen es através de la violencia y el terrorismo". 2

Lacerante la reflexión de Timpson(PNUD) lacerante al espiritu, perosobre todo pareciera que inten­cionadamente nos hace sentir pobresen nuestros incipientes planes que aúnno dan el resultado que deseariamossobre gobernabilidad y seguridadpública. ¿Cómo esperamos resultados,simplemente dando un dinero al queno lo tiene?; éste, el pobre, estánecesitado de evolución histórica ycultural y no únicamente de dinero.

Rafael Ruiz Harrell, en el libroCriminalidad y mal qobiemo» presenta

los resultados de una investigación conanotaciones constantes de datosestadísticos como reforzamiento a loque expresa, de esto me preocupa quela obra de Ruiz Harrell, nos haga sentirque la criminalidad depende de un malgobierno, ¿qué vamos a entender pormal gobierno?; o dicho de otra manera¿un buen gobierno terminaría oabatiría notablemente la criminalidad?;y ¿qué entendemos por un buengobierno, ¿simplemente al que da?,¿al paternalista o al represor yautoritario? En el supuesto de aceptarla existencia de buen gobierno, estebuen gobierno no se da como talaisladamente, siempre tendrá que serel resultado de la existencia de unbuen pueblo. Cuestión que nos lleva apensar que, a lo que debemos aspirares a un buen pueblo del cual puedasurgir un buen gobierno, de otramanera esperariamos que, mági­camente, ese ente llamado buengobierno daría término a nuestrosproblemas.

La seguridad pública, comentamos, selogrará como consecuencia de laconcurrencia de un estado de gober­nabilidad en ambas formas concep­tuado, que ya precisamos y es obvioque esto requeriría de un verdaderoproceso de democratización.

"La democracia debe ser equitativa. Nohay democracia en la injusticia socialsistemática y secular. Tampoco si lasociedad y la economía no sonsustentables [...] El tema de la falta dejusticia -así mismo- es un problema

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Revista de Administración Publica iMD

primordial [...] Estados de AméricaLatina y del Caribe han manifestadosu preocupación por dar respuestainmediata a las demandas socialesde mejoramiento de las condicionesde imparcialidad, eficacia, constitu­cionalidad y celeridad de laprocuración, administración yejecución de la justicia. De hecho,el Derecho es un agente fundamen­tal de desarrollo social, institucio­nal, político y económico que, enconsecuencia, le concede a lajusticia un papel preponderante enel proceso de consolidación de lagobernabilidad democrática".'

En una de las partes iniciales delescrito se hizo referencia al conceptode gobernabilidad definido por laapreciación de la eficiencia y eficaciadel sistema administrativo, estructuraque reconocemos comogobiernoy queprecisamente tiene dado el poder delmanejo de los recursos financieros,económicos, materiales, de legislacióny de impartición de justicia. Tambiénhicimos referencia al concepto degobernabilidad como la condición deun pueblo en su capacidad de vivirarmónicamente y bajo normas deconvivencia establecidas. En nuestrocaso, en México, considero que laesencia de ambos conceptos degobernabilidad deben ser profun­damente revisados y analizados.puesto que hasta el momento, y cadavez más se está dando una conse­cuencia aversiva y de malestar que seagrava por la situación de inseguridadpública.

Hasta ahora se detectan fallasatribuibles al primer concepto degobernabilidad -eficacia y eficienciaadministrativa- pero estas fallas, almenos hipotéticamente, podrían serenmendadas exigiendo al "Gobierno"el cumplimiento de sus deberes ycompromisos; pero, se percibe unasituación aún más grave; el pueblo, lasociedad han sufrido un deterioro no­table en su condición de gober­nabilidad. No es necesario alcanzartérminos de exageración para que ennuestros días, y ya tiempo atrás, perocada vez más, pueda hablarse de una"sociedad enferma" de cuyo malestaruno de los síntomas significativo es lainseguridad pública.

Es decir, estamos viviendo encondición de inseguridad pública pordefectos, errores e incumplimiento delos sistemas administrativos. Perotambién estamos viviendo inseguridadpública por malestar social que nacede nuestra propia convivencia y queno hace separación entre gobernantesy gobernados, la totalidad es el pueblo,lo que cambia entre los miembros deéste son los roles, funciones, designa­ciones y obligaciones. Bajo esta ideaconcluimos que la ingobernabilidad esde sistema y de sociedad, abarca am­bos conceptos,y la inseguridadpúblicase incrementaen potencialgeométrico.

De Héctor Rosada, de Guatemala,transcribo la siguientefracción del títuloPartidos para la democracia. "Se hablaa menudo de la crisis del quehacerpolíticoen el continente.Y me pregunto

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-dice Rosada-si lo que realmenteexistees una crisis de los partidos políticos,o no será más bien una crisisgeneralizada de la sociedad y de susestructuras, crisis que el sistemapolítico no es capaz de procesar.Cuando se busca ante todo laseguridad, se termina refiriendo elautoritarismo. Optar por la democracia,por el contrario implica aceptar uncierto grado de incertidumbre [...] Separticipa en el proceso eleccionarioaunque no se crea en la estructura departidos -el autor se refiere a Guate­mala pero lo importante es que en susreflexiones termina por extenderlas alcontinente como se aprecia al final dela lectura de lo transcrito-pero al mismotiempo, continúa el autor aludido, gen­era una conducta política que serealiza por fuera de los canales derepresentación. Los movimientossociales se encargan de lo cotidiano,de los problemas que hay que resolver.Se ocupan del alto.costo de la vida, lapermanencia en el trabajo, la seguri­dad ciudadana. Probablemente no setrata de una crisis de los partidos, sinode problemas de adaptación a lascircunstancias reales. Estamosviviendo una crisis social en que lasociedad no es capaz de inter­mediación y que no se avizora unainstitucionalidad para resolverla [...]Estamos tratando de abandonarestructuras autoritarias para entrar aun estado participativo. Coincido enque históricamente los partidos hanobedecido a ciertos sectores y no a lanación. Esta crisis no se limita a mipaís sino al continente". 5

La inseguridad pública se presentabajo condiciones semejantes a lasde la salud pública. Los hechos deinseguridad pública no son gra­tuitos, siempre cobran realidadante una interrelación dinámica en­tre el agente y el huésped, tal comosucede en la patología. Así comono es aceptable hablar de la enfer­medad y del individuo por separado,sino que debe aludirse al hombre ysu enfermedad. Asimismo no esaceptable hablar de la inseguridady el individuo por separado, debehacerse referencia al hombre y suinseguridad. Es de entender quehabrá tanta enfermedad como hom­bres sean susceptibles de enfermary habrá tanta inseguridad comohombres sean susceptibles deinseguridad.

Lo anterior nos lleva a pensar que elplanteamiento de solución de lainseguridad pública no está en rodearal individuo de elementos "protectores"externos. Estosson falsos mecanismosde defensa que no evitan el "senti­miento de inseguridad" y sí, alcontrario, puede ocurrir que estospropios pseudomecanismos sereviertan en contra de aquel que sesuponía protegido como suele ocurrircon la policía y otros "cuerpos deseguridad".

La salud, cuando existe, es inmanenteal hombre sano y se refiere a unestado de equilibrio y de defensa delpropio hombre sano.

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La seguridad, cuando existe esinmanente al propio hombre seguro.

Hablar de prevención social y deseguridad pública es referirse a todoaquello que debe ponerse en prácticaen el hombre mismo -no a sualrededor- para que desarrolle sussistemas de seguridad; esto traducidoa un grupo dará lugar a una sociedadsegura. La prevención está en facilitar105 elementos de desarrollo y no en"proteger" permanentemente a todosaquellos a quienes no se ha permitidosu desarrollo por defectos en elimpulso de crecimiento individual ydemocratización de las sociedades.

Frente al problema del crimen,manifestación última del estado deinseguridad pública, necesariamente ysiempre se contraponen las accionesde prevención, que en su estrictosentido de prevenir por lo regular sereducen a una serie de fórmulaspreestablecidas y estereotipadas queen poco o en nada resuelven sobre elproblema. Una de las estrategias quese sugieren es establecer la políticacriminal de país combatiendo susorígenes estructurales y las causasgeneradoras de conductas delictivasy antisociales mediante su prevención,promoviendo y difundiendo estrategiasde prevención social. Resulta obvioque ante el problema de la prevenciónno se propone ni se resuelve realmentesimplemente se recurre a la figuratautológica de repetir lo mismo endiferentes pensamientos. Se dice queel objetivo es prevenir y la estrategia

es la prevención social ¿qué soluciónse ofrece? Ante este vacío de accionesde prevención frente al problema dela inseguridad pública, se prefiererecurrir a 105 medios represivos y dedetención inmediata haciendo sentirque con esto se hace prevención.

Alessandro Baratta (Profesor-Doctor delInsiltute FürRechts-Undsozialphilosophie,en la Universitate-Des Saarlandes) en suensayo Entre la politica de seguridad y lapolítica social con grandes conflictossociales y políticos,' emplea un subtítulo"Prevención penal y no penal: la nuevaprevención", nos dice qUE!: "el control pe­nal puede intervenir e interviene úni­camente sobre 105 efectos. No puedeintervenir, ni queremos que pretendahacerlo, sobre lascausas de la violencia yde la violación de derechos; en resumen,actúa sobre 105 resultados y no sobre iascausas de los conflictos sociales".

En segundo término "el sistema penalactúa contra las personas y sobre lassituaciones y considera a 105 indivi­duos, por medio del principio de culpa-que es un criterio de garantía y deautolimitación del sistema- como vari­ables independientes y no comodependientes de situaciones''."

En tercer lugar "actúa de manerareactiva no preventiva, en otraspalabras, interviene cuando las conse­cuencias de las infracciones ya se hanproducido, y no para evitarlas. Procedecomo la venganza, simbólicamente ha­blando ya que no puede olvidar la ofen­sa cuando ésta se halla consumada".'

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Comoconsecuencia de lodicho,el propioautor considera que este desarrolloteórico '1iene cierta correspondencia, enlo que respecta al desplazamiento delenfoque preventivo de la reacción penalposterior a la infracción, a formas deprevención no penales anteriores a lainfracción en una línea directivapresenteen las estrategias policiales y guber­namentales [...] Es,sin embargo, recientey todavía relativamente "abierto lo quedesde hace años lleva el nombre de"nueva prevención"."

Conforme al autorquevenimosinvocandohaytresniveles deprevención: "Elprimario,cuando se actúa sobre los conceptossociales y sñuaconaíes paraevitarque sefavorezca la delincuencia y para procuraroondiciones favorables a oomportamientoslegales; el secundario, cuando se hayadirectamente dirigida a evitar que secometan infracciones; el tercer nivel,cuando se encuentra dirigida a evitar lareincidencia".

En lo ooncemiente a los destinatarios, sedistinguen los programas de prevencióndirigidos a lospotenciales infractores, paraque estos se abstengan de oometer lasinfracciones o, por el contrario, a laspotenciales víctimas, parahacerlas menosvulnerables.

José Zamora G. (Profesor Investigadordel Instituto de InvestigacionesJurídico-Políticas de la UniversidadAutónoma de Tlaxcala) en su ensayoPrevención y sistema penal, (RevistaEl Cotidiano Núm. 90, julio-agosto1998) en el recuadro inicial llama la

atención: "El sistema penal estáestructuralmente montado para que lalegalidad procesal no funcione, sinoque ejerza su poder, con un altísimogrado de arbitrariedad selectiva que,naturalmente, se orienta hacia lossectores vulnerables. Esta selección esproducto de un ejercicio de poder quetambién está en manos de lasagencias ejecutivas quienes tienenespacio legal para ejercer poderrepresivo sobre cualquier habitante,actuando cuando lo deciden y contraquienes lo deciden. Se reafirma asíaquella actividad señalada. Losdelincuentes siempre son los mismosextranjeros, pauperados, negros,etcétera. Ellos pueblan las cárceles iala cárcel llegan los delincuentesfracasados!".

José Zamora G.,en su disertación hacela siguiente consideración: "...así, el fineminentemente prevencionista asigna­do al sistema penal se desenvuelve yconsagra, con la aplicación de lasanción, la mal llamada corporal: lasanción privativa de libertad.Aplicación que pone fin a la actividadrepresiva del propio sistema yutópicamente invoca a tales finespreventivos".

La doctrina en general, concuerda enasignara la pena finesde prevención gen­eraly especial, ya seaporquevayadirigidaa la sociedad en su oonjunto o al individuoen cuanto transgresor; además de ello,cada fin general o especial se clasifica asu vez en fines posítvos o negativos. Así,el fin de prevención general positivo

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"0 ~ Revista de Administración Pública iNlII

dirigién-dose a la comunidad y reforzandosu confianza en el sistema jurídico vigenteafirmación del derecho; y el fin deprevención general negativo quepretendela intimidación a través de la amenaza le­gal para inhibir al potencial delincuente. Asu vez, la prevención especial positiva,pretende la resociali-zación del infractorpara habilitarlo a la vida social; mientrasque la negativa neutraliza al transgresormediante el intemamiento apartándole dela sociedad.

La previsión es la facultad intelectualque le permite al hombre disponer loconveniente para atender a contin­gencias o necesidades susceptibles depresentarse. De previsión, el acto esprever, y es facultad de la inteligenciaanticiparse a conocer, a través deconjeturas, con señales e indicios quese reciben, aquello que pueda llegar asuceder. La previsión permite disponerde los elementos necesarios para laadecuada solución de los problemasque se presentan en la vida cotidianade un individuo. Vivir atenidosexclusivamente al momento, no estáctico, pues se estaria sujeto aconstantes indefenciones por falta dedisposición de lo necesario para saliravante. Del prever se tiene la actitudde la prevención cuyo significado estádado en la previsión misma.

Si nos referimos a prevención socialestamos haciendo alusión al conceptoprimeramente analizado y debemosaceptar que io que se previene o sobrelo que se hace prevención es sobre elhecho de que el hombre se mantenga

en permanente o prolongado estadode adaptación que no da cabida aperturbaciones en el acontecerconductual.

La adaptación es un fenómenofundamentalmente biológico cuyoconcepto, en el caso del hombre, sehace extensivo al ámbito de lopsicológico y de lo social. Es el casohumano el que de manera exclusivaentre los seres vivos, requiere deadaptación bio-psico-social, paramantener un adecuado equilibrio.

Un concepto lógico y concreto deadaptación es: movimiento que através de los procesos de asimilación-contacto del medio hacia el individuo­y acomodación -contacto del individuohacia el medio- establece unainterrelación entre el individuo y elmedio ambiente que le rodea, dandolugar a un bienestar perdurable (ho­meostasis) que le mantiene encondiciones de ser vivo y en capacidadde crecer y desarrollarse en lasesferas representativas de laintegración del propio ser (en el casodel hombre estas esferas represen­tativas son la biológica, psicológica ysocial).

La desadaptación es la desviación ola ruptura de cualquiera de lascondiciones mencionadas en elconcepto de adaptación.

Readaptación, es la acción y el efectode volver a adaptar. Ad-aptare,significa la acción de acomodar una

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iNlII Carlos Tornero Dlaz

cosa a otra, o realizar las accionesnecesarias para que una determinadasituación sea acorde con la regularidadde casos de la misma naturaleza.

Por readaptación social debe enten­derse la acción y el efecto tendientesa lograr que un individuo vuelva a seruna persona adecuada al grupo socialal cual habrá de ser reintegrada.

La adaptación social y en su casola readaptación social es un fenó­meno cuya existencia sólo esposible en un estado de seguridadpública.

Sergio García Ramírez -Miembro delInstituto de Investigaciones JurídicaUNAM- en la intervención en el "Forosobre seguridad pública en el DistritoFederal", realizado en la Asamblea deRepresentantes del Dístrito Federal,el 6 de febrero de 1995, reflexionabaque "... hablando con enterafranqueza, [...] en la seguridad públicahemos olvidado la esencia de losproblemas, para atender, en el mejorde los casos, sus apariencias yconsecuencias. Y atenderlas, porcierto, siempre a medias. Hemosacumulado ilusiones y distracciones:Hemos incurrido en abandonoslamentables, o peor aún, en retrocesosculpables. Hemos destruido de unplumazo o de un zarpazo, institucionesnecesarias y proyectos encomiables.Hemos permitido improvisaciones ycorrupciones. Esteeselsaldode muchosaños de abandono, ineficacia einconsecuencia."

Continúa el autor: "Hemos construidouna sociedad injusta. Por injusta insa­tisfactoria. Y por ambas cosaspeligrosa y lesiva. En eso reside lafuente de la inseguridad que hoy nospreocupa. Si queremos remediarla,preocupémonos por aliviar -ya que nopodemos corregir ni podremos hacerloen mucho tiempo-, las causas de lainseguridad que pueblan nuestrasciudades.

Preguntémonos: ¿es posible tenerseguridad cuando hemos producidomillones de desempleados?, ¿lo escuando los jóvenes carecen de unhorizonte cierto y los mayores sehunden en la aflicción y la desespe­ranza?, ¿es posible que hayaseguridad cuando los salarios soninsuficientes o irrisorios?, ¿es posibleque la haya cuando las condiciones debienestar individual y familiar se hanenrarecido o desvanecido?, ¿esposible que exista cuando un abismotan profundo como insolente, separaa un puñado de privilegiados, porencima de los avatares, de unamuchedumbre de desvalidos, víctimasde todas las vicisitudes?, ¿es posible,en fin, que una sociedad injusta seauna sociedad segura?

Nos detenemos en esta últimapregunta en cuya connotación sesubsumen todas las anterioresinterrogantes ¿cómo es posible queante la injusticia, constante, perma­nente, y contaminante de los grandesgrupos, podamos aspirar a unacondición de seguridad individual,

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lh:'" < Revista de Administración Publica iMII

seguridad del hombre, implícita a ély no simplemente que esté rodeadode ficciones de seguridad externa aél, incompatible, ininteligible y quémás que sistemas de seguridadadvierten sistemas de agresividad?

La cuestión, si queremos que elhombre sobreviva como ente social, esque se mantenga en estado de adap­tación permanente, o en caso contrario,le tendamos la mano para ofrecerlecon qué y cómo readaptarse, paravolver a tener el sentimiento deseguridad.

Retomando a García Ramírez nos dicealgo que es de actualidad en nuestraspreocupaciones y digno de considera­ción detenída. El autor argumenta: "Noes razonable que queramos combatirla inseguridad en las calles y loshogares reformando la Constitución oexpidiendo leyes prolijas para decir queestá prohibido cometer delitos y quequien los cometa será severamentesancionado, como si no la dijeran ya,a voz en cuello, las normas vigentes".

Bernardo Romero V. -Protesor­Investigador en la Facultad deFilosofía, de la Universidad Autónomade Ouerétaro- nos llama la atención alenfatizar "En los últimos años eldiscurso de la seguridad nacional hasido sustituido por el de la seguridad

pública, como legitimación de unconjunto de medidas punitivas yrepresivas de política criminal preten­didamente encaminadas a preservar elorden público y la paz social.

En términos generales y de acuerdocon matices propios de cadadiscurso, las políticas de seguridadpública pretenden legitimarse apartir de un pretendido incrementode la criminalidad y de los. nivelesde inseguridad, y se caracterizanpor una excesiva confianza en laparticipación de la policía y en lossistemas punitivos, especialmenteen la pena de prisión"."

y de esta manera transitamos hacia latolerancia cero, que en mi caso enparticular convierto la idea en cerotolerancia a todo lo que sea expresiónhumana quizá lesiva, sí, pero cuyosorígenes arrancamos por decir estánen las raíces de la injusticia, de lainequidad, de la prepotencia que sedisfraza de seguridad pública y de lanegación de toda manifestaciónhumana que si existe debemospreguntarnos por qué, hay muchos porqué, tantos que mejor es reprimirlos,sancionarlos, castigarlos y vivir enaparente inmunidad logrando unasociedad callada, temerosa, inerme yque en el fondo acumula odio yviolencia.

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lNlfI Carlos Tornero Diaz

Notas:

1 PNUD . "Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo" 1992. "Gobernabilidad yDesarrollo Democrático".

2 Ibid., "Gobernabilidad y DesarrolloDemocrático en América Latina y delCaribe".

3 Ruiz Harrell, Ratael; Criminalidad y MalGooiemo. Ed, Sansores & Alguere; 1998.

4 Documento publicado por el PNUD, páginas11 y 12.

5 Rosada, Hector; "Partidos para laDemocracia"; Gobernabifidad y Desarrollo

Democrático en América Latina y del Caribe;PNUD; Pág 21.

6 Publicado en el "Cotidiano"; No. 90;Revista de la Realidad Mexicana Actual.Julio-Agosto, 1998.

7 Baratta, lbid.

8 Baratta, lbid.

9 Baratta, Ibid.

10 Romero V. Bernardo, Las Estrategias deSeguridad Pública en los Regímenes deExcepción: el caso de la política de toleranciacero. El Cotidiano 90, julio - agosto, 1998.

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LA SEGURIDAD PRIVADA EN MÉXICO:SU NORMATIVIDAD

L/C. FEDERICO 51LLER BLANCODirector General de Registro y Supervisión

a Empresas y Servicios de Seguridad Privada.

La seguridad privada ha surgido en el mundo principalmente a partir de ladécada de los años ochenta, para llenar los espacios que no cubrían las

fuerzas policiales tradicionales, en un entorno cada vez más complejo y anteamenazas crecientes por la inseguridad provocada por factores como elterrorismo y las crisis que han afectado a toda la población, pero particularmentea sectores que al paso del tiempo no pudieron recuperar los niveles de vidaque en un tiempo tuvieron.

En este entorno mundial, nuestro país ha visto el abatimiento del entramadosocial con su secuela de escapes a empleos irregulares, las adicciones y unpaso adelante, al crimen, menor en un principio, y más tarde organizado.

Ante este panorama, las empresas y los ciudadanos buscaron una protecciónpara compensar lo que el Estado por sus propias limitaciones no podía ofrecer.En un principio las empresas de seguridad privada fueron apareciendolentamente, aumentando el ritmo hasta llegar a ser exponencial en los últimosaños del pasado siglo.

En México, la seguridad privada encontró su fundamento en la Ley que Establecelas Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública,promulgada en 1995 y cuyo Título IV en tres artículos establece y define estaactividad, veamos:

Federico Siller Blanco 0

Título CuartoDe los Servicios de Seguridad

Privada

Art. 52.- Además de cumplir con lasdisposiciones de la Ley Federal deArmas de Fuego y Explosivos, losparticulares que presten serviciosde seguridad, protección, vigilanciao custodia de personas, lugares oestablecimientos, de bienes ovalores, incluido su traslado;deberán obtener autorización pre­via de la Secretaría de Goberna­ción, cuando los servicios compren­dan varias entidades federativas; ode la autoridad admínistrativa queestablezcan las leyes locales,cuando los servicios se presten sóloen el territorio de una entidad.Conforme a las bases que esta leydispone, las instancias de coordi­nación promoverán que dichasleyes locales prevean los requisitosy condiciones para la prestación delservicio, la denominación, los meca­nismos para su supervisión y lascausas y procedimientos para de­terminar sanciones.

Art. 53.-Los servicios priva- dosde seguridad son auxilia-res a lafunción de seguridad pública.Sus integrantes coadyuvaráncon las autorida-des y lasinstituciones de seguridadpública en situacio-nes deurgencia, desastre o cuando así losolicite la autoridad competente dela Federación, los Estados, elDistrito Federal y los Municipios, de

acuerdo a los requisitos ycondiciones que establezca laautorización respectiva.

Los particulares que presten esteservicio estarán impedidos paraejercer las funciones que corres­pondan a las autoridades de se­guridad pública.

Art. 54.- Los particulares que sedediquen a estos servicios, asícomo el personal que utilicen, seregirán en lo conducente, por lasnormas que esta ley y las demásaplicables establecen para lasinstituciones de seguridad pública;incluyendo los principios de actua­ción y desempeño y la obligaciónde aportar los datos para el regis­tro de su personal y equipo, y engeneral, proporcionar la informa­ción estadística y sobre la delin­cuencia al Sistema Nacional.

Como se observa, el primer artículo deeste Título establece tres modalidadespara operar por las empresas deseguridad privada: a) vigilancia y cus­todia de personas, b) protección alugares o establecimientos, c) a bieneso valores incluyendo su traslado. Paracualquiera de estas modalidades esnecesario haber obtenido la auto­rización de la Secretaría de SeguridadPública (anteriormente de la deGobernación), en todos los casos enque los servicios privados de seguridadse ejerzan en más de dos entidadesfederativas. Cuando sólo se lleve acabo en el Distrito Federalo un Estado,

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*"~0 ~ Revista de Administración Pública i.*J

será la autoridad local competente laque debe dar su consentimiento.

El artículo 53 señala el carácter decoadyuvantesde la seguridadpúblicadelos elementos de la seguridad privada,en casos de emergencia o desastres,pero enfatizando su diferenciación conla seguridad pública, al señalar que losparticulares que se desempeñanen estaprofesión están impedidos para llevar acabo las funciones de los cuerpospoliciales oficiales.

Finalmente el artículo 54 establecelas condiciones y prin-cipios quedeben regir la activi-dad, así comola obligación de las empresas deaportar perió-dicamente al SistemaNacional de Seguridad Pública losdatos rela-tivos al personal y equipo,así como sobre delincuencia.

Estas disposiciones más bien es­quemáticas acerca del alcance y lasfunciones de la seguridad privada se enu­meran y especifican con más propiedaden el artículo 20 del Regla-mento Interiorde laSecretaría de Seguridad Pública quea continuación se transcribe:

REGLAMENTO INTERIOR

Art. 20.- Corresponde al titular dela Dirección General de Registro ySupervisión a Empresas y Serviciosde Seguridad Privada las siguientesatribuciones:

1. Expedir, suspender y cancelarlas licencias oficíales indivi­duales de portación de armas alos empleados federales, previainscripción, en su caso, de lasarmas en el Registro Federal deArmas de la Secretaría de laDefensa Nacional;

11. Autorizar, suspender ycancelar las credenciales deidentificación que expidan losresponsables de las institucionespoliciales al amparo de una licen­cia colectiva oficial de portaciónde armas, y que se asimilen alicencias individuales;

111. Regular los servicios de seguri­dad privada a cargo de particu­lares en la República Mexicana,conforme a lo dispuesto por la LeyGeneral que Establece las Basesde Coordinación del SistemaNacional de Seguridad Pública ypor la Ley Federal de Armas deFuego y Explosivos; dichos serví­cios comprenden la protección ocustodia de personas; inmueblese instalaciones; establecimiento yoperación de sistemas y equiposde seguridad; de bienes y valores,incluido su traslado; registro declubes o asociaciones de depor­tistas o similares de tiro o caceríay, en general, los relacionados contoda actividad vinculada directa­mente con los servicios de se­guridad privada;

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iI'UI Federico SlIler Blanco

IV. Llevar el Registro Nacional deEmpresas de Seguridad Privada;

V. Supervisar que el funcio­namiento de las empresas quebrindan el servicio de seguridadprivada se adecue a las dis­posiciones legales en los términosde la autorización expedida;

VI.Aplicar las infracciones ysanciones que, por el incum­plimiento de las normas jurídicasaplicables, incurran los prestadoresde servicios de seguridad privada;

VII. Recibir las consultas de particu­lares que presten el servicio deseguridad privada, debidamenteautorizado, respecto de la justifica­ción para que su personal operativopueda portar armas de fuego en eldesempeño del servicio y, darrespuesta a través de la emisión dela opinión correspondiente;

VIII. Comprobar que el personaloperativo de las empresas deseguridad privada esté de­bidamente capacitado;

IX.Denunciar ante el MinisterioPúblico los hechos presunta­mente delictivos de que tengaconocimiento en el ejercicio delas atribuciones que le confierela Ley;

X Expedir, a costa del prestador delservicio, la cédula de registro al

personal operativo, la cual será deuso obligatorio;

XI. Concertar con los prestadoresdel servicio acuerdos para lainstrumentación de los planes yprogramas de capacitación yadiestramiento a través de lasinstituciones educativas de laSecretaría, y

XII.Las demás que señalen losordenamientos jurídicos aplicablesy el Secretario.

Como se aprecia, el Reglamento haconfiado a la Dirección General deRegistro y Supervisión a Empresas yServicios de Seguridad Privada, lasupervisión de las empresas deseguridad privada, que comprendedesde su registro, mediante el cum­plimiento de los trámites establecidosen el Registro Federal de Trámites yServicios especificados en el oficio cir­cular publicado en el Diario Oficial dela Federación el 20 de junio de 2002,al de los elementos operativos de lasempresas, lo que conlleva poderindagar sobre sus antecedentes,evitando que sujetos nocivos seinfiltren en el personal de estasempresas.

Para cumplir con la obligación de su­pervisar las actividades de la seguri­dad privada, la Dirección de Super­visión, dependiente de la DirecciónGeneral, ha llevado a cabo visitas deinspección a lasempresas, en lasque se

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", Revista de Administración Pública iNo/I

verificasi sus actividadesse ajustan a lascondicionesbajo las que se les concedióel registro, y si se llevan a cabo en elámbito territorial y en la modalidadautorizadas. En el primer semestre de2002 se rea lizaron trescientas visitas entodos los estados del país yuna segundainspecciónestá en curso paracumplirconel programade visitara las empresasdosveces al año.

Otra de las modalidades de la seguridadprivada es la que en cumplimiento de laLey Federal de Armas de Fuego yExplosivos se llevaacabo porlasempresasque hanobtenidoautorización paraprestarel servicio con armas, para lo cualdebieron haber obtenido previamente dela Dirección General de Registro ySupervisión a Empresas y Servicios deSeguridad Privada una opinión favorablesobre su capacidad e idoneidad para daresa protección y posteriormente, con baseen esta opiniónfavorable, la Secretaría dela DefensaNacional les otorgael permisode partación de armas a las empresas,constatando que sus elementos hayanpasado las pruebasfísicas, psicológicas yde no adicción, que les acreditarán aptospara cumplir con esa responsabilidad.

Los clubes deportivos o cinegéticospueden gozar también del uso de lasarmas cuando han cumplido losrequisitos que la Ley de la materia y elReglamento Interno de la Secretaría deSeguridad Pública establecen, y sussocios se identificaron como personas

con un modo honesto de vivir, libresde adicciones y sin antecedentesdelictivos.

Al hablar de seguridad privada debemencionarse que son muchas lasempresas que aún no cumplen con lospreceptos legales, ya que, desa­fortunadamente, son más que las quecuentan con un registro federal oexpedido por los estados. Mientras 248empresas tienen registro federal y2258 -aproximadamente- el de losestados; debe aclararse, sin embargo,que muchas de estas supuestasempresas son pequeñas agrupacionessin registro, que nacen y mueren sinhaber crecido; cuyo número se calculaen varios miles. Esta situación se podrácombatir cuando exista un ReglamentoFederal de los Servicios de SeguridadPrivada, que sancione la práctica ir­regular de la seguridad privada, siendode esperarse que el Reglamento quesobre la materia elaboró la Secretaríade Seguridad Pública Federal puedaser aprobado próximamente por elPresidente de la República.

Además de un marco jurídico nacionalnecesario parahomologarlaslegislacionesdel país sobre seguridad privada, esnecesario establecer parámetros deactuación para lograr que esta actividadmejore su profesionalización mediante lacapacitación, tanto del personaldirectivo como de los elementos ope­rativos, de acuerdo con las tres modali-

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~ Federico Silfer Blanco

dades en que se ejerce. La DirecciónGeneral de Registro y Su-pervisión aEmpresas y Servicios de SeguridadPrivada ha realizado el estudio a nivelpaís para conocer las condiciones bajolas que realizan las empresas la capa­citación de su personal operativo a finde, poste-riormente, establecer losparámetros,inductivosy avanzados,a quedebe conformarse esa capaci-tación, asícomo losorganismos(academiasestataleso particulares) autorizados para tal efecto.Cabe recordar que la fracción VIII delartículo 20 del Reglamento Interior de laSecretaría de Seguridad Pública, esta­blece la obligación para la Dirección Gen­eral de comprobar que el personal ope­rativo de las empresas de seguridad estédebidamente capacitado.

Para estimar la importancia que hallegado a tener la seguridad privada enel país, se calcula en 114 mil el contin­gente de elementos operativos de lasempresas registradas y alrededor de250 millos empleos indirectos a que dalugar. Asimismo, el monto de la ope­ración anual linda en 4 mil millones depesos, con una aportación al erarionacional de 1 mil 400 millones.

Por el auge que ha adquirido la seguridadprivada y el papel que desempeña en elmantenimiento de un entomodesana con­vivencia, es necesario que las autoridadesfederales y estatalesvean que esta activi­dad se realice dentro de la normatividad, yque los ámbttosjurisdiocionales de compe­tencia cuenten con legislaciones homolo­gadas en aspectos tan importantes comoel registro de lasempresas,castigando confuertes sanciones a las remisas; la investi­gación de antecedentes de los elementosoperativos para evitar que las empresassean refugio de malhechores; los requisi­tos acerca de los análisis y pruebas paracomprobar la no adicción, y la capacitaciónadecuada de sus elementos en cada mo­dalidad de la seguridad privada.

Como es previsible que durante algúntiempo subsistan las condiciones de in­tranquilidad que privan en el país, delograrse las adecuaciones señaladasen el párrafo anterior, las aportacionesde la seguridad privada serán cada vezmás eficaces, llegando a constituirsecomo lo señala el artículo 53 de la Leyde las Bases en valioso coadyuvantede las policías oficiales que operan ennuestro país.

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LA pOLIcíA y LA TOLERANCIA CERO

L/C. RODOLFO ULLOA FLORESSecretario Técnico de la Secretaría de

Seguridad Pública.

1.- Marco de referencia

Aún en las sociedades de alto bienestar individual y desarrollo social, segeneran actos delictivos que el Estado debe perseguir, sancionar y prevenir.

Circunstancias internacionales propiciatorias de la violencia social y ladelincuencia, así como la irrupción de fenómenos inéditos con profundasrepercusiones en los esfuerzos globales de desarrollo de las naciones y en laestabilidad de las mismas, ilustran con nitidez la complejidad de los retos quedirecta o indirectamente encara hoy en día la seguridad pública en el orbe.

Desde esta óptica, no resulta casual el incremento de los índices de ladelincuencia en México y el mundo, tal como lo consignan las Naciones Unidasen su Informe sobre el Desarrollo Humano 1994.

De modo simultáneo, circunstancias específicas de índole interna, identificadascon deficiencias en los procesos de planeación y articulación de la política deseguridad pública, han contribuido a la agudización de dicha problemática. Elescaso énfasis en la prevención del delito, la ausencia de mecanismos eficientesde coordinación gubernamental, la obsolescencia de nuestro sistema de justiciay la presencia de actos de corrupción, han sido fenómenos que limitan lasestrategias nacionales de seguridad pública.

Desde esta perspectiva, es posible afirmar que hasta la fecha se ha privilegiado

iMII Rodolfo Ulloa Flores

el combate a los delitos consumados(aunque de manera deficiente), más quea la prevención de los mismos. En estecontexto, enmateria preventiva existen dostipos de problemas que debenconsiderarse para el cum-plimiento de losfines de la seguridad pública.

El primero se refiere a aquellos fac-toressociales que por su origen y magnitud,corresponde atenderde maneraconjuntaa los sectores público, privado y social.Entre ellos destacan:

• Desempleo y subempleo;

• Enfermedad;

• Pobreza extrema;

• Marginalidad;

• Conflicto de valores culturales;

• Incremento de las adicciones;

• Mayor violencia en el entornosocial, intra familiar y en lasconductas delictivas;

• Muertes violentas y acci­dentales, y

• Tráfico ilegal de migrantes,drogas, armas de fuego,vehículos y autopartes.

El segundo problema se refiere afenómenos institucionales cuya soluciónprovendrá de la adopción de una nuevacultura general de prevención.

• Impunidad;

• Escasa educación preventiva;

• Deficiente gestión pública;

• Desconocimiento del civismo ydel contenido de los bandos depolicía y buen gobierno;

• Improvisación y escasanormatividad en las faltasadministrativas;

• Disfuncionalidad policial y faltade técnicas de comunicación ygestión comunitaria;

• Incumplimiento de los re­glamentos de tránsito;

• Ausencia de estándaresprofesionales en materia deprevención y, en general, deltrabajo policial preventivo;

• Aislada protección asistencialy tutelar a víctimas, menores yancianos, y

• Limitada promoción insti­tucional que propicie laparticipación de la sociedad enprogramas de prevencióndelictiva

2.-Diagnóstico

La generaclon de información(estadísticamente confiable) es unanecesidad primordial para la elabora-

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, Revista de Administración Publica iNoP

ción de políticas públicas que permitan,mediante la planeación adecuada, elcombate eticaz contra la inseguridad.

Existen dos tipos de cifras -en amboscasos nada alentadoras-, las que seoriginan de datos proporcionados porla autoridad correspondiente, o sea elMinisterio Público, y las que se originande estudios y encuestas (cifra negra),realizadas por organismos del sectorprivado y social.

Por lo que respectaa la informaciónoficial,o sea denuncias presentadas anteAgencias del Ministerio Público del FueroComún, en 2001 existe un incremento del5.17% con respecto al año anterior,registrándose en el año 2000 un total de1'368,122 denuncias, mientras que en el2001 un total de 1'443,568.'

Siguiendo con las cifras oficiales, en elaño 2001 existe un incremento conrelación al año anterior, en los delitos derobo, lesiones dolosas y violaciones,siendo la excepción los delitos dehomicidio doloso. Las denuncias de robose incrementaron 5.2%, las de lesionesdolosas 1.9% y las de violación 0.3%,mientras que las de homicidio doloso seredujeron sólo 0.2%

En cuanto a la cifra negra, derivadade estudios y encuestas tenemos lossiguientes datos:'

a). En 3.1 millones de hogaresen México sufrieron lomenos un delito durante2001.

b). El 4.2% de mexicanosfueron victimas de ladelincuencia en 2001.

c). Los delitos referidos por lasvictimas -de los cuales elrobo representa el 92%­son en su gran mayoría delfuero común.

d). El 66% de las víctimas dealgún delito no reporta elmismo ante ninguna auto­ridad, principalmente por­que le parece que sería unagran perdida de tiempo yque los trámites son largosy difíciles.

e). El 23% de la población haabandonado actividades ohábitos cotidianos, comosalir de noche por la inse­guridad.

f). Los daños y las perdidasmateriales ascendieron a48 mil millones de pesos,monto que equivale al0.83% del producto internobruto.

Derivado de lo anterior, es evidenteque el Estado necesita enfocar supolítica en materia de seguridadpública buscando y obteniendoresultados mediatos e inmediatospara satisfacer las demandas de lasociedad en general, y uno de losaspectos fundamentales para lograr

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if\MI Rodolfo Ulloa Flores ,+f

los mismos, es desarrollando estra­tegias y acciones eficientes para pre­venir la comisión de conductasdelictivas.

3.-La Policía Federal Preventiva(PFP).

a).-Antecedentes y origen.

El proyecto de la Policía FederalPreventiva surgió con el propósito deactuar como elemento central de laestrategia del Gobiemo de la República,contra el crimen organizado y ladelincuencia, no sólo buscando laprevención de los delitos federales, sinoconstituyéndose como una institucióncapaz de coadyuvar con las policías lo­cales y ministerios públicos en lainvestigación de del~os de alto impacto.

Esta nueva policía, cuya Ley se publicóen el Diario Oficial de la Federación el4 de enero de 1999, en su origendefinió sus estrategias de operacióncon base en los siguientes criterios:

Aprovechar los órganos degobierno existentes y es­quemas de trabajo quehubieran demostrado efi­ciencia.

Dar una respuesta integral alproblema de la inseguridad,cubriendo de manera in­mediata necesidades urgen­tes y buscando soluciones defondo a problemas es­tructurales.

Operar bajo el principio decalidad.

Privilegiar la inteligencia sobrela reacción o acciones defuerza y volumen.

Dar prioridad a la atención delos cinco delitos del fuero fed­eral de mayor impacto social(secuestro, asalto en carre­teras, tráfico de indocu­mentados, trafico de armas ynarcotráfico), y

Estructurar un cuerpo deexcelencia basado en unriguroso sistema de reclu­tamiento, selección y capaci­tación, fundando su desarrolloen un Servicio Civil de Carreraque otorgue perspectivas yniveles de remuneraciónadecuadas.

El proyecto se inició con accionesconcretas sobre tres ejes funda­mentales, que dieron cuerpo a lasáreas sustantivas de la nuevacorporación:

Establecimiento de las áreasde inteligencia de la PFP,ampliando la experiencia delGrupo Antiterrorista (GAT) yla Dirección de Proteccióndel Centro de Investigacióny Seguridad Nacional(CISEN), que había concen­trado las tareas de producirinteligencia delictiva para

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-"" ~ Revista de Administración Pública iNlrII

atender los delitos de altoimpacto.

Unificación del mando de laspolicias federales preventivasatendiendo el principio deespecialidad de la funciónpolicial. Se abandona el papeladjetivo que habían mantenidoen los distintos sectores delEjecutivo Federal (SCT, SHCPy servicios migratorios de laSEGOS).

Se definió un programa de incor­poración gradual del personalexistente, para enfrentar una reco­nocida situación de grave deterioro delas corporaciones. Existía un estado de"ficción policiaca", resultado de su natu­ral abandono por la falta de especia­lización e inercias, que giraban entorno a una cultura de personalizacióndel servicio.

Establecimiento de las FuerzasFederales de Apoyo (anti­motines y equipos de reaccióninmediata), con el apoyo de laSecretaria de la DefensaNacional.

b).-Despliegue operativo:

En año y medio de operación, la PolicíaFederal Preventiva ha logrado unimportante avance en su cobertura:

• Despliegue de elementoscapacitados en materia deaduanas, migración y derechos

humanos en puntos fronterizosde alto riesgo con EstadosUnidos, para la protección deindocumentados y desar­ticulación de bandas traficantesde indocumentados.

• Presencia en carreterasfederales, puertos, aeropuer­tos, las fronteras norte y sur,así como recintos fiscales,aduanales y migratorios.

• Operación del Centro deAtención Telefónica como ca­nal de comunicación directa dela población con la PFP paraatender quejas y denuncias delos ciudadanos.

• Operación de una pagina web,en la que se ofrece a lapoblación en general recomen­daciones para prevenir delitos.

• Establecimiento de Conveniosde Colaboración para la pre­vención del delito y fomento dela cultura de la denuncia.

c).- Rezagos y limitaciones:

Si bien es cierto que se han logradoavances importantes en la cobertura dela PFP y se han concretado acciones yoperativos de suma trascendencia, aunexisten algunas limitaciones e inerciasque se han venido arrastrando entre lasque destacan:

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iNlII Rodolfo Ulloa Flores '

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Descomposición administrativay operativa de las corpo­raciones con las que se integróla Policía Federal Preventiva(Policía Federal de Caminos,Dirección de Protección delCISEN, entre otras).

Un nivel educativo diferen­ciado, lo que dificultó la for­mación de cuadros básicos.

Bajo nivel salarial.

Equipamiento e instalacionesescasos e inadecuados.

Falta de plazas para las áreassustantivas y de apoyo a fin decompletar la estructura nobásica y plantilla operativa enla cobertura territorial y el nivellocal.

Perdida de identidad por partede los integrantes en elproyecto GAT (Grupo Anti­terrorista)

Actividades de corrupciondesde los niveles superioreshasta niveles operativos.

Readecuación de la funciónpoliciaca.

Como parte de la reforma cons­titucional que pretende el GObierno dela República por conducto de laSecretaría de Seguridad Pública paraadecuar nuestro sistema de seguridad

y justicia a fin de enfrentar con mayorcertidumbre los retos que exige elcambio en esta materia, se proponenadecuaciones a las funciones de lapolicía preventiva que veremos másadelante."

4.-Programa "Cero Tolerancia"

a).-Antecedentes en EstadosUnidos de Norteamérica.

El Programa "Cero Tolerancia" fueimplantado en 1994 por el alcalde deNueva York, Estados Unidos,Rudolph W. Giuliani, como medidaextrema para abatir los altos índicesde delincuencia en esta ciudad y enparticular para recobrar la confianzade la ciudadanía en las autoridadesdel Estado.'

Este Programa cuenta con ochosubprogramas:

a. Retirar las armas de fuego delas calles de la ciudad.

b. Frenar la violencia juvenil enlas escuelas y en la calle.

c. Expulsar a los narcotraficantesde la ciudad.

d. Quebrantar el ciclo de laviolencia doméstica.

e. Reclamar los espacios públicosde la ciudad.

• Ruido excesivo.

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, Revista de Administración Pública iNlP

• Autos estacionados en lugarespúblicos.

del Programa "Cero Tolerancia", seencuentran:

• Prostitución callejera.

• Mendicidad y vagabundez, enparticular frente a cajerosautomáticos.

l> Elaboración de diagnósticospormenorizados de los diver­sos problemas que afectabanla calidad de vida de lapoblación de la ciudad en ma­teria de seguridad pública.

• Limpiadores de parabrisas.

• Vandalismo GraffitL

• Vendedores ambulantes.

• Ciclistas que conducen sincuidado.

'l> Diseño e implantación deprocesos de reingenieríaadministrativa creando 76edificios administrativos ocomandancias que compren­den los cinco distritos queabarca Nueva York.

• Clubes ruidosos y discotecasilegales.

• Embriaguez en vecindariosresidenciales que generan mo­lestias a la ciudadanía.

l> Definición de una nueva misión,visión y objetivos de las diversasinstancias con que cuenta elDepartamento de Policía.

l> Revisión y adecuación delmarco legal.

f. Reducir ei crimen relacionadocon el robo de autos.

g. Eliminar los altos niveles decorrupción en los cuerpospolicíacos.

h. Recuperar los caminos de laciudad (tránsito de automotores).

b).-Estrategias generales:

l> Lucha frontal contra la corrup­ción, reorientando princi­palmente el trabajo delDepartamento de AsuntosInternos.

l> Nuevo enfoque a las prácticasde vigilancia e investigación.

l> Reorientación en el uso de losrecursos humanos, materialesy financieros.

Entre las estrategias establecidas enNueva York para alcanzar los objetivos

l> Obtención y el despliegue detecnología de punta.

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iJl6P Rodolfo UlloaFlores :

~ Diseño, implantación y fortale­cimiento de bases de datosadecuadas para la inves­tigación policiaca.

~ Coordinación con las diversasinstancias de gobierno invo­lucradas con el problema de laseguridad y la justicia.

~ Revisión y modificación oadecuación de la capacitacióny el entrenamiento a todos losmiembros del Departamento dePolicía.

~ Participación de los diversossectores de la sociedad y dela población en general enel diseño, elaboración yevaluación de las políticaspúblicas en materia de se­guridad pública.

c).- Evaluación y difusión.

Después de seis meses de habersepuesto en marcha los diversos sub­programas, se realizo una evalu­ación de los resultados obtenidos yse presentaron ante el Alcaldepropuestas específicas paramejorarlos.

Asimismo, se desplegó una política decomunicación social en la que lospropios medios (prensa, radio ytelevisión), contribuyeron en el éxitodel Programa mediante una posicióncrítica pero a la vez propositiva.

d).- Aspectos más importantes enla aplicación de cada subprograma.

Retirar las armas de fuego de lascalles de Nueva York.

Problemática:

Entre 1960 Y1992 las cifras del censoindicaban unadisminución de la poblaciónde la ciudad de NuevaYork de un 6%; sinembargo loshomicidios quesecometieroncon arma de fuego manual seincrementaron en un 1,900%, dejandocomo resultado la muerte de 1,541 perso­nas y casi 4,000 heridos, mismos quecostaron a los hospitales cerca de 12millones de dólares.

Práctica anterior al Programa "CeroTolerancia":

Antes de la operacron de esteprograma, la despistolización en laciudad de Nueva York, era la simpleconfiscación de una pieza que podía ono haber sido utilizada en algún crimen.Difícilmente se confiscaba una armapara atacar una serie de crímenesrelacionados.

Estrategias del Programa:

1. Volver a enfocar y extender losrecursos de investigación:

Para identificar y perseguir atodos los cómplices invo­lucrados en la comisión decrímenes violentos;

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~ Revista de Administración Pública iNlP

Para identificar y perseguirtraficantes de armas dentro yfuera de Nueva York, cada vezque se utilice un arma ilegal enesta ciudad;

Para utilizar detectives en losedificios administrativos y parareforzar cada arresto porarma, y

Para asignar responsabilidaddel caso a nivel del edificioadministrativo para motivar eltrabajo de investigación ypolicíaco orientado en losresultados.

2. Volver a enfocar los recursos devigilancia:

Para extender la Unidad deCrimen Callejero de la Oficinade Servicios de Vigilanciapara atacar áreas específicasde alto índice de violenciacon armas.

3. Revisary extender el entrenamiento:

Para preparar a los detec­tives en el desarrollo delcaso de investigaciones porarma de fuego, captura detraficantes de armas defuego ilegales, registro con­fidencial de informantes ybúsqueda de órdenes deaprehensión,

Para preparar a los oficiales depolicía a reconocer mejor lasseñales de posesión de armasy realizar mejores casos con­tra individuos que arresten.

4. Obtener y desplegar equipo detecnología avanzada:

Para correlacionar armas quese utilizaron en más de un cri­men pendiente, y

Para rastrear armas haciavendedores ilegales por todoel país.

5. Apoyo al compromiso de seguridad.

Del público,' para identificar yayudar a localizar a todosaquellos que posean, utiliceno vendan armas de fuego demanera ilegal en sus vecin­darios, y

De la policía de tránsito yresidencial, para seguir unaestrategia de armas paralela.

Frenar la violencia juvenil en lasescuelas y en la calle.

Problemática:

Una encuesta realizadapor los CentrosFederales para un control de enfer­medades dio como resultado que más

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ur.P Rodolfo UlloaFlores "'%:

•

de la tercera parte de los estudiantesde secundarias públicas (60 miljóvenes), dijeron que fueron agredidosfísicamente durante el año escolar. Laquinta parte admitió portar arma,argumentando que es un elemento dedisuasión muy efectivo.

De acuerdo a la oficina de censos,la población joven (19 años omenos) de la ciudad de Nueva Yorkdisminuyó un 25% entre 1970 y1992; sin embargo, durante estemismo periodo, los arrestos entre elsegmento joven de la población(prihcipalrnente crímenes violentos)aumentó dramáticamente.

Entre 1986 Y1993, los casos con armacargada en los cinco Juzgados de lofamiliar (que sólo atienden asuntos deagresores que tienen 15 años o menosde edad), se incrementaron en un600%.

En la ciudad de Nueva York se cometeel 8% del crimen violento del país y el13% de los robos, la mayoría de estoscometidos por jóvenes, lo cual da comoresultado que en los juzgados de estaciudad se procesen el 25% de loscasos de robo en el país en los que seinvolucran agresores de 15 años omenos.

Cada día, cerca de 150 mil jóvenes(15% de los estudiantes), se ausentande las escuelas de Nueva York. Comono se conoce cuántos de ellos sonvagos, se puede inferir que un númerosignificativo está comprometido con

alguna conducta criminal. Un tercio delos sospechosos de robo en 1992, quedescribieron sus víctimas como de 15años o menos, cometieron el ilícito enhoras de escuela (9:00 a 13:00 horas).

Práctica anterior al Programa "CeroTolerancia":

El Departamento de Policía de NuevaYork (NYPD) no había revisadosistemáticamente sus principalespolíticas, estructuras y sistemas quetienen que ver con la violencia juvenily las faltas de conducta de la juven­tud. Desde hacía muchos años, susprocedimientos estaban enca­minados a cambiar las condicionessociológicas, los patrones criminalesy las demandas públicas por acción ytrato especial.

La División de Servicios Juveniles teníaimplementados varios programas paraayudar a los jóvenes "bajo riesgo", através de tres Unidades: a) decoordinación de la liga atlética de lapolicía; b) de fugitivos, y e) de diálogojuvenil. Asimismo, conjuntamente conel Ministerio de Educación, participabaen el Programa Escolar para laEducación y Control del Abuso deDrogas (SPECDA), utilizando oficialesde la policía como maestros de jóvenesde 5º y 6º grado, sobre los peligros dela utilización de drogas y armas defuego.

En cuanto a los informes que generaesta División, tienen únicamente finesde registro y contabilidad, ya que no

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se introducían los nombres y registrosde los agresores. Esta información,generalmente, no se utilizaba parafines de análisis criminal.

Estrategias del Programa:

1. Hacer de las escuelas los puntos deconcentración de esfuerzos para lareducción de la violencia juvenil:

Al desarrollar un Plan deseguridad escolar para cadaescuela pública;

Al desarrollar un Plan deseguridad escolar de veranopara que cada edificioadministrativo de la policíacubra las áreas en donde secongregan los jóvenes durantelos meses de verano;

Al crear Corredores segurospara, por lo menos, unaescuela problemática oagrupamiento escolar en cadauno de los 75 edificios de laciudad; y

Al desarrollar personal de laFuerza de detracción del sec­tor entrenado especialmente,para servir en los equiposmunicipales contra la vaganciapara localizar y regresarestudiantes que se ausentande la escuela.

2. Volver a enfocar al personal y lasprácticas de vigilancia:

Aproximación sistemática a lajuventud;

Lista de agresores reinci­dentes;

Intensificar la División deServicios Juveniles; y

Transferencia del ProgramaEscolar para la Educación yControl del Abuso de Drogas(SPECDA) a la Oficina deServicios de Vigilancia y sedescentraliza.

3. Volver a enfocar al personal y lasprácticas de investigación:

Al solicitar, en casos endonde ha ocurrido cualquieracto de violencia juvenil, atodas las Unidades deinvestigación con base en eledificio adminis-trativo, parareforzar los casos, identi­ficar, localizar y aprehendera cualquier cómplice yrastrear a cualquier vende­dor de armas a menores; y

Al crear un escuadrón dedetectives asignado a laoficina del Consejo Corpo­rativo de la División delJuzgado de lo familiar, paraencargarse del trabajo querealizan los escu-drones dedetectives del edificioadministrativo.

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iNlP Rodol!o Ulloa Flores •

4. Revisar la política departamentalrespecto al crimen juvenil y lasprácticas relacionadas con la escuela:

Aloorregiry hacercoosislenles todaslas políticas y proce-dimientos delDepartamento que tengan que vercon lapoblación juvenil;

Al negociar nuevos proto­colos con el Canciller delMinisterio de Educación paraasegurar el informe a lapolicía de todos los crímenesque se cometan en o cerca delas escuelas y para facilitar larespuesta de la policía a laviolencia juvenil, sin importaren dónde se ha cometido; y

Al reforzar la calidad de vida delas áreas cercanas a iapropiedad de la escuela (graf­fiti, ruido, alcoholismo yconducta desordenada).

5. Revisar y extender el entrenamiento:

Para proporcionar adiestra­miento en video a la Oficina deServicios de Vigilancia y al per­sonal de la Oficina deAveriguaciones, en particularsobre el proceso de un arrestojuvenil y todos los protocolosespeciales que tengan que vercon las escuelas y los jóvenes;

Para proporcionar un entre­namiento comprensivo que

asegure esfuerzos coordi­nados y efectivos de losoficiales juveniles, personal dela División de Servicios Juve­niles, y los equipos muni­cipales contra la vagancia; y

Para proporcionar instru­cciones visuales para personalde vigilancia y detectives sobrecultura juvenil actual.

6. Crear una base de datos juvenildentro de la División de ServiciosJuveniles:

Al obtener equipo y programasespeciales que cumplan con elobjetivo;

Al introducir y crear referenciascruzadas de todos los informesjuveniles, remisiones juvenilesde vagancia, e información debandas, en un formato quepueda ser utilizado por el per­sonal del edificio administrativo;y

Al contar con una interfaz conel Servicio de Información deJusticia Juvenil del Juzgado delo familiar.

7. Edificar sociedades de trabajo:

Con los padres de familia;

Con el Ministerio de Educación,directores de escuelas y laDivisión de Seguridad Escolar;

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Con los medios de comu­nicación; y

Con la policía de tránsito yresidencial.

Expulsar a los narcotraficantesde Nueva York.

Problemática:

Los oficiales de justicia penal, ya seanoficiales de policía, fiscales, jueces, decorreccional o de libertad condicional,se han dado cuenta a lo largo demuchos años que el motor principal delcrimen urbano en los Estados Unidoses la droga. La gente roba y asaltapara seguir utilizando drogas y haygente que mata y mutila para seguirvendiendo drogas.

Entre 1980 y 1986 la actividad de lasdrogas creció rápidamente, quedandode manifiesto en los siguientesindicadores:

Las quejas sobre narcóticosllegaron a más del cuádruple(aumentando de 13 mil 135 a58 mil 577).

La cantidad de efectivoconfiscado durante operativoscontra las drogas se triplicó(aumentando de 864 mildólares a 2.9 millones).

El número de armas de fuegoconfiscadas por el personal dela División de narcóticos se

duplicó y al siguiente año casise triplicó (aumentando de 353en 1980, a 695 en 1986 y a962 en 1987).

La explosión de la cocaína apareciópor primera vez en Nueva York en1983. Para 1986, se podía encontrarprácticamente por toda la ciudad. Enla actualidad el problema de la cocaínase mantiene como grave, pero existeevidencia de un incremento importanteen el uso de la heroína. Durante losúltimos cinco años, por lo menos el25% de todos los homicidios en laciudad de Nueva York estabandirectamente relacionados con lasdrogas.

Práctica anterior al Programa"Cero Tolerancia":

En 1988, después de que el oficial depolicía Edward R. Byrne fue muerto porarma de fuego en Oueens, mientrascustodiaba una casa que había sidobombardeada debido a que susocupantes testificaron sobre la ventade estupefacientes en el vecindario, elDepartamento de Policía de NuevaYork lanzó el primer TNT (EquiposTácticos contra el Narcotráfico) alsudeste de Oueens.

La operación consistía en cuatro fases:

Operaciones in fraganti inten­sivas con equipos de super­visión cercana en unaubicación geográfica definida;

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iMII Rodolfo UlIoa Flores \

Saturación del área encuestión con oficiales unifor­mados con la misión deeliminar las condiciones de ca­lidad de vida que parecieranalentar el uso y venta dedrogas;

Alentar a los residentes de lacomunidad para dar infor­mación a los oficiales; y

Conseguir la ayuda de muchasotras agencias públicas.

Para finales de 1989, TNT era unaoperación extendida por toda la ciudad.En ese año, el NYPD realizó 79,200arrestos por delitos o faltas de conductasrelacionadas con las drogas. Casi cincoveces más que en 1980.

En 1993, el Instituto de Justicia Verapublicó un estudio de la operación delTNT, detectándose las siguientesdeficiencias: Las operaciones del TNTno estuvieron bien coordinadas con losedificios administrativos; no seconstruyeron estrategias para las áreasde acción que reclamaba el TNT; lasoperaciones del TNT se planearon enáreas geográficas definidas paraperiodos fijos de tiempo, sin importar elimpacto, y en la práctica, la recopilaciónde información y el análisis criminal nose compartieron sistemáticamente en­tre la División de narcóticos y losedificios administrativos.

Mientras que el Departamento dePolicía de Nueva York ha probado

su capacidad de alejar áreas de laciudad de la influencia de los narco­traficantes, ha tenido recursosinapropiados, esfuerzos coordinadosdeficientes y una participaciónbastante limitada del personal de losServicios de Vigilancia.

Estrategias del Programa:

1. Proporcionar a la vigilanciaresponsabilidad para la detección y eléxito final:

Al recolectar información deoficiales de guardia, orga­nizaciones del vecindario,Comandantes del EdificioAdministrativo, la División deNarcóticos y otras fuentes, loscomandantes municipales devigilancia darán prioridad a lasáreas detectadas para eliminarel tráfico abierto y a puertacerrada.

2. Volver a enfocar el personal y lasprácticas de vigilancia:

Al dirigir al personal devigilancia, incluyendo unifor­mados, para actuar contra laactividad del narcotráfico de laque sean testigos y para re­sponder a quejas sobre laactividad del narcotráfico enlugares públicos;

Al abastecer de personaluniformado como respaldo alos operativos de los Equipos

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11 ",,,~# M Revista de Administración Pública iNttP

estratégicos de narcotráfico yarmas (SNAG);

Al permitir a los oficiales de laUnidad de refuerzo contra elnarcotráfico callejero deledificio administrativo quesirven en los puntos deobservación, trabajar conropas comunes y proporcionarestrecha supervisión de estasunidades para prevenir lacorrupción; y

Al proporcionar a los coman­dantes del edificio administrativoresponsabilidad para encargarsede áreas seleccionadas por losequipos estratégicos contra ennarcotráfico y armas.

3. Volver a enfocar el personal y lasprácticas de la división de narcóticos:

Al volver a dirigir los equiposestratégicos contra elnarco-tráfico y las armas(SNAG) para conduciractividades in fragantiagresivas contra armas, asícomo contra narcotra­ficantes en ubicacionesseleccionadas cada vez y endonde sean necesarias enuna base de "7 días a lasemana";

Al utilizar divisiones delOCCB para tomar accióncorrectiva cuando lasoperaciones del SNAG no

puedan cubrir al suplente uotras condiciones en o cercade las escuelas y otrasubicaciones detectadas;

Al volver a enfocar losesfuerzos especiales de ladivisión de narcóticos paraarrestar a cualquier trafi­cante buscado en lasórdenes de aprehensión deltribunal por delitos de narco­tráfico dentro de las áreasseleccionadas;

Al enfocar los esfuerzosespeciales de la división denarcóticos al ejecutar casoscontra narcotraficantes calle­jeros y medianos dentro de lasáreas detectadas; y

Al asignar un módulo de ladivisión de narcóticos paratrabajar con detectives dehomicidios para realizarconexiones entre asesinatosy la actividad de narco­tráfico.

4. Extender, concentrar y coordinar laactividad de captura:

Al dirigir a los Comandantesdel Edificio Administrativo conla División de narcóticos paraidentificar las ubicacionesexactas dentro de la actividaddel narcotráfico y designaraquellas localidades paraconcretar esfuerzos;

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iNlII Rodolfo Ulloa Flores

Al poner a la Unidad de RefuerzoCivil recién extendida a utilizarvarios medios legales paracerrar lugares en donde laactividad criminal tenga lugar;

Al listar tanto el personal de laDivisión de narcóticos como devigilancia para confiscar autosutilizados para transportardrogas en las localidadesdetectadas y otras áreas quelos comandantes del EdificioAdministrativo consideran deprioridad;

oficina de Nueva York paraenfocarse en las organi­zaciones locales más que enlas internacionales;

Al visualizar los esfuerzoscoordinados de la División deinvestigación contra el crimenorganizado del OCCB y el FBIpara conducir las investiga­ciones contra el narcotráfico dealto nivel que involucrengrupos específicos de narco­traficantes, importadores ydistribuidores;

Al capturar inventario en todaslas ubicaciones de pertenenciasdel narcotráfico, realizar arrestosy cerrar tales localidades; y

Al extender los esfuerzos conlos oficiales de los abogadosde distrito y los oficiales de losabogados de Estados Unidospara iniciar los procedimientosde pérdida de derechos con­tra arrendatarios que, conconocimiento de causa, hanpermitido que sus edificios seconviertan en paraísos de laactividad del narcotráfico.

5. Volver a vigorizar el refuerzo contrala actividad del narcotráfico de altonivel;

Al enfatizar la reciente decisiónde la administración de refuer­zo contra el narcotráfico deEstados Unidos de utilizar su

Al conducir hacia las inves­tigaciones de la División denarcóticos de agresoresrelacionados con drogas aescala media y alta, a travésdel ejercicio de informantesconfidenciales registrados,operaciones cubiertas,tácticas de indagación ycualesquier otro medio legalnecesario; y

Al continuar la expansión de labase de datos del Rastreo deinvestigación de narcóticos deagresores reincidentes (NI­TRO) para rastrear a losagresores con una serie dedelitos relacionados con elnarcotráfico identificados por elDepartamento.

6. Revisar y extender el entrenamiento:

- Al proporcionar a los ejecu-

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tivos de la policía resúmenesde la nueva estrategia;

Al proporcionar al personal devigilancia, videos sobre elproceso de un arresto relativoal narcotráfico; y

Al proporcionar a los oficialesde policía entrenamiento envideos sobre técnicas derefuerzo contra el narcotráficoseguras y efectivas, procesode evidencia adecuada y testi­monial en la corte.

7. Revisar las politicas departamentales:

Al revisar el protocolo de laDivisión de comunicacionespara aclarar la responsabilidadde vigilancia en la actividad derefuerzo relacionado con lasdrogas en todas las áreaspúblicas, dentro y fuera deedificios; y

Al aclarar las responsabili­dades de refuerzo de todos losmiembros del servicio, ya seacon uniforme de vigilancia o no,considerando la actividad delnarcotráfico ilegal.

8. Edificar sociedades de trabajo:

Con el Departamento depolicía de transito y residencial;

Con el Departamento decorrección de la Ciudad para

acomodar los arrestos yaprehensiones crecientes;

Con el Departamento depoblación y la División deciudadanos bajo palabra paraalentar los arrestos, dentro delas áreas seleccionadas devioladores a la libertad con­dicional y bajo palabra deaprehensiones que tienenrelación con el narcotráfico; y

Con el público para asistir enel mantenimiento de calles yvecindarios en donde lascondiciones de narcotráfico sehan mejorado.

Quebrantar el ciclo de violenciadoméstica:

Problemática:

Los datos de la encuesta sobre el cri­men nacional han demostrado que lasmujeres son las víctimas de loscrímenes violentos que se cometen pormiembros de la familia en un promediode tres a uno en relación con loshombres.

La violencia doméstica conduce aotros crímenes contra mujeres que yahan sido víctimas. En estudio publicadopor el Departamento de Justicia deEstados Unidos en 1986 indicó quedurante los primeros seis mesesdespués de un incidente de violenciadoméstica, el 32% de las victimas sonatacadas de nuevo.

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Aunque las mujeres encaran cerca deun tercio del riesgo de asesinatocometido por hombres, se encuentranmás de cuatro veces en peligro de serasesinadas por sus esposos u otroscompañeros íntimos.

Asimismo, el 70% de los hombres quehan abusado de su compañeratambién abusan de sus hijos. A medidaque la violencia contra las mujeres sehace más severa y más frecuente, losniños experimentan un 300% de incre­mento en violencia física.

Los hombres que vieron a sus padresatacarse físicamente entre ellos, sontres veces más susceptibles de golpeara sus esposas que aquellos que no(35% contra 11 %). Los hijos de lospadres más violentos golpean a susesposas un promedio de mil vecesmás que los hijos de padres noviolentos. El Hospital General decirugía estima que el 30% de todas lasvisitas femeninas a la sala deemergencias son el resultado deasaltos domésticos.

Práctica anterior al Programa "CeroTolerancia":

Como resultado de un acuerdoordenado por la Corte, el nuevoDepartamento de Policía de NuevaYork instituyó en 1979 una políticade arresto por oficio en ciertoscasos en donde la policía respondao descubra situaciones de conflictofamiliar.

Los métodos actuales de mantener lasestadísticas dificultan determinar si estapolítica se ha seguido correctamente.Por ejemplo, el sistema de rastreo delDepartamento, que utiliza datos de iosinformesde quejasy el sistemacontableen línea, cuenta sólo las ofensas másserias. No obstante, las violaciones alas Órdenes de protección y otrosarrestos relacionados con violenciadoméstica no se capturan.El Departamento no tiene un sistemapara identificar y rastrear llamadasrecurrentes; entonces, no hay manerade alertar a los oficiales de policía enel campo sobre lugares que han tenidonumerosas llamadas para pedir ayudaen el pasado o un historial deviolencia. Bajo el sistema actual, noexisten procedimientos para clasificaruna llamada al 911 tal como un pleitodoméstico.

El Programa de prevención a laviolencia doméstica (DVPP) que sedesarrolló junto con los Servicios ala víctima (VS) y el Departamento dePolicía de Nueva York (NYPD) hanintentado mejorar la práctica actual.Sus objetivos principales son reducirel número de incidentes de violenciafamiliar, brindar asistencia a travésde referencias adecuadas yconsejería, e identificar y arrestar alos agresores.

Estrategias del Programa:

1. Rastreo y registro de todas lasllamadas de incidentes domésticos.

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Revista de Administración Pubtica iNaP

A fin de descubrir lospatrones de violenciadoméstica y, por consi­guiente, identificar lascondiciones particulares ysituaciones que requieranatención especial, el Depar­tamento de Policía de NuevaYork implementará un nuevosistema de rastreo compren­sible. Este sistema utilizaránuevos métodos de búsque­da y recopilación de lainformación.

2. Revisar las directrices y proce­dimientos departamentales:

Al enfatizar una estrategiaproactiva, técnicas de análisissofisticadas y tácticas desolución de problemas parareforzar la ley e impedi r laviolencia familiar;

Al proporcionar una altaprioridad en la respuesta allamadas que tengan que vercon una violación de una ordende protección; y

Al buscar los cargos, en unabase piloto en un municipio,al desacato penal en viola­ciones del Juzgado de lo fa­miliar, así como las órdenesde protección del Juzgado delo penal.

3. Revisary extenderel entrenamiento:

Al entrenar a los Oficiales deprevención a la violenciadoméstica (DVPO) paraanalizar la recolección dedatos a través del informe deincidentes domésticos paradescubrir patrones de abusoy utilizar esos datos comomedidas preventivas;

Al entrenar a los inves­tigadores de violencia domés­tica para utilizar patronesidentificados por los DVPOSpara conducir una investi­gación completa y coordinarsecon la oficina de abogados dedistrito para alentar la persecu­ción de los agresores; y

Al entrenar a todos losmiembros del servicio,uniformadosy civiles, respectoa los procedimientos depa­rtamentalescorregidos y sobrelas nuevas leyes que concier­nan a la violencia doméstica ysobre la necesidad de tratar ala violencia doméstica tanseriamente como cualquierotro crimen violento.

4. Volver a enfocar los recursosdepartamentales:

Al volver a desplegar losrecursos departamentales através del establecimiento deun oficial de prevención deviolencia doméstica en cada

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iNlII Rodolfo Ulloa Flores +

Edificio administrativo y uninvestigador de violenciadoméstica en cada escuadrónde averiguaciones del edificioadministrativo; y

Al utilizar la tecnologíapara reg­istrar y rastrear inci-dentesdomésticos y tomar pasospreactivos para combatir laviolencia en el hogar aldescubrir patrones de abuso.

Reclamar los espacios públicos deNueva York.

Problemática:

El derecho de los ciudadanos del usolibre y gozar de sus espacios públicosse ha visto deteriorado por laspersistentes acciones de individuosinvolucrados en ciertas conductas:

• Los "altavoces de los autos" enaltas horas de la noche,motocicletas excesivamenteruidosas y en algunasocasiones disturbios inso-por­tables. Existen 251 lugares portoda la ciudad que tienen unproblema de "carros conaltavoces" y 170 lugares quetienen otro tipo de problemasrelacionados con el ruido. En1993 el NYPD condujo 11operaciones captura de sonidoy confiscó 147 vehículos.

• Autos estacionados en lugaresprohibidos.

• Prostitutas callejeras, que enocasiones realizan su actividadsexual en el carro estacionadode su protector. Proliferaciónde casas de prostitución.

• Los mendigos y vagabundosubicados frecuentementefrente a cajeros automáticos.De 1986 hasta junio de 1992,el NYPD levantó cargos a 1 mil113 personas que violaban elestatuto de mendicidad.

• Los limpiadores de parabrisasque obstruyen las entradas alos túneles y autopistas.

• El vandalismo Graffiti que hatransformado los bulevares yautopistas quevandelaeropuertoha&a Manhattan, así como lasparedes de losedificios escolares,tiendas y edificios deapartamientos. En 1993 seregistraron 910 arrestos porvandalismo graffiti, bajo elprograma piloto deseismesesendos Edificios Administrativos, queofrecía recompensas porinformación que condujera a lacaptura de un vándalo.

• Los vendedores ambulantesubicados en las áreas máscongestionadas de la ciudad.En 1993 se efectuaron 1,241arrestos, 6,480 citatorios,4,316 confiscaciones y 899violaciones al impuesto sobreventa.

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• Los ciclistas (principalmentemensajeros y repartidores)que conducen sin cuidado.

• Ruidosos clubes y discosilegales. Así como, individuosruidosos que salen de fiestasescandalosas celebradas encasas.

• Los que se emborrachan porlos vecindarios residenciales,se orinan en público, arrojanbotellas vacías a las calles,asaltan a los residentes dellugar y dañan la propiedad.

Práctica anterior al Programa "CeroTolerancia":

La práctica de la policía para tratar eldesorden y las violaciones a la calidadde vida era el resultado de limitacioneslegales; la dispersión de laresponsabilidad entre las numerosasagencias del Estado y de la ciudad; lapercepción en el cuartel de policía deque el público desea ver acción de lapolicía en problemas que parecenmayores, y el temor general entre losejecutivos de la policía, políticos ymedios de comunicación que al tratarcon problemas de estas condiciones,se genere el peligro de la corrupciónen el oficial de la policía promedio.

La sobreespecialización dentro delNYPD, recursos inadecuados dentrodel edificio administrativoy la confianzaimpuesta en agencias externas se hancombinado para dificultar el éxito en

mejorar la calidad de vida. Loscomandantes del edificio administrativohan sido forzados a "esperar su turno"antes de conducir operaciones derefuerzo a la ley que requieren lacolaboración con otras oficinas en elDepartamento de policías u otrasagencias de la ciudad. Esto casisiempre convence a los habitantes delvecindario de que el policía tiene pococompromiso, competencia, e inclusointegridad.

Por otra parte, el incremento depolíticas permisivas y vagamentemonitoreadas que vigilan la emisión decitatorios y apercibimientos legales hanpermitido a muchos agresores ignorarel sistema de justicia penal, lo cualempeora un nivel ya de por sí alto, defrustración entre los oficiales de policía.

Decisiones recientes de la Corte,particularmente sobre la mendicidady la ausencia de legislación queautorice tomar huellas digitales, hacoartado la imposición efectiva deestándares legales en conductas talescomo la mendicidad, conductores sinlicencia y los vendedores ambulantesilegales.

Estrategias del Programa:

1. Facultar a los comisionados deedificios administrativos para actuarante las. condiciones desordenadasy persistentes de la calidad de vida:

Al proporcionar abogados paraque trabajen como consejeros

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~ Rodolfo Ulloa Flores

de calidad de vida con loscomandantes de los edificiosadministrativos;

Al desarrollarperitosa niveldeledificio administrativo enoperativos de despliegue yoperaciones de confiscaciónde carros de padrinos deprostitutas callejeras;

Al enfocarse en apoyar elesfuerzo contra los vendedoressin licencia;

Al reforzar las leyes contra elgraffiti. Convenir una confe­rencia contra el graffiti en todala ciudad para dar un enfoqueen la atención de la policíasobre este problema;

Al proporcionar a loscomandantes municipales y deedificios administrativos elequipo y los recursos paraconducir operaciones decaptura de sonido sustancialesy operaciones de verificaciónde motocicletas;

Al autorizara los comandantesdel edifico administrativoconvocar a juntas a todos lospropietarios de bares y clubesen vecindarios afectadospor laventa de licor a menores deedad para explicarles la regla­mentación correspondiente yhacerles de su conocimientodel desplieguede supervisoresuniformados para inspeccionarestablecimientos que vendenlicor;

Al poner énfasis en el refuerzode leyes existentes contrahostigamiento, asalto, ame.naza, conducta desordenadaydaño en propiedad ajena, quese aplica a vagabundos y aotras personas;

Al ir incrementando los esfuer­zos de apoyo, emitiendocitatorios y arrestos a infrac­tores reincidentes, contraaquellosque orinen en público,arrojen botellas vacías en lacalle u otro tipo de basura, ose involucren en dañosrelativamente menoresa la pro­piedad de terceros; y

Al institucionalizar los acerca­mientos con éxito contra los"limpiadores de parabrisas" demanera que el comadante delEdificio Administrativo puedatomar acciones sostenidascontra esta conducta.

2. Volver a enfocar los recursosdepartamentales:

Al concentrar los esfuerzoscontra la prostitución de ladivisión de moral pública deOCCB en lugares de pros­titución a puerta cerradaidentificados por los co­mandantes del edificio admi­nistrativo, mientras se

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Revista de Administración Pública ~

proporciona apoyo técnico alos comandantes del EdificioAdministrativo para combatirla prostitución callejera; y

Al utilizar a los abogados de ladivisión de refuerzo civil enexpansión y trabajando con eloficial del Consejo Corporativo,para cerrar negocios ilegales,tales como tabaquerías, casasde citas y establecimientos demasajes.

3. Revisar las directrices y pro­cedimientos departamentales:

Al desarrollar lineamientos le­gales para asistir al personalde campo en la aplicación deoperaciones de confiscación ycaptura de carros;

Al solicitar identificación oficialcon foto para la emisión decitatorios penales en las calles;

Al solicitar el mismo nivel deidentificación para la emisiónde apercibimientos legales enlos edificios administrativos;

Al aumentar la responsabilidadde supervisión para lasordenes de aprehensión en losapercibimientos legales; y

Al triplicar la lista de delin­cuentes menores reincidentespara que los apercibimientoslegales no se emitan a indi-

viduos de alto riego, sino aaquellos con cinco o másaprehensiones por delitosmenores dentro de los últimoscinco años.

4. Revisary extender el entrenamiento:

Al desarrollar entrenamientopara oficiales femeninasdisfrazadas del EdificioAdministrativo, para conduciroperaciones "john";

Al extender el entrenamiento alpersonal de la fuerza dedetracción del sector en el usoadecuado de los medidores desonido, tanto para altavoces decarros como para clubes;

Al desarrollar peritos depar­tamentales en los reglamentosde apoyo contra las moto­cicletas;

Al desarrollar entrenamientopara personal uniformado deledificio administrativo alconducir operaciones encu­biertas contra estableci­mientos que vendan alcohol amenores de edad;

Al entrenar oficiales sobre laemisión de citatorios bajo losnuevos lineamientos;

Al desarrollar seminarios desolución de problemas sobrelas estrategias de calidad de

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iNIP Rodolfo Ulloa Flores

vida para comandantes deledificio administrativo.

5. Asegurar la entrada de la nuevalegislación:

Para permitir el refuerzo a la leypara dirigir acciones de ma­nera más efectiva e intensacontra el vagabundeo;

Para permitir los recibos decitatorios al Juzgado de lo pe­nal para declarar culpables ypagar una fianza por correo;

Para permitir la toma de huellasdigitales de los individuos quese arrestan por venta ilegal opor conducir con la licenciasuspendida;

Para autorizar a los oficiales depolicía a confiscar vehiculoscomprometidos con basurerosilegales;

Para autorizar a la policía aque confisque las bicicletasde los individuos compro­metidos en actividades queviolen las secciones delCódigo Administrativo queregulan a los mensajeros debicicleta o acciones queimpidan el movimiento de lospeatones por las banquetas;y

Facultar a los habitantes deapartamentos, organizaciones

de propietarios, asociaciones demanzana y otras asociacionescomunitarias a buscarevidenciade propietarios que trafiquencon drogas o estén compro­metidos en otras actividadesfuera de la ley.

Reducir el crimen relacionado conautos en Nueva York.

Problemática:

La naturaleza del robo de autos enNueva York cambió dramáticamentedurante la década de los 60's. En 1965se recuperaba el 80% de vehículosrobados, la mayoría dentro de lossectores en los que se habían robadoy la mayoría con un daño mínimo. Para1970 el robo de autos se había vueltoun negocio; el crimen organizado seencontraba involucrado profun­damente y el número de autos robadosen la ciudad casi se triplico. Para 1990el robo de autos había crecido otra vezpor más del 54%, elevándose a 146mil 309.

Entre 1964 Y 1993 el númeropromedio de arrestos por robo deautos fue de 9 mi1115, comparado conun promedio de 87 mil 105 autosrobados cada año. Actualmente, deacuerdo a estimados del FBI, la OficinaCriminal de Seguros Nacional (NICB)y la División contra el crimenrelacionado con autos del NYPD, lamayoría de los carros (55%) se robanpor profesionales que los llevanrápidamente a deshuesaderos,

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" w Revista de Administración Pública iI\IllI

yonques O negocios de partes decolisión en donde los desmantelan yse venden por partes. El 25% sonreportados perdidos de manera ficticiapara cobrar el pago del seguro. Otro15% se vuelven a "marcar" connúmero de identificación de vehículosya chatarra y vendidos intactos.

En términos económicos, la ciudad deNueva York ocupa el 3er. lugar enpérdida de modelos recientes de autoy el 1Q en costos de quejas. De hechoel costo de las quejas en ia ciudad es64% mas alto que la segunda ciudadmás costosa en el país.

Por lo que corresponde a robos envehículos automotores, entre 1970 y1993 se registró un promedio anual de41 mil 009 robos de partes de autos,mientras que los registros disponiblesindican que los arrestos a estoscrímenes nunca han excedido los 817en cualquier año.

Estrategias del Programa "CeroTolerancia":

Robo de autos:

1. Los comandantes de los edificiosadministrativos tienen ahora laautoridad de iniciar operativostajantes contra negocios donde sesospecha desmantelas carrosilegalmente o negocian con partesrobadas.

2. La comandancia de los edificiosadministrativos rastreará el robo de

partes de vehículos y lugares deacopio y desarrollará programastácticos para localizar a loscriminales involucrados.

3. Los oficiales de comandanciade vigilancia municipal del norte ydel sur de Queens (mayorincidencia de robos), desa­rrollarán planes tácticos para eluso de personal uniformado y civilpara reducir dramáticamente elrobo de autos.

4. El oficial de comandancia devigilanciamunicipalde Slaten Island,donde el robo de autos comprendecerca del 40% de los delitos,desarrollará planes tácticos para eluso de personal uniformado y civilpara reducir dramáticamente talesrobos. Y el oficial de comandancia,PBCI, incrementarádramáticamenteel número de investigadoresasignados a tratar estos casos.

5. Los escuadrones de inves­tigación dei edificio administrativo(por primera vez), se involucraránen crímenes relacionados con au­tos.

6. Unidades de vigilancia en lasautopistas del NYPD compartirán yutilizarán los conocimientos reu­nidos por otras comandanciasdepartamentales.

7. Cada unidad contra robo de au­tos de cada sector se ha duplicado

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iI'tDIJ Rodolfo Ulloa Flores

en tamaño para proporcionarun mínimo de dos sargentos ydiez oficiales de policía queacudirán a los llamados de loscomandantes del edificio admi­nistrativo para operativos devigilancia de tiempo limitado con­tra tiendas de trueque sospe­chosas, sitios de recupera-ciónde vehículo y lugares de des­mantelamiento de autos.

8. La Oficina Legal, a solicitudde las comandancias de edifi­cios administrativos, iniciaráacciones de apoyo civil paraconfiscar o cerrar negocioscomprometidos en desmantela­miento ilegal de carros.

9. El NYPO equipará a laspatrullas con terminales digitalesmóviles para las bases de datosde vehículos robados y padrónvehicular.

Robo en vehículos automotores:

1. Los comandantes de edificiosadministrativos tendrán la autoridadde iniciaroperaciones incisivascon­tra establecimientos que seansospechosos de negociar conpartes de carro robadas.

2. Cualquier persona que seaarrestada por robar propiedad opartes en un auto será interrogadapor un detective para reforzarpersecuciones, localizar ventailegal, entre otras cosas.

3. En los edificios administrativos,en donde el robo en autos sea unproblema crónico, los coman­dantes del mismo puedendesplegarpersonal contra tales incidentes.

4. El oficial de la comandancia delsector de vigilancia del sur deManhattan, el sector con la mayorconcentración de asaltos apropiedades en el auto y robos enel carro, desarrollará planestácticos para el uso de personaluniformado y civil para reducirdramáticamente tales robos.

5. La división contra el crimen deauto (ACO), proporcionará asis­tencia técnica y desarrollo deentrenamiento con valor a currícu­lum de manera que los peritos con­tra el crimen relacionado con autosse vuelva una capacitación comúnen cada edificio administrativo.

Desarraigando la corrupción; con­struyendo una integridad organiza­clonal en la policía de Nueva York.

Diagnóstico Cultural:

En los inicios de 1994, se determinóque las preocupaciones del alto mandopara evitar el escándalo y la critica,habían creado al interior del NYPO unacultura de miedo, auto protección,misterio y exclusión organizativa, queexistía al mismo tiempo que lasacciones heroicas diarias de loselementos de la policía.Los sistemas de organización,

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Revista de Administración Pública iN>P

especialmente en adiestramiento,disciplina y asuntos internos eranconsiderados por los oficiales comosistemas diseñados para proteger alos superiores contra la crítica aexpensas de los oficiales subalternos,lo cual producía cinismo y baja demoral.

El análisis del diagnóstico culturaldeterminó que el valor que daba lugara un cambio permanente en las normasy estándaresde la cultura es el respeto,como un antídoto contra la arroganciaque surgecuandoel miedoal escándaloremplaza al desempeño; cuando laautoprotección remplaza la toma deriesgos organizacionales, y cuando elmisterio y exclusión remplazan laresponsabilidad compartida paraalcanzar un objetivo común.

Institucionalizar una cultura de accióncomprometidacon base en la integridady el respeto dentro de la policía deNueva York requiere de tres cosas:

'Y Efectiva función del Depar­tamento de Asuntos Internosque sirva para detener lacorrupción, brutalidad yconductas erróneas graves.

'Y Reconstruir los sistemas deorganización principales,especialmente en las áreas desupervisión, adiestramiento ydisciplina.

'Y Construcción de sistemas deresponsabilidad externa y

apoyo para cimentar laconfianza entre la policía y elciudadano.

Reglamentando la policía:

Para convertirse en un obstáculo alcomportamiento criminal interno, elDepartamento de Asuntos Internosaceleró dramáticamente el uso detácticas proactivas; una inteligenciaprecisa; despliegue rápido, y unseguimiento de los casos contraaquellos que no estén aptos para usarlos uniformes de la policía.

Nueva política de inclusión:

El Jefe de Asuntos Internos trabajó contodos los niveles de mando de lapolicía contra la corrupción y labrutalidad, para lo cual:

Trabajó con todos los sectoresy comandantes de unidad yoficiales de control de inte­gridad asignados a los secto­res, a quienes informará de lospatrones y perfiles de corrup­ción y brutalidad que pudieranexistir bajo su mando.

Proporcionó reportes men­suales para cada mando enrelación a las quejas, inclu­yendo comparaciones esta­dísticas con los porcentajes dequejas en la ciudad.

Llevó a cabo adiestramientopara todos los policías y

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iNlrlI Rodolfo Ulloa Flores .

comandantes de unidad yoficiales de control de inte­gridad, para identificar y re­sponder a supuestos casos decorrupción y brutalidad sincomprometer sus investi­gaciones.

Inteligencia precisa y oportuna:

Durante los primeros 12 meses el IABy la policía:

Concluyeron la computari­zación de todo el personal ylos registros de asuntosinternos, permitiendo a lapolicía presentar un perfilmaestro de cualquier oficialcon referencias de corrup­ción, brutalidad y quejas porfalta de cortesía, comparán­dolo con los registros indi­viduales de permisos,emergencias, suspensión deactividades y accionesdisciplinarias.

Utilizaron tecnología com­puta rizada de mapeo paraidentificar los patrones detiempo y lugar de la corrup­ción y la brutalidad, de lamisma menara que la tecno­logía se utiliza para analizarla criminalidad externa a lapolicía.

Tácticas proactivas y desplieguerápido:

Durante los primeros 12 meses, IAButilizó con más eficiencia sus recursospara:

Expandir dramáticamente lacantidad de pruebas deintegridad administradas en laciudad, incluyendo las pruebasanuales en los 76 sectores.Los oficiales serán observadosy se registrará su interaccióncon otros oficiales que actúancomo civiles.

Continuar realizando inves­tigaciones paralelas de cadaqueja de la Junta de Revisiónde Quejas Civiles.

Continuar reportando inme­diatamente a la Procuraduríade distrito los descubrimientosde los perjurios de los ele­mentos de la policía.

Evitar el anuncio anticipado dela aplicación de los exámenesantidrogas a los elementos dela policía.

Seguimiento:

El sistema de seguimiento de cadadelito siguiendo la cadena de mando,fue implementado por el Depar­tamento de Asuntos Internos. La mejorUnidad de Asuntos Internos no puedeesperar el éxito sin el apoyo y la parti­cipación de cada uno de los elementoshonestos de la organización.

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Reconstruyendo los sistemas deorganización:

Los medios para prevenir la corrupciónpoliciaca van más allá de las funcionespara detectar y castigar el compor­tamiento delictivo de la policia. Aquí seincluye la forma en la que lasautoridades de policía atraen,instruyen, dirigen y motivan a susoficiales.

Se debe promover una cultura deintegridad y obtener resultadosmedibles para las actividades quecontribuyen a lograr los objetivosfijados.

Supervisión:

Una de las funciones del Jefe de policíade Nueva York está dedicada en el to­tal de sus esfuerzos a mejorar lascapacidades, funciones y el control desus sargentos y tenientes.

Nuevo adiestramiento:

Cada sargento de la policía recibiráun nuevo adiestramiento para mejorarla integridad en la vida real ysituaciones tácticas.

Disciplina:

Se efectuó una revisión sistemática delsistema disciplinario, recomendándoseque los comandantes de sector tenganahora mayor autoridad para disciplinara los oficiales por infraccionesmenores. El proceso judicial interno se

ha reconfigurado de tal manera que losbuenos oficiales no tienen que trabajarbajo una nube de sospechas y losmalos oficiales son despedidos de lacorporación.

Asimilación de integridad yrespeto:

Actualmente, el NYPD está elevandosus estándares de admisión ymejorando su proceso de selecciónpara el reclutamiento. Lanzó unprograma integrado de comu­nicaciones y adiestramiento paraenseñarles a sus oficiales que elrespeto al público no es solamente unafrase, más bien es una táctica efectivapara su trabajo en las calles que puedeevitar las situaciones potencialmenteviolentas y proteger a los oficiales depeligros y daños innecesarios.

Se crearon dos nuevos Comitéspermanentes: La Junta de Asesorespara el Adiestramiento y el Comité deIntegridad y Respeto, cada uno conintegrantesde la comunidad, negocios,profesionistas y líderes religiosos,contando al mismo tiempo conelementosde la policía.Amboscomitésestán trabajando para revisar elprograma de adiestramiento y crearotros medios para que los oficialesadquieran como valor, el respeto.

El Comité de Integridad y Respeto,incluye a todo el espectro del personalde la policía para formular el primerCódigo de Ética y ResponsabilidadProfesional. Elcual servirácomopuente

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~ Rodolfo Ulloa Flores

para las aparentes diferencias entre las crean sistemas de desempeño queideas de los directivos de la policía y la promuevan la integridad organizacionalprácticadel trabajopolicial en lascalles. en todos los niveles.

Asegurar la responsabilidad:

Solamente una policía que hacecumplir las leyes estrictamente dentrode los requisitos dictados por la propialey. Solamente una policía cuyoselementos dicen y escriben la verdaden documentos legales, puede yengendrará confianza y reducirá almismo tiempo el miedo entre lapoblación.

La policía debe convencera los juecesy fiscales de la alta credibilidad de suselementos; debe reducir el volumen dequejas de la población, y debe ase­gurar la disminución del porcentaje delos oficiales que forman parte de lacorrupción.

Ampliar el principio de participación:De acuerdo con la orden ejecutiva delAlcalde para crear la Comisión paraCombatir la Corrupción en la Policia,el Departamento reconoce la nece­sidad de la opinión civil y de su partici­paciónen los esfuerzosanticorrupción.Ahora la policía explora nuevas einnovadoras formas de conseguirapoyo y ayuda por parte de laciudadanía a quien sirve.

Al mismo tiempo la policía continúatrabajandocon los sindicatosde policíapara reconstruir el proceso, definir lasformas y medios para remover lacorrupción y la brutalidad, mientras se

Recuperar los caminos de NuevaYork:

Objetivos de la División de Controlde Tráfico del NYPD:

Promover la vialidad expedita deltrafico; asegurar la seguridad de lospeatones y los ocupantes de losvehículos automotores, y perseguir demanera agresiva citatorios e inclusivearrestos a aquellos individuos que porviolar la ley impiden el movimiento deltráfico.

Estrategias de la División de Con­trol de Tráfico:

1. Contar con oficiales altamentecapacitados.

2. Los oficiales de la División deControl de Tráfico tendrán unaalta imagen y en algunas oca­siones, utilizarán uniformesespeciales. Así mismo, tomaránla iniciativa en todos los pro­blemas de tránsito, y servirán derefuerzo en aquellos agraviosque obstruyan tráfico o ponganen peligro la seguridad.

3. Se dará atención especial acualquier condición. de esta­cionamiento que obstaculice eltránsito de vehículos o peatones.

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4. Se dará citatorio a los con­ductores que utilicen el claxon ensituaciones que no sean deemergencia.

5. No habrá ninguna tolerancia du­rante las horas pico en momentosde congestión por: estacionarse endoble fila, obstaculizar las paradasde autobuses, vuelta en "U" encruceros, e interferencia de tráficosin autorización en lugares enconstrucción.

6. Se perseguirá de maneraagresiva y arrestará a los conduc­tores que manejen en estado deintoxicación o debilidad.

7. Se dará citatorio o arrestará,según se considere apropiado, a losconductores sin licencia o con lamisma vencida.

8. La mayoría de los oficialesde tránsito estarán en puestosde tráfico fijos y estasubicaciones serán bien conoci­das por los residentes y co­merciantes dentro de lacomunidad. Podrán interveniren otro tipo de asuntos quemejore la calidad de vida de losciudadanos.

9. Los oficiales asignados aguardias de tránsito dirigirán con­diciones relacionadas con la calidadde vida que no estén relacionadascon el tráfico.

10. La policía en motocicleta seutilizará por toda la ciudad yparticularmente en Manhattan.Podrá movilizar, infraccionar olevantar con grúa algún vehículoque obstaculice el tránsito.

11. Los miembros de la División deControl de Tráfico trabajarán con elDepartamento de Vialidad yTransporte, para identificar lugaresdonde se requieren señalamientosnuevos o modificados, así comosemáforos.

12. La División de Control deTráfico:

~ Proporcionará criterios especí­ficos y controlará ei estable­cimiento e instauración deplanes de tránsito al nivel deedificio administrativo.

~ Mantendrá una Oficina deSituaciones de Tránsito quefuncionará las24horas dei díaycoordinará losesfuerzos con elDepartamento de Vialidad yTransporte, para controlar ydesplegarrecursos paracontrolarlavialidad entoda laciudad.

~ Establecerá un Registro deInformación de Tráfico pararecopilar datossobre patronesy condiciones delTráfico.

~ Establecerá una iínea tele­fónica a laqueelpúblico pueda----------e-

~ Rodolfo Ulloa Flores

llamar para reportar cambiosen lascondiciones deltránsitoy de esta manera ofrecer unmejordespliegue de recursos.

~ Mejorará el entrenamiento y elcontrol del nivel de eficienciade los oficiales de patrulla enel controidel tráfico.

~ Alertará a lossupervisores depatrulla (capitanes de guardiay oficiales de niveles supe­riores) para movilizar al per­sonai cuando sea necesariodirigirproblemas de tránsito.

~ Formará y coordinará unaUnidad dePolicíaAuxiliardedi­cada al control del tráfico.

Patrulla de edificio administrativo:

Cada edificio administrativo seráresponsable de la creación de un Plande Control de Tráfico, en el que seidentificará la existencia y el potencialde los problemas de tránsito dentro decada comandancia y propondrásoluciones o estrategias para tratarcon ellos. Los planes estarán a cargodel Supervisor de patrulla y serevisarán frecuentemente. Se tomaráen cuenta a los comandantes de losedificios administrativos y seasegurarán que sus supervisoressubordinados conozcan el contenidode los mismos.

Entrenamiento:

El NYPD mejorará e incrementará elnivel de entrenamiento desde losreclutas hasta los ejecutivos. LaDivisión de Control de Tráfico señalarásus necesidades en materia decapacitación y será la Academia dePolicía la encargada de proporcionarese nivel de entrenamiento.

La Sección de Entrenamiento a Reclu­tas de la Academia de Policía,aumentará substancialmente lacantidad de instrucción a los nuevosoficiales. Los reclutas se asignarán alcampo para obtener entrenamientorealista dirigiendo el tráfico en crucerosy en lugares de accidentes auto­movilísticos. Los oficiales veteranosfueron instruidos a través de entre­namiento a nivel de edificio adminis­trativo y películas de entrenamiento.

Con el fin de mejorar el éxito delDepartamento en la aprehensión deconductores de autos robados, se tuvodisponible un entrenamiento extensoa los miembros del Distrito de Auto­pistas sobre el uso del sistema derastreo y recuperación de autosrobados Lo-Jack.

El Instituto de Tránsito de laUniversidad del Noreste, después deestudiar la congestión del tráfico de laciudad en las calles, ha creado uncurso titulado "Seminario de Admi­nistración del Tráfico para la Ciudadde Nueva York". Asistirán a este cursolos miembros de niveles con antigüe-

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dad de la División de Control de Tráficoy del Departamento de Vialidad yTransporte. El Centro de InvestigaciónUrbana del Colegio Hunter, tambiénproporciona asistencia para identificarnecesidades de entrenamiento.

Creando sociedades:

El éxito de los esfuerzos del Depar­tamento de Poiicía al recuperar loscaminos de la ciudad sólo pudieronocurrir por medio de la creación desociedades con otras agenciasgubernamentales, departamento depolicía,organizacionescomunitarias, lacomunidad empresarial y las organiza­ciones relacionadas con el tránsito.

Educación pública:

El Departamento de Policía y elDepartamento de Vialidad y Trans­porte trabajó para educar al púbiicorespecto a las leyes de tránsito y laseguridad. Para crear un ambiente quepromueva la cortesía entre conduc­tores, peatones, motociclistas yciclistas.

La Oficina del Alcalde y otrasagencias participaron en iaeducación ai público. El Comi­sionado de Distrito en Infor-maciónPública para el Depar-tamento dePolicía, trabajo cerca de los mediosde comunicación para difundirinformación importante. Otrosrecursos que se utilizarán incluyen:

~ Programa de radio del Alcaide;

~ El uso de anuncios en espaciospúblicos;

~ Letreros en autobuses;

~ Nuevos señalamientos encruces e intersecciones; y

~ Periódicos de la comunidad.

Los comandantes de edificiosadministrativos trabajan con lasorganizaciones de la comunidad localy representantes escolares paraeducar aún más al público.

5.- "CERO TOLERANCIA" ENMÉXICO.

a),-Caso Chihuahua.'

El actual gobierno estatal de Chihua­hua, encabezado por Patricio MartínezGarcia, desde su toma de posesión el4 de octubre de 1998, anunció laaplicación de medidas tendientes aimplantar en la entidad el programa"Cero Tolerancia", basado en lascircunstancias y necesidades de laentidad.

El implantado en Chihuahua es unprograma preventivo a cargo de laProcuraduría General de Justicia delEstado, que busca el cumplimientoespontáneo de la Ley en sus partesmínimas como herramienta detransformación cultural que elimine lasfaltas, delitos mayores y de impactosocial.

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u.P Rodolfo Ulloa Flores

Se pretende combatir las conductasque representen infracciones menoresadministrativas y faltas de BandosMunicipales de Policía y BuenGobierno, partiendo de la premisa queen la medida en que estas conductassean observadas por la sociedad enla actividad pública y privada, seasumirá una cultura de respeto a lacomunidad y a la Ley.

En el diagnóstico realizado por elGobierno del Estado se detectaronuna serie de conductas impunesque en muchas ocasiones eran elprimer paso para la comisión dedelitos de mayor gravedad, des­tacando las siguientes:

En la comunidad:

Tirar basura y desperdicios enla vía pública.

Emisión de contaminantes.

Quema de materiales y basuraa cielo abierto.

Falta de respeto a minus­válidos.

Violencia intrafamiliar.

Maltrato a menores.

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Desperdicio de agua.

Pornografía y venta de sus­tancias tóxicas en escuelas.

Ausentismo escolar.

De tránsito vehicular:

Conducir sin licencia demanejo.

Falta de respeto a los seña­lamientos viales peatonales.

Uso de vehículos en comisiónde delitos.

Conducir con exceso develocidad.

En la administración pública:

Prepotencia y mal trato a laciudadanía.

Falta de cortesía en el de­sempeño del servicio.

Recibir o exigir dadivas u ob­sequios para dar curso a lostrámites oficiales.

Abuso en el ejercicio de laautoridad.

El programa contempla 25 accionesiniciales inherentes a las secretarías ydependencias de Gobierno, involu­crando toda la actividad guber­namental en los aspectos generales

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que promuevan el cumplimiento de losreglamentos y las leyes sin excepción,previniendo la comisión de faltasmenores, que como ya lo mencio­namos se convierten en "caldo decultivo" propicio para la comisión deeventos delictivos graves.

Etapas en la implementación delPrograma "Cero Tolerancia".

Primera Etapa: Dar a conocer a losdiferentes sectores de la población lafinalidad del Programa, para lo cual setuvieron diversas reuniones conalcaldes y representantes sociales aquienes se les dio amplia información.

Segunda Etapa: Instruir a losSubprocuradores para que mantu­vieran una comunicación permanentecon los Alcaldes que se encuentrandentro de su jurisdicción para quedieran a conocer las acciones que sellevarían a cabo en lo que se refiere alPrograma, con la finalidad de que éstafuera una medida que llegara hasta losrincones más apartados de la entidad.

Tercera Etapa: Implementar unsistema de seguimiento y coordinacióndel Programa "Cero Tolerancia".

Cuarta Etapa: Realizar visitas a losdiferentes municipios para darinformación sobre los objetivos yalcances del Programa.

Quinta Etapa: Integrar los sistemasde control de información al Programa"Cero Tolerancia", con relación a la

prevención y sanción de los infractoresreincidentes y de alta peligrosidad.

En la operación, difusión y seguimientode las acciones del Programa, se dio yse continúa dando prioridad a lacoordinación interinstitucional en losámbitos federal, estatal y municipal.

Además, se promueve permanen­temente la participación activa de lacomunidad con el gobiernodifundiendo el Programa a través delos medios de comunicación masiva ymediante el contacto directo conorganizaciones, clubes de servicio,asociaciones religiosas, cámaras,sindicatos, instituciones educativas,entre otras.

Las 25 acciones iniciales quesanciona el Programa

"Cero Tolerancia":

En Gobernación (alcoholes):

1. Horarios precisos de distri­bución de bebidas.

2. Prohibición de venta amenores.

3. Cierre de establecimientos noautorizados.

En administración pública:

4. Adquisición de bienes vs.leyes relativas.

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iNlrII Rodolfo Ulloa Flores

5. Recibir dádivas u obsequios.

6. Abusos de autoridad u omitirobligaciones.

7. Pretender trato especial.

8. Realizar actos inmorales.

9. Impuntualidad o ausencias.

10. Uso indebido de equipooficial.

11. Portación de armas fuera deservicio.

En Vialidad:

12. Conducir sin licencia demanejo.

13. Conducir bajo influencia desustancias tóxicas.

14. Conducir con exceso develocidad.

15. No respetar señalamientos ysemáforos.

16. Transporte públioo: Desoortesía,unidades en mal estado,reoorridos fuera de horarios.

17. Obstruir áreas especialespara discapacitados.

En Educación:

18. Introducir armas a losplanteles educativos.

19. Introducir pornografía a losplanteles.

20. Introducir a los plantelessustancias tóxicas de abuso.

En Ecología:

21. Emisión ostensible de conta­minantes por vehículosautomotores.

22. Producir daños a parques yjardines.

23. Fumar en lugares públicos.

24. Quemar basura a cieloabierto.

25. Tirar basura en la vía pública.

Evaluación y resultados:

Durante los dos primeros años deoperación delPrograma ''CeroTolerancia",los índices delictivos en materia de denun­cias presentadas ante agencias delministerio públioo del fuero oomún dismi­nuyeron de manera dramática, pasandode 73 mil 202 denuncias registradas en1998 a 57 mil 970 denuncias en 1999(2.29%) Y a 52 mil 955 denuncias en elaño 2000 (-8.65%).

b) En otras ciudades

La forma más eficaz de combatir lainseguridad pública en las ciudades,es el control y vigilancia en las zonasurbanas que producen o reciben el

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#'4» Revista de Administración Publica iNlP

impacto inicial de inseguridad a travésde las conductas antisociales que noestán calificadas como delitos, peroson el primer nivel de escala en lo quenecesariamente habrá de convertirseen criminalidad.

Estos hechos, que son los que a diarioimpactan a la convivencia, van desdepintas y graffiti, y el uso agresivo dedesechos y basura, hasta tráfico y usode drogas, abusos cotidianos alestacionar vehículos en accesos y zo­nas prohibidas, pasando por lasagresiones verbales y físicas de lospandilleros, y a una multitud de con­ductas que le hacen la vida imposiblea la comunidad y que poco o nada sehace para evitarlo, corregirlo osancionarlo.

En México tenemos en algunasciudades, leyes y reglamentos dejusticia cívica que sancionan con mul­tas y, en ocasiones, con brevesarrestos esas conductas tan agresi­vas, pero si en verdad queremos daruna respuesta efectiva e inmediata alproblema de inseguridad, es impera­tivo modificar el actual sistema deseguridad y justicia, es decir, modificarlo que no ha funcionado.

De acuerdo con el ProgramaNacionai de Seguridad Pública elGobierno Federal por conducto de laSecretaría de Seguridad Pública yconforme a las estrategias en la ma­teria establecidas en el Pian Nacionalde Desarrollo 2001-2006 a la fecha,se llevan a cabo programas y accio-

nes que han rendido buenos resulta­dos corno son: Prevenir el delito paragarantizar la seguridad pública y latranquilidad ciudadana, con estrate­gias como proporcionar apoyo a losgobiernos locales y a las autoridadesfederales, promover programas ymecanismos de prevención del delitoy difundirlos.?

Las acciones realizadas con elpropósito de establecer medidas deprevención y combate a la delincuen­cia e inseguridad pública son variables,entre otras: la realización de mas de60 operativos en todo el país enciudades como T1juana, Ciudad Juárez,Monterrey, Culiacán, Guadalajara,Veracruz y el Distrito Federal pormencionar algunas.

De igual manera se ha apoyado a lasentidades con el rediseño de sussistemas operativos, estableciendo elsistema de planeación y control policiai,a través del cual se ha logrado unadisminución de ilícitos en las zonas enlas que se aplicó como: T1juana con un28% y el D.F. con un 13%.

Hay que mencionar que durante el año2001 se denunciaron 1,443.568 deiitosdel fuero común mientras que en elámbito federal ascendió a 74, 335, loque demuestra que la mayor incidenciadelictiva es del fuero común y estosson r-sponsabuoao de las autoridadeslocales. No obstante el Sistema deSeguridad Pública ha establecidooperativos coordinados en apoyodirecto a las entidades federativas para

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~ Rodolfo UlloaFlores ,

lograr disminuir la incidencia delictiva.Todas estas acciones que se hanrealizado por la Secretaría de Seguri­dad Pública a través de la PFP son unarespuesta a la sociedad que demandaTolerancia Cero

Sin embargo otro de los objetivos delPrograma Nacional de SeguridadPública, que tiene estrecha relación conel combate a la delincuencia es el quese refiere precisamente a la reformaintegral del Sistema de SeguridadPública, ya que entre las propuestasmás importantes se encuentran:

Dotar a la policía preventivade las facultades legales parainvestigar, prevenir los delitosy participar como parteacusadora en aquellos queconozca y no exista denun­ciante, circunstancia quepermitirá multiplicar losesfuerzos contra el crimen.

Promover una Ley tipo deJusticia Cívica con el objeto deimpartir la justicia inmediata debarandilla para infracciones ydelitos menores, promoviendo

como sanciones fundamen­tales, la reparación del daño yel trabajo a la comunidad yvinculando este código a lastareas policiales de contactoinmediato con la sociedad,como son los Programas dePolicía de Barrio y de Policíade Acercamiento.

Vincular a la Policía de Barrioy a la de Acercamiento o Mu­nicipal con las tareas deprevención y justicia cívica y surelación con la comunidad,estableciendo los controles defuncionalidad de la policíapreventiva, mediante lossistemas de cuadrante y zonasde patrullaje y la vinculacióndirecta entre el policía y sucomunidad. Con lo anteriorpodemos afirmar que deaprobarse, se habrá resueltode manera integral el combatea la delincuencia en estrecharelación con la comunidadcumpliendo así con una de susdemandas más sentidas quees la lucha contra la inse­guridad pública.

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de' Revista de Administración Pública iNloP

Notas:

1Cilras del Secretariado Ejecutivo del SistemaNacional de Seguridad Pública. Diciembre 2001.

2 Encuesta realizada en marzodel 2002, por elInstituto Ciudadano de Estudios sobre laInseguridad, A. C.

3 Iniciativa de Ley del GobiemoFederal a travésde la SSP, para modificardiversas leyes en iamateria.

4 Estrategias poiiciacas emprendidas porel Alcalde de Nueva York Rudolph W. Giulianiy por el Comisionado de Policía William J.Bralton. Do Police Matter? An Analisis 01

the Impact 01 New York Citys PoliceReformas, New York. Manhathan Institutefor Policy Research 2001, En: Civic Repor!No. 22, Diciembre 2001. Periódico El Eco­nomista, S.A. de C.V.: Artículo de JulioGómez: NY trazó el camino para abatir lainseguridad, publicado el 26102102.

5 Revista: Cero Tolerancia. El Programa....Editada por el Gobiemo del Estado de Chihua­hua, Diciembre 2001.

6 Programa Nacional de Seguridad Pública2001-2006; Editado por la Secretaria deSeguridad Pública, Junio 2002.

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EL INSTITUTO CIUDADANO DE ESTUDIOSSOBRE LA INSEGURIDAD

DR. LUIS DE LA BARREDADirector General del Instituto Ciudadano de

Estudios sobre la Inseguridad.

Un bien revalorado

La criminalidad apaga muchas luces, entierra muchas esperanzas, aniquilamuchos anhelos, y la hemos visto, impotentes y atónitos, crecer

desmesuradamente en los últimos tres lustros. Se convirtió en una de nuestraspesadillas finiseculares y hoy, al inicio del tercer milenio, sigue siendo motivo dejaqueca colectiva. No hay campaña de candidato a algún cargo de elecciónpopular en que no se plantee como la primera causa de angustia en los diferentessectores de la sociedad. A todos nos menoscaba.

Como la libertad, la salud y el amor, la seguridad pública es uno de esos bienesque sólo se valoran debidamente cuando se pierden o se ven gravementedeteriorados. Hoy la estamos revalorando, reconociéndole su alta jerarquía,porque franjas muy amplias de nuestro país, en las ciudades y en la campiña,se han venido volviendo inseguras.

Un problema complejo

En su ensayo El miedo, Pierre Mannoni observa que la serenidad y la falta depeligro no predisponen a la movilización, y de nada sirve hablar de riesgoscuando reina una calma momentánea; en cambio, "el temor disipa la molicie, eladormecimiento, sucede al quietismo del grupo y lo lleva a la actividad y aldinamismo". Así, hemos venido tomando conciencia de la importancia que tiene

iNaP LUIS de la Barreda if

prevenir y, en su caso, perseguir losdelitos con un razonable grado deeficacia.

Desde luego, la respuesta socialno siempre es la adecuada. El mismoautor advierte que los individuos, alsentirse perdidos, buscan remediosapropiados para su situación, perosucede que las soluciones queencuentran en tales circunstancias nosuelen ser las mejores. "Los sustitutivosa los que se entregan, a veces contotal ceguera, son también hijos deltemor, y como tales lo prolongan ymultiplican". Es lo que indica Micheletal señalar la contemporaneidad entrelas brujas y las épocas dedesesperación.

Sin embargo, la respuesta de lacolectividad no tiene que serfatalmente irracional. La zozobraexenta de paranoia puede ser un buenindicio de salud social, io que noresulta desdeñable. El desafío esencontrar las salidas adecuadas.

Lo que nos jugamos en ese retono es poco relevante: atañe a nuestracalidad de vida como individuos y comocolectividad; más aún: a la viabilidadde la convivencia civilizada.

Este país en el que vivimos y alque, como los enamorados respectode su amada, tanto amamos, tanto ad­miramos y tanto le reprochamos, notiene sustituto en nuestras vidas: noes posible comprarnos otro. Aquíhemos de estar lo mejor que se pueda.

Aquí discurren nuestras vidas y aquíhemos de crear las mejores condi­ciones posibles de convivencia.

La criminalidad no siempre esobjeto de puntos de vista que lacomprendan en toda su magnitud, suimportancia y su complejidad. Desdecierta visión simplista de derecha se leha querido reducir a un problemapoliciaco, no obstante que diversosfactores sociales, de muy variadaíndole, influyen decisivamente en sugénesis y su desarrollo. Desdedeterminada óptica esquemática deizquierda se le ha catalogado como unasunto que perjudica exclusivamentea la burguesía y demás clasesdominantes, a pesar de que los datosde la realidad muestran claramenteque suele afectar también, y en ciertosdelitos preponderantemente, a lasclases medias y a los más pobres.

Una respuesta ciudadana

El prestigiado criminólogo Rafael RuizHarrell señala tres accionespreliminares, que deben llevarse acabo de inmediato, en el combate a lainseguridad pública: un programa des­tinado a ganar la confianza ciudadana,una reforma a ciertas disposicioneslegales y la creación de una instituciónindependiente encargada de llevar yanalizar la información delictíva. "En­tre las tareas preparatorias debedársele también -sugiere Ruiz Harrell­especial atención al establecimiento deuna institución encargada de manejar,

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conservar, analizar y difundir lasestadísticas delictivas. Ya no puedeseguir el toma y daca sobre si sonconfiables o están amañadas, si sonrepresentativas o fueron manipuladas.Con ello padece la credibilidad de lasautoridades y crece todavía más ladesconfianza. Es necesario que quienmaneje las estadísticas no sea quienlas emita y, por la misma razón, esnecesario también que el órgano quelo haga sea independiente y esté bajoel control de un consejo ciudadano. Nose trata de un punto menor: siqueremos llegar a ser capaces dellevar adelante las tareas preventivasreseñadas y de evaluar con precisiónsi en verdad se está logrando reducirla impunidad conforme al programaque se apruebe, requerimos deestadísticas confiables y oportunas. Nohay otro instrumento".

En atención al dramático problema deinseguridad pública en nuestro país,la Universidad Nacional Autónoma deMéxico, el Instituto Tecnológico deEstudios Superiores de Monterrey, elConsejo Coordinador Empresarial, laConfederación Patronal de la Repú­blica Mexicana y la revista Este paíshan conjuntado esfuerzos y recursosal crear el Instituto Ciudadano deEstudios sobre la Inseguridad (ICESI).

La información disponible antes de lacreación del ICES' no se sustentabaen el empleo de instrumentos estadís­ticos suficientemente confiables quepermitieran el análisis óptimo de lastendencias de la criminalidad en

México. La generación de un sistemapermanente de estadística veraz esuna necesidad primordial para laplaneación de acciones que permitan,mediante la planeación adecuada, elcombate eficaz contra la inseguridad.La difusión de información pococonfiable ha generado una percepcióndistorsionada de las tendencias de lacriminalidad y ha ocasionado unprofundo escepticismo social respectode las cifras oficiales.

De ahí la necesidad de la creación deun organismo no gubernamental, conautonomía jurídica, política y técnica,un organismo ciudadano, que genereestudios y encuestas sobre tendenciasen materia de inseguridad.

La creación del ICESI surge de lanecesidad de contar con la instanciaciudadana que genere, utilice y difundapermanentemente información esta­dística estratégica en materia deinseguridad pública, para desarrollar, a suvez, investigaciones rigurosas mediante elacopio, procesamiento, interpretación ydifusión de indicadores e índices sobre laviolencia social en México, que sirvan desustento paraeldiseño de políticas públicasen materia de seguridad.

EIICESI se propone constituirse en unorganismo capaz de generar y aglutinarla información, y certificar su veracidady su consistencia. Las cifras oficialesson indispensables, pero son asimismoimprescindibles las que proceden delos ciudadanos y muy especialmentelas que provienen de las víctimas.

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u.P LUIs de la Barreda

El ICES 1 lleva a cabo sus tareassirviéndose de la infraestructura de lasinstituciones que le han dado origen.Trabaja con los métodos probadoscientíficamente y adoptando el máximorigor teórico en sus encuestas,investigaciones y propuestas, las quetendrán el máximo nivel de calidadinternacional. Al hacerlo, irá formandolosespecialistas en la materiaque haránposible darle continuidad a sus afanes.

El compromiso del ICESI es con lasociedad mexicana, por lo que actúa yseguirá actuando con plena autonomía,la que no puede entenderse rec­tamente como capricho ni desmesurasino como búsqueda objetiva de laverdad y, a partir de lo que ésta revele,formulación de sugerencias sinsujetarse jamás a la servidumbre delprejuicio o la ideología.

EIICESI sostendrácordiales y fructíferasrelaciones con las autoridades, lospartidos políticos, las iglesias, lasorganizaciones civiles, etcétera, sincederun ápice de la libertad con que debeproceder un organismo ciudadano.Solamente si actúa con escrupulosoprofesionalismo e irrestricta autonomíapodrá ser útil a la sociedad y cumplir lamisión para la que ha sido creado.

Primera encuesta nacional

Uno de los propósitos fundamentalesdel ICESI es el de fincarse como lainstitución certificadora de toda lainformación que se genere y se difundaen torno a la inseguridad, y, a la vez,

generar información confiable en lamateria. Su primera actividad relevantefue el diseño y la coordinación de laprimera encuesta nacional sobreinsegu-ridad pública, realizadaconforme a estándares internacionalesy métodos estadísticos sugeridos porla Organización de las NacionesUnidas.

En su elaboración participaron losmiembros del Consejo Técnico delICESI, entre los que figuran des­tacados especialistas: la doctoraRosa María Rubalcava, delConsejo de la revista Este país; eldoctor Rodolfo Loyola, por elInstituto Tecnológico de EstudiosSuperiores de Monterrey; el licen­ciado Raymundo Winkler, DirectorGeneral del Consejo CoordinadorEmpresarial; el licenciado LorenzoPeláez, Director General de laConfederación Patronal de laRepública Mexicana; el doctorRené Jiménez, Director Técnico delInstituto, por la Universidad Na­cional Autónoma de México, y lalicenciada Cecilia Sayeg, DirectoraOperativa del Instituto.

La encuesta tuvo como objetivos:

• Conocer la percepción so­bre la inseguridad en cadauna de las entidades de laRepública.

• Estimar el nivel de inseguridadpercibido en los diferentesámbitos de convivencia.

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, " , Revista de Administración Pública iNoP

• Identificar el tipo de actividadesy hábitos cotidianos inhibidospor el miedo a ser víctima deconductas delictivas.

• Estimar los hechos delictivosdenunciados y los no denun­ciados a nivel nacional y porentidad federativa.

• Registrar el historial deexperiencias de victimizaciónen relación con:

bajo un criterio estratificado y porconglomerados. El público objetivofueron hombres y mujeres de laRepública mexicana. El tamaño de lamuestra total fue de 35,001 cuestio­narios, más de 1,000 por entidadfederativa. La ponderación se hizo porpoblación de cada entidad. La fuentede universos fue el censo general depoblación de vivienda 2000 llevado acabo por el INEGI. La encuesta selevantó del 2 al 24 de marzo de 2002.El periodo de referencia fue todo el añode 2001.

a) El tipo de delito;

b) El lugar en que se cometió eldelito;

e) La reacción de la víctima,especialmente respecto delejercicio del derecho a ladenuncia;

d) Las razones de la omisión dedenuncia;

El levantamiento estuvo a cargo decuatro de las empresas encuestadorasmás importantes y prestigiosas delpaís: Berumen y Asociados, ConsultaMitofsky, GAUSSC y Pisos Bimsa.

No se trataba en modo alguno dedescalificar o desestimar losdatosoficialessino de complementarlos con lainíormación aportada por los ciudadanosy muy especialmente por las víctimas.

e) El porcentaje de delitoscometidoscon violenciafísicao moral, y, en sucaso,el armautilizada;

f)Elmonto estimado delaspérdidaso daños eoonómicos, y

g) La edad estimada de losautoresdel delito.

Los hogares donde se aplicaron loscuestionarios fueron seleccionados

Antecedentes importantes en Méxicoson las encuestas llevadas a cabo porla revista Este país y por el programasobre la violencia social del Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM;pero jamás se había realizado ennuestro país -ni en ningún otro deAmérica Latina, Asia y África- unaencuesta nacional de esta magnitud yrepresentatividad. Constituye unaaproximación cercana al problema dela inseguridad con informaciónconfiable acerca de su cuantificaciónfáctica y su percepción social.

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iNllI LUIS de la Barreda "

4.2 millones de mexicanos fueronvíctimas de la delincuencia en 2001.

Los daños y las pérdidas materialesascendieron a 49 mil millones de pesos,monto que equivale aproxima-damente al0.85% del producto intemo bruto.

Los del~os referidos por las víctimas -deloscuales el robo representa el 92%-sonen su gran mayoría del fuero común, esdecir, de la competencia de las entidadesfederativas.

66% de los ofendidos no reporta el del~oante ninguna autoridad, prin-eipalmenteporque le parece que sería una pérdidade tiempo y que los trám~es son largos ydifíciles.

Sólo uno de cada cuatro delitos sedenunció ante el Ministerio Público.

Se estima que el año pasado la cifranegra de la inseguridad fue de 2millones 972 mil 230.

El 44% de los delitos se cometió conviolencia, sobre todo empleándosearmas de fuego.

47% de los mexicanos se sienteinseguro en el lugar donde radica.

23% de la población ha dejado derealizar actividades cotidianas, como

salir de noche, o ha aban-donadociertos hábitos, como llevar consigodinero en efectivo, por la inseguridad.

Al menos una persona del 14% de loshogares fue víctima de un delito. Laquinta parte de ellos sufrió más de unacto delictivo.

En el Distrito Federal la delin­cuencia alcanzó al 39% de los ho­gares. En esta misma entidadfederativa se cometieron 17 mil 708delitos por cada 100 mil 000 habi­tantes, la más alta incidenciadelictiva del país.

En el Estado de México se dio el másalto porcentaje de delitos cometidoscon violencia: 63%.

Telón

Los mexicanos, sea cual seanuestro color político, queremosseguridad en nuestras calles,nuestras viviendas, nuestro patri­monio, los establecimientos co­merciales, nuestros vehículos y eltransporte público. Sabemos que laprimera injusticia social es lainseguridad y tenemos derecho aconocer, como conditio sine quanon para combatirla, sus cifrasreales, hasta hace muy poco, di­mensión desconocida.

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LA SEGURIDAD NACIONAL Y LA SEGURIDADPÚBLICA FRENTE A LA NUEVA REALIDAD

INTERNACIONAL

DR. FRANCISCO JAVIER ACUÑA LLAMASInvestigador y Profesor de la

Universidad Anáhuac: Campus Sur.

Introducción

El siglo XXI arranca en medio de la globalización la que como fenómenoimparable se presenta como una arma de dos filos para los pueblos y los

estados-nacionales, en nuestra época hay interdependencia mundial pero estálejos de haberse logrado una integración.'

Los atentados del 11 de septiembre de 2001 dejaron expuesta a los cuatrovientos la vulnerabilidad de la nación más poderosa de la tierra, como lohabríamos comprobado al fin de la segunda guerra mundial, que los grandesavances de la ciencia, la aeronavegación, la cibernética y las telecomunicacionesque achicaron el planeta para satisfacer los sueños -y las pesadillas- del hombre,de repente se volcaron en hipérbole y demostraron una nueva y letal dosis deautodestrucción humana, acontecimientos gráficos de la instalación de la eradel terrorismo, una era que apenas empezamos a considerar, una etapa en laque todos los seres vivos del orbe dependemos de modo mas intenso de cualquiermovimiento que se suceda en nuestra "aldea global" nunca mejor denominadaasí por Mc Luhan.

Luis Dallanegra sentenciaba en una extraordinaria ponencia que hízo de lanuestra obligada guía: "Lo ocurrido ha matado no solamente a personas sino aideas: la noción de que la tecnología haría de EUA una fortaleza casi imposiblede penetrar". 2

u-tO Francisco Javier Acuña Llamas '

Los atentados terroristas ventilan laprimera gran crisis del siglo XXI. Eltema en puerta es rico en matices ynuestra visualización del mismo seconcentrará en examinar la delgadafrontera entre la seguridad y losderechos humanos, los signos quearroja esa difícil ecuación: seguridady derechos humanos a lo largo de losdoce primeros meses de que sesuscitaran los trágicos atentados enNueva York, nos advierten que en estaencrucijada los derechos humanosvuelven a perder el espacio que tantohabía costado alcanzar en el terrenode las relaciones internacicnales.? Losterroristas del 11 S han logrado de­mostrar que con reducidos medios yuna perversa y suicida capacidad sepueden superar los sistemas deprevención elaborados por los cientí­ficos e ingenieros, a partir del 11 S, sepuede afirmar que, el poder militar nonecesariamente constituye unagarantía a la seguridad nacional.'

Finalmente la historia le viene dandoen parte la razón a Samuel Hunting­ton, que en su conocida obra Choqueentre Civilizaciones auguraba "...lasgrandes divisiones de la humanidad,así como las fuentes dominantes delconflicto serán culturales... "

Las grandes consecuencias de losatentados terroristas desencadenarony eso es profundamente cierto, unaoleada de sentimientos radicales,intolerancia e Irreconclflabllidad" entrelo que puede expresarse como losvalores del mundo cultural occidental

y los que bajo esa misma premisapueden considerarse los propios delmundo cultural islámico (disperso enel planisferio). El repudio que histó­ricamente ha forjado las grandesconflagraciones y exterminios selec­tivos han tenido casi siempre unpoderoso referente de intolerancia ra­cial o religiosa y normalmente estallancuando se combinan ambas para darleal conflicto un pretexto de carácter cul­tural." Así las cosas el mismo Hunting­ton propone para fines de estudioagrupar a los países en términos desu cultura y civilización, prescindiendode las clásicas clasificaciones basadasen su adscripción a determinadosistema político, jurídico y económicoo a su nivel de desarrollo.

En efecto estamos frente a nuevasformas de guerra y Estados Unidosestáfrente a un enemigo que no tiene unrostro visible ni fronteras determina­das, ni barcos de guerra.7 La estrategiaBush en respuesta a los atentadossobre el eje de una serie de ofensivasy probables intervenciones armadas enotros países después de Afganistánbajo el justificante de "la guerra alterrorismo" contra los "Estados fallidos"(caóticos o anárquicos al imperio de lalegalidad) que alimentan o promuevenel terrorismo ha lanzado una indudablenueva apuesta norte-americana, el"suplir" el rol de la ONU al efecto deaplicar sanciones con o sin el consen­timiento de los demás integrantes delConsejo de Seguridad y al margen delos mecanismos internacionalesprevistos.

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" '" Revista de Administración Pública iNllJ

La influencia de la cosa norte­americana es determinante y efectiva,por razones de estricta seguridad dela poderosa nación, a partir del 11 deseptiembre, la seguridad mundial serávariable dependiente de la seguridadinterior de EUA8 y ello es un hechocuestionable y lamentable que fácti­camente se viene imponiendo.

Repercusiones del 11 Sen México

La severa crisis económica que siguede los atentados de septiembre de2001, afectó a la aeronavegaciónespacial con fines turísticos especial­mente con perjuicios para la industriasin chimeneas en México y el Canadá.Las cifras estadísticas poco dicen, lodelicado es la tendencia en vísperasde una intervenciónarmada sobre Irak,que haría recrudeceder las medidasextremas de seguridad sobre losviajeros hacia cualquier destinopróximo a los Estados Unidos o ser elblanco de las eventuales represaliasde corte terrorista.

Sin embargo, quizás el más grande delos perjuicios que el Estado mexicanopueda estar registrando al respectotiene que ver con el acuerdo migratorioen puertas de una eventual nego­ciación bilateral con la administraciónBush.

La agenda norteamericana giró cientoochenta grados y prácticamente seconcentra desde entonces en dosprioridades evidentes: la seguridad

interna de Estados Unidos y laoperación "Libertad Duradera" (otambién conocida como guerra preven­tiva contra el terrorismo). Así las cosases francamente difícil que prospereuna iniciativa de largo acariciada, quecuando fue planteada, vino a generarun océano de expectativas de parte delos millones de nacionales que año conaño se trasladan de manera clandes­tina a los campos de cultivo del vecinopaís y retornanal cabo de la temporadaagrícola, además de los que allápermanecen en similar condición dedi­cados a otras actividades del mercadolaboral informal de la UniónAmericana.

La iniciativa de la administración Bush"Seguridad Fronteriza", aprobada porel Congreso en Mayo de 2002 vieneen los hechos a contradecir lasintenciones de un acuerdo migratoriocomo el que se hubiera podidoalcanzar antes del 11 S entre México ylos Estados Unidos de Norteamérica.

En aigunos círculos de estudio de lasrelaciones entre Washington y México,se habla de una tensión en la relaciónbilateral derivada de la limitadareacción del Gobierno mexicano enofrecer al homólogo toda clase deapoyos frente a la respuesta militar quedesde el mismo día de los aconte­cimientos era predecible ocurriría. Lapoi ítica exterior mexicana, de largofundada en un ejercicio diplomático afavor de la paz se impuso así misma,evitar una reacción de absolutorespaldo a la administración delPresidente Bush, que inclusive hizo

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iNlII Francisco Javier Acuña Llamas

mella interna en México al haber-seinsinuado por el Presidente de laRepública mexicana, la incompetenciade las FuerzasArmadasnacionales paraparticipar en cualquier confiicto, lo quefue interpretado como una sub­estimación de parte del mismo Jefe delas Fuerzas Armadas vs el EjércitoNacional, tradicionalmente leal einstitucional al titular del Poder EjecutivoFederal.

La explicación del Gobierno mexicanopor conducto de la Cancillería delcambio de la situación internacionalpuede sintetizarse con las siguientesexpresiones:

... Las perspectivas de un sistemainternacional crecientemente in­tegrado y estable se vieron en­sombrecidas ...

... Esos atentados obligaron aEstadosUnidos, cuyo poderío le con­fiere una influencia determinante enel escenario mundial, a replantearsus prioridades internacionales conel propósito de responder a la ame­naza terrorista...

Ante ese escenario, la política ex­terior de nuestro país ha debido serajustada para introducir nuevasacciones y establecer nuevos plazosque hagan posible, en un ambienteradicalmente distinto, alcanzar iosobjetivos trazados originalmente ... 9

En el contexto hemisférico, justo antesde los atentados del 11 S, el Gobierno

mexicano anuncio su voluntad deimpulsar el replanteamiento del TIAR(Tratado Interamericano de AsistenciaRecíproca) a escasos días de la fechadecidió denunciar el tratado, lo quedicho tratado establece un sistema re­gional de defensa para los estadosamericanos en el marco de la OEA; quehabría brillado por su inutilidad encontadas ocasiones. Por ejemplo en elcaso de las Malvinas, cuando la crisisde los misiles rusos en Cuba, etcétera.

Después de la guerra fría dicho tratadopodría ser utilizado de manera eficazen función del nuevo orden mundial,sorprende la actitud de la cancillería,mientras la Sedena y la PGR secoordinan y estrechan vínculos con elejército y las autoridades policiales delos Estados Unidos en materia deseguridad trasnfronteriza y narco­tráfico la retirada de México dei TIARse convierte en una premisa extraña,por lo menos en un dato que nofavorece a la necesidad de dar unarespuesta hemisférica al problema dela inseguridad internacional.

En lo referente a la ratificación delEstatuto de Roma por el Senado de laRepública, la situación actual esfrancamente desalentadora, se precisauna reforma constítucional a efecto decontemplar la competencia de la CortePenal Internacional como instanciamáxima, lo que desde la ortodoxia seconvierte en una pérdida de soberaníaen perjuicio del máximo tribunal delpaís; la mentalidad que impera en elSenado es a todas luces poco

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'4,"",f Revista de Administración Pública i,M.P

promisoria a cualquier reforma a laConstitución en un tema "tabú" cuandopor ahora y desde hace meses esacuestión suscita la polémica reforma alsistema de energía eléctrica susten­tada ante la Cámara alta por elPresidente de la República.

La seguridad nacional y su evoluciónen la era de la globalización. Una merareferencia.

Hace un poco más de diez años SergioAguayo y Bruce Michael Bagley'°com­pilaron un documento dedicado aexaminar y reexaminar las nociones dela seguridad nacional y también aimaginar el futuro inmediato de dichoconcepto de cara a la interdependenciade las naciones.

Así, advertían que ...desde la perspec­tiva realista, la defensa de la seguridadnacional generalmente se entiende entérminos de los recursos a disposicióndel poder -principalmente militares- yque esta defensa usualmente se co­loca en la cúspide de la escala deprioridades de los Estados-nación.

Al referir la obra de Richard RockwellMoss, concluían con él que las políticasque buscan garantizar la seguridad deun Estado o régimen no necesaria­mente están promoviendo la seguridadde la sociedad como un todo o de susmiembros individuales.

Así fuimos enterados de cómo algunosregímenes disponían de un poderosoy sofisticado sistema de "seguridad

nacional" sin que sus habitantesestuvieran a salvo de eventualespeligros, los atentados del 11 S con­firman plenamente esa hipótesis.

En el hilo argumental de su trabajo -yasobre lacosamexicana- enjuician lasseriascontradicciones entre el discurso y lasacciones de los gobiernos posre­volucionarios de corte autoritario: "...Porun lado, se manejauna definición ampliaque equipara a la seguridad con eldesarrollo, la democracia y la inde­pendencia. Por el otro, se mantiene esavisión tradicional que iguala la seguridadnacional con la intemay con el control delasoposiciones pormedios autoritarios..."

En buena parte la explicación de larealidad nacional expone la concen­tración de los recursos y mecanismosdel poder en México durante largotiempo volcados a asegurar el controlpolítico del país desde la certidumbrepor parte de la clase gobernante de seresa la exclusiva empresa a su cargo,confiados en la imposibilidad real deuna amenaza a la integridad territorialdel país proveniente del exterior por laventajosa cercaníacon Estados Unidos.

Dentro de un amplio "cajón de sastre"fueron incluidos por el sigilo guberna­tivo todos los medios públicos incluidala información política de nacionalesy extranjeros vinculados a los proce­sos de participación ciudadana enmarcha de la conquista de espaciosde representación popular desde laoposición: no se diga -por seratinente- la información estrictamente

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iNlII Francisco Javier Acuna Llamas

estratégica del Estado: ubicación ymovimiento de tropas, custodia de losmares nacionales y demás datos comouna información reservada concer­niente a la seguridad nacional, portanto manejada como criptica.

Una parcela de esa información se haempezado a volver pública tras lacreación de la Fiscalía Especial de losMovimientos Políticos del Pasado y laotra porción podrá conocerse por elefecto diferido de la vigencia de la LeyFederal de Acceso a la InformaciónPública, recién aprobada.

Está por demás señalar que en loreferente a la inseguridad social defrente a desastres naturales prede­cibles respecto a los que el Estadodebe establecer una serie depolíticas públicas permanentes decarácter preventivo, la sola cita delos devastadores efectos de lossismos de 1985 en la ciudad deMéxico desnudaron una cadena deerrores y negligencias que contri­buyeron a hacer más cruenta laexperiencia y más lenta y caóticala reacción de la autoridad paraemprender la organización de lareconstrucción. No faltó la suspica­cia que reparaba, precisamente enel trasfondo del manejo de laemergencia ante la inconvenienciapolítica de reconocer las cifras delas víctimas reales, los registrosoficiales al respecto se sujetarona una ex-presión limitada parajustificar la exención de la apli­cación del operativo militar que

hubiera tenido que asumir el con­trol pleno de la capital del país enposible menoscabo del mando civilde las instituciones nacionales.

La irrupción sorpresiva del levan­tamiento armado del Ejército Zapatistade Liberación Nacional (EZLN) enenero de 1994 y las circunstancias querodearon los magnicidios de un altojerarca de la Iglesia Católica en 1993,de un candidato a la Presidencia dela República y del Secretario Generaldel Partido mayoritario del país en elinolvidable 1994 son tan sólomuestras de una realidad nacional di­señada para un control político eficazbajo el nombre de "seguridadnacional".

Precisamente, la última etapa de laprolongación del régimen autoritarioen combinación con signos y acon­tecimientos confirmatorios de habercobrado efectos un proceso detransición a la democracia imparablese acompaña en paradoja con eldescomunal aumento de las cifras dedelincuencia espontánea y organi­zada, narcotráfico y la oleada desecuestros que ha colocado a Méxicoen la lista de los primeros lugares enel orbe.

La implementación de un SistemaNacional de Seguridad Pública y latransformacióndel sistemapolicial bajoel nombre de la Policía Federal Pre­ventiva son apenas un significativoprimer paso de un sendero porrecorrer.

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"'" Revista de Administración Publica iN!lP

La dualidad de las fuerzas de laglobalización, que lo mismo pueden serutilizadas para construir o paradestruir, para unir o para separar.

• Lo que se empieza adenominar: transición delmultipolarismo difuso a unareimplantación del unilate­ralismo condicionado en susefectos económicos y militares,que se puede condensar enlos siguientes rubros:

• La apertura de fronteras y elaislamiento económico depaíses; comercio abierto orestringido, facilidad paraviajar, comunicaciones ins­tantáneas, transferencias almomento, y un amplio acce­so a la información y a latecnología al servicio decualquier grupo o entornode poder.

• Los viejos enfrentamientosadquieren urgencia aterradora(Indía vs Pakistán por elterritorio de Cachemira, elestancamiento en el conflictodel próximo oriente, la extinciónde numerosos pueblos deiÁfrica y la desestabilizacióneconómica y política de buenaparte de los países de Asia, dela Europa central -otroracomunista- y de AméricaLatina." Grupos violentos quebasados en los conflictosideológico-religiosos reivin-

dican un futuro de exclusión enIndonesia, Filipinas, Colombia,Irán y otros lugares."

• La política de salvamento dela economía de Rusia con elsimultáneo respaldo a losmecanismos de controlsobre el armamento nuclearen Georgia y algunas otrasde las ex provincias de laextinta URSS y la paulatinainclusión de China a lasconvenciones y prácticas delcomercio mundial, bajo elauspicio de Estados Unidos,obliga a cuestionar la sólidapresunción de una negativaabsoluta de los cinco miem­bros del Consejo de Seguri­dad sobre algún eventualataque a Irak o a otrospuntos considerados en­claves del terrorismointernacional.

• El crecimiento del "integrismo"en el mundo musulmán comoposible respuesta al autori­tarismo y alta corrupción de losregímenes de países árabescalificados como "moderados"como Egipto, Arabia Saudita,la autoridad Palestina y Arge­lia entre otros.

• Todo lo anterior se sucede,mientras Europa vive un "euro­centrismo", basado en laestabilización del euro, la am­pliación de la Unión Europea y

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* Francisco Javier Acuña Llamas ~4

la imposibilidad de estableceruna política exterior común."

• El relativo distanciamiento en­tre Estados Unidos y la Europaunificada -con la excepción delnglaterra- es un dato impor­tante;" mientras Europa seperfila hacia la construcción deun cuasi federalismo modernoy basa su seguridad en el nue­vo orden que impere en el pla­neta por la vigencia delDerecho Internacional y lafortaleza de los organismos in­ternacionales como la ONU, laCorte Penal Internacional, alcontrario de la visión europea,Estados Unidos reivindica lasoberania nacional y de lalibertad para tomar decisionesindependientes (volviendo alsuperado esquema del Estado­nación, clásico, previo a laglobalización)'6

La cosa americana y el desajusteinterno y externo en materia de

derechos fundamentales ylibertades públicas.

La Comisión lnteramericana de De­rechos Humanos hizo público el 15 demarzo de 2002 que concedía 30 díasa los Estados Unidos para aclarar lasituación legal de los afganos dete­nidos en la base estadounidense deGuantánamo en Cuba, la exitativa dela Comisión consiste en obligar a lasautoridades norteamericanas a suje­tar ante los tribunales ordinarios de

dicho país a los detenidos afganos aefecto de que sea resuelta susituación jurídica. Naturalmente, laexigencia de comento ha sidoignorada por el Gobierno de EstadosUnidos, toda vez que si bien es partede la OEA, no ha ratificado la Conven­ción lnteramericana que creó la CIDH,bajo el recurrente y absurdo argu­mento de entender que dicharatificación vendría a interpretarsecomo una cesión de soberanía enasuntos judiciales.

El asunto ha encendido una alarmasobre el futuro de "detenidos sospe­chosos" (incluidos norteamericanos)de pertenecer a organizacionesterroristas en franca quiebra con elsistema elemental de respeto a losderechos esenciales de la población.

Lo cual entre otras reacciones fuecensurado por la American Civil Lib­erties Union, que elaboró un informe"Instiable Appetite: The Govern­ment's Demand tor New and Unnec­essary Powers after September 11",en el que cuestiona las medidas deWashigton al respecto, se trataquizás la más poderosa réplicadoméstica al caso.

El paradigma de la "tierra de laslibertades"

La crisis de la democracia norte­americana revíste un lento peroinequívoco proceso de decadencia delas instituciones republicanas y de laspropias libertades y derechos funda-

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mentales del ciudadano común, algoque coincide con el agotamiento delmodelo o del sistema que fuera en susdias impecablemente implantadodesde la misma Constitución de 1787,único texto superior que cuenta con215 años de vigencia ininterrumpida ydesde entonces considerado como unreferente obligado, empero, valdria lapena profundizar en el deterioro de unconjunto de institucionesy mecanismoscreados por la Constitución que acasoy de modo escalonado han venido ademostrar las debilidades que el largotrance de "normalidad democrática" hadeparado en demérito de los maspreciosos anhelos contenidos en laDeclaración de Independencia de Vir­ginia de 1776.

Quizás la gran depresión económicade la segunda década del siglo XX,pudiera haber sido el comienzo deuna serie de dobleces del pliego dela legalidad cardinal emanada de laConstitución, la proscripción del al­cohol pronto demostró los costosde la drasticidad estatal con elsurgimiento del inmenso mercadonegro y el paralelo funcionamientode las mafias que controlaron losdistritos de tráfico y distribuciónclandestina de artículos prohibidos,"la solución" de incorporar a lascorporaciones policiacas a exconvictos (criminales arrepentidos)bajo la lógica de conocer per­fectamente los recovecos de la de­lincuencia en compensación a laeficacia de control de la criminalidadvino sumando quiebras al plantea-

miento virginal de la cultura de lalegalidad de la cosa americana.

La segunda guerra que abrió el augede la industria militar y el fomento dela migración masiva de extranjerospuso a prueba los reajustes delmercado del trabajo interno y laprogresiva instalación de inmigrantesindispensables para ciertos sectoresdei mercado laboral al que ya nointentaban ingresar los nacionalesblancos; las desgastantes politicas dediscriminación por motivos de origenétnico y/o de pertenencia a "la raza decolor" seguidas de las campañasracistas y sus efectos imborrables; lainfluencia de George Kennan sobre elPresidente Truman para bajo el leitmotiv de la contención del comunismo,hizo que el mundo viviera 50 añosgirando en torno de la guerra fria y iajustificación de los desorbitantesgastos del presupuesto de defensa enmedio de una paz armada de costosdescomunales y que ahora tras ladesaparición de la URSS dejó en lahorfandad ideológica y económica alos antiguos enclaves del eje soviéticode influencia mundial, con el inesti­mable peligro de la seguridad de losarsenales bélico nucleares instaladosen los territorios de las ahorarepúblicas, algunas inmersas enconflictos independentistas como elcaso de Chechenia.

La reivindicación de la pena de muerteen algunos Estados de la Unión conresultados estadísticamente adversospara pertenecientes de los colectivos

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~ FranCISCO Javier Acuña Llamas

raciales minoritarios; los reveses delVietnam y de Bahía de Cochinos, adintra y ad extra, con todo aquello de laculpa psicológica de los horrores deuna intervención absurda e injusti­ficada y los traumas de los excombatientes y sus familias; la volea­dura del american way ot life, elmagnicidio -inaclarado- de Jhon F.Kennedy; los graves escándalos delWatergate, del Irangate, la impotenciaante el agravio de la perdurabilidad delrégimen de Castro en La Habana, laderrota en Nicaragua, en Guatemala yen El Salvador, la regresión delGobierno de Noriega en Panamá, en­tre otros costes parecidos.

Hacia adentro un duro golpe causó elatentado de abril de 1995en Oklahornaque hizo volar un edificio de laAdministración Federal y que causaraconsiderables víctimas, al inicio seinterpretó ligado al fundamentalismoislámico, finalmente, las investiga­ciones revelaron que Timoly Mc Veigh(luego juzgado y ejecutado) formabaparte de una organización terroristainterna; algo similar ocurre en relacióncon los atentados y la psicosis que sedesataran tras los atentados del 11 deseptiembre por el envío de cartas conántrax, que paralizaron el sistema decorreos de Estados Unidos.

Los tantos casos de peculados yperjurios de las últimas administra­ciones, las tremendas consecuenciasdel desbordamiento de la portación dearmas a favor de los particulares queviene arrojando saldos escandalosos

de homicidios masivos por parte deestudiantes en los planteles educa­tivos, las políticas de 'tolerancia cero"que "limpiaron"de hamlessla gran Urbede hierro, pero especialmente, las muyparticulares elecciones federales delaño 2000, teñidas por la inexplicable ysorpresiva incertidumbre sobre losresultados electorales para la eleccióndel Presidente de Estados Unidos, quehabía sido siempre el timbre de orgullomás refinado de la grandeza de la cosaamericana.

Un alud se viene encima del ideario delciudadano norteamericano comúnedificado a principios del siglo XX bajoel influjo de Roosevelt que profetizabaque los Estados Unidos tendría quejugar el rol de la "nación civilizada" delque se derivara el muy cuestionablepoder de policía internacional, filosofíaacentuada por Wilson con una evidentevocación intervencionista bajo el cobijode la "justificación" de la fuerzaorganizada.

En tales circunstancias el ciudadanode Estados Unidos no encuentraexplicación razonable a las fisuras queostenta el emblema de adalid de lademocracia contemporánea que contanto alarde se hiciera pregonar portodos los puntos del globo terrestre.Así se pueden enlistar los rasgos dela política norteamericana y lasreacciones en su contra:

• Una endurecida política deEstado como "guerra contra elterrorismo" ha llevado a Esta-

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Revista de Administración Pública iNllI

dos Unidos a ignorar o perdo­nar abusos en naciones quedecidieron apoyar dicha cam­paña, mientras eran arrestadosciudadanos estadounidensescomo "combatientes enemigos"encarcelados en secreto eindefinidamente sin estaracusados de ningún crimen ysin el derecho a un asesorjurídico."

• Estados Unidos se ha con­vertido en el blanco dereproches y señalamientosde respetadas organiza­ciones internacionales quevigilan el respeto y la pro­tección de los principiosuniversales de la convivenciademocrática."

• Centenares de soldadospertenecientes al Talibáncapturados durante la invasiónde Afganistán 'fueron trans­portados bajo condicionesinfrahumanas a la base militarde Guantánamo y ahí sujetosa un régimen de excepciónque lleva meses bajo laeufemística promesa de queserán juzgados conforme aDerecho.

• Se ha desafiado a la ONU amovilizar los complicados me­canismos de resistencia delGobierno de Irak a permitirinspecciones sistemáticasirrestrictas sobre sus instala-

ciones militares y de produc­ción de armas de destrucciónmasiva ante la amenazalatente de una ofensiva miiitarcontra dicho país, la que hagravitado sobre el Consejo deSeguridad de la ONU." Ensíntesis se le ha dado unultimátum al Secretario Gen­eral de la ONU a sabiendasde avanzar en un inminenteataque sea cual sea la laborde distensión de aquel alrespecto.

• El gobierno norteamericano haretado al resto del mundo, alrenegar de los compromisosestadounidenses con acuer­dos internacionales previa­mente suscritos o en vías denegociación (acuerdos sobrearmas nucleares, la con­vención de armas biológicas, laproteccióndel medioambiente,las propuestas contra la torturay castigo a los criminales deguerra), que al ser des­conocidos alslan a EstadosUnidos de los interesescomunes de las naciones a lasque ahora les exige sumarsesin cortapisas a la "guerra con­tra el terrorismo".20

• Prácticamente, el gobierno delos Estados Unidos ha suspen­dido o abandonado el patroci­nio de negociaciones entrepalestinos e israelíes, las evi­dencias confirman un abierto

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iNllI Francisco Javier Acuña Llamas •

apoyo a las accionesisraelíes sobre los territoriosocupados (que en el fondoes la génesis de la históricaviolencia que anima a ambospueblos y de manera expo­nencial se extiende atodas partes) en francacontradicción al compro­miso de acompañar unproceso de pacificación dela zona que culmine con lacreación de un EstadoPalestino.

• Lo que exponeel vuelco de unapolíticamáso menosenfatizadadesde 1967 y seguida por lasdistintas administracionesnorteamericanas para asegurarla retirada negociada de Israelde los territorios ocupados."

El multiporalismo puede decantarse enun momento crítico hacia una posiciónhegemónicade unilateralismoselectivomilitar condicionado.

-Las tensiones contra el sistemainternacional aposentado en la ONU"y las probabilidades de que el conflictopost 11 S, determine un futuro distinto-menos promisorio y acotado del queahora tiene en los hechos- para laOrganización de las NacionesUnidas."No se puede ignorar en este apartadode la reflexión en curso, las seriasdeficiencias financieras que en lo gen­eral padecen desde hace décadas,aunque acentuadas en el ultimo lustro,las Instancias multilaterales, empe-

zando por la ONU.2' A los gravesproblemas de viabilidad financiera ypresupuestal causados por losadeudos de cuotas de parte de lospaíses miembros, listado encabezadopor Estados Unidos .

Después del 11 S, ante la urgencianorteamericana de legitimar laintervención militar autorizada por laONU en Afganistán y la amenazacernida sobre "otros países queprotegen o entrenan terroristas",forzaron el repliegue de Kofi Annan,quien se vio obligado a elogiar lamanera en que Estados Unidosenmarcó los ataques en lo autorizadopor la carta orgánica de NacionesUnidas, pero con respecto a nuevosataques en otros países se limitó adecir necesitamos una estrategiaamplia que una a todas las naciones yenfoque todos los aspectos delproblema."

Postura tan comprometida comopolémica, la del Secretario General dela ONU que fue duramente sen­tenciada por algunos ex premio Nobelde la Paz en los siguientes términos:

"...Expresamos nuestro profundorechazo a la doble moral que pro­picia la agresión militar apoyada enoperaciones humanitarias quedejan sin hogara miles de hombres,mujeres y niños en Afganistán, agu­dizando el desastre humanitario sinresolver las causas del conflicto; yhacemos un llamado a buscarjusticia no venganza...".2.

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La enérgica misiva fue firmada, por losocho premios Nobel de la Paz queviven, con la excepción del destinatario,que inexplicablemente fue a su vezgalardonado en el 2001 con el PremioNobel de la Paz.

Otra vigorosa reacción fue emprendidapor la Asamblea Nacional de losDerechos Humanos de Chile:

... es inaplazable la creación de unespacio único universal, lo quesupone necesariamente la urgenteratificación del Estatuto de la CortePenal Internacional y la concep­tuación del terrorismo como un cri­men contra la humanidad, perse­guible bajo el principio de justiciapenal universal. ..28

... Exigimos que los Estadosrespeten los derechos humanos y elderecho humanitario inter-nacionaly que lo hagan siempre, en todacircunstancia. Por ello es urgente,que Estados Unidos y Chile, antesde hablar de guerra, ratifiquen elestablecimiento de la Corte PenalInternacional como mecanismonecesario de la cooperación inter­nacional, para abordar crímenesinternacionales .... 27

El mismo Juez Baltasar Garzónarremetió contra la actitud de lospaíses de la Unión Europea por supasividad ante Estados Unidos:

... Que Estados Unidos iba areaccionar, era lógico y esperado,pero la sumisión simiesca de todosno era previsible...

...Sin embargo, la paz o la libertadduraderas sólo pueden venir de lamano de la legalidad, de la justicia,del respeto a la diversidad, de ladefensa de los derechos humanos,de la respuesta mesurada, justa yeficaz...

El falaz planteamiento de la legítimadefensa ante el Consejo de SeguridadEl Consejo de Seguridad de la ONU,en el punto 3' de la Resolución 1368del Consejo de Seguridad:

"Insta a todos Estados a quecolaboren con urgencia parasometer a la acción de la justicia alos autores, organizadores ypatrocinadores de estos ataquesterroristas y subraya que loscómplices de los autores, orga­nizadores y patrocinadores de estosactos y los responsables de darlesapoyo o asilo tendrán que rendircuenta de sus hechos".

La Resolución 1373 del Consejo deSeguridad invoca de la reafirmación:

"... del derecho inmanente delegítima defensa individual o colec­tiva reconocida en la Carta de Na­ciones Unidas y confirmado en laresolución 1368 (2001)".

A su vez indica que:

"... todos los Estados tienen eldeber de abstenerse de organizar,

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~ Francisco Javier Acuña Llamas

instigar y apoyar actos terroristasperpetrados en otro Estado o departicipar en ellos, y de permitiractividades organizadas en suterritorio encaminadas a la comisiónde dichos actos".

Además, decide que todos los Estados:

''a) seabstengan de prq:x¡rcionartcxb tp:>de apoyo, adivo o passo, a lasenfu:Ieso personas que p¡lIlq)en en la comisiónde<dosde1errolisr r10,i1cIusive reprirrierdoel reclularniento de mierrbros de grupos~ y e1irnirlanOO el abaslecimientooe armas a terorísas;

... b) [ ... ]

... c) Denieguen refugio a quienesfinancian, planifican o cometen actosde terrorismo, o prestan apoyo a esosactos, o proporcione refugios;"

El problema se agudiza cuando se calculólasuposición -probalJle. de que los ataquesdeántrax hubieran sido obrade un puñadode locoso deuncientífico renegado "Enesecaso, se trataria de un crimen doméstico. ElConsejo de seguridad no estaria legitimadopara inmiscuirse".29

El artículo 24 de la Carta de losmiembros de las Naciones Unidas"confieren al Consejo de Seguridad laresponsabilidad de la paz y de laseguridad internacionales".

Cap. V. El consejo de Seguridad, Art.24.

1. A fin de asegurar acción rápida yeficaz por parte de las NacionesUnidas, sus miembros confieren alConsejo de Seguridad la respon­sabilidad primordial de mantener lapaz y la seguridad internacionales,y reconocen que el Consejo deSeguridad actúa a nombre de ellosal desempeñar las funciones que leimpone aquella responsabilidad.

2. En el desempeño de estasfunciones, el Consejo de Seguridadprocederá de acuerdo con losPropósitos y Principios de lasNaciones Unidas. Los poderesotorgados al Consejo de Seguridadpara el desempeño de dichasfunciones quedan definidos en losCap. VI, VII, VIII YXII.

3. El Consejode Seguridad presentaráa la Asamblea General para suconsideración informes anuales ycuando fuere necesario, informesespeciales.

En la Resolución 1373 (2001) aprobadapor el Consejo de Seguridad en su 4385"sesión, celebrada el 28 de septiembre de2001 a la letra señala:

1. Decide que todos los Estados:

a)Prevengan y repriman lafinanciaciónde los actos de terrorismo;

b) Tipifiquen como delito la provi­sión o recaudación interna­cionales, por cualesquiera medios,directa o indirectamente, de fondos

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~ Revista de Adm;n;strac;ón Pública iNllI

por sus nacionales o en sus territo­rios con intención de que dichosfondos se utilicen, o con conoci­miento de que dichos fondos seutilizarán, para perpetrar actos deterrorismo;

e) Congelen sin dilación los fondosy demás activos financieros orecursos económicos de las perso­nas que cometan, o intentencometer, actos de terrorismo oparticipen en eilos o faciliten sucomisión, de las entidades depropiedad o bajo el control, directoo indirecto, de esas personas, y delas personas y entidades queactúen en nombre de esas perso­nas y entidades o bajo sus órdenes,inclusive los fondos obtenidos oderivados de los bienes depropiedad o bajo control, directo oindirecto, de esas personas y de laspersonas y entidades asociadascon ellos;

d) Prohíban a sus nacionales o atodas las personas y entidades ensus territorios que pongancualesquiera fondos, recursosfinancieros o económicos oservicios financieros o serviciosconexos de otra índole, directa oindirectamente, a disposición de laspersonas que comentan o intentencometer actos de terrorismo ofaciliten su comisión o participen enella, las entidades de propiedad obajo el control, directo o indirecto,de esas personas y de las perso­nas y entidades que actúen en

nombre de esas personas o bajosus órdenes;

2. Decide también que todos losEstados:

a) Se abstengan de proporcionartodo tipo de apoyo, activo o pasivo,a las entidades o personas queparticipen en la comisión de actosde terrorismo, inclusive reprimiendoel reclutamiento de miembros degrupos terroristas y eliminando elabastecimiento de armas a losterroristas;

b) Adopten las medidas necesariaspara prevenir la comisión de actosde terrorismo, inclusive mediante laprovisión de alerta temprana a otrosEstados mediante el intercambio deinformación;

e) Denieguen refugio a quienesfinancian, planifican o cometen actosde terrorismo o presten apoyo a esosactos, o proporcionan refugios;

d) Impidan que quienes financian,planifican, o cometan actos deterrorismo utilicen sus territoriosrespectivos para esos fines, en con­tra de otros Estados o de susciudadanos;

e) Aseguren el enjuiciamiento detoda persona que participe en lafinanciación, planificación, pre­paración o comisión de actos deterrorismo o preste apoyo a esosactos, y aseguren que, además de

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M FranCISCO Javier Acuña Llamas !

cualesquiera otras medidas derepresión de esos actos que seadopten, dichos actos de terrorismoqueden tipificados como delitosgraves en las leyes y otrosinstrumentos legislativos internos yque el castigo que se impongacorresponda a la gravedad de esosactos de terrorismo;

los documentos de viaje alteradosilegalmente o falsificados; el tráficode armas, explosivos o materialespeligrosos; la utilización de tecno­logías de las comunicaciones porgrupos terroristas y la amenazarepresentada por la posesión dearmas de destrucción en masa porparte de grupos terroristas;

f) Se proporcionen recíprocamenteel máximo nivel de asistencia en loque se refiere a las investigacioneso los procedimientos penalesrelacionados con la financiación delos actos de terrorismo o el apoyoprestado a éstos, inclusive por loque respecta a la asistencia parala obtención de las pruebas queposean y que sean necesarias enesos procedimientos;

g) Impidan la circulación deterroristas o de grupos terroristasmediante controles eficaces enfrontera y controles de la emisiónde documentos de identidad y deviaje, y mediante la adopción demedidas para evitar la falsificación,la alteración ilegal y la utilizaciónfraudulenta de documentos deidentidad y de viaje;

3. Exhorta a todos los Estados a:

a) Encontrar medios para in­tensificar y agilizar el intercambiodeinformación operacional, especial­mente en relación con las activi­dades o movimientos de terroristasindividuales o de redes terroristas;

b) Intercambiar información deconformidad con el derechointernacional y la legislación internay cooperar en las esferas admi­nistrativas u judiciales para impedirla comisión de actos de terrorismo;

e) Cooperar, en particular medianteacuerdos y convenios bilaterales ymultilaterales, para impedir y re­primir los ataques terroristas, yadoptar medidas contra quienescometan esos actos;

d) Adherirse tan pronto como seaposible a los convenios y protocolosinternacionales pertinentes relati­vos al terrorismo, inclusive el conve­nio Internacional para la represiónde la financiación del terrorismo, de9 de diciembre de 1999;

e) Fomentar la cooperación yaplicar plenamente los convenios yprotocolos internacionales pertinen­tes relativos al terrorismo, así comolas resoluciones del Consejo de Se­guridad 1269 (1999) Y 1368 (2001);

f) Adoptar las medidas apropiadasde conformidad con las dispo-

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siciones pertinentes de la legislaciónnacional y el derecho internacional,inclusive las normas internacionalesen materia de derechos humanos,antes de conceder el estatuto derefugiado, con el propósito deasegurarse de que el solicitante deasilo no haya planificado o facilitadoactos de terrorismo ni participadoen su comisión;

g) Asegurar, de conformidad con elderecho intemacional, que el estatutode refugiado no sea utilizado de modoilegítimo por los autores, orga­nizadores o patrocinadores de losactos de terrorismo, y que no se co­nozca lareivindicación demotivacionespolíticas como causa de denegaciónde las solicitudes de extradición depresuntos terroristas;

4. Observa con preocupación laconexión estrecha que existe entre elterrorismo internacional y la delin­cuencia transnacional organizada, lasdrogas ilícitas, el blanqueo de dinero,el tráfico ilícito de armas y la circulaciónilícita de materiales nucleares, quí­micos, biológicos y otros materialespotencialmente letales, y a eserespecto pone de relieve la necesidadde promover la coordinación de lasiniciativas en los planos nacional, sub­regional, regional e internacional, parareforzar la respuesta internacional aese reto y amenazas graves a laseguridad internacional;

5. Declara que los actos, métodos yprácticas terroristas son contrarios a

los propósitos y principios de lasNaciones Unidas y que financiarinternacionalmente actos deterrorismo, planificarlos e incitar a sucomisión también es contrario a dichospropósitos y principios de las NacionesUnidas;

6. Decide establecer, de conformidadcon el artículo 28 de su reglamentoprovisional, un Comité del Consejo deSeguridad integrado por todos losmiembros del Consejo, para verificarla aplicación de la presente resolución,con ia asistencia de los expertos quese consideren apropiados, y exhorta atodos los Estados a que informen alComité, a más tardar 90 días despuésde la fecha de aprobación de laresolución y con posterioridadconforme a un calendario que serápropuesto por el Comité, de lasmedidas que hayan adoptado paraaplicar la presente resolución;

7. Pide al Comité que establezca sustareas, presente un programa detrabajo en el plazo de 30 días despuésde la aprobación de la presenteresolución y determine el apoyo quenecesita, en consulta con el SecretarioGeneral;

8. Expresa su determinación de adoptartodas las medidas necesarias paraasegurar laaplicación plena de lapresenteresolución de conformidad con lasfunciones que se le asignan en la Carta;

9. Decide seguir ocupándose de lacuestión.

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u.P Francisco Javier Acuña Llamas

Es decir, se cuenta con un marcoregulatorio que naturalmente requiereser observado para evitar el terrorismo,pero es imprescindible la sujeción detodos los estados a la Corte PenalUniversal.

A modo de conclusiones

La seguridad nacional como conceptoha experimentado en las últimasdécadas una transformación que lahizo ser -en regímenes autoritarios- unsaco donde se guardaban toda clasede políticas y acciones guber­namentales bajo la lógica de laarbitrariedad de la clase gobernantepara mantener el control político delpaís, lo que se denominaba eufemís­ticamente: las decisiones para ase­gurar el orden y la paz interna.

El concepto de la inseguridad pública(la peligrosidad de un lugar por lascondiciones de los índices de delin­cuencia espontánea y organizada quecaracterizan una plaza o ciudad) frentea lo que desde la previsión normativase supone es una tarea principal de laautoridad pública, desalentar ladelincuencia mediante programas yacciones concretas y en su casocombatirla conforme a la ley paraimpedir la impunidad.

El concepto de la seguridad nacionalha experimentado una evoluciónimportante en la era de la interde­pendencia económica y geopolítica, laglobalización que todo lo ha cruzadoderribando las murallas comerciales y

tecnológicas entre los pueblos yademás por el influjo de la tendenciademocratizadora que obliga al Estadoa reducir el voluntarioso saco de lainseguridad nacional, para sólo guar­dar en el los asuntos relacionados conla seguridad territorial, el manejo detropas y de armamentos autorizados yla estrategia e inteligencia militarmaterias propias de los rubrosanteriores; las políticas de respuestainmediata ante catástrofes (planes decontingencia de macroescala quepueden suponer la evacuación) paraevitar males sociales colaterales, asítambién lo referente a las políticas deinteligencia y estrategia conjunta decorte policial para la investigación y lapersecución de la delincuenciaorganizada que comete normalmentelos delitos más graves como narco­tráfico, tráfico de personas, de arma­mento etcétera.

A partir de esta distinción la voz"seguridad pública" es un biencolectivo que existe (que es tangible)y que es percibido por el ciudadanocomún en términos de la confianza yla tranquilidad que tiene por vivir endeterminado sitio, a su vez la nociónde seguridad pública o sensu contrariola de "inseguridad pública" resulta deun parámetro que mide el riesgo(relativo, el absoluto es utópico) de viviren un lugar determinado, lo queinevitablemente conlleva a conectar laidea de la seguridad pública con unfactor determinante de la calidad devida a favor o en demérito de lapoblación.

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En esa línea argumental esperfectamente posible relacionar eltránsito que una sociedad demócratay moderna exige a su Gobierno delEstado del malestar al Estado delbienestar. Ahora bien, la inter­dependencia y la globalización puedenlo mismo fortalecer la seguridadinterna (pública) de un lugar presumi­blemente seguro y confiable o generarcomo lo vimos en el caso de losatentados terroristas del 11 S des­quiciar sorpresivamente la seguridadnacional y la seguridad pública del paísmás rico de la tierra y con ello la delmundo moderno que naturalmentereacciona como hemos visto connuevas fórmulas de comunicación y demecanismos de prevención ante losembates del terrorismo.

El terrorismo -que siempre ha existidoen el sentido limitado de sus expre­siones- es entonces el nuevo ypoderoso agente que viene a trans­formar irremediablemente la tranquili­dad relativa de la humanidad elevandolos índices de angustia relacionadoscon los actos cotidianos más "nor­males" que la globalización ha impresoen las sociedades en desarrollo y delas denominadas desarrolladas, comoviajar en avión, recibir correspondenciapor correo o vivir y/o trabajar en unlugar próximo a un símbolo de "occi­dente" como puede ser la sucursal deun banco norteamericano, una firmaautomotriz, una franquicia de comidarápida norteamericana etcétera; no sediga vivir en países pertenecientes alos que la represalía de la admi-

nistración Bush considera "Estadoscaóticos".

En el trance de los efectos rela­cionados con la psicosis que hadespertado y aumentado el terribleespectáculo de las torres gemelasabrazadas por las llamas y endescenso las medidas preventivasordinarias para el acceso a lugarespúblicos, aeropuertos y otros serviciosmasivos de comunicación y transportese han radicalizado al nivel deconvertirse en procedimientosconculcatorios de los derechosfundamentalesy las libertadespúblicasde las personas en muy diversoscontenidos, por citar tan sólo unejemplo, las revisiones a las personasy a sus pertenencias más íntimas an­tes, durante y después de embarcar;la discriminación por motivos deorigen o religión se han agudizado ycon ello se recrudecerán las fórmulaspara restringir los flujos migratorioscon acciones que de largo han sidoabusivas y hasta crueles contra losmigrantes, cuando una muy impor­tante población mundial es migrantepor diversas causas y razones.

Ei derecho a la información de las per­sonas se limita -otrora porarbitrariedad gubernativa- ahora porvolver a considerarse en algunos desus contenidos como "cuestiones deseguridad nacional". De ello lacomunicación cibernética y detelecomunicaciones no está exenta deintervenciones ilegales bajo la precau­ción gubernamental de impedir la

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preparación de eventos terroristas,lo que de suyo supone por lascuestiones la conocida guerra infor­mativa, que en un momento puedeimplicar verdaderas situaciones depánico, etcétera.

En suma la difícil ecuación históricaque debe brindar el Estado demo­crático de derecho por la suma dederechos humanos y seguridad es hoyotra vez una falacia y sus efectos nosacompañarán quizás por largo tiempo

Notas

, CLINTON, Bill, Mi visión sobre la paz,www.elmundo.es/2002/09/11/opinión/1225707.html

'_Cfr. DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, "Haciaun nuevo orden mundial estratégico militar.El mundo después del 11 de septiembre del2001" colocado el 16 de septiembre de 2002en www.geocities.com. pag.1 de 39.

3 Cfr. GROS ESPIELL, Héctor , DerechosHumanos y vida internacional, UNAM-CNDH,México D.F. 1995. 312 pp.

4 DALLANEGRA op,cit, pág. 1.

5 En ese sentidoAGUAYO QUEZADA,Sergio,"Primer aniversario: un balance", periódicoReforma, editoriales, 11 de septiembre de2002.

lo que nos debe impulsar a imaginarlas nuevas coordenadas de una actitudciudadana que rechace por conviccióntoda manifestación de terrorismo y quea la vez entienda que el reto de viviren democracia no puede ni debesuponer la cancelación de libertadesesenciales por la incompetencia delEstado en construir las nuevas ysofisticadas maneras de prevenir actosde terrorismo que nos hundan en ladesesperación paradójica de lamodernidad.

6 Resulta particularmente interesante la obrade CISNEROS, Isidro Los recorridos de latolerancia y especialmente el prólogo deAlain TOURAINE, Editorial Océano, MéxicoD.F, 2000, pp.229.

7 Encuentra perfecto encuadre la referenciaque hace AGUAYO QUEZADA, Sergio, de iaobra de Raymond BOUDON Effects perverset orare social París, PUF, 1977.

8 Ibídem, pago 11.

9 Fragmentos del artículo "Aguas Turbu­lentas" del Canciller Jorge CASTAÑEDA G,periódico Reforma, editoriales, 11 deseptiembre de 2002.

10 Cfr. AGUAYO QUEZADA, Sergio yMICHAEL BAGLEY,Bruce (compiladores) Enbusca de la seguridad perdida. Apro-

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ximaciones a la seguridad nacionalmexicana, Siglo XXI Editores, México, D.F.1990, pág. 19 Y sigs.

11 Ibídem. págs. 28 y 29.

12 CASTAÑEDA, Jorge, "Aguas turbulentas"Periódico Reforma, editoriales, 11 deseptiembre ele 2002.

13 CLINTON, Bill, op.cit,

14 BENAMI, Sholomo, ex ministro de AsuntosExteriores ele Israel, "La guerra contra elenemigo invisible" El país, edición impresa,opinión, jueves 12 ele septiembre de 2002.

15 Un elato lo aporta el discurso del Cancillerespañol y Preslelente pro tempore ele laUnión Europea, Josep Piqué refería así elaislamiento del líder Palestino Yasser Aratat,"... no se le puede pedir que haga el cien porcien de esfuerzos y al mismo tiempo limitary debilitar su libertad de movimientos ... "citado por DALLANEGRA, op. cit. pág. 30.

16 Cfr. DIAZ DE LEON, Marco Antonio, "Elterrorismo como delito en lo internacional yen México" /ter criminis, Revista de CienciasPenales, INACIPE, Num.1, Segunda Época,México, D.F. 2001, pág. 213-243.

17 CARTER, Jimmy, "El inquietante nuevorostrode Estados Unidos", El pais, edición impresa,opinión, jueves 12 de septiembre de 2002.

18 CARTER, Jimmy, op, clt

19 Conviene la lectura en extenso del estudiode FERNÁNDEZ CASADEVANTE ROMANI,Carlos, "El poder y el Derecho en lasNaciones Unidas: la discrecionalidad delConsejo de Seguridad" en la obra colectivacoordinada por el autor y QUEL, FranciscoJavier, Las Naciones Unidas y el DerechoInternacional, Ariel Derecho,Madrid, 1997,pp.40-67.

20lbidem.

21 CLINTON, Bill, op. cit.

22 Resulta imprescindible la lectura deltrabajo de SANCHEZ RODRIGUEZ, LuisIgnacio, "La reforma de las Naciones Unidas:algunas reflexiones" en la Obra colectiva deFERNANDEZ CASADEVANTE ROMANI,Carlos y QUEL, Francisco Javier, LasNaciones Unidas y el Derecho Internacional,op.cít. págs. 24-29.

23 Es preciso recordar las advertencias alas considerables causas de lntuncio­nabilidad (obsolecencia)de la ONU, ex­puestas por SEARA VAZQUEZ, Modesto en"La Organización de las Naciones Unidas:diagnóstico y fratamiento" en la obra colec­tiva que también coordina, Las NacionesUnidas a los cincuenta años Fondo deCultura Económica, México D.F. 1995, págs.9 -38.

24 Cfr. CODERCH PLANAS, José, "Lafinanciación de las Naciones Unidas:Problemática actual" en la Obra colectiva deFERNANDEZ CASADEVANTE ROMANI,Carlos y QUEL, Francisco Javier, Las Nacio­nes Unidas y el Derecho Internacional, op.cit.págs. 69-82.

25 Cfr. DALLANEGRA PEDROZA, Luis, op,clt, pág. 23.

26 Ibidem, pago 24

27 Ibidem, pág. 25.

28 Ibídem, pág. 26.

29 Asilo declaraba un Oficial del Gobierno alNew York Taimes, Cfr. DALLANEGRAPEDROZA, Luis, op.cit pág. 26.

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LA CORRUPCiÓN Y LA IMPUNIDAD: ELEMENTOSDE LA INSEGURIDAD PÚBLICA

L/C. ALONSO ARAOZ DE LA TORRECoordinador General de Asuntos Internos

de la Secretaría de Seguridad Pública.

Con frecuencia la corrupción y la impunidad se mencionan como elementosde la inseguridad pública. Afirmación que, de tomarse literalmente como

hipótesis de investigación, probablemente no resistiría su comprobación, todavez que si bien es cierto que tales aberraciones sociales contribuyen a lainseguridad, no son determinantes de ella como lo son otros elementos queinfluyen directamente en la inseguridad pública.

Antes de hacer referencia a la corrupción y a la impunidad, conceptos atribuiblesprincipalmente a las autoridades, es pertinente recordar que no siempre laseguridad de la sociedad y el castigo de los delincuentes estuvo a cargo delEstado. En efecto, la seguridad en ia sociedad originalmente tuvo el carácterde privada, es decir, directamente los integrantes de la misma se protegían yhacían justicia por su propia mano; posteriormente esa práctica se fuetransformando paulatinamente hasta que quedó a cargo del Estado brindar alos gobernados la seguridad necesaria para una convivencia armónica ypacífica. En la primera etapa cuando la sociedad se encargaba de su propiaseguridad no puede decirse que existiera corrupción, sin embargo era patentela impunidad en aquellos casos en que la violencia y quienes la ejercían sobreel agente pasivo, eran más poderosos físicamente que su víctima, sin quehubiera un aparato coercitivo para sancionar la agresión.

Asimismo cuando la autoridad del Estado no está suficientemente establecida,el ofendido tiene la posibilidad de ejercer la venganza privada la cual no estabasometida a ningún control de la autoridad, y su extralimitacióna menudo causaba

.... Alonso Araoz de la Torre

al culpable un mal mayor al infringidoy esto también causaba trastornos enla sociedad. Cuando el Estado seconsolida, organiza la represión a losdelincuentes y da lugar a la aplicaciónde penas públicas al infractor, lascuales son mayores o similares al dañofísico causado, venganza que seaplicaba sin ser considerada, a su vez,como una conducta violenta quemereciera sanción. En nuestroderechoha quedado como reminiscencia detales supuestos, la figura de la legítimadefensa, en la que bajo determinadascircunstancias existe impunidad deldelito cometido en defensa de la viday del patrimonio.

En la transición que va de la venganzaprivadaa las penas públicasy al Estadode derecho, estadio en el que elcastigo constituye un elemento deprevención fundado en el temor a lasanción, surge también la composicióno convención económica entre eldelincuente y la víctima por medio dela cual ésta podía convenir con aquéluna compensación pecuniaria en lugarde vengarse, figura que en nuestrosdías se conserva en la modalidad dereparación del daño al ofendido, lacual es materia de una sentencia decarácter penal y no necesariamente deun convenio entre las partes. En estaetapa también se dan actos deautodefensa de algunos grupossociales convencidos de que no van aser protegidos por el Estado, gruposque van desde los llamados "guardiasblancas", a los escoltas o guardiasprivados, hasta otras empresas

constituidas para la guarda ytransporte de valores.

La seguridad es por lo tanto, unanecesidad imperiosa destinada agarantizar a los miembros de lasociedad, sus posesiones, propie­dades, integridad física y la vida mismaa fin de eliminar la angustia que seexperimenta ante la incertidumbre deser privado de esos valores, sin queexista la posibilidad de ser resarcido yde que se imponga un castigo aldelincuente. En efecto, la impunidadprovoca en la sociedad un sentimientode doble agravio: el que le causa eldelito mismo y el que resulta de lafrustración e impotencia ante la faltade castigo; por tal motivo lo quemuchos desean es poder proteger susbienes y castigar ellos mismos a susagresores para tener la certeza de quefueron castigados.

Actualmente, la seguridad pública,entendida como aquella que el Estadoestá obligado a garantizar a susgobernados, se ha visto no sólo ame­nazada sino materialmente vulneradapor la delincuencia. En efecto,independientemente de los factoresespecíficos de cada región como lapobreza, el analfabetismo, el hacina­miento, etcétera que influyen en ladelincuencia, la falta de un sistema poli­ciaco competente, y de recursos eco­nómicos que permita otorgar a losmiembros de la corporación sueldosremunerados, provoca que los delin­cuentes se sientan alentados a seguirdelinquiendo, con la convicción de que

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no serán castigados, es decir, losinfractores actúan confiados en laimpunidad y en la posibilidad decorromper con relativa facilidad apolicías mal pagados, para así evadirla justicia.

No obstante lo anterior, es innegableque la impunidad no sólo es resultadode la ausencia de una policía capazde investigar, de descubrir al culpabley de aprehenderlo, sino que a esa faltade conocimientos técnicos de susmiembros se suma la negligencia jurídi­ca manifiesta en el momento de poneral delincuente a disposición delMinisterio Público, Institución que ennuestro país detenta el monopolio dela acción penal. Efectivamente,muchas veces el delincuente queda enlibertad porque no se aportaron a laautoridad competente los elementosnecesarios para acreditar la culpabi­lidad del infractor; dicho en otraspalabras, porque no se hizo acopio delos elementos probatorios del cuerpodel delito y de posible responsabilidaddel inculpado.

Por otra parte, la impunidad tambiénpuede originarse por negligencia delas autoridades judiciales encargadasde impartir justicia o por corrupción dequienes intervienen en el proceso,desde los elementos de la policía,Agentes del Ministerio Público, y de losjueces que conocen del caso.

La impunidad puede ser tambiénresultado de distintos factores, talescomo la falta de participación de la

víctima o del ofendido; si un delito nose denuncia, malamente podríacastigarse al delincuente, dado que,salvo el caso excepcional de laflagrancia en delitos que se persiguende oficio, la autoridad no puedelegalmente perseguir al delincuente.Otro factor está determinado, como yase dijo, por la falta de experiencia o lamanifiesta negligencia de losencargados de investigar los delitos,quienes no reúnen las pruebas sufi­cientes que sustenten el ejercicio dela acción penal al consignar el caso ala autoridad judicial para que éstapueda, previo el procedimientojurisdiccional respectivo, imponer aldelincuente la correspondiente san­ción. Cualquiera que sea la causa dela impunidad, ésta genera un des­contento colectivo en la sociedad. Lacorrupción es otro factor que puede darlugar a la impunidad en aquellos casosen los que los encargados deinvestigar los delitos, los que debenejecutar las órdenes de aprehensióno los peritos que intervienen en losprocedimientos penales se coludencon los infractores para beneficiarlos;corrupción que tampoco es ajena a lasautoridades judiciales encargadas deimpartir justicia, como son los casos enlos que decretan libertades oabsoluciones torciendo el espíritu delderecho.

De lo antes dicho, se puede afirmarque la corrupción es un factor de laimpunidad y que también ésta puedeser factor de aquélla. Tomemos elejemplo en el que diversas autoridades

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corruptas impidan que se castigue alos delincuentes; si no se castiga aestos servidores públicos corruptos. sesienten estimulados a continuar conesta práctica nociva.

No obstante lo anterior. volviendo a lahipótesis inicial. podemos afirmar quela corrupción y la impunidad nonecesariamente producen inseguridad.porque no todos los delitos que. setipifican en los Códigos Penales tienencomo bien jurídicamente tutelado. lavida, la integridad física y el patrimonio.sino que existen otros ilícitos. como ellavado de dinero. delitos contra lasalud. aborto. contrabando. etcétera.que están encaminados a protegerotros bienes y cuya infracción lasociedad no la considera atentatoriacontra su seguridad.

En efecto. no todos los actosdelictivos tienen similar repercusiónen la sociedad, dado que losindividuos resienten directamenteaquellos iIicitos que atentan contrasu vida. sus bienes o su honra y noreparan en aquellos otros que noles afectan directamente, inclusojustifican algunos delitos porque lesreportan beneficios, tal es el casodé los delitos contra la propiedadindustrial e intelectual. conocidoscomo "piratería", cuya comisiónindirectamente permite a un con­glomerado de escasos recursoseconómicos, adquirir a precio infe­rior a su costo, bienes que no po­drían obtener a precio de mercado,sin que a esos compradores les

importe que tal consumo es endetrimento de los liIulares dederechos de autor. de patentes o demarcas.

En otro orden de ideas. pudieraconsiderarse que una sociedad en laque existe corrupción e impunidad seencuentra irremediablemente atra­pada en un círculo vicioso en el queambos flagelos se incrementarían unoal otro en una espiral infinita. sin em­bargo es pertinente mencionar que esecírculo puede ser convertido en vir­tuoso si se combaten eficazmente esasconductas. En efecto. si bien es ciertoque la corrupción se ha incrementandoen nuestro país. no sólo por la inerciade anteriores prácticas desleales de lasautoridades en general. sino por sudinamismo propio, que en los últimosveinte años ha ido en aumento, tal in­cremento debe analizarse inte­gralmente para determinar el grado deinfluencia en la inseguridad. Veamospues, la corrupción. entendida comodeshonestidad. se manifiesta no sóloen las diferentes autoridades guber­namentales sino también entre losmíembros de la misma sociedad; escorrupta aquella persona que mediantemaquinaciones dolosas no paga susimpuestos o los paga en menorcantidad a la que está obligada;también lo es quien en su propiobeneficio ofrece dinero u otros bienesa un empleado del gobierno para queno cumpla con su deber; y lo es tambiénquien infringe. a sabiendas. cualquierdisposición legal para obtener un lucro.No obstante lo anterior. no es

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propiamente la corrupción de losparticulares sino la de las autoridadesla que produce malestar en lasociedad.

En principio mencioné que difícilmentese justificaría la hipótesis de inves­tigación planteada en el sentido de quela corrupción y la impunidad son ele"mentos de la lnsequridad pública. Estaafirmación se basa en la relatividad detal hipótesis si tomamos en consi­deración que, la corrupción se puedepresentar en alguno de los eslabonesde la cadena de autoridades queestán encargados de la seguridad pú­blica, sin que ésta se vea afectada.Pongamos un ejemplo: un policía quetiene encomendada la vigilancia deoficinas públicas recibe soborno depersonas por permitirles estacionensus vehículos en lugar prohibido frentea dichas oficinas; es indudable queexiste un acto de corrupción, pero nonecesariamente provocó inseguridaden las instalaciones bajo su cuidado.En cambio otro tipo de corrupción deese policía sí podría ser factor deinseguridad, en el caso de que, porejemplo, permitiera que ingresarandelincuentes a las oficinas resguar­dadas para que cometieran un asaltoy posteriormente se repartieran elbotín. Luego entonces no todos losactos corruptos de la autoridad pro­pician la inseguridad.

Parecidos argumentos podrían es-grimirserespecto de la impunidad. Efectivamente,si no se castiga a unevasor de impuestosoaquienes cometen losdelitos debigamia,

adulterio, juegos prohibidos, aborto,etcétera, o si se incrementa este tipo deilícitos, la sociedad no está expuesta ainseguridad pública. Por lo tanto, en unrazonamiento riguroso podemos afirmarque la impunidad no necesariamente escausa de inseguridad.

1ndependientemente de lo antesexpuesto, es pertinente decir que lacorrupción de los servidorespúblicos se puede combatir de dosmaneras: en forma preventivaevitando los actos de corrupciónantes de que éstos sean consu­mados; o bien reprimiendo dichosactos. Esta última forma es la queevita la impunidad y desagravia, dealguna manera, a la sociedad alpercatarse que se castiga a losmalos servidores públicos, y ese de­sagravio es mayor, si además éstosreparan el daño causado.

No podemos menospreciar lasmedidas preventivas que el poderpúblico ha tomado en contra de lacorrupción, aunque tales medidas notengan la espectacularidad que tienenlas sancionesprivativas de libertad quese imponen por las autoridadesjudiciales que conocen de los delitos.En efecto, tenemos como ejemplo enMéxico la Ley de AdquisicionesArrendamientos y Servicios del SectorPúblico que establece una serie denormas que deben observar losservidores públicos encargados de lacompra de bienes y servicios en laadministración pública, cuya obser­vancia evita que se violen los principios

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de equidad y transparencia, quedeben privar en todas las contra­taciones del gobierno, dado queestablece los procedimientos,requisitosy formalidades que se debenobservar en las licitaciones públicas.Igual argumento es aplicable respectode las obras públicas, las cuales debenser contratadas observando lodispuesto en la Ley de Obras Públicas.Otros ejemplos son los códigos deconducta de los servidores públicos ylos catálogos de principios, cuerposnormativos que tienen como objetivoprevenir la corrupción, sin embargo lasanción que se impone por la infraccióna tales disposiciones, como ya se dijo,no causa el impacto social en la opiniónpública como el que causa la sanciónprivativa de libertad que establece elCódigo Penal a quie-nes cometendelitos.

De lo anterior se concluye que auncuando la sociedad exige primor­dialmente el castigo al delincuente yque no le importa tanto la preven-ciónde la corrupción, la punidad de losdelitos no tiene una influencia directaen la disminución de ilícitos, sino quefunciona más bien como unasatisfacción del ofendido que comouna causa inhibidora de tales delitos.

Por lo tanto, tomando en consideraciónque la conducta normalmenteaceptada de todo individuo es la quese apega a la norma, y que el caso deexcepción es la conducta antijurídicarespecto de la cual la sociedad exigeel castigo para al infractor, se haceurgente un eficaz sistema punitivo encontra de la corrupción, sin que talsistema, como ya se dijo, disminuya oerradique la inseguridad pública.

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UNA REFORMA INTEGRAL PARA LASEGURIDAD PÚBLICA

DR. ALEJANDRO GERTZ MANEROSecretario de Seguridad Pública.

Introducción

Nuestro país se encuentra inmerso en un cambio radical, en casi todos losámbitos de la vida nacional, hoy se presentan actitudes y conductas

impensables hasta hace diez o cinco años, pero debemos estar alertas paraque ese cambio no desborde el Estado de derecho, por eso es necesario,adecuar las leyes a la situación actual.

Los cambios en las leyes deben ser estructurales, que marquen la diferenciaentre un sistema autoritario y un proyecto democrático, que acepte la verdad yla crítica, para que el proyecto de seguridad nacional pueda funcionar acabalidad, se necesita reformar estructuras en la legislación que ya estánobsoletas y que no dan los resultados que la gente demanda.

La crisis en que se encuentra el sistema jurídico penal mexicano, sobre todopor los nulos resultados que se han alcanzado con la legislación vigente enmateria de seguridad pública, la cual parece un objetivo muy lejano de alcanzar,constituye la principal razón, para llevar a cabo una reforma integral que cumplacon los fines de orden, respeto y tranquilidad sociai, que la sociedad exige.

No se requiere mucho esfuerzo para concluir que en materia de seguridad pública, losresultados han sido desastrosos, por lo que es necesario hacer un análisis profundode la legislación y proponer reformas de fondoque reviertan el incremento inconteniblede la criminalidad que con más frecuencia hace uso, de la violencia y del desarrollo

iNiI Alejandro Gertz Manero

tecnológico que se encuentra a sudisposición, pero sobre todo del crimenorganizado.

Es necesario que el cambio se con­crete de inmediato en materia penal,sobre todo en cuanto a la seguridadpública, la cual es básica para laconvivencia social, es una premisaobligatoria para el Estado que debesalvaguardar la integridad física, losderechos y el patrimonio de las per­sonas, preservando las libertades, elorden y la paz social.

Es cierto que nuestro país requierepara su desarrollo de reformas yadecuaciones en presupuesto, eninversiones, en empleo, en salario, encomunicaciones, en educación, eneficiencia y eficacia en muchas áreas,pero la sociedad reclama priorí­tariamente que el gobierno realiceacciones inmediatas en materia deseguridad pública.

Es importante señalar quenoporel hechode que existan leyes, se va a lograr sucontenido u objetivos, pero si constituyenel factor fundamental para preservar elEstado de derecho, como elementoesencial de la seguridad pública.

Lateoría y elsistema penal vigente nohanfuncionado en beneficio de la comunidad,por lo que es necesario introducir en elcontenido de las leyes conceptos queestén al servicio de la sociedad, no de lasautoridades ni al servicio de quienesdetentan el poder real, ni mucho menosde los delincuentes.

Por lo anterior, la reforma jurídica inte­gral que se propone, cambia radi­calmente el sistema jurídico penalmexicano, que de llegar a progresar apesar de los grandes intereses que seafectan y que seguramente se opondrána la misma, se establecerán conceptostan importantes como:

+ La eliminación del monopoliodel ejercicio de la acción pe­nal por parte del MinisterioPúblico.

+ El control de la actuación delMinisterio Público por parte delórgano jurisdiccional.

+ La unificación de la legislaciónpenal sustantiva y adjetivapara toda la República.

+ La compactación del proce­dimiento penal.

+ La tramitación de la averi­guación previa ante el Juez.

+ Reconocimiento constitucionalde la víctima como parteprocesal.

+ Se privilegia la reparación deldaño como sanción.

+ La participación obligatoria delos Poderes Ejecutivo, Legis­lativo y Judicial, de los tresórdenes de gobierno en elSistema Nacionalde SeguridadPública.

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~ La colaboración obligatoria porparte de las autoridades pena­les de toda la República parala coordinación eficiente de susfunciones,

~ La puesta en marcha de laimpartición de la JusticiaCívica,

~ La organización de una PolicíaNacional,

~ La reorganización del SistemaPenitenciario,

preocupación de los gobiernos, sinembargo, el juego de las fuerzaspolíticas que imperan en el país hatraído como consecuencia un graveproblema de planeación y estrategiaen esa materia, que han provocado laconfusión en las funciones deseguridad que realizan las institucionesdestinadas para tal fin, mostrando queen la sociedad actual los escenariosde conflicto se multiplican y losmecanismosde control tradicionales nosólo presentan fallas estructurales,sino que cada día actúan bajo lailegalidad;

Estos y otros muchos principiosindudablemente que darán un giroradical al contenido de la legislacióny establecerán un nuevo sistemajurídico penal que vigilará prefe­rentemente los intereses de lasociedad, no del delincuente, ni delos grupos de poder, pero sobretodo nos permitirá alcanzar lo quela sociedad reclama como prio­ritario, la seguridad pública.

l.-La seguridad pública, origen yobjetivo de la reforma jurídica

integral

El Estado de derecho no puedesubsistir si las leyes quedan rezagadasfrente a las exigencias de ia sociedad,sobre todo en una sociedad inmersaen un profundo proceso de cambiopolítico, económico y social,

En este contexto, la seguridad se haconvertido en el principal factor de

Cuando no se actualiza el ordenjurídico al que están sujetas lasautoridades que deben garantizar, laseguridad pública y se mantienen lossupuestos normativos del pasado, seconvierte en un instrumento quefavorece el aumento de la impunidady extiende la brecha entre unacriminalidad que avanza sin atadurasy un aparato de prevención ypersecución de los delitos, que semueve pesadamente con normassuperadas por la realidad.

Por ello, resulta indispensable no sólola efectiva aplicación del orden jurídicosino su constante revisión, a fin de per­feccionarlo y actualizarlo, para que sucontenido y los instrumentos de de­fensa social de que disponen lasautoridades encargadas de suejecución, respondan a las demandasde seguridad que exige la población,que en la mayoría de los casos esvíctima de la criminalidad.

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Es una inveterada costumbre en ellenguaje público de este país exaltaralgún principio ético o legal para, en lapráctica, negar flagrante mente dichopostulado, haciendo exactamente locontrario de lo que se proclama.

Los ideales acaban sirviendo paraocultar la inmoralidad pública que seimpone sobre leyes, dogmas ypromesas, que todos los mexicanossabemos que en la abrumadoramayoría de los casos y salvo muyhonrosas excepciones no se cumplen,pero si permiten eludir la responsa­bilidad de afrontar las necesidadesmás ingentes de la sociedad.

Un caso típico de este doble lenguajees la plausible teoría penal y peniten­ciaria, que establece "la readaptaciónsocial", como la esencia del sistemapunitivo mexicano, que plantea todauna sólida gama de principios humanosy éticos en los que se sostiene lalegislación respectiva, que vela por lareadaptación del delincuente a travésde principios procesales y ad­ministrativos.

En esta materia, frente al marco teóricoque nos rige, la realidad de nuestropaís es bien distinta, pues en casitodas las cuatrocientas cuarentacárceles estatales y municipales de lanación, se vive un infierno, que haríapalidecer a Dante, pues en ellas elhorror de la degradación humana, laescuela del delito y el imperio de laviolencia, en nada encajan con la teoríagenerosa e incluyente, y si alguien

quisiera saber lo que es el horror deun castigo feroz e inmisericorde, quevisite algún Cereso, donde el catálogode inmoralidad y brutalidad tienen ahísu más completa enciclopedia.

En esas ergástulas medievales sehacinan casi ciento sesenta milhombres y mujeres que sobrevivenapiñados en condiciones de insa­lubridad y promiscuidad inimaginables,bajo regímenes bestiales de autoridad,que en muchas ocasiones los ejercenlos propios presos, en adminis­traciones llamadas de "autogobierno ",que no significan más que el reinadodel hampa y de la violencia másprimitiva en los ámbitos de la"readaptación social", ahí convivenenfermos de tuberculosis, de sida y demuchas otras enfermedades conta­giosas, con mujeres y niños quienesacompañan a sus familíares enverdaderos ghettos de horror y demiseria, que en nada se diferencian delhacinamiento y la violencia decualquier campo de concentración.

El sistema carcelario debe serautosuficiente, desde el punto devista de sus costos de operación einversión, y la fuerza potencial deltrabajo de los internos debe gene­rar el dinero indispensable paracubrir sus gastos, ya que es incon­cebible que los delincuentesdisfruten de comida, instalaciones,atención médica, uniformes, y otrosservicios en forma gratuita, sin darnada a cambio, y lo menos que sepuede esperar de ellos es que

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colaboren en su sostenimiento ymanutención,

La privatización de las cárceles es algoque, aun cuando ya existe en variospaíses, no es de ninguna manera unaopción ideal para nosotros, porquefinalmente el costo de la operaciónseguiría a cargo de toda la sociedad,cuando esos costos deben asumirloslos delincuentes internos que dañarona la propia sociedad y a las víctimasindividuales,

Es innegable esta realidad en materiacarcelaria, y también que la delincuenciase gradúa y profesionaliza dentro de losreclusorios, y que la readaptación sociales una entelequia que sólo excep­cionalmente puede alcanzarse,

Si no modificamos las leyes deinmediato, esta olla de presión nosestallará muy pronto, por ello es indis­pensable que las leyes se reformen.

Por otra parte, el sistema juridico pe­nal que tiene un reconocimientoextraordinario a los derechos delpresunto responsable, no ha sidoequitativo en cuanto a los derechos delas víctimas u ofendidos por el delito,lo cual es totalmente incongruente concualquier principio de igualdad y deequidad, pero sobre todo de justiciasocial, ya que estos son los queresienten en carne propia los efectosperniciosos del delito.

La actual dispersión de las normas quetutelan los derechos de lasvictimas, lejos

de favorecer el correcto ejercicio de susderechos, oontribuyen a difundir y limitarsu intervención ante los órganosjurisdiccionales y la representación social.

La dispersión de normas constituye unobstáculo real y practico para la prontaimpartición de justicia, por lo que debeexistir en el Código de ProcedimientosPenales, un capítulo especial en el quese consignen los derechos de lasvíctimas y ofendidos por los delitos, enespecial aquellos de naturalezaprocedimental, con el propósito defacilitar el correcto ejercicio de susderechos y garantizarles un fácilacceso al sistema judicial en la defensade sus bienes jurídicos vulnerados.

Todas las reformas legales tiene comoobjetivo el beneficio de la ciudadanía,pues van encaminadas a fortaleceralgún aspecto o elemento integrantede la seguridad pública, por lo que esnecesario establecer en una ley, cómose deben tratar los problemas que adiario sufre la población, que son losque le crean ese sentimiento cierto deinseguridad pública.

Podemos afirmar que la formamáseficazde combatir la inseguridad pública es elcontrol y vigilancia en las calles, de lasciudades, de las zonas urbanas, rurales ocampesinas y en cualquier municipio denuestro basto territorio, ya que son loslugares queproducen o reciben el impactoinicial de la inseguridad a través de lasconductas antisociales que no estáncalificadas oomo delitos, pero que son elprimer nivel de escala de lo que

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necesariamente habrá de convertirse encriminalidad.

Para dar un ejemplo de lo anterior, enlos últimos años, de un promedio demil llamadas de auxilio ciudadano quellegan a las centrales de emergenciade la policía de la ciudad de México,sólo cincuenta son por delitos y el resto(950) se refieren a actos antisocialesdenominados "de justicia cívica", quesignifican abusos o hechos casidelictivos, que no tienen la connotacióncriminal necesaria para llevarlos anteel ministerio público.

Existen mil formas de agresión a lasociedad que a diario hacen de laexistencia un infierno, y éstas nopueden tener como única respuestauna eventual multa o amonestacióno la ratificación de las relacionesperversas entre policías extorsio­nadores que como ya hemosrepetido, acaban muchas vecesconvirtiéndose en cómplices deesos abusadores, para generar asímás rabia y frustración en lacomunidad.

Frente a esta realidad, si en verdadqueremos dar respuesta efectiva einmediata al problema, enfrentándolocon valentía y seriedad, la primeratrinchera en la que hay que dar unabatalla fundamental es de la Ley deJusticia Cívica que debe dejar de seruna entelequia para convertirse en unarealidad eficaz y productiva en defensade la sociedad.

En la Ley de Justicia Cívica, se debenincluir los delitos menores, que por sumonto y penalidad no ameritan unlargo y complicado proceso penal, lajusticia criminal se verá aliviada en unalto porcentaje que ahora ie ahoga yla hace prácticamente inoperante, asíquienes se roban un celular deberánpagarlo con su propio peculio otrabajo, y esa sanción será másejemplificante que cualquier otra pena,y quien cause una lesión leve tendráque cubrir el daño de acuerdo con untabulador establecido, además habráde realizar trabajo comunitario; así lasociedad y los ofendidos empezarán atener confianza en un sistema legal queahora repudian y desprecian.

Para que este proyecto logre funcionarno se requiere, más presupuesto, nimás personal en los juzgados, ni máspolicías, solamente la voluntad y ladecisión de organizar el primer nivel,el más elemental, pero quizá el másimportante de la seguridad pública yde la justicia en el país, por eso en elproyecto integral de reformas, uno desus elementos fundamentales es el deestablecer la Ley de Justicia Cívica quedeberá estar basada en la reparacióndel daño, en el trabajo comunitario, enjueces de barandilla que de verdadimpartan justicia y en policías que lerespondan a la comunidad.

Un apar1ado especial, merece el análisis delasaJlj:XJllX:ione¡;dOacasporlaorganizaOOn,estn.duras y sobre todola furciín que tienende oon1ado inmecia10 ron ladudadanía a laOJal deben servir ron eficacia y eficiercia

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En nuestro país existen varios tipos depolicías: Federal, estatal y municipal,así como las policías ministeriales ojudiciales, y como sabemos no seencuentra bien precisada la actuaciónde estas policías preventivas yjudiciales o ministeriales. Fue hasta lacreación de la Policía FederalPreventiva que se hizo un esfuerzopara buscar iegalizar su actuación.

A consecuencia de la desregulaciónpolicial, existe una falta de control de lasmismas. Unejemploclaro, esprecisamentela policía ministerial o judicial ya que losCódigos penales sustantivos y adjetivosregulan su actuación en forma tan abiertaque les permite actuar sin tener quesujetarse a unprocedimiento cerrado, sinoal contrario, conllevan amplios márgenesde decisión en su proceder, lo cuallógicamente los impulsa a los desvíos dela ley comenzando por el abuso deautoridad.

A nivel estatal existen 32 cuerpos depolicía judicial y 32 de seguridadpúblicay a nivelmunicipal existen milesde cuerpos policiales en todo el país,aunado a los múltiples cuerpos deseguridad privada.

El exceso de corporaciones policiales,combinado con la falta de normascoherentes provoca innumerablesconflictos entre los mismos cuerpos deseguridad que se han manifestadoincluso en enfrentamientos armados.El tema policiaco merece análisis yestudios más a fondo pues la ausenciade normas provoca además incerti-

dumbre en el policía, iniciando por queno siente estabilidad en el empleo porser considerado empleado de con­fianza, y con ello nunca tendrá unsentido de pertenencia a la corpo­ración policiaca.

El problema es complejo porque a lafecha se han sumado a las amenazastradicionales de la seguridad públicanacional, el narcotráfico, el crimenorganizado, ei lavado de dinero, eltráfico ilegal de armas y el terrorismo.El problema no se ha desbordadogracias a que las fuerzas armadasestán cumpliendo su papel deresguardar la seguridad nacional,además de que cuentan con unsentimiento de confianza de lapoblación, que no lo tiene en lasinstituciones de seguridad públicaexistentes.

Hoyes el día de cambiar a fondo y parabien las leyes que nos rigen, para quelos mexicanos podamos libremente ysin temores, escoger nuestro futuro, yese mismo albedrío debemos ejercerlopara defendernos del delito que nosabruma, sin las tutelas monopólicasincapaces del Ministerio Público, paraexigirles cuentas a quienes nos juzgan,para que ellos también sean juzgadospor la comunidad, apoyando a aquellosque por fortuna son dignos y honor­ables, pero también para exhibir aquien se cubre con el manto de lajusticia para pervertirla.

El autoritarismo que padecimos porsiglos, no puede prevalecer, porque

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ningún mexicano bien nacido lo habráde permitir, y el camino del consenso,de la razón y de la justicia podráconstruirse con rapidez y eficacia, sisabemos crear las leyes y lasestructuras que el México de hoy nosdemanda.

Si esta lección histórica no la entiendenlas clases directivas, el cambio detodos modos tendrá que venir, pero elprecio que habrían de pagar quienesse opongan será el del repudio y el delfracaso como ya lo acreditó la alboradademocrática del dos de julio del añodos mil.

11.- Nuevo sistema jurídicopenal mexicano.

Elsistema jurídico penal mexicano, queseinició con la Constitución Política de 1917,ya no tiene nadade modemo, perosobretodoporsu contenido, tanto en la Leyfun­damental comoen las leyes secundarias,pues está plasmada de burocracia legal,inequidades y desequilibrios tantoprocesales como sustantivas.

En materia de seguridad pública, perotambién de justicia penal, se debeadecuar la legislación para queresponda a los intereses de lacomunidad, estableciendo un cambioradical en todas sus estructuras, porlo que deben ser integrales, en todaslas leyes que convergen en elproblema, pues no se trata de taparun hoyo y destapar otro.Para que la reforma sea de fondo sedeben establecer en las diferentes

leyes, principios jurídicos que daránfundamento al nuevo sistema jurídicopenal.

A.- PRINCIPIOS RECTORES DELAS REFORMAS PENALES:

1.- Legislación única en materiapenal.

Uno de los graves problemas de lalegislación penal en nuestro país, esla diversidad de la misma, no esconcebible que existan 32 CódigosPenalesy el mismo número de Códigosde Procedimientos Penales, ademásde la legislación Penal Federal, lasleyes orgánicas de las Procuraduríasfederales, estatales, leyes especialesque establecen delitos y los cientos deleyes municipales que se refieren a lamateria penal.

La anterior burocracia legal tanalarmante, es la primera en provocarla inseguridad social, puesto que ladelincuencia individual y organizadaaprovecha esta compleja maraña le­gal para no ser sancionados, y para elcaso de que existiere alguna autoridadhonesta que quiera aplicar las leyespenales, se encuentra con estaproblemática, y si le agregamos elporcentaje de ignorancia del contenidode las leyes, lo cual es muy común, elpresunto responsable nunca serásancionado ni en primera ni ensegunda instancia y por si fuera pococuenta con el extraordinario recursodeljuicio de amparo.

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Por lo anterior, es que se propone launificación de la legislación penal paratoda la República, comenzando con lasreformas a la Constitución para que lafacultadde legislaren materiapenal seaexclusiva del Congreso de la Unión ycomo consecuencia se puedan expedirun Código Penal y otro de Proce­dimientos Penales Unicos para toda laRepública, clamor insistente de toda lasociedad mexicana y por supuesto delos conocedores del derecho.

2.- La eliminación del monopoliodel ejercicio de la acción penal porparte del Ministerio Público.

Una de las instituciones juridico­penales que en su momentocumplieron con su función, lo es elMinisterio Público, la cual induda­blemente como tal, fue bien pensaday estructurada para llevar a cabo sufunción, esta gira alrededor de unprincipio juridico de relevancia, queconsiste en que es una Instituciónde buena fe que representa a lasociedad.

En la actualidad dicho principio ha sidorebasado, desafortunadamente por losresultados, ya que los agentes delMinisterio Público han sido alcanzadospor la corrupción generalmenteprovocada por la delincuenciaorganizada, y por supuesto por elabuso de autoridad frente al ciudadanocomún, participando de acción y deomisión en su extorsión y como si fuerapoco, con el uso indebido delmonopolio del ejercicio de la acción

penal, con lo que ha impedido elacceso de la ciudadania a lajusticia queimparte el poderjudcial,

Por lo anterior, es necesaria laeliminación del monopolio del ejerciciode la acción penal, para que locomparta con quien verdaderamenteresiente los efectos de la accióndelictiva, la víctima.

3.- El control jurisdiccional de laactuación del Ministerio Público.

Debido a los resultados que a travésde décadas se han alcanzado porparte de la Institución del MinisterioPúblico, en virtud de que se convirtióen una autoridad que reprime elacceso de la ciudadania a la justicia,sin tener un superior que vigile suactuación y sus decisiones, tanto deintegración de averiguación previacomo sus determinaciones deejercer o no la acción penal, sehace necesario que esta institucióntenga una supervisión legal, que nopuede ser otra que el órganojurisdiccional que es el facultadopara impartir justicia.

Se hace necesario el controljurisdiccional del Ministerio Público enbeneficio de la ciudadanía puestoque los jueces decidirán si se sometea juicio o no al presunto responsable,con lo cual se evitará todo tipo decorrupción que actualmente sepresenta de manera grave en lasagencias del Ministerio Público.

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4. La tramitación de la AveriguaciónPrevia ante el Juez.

Este principio rector tiene que vercon los dos anteriores, pues altramitarse la averiguación previa anteel juez se tendrá el control de sutrámite por parte del órgano juris­diccional. El Ministerio Público nopodrá decidir unilateralmente siejercita o no la acción penal, peroademás con esto, se compacta el pro­cedimiento penal puesto que si seacepta la reforma, el tiempo tortuosocon todas sus complejidades,en el quese tramita la averiguación previa, seelimina, pues dicho procedimiento setramitará ante el órgano jurisdiccional,sin que se repitan pruebas en virtudde que ya se están desahogando anteel Juez Penal.

5. Reconocimiento constitucionalde la víctima como parte procesal.

El sistema jurídico penal mexicanocontiene muchos principios que le danreconocimiento internacional, perohasta la fecha ha carecido del justoequilibrio entre el presunto respon­sable y las víctimas u ofendídos por eldelito, es cierto que existen normasaun a nivel constitucional que serefieren a los derechos de la víctima,los cuales en pocas ocasiones sehacen efectivos, entre otras razonespor la corrupción existente, y porquesus derechos siempre ha estadodispersos.

Independientemente de la referenciaa los derechos de la victima, esesencial que la Constitución le otorgueel derecho a ser considerado comoparte procesal, con todos los derechosque esto conlleva, lo cual significaríael verdadero equilibrio procesal con elpresunto responsable o sujeto activodel delito.

Además de lo anterior, también sepropone una reforma para que en elCódigo de Procedimientos Penalesexista un capítulo de los Derechos dela Victima y del ofendido en el que seagrupen todos los derechos que seestablecen en las diferentes normas,lo cual obviamente dará comoresultado un mejor ejercicio de losmismos.

6. Privilegiar como sanción lareparación del daño.

Este principio que deberá establecerseen las leyes penales, es totalmente enfavor de la ciudadania que se ubicacomo víctima u ofendido del delito,pues aunque el delincuente deba sercastigado con otro tipo de sanciones,lo que nunca ha visto la víctima, es lareparación del daño que sufrió, la cualen primera instancia es la que más leinteresa.

El Estado debe garantizar, además dela reparación del daño, que la víctimalo obtenga de inmediato para querealmente se repare el daño.

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7. La colaboración obligatoria delos Poderes Ejecutivo, Legislativoy Judicial de los tres órdenes degobierno, en el Sistema Nacionalde Seguridad Pública.

Para lograr el objetivo de la seguridadpública es imperioso que todas lasautoridades que integran el EstadoMexicano colaboren, pero sin que estéa su decisión colaborar y participarmucho menos por una situaciónpolítica o coyuntural, la colaboracióndebe ser obligatoria, participando elgobierno federal, estatal y municipalasí como los poderes legislativo y ju­dicial, todos los cuales deberánintegrar el Consejo Nacional deSeguridad Pública y Justicia Penal,este Consejo deberá organizarsepara reunirse perió-dicamente,escuchar los informes de lasdiferentes áreas y tomar decisiones,esto es, si están reunidos los trespoderes y hay alguna falla en las leyesse deberá promover su reforma, siexiste algún problema en laprocuración de justicia como laintegración de los expedientes, o laobtención de pruebas para acreditarel cuerpo del delito y la presuntaresponsabilidad, se deberá tomar lamedida correspondiente y porsupuesto si existen errores o fallas enlas sentencias que emita el poder ju­dicial, también se deberá tomar lamedida correctiva que corresponde.

Todo lo anterior, como se puedeobservar indudablemente que redun­dará en un mejor Estado de derecho y

en el establecimiento de la seguridadpública que la sociedad reclama

8. La justicia cívica. .

El elemento más importante paraestabiecer la seguridad pública espoder responderle a la comunidad ensus problemas cotidianos, en losconflictos menores que a diario sepresentan y que resiente directamenteen sus personas, derechos o bienes,lo que se puede hacer a través de lalegislación relativa a la justicia cívica,por supuesto unificada para todo elpaís, en la que los jueces cívicos conel auxilio de la policía preventivadeberán atender mediante una justiciapronta y expedita a todos losciudadanos.

Los jueces cívicos deberán, en unprocedimiento breve determinar si sellevó a cabo la infracción cívica y deinmediato imponer la sanción quecorresponda, privilegiando la repara­ción del daño y el trabajo comunitario.

Dentro de esta justicia cívica deberáintegrarse a los delitos menores, queserán suprimidos de la legislación pe­nal ya que son losque se manifiestan entodo momento y lastiman cotidianamentea la sociedad, pero además porqueactualmente los reclusorios estánabarrotados por personas que cometendelitos menores , a los que sí sentenciancon sanción privativa de la libertad,puesto que los que cometen delitosmayores o delincuencia organizada, contodoslos recursos con que cuentan y las

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deficiencias de la legislación y de lajusticia, difícilmente ponen un pie en losreclusorios, por lo anterior se resolveráelproblema insostenible delhacinamientode personas en los reclusorios

9. La organización de una PolicíaNacional.

La Policía Nacional es un proyectolargamente acariciado, pero losintereses contrarios no han dejado quese establezca, esta clase de policía esla única que ha funcionado en otrospaíses, también puede funcionar en elnuestro.

Con esta institución sucede lo mismoque con las leyes, existe una por cadaestado, otra para cada municipio,existe la llamada policía preventiva yla policía judicial y un número intermi­nable de corporaciones privadas confunciones de policía.

Esta diversidad de corporacionespoliciacas es aprovechada por ladelincuencia, pues no permite coor­dinación ni colaboración, pues seéhcubren en la competencia territorialo legal, pero sobre todo en la corrup­ción para no colaborar ni prestar auxilioa otra corporación.

Por lo anterior, es inminente y necesariola organización de una policía nacional,que tendrá una sola unidad de mando ycoordinará las acciones de prevenciór. ypersecución deldelito con resultados que,indudablemente, serán mejores que losactuales.

10. La reorganización delSistema Penitenciario.

Ya se ha planteado en el capítulo an­terior, el drama carcelario, el verdaderoproblema es que se resuelva y pronto,por lo que si el proyecto integral dereformas jurídicas logra salir adelante,adaptándose por nuestro sistemajurídico penal, existe también unaesperanza real y tangible de resolverel problema carcelario que, en la formaen que se ha manejado, ya fracasó yno puede seguirse planteando de lamisma manera, ahora es el momentode enfrentar este problema para darlela solución que evidentemente lasociedad reclama.

Como ya hemos hecho referencia laorganización del sistema penitenciarioserá consecuencia de las reformas le­gales y la resolución de la crisiscarcelaria se podrá observar si lareforma integral que se propone sellega a establecer.

B.- LEGISLACiÓN QUE SE CREAY REFORMA.

1. Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos.

Las reformas constitucionales que seproponen, son necesarias para darleel fundamento constitucional a las leyesy reformas que se pretendenestablecer y que darán el soporte le­gal sobre el cual girará el nuevosistema jurídico penal mexicano.

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Partiendo de esta premisa, lasmodificaciones propuestas para elartículo 16 Constitucional permitenadecuar la idea plasmada en lapropuesta de Código de Proce­dimientos Penales para toda laRepública, relacionada con elprincipio de com-pactación delprocedimiento penal.

En el apartado A del artículo 20 de laConstitución se proponen modi­ficaciones congruentes con losprincipios propuestos en los CódigosPenal y de Procedimientos Penalesrelativos al equilibrio jurídico entre elpresunto responsable o procesado yla victima.

Por lo que respecta al apartado B delartículo señalado, se propone dejarplasmados los principios relacionadoscon los derechos de las víctimas uofendidos del delito, pero sobre todoel ser parte durante el proceso penal.

En el artículo 21 constitucional seestablecerá el derecho de la víctima yofendido de efectuar las diligenciasnecesarias a fin de que se integren loselementos del delito y, en su caso, laprobable responsabilidad delinculpado, con lo que se confirma elcarácter de parte de 13. víctima y elofendido.

En el mismo artículo se propone quelos Jueces de Paz conozcan de lasinfracciones a que hace referencia laLey de Justicia Cívica que también sepropone.

En el artículo 73 se propone establecercomo facultad exclusiva del Congresode la Unión, legislar en las materiaspenal, de justicia cívica, de menoresinfractores y penitenciaria. Lo anteriores indispensable a fin de tener laposibilidad de uniformar criterios en lalegislación y evitar las contradiccionesinvoluntarias y las diferencias decriterio que son muy comunes en losdiferentes estados de la Repúblicamexicana.

Esto representa el punto medular de lapropuesta, puesto que si se lograsensibilizar al Congreso de la Unión, sepcdrátenerun granavance a finde lograrla reforma integral que en materia desegundad pública, se requiere.

Por último, la propuesta de modifi­cación al artículo 122 constitucional,que se refiere al status jurídico delDistrito Federal, con el objeto de evitarla duplicidad de funciones, tomando enconsideración la propuesta del artículo73 que establece la facultad delCongreso para legislar en materia pe­nal, de justicia cívica, menores infrac­tores y penitenciaria, la cual debe serexclusiva.

2- Código Penal.

Como ha sido debidamente explicado,la idea es que exista un Código PenalÚnico para toda la República, en el quese establezcan los principios que lasituación de la sociedad actualrequiere, entre los que se encuentranlos siguientes:

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• Contendrá todos los delitosque se pueden llevar a caboen las distintas regiones de laRepública.

• En todos los casos seestablecerá la reparación deldaño, la cual será conmutablepor trabajo remunerado a fa­vor de la comunidad, siempreque se cumpla con el pago dela reparación del daño sepodrán otorgar beneficioscomo: reducción, conmutacióno suspensión de la pena.

• Decomiso de los bienes pro­ducto del enriquecimientoilícito, se aplicará su productoal Fondo para la Atención delas Víctimas del Delito.

• Facultad del órgano juris­diccional de hacer efectiva lacaución de no ofender, a favordel fondo para la atención delas víctimas del delito.

• Se incluye al denominadosecuestro express, comounamo­dalidad equiparable al secuestro.

• Se excluyeel delitode portaciónde armas, ya que será tratadoen la ley de justicia cívica.

3.- Código de ProcedimientosPenales.

Dentro de la reforma integral en mate­ria penal, es primordial que se tenga

un procedimiento penal único mismoque facilitará la irnpartición de justicia,por lo que, además de lo que señalael Código de Procedimientos Penales,se proponen varios principios rectoresentre los que se encuentran lossiguientes:

• Se elimina el monopolio delejercicio de la acción penal.

El ejercicio de la acción penallo llevará a cabo el MinisterioPúblico, conjunta o separa­damente con quien acredite lacalidad de víctima u ofendidodel delito.

• Compactación del procedi­miento penal a través de laaveriguación previa setramitará ante el Juez por loque la acreditación del cuerpodel delito y la probableresponsabilidad se hará anteel juez, con lo que se evitarála duplicidad en el desahogode pruebas y se buscaráestablecer un plazo menorpara el trámite del proceso.

• Jurisdicción concurrente pararecibir denuncias o querellas,el ciudadano podrá denunciar,ante la autoridad más cercanaa su domicilio, es decir, el iniciode la averiguación se hará anteel ministerio público máscercano al lugar de los hechos,el cual estará adscrito al juezcorrespondiente.

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• Ampliación del horario delabores:

Las agencias del MinisterioPúblico y juzgados tendrán unhorario de actividades las 24horas del día, el ciudadanodeberá ser atendido de in­mediato y al momento deocurrir los hechos, en elpreciso momento en que lonecesite y no cuando lasautoridades trabajen.

• Creación de un capítulo es­pecial en el código federalde procedimientos penales,para agrupar los derechosde la víctima o el ofendido,en el que se incluyen los si­guientes:

./ Que se le informe por partedelMinisterio Público sobre elestado y avance de laaveriguación previa y elproceso penal.

./ Que se le informe los derechosquelaConstitución PolíticadelosEstados Unidos Mexicanos leotorga.

./ El derecho a ser parteprocesal, conjuntamente conel Ministerio Público.

./ A estar presente por sí o porconducto de su representantedurante el desarrollo delprocedimiento.

./ Aportar pruebaspara acreditarelcuerpodeldeltto y laprobableresponsabilidaddel inculpado.

./ Para aportar al MinisterioPúblico o al Juez todas laspruebas y datos paraestablecer la cuantía del dañocausado, quienes tendrán laobligación de recibirlos.

./ A que se le proporcionentraductores e intérpretes parainterponer recursos legales enlo relativo a la reparación deldañoy lasmedidas precautoriasconducentes a garantizarlos, asícomoa ladecisión delMinisterioPúblico del no ejercicio de laacción penal.

./ A recibir de manera gratuitacopia simple o certificada delas constancias que obren enla averiguación previa oproceso penal.

./ Utilizar los careos supletorioscuando sean menores deedad, discapacitados oadultos, tratándose de delitosque atenten el normaldesarrollo psicosexual.

./ Tratándosededelttosporquerellase le informará claramente a lavíctima de la trascendencia deotorgarelperdón.

./ Se establece el orden de losbeneficiariosconderechoa recibir

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el monto de la reparación deldaño.

./ Creacióndelfondo paraaatencióna lasvíctimas deldelito.

./ Para presentar quejas entérminos de la Ley Federal deResponsabilidades de losServidores Públicos, porviolaciones a sus derechos.

• Medidas para la reparación deldaño:

./ Determinación inmediata delmonto de la reparación deldaño y la garantía en póliza afavor de la víctimacuando estaproceda.

./ Se establece el trabajo para elsentenciado en instttuciones deasistencia social o educativastendiente a garantizar lareparación deldaño.

./ La indemnización del dañomaterial y moral.

./ El resarcimiento de losperjuicios ocasionados seráen términos de la legislacióncivil local.

,¡' Se establece quienes seencuentran obligados a lareparación del daño.

,¡' Tratándose dedelitosculposos,se establecen loscasosen que

los vehículos objeto de delitoqueden como depositarios lasvíctimas, a fin de garantizar lareparacióndel daño.

./ Los vehículos involucrados enla comisión de algún delito,sólo se detendrán cuando nosea garantizada la reparacióndel daño.

./ Se establece como excepcióna la depositaría a favor de lavíctima, los vehículos quehayan sido robados.

,¡' La obligación del Servicio deAdministración de BienesAsegurados "SERA" de laSecretaría de Hacienda yCrédito Público,para enajenarbienes a favor del Fondo parala Atención a las Víctimas delDelito.

./ Responsabilidad subsidiariadel Estado para el pago de lareparacióndeldaño por delitoscometidos por sus servidorespúblicos.

,¡' Se establece el procedimientode reparación del daño por untercero que será en la vía civil.

4- Ley Orgánica de la ProcuraduríaGeneral de la República.

Esta ley se tendrá que reformar paraadecuar la o las reformas consti-

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tucionales, así como del Código Penal yde Procedimientos Penales Federales,sobre todo en materia de :

• Compactación del procedi­miento penal, y establecer queel Ministerio Público tenga laobligación de vigilar que no serepitan diligencias de pruebas,es decir, evitar la duplicidad ensu desahogo a fin de darceleridad al proceso penal.

• Acreditación del cuerpo deldelito y la probable res­ponsabilidad ante el Juez.

• Control jurisdiccional al MinisterioPúblico ya que su actuación, entodo momento se realizará anteel Órgano Jurisdiccional.

• Que la integración de laAveriguación Judicial será anteel Órgano Jurisdiccional.

• Se deberásuprimir la facultad derecibir denuncias enformadirectapor parte de la policia judicial.

• Se deberán supnrmr iasfacultades del Ministerio Públicopara resolver sobre la detencióno libertad del inculpado.

5.- Ley Federal de Normas Mínimaspara la Readaptación Social deSentenciados.

• Se adecua la terminología delórgano administrativo descon-

centrado Prevención y Rea­daptación Social, de acuerdoal Reglamento de la Secretariade Seguridad Pública.

• Se establece la coordinaciónen materia penitenciaria, de laFederación con los Estados dela República y el Gobierno delDistrito Federal.

• El trabajo y la reparación deldaño. serán requisitos indis­pensahle» para la obtenciónde los beneficios preli­beratorios de los sentenciados.

• Se crea el Consejo TécnicoInterdisciplinario en losCentros de ReadaptaciónSocial de la República, pararobustecer las actividadesde los Consejos Técnicos In­terdisciplinarios.

• Se establecen los lineamientosde clasificación de los internossegún su situación jurídica y sefijan los parámetros para losinternos considerados de altapeligrosidad en los CentrosFederales de ReadaptaciónSocial.

• Se establece el trabajopenitenciario con carácterobligatorio y la distribuciónporcentual de las utilida-desque genere, entre el senten­ciado, su familia y sus gastosen la Institución penal.

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6.- Ley de Justicia Cívica.

Como ya lo hemos señalado existen, ya diario se prestan en el seno de lacomunidad, infinidad de conductasantisociales que agravian en mayor omenor medida a la sociedad, mismaque requiere de su atención inmediatapor parte de las autoridades por lo quees imperante que se expida la Ley deJusticia Cívica, misma que deberáregular y proporcionar el fundamentolegalpara unajusticia pronta y expeditajusticia de barandilla, que deberá girarsobre un procedimiento oral y gratuito,privilegiando las acciones dereparación del daño y el trabajocomunitario.

Esta ley deberá contener aquellosdelitos menores que efectivamenteagravian a la sociedad pero que dentrode la justicia penal solo han servidopara incrementar la delincuencia,fomentar la corrupción y elhacinamiento en los reclusorios, por loque se propone que esta Ley contengalos siguientes principios rectores.

• La sanción de arresto se re­duce a un máximo de 36 horas,que es la privación de lalibertad por un período hastade 36 horas, que se cumpliráen lugares diferentes de losdestinados a la detención deindiciados, procesados osentenciados.

• Se establece el trabajo en fa­vor de la comunidad.

• Se propone cambiar algunosdelitos menores a faltasadministrativas sólo paraprimodellncuentes, seestablecen como InfraccionesAgravadas algunos delitosmenores que recibentratamiento de faltasadministrativas y se aplicanpara quienes realizan este tipode conducta por primeraocasión.

• En caso de conducta rein­cidente, se aplica la sanciónpenal. Se precisa que no sebrindará la oportunidad deconsiderarse como faltaadministrativa a las personasque realicen una conductareincidente respecto de lasinfracciones.

• Establece un procesoconciliatorio, el juez al iniciar elprocedimiento establecido,dará paso a un procesoconciliatorio entre las partescon el fin de avenirlas respectoa la posible falta y acordar unabuena convivencia y en sucaso el pago de la reparacióndel daño causado.

• Establece un procedimientooral y público que se sub­stanciará en una solaaudiencia.

• Se privilegia la reparaciondel daño como uno de los

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objetivos principales, entodos los casos los juecesdeberán privilegiar la re­paración del daño.

• Se señala el establecimientode un fideicomiso denomi­nado fondo para la atenciónde las víctimas de delito, elConsejo de Justicia Cívica, encada entidad Federativaadministrará el Fideicomisocreado para atender a lasVíctimas del Delito.

• Se establece un consejo dejusticia cívica.

• La justicia cívica es autónoma,respecto de las responsa­bilidades jurídicas de cualquierotra índole.

7.- Ley del Registro PúblicoVehicular.

Otro de los factores preponderantes queconstituyen la inseguridad pública, lo es elrobode vehículos, el cualse ha convertidoen el negocio más lucrativo de ladelincuencia organizada, después deltráficode drogas, pues se han constituidobandas intemacionales que se dedican aeste lucrativo ilícito penal, y aunconociendo esta circunstancia no se haconcretado un Registro Nacional deVehículos para poder detectar a estasbandas tan peligrosas.Por lo anterior se propone crear unRegistro Público Vehicular a cargo del

Estado que tenga carácter nacional ytotalmente gratuito, Ley en la que sedeberá contener entre otros lossiguientes principios:

• Se crea el Registro Público Ve­hicular, de la Secretaría deSeguridad Pública, que sustituyealRegistro Nacional deVehículos,de la Secretaría de Economía.

• La aplicación de esta leycorresponde a la Secretaría deSeguridad Pública por mediodel Sistema Nacional deSeguridad Pública y las Se­cretarías de Seguridad Públicau organismos análogos de losGobiernos de los Estados y delDistrito Federal.

• El registro público vehicular esun derecho de todos lospropietarios de vehículos y esun servicio público gratuito.

• Se establece como obligatorio detodas las autoridades queintervienen proporcionar alSistema Nacional de SeguridadPública, su padrónvehicular, roboy recuperación de vehículos.

8.- Ley para el Tratamiento deMenores Infractores.

Es importante hacer una revisión sobreel tratamiento que deberá llevarse acabo con los menores infractores, loscuales independientemente de su edad

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en muchas ocasiones cometen delitoscon todas las agravantes y encircunstancias peores que los mayoresde edad, además de hacer dicha leycongruente con el nuevo sistemaJurídico Penal Mexicano.

Se establece un proceso sumario deatención para cada menor infractor.

Se instituye el trabajo comunitariopor parte del menor infractor comoactividad rehabilitatoria y se privi­legia el concepto de reparación deldaño como una prioridad a serresuelta en ios procedimientosseñalados.

Para todos los menores entre oncey catorce años, las medidas deorientación, protección y tratamientoexterno e interno serán educativasy escolares y a los menores decatorce a dieciocho años, se lesaplicarán, preferentemente, jor­nadas de trabajo en favor de lacomunidad.

9. Ley de Coordinación Nacionalde Seguridad Pública y JusticiaPenal.

La Ley que establece las Bases deCoordinación Nacional para laSeguridad Pública, constituyó ungran esfuerzo y estableció loablesavances, pero debe ser, como todaslas leyes, reformada y actualizadaa las circunstancias actuales,sobre todo al establecer la obliga­toriedad de la colaboración de la

autoridades penales y judiciales entoda la República y la participaciónobligatoria de los tres Poderes queintegran al Estado, Legislativo, Ju­dicial y Ejecutivo, de los tresórdenes de gobierno, estatal fed­eral y municipal, ya que laseguridad pública y justicia penales un problema del Estadomexicano y no sólo de uno de suspoderes, la ciudadanía mexicanarequiere que el Estado mexicano leproporcione la seguridad públicanecesaria para su desarrollo integral.

Por lo anterior, esta Ley deberácontener entre otros los siguientesprincipios:

• Principio de obligatoriedad ygeneralidad de la ley.

• La ley tiene por objeto lacoordinación y colaboraciónobligatoria en materia deseguridad pública y justiciapenal en las tres esferas degobierno, por ser de orden pú­blico, interés social y obser­vancia general.

• Establecimiento del serviciocivil de carrera policial paralos integrantes de las institu­ciones de seguridad públicadel país.

• Establecimiento del consejonacional de seguridad pública yjusticia penal como instancia su­perior de coordinación, que se

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integra por los titulares del poderejecutivo y judicial, así como porlos Presidentes de las MesasDirectivas de las Cámaras deSenadores y Diputados delCongreso de la Unión.

• Principio de seguridad jurídica,a través de la estructuracióndel sistema nacional deinformación en el que se inclu­ye el personal de seguridadpública, asi como el RegistroNacional de Armamento yequipo, el de control vehiculary el de los servicios de segu­ridad privada, con la finalidadde crear un banco de datosactualizado.

• Se establece la creación de labase nacional de datos sobrepersonas probables respon­sables de delitos, de la que sedará de baja a aquellas a lasque se les dicte resolución delibertad por desvanecimientode datos, falta de elementospara procesar o' sentenciaabsolutoria.

• Principio de selección ycapacitación policial, queestablecerá la depuración delpersonal de seguridad públicaa nivel nacional.

• Se propone la creación delinstituto de estudios sobreseguridad pública y justiciapenal.

• Se establecen mecanismos yprocedimientos con la parti­cipación de la comunidad enactividades de seguridad pu­blica, procuración y adminis­tración de justicia en el país.

Conclusiones

Los argumentos expresados eviden­cian la necesidad de una reforma inte­gral para la seguridad pública, sobretodo porque el Sistema Jurídico Penalvigente ya fracasó, y la sociedad cadadía mas demandante exige los cambiosinmediatos en esta materia.

Las reformas en materia jurídica pe­nal, con el objetivo de alcanzar laseguridad pública, no es posibleretardarlas, pues se corre el riesgode que la delincuencia organizada, elincremento de la violencia y la propiasociedad se vuelvan incontrolables.

La sociedad ya no acepta paliativos,ni discursos con promesas que no secumplen, por lo que los cambios en lasleyes deben ser estructurales, quemarquen la diferencia entre un sistemaautoritario y un proyecto democrático.Para que el proyecto de seguridadpública pueda funcionar a cabalidad sedeben reformar estructuras en lalegislación penal que ya estánobsoletas y que no dan los resultadosque la gente demanda.

Todos sabemos que el principalproblema que en la actualidad enfrenta

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nuestro país, junto al desempleo, loconstituye la inseguridad pública, lacual se manifiesta en todas lasregiones del país con altos índices decriminalidad e impunidad.

La reforma jurídica integral quepropongo tiene como origen y objetivoa la seguridad pública, pues ésta es lapremisa obligatoria para el Estado,quien a través de las autoridades debesalvaguardar la integridad física, losderechos y el patrimonio de las perso­nas, preservando las libertades, elorden y la paz social.

Un cambio radical en todo el sistemajurídico, es que se debe terminar conla protección a los grandes interesespúblicos o privados y a quienesdetentan el poder real, incluyendo alos delincuentes, quienes cuentan congarantías individuales que nunca hatenido la víctima.

El cambio estructural debe estarenfocado fundamentalmente enbeneficio de la sociedad, para lo cuales necesario incluir conceptos, queseguramente serán cuestionados, endefensa de intereses contrarios a lacomunidad o de teorías tradicionalesque no son fáciles de cambiar.

Si a pesar de los retardatarios, de losgrupos de poder real y de los que noquieren para México un verdaderocambio, se logra introducir la reformaintegral jurídica en materia penal,habremos hecho algo por nuestracomunidad.

No podemos seguir con un sistemajurídico penal que ya fracasó, enforma urgente se debe establecer unnuevo sistema jurídico penal quedeberá estar sustentado en princi­pios que la sociedad requiere y exige.

Se debe cambiar el abuso deautoridad, la impunidad, el maltrato ala comunidad, los monopolios yautonomías legales injustificables,como la del Ministerio Público,terminar con el desequilibrio legal,procesal y de fondo entre el presuntoresponsable o procesado y la víctima,pues a quien se debe proteger es aquien resiente en carne propia elhecho delictivo, y buscar en todos loscasos que inmediatamente se repareel daño, ya que nunca lo recibe ycuando llega a obtener "algo", esdespués de un tortuoso trámite legalque dura mucho tiempo, lo quedesvirtúa toda concepción de lareparación del daño.

No debemos olvidar que otorgarseguridad pública a la sociedad, esatender de inmediato las necesida­des de las personas en el momentoy lugar en que lo requieren, por loque es esencial que se ponga enmarcha la justicia cívica, ya que laforma más eficaz de combatir lainseguridad pública es el control yvigilancia en las calles de lasciudades, de las zonas urbanas,rurales o campesinas y en cualquiermunicipio de nuestro inmensoterritorio nacional, ya que son loslugares que producen o reciben el

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impacto inicial de la inseguridadpública, a través de las conductasantisociales que no están calificadascomo delitos, pero que son el primerpaso de lo que necesariamente ha­brá de convertirse en criminalidad.

Para dar una respuesta efectiva einmediata debemos enfrentar convalentía y seriedad la inseguridadpública en la primera trinchera queafecta a la sociedad, a través de lajusticia cívica, la cual debe dejar de seruna entelequia para convertirse en unarealidad eficaz y productiva en defensade la sociedad.

También se deben incluir en la Ley deJusticiaCívica, los delitos menores,quepor su monto y penalidad no ameritanun largo y complicado proceso penal,con lo cual la justicia penal se veráaliviada en un alto porcentaje y selogrará resolver el tormentosoproblema de los reclusorios.

Lo más importante es que para queeste proyecto logre funcionar no serequiere más presupuesto ni másrecursos materiales ni humanos, lo quese requiere es una gran fuerza devoluntad y la decisión de organizar elprimernivelde atencióna laciudadanía,que quizá sea el más importante parala seguridad pública y la justicia penalen todo el país, por eso en el proyectointegral de reformas, uno de suselementos fundamentales es el deestablecer la Ley de Justicia Cívica, lacual debe estar basada en la reparacióndel daño, en el trabajo comunitario, en

jueces de barandilla que de verdadimpartan justicia y en policías que lerespondan a la comunidad.

Se deberá tener especial atención enel análisis y estructura de lascorporaciones policiacas y sobre todoen cuanto a su misión, ya queconstituyen el contacto inmediato conla ciudadanía a la cual deben servir coneficacia y eficiencia.

El nuevo Sistema Jurídico Penal enbeneficio de la ciudadanía estarásustentado en varios principios jurídicos,pero para no ser repetitivo sólo men­cionaré los más sobresalientes:

• La eliminación del monopoliodel ejercicio de la acción penal.

• El control jurisdiccional delMinisterio Público.

• Otorgar a la víctima la calidadde parte procesal.

• Privilegiar la reparación deldaño como sanción.

• Atender a la población a travésde la Justicia Cívica.

• Coordinación y colaboraciónobligatoria de todas lasautoridades federales y de lostres Poderes del Estado.

Estos principios darán sustento a lareforma jurídica integral que se propone,indudablemente serán cuestionados,

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iMrII Alejandro Gertz Manero '

precisamente porque cambianradicalmente el anterior sistema penal,y que deberán es-tablecerse a travésde las reformas desde la Constitución

Política hasta las leyes secundarias,con lo cual quedará conformado elNuevo Sistema Jurídico Penal enfavor de la ciudadanía.

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RESÚMENES

iNllI Resumenes - Abstracts "

LA CREACiÓN DE LA SECRETARíA DE SEGURIDAD PÚBLICA

Juan Ramos López

Con el antecedente de la publicación, por primera vez, del Programa Nacionalsobre Seguridad Pública 1995-2000, (Diario Oficial de la Federación, 30 denoviembre de 2000), y de la puesta en marcha del Sistema Nacional deSeguridad Pública, este artículo trata acerca de la conveniencia de integraren un sólo órgano de gobierno, las funciones que se tenían asignadas a unagran cantidad de instituciones.

Se hace un análisis del marco jurídico (Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, Bases de Coordinación del Sistema Nacional de SeguridadPública, Ley de la Policía Federal Preventiva) que configura la estructuraorgánica, facultades y atribuciones de cada una de las áreas administrativas,operativas, así como de los órganos desconcentrados que integran laSecretaría de Seguridad Pública.

CREATION OF THE SECRETARY OF PUBLlC SECURITY

Juan Ramos López

This article is abaut the canvenience ta integrate in one gavernment argan thetunctions that had been assigned to several institutions, taking as precedentthe publication ot the National Program ot Public Security 1995-2000, (DiarioOficial de la Federación -Federal Register ot Mexico-, November 30th, 2000),and the implementation of the National System of Public Security.

An analysis af the legal framework (Organic Federal Law of Public Administra­tion, Coordination Bases of tne National System af Public Security, Law af tnePreventive Federal Police), tnet establishes the structure, faculties and sttrlbu­tions ot each ot the administrative and operative erees, as well as those of thedecentralised organs that integrate the Secretary of Public Security, is made.

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- Revista de Administración Púbtice iNlP

SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA:AVANCES y PERSPECTIVAS

GloriaBrasdefer Hernández

¿Cuál es la perspectiva de la seguridad pública nacional en un mundocrecientemente globalizado e interdependiente? ¿Cuáles son los desafíosque entraña para nuestro país el crimen organizado y la delincuencia común?¿Con qué herramientas cuenta el Estado mexicano para encarar estos re­tos?, ¿Cuánto hemos avanzado y qué perspectivas tiene la lucha contra ladelincuencia en México?

Sin que el presente artículo pretenda analizar de manera exhaustiva el temade la seguridad pública, estas son algunas de las interrogantes a las quebusca dar respuesta.

NATIONAL SYSTEM OF PUBLlC SECURITY:ADVANCES AND PERSPECTIVES

GloriaBrasdefer Hernández

Which is the perspective ot national public security in a world increasingly glo­balized and interdependent? Which are the challenges that entrail for our countryorganized crime and common delinquency? What tools does Mexico have toface these challenges? How much have we progressed and what are the per­spectives ot the struggle against delinquency in Mexico?

This article does not intend to do an exhaustive analysis of public secutity, tiow­ever, these are some of the questions it seeks to answer,

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iNlII Resumenes - Abstracts

SEGURIDAD PÚBLICA V DERECHOS HUMANOS

Antonio del Valle Martínez

El artículo se presentacomo una invitación para iniciarel análisis, la discusióny actualización del tema de los derechos humanos y la seguridad pública, através de tres niveles orientadores de la discusión: la necesidad de irestructurando las líneas de una política criminalística nacional; una nuevapropuesta para fundamentar los derechos humanos en los nuevosescenarios en el país; y la relación entre derechos humanos y aparatos deseguridad en el ejercicio de su práctica gubernamental.

PUBLlC SECURITY AND HUMAN RIGHTS

Antonio del Valle Martínez

The article intends to be an invitation to analyse, discuss and update the topicof human rights and public security, through three leveis of discussion: Theneed to structure a eriminoíogist national policy; a proposal to base human rightsin Mexico's new politice: scene; and the relafion between human rights and thesecurity system in governmental practice.

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Revista de Administración Pública iNl/I

LA PREVENCiÓN DE LOS DELITOS:ELEMENTO FUNDAMENTAL DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

Agustín Herrera Pérez

Prevenir es conocer con anticipación la realización de una conducta antiso­cial disponiendo los medios necesarios para evitarla, la prevención es otraforma de combatir el delito yun elemento fundamental en la seguridad pública,pues ésta sólo existirá cuando tengamos la certeza de que no seremosvíctimas, de que nuestra vida, nuestros bienes, posesiones y derechos van aser respetados. El enfoque de seguridad pública debe centrarse en el sistemade prevención del delito, evitando que la delincuencia menor se desarrolle, esdecir, se debe establecer la justicia cívica, inmediata y eficiente, que atienda ala comunidad realizando una justicia pronta y expedita a través de los jueces'cívicos. El autor estima que es tiempo de que el derecho a la seguridad públicasea elevado a la categoría de garantía constitucional.

PREVENTlON OF CRIME:FUNDAMENTAL ELEMENT OF PUBLlC SECURITY

Agustín Herrera Pérez

On the subjeet of eriminology, to prevent is to foresee the oeeurrenee of mis­beneviour, with the neeessary toots to avoid tt. Prevention is another torm offighting erime and a basie element in publie secutity, sinee publie seeurity willonly exist when we have the certeinty that we shall not be vietims, that our life,our qooas, possessions and rights are going to be observed. It is time for theright of publie setety. as an essential right ot eitizens, to be raised as a eonstitu­tional guarantee, this way it should be exetteti toward authorities, and the eiti­zenship, not the State, would give this right its proper value through lawful meansot enquiry and pertidpetion. The prevention system of erime snouki be the ap­proaeh for publie safety, avoiding the development of smaller delinqueney, thatis, immediate and effieient eiviejustice, that attends to eommunitypromptly througheivie judges, should be established.

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i*I Resumenes - Abstracts

LA SEGURIDAD PÚBLICA Y LA READAPTACiÓN SOCIAL

Carlos Tornero Díaz

A partir de la definición de la seguridad pública como consecuencia de unaserie de factores preexistentes que dan lugar a un estado de equilibrio ybienestar duraderos, se plantea la relación entre los fenómenos degobemabilidad, ingobernabilidad, pobreza, buen gobiemo, democracia, eficaciay eficiencia administrativas.

En el artículo se argumenta sobre el sistema penal tomando como elementosde análisis a la prevención, la adaptación, la sanción y la readaptación social,dejando abierta la interrogante sobre la conveniencia o inconveniencia deendurecer el sistema de seguridad pública.

PUBLlC SECURITY AND SOCIAL REHABILITATION

Carlos Tornero Díaz

The relation of the phenomena of governability, ungovernability, poverty, goodgovernment, democracy and administrative efficiency, is outlined within the defi­nition of public safety as consequence of several pre-existing factors that gene­rate a state of balance and lasting welfare.

In this article the criminal system is analysed from elements such as prevention,adaptation, punishment and social rehabilitation, leaving the question of theconvenience or inconvenience of hardening the public security system.

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o ' Revista de Administración Pública iNlP

LA SEGURIDAD PRIVADA EN MÉXICO: SU NORMATIVIDAD

Federico Siller Blanco

La inseguridad provocada por factores como el terrorismo y las crisis quehan afectado a la población en un entorno cada vez más complejo y deamenazas crecientes, hace surgir a la seguridad privada para llenar losespacios que no cubren las fuerzas de seguridad pública. En el artículo sereseñan y comentan los fundamentos legales en que se sustenta la seguridadprivada, específicamente en lo relacionado al Título IV de la Ley que establecelas bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública,promulgada en 1995 y al artículo 20 del reglamento interior de la Secretaría deSeguridad Pública, y se señala la importancia que ha llegado a tener laseguridad privada en el país, el auge que ha adquirido y el papel quedesempeña como coadyuvante de las policías oficiales que operan en nuestropaís.

PRIVATE SECURITY IN MEXICO: ITS REGULATlONS

Federico Siller Blanco

_The insecurity originated by factors such as terrorism and crisis that have af­fected the population in an increasingly complex environment ot growing threats,arises private security to fill in the spaces that pubiic security forces do notcover. In this artiele, the legal bases in which private security is sustained, areoutlined and eommented, speeifical/y in relation with Tille IV of the Law thatestablishes the Coordination Bases of the National System ot Public Seeurity,enacted in 1995 end, artiele 20th of the Rules of the Ministry of Public Seeurity.The importanee private security has aehieved, the expansion that it has obtai­ned and the role that it performs in the maintenance ot harmony as contributorot the official police forees that opera te in our eountry, is indieated with ac­eurate data.

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~ Resúmenes Abslracts

LA POLiCíA Y LA TOLERANCIA CERO

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Rodolfo Ulloa Flores

En México la cifra negra durante el año 2001 fue de 3.1 millones de hogaresque sufrieron por lo menos un delito; 4.2% de mexicanos fueron víctimas dela delincuencia; de los delitos denunciados, el robo representó el 92%; losdaños y pérdidas materiales ascendieron a 48 mil millones de pesosequivalente al 0.83% del PIB. Por ello se propone modificar el actual sistemade seguridad y justicia con acciones como: dotar a la Policía Preventiva delas facultades legales para investigar, prevenir los delitos y participar comoparte acusadora en aquellos casos que conozca y no exista denunciante;promover una "Ley tipo" de Justicia Cívica, para atender denuncias por delitosmenores, con sanciones de reparación del daño y trabajo comunitario,vinculando esta ley con programas de Policía de Barrio y Policía deAcercamiento, sistemas de cuadrante y zonas de patrullaje, as] como larelación directa entre el policía y su comunidad.

POLleE ANO ZERO TOLERANCE

Rodolfo Ulloa Flores

In Mexico, black numbers during 2001 were suon as 3. 1million ofhouseholds sufferedat least one offense; 4.2% otMexicans were victims of delinquency; that represented92% of the felonies denounced; damages andmateriallosses grew to 48 billion pesos,which equa/s 0.83% ot the GDP. Currently tne most effective form of fighting publicinsecurity in the cities, is the control and surveillance of the umen zones throughactions of prevention of the offense, conducted by the Preventive Federal Police.However, it is imperative to modify the current securityandjustice system with proposalssuch as: to endow the Preventive Police of the legal faculties to investigate, preventcrime and participate as prosecutor in familiar cases where there is no claimant; topromote a "Law type" ofCivic Justice in order to impart immediate justice tor breachesandsmalleroffenses promoting, as basicpunishment the reinstatement ot the damageandcommunity service, linking this law with programs ofNeighborhOod Policeman andPoliceman ofApproximation, establishing controls offunctionality through the quadrantand zone systems ot patrolling and the direct relation between policemen and theircommunity.-t----------

, Revista de Administración Pública iNlP

EL INSTITUTO CIUDADANO DE ESTUDIOS SOBRE LAINSEGURIDAD

Luis de la Barreda Solórzano

La Universidad Nacional Autónoma de México, el Instituto Tecnológico deEstudios Superiores de Monterrey, el Consejo Coordinador Empresarial, laConfederación Patronal de la República Mexicana y la Revista Este País hanconjuntado esfuerzos y recursos al crear el Instituto Ciudadano de Estudiossobre la Inseguridad (ICESI) como respuesta a la necesidad de contar conuna instancia ciudadana que genere, utilice y difunda permanentementeinformación estadística estratégica en materia de inseguridad pública.

Para el autor, quien reseña los propósitos y tareas del ICESI, así como losresultados de la primera encuesta nacional sobre inseguridad pública, lascifras oficiales son indispensables, tal como los son aquellas procedentes delos ciudadanos y muy especialmente las que provienen de las víctimas.

THE CIT/ZEN INSTITUTE OF STUDIES ON INSECURITY

Luis de la Barreda Solórzano

Preventive tasks and speeifie evaluation in the struggle against impunity requires relia­ble and timely statisties that inerease eredibility and reduces distrust in the authorities.

The National University of Mexieo, the Teehnologieallnstitute ot Superior Studies ofMonterrey, the Entrepreneurial Co-ordination Couneil, the Employer Federation ot theMexiean Republie and the Magazine named "Este País" have joined efforts and re­sourees upon ereating the Citizen Institute of Studies on Inseeurity (ICESI) as a res­ponse to the need ot having a eitizen instanee that generates, uses and spreads per­manently strategie statistieal information in relation with publie inseeurity. For the au­thor; who reviewed the purposes and tasks of the ICESI, as well as the results ot thefirst national survey on pub/ie inseeurity, offieial figures are essential, as well as thoseoriginating from eitizens and espeeially those originated by the vietims.

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iI'OII Resumenes - Abstracts

LA SEGURIDAD NACIONAL Y LA SEGURIDAD PÚBLICAFRENTE A LA NUEVA REALIDAD INTERNACIONAL

Francisco Javier Acuña Llamas

El autor aborda los conceptos de Seguridad Nacional y Seguridad Públicadesde las percepciones internas (nacionales) y externas (situadas en elcontexto internacional). Hace referencia a la influencia recíproca que losacontecimientos pueden tener de un país a otro y la necesidad de equilibrar laaplicación de políticas de Seguridad Nacional y Seguridad Pública con losavances democráticos, respetando las libertades y los derechos humanos.

NATlONAL SECURITY AND PUBLlC SECURITY IN THE NEWINTERNATIONAL REALlTY

Francisco Javier Acuña Llamas

The authorapproaches the Natlonal Security and Public Security concepts from both,a domestic andan Intematlonal perceptlon. Reference is made on the reciprocal Influencethat the events on one country can have on another, as well as the need ot balanclngthe applicatlon ot Natlonal Securlty and Public Securlty policies wlth the democratlcadvances, observlng tlbetties and human rights.

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Revista de Admini tración Pública iN>P

CORRUPCiÓN E IMPUNIDAD: ELEMENTOS DEAGRAVIO A LA SOCIEDAD

Alonso Araoz de la Torre

Del artículo se infiere que la inseguridad pública es un fenómeno del cual sonresponsables tanto el Estado como el ciudadano. El autor afirma que lacorrupción e impunidad no son las únicas causas de la inseguridad, sino quese conjugan, además, con otros factores como: negligencia del investigadorde los delitos y el impartidor de justicia, falta de colaboración de las víctimas,causas de carácter económico y desigualdades sociales específicas de cadasociedad. Sin embargo señala que la percepción de la sociedad le lleva aexigir la aplicación de un sistema punitivo eficaz contra la corrupción y lanegligencia que conducen a la impunidad.

CORRUPTlON AND IMPUNITY: DAMAGE ELEMENTSro SOCIETY

Alonso Araoz de la Torre

From this article, the responsabilily from both the state and the citizen tor thephenomena ot pub/ic insecurity, is deduced. The author asserts that corruption andimpunity are not the on/y causes ot insecurity, but are conjugated, furthermore, withother factors such as negligence during crime prosecution and justice administration,lack of col/aboration of the victims, economical and social inequalilies. However, itindicates that the perception ofsociety demand the application ofan effective punitivesystem against corruption and negligence that lead to impunity

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iNiI Resúmenes - Abslracts

UNA REFORMA INTEGRAL PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA

Alejandro Gertz Manero

La seguridad pública se ha convertido en el principal factor de preocupaciónde los gobiernos, pero cuando no se actualiza el orden jurídico a que estánsujetos autoridades ycomunidad, se convierte en un instrumento que favoreceel aumento de la impunidad y extiende la brecha entre la criminalidad y unaparato de prevención y persecución de los delitos que se mueve pesadamentecon normas superadas por la realidad.

El Dr. Gertz Manero, Secretario de Seguridad Pública, señala que es momentode cambiar a fondo, estableciendo un nuevo sistema jurídico penal mexicanoque permita a la ciudadanía defenderse del delito, exigir cuentas a losimpartidores de justicia y reconocer a aquellos que son dignos y honorables,así como exhibir a quienes no lo son.

AN INTEGRAL REFORM FOR PUBLlC SECURITY

Alejandro Gertz Manero

Public security has now turned into the main preoccupation of governments.However, when tne legal order that authorities and community should observe isnot outdated, and the system ofprevention and prosecution of crime is slow withregulations are surpassed by the reality; impunity increases and criminalitygrows.

Dr. Gertz Manero, Secretary of Public Security, indicates that it is time for depthchanges, establishing a new Mexican criminal legal system that allows the citi­zenship be defended of crime that overwhelms them, give recognition to thoseadministrators ot justice who are worthy and honorable, and exhibit those whoare noto

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CONSEJO DIRECTIVO

PRESIDENTEALEJANDRO CARRILLO CASTRO

VICEPRESIDENTESSERGIO GARCíA RAMíREZRICARDO GARCíA GUZMÁN

CONSEJEROSMIGUEL ALEMÁN VELAZCOGILDARDO CAMPERO CÁRDENASFRANCISCO CASANOVA ÁLVAREZIRMA CUÉ SARQuísMIGUEL DE LA MADRID HURTADOALFREDO DEL MAZO GONZÁLEZREGINA REYES RETANA MÁRQUEZ PADILLAENRIQUE A. SALAZAR ABAROAFELIPE SOLlS ACERODIEGO VALADÉS RíosMARíA ELENA VÁZQUEZ NAVA

TESOREROMARIO MOISÉS ROZENSTEIN SZRAIBER

SECRETARIO EJECUTIVOJOSÉ R. CASTELAZO

CONSEJO DE HONOR

ANDRÉS CASO LOMBARDOLUIS GARCíA CÁRDENASJOSÉ NATIVIDAD GONZÁLEZ PARÁSADOLFO LUGO VERDUZCOGUSTAVO MARTíNEZ CABAÑASIGNACIO PICHARDO PAGAZARAÚL SALINAS LOZANO

MIEMBROS FUNDADORES

FRANCISCO APODACAJOSÉ ATIOLlNIENRIQUE CAAMAÑO MUÑOZANTONIO CARRILLO FLORESMARIO CORDERA PASTORDANIEL ESCALANTEGABINO FRAGA MAGAÑAJORGE GAXIOLAJOSÉ ITURRIAGAGILBERTO LOYORAFAEL MANCERA ORTIZANTONIO MARTíNEZ BÁEZLORENZO MAYORAL PARDO

ALFREDO NAVARRETEALFONSO NORIEGARAÚL ORTIZ MENAMANUELPALAVICINIGUSTAVO R. VELASCOALVARO RODRíGUEZ REYESJESÚS RODRíGUEZ Y RODRíGUEZRAÚL SALINAS LOZANOANDRÉS SERRA ROJASCATALINASIERRA CASASÚSRICARDO TORRES GAYTÁNRAFAELURRUTIAMILLÁN

Revista de Administración Pública No. 106

La Administración de la Seguridad Pública y las Policías enMéxico

Laedición consta de 1000 ejemplares, impresa en los talleres deImpresos Yescas, 5 de febrero 402, - 2 Col. Obrera, México, D.F.,

C.P. 06100.Diciembre de 2002.

Distribución a cargo del INAP.