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En Opinión de Carlos Ocaña Pérez de Tudela Análisis El Reglamento de la Ley General de Subvenciones La consolidación de cuentas en el sector público El control de los anticipos en la contratación administrativa En Opinión de Carlos Ocaña Pérez de Tudela Análisis El Reglamento de la Ley General de Subvenciones La consolidación de cuentas en el sector público El control de los anticipos en la contratación administrativa Noviembre 2006 número 16 Cuenta con Web IGAE Noticias IGAE Novedades Legislativas Mundo Editorial la IGAE de puertas adentro
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Noviembre 2006 número 16 Cuenta con
MINISTERIODE ECONOMÍAY HACIENDA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Web IGAE Noticias IGAE Novedades Legislativas Mundo Editorial la IGAE de puertas adentro
TCVol. VIII
N.° 23 REV ISTA ESPAÑOLAREV ISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNODE CONTROL EXTERNO
PUBLICACIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
Mayo 2006
ARTÍCULOS
• PRIMER CUATRIMESTRE DEL AÑO 2006 Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez
LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA
Manuel Núñez Pérez
•
RELACIONES DEL CONTROL EXTERNO CON ELPODER LEGISLATIVO
•
CRÓNICA DE LAS INTERVENCIONES DEL PRESIDENTE DELTRIBUNAL EN LAS COMPARECENCIAS EN LA COMISIÓN MIXTAPARA PRESENTAR LOS RESULTADOS DE FISCALIZACIÓN
Mª del Carmen Moral MoralFrancisco Javier Corral Pedruzo
DOCUMENTACIÓN, NOTAS Y COMUNICACIONES
Alejandro Teré Pérez• LA GESTIÓN DEL URBANISMO Y LA FINANCIACIÓN DE LAS
ENTIDADES MUNICIPALES
Ramón Álvarez de Miranda GarcíaFISCALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO LOCALY RENDICIÓN DE CUENTAS
•Ubaldo Nieto de Alba
• ÉTICA Y CONTROL ANTE LA CORRUPCIÓN Y EL BLANQUEODE CAPITALES
Víctor Nicolás BravoJosé María Sobrino Moreno
• LAS NUEVAS INSTRUCCIONES DE CONTABILIDADDE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Isabel Brusca Alijarde• LA FISCALIZACIÓN EXTERNA DE LOS INGRESOS
EN EL SECTOR LOCAL
Jóse Antonio Monzó Torrecillas• CRÓNICA DEL «II CONGRESO NACIONAL DE AUDITORÍA
EN EL SECTOR PÚBLICO»
Para suscripciones dirigirse a: Marcial Pons Librero, S. L.C/ San Sotero, 6 - 28037 Madrid - Tel.: 91 304 33 03 - Fax: 91 327 23 67 - E-mail: [email protected]
Presentación
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El año 2007 presentará, en el ámbito tributario,importantes novedades normativas que afectarána figuras tributarias básicas en la imposición
directa, como son el Impuesto sobre la renta de las Personas Físicasy el Impuesto sobre Sociedades, así como a la lucha contra el fraude.Por otra parte, la economía española continúa avanzando por lasenda de crecimiento que la ha llevado a situarse entre las más diná-micas. A ello contribuye, sin duda, la política presupuestaria iniciadaen 2004 y, en particular, los Presupuestos para 2007. Todas estascircunstancias, entre otras, han sido puestas de manifiesto en la entrevista al Secretario de Estado deHacienda y Presupuestos, D. Carlos Ocaña Pérez de Tudela, con la que se inicia este número de Cuentacon IGAE.
A continuación, la sección Análisis aborda tres temas de sumo interés. El 21 de julio de 2006 elConsejo de Ministros aprobó el Reglamento de la Ley General de Subvenciones. En los meses anterioresa esa fecha desde la IGAE se realizó un importante esfuerzo con el fin de, a través de esta norma, satisfa-cer las expectativas depositadas en la misma y dar un paso adelante en orden a dotar de un marco jurídi-co adecuado a la actividad subvencional. En este número, José Pascual García realiza una disección delReglamento de la Ley General de Subvenciones, deteniéndose en aquellos aspectos que contribuyen adisipar dudas en la interpretación de la Ley, así como en aquellos otros que presentan una proyecciónmás innovadora y que buscan incorporar procedimientos, reglas técnicas, y sistemas que se traduzcan enmejoras sustanciales en la gestión de subvenciones por parte de las Administraciones Públicas. En segun-do lugar, Víctor Nicolás Bravo comenta los aspectos más destacados del documento de PrincipiosContables Públicos sobre “Consolidación de Cuentas Anuales del Sector Público”, elaborado a iniciativade la IGAE, el cual incluye una serie de criterios que deberán constituir una referencia en la presentaciónde las cuentas anuales consolidadas en el ámbito público. A lo largo del artículo se pone de manifiesto quela elaboración de las Cuentas Generales mediante simple agregación de las cuentas anuales de las entida-des que deben integrarlas, no es suficiente para que aquéllas reflejen la imagen fiel de la situación patri-monial, financiera y presupuestaria de la Administración considerada en su conjunto, sino que es precisoque cada Cuenta General se forme mediante la consolidación de las cuentas anuales de las entidades queforman parte de su ámbito subjetivo. Y en tercer lugar, Juan Francisco Martín Seco realiza un análisis delos anticipos en la contratación administrativa centrándose en los contratos de obras. Destaca cuáles sonlos requisitos que deben cumplirse para su concesión y los problemas que surgen en su valoración, asícomo los riesgos de un uso inadecuado de los mismos y las dificultades de su control.
El incremento del consumo eléctrico en España junto con las subidas del precio del petróleo,ponen de manifiesto la importancia de buscar alternativas energéticas, las cuales son abordadas en la sec-ción A Debate donde, por una parte, el Presidente del Foro de la Industria Nuclear en España, EduardoGonzález Gómez, expone las ventajas que en los ámbitos medioamiental y sosioeconómico presenta laenergía nuclear; y por otra parte, el Presidente de la Asociación de Productores de Energías Renovables,José María González Vélez, señala la necesidad de adoptar políticas de apoyo a las empresas productorasde energías renovables.
En un entorno descentralizado como el nuestro, la coordinación constituye un elemento primor-dial para lograr un correcto funcionamiento administrativo. Agustín González Pérez pone de manifiestola necesidad de reforzar esta coordinación en el ámbito del control interno y externo, analizando tanto lostipos de coordinación, como los aspectos clave de la misma, así como el papel desarrollado por la IGAEen este ámbito.
Por último, en la sección La IGAE de Puertas Adentro, Andrés Meseguer nos aproxima a laIntervención Delegada y a la organización administrativa del Fondo de Garantía Salarial, realizando unanálisis de sus ingresos y gastos en el período 2001-2005.
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SUMARIOEn Opinión de
Carlos Ocaña Pérez de Tudela
AnálisisEl Reglamento de la Ley General de Subvenciones.La consolidación de cuentas en el sector público.El control de los anticipos en la contrataciónadministrativa.
A DebateLas energías del futuro.
EntornoNecesidad de coordinación de los órganos decontrol interno en una Administracióndescentralizada. La IGAE como órgano decoordinación.
Novedades Legislativas
Mundo Editorial
La IGAE de Puertas AdentroLa Intervención Delegada en el FOGASA.
La Web de la IGAE
Noticias IGAE
Nº 16 Noviembre 2006
IGAE(Intervención Generalde la Administración
del Estado)
Realización ycoodinación:
Intervención GeneralMaría de Molina, 50 • 28006 MadridTel: 91 536 70 00 • Fax: 91 536 75 70
Consejo de Redacción:Presidente:
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Consejeros:José Juan Blasco Lang
Juan Francisco Martín SecoJosé María Sobrino MorenoJosé Luis Torres Fernández
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Edición y Distribución:Subdirección General
de Información, Documentacióny Publicaciones
Cuenta con IGAE Digital:
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NIPO: 601-06-034-2ISSN: 1578-0317Depósito Legal: M-26.658-2001
Impresión:Epes Industrias Gráficas, S.L.Avda.Valdelaparra, 2728108 Alcobendas (Madrid)Tel.: 91 661 11 59 - Fax: 91 661 38 81
P.V.P.: 5,80 € ejemplar I.V.A. incluidoP.V.P.: 16,00 € suscripción anual España I.V.A. incluido
Para suscribirse: Subdirección General de Información, Documentación y PublicacionesPlaza del Campillo del Mundo Nuevo, 3 - Tel.: 91 506 37 58 / 41 / 48. Fax: 91 468 45 61
Esta publicación no comparte necesariamente las opiniones expresadas por sus colaboradores
Nos encontramos en plena fase de
elaboración de los Presupuestos Generales
del Estado. ¿Cuáles son los objetivos priori-
tarios en el proyecto de Presupuestos del
Gobierno para el ejercicio 2007?
Estos Presupuestos, los terceros deeste Gobierno, suponen un paso más en elcamino de consolidación de la política económi-ca comenzada en el ejercicio 2004 y orientada aalcanzar un modelo de crecimiento más equili-brado, productivo, sostenible y solidario.
Aunque las grandes líneas de actua-ción son las mismas que los dos últimos ejer-
cicios, existen ciertas diferencias motivadaspor la necesidad de reforzar determinadasáreas.
Podemos decir que tres son losobjetivos fundamentales sobre los que seconstruye el Presupuesto de 2007. En primerlugar, la mejora de la productividad, quesigue siendo una de las asignaturas pendien-tes de la economía española. Dentro de estegrupo tenemos todas aquellas medidas desti-nadas a incrementar el capital tanto humanocomo tecnológico, como aquellas otras quetienen como objetivo mejorar nuestrasinfraestructuras. Puedo destacar como cifrasmás representativas las que se van a invertir
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Entrevista al Secretario de Estado deHacienda y Presupuestos
Carlos Ocaña Pérez de Tudela
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en investigación civil, en las que el incremento hasido del 33 por ciento. Con esta dotación se dupli-can los recursos de esta política respecto a losdestinados en 2004, lo que implica cumplir estecompromiso del Gobierno con un año de antela-ción al plazo que se había marcado. En segundolugar, destacan las partidas destinadas a educa-ción que han aumentado un 26,1 por ciento res-pecto a los Presupuestos de 2006. En el caso delas infraestructuras, unos 21.840 millones deeuros se van a destinar a esta política.
En segundo lugar, y con el fin dediseñar un entorno favorable a las empresas yciudadanos, aumentando de este modo la efi-cacia de las medidas destinadas a impulsar elgasto productivo, tenemos aquellas partidasdestinadas a promover unos servicios públi-cos de calidad, principalmente, en materia dejusticia y seguridad. Estas políticas hanabsorbido 1.451 millones y 8.136 millones,respectivamente cada una. También en estalínea hay que incluir las medidas destinadas aldesarrollo por parte de las AdministracionesPúblicas de los servicios públicos digitales.
En tercer lugar, con el fin de repar-tir los frutos del crecimiento generado, losPresupuestos realizan una promoción activade la solidaridad, el bienestar y la cohesiónsocial tanto en su vertiente interna como enla externa. El gasto social, en el ámbito inter-no, supone el 50,5 por ciento del total de losPresupuestos Generales Consolidados. Laspensiones se han incrementado un 8 por cien-to, y dentro de estas hay que destacar que sehan vuelto ha mejorar las pensiones mínimas.También hay que llamar la atención sobreotras partidas destinadas a atender algunosde los problemas actuales de la sociedad espa-ñola, como la dependencia, que se ha dotadocon 200 millones de euros La vertiente exter-na de la solidaridad se concreta, principal-mente, a través de los fondos destinados aAyuda Oficial al Desarrollo, que con 4.376millones de euros experimenta un incremen-to de casi un 34 por ciento.
La economía española presenta
unas tasas de crecimiento muy positivas y
desde Europa se respalda este optimismo.
En su opinión, ¿qué aspectos deberían
potenciarse para mantener esta situación
y soslayar eventuales desequilibrios?
Es cierto que la economía españolase encuentra en un buen momento. En el
segundo trimestre de 2006 ha experimentadoun crecimiento del 3,7 por ciento. Esta tasa decrecimiento no sólo es más alta que la de losúltimos trimestres sino que, lo que es másimportante, y permítame la expresión, es más“equilibrada”.
El patrón de crecimiento se susten-ta en el reequilibrio de la demanda nacional yla externa.
Así, en relación con la primera seestá detectando un cambio en su composición.Se está desacelerando el gasto en consumo yla inversión en construcción y, al mismotiempo, está aumentando el ritmo de creci-miento de la inversión en bienes de equipo.
Respecto a la segunda, hay quedestacar que en los últimos tiempos la con-tribución del sector exterior ha influidonegativamente al crecimiento de nuestraeconomía, la diferencia ahora es que, aunquela aportación de dicho sector sigue siendonegativa, va reduciéndose, es decir, estásiendo menos negativa. De cara a 2007 pien-so que esta tendencia se va a mantener, atenor, por ejemplo, de los últimos datos decomercio exterior, que muestran que porprimera vez desde diciembre de 2003, enagosto las exportaciones de bienes han cre-cido más que las importaciones en términosinteranuales.
Debemos aprovechar este fuertecrecimiento para aumentar la productividad,reorientando el patrón de crecimiento haciaun modelo más basado en la inversión eninvestigación, desarrollo e innovación y enlas exportaciones y menos en la inversión enconstrucción y el consumo. Sólo de este modocontinuará aumentando el nivel de vida de losciudadanos de nuestro país.
Aunque las acciones para lograreste objetivo rinden sus frutos sobre todo alargo plazo, los PGE han realizado unaapuesta decidida por el reequilibrio delpatrón de crecimiento español desde el ini-cio de la legislatura. Para el caso concretode los presupuestos de 2007, se continúaapoyando las políticas de gasto que máscontribuyen al aumento de la productividad,con acciones destinadas a favorecer unamayor capitalización de la economía en sustres vertientes, capital tecnológico, humanoy en infraestructuras.
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El Estado viene registrando un
superávit a lo largo del año 2006, ¿cómo
influye esta circunstancia en la elabora-
ción de los Presupuestos?
Como ya todo el mundo conoce,durante el año 2005 se logró un hito históri-co, las Administraciones Públicas cerraron,por primera vez, sus cuentas con superávit.La información de que disponemos respecto a2006 confirma que el resultado de este añotambién va a ser muy positivo. Todo esto noha hecho más que poner de manifiesto el buenmomento que está atravesando nuestra eco-nomía.
Consideramos que en 2007 va acontinuar esta buena situación, y muestra deello es que prevemos que la AdministraciónCentral va a cerrar sus cuentas en 2007 consuperávit. Aparentemente, puede parecer queesto no representa ninguna novedad respectoa los últimos datos cerrados que tenemos queson los de 2005, año en el que ya obtuvo unsuperávit, pero no es así. Si analizan los pro-cesos de elaboración de los Presupuestosanteriores, verán que sí que hay una grandiferencia, y es que este año es el primero quehemos elaborado unos Presupuestos con unaprevisión inicial de superávit para la Admi-nistración Central.
Esta situación de superávit va a per-mitir continuar en el proceso de consolida-ción de la situación saneada en la que nosencontramos, para de esa forma garantizar lasostenibilidad futura de las cuentas públicas yaprovechar los recursos disponibles para des-tinarlos a reforzar actuaciones prioritariasdesde el punto de vista de política económica.
Este buen estado de nuestras cuen-tas nos está permitiendo continuar con nues-tra política de reducción del ratio deuda/PIB.Según nuestras previsiones a finales de esteaño conseguiremos pasar la barrera del 40por ciento y en 2007 continuaremos con latendencia descendente, esperando terminarese año en el 37,7 por ciento.
Estos datos nos permitirán estar enuna buena situación para poder afrontar posi-bles eventualidades que se pudiesen plantearen el futuro.
Recientemente se han aprobado
las leyes de reforma de la Ley General de
Estabilidad Presupuestaria y Orgánica
complementaria de ésta, las cuales entra-
rán en vigor en su totalidad el 1 de enero
de 2007. ¿Podría comentarnos, en general,
en qué consisten las novedades que pre-
sentan estas leyes y cómo van a incidir en
el proceso presupuestario?
El Gobierno, como ustedes saben,está firmemente convencido de que la estabi-lidad presupuestaria es esencial para el pro-greso y crecimiento de nuestra economía. Poreso, uno de los principales compromisos de lapolítica económica actual es reforzar el marcode la estabilidad presupuestaria en España.
La experiencia de las Leyes deEstabilidad de 2001 ha sido positiva, han con-tribuido a disciplinar el proceso presupuesta-rio del Estado a través de dos mecanismos: ellímite de gasto no financiero y el Fondo deContingencia.
Sin embargo, su aplicación ha pues-to de manifiesto importantes deficiencias,como son la rígida definición que se hacía delobjetivo de estabilidad ante cualquier situa-ción económica, y el hecho de que no han sidotodo lo efectivas que, en un principio se pen-saba, en el ámbito de las ComunidadesAutónomas.
Todas estas circunstancias pusieronde manifiesto la necesidad de llevar a cabouna reforma de las mismas para adaptarlas ala realidad económica y territorial de nuestropaís manteniendo los elementos positivos delas Leyes de 2001 y superando los negativos.
Las modificaciones fundamentalesque incorporan la nueva regulación respecto ala antigua, y que todos ustedes seguramente yaconocen, son, principalmente, las siguientes:
- Se adecua el principio de estabilidad presu-puestaria al ciclo económico. Esto suponeque no se va a exigir los mismos resultadosen los tramos expansivos del ciclo que enlos recesivos. En los primeros las Adminis-traciones Públicas tendrán que obtenersuperávit mientras que en los segundos sepermitirá tener déficit, aunque con ciertoslímites.
- Se fomenta la productividad. La estabilidad,como ya le he comentado, es un principiobásico de este Gobierno pero es necesario
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compatibilizarlo con otros objetivos tam-bién muy importantes como son la produc-tividad y la competitividad. Para materiali-zar esta adecuación se va a permitir en cier-tas circunstancias, se pueda incurrir en défi-cit público siempre que tenga lugar dentrode unos límites y que éste esté motivado porla realización de inversiones que fomentenel incremento de la productividad.
- Se garantiza el máximo respeto a la autono-mía financiera de las AdministracionesTerritoriales.
- Se separan los objetivos de estabilidad decada Administración Pública. A cada Admi-nistración Pública se le fijará un objetivoindependiente y se medirá la consecucióndel mismo de forma, igualmente, indepen-diente.
- Por último se mejora la transparencia infor-mativa a través de la introducción de nue-vas obligaciones de información para losdistintos agentes.
¿Podría comentarnos, a grandes
rasgos, los aspectos más destacables de la
reforma fiscal que se encuentra en estos
momentos en trámite parlamentario?
En el ámbito tributario, el año 2007presentará importantes novedades normati-vas que, como ya sabe, figuran en dos leyesque actualmente están en tramitación parla-mentaria y cuya aprobación se producirá enpróximas fechas.
La primera de estas leyes es la Leydel Impuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas y de modificación parcial de las Leyesde los Impuestos sobre Sociedades, sobre laRenta de no Residentes y sobre el Patrimonio.Esta Ley afecta a las dos figuras tributariasbásicas de la imposición directa, el Impuestosobre la Renta de las Personas Físicas y elImpuesto sobre Sociedades.
La reforma del Impuesto sobre laRenta de las Personas Físicas tiene por objeti-vos fundamentales mejorar la equidad y favore-cer el crecimiento económico, garantizar lasuficiencia financiera del conjunto de lasAdministraciones Públicas, mejorar la neutrali-dad en la imposición sobre el ahorro y hacerfrente, desde la perspectiva fiscal, a los retosderivados del envejecimiento y la dependencia.
Para conseguir tales objetivos seadoptan medidas como la disminución de lacarga tributaria soportada por las rentas deltrabajo, el establecimiento de un tratamientofiscal más equitativo de las circunstanciaspersonales y familiares del contribuyente, laconfiguración de un marco neutral en la tri-butación de las rentas derivadas del ahorro oel incentivo de los instrumentos destinados aproporcionar unos ingresos complementariosde las pensiones públicas y, en el ámbito de ladependencia, de su cobertura privada.
Por su parte, la reforma del Impuestosobre Sociedades se abordará en dos fases. Laprimera de ellas, finalizando su tramitaciónparlamentaria, consiste fundamentalmente enuna reducción de los tipos de gravamen, mien-tras que la segunda fase consistirá, básicamen-te, en una adaptación a la reforma contable.
La primera fase tiene como objetivoprimordial mejorar la posición competitiva delas empresas españolas y avanzar en la coordi-nación fiscal con los países de nuestro entorno.Con tal fin se reducirá en dos años cinco pun-tos el tipo impositivo. La misma reducción,aunque en el plazo de un año, se aplicará a laspequeñas y medianas empresas dada su granimportancia en el tejido empresarial.
La segunda de las Leyes citadas, laLey de Medidas para la prevención del fraudefiscal, tiene como objetivo fomentar la equidaddel sistema tributario a través de la lucha con-tra el fraude fiscal. A tal efecto se apruebandiversas modificaciones normativas que buscancombatir la elusión fiscal, mediante tramasorganizadas, en el Impuesto sobre el ValorAñadido y en el Impuesto Especial sobreDeterminados Medios de Transporte y el frau-de en el marco de los paraísos fiscales y en elámbito de las transmisiones inmobiliarias.Asimismo, se modifica la regulación de las ope-raciones vinculadas, buscando lograr un mayorcontrol de las mismas y adaptar sus métodos devaloración a la práctica internacional.
Tanto la financiación autonómica
como la local son dos ámbitos de especial
trascendencia en el seno de la Secretaría de
Estado de Hacienda y Presupuestos. ¿Existe
alguna novedad en estos Presupuestos en
esta materia?
Es cierto, ambos ámbitos son degran importancia para esta Secretaría de
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Estado y siempre son tenidos en cuenta a lahora de elaborar los Presupuestos.
A este respecto, y por lo que serefiere a las Comunidades Autónomas se con-tinúa con las medidas relativas a la financia-ción del gasto sanitario adoptadas en el senode la II Conferencia de Presidentes y del pos-terior acuerdo del Consejo de Política Fiscaly Financiera de 13 de septiembre del 2005.
En concreto, a través de la políticade sanidad se recogen las dotaciones corres-pondientes al Fondo de Cohesión (99 millo-nes de euros) y al Plan de calidad (50,5 millo-nes de euros), mientras que la mayor parte delas aportaciones establecidas en dicho acuer-do se canalizan a través de la Sección 32,“Entes Territoriales”.
Pero es en el ámbito de la financia-ción local, donde se han introducido impor-tantes novedades que van encaminadas amejorar la financiación de los Entes Localesdurante 2007.
La primera de ellas pretende, deforma equivalente a como se estableció paralas Comunidades Autónomas el año pasado,acercar la financiación local a la evolución delos ingresos tributarios del Estado. Estamedida se instrumentará a través de antici-pos de tesorería a cuenta de la liquidacióndefinitiva de la participación en tributos delEstado del ejercicio inmediato anterior, quepodrá alcanzar el 7 por ciento de la base decálculo de las entregas a cuenta de esta parti-cipación. Este anticipo se tramitará ya, porvez primera, en este año 2006 respecto de laliquidación correspondiente al ejercicio 2005y supondrá 860,47 millones de euros para lascorporaciones locales.
La segunda de las medidas va enca-minada a mejorar la financiación de los peque-ños municipios, para que de esta forma puedanver mejorada la prestación de sus serviciosbásicos. Consiste en la creación de un fondoespecial por un importe de 31,66 millones deeuros destinado a los municipios con unapoblación no superior a 20.000 habitantes.
Recientemente se ha aprobado el
Reglamento de subvenciones en cuya ela-
boración la IGAE ha tenido un papel pro-
tagonista. ¿Qué aspectos destacaría usted
de este Reglamento?
Considero que tener un marco jurí-dico adecuado de la gestión del gasto subven-cional es una cuestión clave a la hora deintentar mejorar los niveles de eficacia y efi-ciencia en la gestión de los recursos públicos,sobre todo teniendo en cuenta la importanciaque tiene este tipo de gasto.
El Reglamento ha supuesto un pasomás en esta materia. Ha permitido puntuali-zar algunas cuestiones que ya estaban defini-das en la Ley y desarrollar otras que sóloestaban perfiladas.
El Reglamento junto con la Leypermite conjugar dos cuestiones aparente-mente contradictorias pero que bien plantea-das son perfectamente compatibles como sonla regulación rigurosa del procedimiento sub-vencional, necesaria teniendo en cuenta queestamos hablando, como antes he comentado,de recursos públicos, y la eliminación de tra-bas innecesarias en el procedimiento deobtención de las subvenciones por parte delos beneficiarios. Es aquí donde el Regla-mento juega un papel importante introdu-ciendo mecanismos que permiten agilizar losprocedimientos de gestión de las subvencio-nes y flexibilizar el acceso a las mismas de losdestinatarios.
Otra materia desarrollada en elReglamento es la relativa a los planes estraté-gicos. Hoy en día, nos encontramos en uncontexto en el que cada vez tiene más impor-tancia el análisis del valor añadido que gene-ra a nuestra economía cada política de gasto,se habla cada vez más de los llamados “gastosproductivos”. Esto no supone más que lapuesta de manifiesto de la necesidad de poten-ciar la realización de gastos que conlleven unincremento de la productividad y competitivi-dad de nuestro país. A través de los planesestratégicos conectamos la política de asigna-ción de recursos a los rendimientos y objeti-vos alcanzados en cada política pública ges-tionada a través de subvenciones. Una vezmás, el Reglamento introduce aquí un ele-mento flexibilizador para eliminar rigidecesinnecesarias en el procedimiento de definiciónde dichos planes.
No quiero extenderme demasiado,pero creo que es importante destacar otracuestión tratada en el Reglamento, que es larelativa al establecimiento de adecuados sis-temas integrados de información en relación
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a las subvenciones. Es muy importante queconsigamos entre todos que la base de datosde subvenciones sea una realidad. En esteterreno el Reglamento delimita tanto el ámbi-to como el propio funcionamiento de dichabase. No obstante, teniendo en cuenta laestructura descentralizada que tiene nuestropaís, será necesaria la colaboración de todospara que realmente dicha base sea operativa yde esta manera se pueda garantizar queobtengamos todos los beneficios que nospuede aportar su adecuada puesta en marcha.
¿Qué opinión le merece la labor
que realiza la IGAE como órgano responsa-
ble del control interno, la contabilidad
pública y las cuentas económicas del sector
público?
Ya he puesto de manifiesto ennumerosas ocasiones la profunda admiraciónque me inspira la Intervención General.
Es una institución que tiene unalabor fundamental en la gestión del gastopúblico. A lo largo de esta entrevista, creoque ya ha podido ver cual es mi opinión enmateria de gasto público. Considero que sólo
realizando una buena gestión del mismo sepodrá conseguir un buen funcionamiento dela Administración Pública y un adecuadogrado de eficiencia y eficacia en la consecu-ción de los fines que tiene encomendados. Yes aquí donde la Intervención General desem-peña un papel fundamental. A través de laslabores de control que realiza puede detectarlas irregularidades que pudiesen existir en lagestión de los recursos públicos. Tenemosque ser conscientes de que en los procedi-mientos de gestión muchas veces existenineficiencias que tienen que resolverse y creoque en esta materia la IGAE tiene mucho quedecir, no sólo en cuanto al posible diagnósti-co de las mismas sino también en cuanto alplanteamiento de soluciones. En las economíasmodernas cada vez cobra más importancia lanecesidad de analizar y mejorar las técnicasde gestión de los recursos y como acabo decomentarle esta Institución puede tenermucho que aportar.
Todo el análisis que he realizado,lógicamente, sólo es posible entenderlo en lamedida en que dispongamos de adecuados sis-temas de información, ámbito en el que laIGAE también participa de forma activa.
En Opinión de
1. IntroducciónLa aprobación del Reglamento de la
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General deSubvenciones (RLGS) por el Real Decreto887/2006, de 21 de julio, ha venido a culminarel proceso iniciado en fechas aún recientes enorden a dotar de un marco jurídico adecuadola actividad subvencional de las Administra-ciones Públicas. La respuesta que la LeyGeneral de Subvenciones (LGS) vino a dar a lasituación de insuficiencia legal y de dispersiónnormativa que se daba en el momento de suaprobación necesitaba del complemento de unReglamento que extrajera todas las virtualida-des de la Ley y eliminara la incertidumbre quearrastraba la pervivencia de las normas regla-mentarias anteriores, de dudosa vigencia enmuchos de sus preceptos. Consciente de ello, ellegislador en la DF 3ª de la Ley ordenaba laaprobación en el plazo de un año de unReglamento general para su aplicación, ade-más de establecer a lo largo del articulado pre-visiones específicas de desarrollo en relacióncon extremos concretos, previsiones a las quecon el Reglamento se da igualmente cumpli-miento, con alguna excepción a la que aludire-mos más adelante. Sin embargo, no todo en elReglamento es desarrollo de preceptos legalesen sentido estricto, sino que, como se afirma enel preámbulo, cumple, junto a ésta, “una fun-ción que tiene una proyección innovadora, yque busca determinantemente incorporarreglas, técnicas, procedimientos y sistemas degestión que se traduzcan en mejoras sustancia-les en la gestión de subvenciones por parte denuestras Administraciones Públicas”.
En las páginas que siguen tratare-mos de dar una visión general del contenidodel RLGS, destacando aquellos aspectos queconsideramos de especial trascendencia o quehan venido a disipar dudas en la interpreta-ción de la Ley, adoptando soluciones en algu-nos casos audaces, siempre guiadas por elobjetivo de mejorar la eficacia de la gestión.No es un secreto que la promulgación de laLGS suscitó en ciertos sectores reacciones nosiempre favorables, llegándose a propugnarsu modificación sustancial, e incluso dejar ensuspensión su aplicación, cuando apenashabía entrado en vigor. No me cabe la menorduda de que las críticas se basaban, en parte,en una lectura apresurada del texto legal, sinconsiderar los elementos de flexibilizaciónque encerraba y, en parte, en la natural resis-tencia a cambiar prácticas administrativasconsolidadas, aunque insostenibles, cuyoabandono no se asumía. Pues bien, a muchasde las objeciones formuladas ha venido a darcontundente respuesta el Reglamento, alofrecer salidas a la mayor parte de los proble-mas planteados. Sin salirse del marco propiode una norma reglamentaria (en este aspectoel proyecto no ha merecido ningún reprochedel Consejo de Estado en su preceptivo dicta-men, salvo en un aspecto muy puntual queaparece corregido en el texto aprobado) elRLGS ha ofrecido soluciones ágiles y flexi-bles. Todo ello ha conducido, al menos esta esmi personal apreciación, a un cierto reequili-brio entre los intereses en juego. Ciertamentela LGS acentuó la preocupación por la defen-sa del interés público, en su concreción deinterés de la Hacienda Pública. Baste conside-rar la atención prestada al rigor presupuesta-rio, al control financiero, al reintegro, al régi-
Análisis
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El Reglamento de laLey General de Subvenciones
José Pascual García
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men sancionador. La preocupación era lógicasi se considera la ingente masa de recursosmanejados en la actividad y la insuficiencia demecanismos y garantías de su adecuada apli-cación en el momento de la aprobación de lanueva norma. Por el contrario, mereciómenos atención o quedó diferida al desarrolloreglamentario, la regulación de otros aspec-tos con especial incidencia en una gestiónágil, igualmente necesarios para que los fon-dos públicos alcanzaran sus fines. Estos sonlos que ha acentuado el desarrollo reglamen-tario, que claramente ofrece perfiles de flexi-bilidad que no siempre quedaban patentes enel texto legal.
Desde una perspectiva formal elReglamento se compone de 103 artículos, 12disposiciones adicionales, cinco disposicionestransitorias, y dos disposiciones finales, pre-ceptos de los cuales 36 tienen carácter básico,en su totalidad o en parte. Los artículos seagrupan en cinco títulos, cuyo contenido ydenominación se corresponden, en lo sustan-cial, con los de la Ley, con la excepción delTítulo III “Del control financiero de las sub-venciones”, que no existe en el Reglamento,por cuanto el desarrollo de esta materia se hadejado para abordarla integradamente con ladel ejercicio del control a cargo de la Inter-vención General de la Administración delEstado (IGAE), cuando se reglamente la Ley47/2003, de 27 de noviembre, GeneralPresupuestaria (LGP), y del desglose en dostítulos distintos del que la LGS dedica a los“Procedimientos de concesión y gestión de lassubvenciones públicas”, según veremos.
2. Examen del Títulopreliminar.DisposicionesGenerales
Comprende este Título 54 artículosde los 103 de que consta el Reglamento, loque demuestra la singular importancia que seconcede a las materias que en él se regulan.Atendiendo al propósito que nos hemos mar-cado de destacar los aspectos más relevantesde su contenido merecen una consideraciónsingular los siguientes:
■ Delimitación del ámbito de aplicación de laLey y del Reglamento
■ Creación de la Junta Consultiva de Subven-ciones
■ Planes estratégicos de subvenciones ■ Prohibiciones para ser beneficiario o entidad
colaboradora■ Base de datos nacional de subvenciones.
a) Ámbito de aplicación de laLey y del Reglamento
Pese a que la LGS arranca con unadelimitación de su ámbito, tanto subjetivocomo objetivo (arts. 1 a 4), ciertamente nopuede decirse que lograra satisfactoriamenteesta finalidad. En este sentido, una fuente deproblemas en la primera etapa de aplicaciónde la Ley ha tenido su origen en el hecho deque pese a declararse aplicable a las disposi-ciones dinerarias gratuitas “a favor de perso-nas públicas o privadas” no se tuvieron encuenta en el resto del articulado las peculiari-dades del régimen de las subvenciones entreAdministraciones Públicas o entre una Admi-nistración Pública y las restantes entidadesque forman parte del sector público, depen-dientes o no de aquélla. Y ello pese a tratarsede subvenciones de un considerable volumen.Aun cuando la clasificación económica de loscréditos, al no diferenciar entre transferenciasy subvenciones, dificulta conocer las cifras, seestima que sólo en los presupuestos locales,entre un 8 y un 10 por 100 de sus recursosson subvenciones en sentido estricto. Paraanalizar la clarificación reglamentaria en esteaspecto podemos proceder en dos planos:
■ Delimitación de los conceptos de subven-ción y de transferencia de financiación.
■ Peculiaridades del régimen aplicable a lassubvenciones a favor de entidades del sec-tor público.
Con respecto al primer plano, elpunto de partida ya lo dejó sentado la LGS alestablecer que “no están comprendidas en elámbito de aplicación de esta Ley las aporta-ciones dinerarias entre diferentes Adminis-traciones públicas, así como entre la Adminis-tración y los organismos y otros entes públi-cos dependientes de éstas, destinadas a finan-ciar globalmente la actividad de cada ente enel ámbito propio de sus competencias, resul-tando de aplicación lo dispuesto de manera
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específica en su normativa reguladora” (art.2.2). Sin embargo las relaciones financierasentre Administraciones y entidades del sectorpúblico son muy complejas y no siempre lafrontera entre transferencia y subvención esnítida, por cuanto ambas figuras tienen encomún la importante nota de ser pagos sincontrapartida del que las recibe. En unEstado compuesto por diversos niveles terri-toriales de Administración, dotados todos deautonomía financiera y con competencias fre-cuentemente concurrentes, se originan movi-mientos de fondos de variada índole, difícilesde reconducir a una u otra categoría. En esteaspecto, aunque el Reglamento no podíasuplir en su plenitud la laguna legal, ha clari-ficado ampliamente la situación con base nosólo en las limitadas previsiones de la LGSsino en las de otras disposiciones administra-tivas o presupuestarias, como la LRJ-PAC ola LGP, que a tenor del art. 5 LGS tambiénintegran el régimen jurídico de las subven-ciones.
Un primer avance en la delimita-ción nos lo brinda el art. 2.2 RLGS al precisarel sentido de la expresión “financiación glo-bal”. A tenor de dicho precepto, lo decisivopara que nos encontremos ante una transfe-rencia de financiación, y por tanto fuera delámbito de la LGS y del Reglamento, es quela entrega de fondos tenga por destino lafinanciación, con carácter indiferenciado, dela actividad o de un sector de la actividad delente perceptor, bien en su totalidad, bien deuna parte alícuota de la misma. La notaexpresada se opone a la que de subvenciónbrinda el art. 2.1 LGS: que la entrega estésujeta “al cumplimiento de un determinadoobjetivo, la ejecución de un proyecto, la reali-zación de una actividad, la adopción de uncomportamiento singular”.
Otra serie de precisiones se hacen alrepasar los distintos supuestos de transferen-cias de fondos a que dan lugar las relacionesentre Administraciones, que formalizadasnormalmente mediante convenios de colabo-ración, se contemplan en otras disposicionesdel ordenamiento jurídico administrativo. ElRLGS va a repasarlos para decirnos los quese consideran comprendidos en el ámbito deaplicación de la Ley y los que quedan exclui-dos. A tenor del art. 2.3 los convenios en losque una Administración financia una activi-dad y otra, la que recibe los fondos, ostentalas competencias de ejecución caen en el
ámbito de la LGS. Ahora bien, a tenor de ladoctrina del TC (véase entre otras laSentencia 13/1992) sólo cabe subvencionarallí donde existen competencias materiales,por lo que habrá que admitir que laAdministración financiadora no es que estédesprovista de toda competencia sobre lamateria, sino que “el ejercicio de tareas, inver-siones, programas o cualquier actividad”, esdecir, las competencias de gestión, son de laAdministración Pública destinataria de losfondos.
Por el contrario, expresamenteexcluidos quedan:
a) Los convenios celebrados entreAdministraciones Públicas que conlleven unacontraprestación a cargo del beneficiario. y
b) Los convenios que tengan porobjeto realizar programas conjuntos (art. 7LRJ-PAC) y la canalización de subvencionesgestionadas (art. 86 LGP) o aquellos en losque las Administraciones que los suscribantengan competencias compartidas de ejecu-ción.
La primera exclusión es obvia pues,a tenor del art. 2 LGS, es inherente al con-cepto de subvención la ausencia de contra-prestación por parte del beneficiario. Mayorinterés tiene el análisis de la segunda, cuyosentido y alcance hay que valorarlo a la luzdel art. 5.2 LGS. En efecto, en la actuaciónconjunta de varias Administraciones en el
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Sin salirse del marcopropio de una normareglamentaria elReglamento de laLey General deSubvenciones ofrecesoluciones ágiles yflexibles.
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desarrollo de la actividad subvencional debendistinguirse dos niveles: el de los instrumen-tos a través de los cuales se formalizan lasrelaciones interadministravas y el de la ges-tión de las subvenciones que pudieran finan-ciarse con los fondos transferidos. Por lo quese refiere al primer nivel la Ley parte delhecho de que para la instrumentación de talesrelaciones puede recurrirse a técnicas orgáni-cas, es decir, a la creación de órganos con per-sonalidad propia, en cuya constitución y encuyas decisiones participan todas lasAdministraciones implicadas (consorcios,mancomunidades y otras personificaciones), ya técnicas funcionales (convenios de colabora-ción), mediante las que distintas Administra-ciones deciden voluntariamente actuar deforma conjunta en ámbitos competencialescompartidos. Pues bien, las condiciones y for-malidades para la utilización de estos instru-mentos se regulan por las leyes generalesadministrativas, singularmente por el título Ide la LRJ-PAC y por el título IX de la LBRL,si interviene una entidad local, y a tenor delcitado precepto reglamentario quedan fueradel ámbito de aplicación de la LGS. Por elcontrario, la exclusión no alcanza a las sub-venciones que otorguen las personificacionescreadas o las Administraciones concertadas,que según el art. 5.2 LGS «se regularán deacuerdo con lo establecido en el instrumentojurídico de creación o en el propio convenioque, en todo caso, deberán ajustarse a las dis-posiciones contenidas en esta Ley». En con-clusión, a las subvenciones que se gestionenen virtud del convenio les será de aplicaciónla Ley, que, por el contrario, no será de apli-cación al convenio, como tal, ni a las transfe-rencias de fondos entre las Administracionesconcertadas ni a las actividades o planes que,como consecuencia del convenio, realicenconjuntamente, si la actividad o plan en cues-tión no da lugar a la concesión de subvencio-nes a terceros.
Ahora bien, la LGS no regula elgrado de sometimiento a la misma de la acti-vidad subvencional en los supuestos contem-plados en el artículo 5.2, es decir, si el some-timiento será a todos los preceptos, a losbásicos en exclusiva o sólo a los principios.Ello estará en función de dos factores: delgrado de sometimiento de las Administracio-nes que se asocien o concierten y de las previ-siones del instrumento de creación o del pro-pio convenio. Esta es la idea que ha inspiradoel desarrollo reglamentario, de manera que,
de conformidad con lo dispuesto en el art. 6RLGS habrá que distinguir según que lasentidades creadas se rijan por el derecho pri-vado, supuesto en el que sólo quedarán suje-tas a los principios, a menos que ejerzanpotestades administrativas en el desarrollo dela actividad, o que se rijan por el derechoadministrativo. En este segundo caso habráque distinguir, a su vez, según que las entida-des que participen en la constitución de lanueva entidad o que suscriban el conveniopertenezcan o dependan de la misma o de dis-tinta Administración territorial. En caso depertenencia a la misma Administración terri-torial, la LGS se les aplicará en igual medidaque a ésta; por el contrario, cuando la depen-dencia sea de Administraciones territorialesdistintas corresponderá a los respectivosestatutos la indicación de la norma aplicableen aquellos extremos que no son normativabásica.
Por último, si hubiéramos de seña-lar un punto negativo en la encomiable deli-mitación del ámbito de aplicación de la Leyhabría que situarlo, en nuestro criterio, en laomisión de todo intento de separar subven-ciones y transferencias de financiación, den-tro de las aportaciones dinerarias sin contra-prestación en favor de sujetos de derecho pri-vado pertenecientes al sector público de laAdministración concedente. En efecto, cabepreguntarse si no existen aportaciones afavor de estas entidades equiparables a lastransferencias a favor de una Administracióny que, por tanto, no tengan naturaleza de sub-vención debiendo quedar fuera del ámbito deaplicación de la LGS. La cuestión cobraimportancia por la existencia de un sectorempresarial dependiente de la Administra-ción General del Estado, de las ComunidadesAutónomas (CC.AA) y de ciertas entidadeslocales, cuyos sujetos (compañías mercantilesde capital público) no siempre se autofinan-cian, necesitando recurrir a transferencias dela Administración que las controla para susubsistencia. La pregunta que se plantea es siel recurso a los presupuestos públicos ha dehacerse siempre en igualdad de condicionesque cualquier empresa de capital privado.
Si atendemos al Derecho comuni-tario, las ayudas de Estado a empresas, engeneral, están sujetas a unas restriccionesimportantes en el TCE (arts. 87 a 89). Estasrestricciones son aplicables, en principio,tanto a las empresas privadas como a las
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públicas (art. 86.1 TCE). No obstante, esteprecepto comunitario tiene su excepción enel apartado 2 del citado art. 86 TCE.: “Lasempresas encargadas de la gestión de servi-cios de interés económico general o que ten-gan el carácter de monopolio fiscal queda-rán sometidas a las normas del presenteTratado, en especial, a las normas sobre lacompetencia, en la medida en que la aplica-ción de dichas normas no impida, de hecho ode derecho, el cumplimiento de la misiónespecífica a ellas confiada. El desarrollo delos intercambios no deberá quedar afectadoen forma tal que sea contrario al interés dela Comunidad”. En esta línea es de cita obli-gada la Sentencia de 25 de marzo de 1998,“Federaciones francesas de sociedades deseguros (FFSA)”, en la que el TJCE afirmaque una ayuda otorgada a una empresapública puede sustraerse de la aplicación delartículo 87 CE si:
- la ayuda en cuestión está destinada a com-pensar los costes engendrados por el cum-plimiento de una misión particular reserva-da a dicha empresa; y
- si dicha ayuda es necesaria para que dichaempresa pueda cumplir con su obligaciónde servicio de interés general en condicio-nes de equilibrio económico.
Así pues, con la citada excepción, encuyo análisis no es el momento de detenerse,podemos afirmar que las subvenciones aempresas públicas son contrarias al Derechocomunitario. Pero ello no resuelve el proble-ma en el derecho interno, con independenciade la supremacía de aquél. Pues bien, en laLGS no se contiene ningún régimen especialsobre subvenciones a empresas públicas, porlo que, en principio, quedan sujetas a las mis-mas condiciones que las empresas privadas,de lo que cabría deducir que éste es más rigu-roso que el comunitario dado que no se con-templa ni siquiera la citada excepción del art.86.2 TCE. Pensamos, sin embargo, que notodas las aportaciones de fondos que se reali-cen a favor de una empresa pública están suje-tas a las exigencias de legislación sobre sub-venciones.
En efecto, junto a empresas públicasque desarrollan actividades de carácter mera-mente mercantil o industrial, existen otrasque satisfacen necesidades de interés general,ajenas al interés de los inversores privados, o
que revisten carácter instrumental consis-tiendo su actividad en la realización de encar-gos para la Administración que las controla,al amparo del art. 3.1. l) del TRLCAP (enco-mienda de gestión). La creación de estos entesinstrumentales, con independencia de la valo-ración que merezca desde otras perspectivas,es a fin de cuentas una manifestación de lacapacidad autoorganizatoria de la Adminis-tración que los crea, lo que hace que inclusoqueden fuera del ámbito de la contrataciónpública, pues no son “tercero” con respecto aella. Pues bien, la financiación pública quepuedan recibir estas empresas para el cumpli-miento de su misión (art. 2.1 en relación conart. 1.3 b) TRLCAP) entendemos que no estásujeta a la LGS, por no encajar en el concep-to de subvención. Efectivamente en el art. 2.2LGS sólo se excluyen del ámbito de aplica-ción de la Ley las transferencias cuyo destina-tario sea otra Administración Pública, peroesta exclusión no impide que queden fueraotras, siempre que no estén comprendidas enel concepto legal de subvención. Y ciertamen-te mal pueden predicarse de las aportacionesdinerarias en cuestión notas como las con-templadas en el párrafo b) (cumplimiento deun determinado objetivo…), o en el párrafo c)(finalidad de fomento o promoción) que sonlas definitorias de la subvención según el art.2.1 LGS.
Pensamos que hubiera sido clarifi-cador un pronunciamiento reglamentariosobre esta delicada cuestión, como desarrollono del art. 2.2 LGS sino del propio conceptolegal de subvención (art. 2.1). Una aplicaciónconcreta del criterio diferenciador entre sub-vención y transferencia, con referencia aempresas sujetas al derecho privado, tal vezpodría verse en la disposición adicional 1ª delRLGS al establecer que “los convenios quecelebre la Administración General del Estadocon sociedades mercantiles y fundaciones delsector público estatal para su financiación seregularán conforme a lo establecido en el artí-culo 68 de la Ley 47/2003, de 26 de noviem-bre, General Presupuestaria”, que es el queestablece el régimen de los convenios y con-tratos-programa con el Estado que den lugara regímenes especiales. La expresada DA nopuede considerarse desarrollo del citado art.2.2 LGS, aunque está en línea con la previsiónde este precepto, por cuanto hace referencia asociedades mercantiles y fundaciones del sec-tor público, es decir, a entes que no tienennaturaleza de Administración Pública, siendo
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éstos últimos los únicos que contempla elartículo 2.2 LGS. De ahí que, con una pru-dencia, a nuestro juicio, excesiva el RLGShaya optado por invocar un precepto de unadisposición distinta, la LGP, si bien con unámbito de aplicación muy acotado, que noresuelve el problema más que en un aspectomuy parcial.
Delimitado el ámbito de aplicaciónde la Ley y del Reglamento, con la omisiónseñalada, queda por definir el segundo planoal que nos referíamos más atrás: las peculiari-dades del régimen aplicable a las subvencio-nes, en sentido estricto, cuando las beneficia-rias sean entidades del sector público. Estaspeculiaridades, que apenas han merecido laatención de la LGS, pueden deducirse a vecesde otras normas legales y se establecen endiversos preceptos reglamentarios en lamedida en que un reglamento lo puede hacer.
Una primera y llamativa lagunalegal en este aspecto es la relativa al procedi-miento de concesión. La LGS sólo contemplael de concurrencia competitiva, que es el ordi-nario, y excepcionalmente, en supuestos tasa-dos, el de concesión directa, sin consideracióna que la entidad beneficiaria sea pública o pri-vada. Pensamos que en estos casos, con baseen la legislación administrativa general, puedeadmitirse el empleo del convenio de colabora-ción en las subvenciones a favor de otrasAdministraciones al amparo del art. 6 de laLRJ-PAC y con carácter específico para lacooperación económica (subvenciones) conentidades locales (art. 57 de la LBRL), enlugar de recurrir a la concurrencia competiti-va, que es manifiestamente inadecuado para lacanalización de las relaciones entre dosAdministraciones Públicas, al menos en cier-tas actuaciones. Esta idea parece que estáimplícita en algunas de las referencias quese hacen en el art. 2 RLGS a los conveniosde colaboración. Con independencia de ello,se establecen de forma explícita a lo largodel articulado ciertas peculiaridades cuandolas entidades del sector público asumen lacondición de beneficiarias o entidades cola-boradoras, a las que es obligado hacer refe-rencia:
■ Las certificaciones acreditativasde que las Administraciones Públicas asícomo los organismos, entidades públicas yfundaciones del sector público dependientesde aquéllas están al corriente de obligaciones
tributarias y con la Seguridad Social puedenser sustituidas por una declaración responsa-ble (art. 24.6).
■ Las Administraciones Públicas, susorganismos vinculados o dependientes y lassociedades mercantiles estatales y las fundacio-nes del sector público estatal, así como análo-gas entidades de las Comunidades Autónomasy de las Entidades Locales quedan exoneradosde la constitución de garantía (art. 42.2)
■ Cuando un organismo o ente delsector público estatal perciba de otra entidadperteneciente a este mismo sector una sub-vención sometida a la Ley General deSubvenciones, su justificación se realizaráconforme a lo previsto en el artículo 75 deeste Reglamento (cuenta justificativa simpli-ficada), sin límite de cuantía y siempre que secumplan ciertas condiciones (art. 82 RLGS enrelación con la DA 15ª LGS).
■ Las deudas por razón de acuerdosde reintegro que tengan con la AdministraciónGeneral del Estado las fundaciones del sectorpúblico estatal o los organismos o entidades dederecho público vinculados o dependientes deaquélla podrán extinguirse mediante la deduc-ción de sus importes en futuros libramientos omediante su compensación con deudas de laAdministración General del Estado vencidas,líquidas y exigibles (art. 95).
■ El Estado promoverá la celebra-ción de convenios de colaboración con lasComunidades Autónomas y las EntidadesLocales, a fin de que éstas últimas puedan jus-tificar las subvenciones concedidas por elEstado a través de un certificado emitido porel titular del órgano que ha percibido la sub-vención por el que se acredite la realizaciónde la actividad y el cumplimiento de la finali-dad de la subvención, así como del informeemitido por la Intervención u órgano de con-trol equivalente de la Comunidad Autónomao de la Entidad Local, que acredite la veraci-dad y la regularidad de la documentación jus-tificativa de la subvención (DA 9ª).
b) Creación de la JuntaConsultiva de Subvenciones
Como novedad organizativa, y sinque responda a ninguna previsión de la Ley,
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crea el Reglamento (arts. 8 y 9) la JuntaConsultiva de Subvenciones.
El hecho de que la actividad sub-vencional se desarrolle por una multiplicidadde centros gestores, funcional y orgánica-mente independientes, y la enorme variedadde situaciones y circunstancias en las que laLGS y el RLGS debe ser aplicados ha aconse-jado la creación de un órgano consultivoespecializado que garantice una aplicacióncorrecta y uniforme de la normativa regula-dora a partir de la interpretación previa deaquellos aspectos que puedan presentarmayor dificultad. Para alcanzar este objetivose crea la Junta Consultiva de Subvenciones(JCS), que se configura como un órgano decarácter colegiado, del que formarán parte,entre otros posibles miembros, los Depar-tamentos ministeriales, organismos y entida-des del sector público estatal con mayor acti-vidad en este ámbito.
La función principal de la JCS serála emisión de informes sobre todas aquellascuestiones que se sometan a su considera-ción, tanto en materia de elaboración de nor-mas como en materia de procedimientosadministrativos ligados a la concesión de lassubvenciones nacionales o financiadas concargo a fondos de la Unión Europea. El ejer-cicio de dicha función contribuirá, sin duda,a reducir incertidumbres en la aplicación delnuevo escenario normativo y podrá consti-tuir una contribución importante a la segu-ridad jurídica. La segunda función que se leasigna, “elaborar y proponer, en su caso,medidas o instrucciones generales que seestimen necesarias para garantizar una ade-cuada gestión y aplicación de las subvencio-nes”, confiere a la función asesora unadimensión no sólo jurídica sino también téc-nica y de impulso de buenas prácticas que, sise desarrolla adecuadamente, permitirá unapermanente actualización y mejora de lagestión.
La función consultiva va estar alservicio no sólo de los órganos de lasAdministraciones Públicas sino de los benefi-ciarios que podrán solicitar informes a travésde los presidentes de organizaciones asociati-vas, federativas o empresariales representati-vas de los distintos sectores afectados por lassubvenciones.
c) Planes estratégicos desubvenciones
Tras el mandato del art. 8.1 de laLGS de que al establecimiento de las subven-ciones ha de preceder la elaboración de unplan estratégico en el que se concreten “losobjetivos y efectos que se pretenden con suaplicación, el plazo necesario para su consecu-ción, los costes previsibles y sus fuentes definanciación, supeditándose en todo caso alcumplimiento de los objetivos de estabilidadpresupuestaria”, fácil es apreciar la voluntaddel legislador de introducir un cambio en lagestión tradicional de las subvenciones. Elpunto de referencia de la nueva gestión va aser la consecución de la máxima eficacia conlos recursos disponibles, que en todo casotendrán que respetar las limitaciones deriva-das del principio de estabilidad presupuesta-ria. Sin embargo la configuración del plan nopodía ser más escueta, como el propioConsejo de Estado puso de relieve en su dic-tamen sobre el proyecto de Ley, habiendocorrespondido al reglamento la concreciónnormativa de esta “novedad positiva”, hechodestacado por el órgano consultivo en el dic-tamen sobre el proyecto de Reglamento.
De la concreción reglamentariamerecen ser destacados los siguientes aspectos:
a) El plan enlaza con la fase de pro-gramación presupuestaria y con la presupues-tación por objetivos y control de resultadosque ha implantado la LGP, lo que era obviopero que en la Ley apenas si estaba insinuado.Habida cuenta de que los planes son de ámbi-to ministerial dicho enlace lo será a través delas políticas de gasto cuya definición y ejecu-ción compete a los diferentes Departamentos.
b) Pese a lo indicado, el plan no seconcibe como una “política de gasto” nisiquiera como la expresión de la actividad defomento de una concreta política de gasto. Enefecto, el RLGS dispone, con las excepcionescontempladas en el mismo, que se elaboraráun plan estratégico de subvenciones por cadaDepartamento ministerial, que abarcará lassubvenciones tanto de sus órganos como delos organismos y demás entes públicos a élvinculados. Dichos planes se tornan así en uninstrumento de planificación de aquella ver-tiente de las distintas políticas de gasto cuyoobjeto sea el fomento de una actividad de uti-
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lidad pública o interés social o de promociónde una finalidad pública. Por tanto, tendráncarácter horizontal afectando, en principio, atodas las políticas en las que se inscriba laacción del Departamento, cuya ejecución estáencomendada a una pluralidad de órganos yse desagrega en diversidad de programas pre-supuestarios.
c) Los recursos del Plan estratégicode subvenciones vienen limitados, en un pri-mer nivel, por los asignados a cada política,dentro del techo máximo de gasto no finan-ciero del Estado (art. 13 LGEP) y, en unsegundo nivel, por los que, dentro de cadapolítica, se asignen a cada uno de los progra-mas. Pero, a su vez, los objetivos del Plan ylos resultados obtenidos habrán de ser consi-derados en la elaboración de la programaciónplurianual futura.
d) Como quiera que la finalidad que sepersigue con los planes es la mejora de la acciónadministrativa, ello obliga a hacer un seguimien-to por cada Departamento sobre el grado deavance en su aplicación y un control financieropor la IGAE en línea con la gestión por objeti-vos y control de resultados implantados por laLGP en el sector público administrativo.
e) Los planes carecen de rango nor-mativo configurándose como instrumentosde gestión de carácter programático cuyavirtualidad ha de desplegarse en el ámbitointerno de la Administración, sin incidenciadirecta en la esfera de los particulares. Portanto, queda descartado que puedan utilizar-se como un trámite más sujeto a recursos oreclamaciones de beneficiarios y eventualesinteresados.
f) Con respecto a los efectos de losplanes estratégicos que pudieran calificarsede anormales, en el sentido de que derivan, node su cumplimiento, sino de su incumplimien-to, el RLGS dispone (art 15) que, si comoresultado de los informes de seguimientoemitidos por los Ministerios y de los informesemitidos por la Intervención General de laAdministración del Estado, se pone de mani-fiesto la existencia de líneas de subvencionesque no alcanzan el nivel de consecución deobjetivos deseado, o el que resulta adecuadoal nivel de recursos invertidos, podrán sermodificadas o sustituidas por otras más efica-ces y eficientes o, en su caso, podrán ser eli-minadas.
d) Prohibiciones para serbeneficiario o entidadcolaboradora
Pocos preceptos de la Ley han sus-citado mayores reticencias, entre beneficia-rios más que entre gestores públicos, que elart. 13 en el que se establecen, en forma deprohibiciones, los requisitos para obtener lacondición de beneficiario o entidad colabora-dora y la forma de acreditarlos. Una vez másdonde se quisieron ver obstáculos inadmisi-bles para acceder a las ayudas pueden apre-ciarse, tras la reglamentación, unas más querazonables exigencias, que no van más allá delo que demanda la protección del interéspúblico.
En este punto el RLGS no alterapara nada el fondo de la cuestión. Las prohi-biciones para acceder a la subvención son lasque la Ley establece, sin que el Reglamentoincida en su alcance más que en aquellossupuestos en los que la propia Ley llamaba alcomplemento del Reglamento. Donde sí queha incidido es en la forma de acreditar que nose incurre en ellas, de manera que, sin confor-marse con la flexibilidad que ya se contempla-ba en la LGS al permitir que por las basesreguladoras pudieran exceptuarse “por lanaturaleza de la subvención” las prohibicio-nes (art. 13.2), ha establecido una forma deacreditación, que yo diría que se basa en laconfianza en el beneficiario, que le exime detrámites siempre engorrosos.
El complemento del Reglamentopara delimitar el alcance se requería para lasprohibiciones de los párrafos e), f) y g) del art.13.2 LGS. En desarrollo del mandato legal delpárrafo e) el RLGS va establecer que todo per-ceptor de subvenciones debe estar al corrientede obligaciones tributarias con el Estado, enlos términos que define en su art. 18, y cuan-do el órgano concedente de la subvencióndependa de una Comunidad Autónoma o deuna Entidad local, se requerirá, además, que notengan deudas o sanciones de naturaleza tribu-taria con la respectiva Administración autonó-mica o local, en las condiciones fijadas por lacorrespondiente Administración. Asimismodeberá estar al corriente de obligaciones con laSeguridad Social (párrafo f) en los términosprevistos en el art. 19 del Reglamento. Comoprecisión de interés establecen los dos artícu-los citados que se considerará que los benefi-
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ciarios o las entidades colaboradoras seencuentran al corriente en el cumplimiento desus obligaciones tributarias o con la SeguridadSocial cuando las deudas estén aplazadas, frac-cionadas o se hubiera acordado su suspensión.El incumplimiento de obligaciones de reinte-gro (párrafo g) se producirá cuando se tengandeudas con la Administración concedente enperíodo ejecutivo.
Pero ciertamente la aportaciónreglamentaria es más innovadora en la regu-lación de la forma de acreditar los requisitosque en la concreción de su alcance. En efecto,en el art. 26 RLGS se dispone que el benefi-ciario o la entidad colaboradora acreditaránque no están incursos en ninguna de las pro-hibiciones previstas en el artículo 13 de laLey, mediante la presentación de declaraciónresponsable ante el órgano concedente de lasubvención, excepto en los casos en queexpresamente se establece otra forma de acre-ditación. Por tanto, sólo queda excluida deesta forma de acreditación la del cumplimien-to de obligaciones tributarias o con laSeguridad Social y la residencia fiscal que seacreditan mediante las certificaciones previs-tas en el art. 22 del RLGS. No obstante, tam-bién para la acreditación de la situación tribu-taria y con la Seguridad Social se admite enno pocos casos la declaración responsable(beneficiarios a los que no alcancen las obliga-ciones tributarias o sociales –art. 22.1–, bene-ficiarios que tengan la condición de Adminis-tración Pública, subvenciones inferiores a3.000 euros, las subvenciones destinadas afinanciar proyectos o programas de acciónsocial y cooperación internacional que se con-cedan a entidades sin fines lucrativos, y otrasque se detallan en el art. 24 RLGS). Así pues,también en este punto esta vieja exigencia dela legislación de subvenciones se ha visto con-figurada en términos bien diversos a como lofue en los reglamentos anteriores.
e) Base de datos nacional desubvenciones
El deber que pesa sobre todas lasAdministraciones Públicas de facilitar a lasotras Administraciones la información queprecisen para el ejercicio de sus competencias(art. 4.1 c LRJ-PAC) unido a las exigencias dela Unión Europea ha tenido una aplicaciónconcreta en la LGS al crear la base de datos
nacional de subvenciones, siguiendo el prece-dente marcado por el Real Decreto 339/1998,de 6 de marzo. La base está llamada a recogerinformación de las subvenciones gestionadaspor las entidades concedentes para “mejorarla eficacia, controlar la acumulación y concu-rrencia de subvenciones y facilitar la planifi-cación, seguimiento y actuaciones de control”(art. 20 LGS).
El RLGS dedica siete extensos artí-culos a su regulación (arts. 35 a 41), desarro-llando con carácter básico el art. 20 de la Leyen el que se contienen sus rasgos esenciales.El eje de la reglamentación va a girar entorno a la delimitación del ámbito subjetivo,el objetivo y el contenido de la información asuministrar.
La obligación de facilitar informa-ción afecta no sólo a las AdministracionesPúblicas y entidades vinculadas y dependien-tes de las mismas, incluidas las entidades ges-toras y servicios comunes de la SeguridadSocial, que otorguen subvenciones sino tam-bién a las organismos y entidades públicasque se rijan por el derecho privado (art. 3.2LGS) y a las fundaciones del sector públicoestatal (DA 16ª) que realicen entregas dinera-rias sin contraprestación, aun cuando no ten-gan naturaleza estricta de subvención (arts.35 y 36 RLGS). El suministro de informaciónse concibe como un deber por cuyo incumpli-miento el órgano obligado al suministro res-ponderá “en los términos previstos en lalegislación vigente”.
La información se extiende a la nor-mativa reguladora, a las convocatorias, a lasresoluciones mediante las que se prive adeterminados sujetos de la posibilidad obte-ner la condición de beneficiario o entidadcolaboradora, a los datos de la concesión y alos eventuales reintegros (art. 37 RLGS).
La administración y custodia de labase corresponde a la IGAE ante la cual seejercita el derecho de acceso a que se refiere elart. 20 de la Ley Orgánica 15/1999, de Pro-tección de datos de carácter personal; por elcontrario, los derechos de oposición, rectifica-ción y cancelación se ejercitarán ante el órga-no obligado al suministro de la información(art. 38 RLGS).
Podrán utilizar la información sóloaquellos órganos que tuvieran autorizado el
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acceso por la IGAE. A tal efecto, el sujetoobligado al suministro de información a labase de datos nacional de subvenciones debe-rá designar y comunicar a la IGAE los usua-rios para los que solicita la correspondienteautorización de acceso. Igualmente, laIntervención General de la Administracióndel Estado, las Intervenciones Generales deDefensa y de Seguridad Social, así como lasIntervenciones Generales de ComunidadesAutónomas e Intervenciones de las Adminis-traciones Locales podrán consultar, para losfines previstos en el artículo 20 de la LeyGeneral de Subvenciones, la información dis-ponible sobre beneficiarios en la base de datos(arts. 38 y 41).
3. Examen del Título I.Procedimiento deconcesión
La LGS en su Título I bajo la rúbri-ca “Procedimientos de concesión y gestión delas subvenciones” regula tanto cuestiones decarácter procesal como otras que en rigor sonajenas al procedimiento. El RLGS se ha ocu-pado de ellas en dos Títulos distintos. En suTítulo I bajo la rúbrica “Procedimiento deconcesión” lo hace exclusivamente, como desu denominación se deduce, de la fase declara-tiva del procedimiento, es decir, de la quefinaliza con la resolución de concesión, la cualpuede desarrollarse en las modalidades deconcurrencia competitiva y de concesióndirecta mediante acto unilateral o medianteconvenio. Por el contrario, la fase de ejecu-ción del acuerdo de concesión, ulterior a lafase declarativa en cualquiera de sus modali-dades, que la Ley regula dentro del denomi-nado procedimiento de gestión presupuesta-ria, y todas las cuestiones relacionadas con laaplicación de los fondos por el beneficiario yla justificación, que no son estrictamente pro-cedimentales, se desarrollan en el Título II,bajo la denominación “Procedimiento de ges-tión y justificación de subvenciones”, del quenos ocuparemos después.
De entrada, el RLGS se va a ocuparen sendos artículos del Capítulo primero delTítulo I, aplicables cualquiera que sea laforma de concesión, de la tramitación antici-pada de expedientes y de las subvenciones
plurianuales. Se trata de dos especialidadesdel procedimiento de gestión de los gastos, nomencionadas en la LGS, que el RLGS regulaen su aplicación al gasto subvencional, a par-tir de las normas comunes del ordenamientopresupuestario. Con ambas especialidades sepersigue evitar los efectos negativos sobre lagestión de la temporalidad de los créditos,cuya vigencia se circunscribe al año natural,mientras que la tramitación y ejecución de losgastos no siempre puede encerrarse en tanestrechos límites de tiempo. Mediante la tra-mitación anticipada se va a permitir que elexpediente se inicie en el ejercicio anterior alde entrada en vigor del Presupuesto al que hade imputarse el compromiso de gasto. Enestos casos, la cuantía convocada tendrácarácter estimado hasta la aprobación delPresupuesto y el apartado 5 del artículo 56del RLGS se cuida de recordar que “los efec-tos de todos los actos de trámite dictados enel expediente de gasto se entenderán condi-cionados a que al dictarse la resolución deconcesión, subsistan las mismas circunstan-cias de hecho y de derecho existentes en elmomento en que fueron producidos dichosactos”. La segunda excepción que el RLGSregula bajo la rúbrica “Subvenciones pluria-nuales” (art. 57) es una aplicación de las pre-visiones del art. 47 de la LGP sobre los com-promisos de gasto plurianuales. En su virtudse va permitir, dentro de los límites y condi-ciones establecidas en la citada Ley, la convo-catoria de subvenciones cuyo gasto sea impu-table a ejercicios posteriores a aquél en querecaiga resolución de concesión, y por tantono vigentes aún.
Dentro ya del procedimiento deconcurrencia competitiva, que es el que debeseguirse allí donde no exista una previsiónlegal que lo excluya, se abordan diversascuestiones, unas que principalmente afectanal fondo mientras que otras lo hacen a la for-ma. Entre las primeras cabe destacar las si-guientes:
a) Posibilidad de exceptuar del requi-sito de fijar un orden de prelación entre lassolicitudes presentadas, siempre que los solici-tantes reúnan los requisitos establecidos paraser beneficiarios, para el caso de que el créditoconsignado en la convocatoria fuera suficiente,atendiendo al número de solicitudes una vezfinalizado el plazo de presentación. Eviden-temente establecer un orden de prelacióncuando exista posibilidad de atender todas las
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Análisissolicitudes recibidas produciría efectos retar-datarios carentes de toda justificación. Enrigor, ni siquiera se entiende la necesidad deque las bases reguladoras tengan que estable-cer esta previsión (art. 55.1 RLGS).
b) Respecto a la exigencia legal deque se establezcan los criterios de valoraciónde las solicitudes y que la subvención se otor-gue a quienes obtengan una valoraciónmayor, el RLGS establece que, cuando setome en consideración más de un criterio,deberá precisarse la ponderación relativa atri-buida a cada uno de ellos y, si esto no fueraposible, se considerará que todos ellos tienenel mismo peso relativo para realizar la valora-ción de las solicitudes. Obviamente si el crite-rio fuera único holgaría la ponderación (art.60 RLGS).
c) En tercer lugar, con relación a laprevisión del art. 22, en su apartado 3, de laLGS que establece que “no podrán otorgarsesubvenciones por cuantía superior a la que sedetermine en la convocatoria”, el art. 58RLGS establece, con apoyo en el art. 23.2 a)de la LGS, que se refiere a cuantía máxima “o,en su defecto, cuantía estimada de las subven-ciones”, que el importe convocadopuede incrementarse en una cuan-tía adicional cuando el crédito, aunno estando disponible en elmomento de la convocatoria,pueda estarlo antes de la concesión.Se trata en suma de que la cuantíaconvocada, pese a no ser determi-nada, es determinable antes de laresolución de concesión.
d) La resolución de con-cesión podrá incluir una relaciónordenada de todas las solicitudesque, cumpliendo con las condicio-nes administrativas y técnicasestablecidas en las bases regulado-ras para adquirir la condición debeneficiario, no hayan sido estima-das por rebasarse la cuantía máxi-ma del crédito fijado en la convo-catoria, con indicación de la pun-tuación otorgada a cada una deellas en función de los criterios devaloración previstos en la misma.En este supuesto, si se renunciasea la subvención por alguno de losbeneficiarios, el órgano conceden-
te acordará, sin necesidad de una nueva con-vocatoria, la concesión de la subvención alsolicitante o solicitantes siguientes a aquél enorden de su puntuación (art. 63.3).
e) Cuando se hubiera solicitado lasubvención para realizar una actividad, elbeneficiario queda comprometido a realizarlaen los términos planteados en su solicitud. Noobstante existe la posibilidad de introducirmodificaciones a lo largo del procedimientode concesión o durante el periodo de ejecu-ción, tanto a iniciativa de la Administracióncomo del solicitante siempre que dichas modi-ficaciones no alteren la finalidad perseguidacon su concesión y estén conformes ambaspartes (arts. 61 y 64).
En el plano estrictamente formal lamayor novedad la va a constituir la regula-ción de la llamada convocatoria abierta, queconstituye, en nuestra opinión, una inteligen-te aportación reglamentaria en orden a evitarlos problemas que una aplicación rígida de lacompetencia competitiva puede acarrear y haacarreado, de hecho, en ciertos órganos ges-tores. La fórmula tiene el mérito, obligadociertamente, de evitar el desplazamiento a
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Análisisejercicios posteriores de cargas presupuesta-rias, como frecuentemente ha ocurrido en elpasado con los sistemas de convocatoria per-manente, en los cuales las solicitudes no aten-didas en un ejercicio por falta de crédito que-daban “en lista de espera” para el ejerciciosiguiente, constituyendo una carga invisibley, por tanto, no transparente. Se define en elart. 59 la convocatoria abierta como “el actoadministrativo por el que se acuerda de formasimultánea la realización de varios procedi-mientos de selección sucesivos a lo largo deun ejercicio presupuestario, para una mismalínea de subvención”. Al igual que en la con-vocatoria ordinaria, en la abierta se fija unimporte máximo a otorgar pero éste se distri-buye en importes parciales que se asignan alos distintos períodos atendiendo a su dura-ción y al volumen de solicitudes previstas.Los plazos, tanto el máximo de resolución decada uno de los procedimientos como el depresentación de las solicitudes, se fijan en laconvocatoria para cada uno de los procedi-mientos selectivos. Cabe también, siempreque así esté previsto en las bases reguladoras,trasladar la cantidad no aplicada en un proce-dimiento a las posteriores resoluciones querecaigan.
4. Examen del TítuloII. Procedimientode gestión yjustificación desubvenciones
La regulación en la Ley de la justifi-cación de las subvenciones y la imbricacióndel cumplimiento de este deber del beneficia-rio con los demás trámites del procedimientode gestión del gasto subvencional ofrecía a untiempo una vertiente de rigidez y un ampliomargen al desarrollo reglamentario. Quizásen este Título, más que en ningún otro, elexpresado margen se ha utilizado para abrirlas puertas a una gestión ágil que con unainterpretación estricta y formalista de lospreceptos hubiera quedado extraordinaria-mente dificultada.
Una primera cuestión a destacar enesta materia es la clara diferenciación entre laobligación de realizar la actividad (obligación
sustantiva) y la obligación de justificar (obli-gación formal), señalando plazos, condicionesde modificación y consecuencias diferenciadaspara caso de incumplimiento de una o deotra. De la primera obligación se ocupan elart. 64 “Modificación de la resolución”, el art.86 “Efectos de la alteración de las condicionesde la subvención en la comprobación de lassubvenciones” y el art. 91 “Reintegro porincumplimiento de las obligaciones estableci-das con motivo de la concesión de la subven-ción”, mientras que de la segunda lo hacen elart. 70 “Ampliación del plazo de justificación”y el art. 92 “Reintegro por incumplimiento dela obligación de justificación”.
La Ley estableció en su artículo 30que la justificación de la subvención podíaadoptar tres modalidades: cuenta justificativadel gasto realizado, acreditación por módulosy presentación de estados contables. En esteaspecto ha de reconocerse que fue innovadora,y me atrevería a decir que audaz, con relacióna la situación anterior, basada en una aplica-ción a las subvenciones de las normas sobrejustificación del gasto real, no siempre adecua-das a un gasto de transferencia, y en una pro-lija serie de disposiciones administrativas,algunas de ellas de ínfimo rango, que adolecíanpor regla general de un excesivo formalismo,como bien pueden atestiguar quienes se hanvisto obligados a lidiar los problemas quegeneraba su aplicación tanto del lado de laAdministración, gestores e interventores,como sobre todo los propios beneficiarios.Alguien llegó a afirmar con ironía que el bene-ficiario de una subvención es un presunto cul-pable mientras no demuestre lo contrario y aveces incluso aunque lo demuestre, si no lohace por los estrechos cauces establecidos enlas más variadas normas administrativas.Pues bien, la situación se ha invertido clara-mente y bien puede decirse que con la nuevareglamentación se va a partir de una presun-ción de buena fe del beneficiario, constituyen-do la prueba más palpable del cambio quepuede no ser necesaria la aportación de losjustificantes directos del gasto, quedando enpoder del beneficiario, aunque a disposición dela Administración obviamente.
De las tres modalidades de justifica-ción que la LGS estableció sólo la primera fueobjeto de cierta regulación por la Ley, que enalgunos extremos ciertamente es rigurosa;por el contrario, en relación con las otras dos,todo o casi todo quedó encomendado al
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Reglamento. Al amparo de la amplia habilita-ción legal el RLGS establece seis formas dife-rentes de justificación de las cuales las tresprimeras son variantes de la “cuenta justifica-tiva” y aun podría añadirse una cuarta, decarácter abierto, la regulada en el art. 72.3RLGS.
La justificación de una subvención,cualquiera que sea su forma, debe acreditarfundamentalmente dos extremos: la realidadde la actividad o del comportamiento quemotiva la concesión y la aplicación de losfondos, es decir, el gasto que conlleva la rea-lización de la actividad. En coherencia con elprimero de los objetivos todas las formas dejustificación deben dar cuenta de que se harealizado la actividad en cuestión medianteuna memoria de actuación o, en su caso, apartir de la información contable, sin perjui-cio de la comprobación administrativa quedeberá extenderse a este extremo (art. 85RLGS). Las distintas formas o modalidades dejustificación se van a diferenciar en el segundode los extremos indicados y su empleo, queestará en función de la naturaleza de la sub-vención, habrá de preverse en las bases regu-ladoras.
La primera de las formas de justi-ficación, de las tres que menciona el art. 30LGS, en cualquiera de sus variantes respon-de al procedimiento tradicional de justifica-ción, y se articula en torno a los justifican-tes directos del gasto. Lo que ocurre es que,a diferencia de la situación anterior, nosiempre va a ser necesario aportar toda ladocumentación acreditativa, según hemosindicado. Así se nos ofrece una modalidad,que podríamos calificar de ordinaria, deno-minada “cuenta justificativa con aportaciónde justificantes de gasto” que, junto con lamemoria de actuación, incluye una memoriaeconómica en la que se relacionan los justi-ficantes y se incorporan a la misma (art. 72).Por el contrario, en las modalidades de “cuen-ta justificativa con aportación de informe deauditor” o de “cuenta justificativa simplifica-da” (para subvenciones de importe inferior a60.000 euros) la aportación de los justifican-tes no es preceptiva, aunque sí se ha de darinformación sobre los mismos en la memoriaeconómica, quedando, en todo caso, a dispo-sición de la Administración y sujetos a laposible comprobación del órgano conceden-te y de los órganos de control financiero.
Con respecto a la justificación pormódulos, que se había introducido en algúnsector de la Administración no sin cierta timi-dez, ante la falta de un respaldo legal claro,permitirá que en ciertos tipos de ayudas sesustituyan con ventaja los justificantes direc-tos del gasto y los controles de naturalezafinanciera por otros en los que el eje va a serel número de unidades físicas indicativas de laactividad a las que va unida la propia conce-sión. Piénsese cuanto más operativo resulta,por ejemplo, en una subvención a centroshospitalarios por trasplante de órganos, cuyocosto unitario puede determinarse medianteun estudio económico, partir a efectos de jus-tificación del número de trasplantes realizadoque de los justificantes de los gastos que llevaconsigo un trasplante. En esta forma de justi-ficación los beneficiarios están dispensados dela obligación de presentación de libros, regis-tros y documentos de trascendencia contableo mercantil.
La tercera forma de justificación esla que se realiza a través de estados conta-bles. Esta forma será de aplicación cuando lainformación necesaria para determinar lacuantía de la subvención pueda deducirsedirectamente de los estados financierosincorporados a la información contable deobligada preparación por el beneficiario y lacitada información contable haya sido audita-da conforme al sistema previsto en el orde-namiento jurídico al que esté sometido elbeneficiario. Un supuesto típico de aplicaciónserá el de aquellas subvenciones que tenganpor finalidad cubrir déficit de explotación opresupuestarios de entidades que realizandeterminadas actividades de interés público ocontribuir a la financiación de programas deinterés general que se nutren con fondos devariada procedencia de los cuales la subven-ción constituye sólo una parte, pese a lo cualla justificación debe hacerse de la totalidad(art. 19.1 LGS).
Para completar el tema añadamosunas pinceladas sobre la reglamentación delos gastos subvencionables y la comprobaciónde subvenciones.
La LGS en el art. 31 fija una serie derequisitos o condiciones para que el gasto arealizar por el beneficiario sea subvenciona-ble, que pueden resumirse así: el tipo de gastoha de responder a la naturaleza de la actividadsubvencionada (aspecto cualitativo), su coste
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no podrá ser superior al valor de mercado(aspecto cuantitativo), deberá realizarse den-tro del plazo marcado por las bases regulado-ras (aspecto temporal) y deberá estar pagadopor el beneficiario (aspecto financiero).
De las expresadas condiciones,algunas plenamente justificadas y otras notanto, pueden resultar consecuencias pertur-badoras sin una clara ganancia para el interéspúblico, como sería el caso de que el beneficia-rio, una vez realizada la actividad, demorarael pago a su proveedor, por ejemplo, hastarecibir la subvención, lo cual le haría perder lacondición de subvencionable (art. 31.2 LGS).Respecto de alguna otra previsión legal, comola necesidad de recabar las tres ofertas en gas-tos de cuantía elevada, aun estando justifica-da, la Ley no establece las consecuencias delincumplimiento, con la consiguiente inseguri-dad jurídica que ello genera. En ambos casosmerece la pena considerar la solución regla-mentaria, que permite, dentro de ciertas con-diciones, la ampliación del plazo concedidotanto para realizar la actividad como para jus-tificar, y que admite como realizado el pago,“a efectos de su consideración como subven-cionable”, con la cesión del derecho de cobrode la subvención a favor de los acreedores porrazón del gasto realizado o con la entrega alos mismos de un efecto mercantil, garantiza-do por una entidad financiera o compañía deseguros (art. 83 RLGS). En último extremo, aefectos de un eventual reintegro, se declara deaplicación el principio de proporcionalidad, sise hubiera pagado sólo una parte de los gas-tos. Con respecto a la segunda cuestión, sisiendo preceptiva la solicitud de varias ofertaséstas no se aportaran o la adjudicación hubie-ra recaído, sin adecuada motivación, en unaque no fuera la más favorable económicamen-te, la consecuencia no va ser el reintegro puroy simple, sino que el órgano concedente podrárecabar una tasación pericial del bien o servi-cio, siendo de cuenta del beneficiario los gas-tos que se ocasionen. En tal caso, la subven-ción se calculará tomando como referencia elmenor de los dos valores: el declarado por elbeneficiario o el resultante de la tasación.
Por último, para que nadie extraigala conclusión, a partir de los aspectos quehemos destacado, de que el RLGS ha implan-tado una indebida laxitud en la gestión de losfondos públicos, digamos que, en lo que atañea las actuaciones comprobatorias y de segui-miento a cargo de la Administración ha man-
tenido el rigor de la LGS y la ha desarrolladocon no menos rigor. Así, el órgano conceden-te queda obligado, al margen de la comproba-ción formal y limitada, previa al pago, a ela-borar anualmente un plan anual de actuaciónpara comprobar la realización por los benefi-ciarios de las actividades subvencionadas, sinperjuicio de las actuaciones de control finan-ciero (pendientes de reglamentación) a lasque tan especial atención ha prestado la Ley.
El último Capítulo de este Título lodedica el RLGS al procedimiento de gestiónpresupuestaria en su fase final: la ejecución delacuerdo de concesión por la Administración, esdecir, el pago, y lo hace tratando de armoni-zar distintas exigencias del interés público.
La relación jurídica subvencional,como toda relación jurídica, nace con vocaciónde ser cumplida. Deberes de cumplimientopesan tanto sobre el beneficiario como sobre laAdministración. Las obligaciones a cargo delbeneficiario se van a materializar, en últimoextremo, en la justificación, mediante la quehabrá de quedar acreditada la realización de laactividad (las cargas asumidas) y el gasto ori-ginado; las obligaciones a cargo de laAdministración se reconducen a la comproba-ción y control de la justificación y al pago. Enel plano del procedimiento ambos órdenes deactuaciones aparecen imbricados y en fre-cuente conflicto por la incidencia de las dis-tintas manifestaciones del interés público: deuna parte, las garantías en la gestión de losfondos públicos, que llevan a que la normageneral del ordenamiento presupuestario seaque al pago debe preceder la justificación, yde otra, le necesidad de evitar que por falta derecursos en el beneficiario no se lleve a cabola actividad o proyecto subvencionado y que,por tanto, no se alcance la finalidad públicaque se persigue.
Pues bien, a partir de las tres moda-lidades de pago que regula el art. 34 LGS(pago total previa justificación de la subven-ción, pago a cuenta previa justificación (par-cial) y pago anticipado) el RLGS va introducirmatices y sobre todo va a regular armónica-mente las relaciones entre la justificación porel beneficiario, la comprobación por el órganoconcedente y los actos del procedimiento degestión presupuestaria encaminados al pago.
Enlazando con la previsión del art.34.4 LGS dispone el art. 88 RGLS que el
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Análisispago de la subvención se realizará previa jus-tificación, por el beneficiario, y en la parteproporcional a la cuantía de la subvenciónjustificada, de la realización de la actividad,proyecto, objetivo o adopción del comporta-miento para el que se concedió, salvo que enatención a la naturaleza de aquélla, dicha nor-mativa prevea la posibilidad de realizar pagosanticipados. La primera forma de pago, que esla que mayores garantías ofrece al interéspúblico, puede ser inaplicable en algunostipos de subvenciones, sobre todo aquéllasque van destinadas a entidades de caráctersocial, que no están en condiciones de realizarla actividad si previamente no reciben los fon-dos. Por ello el RGLS sin excluir, como esobvio, la preferencia legal por la modalidad lamatiza en algunos extremos, ya aludidos, quepodríamos, a estos efectos, sintetizar así:
- Una vez aportada la cuenta justificativa porel beneficiario, los justificantes están suje-tos a comprobación por la Administración,y esta tarea podría demorar la tramitacióndel pago. Para evitar este efecto el art. 84.2RLGS prevé que para proceder a la liquida-ción de la obligación, en el caso la cuentajustificativa ordinaria (art. 72 RLGS), bastacon una comprobación formal, limitada averificar la memoria de actuación y la rela-ción de gastos e ingresos, posponiendo a unmomento posterior “la revisión de las fac-turas o documentos de valor probatorioanálogo que, en su caso, formen parte de lacuenta justificativa”. En la cuenta modali-dad simplificada de cuenta justificativa (art.75) se hace una comprobación de justifican-tes, pero sobre una muestra, que debe serrepresentativa.
- Con respecto a la exigencia legal de que elbeneficiario que haya realizado la actividaddeba también realizar el pago a su acreedorantes del cobro de la subvención, pues en otrocaso el gasto no sería subvencionable, recor-demos que el art. 70 RGLS considera el pagorealizado con la cesión del derecho de cobrode la subvención a favor de los acreedores porrazón del gasto realizado o con la entrega alos mismos de un efecto mercantil, garantiza-do por una entidad financiera o compañía deseguros (art. 83 RLGS).
- El pago se realizará con base en un certifi-cado emitido por el órgano encargado delseguimiento en el que quede de manifiesto“la justificación parcial o total de la misma,según se contemple o no la posibilidad de
efectuar pagos fraccionados, cuando setrate de subvenciones de pago posterior” yla inexistencia de reintegros o retencionesde pago pendientes. La medida evita losefectos retardatarios que pudiera arrastrarel control previo de la intervención en casode que hubiera de verificar exhaustivamen-te en este momento procesal la justificaciónaportada.
- A los efectos de la valoración del cumpli-miento por el beneficiario de sus obligacio-nes tributarias y frente a la SeguridadSocial y de que no es deudor por resoluciónde procedencia de reintegro en esta fase depago, se precisa que no será necesario apor-tar nueva certificación si la aportada en lasolicitud de concesión no ha rebasado elplazo de seis meses de validez.
Destaca la creaciónde una JuntaConsultiva deSubvenciones, a laque se asigna unafunción asesoratanto de los órganosde la Administracióncomo de losbeneficiarios, conuna dimensión nosólo jurídica sinotambién técnica y deimpulso de buenasprácticas.
Con respecto al pago anticipado,aun cuando conserva su carácter excepcional,el marco para el empleo no puede decirse quedesconozca las necesidades de la gestión.También en este caso el reconocimiento de laobligación y el pago va tener como soporte uncertificado emitido por el órgano encargadodel seguimiento sobre el cumplimiento de losrequisitos exigibles, excluido el de la justifica-ción, que queda demorada. De otra parte, for-zando un tanto el precepto legal (art. 34.4LGS), se va a invertir la necesidad de previ-sión de esta forma de pago en las bases regu-ladoras por la contraria en ciertos supuestosen los que es patente la mayor necesidad derecurrir a él. En concreto, en las subvencio-nes destinadas a financiar proyectos o progra-mas de acción social y cooperación interna-cional que se concedan a entidades sin fineslucrativos, o a federaciones, confederaciones oagrupaciones de las mismas, así como subven-ciones a otras entidades beneficiarias siempreque no dispongan de recursos suficientes parafinanciar transitoriamente la ejecución de laactividad subvencionada, será admisible elpago anticipado “salvo que las bases regula-doras establezcan lo contrario y en función delas disponibilidades presupuestarias”.
5. Examen del TítuloIII. Del reintegro
Dedica este Título tres breves artí-culos a regular aspectos sustantivos del rein-tegro (Capítulo I) y ocho al procedimiento(Capítulo II). Como precisión de interés hayque destacar, en los primeros, la relativa a ladeterminación del momento en que se ha deconsiderar incumplida la obligación de justi-ficar, lo que permite establecer la fronteraentre el cumplimiento extemporáneo, quepuede originar un expediente sancionador,pero que no está contemplado en la Ley comocausa de reintegro, y el incumplimiento ensentido estricto que puede desembocar nosolo en la apertura de un expediente sancio-nador sino también de reintegro (art. 37.1 c)LGS). En efecto, a tenor del art. 92.2 RLGSen relación con el 70.3, la falta de presenta-ción de la justificación dará lugar a un reque-rimiento al beneficiario para que en el plazo
improrrogable de quince días la presente y, sieste no es atendido, dicha falta llevará consi-go la exigencia del reintegro.
Como punto oscuro, que contrastacon la clarificación introducida en relacióncon otras exigencias legales, no puede dejarde señalarse el segundo párrafo del art. 91 delRLGS en el que se establece que “cuando lasubvención se hubiera concedido para finan-ciar inversiones o gastos de distinta naturale-za, la ejecución deberá ajustarse a la distribu-ción acordada en la resolución de concesión y,salvo que las bases reguladoras o la resolu-ción de concesión establezcan otra cosa, nopodrán compensarse unos conceptos conotros”. En efecto, el precepto reproducido noparece reconducible, teniendo en cuenta lostérminos empleados, a la obligación que pesasobre el beneficiario de destinar los fondos alcumplimiento del “objetivo, la ejecución de unproyecto, la realización de una actividad, laadopción de un comportamiento singular” (art.2.1 LGS), pues habla de “inversiones o gastosde distinta naturaleza” que forman parte delproyecto pero que no se identifican con él. Noobstante, la precisión reglamentaria choca conel hecho de que ni la determinación de las“inversiones o gastos” forma parte del conteni-do necesario de la resolución de concesión (arts.61-63 RLGS), ni el alcance de la expresión “dis-tinta naturaleza” es claro. Aplicada con rigoris-mo puede llevar a considerar vinculantes lospresupuestos del proyecto o actividad que, ensu caso, hubieran presentado los solicitantes demodo semejante a como son los presupuestospúblicos, con el agravante de que el nivel devinculación de los presupuestos de las Admi-nistraciones Públicas por la naturaleza de losgastos (clasificación económica de los créditos)varía considerablemente de unas a otras y deque ha evolucionado hacia fórmulas muy flexi-bles. En todo caso, no nos parece que debaexcluirse de la financiación pública un gastoque, de acuerdo con la Ley, sea subvencionabley se ordene a la realización del proyecto, amenos que de los términos de la resolución deconcesión resulte que el proyecto ha de mate-rializarse necesariamente en determinados gas-tos o inversiones.
En los restantes preceptos (CapítuloII) se contienen reglas derivadas de las espe-cialidades del procedimiento de reintegro, par-
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Análisisticularmente cuando tiene su origen en losinformes emitidos por la Intervención Generalde la Administración del Estado en el ejerciciodel control financiero en los términos regula-dos en el art. 51 LGS, precepto que, pese aencuadrarse en el Título III “Del control fi-nanciero de subvenciones” de la Ley, es objetode desarrollo en este Título del RLGS.
6. Examen del TítuloIV. Procedimientosancionador
Es éste el Título al que menos aten-ción dedica el RLGS, lo que, en parte, puedeexplicarse por las exigencias del principio delegalidad en materia sancionadora, que dejaescaso margen al Reglamento. No obstante,el respeto al principio no justifica que se pres-cinda de todo desarrollo en relación con losaspectos sustantivos relativos a infracciones ysanciones, máxime existiendo en la propiaLey una habilitación expresa al respecto de laque no se ha hecho uso. A la exigencia cons-titucional de tipificación legal de infraccionesy sanciones (art. 25.1 CE) no se opone, dentrode ciertos límites, la colaboración del regla-mento. Consecuentemente la LGS recoge en suartículo 64 dicha posibilidad estableciendo que“las disposiciones reglamentarias de desarrollopodrán introducir especificaciones o graduacio-nes al cuadro de las infracciones o sancionesestablecidas legalmente que, sin constituirnuevas infracciones o sanciones, ni alterar lanaturaleza o límites de las que la Ley contem-pla, contribuyan a la más correcta identifica-ción de las conductas o a la más precisa deter-minación de las sanciones correspondientes”.Pese a ello el Reglamento ha rehuido haceruna descripción más pormenorizada de lasconductas que redujera la discrecionalidad delórgano sancionador. Esta omisión no pareceque pueda ser suplida por las bases regulado-ras a las que la Ley les confiere únicamente lamisión de regular la concesión, no el régimensancionador.
Tampoco en materia de procedimien-to añade gran cosa la reglamentación, que seremite al respecto “al Reglamento del procedi-
miento para el ejercicio de la potestad sanciona-dora, aprobado por Real Decreto 1398/1993,de 4 de agosto, tanto en su modalidad de ordi-nario como simplificado, con las especialidadescontempladas en dicha Ley (LGS) y en esteReglamento”. Dichas especialidades, muy redu-cidas, son las que imprime al procedimiento suinicio como resultado de un control financierode la Intervención. Quizás la más trascendentesea la consideración de las diligencias e infor-mes en que se documenten las actuaciones decontrol financiero como documentos públicosde valor probatorio en los términos contempla-dos en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de26 de noviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común.
7. ConclusiónCon el RLGS culmina el proceso
iniciado en fechas recientes para dotar de unmarco jurídico adecuado la actividad subven-cional de las Administraciones Públicas españo-las. Tanto en lo que tiene de estricto desarrollode preceptos legales como en la incorporaciónde normas y técnicas innovadoras ofrece solu-ciones que, sin duda, contribuirán a una aplica-ción de la Ley no sólo respetuosa con las garan-tías que requiere la gestión de los fondos públi-cos sino también con la flexibilidad necesariapara que las subvenciones alcancen eficaz-mente los fines económicos, sociales, o huma-nitarios a que se destinan. Digna de ser des-tacada, en el primer aspecto, es la regulaciónde aspectos tales como la forma de acreditarque no se incurre en las prohibiciones paraser beneficiario, las modalidades que puederevestir el procedimiento de concesión enrégimen de concurrencia competitiva, o lasformas de justificación de las subvencionesconcedidas. En el segundo aspecto, no menosdestacable es la creación de una JuntaConsultiva de Subvenciones, no prevista en laLGS, a la que se asigna una función asesora,tanto de los órganos de la Administracióncomo de los beneficiarios, con una dimensiónno sólo jurídica sino también técnica y deimpulso de buenas prácticas, que puede pres-tar un servicio importante en orden a la segu-ridad jurídica y a la permanente actualizacióny mejora de la gestión.
1. IntroducciónEn este artículo se exponen algunas
de las razones que justifican la presentaciónde cuentas anuales consolidadas por las enti-dades del sector público. En especial, se des-taca que la elaboración de las Cuentas Gene-rales mediante la simple agregación de lascuentas anuales de las entidades que se debenintegrar en las mismas, no es suficiente paraque aquéllas reflejen la imagen fiel de la situa-ción patrimonial, financiera y presupuestariade la Administración considerada en su con-junto. Para conseguir el objetivo de la imagenfiel es preciso que cada Cuenta General seforme mediante la consolidación de las cuen-tas anuales de las entidades que forman partede su ámbito subjetivo.
También, se comentan los aspectosmás destacados del Documento de PrincipiosContables Públicos sobre “Consolidación deCuentas Anuales del Sector Público” que seha elaborado a iniciativa de la IntervenciónGeneral de la Administración del Estado.Dicho Documento incluye una serie de crite-rios generales que deberán constituir unareferencia importante en la presentación decuentas anuales consolidadas en el ámbito delsector público.
Finalmente, en este artículo se des-criben los cambios normativos que deberíanabordar las Administraciones Públicas com-petentes para conseguir que la elaboración decuentas consolidadas por las entidades públi-cas sea una realidad en el sector público espa-
ñol. Estos cambios normativos afectan, poruna parte, al procedimiento de elaboración yal contenido de las Cuentas Generales y, porotra parte, al ámbito subjetivo de las mismas.
2.Necesidad deelaborar cuentasconsolidadas en elsector público
De acuerdo con el principio presu-puestario de universalidad, el presupuestoque se elabora y aprueba por el Estado, porcada Comunidad Autónoma o CorporaciónLocal debe contener todos los ingresos y gas-tos de las entidades que se integran en cadauna de dichas Administraciones. Este princi-pio tiene una gran trascendencia, si se quieretener un conocimiento adecuado de la verda-dera dimensión de cada una de las Adminis-traciones, sobre todo teniendo en cuenta latendencia a la descentralización de la presta-ción de servicios públicos y desarrollo deotras actividades económicas que se ha pro-ducido en las últimas décadas, mediante lacreación de entidades públicas autónomas detipo administrativo o empresarial.
Como cierre del ciclo presupuesta-rio, que se inicia con la elaboración y aproba-ción del presupuesto, existe la obligación derendir cuentas de las operaciones realizadaspor las distintas entidades del sector público,a efectos de que el correspondiente órgano de
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Análisis
La Consolidación de Cuentas enel Sector Público
Víctor Nicolás Bravo
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Análisiscontrol externo pueda realizar el control y eva-luación de la gestión pública desarrollada. Enlínea con el citado principio de universalidadque se aplica en la elaboración del presupuesto,las diferentes normas vigentes en los distintosámbitos del sector público (estatal, autonómicoy local) establecen la obligación de elaborar unaCuenta General al final de cada ejercicio por elEstado y por cada una de las ComunidadesAutónomas y Corporaciones Locales, en la quedebe incluirse la información económica y pre-supuestaria relativa a las operaciones realizadaspor las entidades públicas que forman parte deesas Administraciones.
Sin embargo, como tradicionalmentese ha puesto el acento en la obligación de ren-dir cuentas por cada uno de los responsables delas entidades públicas individualmente consi-deradas, con carácter general, se ha reguladocon el máximo detalle el contenido de las cuen-tas anuales individuales, pero no se ha profun-dizado lo suficiente en el contenido específicoque deberían tener las Cuentas Generales quese deben formar a partir de aquellas. Así, en lasdistintas normas vigentes se regula, con carác-ter general, la elaboración de las CuentasGenerales, bien mediante la simple formaciónde un “lote” con el conjunto de las cuentasanuales individuales de las que se compone, obien mediante la confección de estados agrega-dos de dichas cuentas individuales.
Si con la formación y rendición delas Cuentas Generales se pretende disponerde unos estados financieros que reflejen laverdadera dimensión de cada Administraciónconsiderada en su conjunto, es imprescindi-ble que dichas Cuentas se elaboren mediantela consolidación de las cuentas anuales indi-viduales. Si la información se presenta agre-gada, sin la eliminación de las operacionesinternas realizadas entre las entidades delmismo grupo, aparecerán operaciones dupli-cadas, por lo que no se reflejará la imagen fielde la situación patrimonial, financiera y pre-supuestaria de la Administración globalmen-te considerada. Precisamente, esta distorsiónde la información financiera se eliminamediante la consolidación de las cuentasanuales individuales.
Con el fin de ilustrar gráficamentela necesidad anterior, se puede considerar elejemplo de tres entidades locales que tienen lamisma dimensión global en cuanto al volu-men de servicios públicos que prestan a sus
ciudadanos, pero que deciden desarrollarestos servicios mediante diferentes estructu-ras organizativas. Así, supongamos que unade las entidades locales decide desarrollar lagestión de dichos servicios en su totalidad através de la propia Administración general dela entidad local, sin la creación de otras enti-dades dependientes. Otra de las entidadeslocales decide prestar los mismos servicios através de la propia entidad y dos organismosautónomos. Finalmente, la última decideestructurar su organización a través de unorganismo autónomo, dos sociedades mer-cantiles locales y la propia entidad local. Puesbien, si las entidades locales anteriores no for-man cuentas consolidadas de sus grupos deentidades respectivos es imposible conocer laverdadera dimensión de cada una de ellas,que, según el ejemplo que se ha escogido,debería ser coincidente. A efectos de realizarcomparaciones entre dichas entidades, es fun-damental disponer de información consolida-da, ya que si se comparan las cuentas indivi-duales de las entidades locales matrices o lascuentas simplemente agregadas de cadagrupo, los resultados estarán totalmente dis-torsionados, dando lugar, probablemente, aun volumen de gestión diferente en cada unade ellas.
De acuerdo con lo anterior, la con-solidación facilita una visión global de los ser-vicios prestados, con independencia de laforma de gestión utilizada, facilitando la com-paración entre Administraciones similares yel análisis de la evolución en el tiempo de losservicios prestados por una determinadaAdministración.
3. Documento sobreConsolidación deCuentas Anualesdel Sector Público
Consciente de la necesidad de for-mar cuentas consolidadas en el sector público,según lo indicado en el apartado anterior, laIntervención General de la Administracióndel Estado ha promovido, a través de laComisión de Contabilidad Pública creada ensu seno, la creación de un grupo de trabajopara la elaboración de un Documento de
Principios Contables Públicos sobre “Conso-lidación de Cuentas Anuales del SectorPúblico”, integrado por representantes de lasAdministraciones Públicas del ámbito estatal,autonómico y local, del Tribunal de Cuentasy de la Universidad.
En dicho Documento se recoge,aparte de las razones que justifican la obten-ción de cuentas consolidadas en el sectorpúblico, un conjunto de criterios generalesque deben constituir un marco de referenciapara la implantación de la consolidación decuentas en el sector público español. Se pue-den destacar los siguientes aspectos:
■ Entidades y cuentas aconsolidar
Formando parte del sector público,se encuentra una gran variedad de entidadespúblicas con regímenes jurídicos y económicosmuy distintos. Así, junto con entidades que tie-nen una actividad eminentemente de tipoadministrativo, como es el caso de la Adminis-tración General y los organismos autónomos,nos encontramos con entidades de tipo empre-sarial, como son las sociedades mercantilespúblicas y las entidades públicas empresaria-les, y con otras entidades sin ánimo de lucro,como son las fundaciones públicas. También,integrados en el sector público se encuentranuna serie de órganos o entidades que tienen unestatus especial, como es el caso de los órganosconstitucionales, los órganos superiores regu-lados en los Estatutos de Autonomía y lasUniversidades Públicas.
Teniendo en cuenta lo anterior, seplantea en el Documento cuál debe ser elmejor criterio a seguir para la determinaciónde las entidades del sector público cuyascuentas individuales deben ser objeto de inte-gración en las cuentas consolidadas formadaspor las distintas Administraciones. Siguiendoel mismo camino de la normativa contableempresarial sobre consolidación de cuentas,así como en determinados pronunciamientosinternacionales, en el Documento se estable-ce que se deberá seguir el criterio de control.
Según el criterio anterior, la entidadmatriz en cada grupo de entidades públicasdeberá ser aquélla con capacidad para inter-venir en las políticas financieras y operativasdel resto de entidades públicas de dicho
grupo. Se considera que la entidad matrizserá la propia Administración General en elámbito del Estado, de cada Comunidad Autó-noma o de cada Corporación Local.
En el caso particular de los órganosconstitucionales, los órganos superiores regula-dos en los Estatutos de Autonomía y lasUniversidades Públicas, a los que se ha hechoreferencia anteriormente, no se cumple el requi-sito de control o capacidad de intervención ensu gestión por parte de la entidad matriz. Noobstante, se establece en el Documento que espreciso que se consoliden sus estados financie-ros en atención al requisito de su pertenencia alsector público, tomando en este caso a la respec-tiva Administración General como entidadmatriz, no por el control que ejerce sobre ellos,sino por ser la entidad de mayor dimensión encada ámbito del sector público.
A pesar de que, dependiendo de laentidad pública de la que se trate, el régimencontable aplicado en sus cuentas anuales indivi-duales puede ser distinto (contabilidad pública,contabilidad empresarial o contabilidad de enti-dades sin fines de lucro), se considera que elprocedimiento de consolidación debe consistiren la elaboración de una única cuenta consoli-dada en la que se integren las cuentas anualesindividuales de todas las entidades que formanparte del perímetro de consolidación.
Dentro de dicho perímetro, se inclu-yen, en primer lugar, las entidades que for-man parte del grupo, que son aquéllas sobrelas que la entidad matriz ejerce el control odeben integrarse por su pertenencia al sectorpúblico, según lo indicado anteriormente. Sise añade a las entidades del grupo las denomi-nadas entidades multigrupo, es decir aquéllasque son gestionadas conjuntamente por una ovarias entidades del grupo, que participan ensu capital social o patrimonio, conjuntamentecon otras entidades ajenas al mismo (como esel caso de los consorcios), se obtiene el con-junto consolidable. Finalmente, el perímetrode consolidación se obtiene añadiendo al con-junto consolidable las sociedades asociadas,es decir, aquéllas en las que una o varias enti-dades del grupo ejercen una influencia nota-ble en su gestión.
■ Métodos de consolidaciónEn función del diferente grado de la
influencia ejercida por la entidad matriz en
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Análisis
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Análisislas distintas entidades que forman parte delperímetro de consolidación, se deberá aplicarun método de consolidación u otro.
Así, en línea con lo regulado en lasnormas contables de consolidación del ámbitoempresarial, se establece que el método de inte-gración global se deberá aplicar a las entidadesque forman parte del grupo, el método de inte-gración proporcional a las entidades multigru-po y el procedimiento de puesta en equivalenciaa las sociedades asociadas.
■ Etapas para la formulaciónde las cuentas anualesconsolidadas
Siguiendo criterios similares a losregulados en las normas contables de conso-lidación del ámbito empresarial, se estableceque el proceso a seguir para la formulación delas cuentas consolidadas debe constar de lassiguientes etapas:
- Homogeneización: Supone realizar los ajus-tes necesarios para normalizar los criterioscontables aplicados en las distintas cuentasanuales individuales de las entidades que seintegran en las cuentas consolidadas. Concarácter general, los criterios normalizadosa seguir serán los aplicados por la entidadmatriz en sus cuentas anuales individuales.
- Agregación: Una vez realizada la homoge-neización anterior, se proceden a agregarlas distintas partidas, según su naturaleza,de las cuentas anuales individuales.
- Eliminaciones: Una vez agregadas las cuen-tas anuales individuales, se deben eliminardeterminadas partidas: inversión, fondospropios, partidas recíprocas, y resultados enoperaciones internas.
Finalmente, como resultado de lasetapas anteriores se obtendrán las cuentasanuales consolidadas, que comprenderán lossiguientes estados:
■ Balance consolidado, ■ Cuenta del resultado económico-patrimo-
nial consolidada, ■ Estado de liquidación del presupuesto con-
solidado, y ■ Memoria consolidada.
El Estado de liquidación del presu-puesto consolidado incluirá de forma separada
el presupuesto consolidado de las entidadesdel grupo con presupuesto limitativo y el pre-supuesto consolidado de explotación y capitaldel resto de entidades del sector público.
En el Documento se incluyen las nor-mas de elaboración de cada uno de los estadosque componen las cuentas anuales consolida-das, así como los modelos de cada uno de ellos.
■ Período transitorioSe ha considerado conveniente esta-
blecer en el Documento un período transito-rio previo a la implantación definitiva de loscriterios de consolidación establecidos en elmismo, como consecuencia de determinadasdificultades que se presentan en el ámbito delsector público para la formación de cuentasconsolidadas. Entre dichas dificultades, sedestacan las siguientes:
- La existencia de un número muy elevado deentidades que configuran el perímetro deconsolidación, especialmente en el caso dela Cuenta General del Estado, así como elgran volumen de la información a procesary la escasez de medios técnicos y humanosen el caso de algunas entidades públicas.
- La heterogeneidad de las entidades del sectorpúblico, que desarrollan actividades de tipoadministrativo, empresarial o fundacional, ala que ya se ha aludido anteriormente.
- Las dificultades para la obtención de lainformación de las entidades que no estánsujetas a rendir cuentas al Tribunal deCuentas pero que estarían incluidas en elperímetro de consolidación.
- Los plazos que establecen las normas regu-ladoras para la formación y remisión de lasdistintas Cuentas Generales, que suelen sermuy ajustados, por lo que si se procede aelaborar dichas cuentas con técnicas de con-solidación de cuentas, se puede complicar elcumplimiento de dichos plazos.
Para reducir la problemática deriva-da de las dificultades anteriores, se proponeun período transitorio durante el que se iríanconsolidando paulatinamente las entidadesque forman parte del ámbito subjetivo de lasmismas. La duración de este período transito-rio se debería establecer en las normas regu-ladoras de las Cuentas Generales.
El procedimiento de consolidacióndurante el período transitorio se simplificaría
de forma considerable, con la finalidad de faci-litar la implantación de la consolidación decuentas en el sector público. Concretamente,las cuentas consolidadas se formarían de acuer-do con los siguientes criterios:
- El método de integración global sólo seaplicaría a las entidades del grupo sujetas alPlan General de Contabilidad Pública.
- El método de integración proporcional sólose aplicaría a las entidades multigrupo suje-tas al Plan General de Contabilidad Pública.
- Al resto de entidades del perímetro de con-solidación se le podrá aplicar el procedimien-to de puesta en equivalencia modificado.
La diferencia entre este procedi-miento y el de puesta en equivalencia consis-te en que en el primero la integración se rea-liza sobre la situación financiera y los resulta-dos de las entidades obtenidos según los prin-cipios que hayan aplicado a sus cuentas anua-les individuales, no siendo necesario efectuarlas homogeneizaciones previas para adaptarlos criterios de valoración a los de la entidadmatriz, ni tampoco la realización de elimina-ciones por operaciones internas.
4. Cambiosnormativos para laimplantación delprocedimiento deconsolidación decuentas en el sectorpúblico
El Documento sobre Consolidaciónde Cuentas Anuales del Sector Público, al quese ha hecho referencia anteriormente, no tienecarácter obligatorio para las distintas Admi-nistraciones, sino que constituye un marco dereferencia que debe inspirar los cambios nor-mativos que en todo caso son necesarios paraestablecer la presentación de las CuentasGenerales por las Administraciones Públicasen términos consolidados. Las normas quesería preciso modificar son las siguientes: laLey 47/2003, de 26 de noviembre, GeneralPresupuestaria en el ámbito estatal, el Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Hacien-das Locales, aprobado por el Real Decreto Le-gislativo 2/2004, de 5 de marzo, en el ámbitolocal y las Leyes de carácter económico-finan-ciero de cada Comunidad Autónoma en elámbito autonómico, así como las normas dedesarrollo que pueden existir de cada una dedichas Leyes.
Las modificaciones normativas arealizar por las Administraciones competen-tes deberían ser de dos tipos:
- Por una parte, será preciso modificar elcontenido y el procedimiento de elabora-ción de las distintas Cuentas Generales, afin de establecer la elaboración de las mis-mas mediante la consolidación de las cuen-tas anuales individuales de las correspon-dientes entidades públicas, previendo, en sucaso, el necesario período transitorio, en lostérminos que se han indicado en el apartadoanterior de este artículo.
En este sentido, sería preciso modificar laLey General Presupuestaria para regular laelaboración de la Cuenta General delEstado como una única cuenta consolidadade todas las entidades que integran suámbito subjetivo. Es preciso tener en cuen-ta que, aunque actualmente se establece endicha Ley que la Cuenta General del Estadopuede elaborarse mediante la agregación oconsolidación de las cuentas individuales dedichas entidades, esta Cuenta se viene con-feccionando en términos generales por elprocedimiento de agregación de las citadascuentas individuales. Además, en el mo-mento actual, la Cuenta General del Estadono está definida como una cuenta única,sino que está formada por tres cuentas inde-pendientes: la Cuenta General del sectorpúblico administrativo, la Cuenta Generaldel sector público empresarial y la CuentaGeneral del sector público fundacional.
En la misma línea, sería preciso modificartambién el Texto Refundido de la Ley Re-guladora de las Haciendas Locales, ya queen el momento actual regula dicho TextoRefundido que la Cuenta General de cadaentidad local está formada por el conjuntode las cuentas anuales individuales de lasentidades integradas en su ámbito subjeti-vo, sin efectuarse la consolidación de lasmismas. Aunque existe la posibilidad de queel Pleno de la Corporación Local determine
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Análisis
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Análisislos estados consolidados a unir a la CuentaGeneral como documentación complemen-taria de la misma, en la práctica pocas enti-dades locales han aplicado esta disposición.
En el caso de las Comunidades Autónomas,se deberían efectuar, en su caso, las oportunasmodificaciones normativas en las Leyes espe-cíficas de dichas Administraciones que regu-lan las Cuentas Generales, en la línea comen-tada para el ámbito estatal y local.
- Por otra parte, es preciso destacar la faltade adecuación que existe actualmente entreel ámbito subjetivo de las cuentas anualesconsolidadas determinado de acuerdo con elcriterio de control al que se ha hecho men-ción en el apartado anterior, y el de lasCuentas Generales, tal como se regula en lanormativa vigente.
Así, el criterio que rige actualmente, concarácter general, en la formación de lasCuentas Generales, es el criterio de propie-dad y no el criterio de control. Constituyeun caso especial el de las Cuentas Generalesde las entidades locales, ya que se excluyede su ámbito subjetivo a las sociedades mer-cantiles locales participadas mayoritaria-mente pero no íntegramente por la entidadlocal, aunque las cuentas anuales individua-les de estas sociedades se adjuntan comodocumentación complementaria de la co-rrespondiente Cuenta General.
Por ello, se deberían introducir modificacio-nes en las distintas normas que regulan laelaboración de las Cuentas Generales, a fin deestablecer el ámbito subjetivo de las mismasen función del criterio de control que es elque se recomienda en el Documento al que seha hecho referencia anteriormente.
En todo caso, teniendo en cuenta que larendición de la Cuenta General constituyeel cierre del ciclo presupuestario, sería con-veniente modificar también el ámbito subje-tivo de los Presupuestos respectivos paraque también se definiese su ámbito subjeti-vo según el criterio de control, de formaque fuera homogéneo el ámbito subjetivo entodo el ciclo presupuestario.
Mientras no se modifique la normativavigente para establecer el ámbito subjetivode las Cuentas Generales según el criteriode control, al menos se podría efectuar la
consolidación de las Cuentas Generales deacuerdo con el criterio de propiedad actual.En este caso, se podría dar información enla memoria de las Cuentas Generales de lasentidades controladas por la entidad matrizque no se han integrado por no exigirlo lacorrespondiente normativa.
5. ConclusionesPara conocer la verdadera dimen-
sión de cada una de las Administracionesexistentes en el sector público, así como parapoder efectuar comparaciones entre las mis-mas, es preciso que dichas Administracioneselaboren cuentas consolidadas en las que seintegren las cuentas anuales individuales delas entidades que forman parte de las mismas.La simple agregación de las cuentas indivi-duales no es suficiente para expresar la ima-gen fiel de la situación patrimonial, financieray presupuestaria de cada Administración glo-balmente considerada.
A efectos de definir el ámbito subje-tivo de la cuenta consolidada, de acuerdo conel Documento sobre Consolidación de Cuen-tas Anuales del Sector Público, elaborado ainiciativa de la Intervención General de laAdministración del Estado, el criterio que sedebe seguir es el de control, es decir, que den-tro del grupo deberán estar incluidas todasaquellas entidades controladas por la entidadmatriz. El método de consolidación a utilizarcon cada tipo de entidad dependerá del gradode influencia que ejerza la entidad matrizsobre la misma.
Con el fin de conseguir la implanta-ción efectiva de la elaboración de CuentasGenerales consolidadas es necesario efectuardeterminadas modificaciones normativas. Poruna parte, es preciso establecer que la CuentaGeneral de cada Administración debe ser unacuenta única obtenida mediante la consolidaciónde las cuentas anuales individuales de las enti-dades que se deben integrar en la misma. Porotra parte, es preciso regular que el ámbito sub-jetivo de la Cuenta General se defina en funcióndel criterio de control, de acuerdo con las reco-mendaciones incluidas en el citado Documentode Consolidación, y no según el criterio de pro-piedad que es el vigente actualmente.
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IntroducciónLa gran aportación de Montesquieu
a la teoría política consistió en postular elprincipio de que la moralidad del Estado no sepuede confiar sin más a que el gobernante y elgobernado actúen rectamente por propia ini-ciativa. Si lo hacen, mejor; pero no se debeencomendar a la virtud privada un asunto detanta trascendencia. Hay que generar las con-diciones objetivas, un marco propicio queobligue a todos a conducirse adecuadamente.En último término, se trata de trascender elsistema basado en un déspota benevolenteque aplica la justicia según su leal saber yentender, sin someterse a ninguna norma queno sea la de su juicio y libertad, y llegar a otroen el que las leyes objetivas obliguen porigual a todos los ciudadanos. En esto consisteel gran avance del Estado de derecho, en elsometimiento de todos por igual a la ley desa-pareciendo cualquier criterio arbitrario o dis-crecional.
Este principio no queda encerradoen los límites del ámbito estrictamente políti-co, sino que, como no podría ser de otromodo, revierte al ámbito administrativo ymuy particularmente a los aspectos económi-co financieros. El recto manejo de los recur-sos públicos no debe garantizarse exclusiva-mente mediante la honestidad de políticos yfuncionarios. No hay por qué dudar de ella;pero, por si acaso no se diese o hubiese excep-ciones, el sistema debe estar dotado de meca-nismos que eviten cualquier posibilidad defraude, arbitrariedad o favoritismo. Es más, elmismo principio ha trascendido histórica-
mente el ámbito del sector público para aden-trarse en el mundo empresarial desde elmismo momento en que también en el sectorprivado la gestión se separa de la propiedad ylos gerentes administran en una buena medi-da recursos que no les pertenecen. Esta es larazón de que las sociedades mercantiles biengestionadas se doten de todo un conjunto denormas, procedimientos e instrumentos paraevitar cualquier irregularidad en el procesoproductivo y garantizar que los controlesinternos funcionan adecuadamente.
La finalidad de dotarse de un con-junto de normas y procedimientos choca amenudo, tanto en el sector público como en elprivado, con el necesario margen de libertadque precisa la gestión para acomodarse a lasdiversas circunstancias de la actividad econó-mica. Es, en definitiva, un difícil equilibrio enel que, si bien hay que someter a pautas regla-das la actividad de la Administración, el pro-tocolo no puede ser tan rígido que impida unagestión eficaz. Se trata en suma de minimizarla discrecionalidad, pero sin detrimento de laeficacia y la eficiencia. A este objetivo van en-caminados el ordenamiento económico finan-ciero de la Administración y las distintas ins-tituciones de control.
La arbitrariedad o discrecionalidady, por lo mismo, el riesgo de corrupción eirregularidades en el manejo de los fondospúblicos no afectan exclusivamente a su mon-tante sino también al momento en que se pue-den hacer los desembolsos o los ingresos. Esbien sabido que en Economía el dinero y elfactor tiempo forman un vector, de maneraque el primero cambia de valor con respecto
Análisis
El Control de los Anticipos en laContratación Administrativa
Juan Francisco Martín Seco
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al segundo. Es por eso por lo que la normati-va financiera y presupuestaria debe regulartambién el “cuándo” de los desembolsos.
El art. 21 de la Ley General Presu-puestaria (LGP) consagra el principio del ser-vicio hecho en lo referente a la exigibilidad deobligaciones cuando tuviesen por causa pres-taciones o servicios, según el cual el pago nopodrá hacerse efectivo si el acreedor no hacumplido o garantizado su correlativa obliga-ción. Tal como afirma la IGAE en su escritodel 11 de julio de 20061, cualquier excepcióna esta regla general debería estar previstanormativamente.
Los anticipos en lacontrataciónadministrativa
Esta previsión normativa concurreen materia contractual. El art. 99 del TextoRefundido de la Ley de Contratos de lasAdministraciones Públicas (TRLCAP), des-pués de regular el derecho del contratista alabono de la prestación realizada, en su apar-tado 3 prevé abonos a cuenta por el importede las operaciones preparatorias de la ejecu-ción del contrato, siempre que estén com-prendidas en el objeto del mismo y previstasen los correspondientes pliegos.
Conviene antes que nada señalar ladiferencia entre estos abonos a cuenta y losreferidos en el punto 2, y en general en elresto del artículo. En este último caso, auncuando se denominen abonos a cuenta –pues-to que tienen carácter provisional a cuenta dela liquidación definitiva–, son pagos parcialesy obedecen a un trabajo parcialmente realiza-do, cumpliéndose por tanto la regla generaldel trabajo hecho. Cosa bien distinta son losabonos a cuenta señalados en el punto 3 y delos que nos ocupamos; se trata de verdaderosanticipos y, por lo tanto, excepciones al prin-cipio señalado más arriba.
El art. 99 está inserto en la partegeneral del TRLCAP, por lo que hay que par-tir en un primer momento de que los antici-pos serían aplicables a cualquier tipo de con-
trato. Bien es verdad que es difícil suponer aqué otro, salvo al de obras, le podrían ser deaplicación. Así Miguel Herranz Díaz, alcomentar el art. 99 citado2 , afirme que se tratade una figura propia del contrato de obras, yque en todo caso podría aplicarse a contratosmixtos que requieran la construcción de insta-laciones por parte del contratista.
Lo que parece fuera de duda es quela existencia de anticipos en contratos que nosean de obras tiene un carácter excepcional yserán contados los casos en que estén justifi-cados. La aplicación generalizada, como hasucedido a menudo en contratos de asistenciatécnica o servicios en los que se plantea unprimer pago a la firma del contrato sin quemedie trabajo alguno, sólo puede considerar-se una corruptela o una irregularidad, en nin-gún caso amparadas por la normativa vigen-te. Algo parecido cabría afirmar cuando eldesembolso se prevé contra la entrega de uníndice o proyecto general del estudio que enmodo alguno justifica el anticipo, y que ade-más debería estar elaborado antes de la firmadel contrato como elemento integrante de losrespectivos pliegos, a efectos de que el traba-jo a realizar esté perfectamente determinado.Es conveniente señalar que el art. 99.2 nodeja a la total discrecionalidad la cuantía delos anticipos, sino que los limita al importe delas operaciones preparatorias. Debe haber portanto operaciones preparatorias y será sucoste en todo caso el que determine comomáximo la cantidad a anticipar.
Los anticipos en loscontratos de obra
El art. 145 del TRLCAP y los arts.155, 156 y 157 del Reglamento General deContratos de las Administraciones Públicas(RGCAP) regulan en la actualidad los abonosa cuenta por las condiciones preparatorias enlos contratos de obra. La primera observacióna realizar es que la actual normativa parecemodificar sustancialmente la anterior, enmar-cada por el art. 143 del Reglamento Generalde Contratación del Estado (RGCE) y por elcontenido de las cláusulas 54 a 58 del pliegode cláusulas administrativas generales. Laredacción de la normativa precedente, “la Ad-
Análisis
1Respuesta a la consulta formulada acerca de la posibilidad de conceder aTRAGSA anticipos por acopio de materiales y utilización de instalaciones ybienes de equipo.
2Comentario a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.Coordinador Emilio González Aparicio. Editorial Aranzadi, 2ª edición, año2002. Pág. 915 y ss.
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ministración podrá verificar también abonosa cuenta por operaciones preparatorias”, seconfigura como una facultad discrecional dela Administración3. En la normativa actual,tanto en el art. 99 como en el 145, la redacciónda a entender que se trata de un derecho delcontratista4. No obstante, la diferencia es másaparente que real, ya que el ejercicio de talderecho se ve supeditado a toda una serie decondicionantes entre los que se encuentra quefigure expresamente recogido en los pliegos,con lo que la potestad discrecional de la Ad-ministración en absoluto ha desaparecido. Asílo reconoce la Junta Consultiva de Contra-tación Administrativa (JCCA) en su informe23/1997, de 16 de diciembre.
Dos son las operaciones que la nor-mativa actual indica de forma explícita quepueden dar lugar a anticipos en los contratosde obras: el acopio de materiales y la adscrip-ción a la obra de instalaciones y equipos.Dada la redacción del art. 145 del TRLCAP(semejante al del art. 143 del antiguo RGCE),“operaciones preparatorias realizadas comoinstalaciones y acopios de materiales o equi-pos de maquinaria pesada adscritos a la obra”,se podría entender que ambas clases de anti-cipos se mencionan a título de ejemplo y quecabrían abonos a cuenta por otros tipos deoperaciones preparatorias. Así se sugiere enuna consulta planteada a la Junta Consultiva,a la que ésta contesta el 7 de mayo de 1995.
La Junta reconoce en su respuestaque de la simple lectura del artículo citadopodría deducirse que la enumeración propues-ta es indicativa y no taxativa o exhaustiva, talcomo indica la palabra “como” precediendo alas operaciones enumeradas. Dicho órganoencuentra, no obstante, obstáculos graves paraadmitir otros tipos de operaciones preparato-rias susceptibles de recibir anticipos; entre losobstáculos figura principalmente que la Leyexige un desarrollo normativo que sólo se dapara las operaciones tipificadas: acopio demateriales y adscripción de instalaciones yequipos (ahora en los arts. 156, 157 y 158 delReglamento y antes en las cláusulas 54 a 58 delpliego de cláusulas administrativas generales).De admitir que en algún caso se aceptase elanticipo por conceptos distintos de los señala-
dos, esto tendría un carácter excepcional, de-berían figurar en los pliegos de cláusulas admi-nistrativas e incluso ser informados por la pro-pia Junta. Hay que entender que estos mismosargumentos deben hacerse extensivos conmayor razón para los otros tipos de contratosy que, como se ha señalado anteriormente,resulta difícil encontrar supuestos en los quelos abonos a cuenta por operaciones preparato-rias puedan aplicarse con cierta lógica.
Concesión de anticipospor acopio demateriales yadscripción de bienesde equipo einstalaciones
De acuerdo con la normativa regula-dora de la materia5, el contratista tiene dere-cho a percibir, previa autorización del órganode contratación, abonos a cuenta por unimporte máximo del 75% del valor de los ma-teriales acopiados necesarios para la ejecuciónde la obra, siempre que se acredite el cumpli-miento de lo siguientes requisitos:
a) Que exista petición expresa delcontratista, acompañada de documentación jus-tificativa de la propiedad o posesión de losmateriales. El abono del anticipo por acopio demateriales requiere pues, como uno de sus ele-mentos necesarios, la previa adquisición porparte del contratista de los materiales sobre losque se tramita el anticipo. La finalidad de estosanticipos es compensar al contratista el desem-bolso que supone su adquisición.
b) Que hayan sido recibidos comoútiles y almacenados en la obra o lugaresautorizados para ello.
c) Que no exista peligro de que losmateriales recibidos sufran deterioro o desa-parezcan.
Análisis
3“La Administración podrá verificar también abonos a cuenta por operacionespreparatorias realizadas por el contratista, como instalaciones y acopio demateriales o equipos de maquinaria pesada adscritos a la obra, en las condicio-nes señaladas en los pliegos de cláusulas…” (art. 143 del RGCE).4“El contratista tendrá también derecho a percibir abonos a cuenta sobre suimporte por las operaciones preparatorias realizadas como instalaciones y aco-
pio de materiales o equipos de maquinaria pesada adscritos a la obra, en lascondiciones que se señalen en los respectivos pliegos de cláusulas administrati-vas particulares y conforme al régimen y los límites que, con carácter general, sedeterminen reglamentariamente, debiendo asegurar los referidos a pagosmediante la prestación de garantía” (art. 145.2 del TRLCAP).5Art. 145 del TRLCAP y arts. 155 a 157 del RGCAP.
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d) Que el contratista preste su con-formidad al plan de devolución.
A efectos del cálculo del valor unita-rio del material se considerará el resultado deaplicar el coeficiente de adjudicación al valor delcoste inicial fijado en el correspondiente proyec-to, incrementado, en su caso, en los porcentajesde beneficio industrial y gastos generales.
En el supuesto de que la unidad deobra, para cuya ejecución resulte necesario elmaterial objeto del abono, no tuviera la regla-mentaria descomposición de precios, y nofigure en el proyecto el coste del material, elvalor del mismo se fijará por la dirección de laobra, sin que pueda ser superior al 50% delprecio de la unidad de obra en la que seencuentra incluido.
Asimismo, se establece en la Ley laobligación de asegurar los abonos a cuentamediante la prestación de garantías, que seregirán conforme a lo establecido por la Leyy el Reglamento con carácter general para lasgarantías contractuales.
El contratista tiene derecho a perci-bir igualmente anticipos por la utilización deinstalaciones y equipos de maquinaria. El va-lor de estos anticipos viene determinado porla parte proporcional de la amortización delbien, calculada de acuerdo con la normativavigente del Impuesto sobre Sociedades y con-siderando el tiempo necesario de utilizaciónde instalaciones y equipos en la ejecución dela obra a la que se adscriben.
Además de lo anterior, ha de tener-se en cuenta que el importe de estos anticiposse encuentra sometido a ciertos límites:
- En el caso de instalaciones, el abono nopodrá superar el 50% de la partida de gas-tos generales que resten por certificar hastala finalización de la obra.
- Si se trata de equipos, la cuantía anticipadano podrá exceder el 20% del importe de lasunidades de obra que resten por ejecutar alos precios contratados y para las cuales sehaga necesaria la utilización de aquéllos.
En ambos supuestos, los cálculoscon las cantidades a abonar deberán acompa-ñarse de una memoria explicativa con losresultados obtenidos.
También en los anticipos por bienesde equipo e instalaciones se precisan las opor-tunas garantías, siéndoles de aplicación enesta materia lo preceptuado para los anticipospor acopio de materiales.
A la vista de las anteriores conside-raciones normativas, se puede apreciar que laprincipal diferencia entre ambos tipos de anti-cipos radica en que en el caso de acopio demateriales es condición sine qua non la adqui-sición de los materiales por parte del contra-tista y, en consecuencia, la existencia de ungasto cierto de éste, requisito que, en cambio,no se exige para los anticipos de instalacionesy equipos, cuya satisfacción y cuantía va adepender únicamente de las condiciones enque se encuentren los bienes utilizados en laejecución de la obra, esto es, de su antigüedad,con el consiguiente valor pendiente de amorti-zar, de las condiciones de uso en la ejecución dela obra y del ritmo de amortización previsto.
En definitiva, en este últimosupuesto no se produce desembolso efectivopor parte del contratista que pueda ligarse almomento de concesión de los anticipos. Este
Análisis
Según el principiode servicio hecho elpago no podráhacerse efectivo siel acreedor no hacumplido ogarantizado sucorrelativaobligación ycualquier excepcióna esta regla generaldebería estarprevistanormativamente.
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factor introduce una dificultad adicional enorden a poder verificar y controlar las condi-ciones objetivas que giran en torno a su con-cesión.
Parámetros para elcontrol
De la minuciosidad en la normativaanterior se deduce la voluntad del legisladorde restringir los anticipos a los realmentenecesarios y, consciente de que su concesiónqueda a la discrecionalidad del órgano de con-tratación cuando no del director de obra, dereducir dicha discrecionalidad lo más posible,estableciendo una serie de condiciones yrequisitos a observar.
Este hecho enmarca las funcionesde control –bien sea en la fiscalización previabien en el control financiero permanente– ydebe hacer que esta área sea de especial aten-ción debido sobre todo a la discrecionalidadque caracteriza su concesión y a que se puedeestar en presencia de actuaciones que causenperjuicio a la Hacienda Pública, materializadoen el coste de los gastos financieros en que seincurre al anticipar determinados recursos demanera irregular.
Existen, sin duda, variables a teneren cuenta y que incrementan el riesgo de unuso inadecuado de este instrumento:
a) En primer lugar, aparece el inte-rés del contratista que ve la posibilidad deobtener una financiación extra, abaratar portanto el coste de la obra y conseguir así unmayor beneficio.
b) Además, en Ministerios u Orga-nismos fuertemente inversores parece bastan-te evidente que al órgano de contratación leserá casi imposible verificar la veracidad delos acopios o la adscripción de los equipos olas instalaciones. En el mejor de los casos,será sobre el Director de obra sobre quienrecaiga la responsabilidad, pero no es ningúnsecreto que, dada la escasez de personal enmuchos servicios, un mismo funcionario debedirigir múltiples contratos, por lo que seacude a consultarías externas para el controly vigilancia de las obras. En realidad, sonestas empresas las que en la práctica y en
buena medida realizan las funciones de direc-tor de obra. Se puede dar por tanto la parado-ja de que sea una empresa privada la que ter-mine dictaminando acerca de si se debe anti-cipar o no recursos a otra empresa privada.
c) Finalmente, a partir de 1988 losremanentes de los créditos de inversión no seincorporan al presupuesto del siguiente ejerci-cio. Es decir, aquellas partidas presupuestariasen las que no se haya contraído la correspon-diente obligación se anulan y los gestores res-pectivos ven reducidos sus recursos puesto quetendrán que financiar la parte no realizada dela obra con créditos del ejercicio siguiente. Losanticipos por acopios de materiales y por equi-pos e instalaciones (al igual que las obras deemergencia) tienen la virtualidad de evitar esaanulación. Es posible, en consecuencia, que enalgunos casos se utilicen estos mecanismos deforma indebida y quizás con la única finalidadde no perder el crédito presupuestario. Dosfactores pueden inducir a la sospecha: 1) Antesde 1988, cuando se podían incorporar los cré-ditos de inversión, los porcentajes de realiza-ción de estas partidas no superaban el 70%;hoy, sobrepasan el 90%. 2) La distribucióntemporal de los anticipos a lo largo del año. Seconcentran en los últimos meses del ejercicio,especialmente en el mes de diciembre, sin queexista ninguna razón técnica para ello.
Actuaciones de controlEn la mayoría de los casos, las
actuaciones de control no podrán cubrir lacomprobación material de los acopios, instala-ciones o bienes de equipo. De hecho, en laactualidad la comprobación material seencuentra jurídicamente reglada tan sólo en larecepción de la inversión; y aunque bien esverdad que las intervenciones delegadas oterritoriales en funciones de control financie-ro permanente podrán hacer las comprobacio-nes materiales que consideren convenientes,no parece que haya posibilidad física de multi-plicarlas. No obstante, de la simple inspeccióndocumental se podrán extraer indicios que almenos alerten sobre una mala gestión, y delpeligro por tanto de que se esté produciendoun perjuicio a la Hacienda Pública:
1) Ausencia en el expediente, en elcaso de anticipos por acopios de materiales,de la factura o documento equivalente proba-
Análisis
37
torio de que el contratista ha adquirido efec-tivamente la mercancía. Quizás sea éste elaspecto más importante a la hora de la com-probación, ya que la finalidad esencial de losanticipos es resarcir al contratista de los cos-tes efectivos y ciertos en los que haya podidoincurrir al aportar materiales a la obra antesde la ejecución completa de la unidad en quedeban ser incluidos y abonados. El acta derecepción de los materiales firmada por eldirector de obra, certificando que los materia-les se encuentran a pie de obra y son aptospara incorporarse a ella, en ningún casopuede sustituir al documento anterior pues noes suficiente que los materiales estén disponi-bles en la obra sino que el contratista poseatítulo legítimo para disponer de ellos y quehaya hecho el correspondiente desembolsodel cual debe ser resarcido. Tampoco pareceque sea requisito suficiente la presentación deuna carta del proveedor indicando que losmateriales están disponibles en su almacén. Amenudo, incluso, se producen contradiccionesentre los distintos documentos presentados.No es infrecuente, aunque cueste creerlo, quela declaración del proveedor comunicandoque los materiales están disponibles en elalmacén o que serán enviados a la obra en elfuturo, tenga fecha posterior a la del acta derecepción firmada por el contratista y eldirector de obra, certificando que se encuen-tran ya a pie de obra. Señal inequívoca de laprecipitación y la apatía con que se tramitan aveces los anticipos con la sola pretensión decubrir el expediente.
En relación con este punto, cabríaplantearse si en el caso de que las mercancíasfuesen adquiridas a plazo no sería a partir delmomento del desembolso cuando se podríahacer efectivo el anticipo.
2) Cálculo erróneo del valor de losmateriales acopiados. Ello supone que sehayan abonado en concepto de anticipo, ade-más del valor estricto de los materiales, otroscostes tales como transporte y acopio en obra,pruebas, montaje, etc. El art. 155.3 delRGLCAP dispone taxativamente cuál habráde ser el criterio de valoración de los materia-les. En concreto, el valor unitario del materialse calculará aplicando el coeficiente de adjudi-cación al valor del coste inicialmente fijado enel proyecto, incrementado posteriormente enlos porcentajes de beneficio industrial y gas-tos generales. Puede ocurrir incluso que semodifique posteriormente en otras certifica-
ciones de obra la valoración inicial del antici-po sin razón aparente alguna.
3) Utilización incorrecta del por-centaje de imputación a aplicar a los materia-les acopiados, superando el 75% establecidopor el art. 155 del RGLCAP. Puede constituirtambién una señal de alarma el hecho de queen todos los anticipos concedidos, cuando sedispone de suficiente anualidad presupuesta-ria, el porcentaje elegido sea el máximo quepermite la norma.
4) Un plan de devolución que norefleja adecuadamente el desglose de las uni-dades de obra en las que se van a incorporarlos materiales acopiados y su ejecución enplazos mensuales. Un plan mal hecho dificul-tará el control de las devoluciones.
5) Existencia de un periodo excesi-vamente largo entre la concesión del anticipoy la incorporación de materiales a la obra. Enocasiones, se acopian materiales que sólo mu-cho tiempo después van a utilizarse. Inclusopuede darse el caso de que materiales orna-mentales, que evidentemente no se van a uti-lizar hasta el final de la obra, sean acopiadosal principio. El acopio de materiales duranteun período excesivamente largo e innecesariopuede dar lugar también a que los materialesse deterioren.
6) El cálculo del valor amortizablede las instalaciones y equipos que dan lugar alos anticipos no se ajusta al artículo 156.1.a)del RGLCAP por partir de una estimacióninadecuada de la parte proporcional de amor-tización pendiente. A menudo no se considerael valor actual de los bienes, es decir, el valorde los activos pendiente de amortización,sino, por el contrario, el valor de adquisiciónde éstos. Ello constituye un grave error dadoque, como máximo, se podría anticipar elimporte de lo que queda por amortizar. Pararealizar un correcto cálculo y para que elórgano de control pueda verificar su exacti-tud se precisa que el expediente contengainformación suficiente, con datos tales comoel año de adquisición del equipo o la instala-ción, de manera que se pueda calcular su valorresidual, lo que no acostumbra a ser frecuen-te ya que en los expediente suelen consignar-se indicaciones tales como modelo, marca,incluso la matrícula o el número de bastidor,etc., pero sin hacer referencia al valor actualque no tiene por qué ser el de origen.
Análisis
38
7) Los porcentajes de amortizaciónempleados pueden ser incorrectos al no ade-cuarse a la legislación del Impuesto sobreSociedades. No es infrecuente contrastar quese emplean los mismos porcentajes para ele-mentos muy diversos.
8) En la concesión de los anticipospor aplicación de bienes de equipo e instala-ciones pueden sobrepasarse los límites esta-blecidos en el art. 156.1.b) del RGLCAP. Aveces, el porcentaje del 50% se aplica sobre eltotal de gastos generales y no sobre los quequedan por realizar; del mismo modo, el 20%que limita los anticipos por bienes de equipopuede calcularse sobre toda la obra y no sobrelas unidades de obra restantes y exclusiva-mente sobre las que vayan a aplicarse.
9) Asimismo, puede realizarse unanálisis incorrecto de los bienes, calificandode instalaciones lo que son bienes de equipo.En principio, la consideración como instala-ciones de los bienes objeto de anticipo permi-tiría un mayor margen sobre el presupuestode ejecución de la obra, al contemplar un lími-te más holgado que en el caso de su califica-ción como bienes de equipo.
10) Discrepancias entre el periodoestimado de utilización de la maquinaria y elplazo de ejecución de los trabajos en los quese supone que aquélla va a ser empleada. Enocasiones, el primero supera al segundo.
11) Al igual que en los anticipos poracopios, el plan de devoluciones de los anticipospor instalaciones o por bienes de equipo puedepresentar deficiencias, no indicando un desglo-se suficiente de las unidades de obra a las quehay que imputar los anticipos mensualmente.
Las irregularidades, con el consi-guiente perjuicio a la Hacienda Pública, pue-den producirse no sólo a la hora de la conce-sión de los anticipos, sino también en elmomento de deducirlos en las correspondien-tes certificaciones de obra. En el examendocumental (certificaciones, relaciones valora-das al origen, etc.) el órgano de control puedeencontrar también pruebas o indicios de unagestión inadecuada en las devoluciones:
1) Puede no existir concordanciaentre el ritmo de las deducciones y el de la eje-cución de la obra. Conforme se ejecuten lasunidades de obra para las cuales resultan nece-
sarios los materiales, el valor incorporado deéstos, correspondiente a los respectivos antici-pos, debe deducirse de las certificaciones. Dela comparación de las relaciones valoradas deobra ejecutada a origen y las correspondientesrelaciones valoradas de los materiales acopia-dos puede concluirse en algunos supuestosque la ejecución de unidades para las que fue-ron concedidos los anticipos por acopios noconlleva la consiguiente deducción.
2) En otros casos ocurre al revés: ladeducción practicada es significativamentesuperior a la que correspondería en funciónde la efectiva incorporación de los materialesa la obra. Si en un principio podría pensarseque en estos supuestos no hay perjuicio parala Administración, una consideración más de-tallada de estos comportamientos cuestiona-ría la necesidad real de la tramitación del an-ticipo, toda vez que la deducción acelerada deellos, al margen de la ejecución real de laobra, podría ser un indicador de que su conce-sión estuvo motivada no tanto por necesida-des de la obra como, en el mejor de los casos,por conveniencias relacionadas con la ejecu-ción presupuestaria.
3) Desviaciones entre la ejecuciónreal de la obra y la correspondiente incorpora-ción de los materiales acopiados respecto alplan de devolución aportado en el momentode la concesión, desviaciones que en ocasionesse producen desde la primera unidad. Esta cir-cunstancia puede poner en entredicho la serie-dad con que se elaboran los planes de devolu-ción, y suscita dudas razonables sobre la nece-sidad de conceder algunos de los anticipos.
El plan de devolución que debeaportarse con la solicitud de concesión delanticipo debe ser elaborado con la debidaseriedad y coherencia, ajustándose tantocomo sea posible a la programación previstade la ejecución de las obras, y ello a fin depoder garantizar su permanencia en el tiempoy la credibilidad del anticipo a conceder, de talforma que la necesidad de aportar un nuevoplan se configure como un supuesto atípico yexcepcional, derivado de sucesos o circuns-tancias inesperadas o poco previsibles, enlugar de ser la tónica general.
4) Aplicar las deducciones por elneto, compensándolo total o parcialmente conun nuevo anticipo. Este proceder resulta noto-riamente irregular, toda vez que se está conce-
Análisis
39
diendo este último sin someterse al procedi-miento reglado para su concesión y sin apor-tar los justificantes adecuados. Se limitan ade-más las posibilidades de un control efectivo, alno dejar constancia de este nuevo anticipo.
5) Concesión de anticipos pocos díasantes de suspender una obra. Existe la posibi-lidad de que ya se conociese la necesidad dehacer el modificado cuando se toma la deci-sión de conceder el anticipo.
6) Los anteriores puntos referidos ala devolución de los anticipos por acopios demateriales son perfectamente aplicables a ladevolución de los anticipos por utilización debienes de equipo o instalaciones.
7) Las devoluciones de los anticipospor bienes de equipo se realizan al mismoritmo que la ejecución global de la obra. Estaforma de practicar las devoluciones (que síestaba permitida en la anterior normativareguladora6) es únicamente admisible en estosmomentos en las instalaciones, dada la impo-sible adscripción del anticipo y su ulteriordevolución al ritmo de ejecución de una uni-dad de obra concreta. En el caso de los bienesde equipo, la devolución de los anticipos debeajustarse al ritmo de ejecución de las unidadesde obra a las que se adscriben.
Algunas de las comprobacionesindicadas en los puntos anteriores, tanto res-pecto a la concesión como a las devoluciones,pueden conducir a la certeza de la existenciade irregularidades; en otros casos, proporcio-nan únicamente indicios que sirven de señalesde alarma y ayudan a seleccionar el colectivosobre el que hay que practicar nuevas prue-bas, como por ejemplo la comprobación mate-rial de los bienes acopiados, de los bienes deequipos y de las instalaciones. También pue-den servir para llamar la atención de los ges-tores sobre las zonas de riesgo.
ColofónLa finalidad de los procedimientos
administrativos es reducir la discrecionalidaden el funcionamiento de la Administracióntodo lo que sea posible, sin detrimento de laeficacia o de la eficiencia. En igualdad de cir-
cunstancias y si no existen otras razones paraello, siempre será preferible que los procedi-mientos estén reglados a dejar las actuacionesa la discrecionalidad del funcionario de turno,ya que existe siempre el peligro de que estadiscrecionalidad se transforme en arbitrarie-dad cuando no en algo peor. Es ello, lo quecomo colofón de todo lo dicho, lleva a cuestio-nar la necesidad y la conveniencia de seguirmanteniendo los anticipos en la contrataciónadministrativa. En la actualidad, con el desa-rrollo de las instituciones financieras no pare-cen existir obstáculos para que las empresasconsigan en estas instituciones la financiaciónque necesitan. Se podría argumentar que lassociedades pequeñas pueden tener dificultadespara obtener la financiación de un banco, perola objeción no es real desde el momento en quela Administración exige garantía para conce-der los anticipos. Si una empresa no tiene lasolvencia necesaria para conseguir un présta-mo, tampoco la tendrá para conseguir la ga-rantía precisa para el anticipo.
Queda, desde luego, un factor pordilucidar. El contratista tendrá un mayorcoste, los mayores gastos financieros en queincurrirá por los créditos necesarios; peropodrá resarcirse de esos mayores gastos víaprecio. Si los licitadores saben que no van acontar con anticipos, a la hora de licitarincluirán los gastos financieros en la ofertacomo un coste más, cada uno según sus posi-bilidades y el interés que tenga por hacersecon la obra. Incluso no habría inconvenienteen que los correspondientes gastos financie-ros figurasen como una partida en el proyec-to, que cada licitador mantendría, reduciría oeliminaría en su respectiva oferta. De estaforma, se conseguiría integrar los anticiposen el proceso de adjudicación, eliminando ladiscrecionalidad en que ahora se mueven. Sesuprimiría la tentación que representa paraciertos gestores poder realizar una ejecuciónmás ajustada pero irreal del presupuesto poreste procedimiento, y sobre todo desaparece-ría la posibilidad de arbitrariedad, favoritis-mo, tejemanejes e incluso corrupción.
En cualquier caso, mientras se man-tenga la legislación actual sería quizás perti-nente valorar la conveniencia de introduciresta problemática en el Acuerdo del Consejode Ministros que desarrolla el art. 152.g de laLGP.
Análisis
6“Cláusula 56 del Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, por el que se apro- baba el pliego de cláusulas administrativas generales.
La energía nuclear, una fuente
de energía esencial
En los últimos diez años, el consu-mo neto de electricidad ha sufrido un incre-mento acumulado del 54%.El aspecto más relevante delcomportamiento del sectoreléctrico en España en 2005ha sido el crecimiento de lademanda eléctrica, que se haincrementado en un 4,4%respecto a 2004. Y todoparece indicar que la exigen-te curva de demanda va aseguir creciendo, especial-mente cuando se prevé queEspaña siga avanzandohacia un mayor desarrolloeconómico y alcance los 47millones de habitantes en2011.
El desarrollo económico conlleva,inevitablemente, un aumento del consumoeléctrico. Ante este panorama energético, y apesar de que son necesarias todas las medi-das de ahorro y eficiencia posibles, resultadeterminante fomentar el desarrollo detodas las fuentes de energía y, en especial, deaquellas que respetan el medio ambiente alno emitir gases de efecto invernadero comola nuclear, y que contribuyen a la coberturade la demanda. En caso contrario, se produ-cirían inestabilidades en los mercados, en elsuministro eléctrico y en el transporte de laenergía.
Los ocho reactores nucleares pro-
ducen un 20% de la electricidad
Entre otras ventajas, la energíanuclear reduce la dependencia exterior, pro-
duce electricidad de base garanti-zando el suministro eléctrico yayuda a frenar el déficit comercial alahorrar a nuestro país cerca de 2.500millones de euros en importacionesde combustibles fósiles. Concreta-mente, los 60.000 millones de kwhque en promedio producen cada añolas centrales nucleares españolasevitan la importación de materiasprimas energéticas sustitutivas equi-valentes a 100 millones de barrilesde petróleo.
Conviene recordar queEspaña es un país que carece de
recursos energéticos propios. En 2005 impor-tó más del 80% de la energía primaria consu-mida, una cantidad superior a la media de laUnión Europea, y tuvo que generar el 50% dela producción eléctrica con materias primasimportadas. Esta preocupante dependencia seune al hecho de que España es una isla ener-gética debido a la situación geográfica y a lainsuficiencia de las redes de conexión eléctricay gasística, que dificultan que se pueda apro-vechar el mercado europeo de la electricidad.
Por otro lado, las principales reservasde combustibles fósiles se encuentran en paísesinestables desde el punto de vista político, eco-nómico y social. A esto se unen las espectacula-
A debate
40
Las energías del futuro
Eduardo González GómezPresidente del Foro de la Industria Nuclear Española
41
res subidas del precio de los productos petrolí-feros. Concretamente, el precio del barril depetróleo se ha incrementado en más de 2,5veces en los últimos dos años y medio.
Uranio, combustible nuclear
Frente a esta situación, las reservasde mineral de uranio son abundantes en lanaturaleza, no tienen otro uso y proceden depaíses estables como Australia o Canadá. Laseguridad de aprovisionamiento del combus-tible nuclear viene definida por la diversifica-ción geográfica, la estabilidad política de lospaíses productores y la existencia de redes detransporte fiables. Concretamente, el Minis-terio de Industria, Comercio y Turismo con-sidera el abastecimiento de uranio de carácternacional ya que, entre otros aspectos, no esnecesario un aporte continuo de combustiblea las plantas nucleares y porque las centrales
tienen reserva de combustible para más de unaño. Por otro lado, el precio del uranio repre-senta una fracción muy pequeña –del ordendel 5%– del coste total de producción de laelectricidad en las centrales nucleares. Estohace que los incrementos del precio del com-bustible nuclear incidan escasamente en elcoste de la energía eléctrica de origen nucle-ar. De ahí que la generación de electricidadcon energía nuclear sea económicamentecompetitiva.
El coste de combustible nuclearpor unidad de energía producida es muyinferior al de los combustibles fósiles, loque mejora el equilibrio entre exportacio-nes e importaciones. Además, ofrece unaenergía económica porque produce el kilo-vatio-hora con unos costes estables y razo-nables y permite contar con una mayorindependencia energética del exterior. Endefinitiva, las centrales nucleares contribu-yen al mantenimiento de un precio sosteni-do de la electricidad.
Efectos socioeconómicos
En relación con los efectos socioeco-nómicos de la industria nuclear, se ha de consi-derar que el sector nuclear ha aportado 2.673,8millones de euros al valor añadido bruto gene-rado en el sistema económico nacional. De esteefecto total, el 74,7% ha sido aportado directa-mente o a través de empresas con las que sesubcontratan actividades concretas; el 11,3%del efecto total ha sido la consecuencia de lasrelaciones comerciales existentes entre losestablecimientos productivos en España; y el14% restante es resultado del efecto en el gastode las familias derivado del aumento de la rentafamiliar disponible de los españoles directa-mente relacionadas con la actividad nuclear.
La aportación al empleo también essignificativa. El efecto total se ha estimado en30.180 empleos a tiempo completo. Del total,
el 52,1% ha sido aportado directamente, el20,6% de forma indirecta y el 27,3% inducidopor el aumento de la renta familiar. Si mira-mos a Europa, unas 400.000 personas traba-jan en el sector nuclear.
Medio Ambiente
Una quinta parte de la electricidadque se consume en España es de origen nuclear.En 2005, los reactores nucleares españoles pro-dujeron de forma segura y fiable 57.595 millo-nes de kwh, el 20% del total de la produccióneléctrica. Sólo en España evitan la emisión anuala la atmósfera de 45 millones de toneladas deCO2, que representa la sexta parte del totalasignado a nuestro país en la estrategia europeapara cumplir con el Protocolo de Kioto, y esalgo menor que la cuota asignada al sector eléc-trico. En Europa, las centrales nucleares abaste-cen de electricidad al 33% de la población ydejan de emitir unos 600 millones de toneladasde CO2, el equivalente a las emisiones que rea-lizan alrededor de 200 millones de automóviles.
A debate
CARBÓN PETRÓLEO GAS RENOVABLES NUCLEAR TOTAL
1980 77,6 3,5 2,0 100 100 34,41990 62,3 1,7 0,3 100 100 36,92000 38,6 0,3 1 100 100 23,32005 31,7 0,2 0,5 100 100 19,1
Evolución del grado de autoabastecimiento de energía primaria en España. Datos en porcentaje.Fuente: Dirección General de Política Energética y Minas. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio
42
A pesar de que el cambio climáticoes el problema medioambiental más grave alque se enfrenta Europa, España está muylejos de cumplir con el compromiso de Kioto.Según datos de la Agencia Europea de MedioAmbiente, el incremento de las emisiones deCO2 en nuestro país triplica el máximo per-mitido por la Unión Europea (UE). Esteaspecto le convierte en el país de la UE quemás se aleja de los objetivos de reducción delas emisiones. De no invertir esta tendencia,supondrá para España no sólo un grave pro-blema medioambiental, sino un coste econó-mico muy elevado que en 2010 podría llegara los 1.500 millones de euros anuales. Anteesta situación, es necesario apoyar de formadecidida el uso de energías no emisoras deCO2 como las renovables y la nuclear paramantener la competitividad de la economía yel bienestar social y conseguir el máximo res-peto al medio ambiente.
vas centrales, el aumento de potencia de lasya existentes y la extensión de la autorizaciónde explotación de las mismas hasta los 60años.
Actualmente hay en el mundo 442centrales nucleares que producen el 17% de laelectricidad y 27 más se encuentran en proce-so de construcción. Para hacer frente a lasnecesidades energéticas futuras, con el pasode los años el número de reactores seguro queva a seguir creciendo, porque cada vez máspaíses van a necesitar de la energía nuclear.
Precisamente Finlandia, uno de lospaíses más concienciados y preocupados porel medio ambiente y el que más ha reducido laemisión de gases de efecto invernadero, estáconstruyendo su quinto reactor nuclear enOlkiluoto y ya se plantea construir una sextaunidad. Francia, por su parte, el país europeomás partidario de la energía nuclear, y dondeel 79% de su electricidad proviene de las 59centrales nucleares que tiene en funciona-miento, construirá próximamente un nuevoreactor avanzado en Flamanville, al que pre-visiblemente le seguirán otros de nueva gene-ración. Por otro lado, China construirá 20reactores en los próximos 10 años, seguida deJapón que tiene planeado construir 12 y Rusia9. Estados Unidos, que también ha pensadoconstruir nuevas centrales en un futuro, hadecidido, por el momento, alargar la vida de44 de sus reactores hasta los 60 años.Holanda o Suiza son otros de los países que,al igual que EE.UU, han decidido operar alargo plazo algunas de sus centrales.
España tendrá que seguir por estecamino. La industria nuclear está preparadapara el futuro y nuestro país, al igual queotros desarrollados, va a necesitar incremen-tar la producción de energía nuclear parahacer frente a sus necesidades energéticas
A debate
6,91%
15,31%6,64%
1199,,6688%%
27,77%6,89%
16,80%
Sistema eléctrico en España en 2005. (producción)Fuente: UNESA.
Resto RégimenEspecial;15,31%
Eólica; 6,91%
Hydro;6,64%
Nuclear;19,68%
Ciclocombinado;
16,80%
Fuel-gas;6,89%
Carbón;27,77%
El aumento del precio del petróleo ydel gas, la preocupación por garantizar elsuministro eléctrico, reducir las emisiones degases contaminantes y evitar la gran depen-dencia exterior, motiva que cada vez surjanmás voces que se atreven a apostar por el usode la energía nuclear o que, al menos, consi-deran necesario establecer un debate energé-tico racional, donde haya una participaciónsocial, para alcanzar la mejor mix energéticapara el país.
Líderes políticos de países comoFrancia, Gran Bretaña, Finlandia, EstadosUnidos, Rusia, China o India, por citar algu-nos, muy preocupados por la situación ener-gética de sus países, han considerado funda-mental apostar por la continuidad de la ener-gía nuclear mediante la construcción de nue-
43
actuales y futuras, conseguir reducir la grandependencia exterior y las preocupantes emi-siones de CO2.
El funcionamiento a largo plazo delas actuales centrales nucleares españolas y laconstrucción de otras nuevas en un futuropróximo va a ser necesario para enfrentarsecon éxito al crecimiento de la demanda deelectricidad en los próximos años. En España,con 10 años de funcionamiento adicional delparque nuclear existente, se producirían600.000 GWh más, una cifra equivalente a laenergía eléctrica que se consume en Españadurante dos años y medio.
Impulso nuclear
La operación a largo plazo del par-que nuclear español existente, con todas las
A debate
La industria nuclearestá preparada parael futuro y nuestropaís, al igual queotros desarrollados,va a necesitarincrementar laproducción de energíanuclear para hacerfrente a susnecesidadesenergéticas actuales yfuturas, conseguirreducir ladependencia exteriory las emisiones de CO2
garantías de seguridad, va a ser imprescin-dible porque asegurará el suministro eléctri-co a un precio muy competitivo frente aotras instalaciones. Pero a medio plazohabrá que dar un paso más porque Españanecesitará, en la próxima década, construirnuevas centrales nucleares de manera que laaportación de la energía nuclear al mercadoeléctrico se sitúe entorno al 30%-40%–superando así el 20% actual– y que contri-buya, de manera eficaz, a la garantía desuministro, la reducción de las emisiones degases de efecto invernadero y al control delos precios de la electricidad.
Gracias al esfuerzo mantenidopara apoyar el funcionamiento de las centra-les nucleares españolas, España dispone deuna capacidad tecnológica que le permiteparticipar en el nuevo desarrollo nuclearque ya está teniendo lugar de manera desta-cada en Asia, Rusia, Estados Unidos o Europa.Pero el futuro nuclear español requiere deun debate social y económico en profundi-dad. El debate sobre las necesidades energé-ticas españolas, el impacto ambiental de lasdistintas tecnologías, el coste asociado acada una de ellas, junto con los problemasde dependencia externa y de garantía desuministro deben ser objeto de un análisisobjetivo y racional, tal y como se señala enlas conclusiones de la Mesa de Diálogosobre la Evolución de la Energía Nuclearcelebrada en el primer semestre de este año.La planificación de un sistema eléctrico quegarantice el suministro no puede basarse enenergías discontinuas. Una apuesta energé-tica coherente y de futuro debe centrarse enuna fórmula mixta a partir de criterios obje-tivos y racionales, como son los de seguri-dad de suministro, competitividad económi-ca y respeto al medio ambiente.
En definitiva, el funcionamiento delas actuales centrales nucleares españolas y eldesarrollo nuclear mediante la construcciónde otras nuevas es necesario hoy en día y enel futuro para responder a la demanda de elec-tricidad actual y para enfrentarse con éxito alcrecimiento de la misma en los próximosaños. Con un consumo de electricidad que nodeja de crecer, hay que apostar abiertamentepor la opción nuclear porque las centralesnucleares son un elemento clave para asegu-rar la estabilidad de la red y el suministro sininterrupciones.
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A debate
El apoyo a las energías
renovables en la legislación
española
Desde la Ley 82/80, de conserva-ción de la energía, siempre ha habido unaauténtica política de Estado, que han desarro-llado todos los gobiernos, para obtener ener-gía autóctona y diversificar las fuentes deenergía, reduciendo con ello la dependenciaexterior. Esta ley surgió como respuesta a lacrisis del petróleo de los años 70 y sus premi-sas siguen siendo válidas hoy en día, puestoque el barril está en el entorno a los 70 dóla-res y España importa el 85% de la energía queconsume.
La política deapoyo a las renovables seconsagró en la Ley 54/97,del sector eléctrico, querecogió el objetivo comuni-tario de cubrir el 12% delconsumo bruto de energíacon renovables en 2010 eintrodujo el concepto de‘prima’1 como compensacióna la imposibilidad de inter-nalizar los costes de loscombustibles fósiles. Asi-mismo, incluyó una bandade retribución para las reno-vables –entre el 80% y el90% del precio universal deventa de la energía– para conseguir dichoobjetivo.
Merece la pena destacar que todoslos artículos de la Ley que se refieren a lasenergías renovables fueron aprobados porunanimidad de todos los partidos políticos.Una vez más, la promoción de las energíaslimpias, como apuesta estratégica del país,estuvo por encima de discrepancias políticas.
El sistema más eficiente de
Europa
La legislación posterior (básica-mente, el Real Decreto 2818/98 y el RealDecreto 436/04) afinaron y desarrollaron elesquema básico de la Ley 54/97 hasta crearel sistema de apoyo más eficiente de todaEuropa, reconocido por la propia ComisiónEuropea. Gracias a él, España ocupa puestosde liderazgo mundial, y empresas cuyosbalances no hubieran soportado proyectosmillonarios, los han ejecutado acudiendo ala financiación externa –entre el 80% y el85% en la mayoría de los casos– con cargo alos propios proyectos. Como resultado, las
renovables han generadoya en España más de200.000 puestos de trabajoy las empresas españolascompiten en todo el mundo,incluidos EE UU y China.
El desarrollo reno-vable actual está contenido enel Plan de Energías Reno-vables 2005-2010 (PER),aprobado por el Consejo deMinistros el pasado agosto de2005, sin que sus medidashayan sido incorporadasdesde entonces a la legisla-ción vigente. A pesar de que
todavía no es vinculante, las empresas ya estándesembolsando los casi 25.000 millones queexige su ejecución.
El cumplimiento del PER significa-ría, frente a un coste de 5.000 millones de eurosen primas, un ahorro de 1.500 millones enpagos por Derechos de Emisión de CO2 y unahorro en importaciones petrolíferas de 3.500millones de euros, calculados con el barril a 50dólares. Además, generará 100.000 empleosmás, especialmente en zonas rurales, tal y comofigura en el propio plan y ha destacado CC.OO.
Por otro lado, la I+D+i en renova-bles constituye una parte fundamental del
José Mª González VélezPresidente de la Asociación de Productores de Energías Renovables
1Las primas a la producción eléctrica con renovables son una compen-sación mientras que las fuentes de energía convencionales, no inter-nalicen muchos de sus costes, especialmente los ambientales y otros desimilar importancia. Puesto que se imputan a la tarifa eléctrica quepaga el consumidor, no son una subvención ni son dinero público.
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A debatefuturo de la energía y en España ha dado yaresultados visibles en eólica, solar y biocarbu-rantes, donde se han desarrollado unas verda-deras industrias nacionales con tecnologíaspropias, que son nuestra mejor baza paraafrontar el fin del petróleo barato.
Se aprueba el Real Decreto-Ley
7/06, contra todo lo anterior
El Real Decreto-Ley 7/2006, apro-bado en junio por el actual Gobierno y ratifi-cado urgentemente en el Congreso porqueincluía la eliminación de los Costes deTransición a la Competencia, contiene un ata-que frontal contra esta política de fomento alas renovables: elimina la banda 80-90% y losmecanismos de estabilidad retributiva, ade-más sin contemplar las garantías y los plazostemporales establecidos. La norma, que rom-pe las reglas de juego establecidas en mitadde la partida, además ordena que se establez-ca un nuevo Decreto de retribución. El textoinicialmente propuesto introduce retroactivi-dad y quiebra gravísimamente la confianzalegítima de los inversores.
Las entidades financieras son ahoramuy reticentes a seguir financiando los pro-yectos de renovables y los inversores extran-jeros han tomado nota de la falta de apoyo delGobierno al sector y de la inseguridad jurídi-ca creada. Numerosos proyectos que deberíanhaberse cerrado los últimos meses se han pos-puesto y muchos otros se están anulando.
Los 25.000 millones de euros queexige el PER ya no van a ser financiados porlos bancos en estas condiciones, con lo que nose alcanzarán los objetivos de renovablesaprobados por el Gobierno, que son impres-cindibles para cumplir con el Protocolo deKyoto. La situación es muy grave y puede afec-tar a la Planificación Energética del país,buena parte de la cual descansa en las energíasrenovables, particularmente de la eólica. Lasempresas españolas, por su parte, se planteanincrementar notablemente su inversión másallá de nuestras fronteras (Grecia, Portugal,Francia, EEUU, China).
¿Y todo esto por qué? ¿Para rebajaren un porcentaje muy bajo el déficit tarifariodel año 2006, cifrado por la CNE a finales dejulio en más de 2.000 millones de euros y queprevisiblemente alcanzará los 5.000 millones
a final de año? ¿Dónde está el esfuerzo de lasotras energías que tampoco cuentan entre suscostes relativos con el encarecimiento del gasy del petróleo? Cierto es que las renovablescobran primas –por cierto, por un importemucho menor que el valor de las asignacionesgratuitas de los derechos de emisión– peroeso no quiere decir que sean caras, puesto quesus ventajas y ahorros directos –más aún losindirectos– las compensan con creces.Además, el déficit debe enfocarse desde laseguridad de abastecimiento, porque todas lasenergías son caras cuando nuestra dependen-cia energética ha alcanzado ya el 85%.
Legislar con visión de futuro y
sin incoherencias
En definitiva, la cuestión es si de ver-dad se quiere hacer renovables y seguir siendoenvidia y modelo para el resto del mundo. Si larespuesta es afirmativa, es urgente que el Go-bierno envíe una señal adecuada ya, paradevolver la confianza a los agentes que estánactuando en el sector.
¿Cómo? Mediante una Ley deEnergías Renovables (Andalucía y Castilla LaMancha tienen proyectos de Ley en sus par-lamentos) con la intervención de todos (parla-mentos, sociedad civil, sector), y, mientrastanto, respetando las normas de juego exis-tentes, sin negar al Gobierno toda su legiti-midad para que establezca políticas de futuro,pero sin regular de forma apresurada e irre-versible un sector vital para nuestra econo-mía presente y futura.
El Gobierno debe corregir la inco-herencia política que supone aprobar el PERy el Real Decreto-Ley 7/2006, que son pal-mariamente incompatibles. Además, debeactuar con rapidez para enderezar el rumbode las renovables, porque éste no es bueno. Apesar de avanzar en primera línea internacio-nal, no dejamos de ser los tuertos en el país deciegos. Las renovables no avanzan con buenritmo y necesitan las medidas de impulso delPER, que aún no se han incorporado a lalegislación vigente. Si comparamos el esfuer-zo realizado en renovables en 2005 (nuevapotencia instalada) con el que sería necesariopara alcanzar en 2010 los objetivos del PER,tendríamos que multiplicar por siete vecescada año la nueva potencia instalada de reno-vables en todas las tecnologías.
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Entorno
1. PLANTEAMIENTO INICIAL:UNA ADMINISTRACIÓNCOMPLEJA YDESCENTRALIZADA
La Constitución Española de 1978 hasupuesto un cambio sin precedentes en la orga-nización territorial del Estado alterando demanera decisiva la distribución de competen-cias entre los distintos entes territoriales ycreado un complejo entramado de relacionesentre los sujetos que las ejercen, sin que porello todos los españoles dejemos de tener losmismos derechos y obligaciones en cualquierparte del territorio del Estado (Art. 139.1 CE).
Esta situa-ción de complejidadse ha visto incremen-tada a partir de 1986con la Adhesión delReino de España alentonces MercadoComún Europeo quede iure y de factosupuso la cesión deuna parte de la sobe-ranía a una Organi-zación superior consus propias Institu-ciones, su propia or-ganización, sus pro-
pias reglas de funcionamiento y con un acer-vo jurídico que, en buena parte, nos es dedirecta aplicación.
Por otra parte, la desconcentraciónno se produce solamente hacia arriba (UniónEuropea) y hacia abajo (ComunidadesAutónomas, Corporaciones Locales), sinointernamente dentro de cada una de lasAdministraciones. Efectivamente, la gestiónde la actividad económico financiera del sec-tor público ha sufrido un proceso general ymasivo de desconcentración en los últimosaños mediante la creación o utilización denumerosos instrumentos que pretenden unamayor agilidad para la consecución de objeti-vos y una teórica búsqueda de la eficiencia enla utilización de los recursos, que aproximanla gestión de la cosa pública a las formas de
NECESIDAD DE COORDINACIÓN DE LOS
ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO EN UNA
ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA.LA IGAE COMO ÓRGANO DE COORDINACIÓN
Agustín González PérezInterventor General de la Junta de Extremadura
Entornohacer de la actividad privada. Para mejorcomprender este fenómeno basta con repasarla larga lista de Empresas Públicas, Socie-dades Mercantiles, Corporaciones, Funda-ciones, Consorcios, Agencias y otra multitudde Entes con las más variadas formas jurídi-cas y fines imaginables que componen nues-tro Sector Público.
Así es el entorno en que se han demover los órganos de control. Y éste que no esun fin en si mismo sino un instrumento al servi-cio de la organización ha de adaptarse necesaria-mente para poder cumplir su función con lamayor eficacia. Si observamos el gráfico nº. 1veremos, además, que los órganos de control serepiten miméticamente en todos los niveles de laestructura organizativa y por duplicado, pues alos de control interno, en principio y para esteanálisis, las Intervenciones Generales de laAdministración del Estado, de las ComunidadesAutónomas y de las Corporaciones Locales, ade-más de las unidades de control de la Comisión,hemos de añadir los órganos de control externo:Tribunal de Cuentas Europeo, Tribunal deCuentas del Estado y O.C.E.X.
2. NECESIDAD DE COORDINAR LOS ÓRGANOS Y LASACTUACIONES DECONTROL INTERNO
Aunque son muchos los órganosque ejercen funciones de control interno en elseno de una Administración Pública –DirecciónGeneral de Presupuestos, Inspección de Ser-vicios, etc.– el control de carácter financierodel sector público en España está atribuido aun órgano independiente funcionalmente delgestor, que se corresponde con las Interven-ciones Generales en la Administración delEstado y en las Comunidades Autónomas ycon las Intervenciones en las CorporacionesLocales.
Todos ellos tienen capacidad paraactuar al nivel de la instancia administrativaal que se encuentran adscritos, así como, endeterminados supuestos, en los niveles infe-riores, pudiendo darse el caso de que sobre undeterminado proyecto gestionado por unorganismo dependiente de una corporaciónlocal y en el que la financiación corre a cargode la propia Corporación Local, la Adminis-
tración Autonómica, la Administración delEstado y la Comisión Europea, se concentrenhasta un total de ocho auditorias procedentesde órganos con competencia específicas decontrol diferentes.
Como puede entenderse esta situa-ción, aparte de entorpecer las propias tareasde gestión, carece de cualquier utilidad desdeel punto de vista del control ya que, salvo queexista una perfecta sincronización entre losdiferentes sujetos fiscalizadores, produce,entre otros, los siguientes resultados:
● Algunos de los controles se solapan, esdecir, se desarrollan en el mismo horizontetemporal, lo cual entorpece la propia laborfiscalizadora al resultar imposible para elórgano gestor atender los requerimientosde información procedentes de los distintosórganos de control. Dicho entorpecimientoalcanza incluso al propio expediente, quesólo puede estar en poder de uno de losórganos de auditoria en cada momento
● Los objetivos y alcance de cada uno delos controles son diferentes, pudiendo enalgunos casos hasta ser contrapuestos.Es evidente que cada órgano de controldebe gozar de autonomía para fijar susobjetivos de control y el hecho de quedifieran unos de otros no ha de conside-rarse en sí mismo negativo, sin embargo,desde el punto de vista de los órganosgestores no siempre es bien entendidaesta diversidad y aparente contradicciónde intereses
● Los procedimientos utilizados varían de unórgano de control a otro, siendo habitualque objetivos idénticos se evidencien a tra-vés de pruebas, y por tanto requerimientosde información diferentes, que nuevamentetransmiten confusión a los órganos de ges-tión afectados
● Las conclusiones alcanzadas ante los mis-mos hechos pueden ser muy diferentesdependiendo del criterio de cada órgano decontrol. Este aspecto debe considerarseespecialmente relevante sobre todo cuandolas consecuencias de tales conclusiones tie-nen carácter financiero y por tanto suponenreintegros de fondos ya gastados.
● La calificación a efectos de riesgo que seotorga a cada una de las debilidades de ges-
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tión detectadas en los controles también esfrecuente que difiera en función del órganoque realiza la auditoria. Este hecho restacredibilidad al trabajo desempeñado porcada uno de dichos órganos por separado ycontribuye una vez más a transmitir confu-sión al órgano de gestión al que afecta.
En la actualidad, la necesaria sin-cronización a la que antes me refería comoúnica forma de evitar las consecuencias atodas luces negativas del control tal comose concluye de los efectos que acabo deresaltar, está lejos de ser una realidad, deahí que sea necesario sentar las bases de loque debería ser una correcta coordinaciónentre órganos de control en aras a la conse-cución de su principal objetivo y razón deser: contribuir a una mejora de la gestión yaplicación de los fondos públicos.
3. SENTIDO DE LACOORDINACIÓNATENDIENDO A LOSÓRGANOS DE CONTROL
Atendiendo a los órganos de con-trol, cabe hablar de una doble coordinación:vertical y horizontal. Debe entenderse porcoordinación vertical la que hace referencia alos órganos de control externo e internoentre sí, y ello al margen del nivel o instanciainstitucional al que pertenezcan. Por su partela coordinación horizontal involucra a losórganos de control externo e interno existen-te en cada nivel o instancia institucional
Como ya se ha dicho, elcruce de líneas de actuación o pro-yectos que afectan a órganos ges-tores de distintos niveles institu-cionales necesariamente lleva aso-ciado un cruce idéntico de órga-nos de control que afectan igual-mente a distintos niveles institu-cionales y que además se desdo-blan, según su dependencia de losgobiernos o los Parlamentos, eninternos y externos.
Pues bien, el difícil cami-no de la coordinación debe abor-darse en primer lugar desde la
intercomunicación entre los órganos de con-trol externo por un lado (Tribunal deCuentas Europeo, Tribunal de Cuentas delReino de España y OCEX) y los órganos decontrol interno por otra (Unidades deControl de la Comisión Europea, Interven-ción General de la Administración del Estadoe Intervenciones Generales de ComunidadesAutónomas y Corporaciones Locales).Conseguido esto, abordar la intercomunica-ción entre órganos de control externo e inter-no es el siguiente paso. No obstante, paraconseguir esto último es esencial un esfuerzoque contribuya al acercamiento metodológicoentre los trabajos desarrollados por unos yotros y que profundice en la necesaria con-fianza que la labor desarrollada por los órga-nos de control interno debe merecer a losórganos de control externo como base de supropio análisis.
En cualquier caso, suponiendo quela intercomunicación orgánica existe en losdos sentidos, vertical y horizontal, es necesa-rio disponer de un documento que sirva dereferencia a la hora de plasmar las actuacio-nes a llevar a cabo por cada órgano de controly sobre el que exista el consecuente consenso.En este sentido los planes de auditoria que seaprueban anualmente son los instrumentosmás adecuados.
Efectivamente, los citados planesdeberían diferenciar las actuaciones que seprograman sin que sea necesaria una concer-tación previa con otros órganos de control, deaquellas otras en las que, por existir financia-ción procedente de diversas fuentes, serequiere una concertación con el resto deórganos de control implicados. De este modo,
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cabría hablar para cada órgano de control, yasea externo o interno, de un “plan de controlsin concertación” que se extiende a los fondosgestionados de forma centralizada, y del un“plan de control concertado” que incluyeactuaciones sobre fondos gestionados deforma descentralizada.
4. ASPECTOS CLAVE DENTRODE LA FUNCIÓN DECOORDINACIÓN
Estar de acuerdo en la necesidad deaunar esfuerzos por llegar a una integraciónde los planes de control de los distintos órga-nos competentes es seguramente la parte másfácil de conseguir para quien asume la tareade coordinación. Ahora bien, para llegar a undiseño conjunto de lo que hemos llamado“planes de control concertados” es necesarioconocer de antemano y con precisión lo queen auditoria se conoce como “universo decontrol”, es decir, debe disponerse de infor-mación suficientemente detallada acerca delos proyectos que se cofinancian, de la identi-dad del órgano o entidad ejecutora, así comode los órganos o instituciones interesados enel control. No existe tal universo, o mejordicho, no merece tal denominación, si no setiene la seguridad de que engloba todo aque-llo que es susceptible de ser controlado o lainformación no es adecuada desde un puntode vista cualitativo, cuantitativo o temporal.
En este área los órganos de controldebemos reconocer nuestras propias limita-
ciones e incluso admitir nuestra escasa evolu-ción en relación con los órganos de gestión.En un momento en que las tecnologías de lainformación ofrecen soluciones integralespara la planificación global de los sistemas degestión, los órganos de control contamos conla referencia casi exclusiva de la contabilidadpresupuestaria como herramienta básica en eldiseño de los planes de auditoria, dándose lacircunstancia de que la misma no aportainformación suficiente a la hora de plantear laactividad de control en los términos que veni-mos propugnando. Efectivamente, dicha con-tabilidad no permite identificar claramentetodos los agentes que intervienen en la cofi-nanciación de las actuaciones realizadasmediante gestión descentralizada ni tampocoproporciona indicadores relevantes que per-mitan analizar el cumplimiento de los objeti-vos pretendidos ni evidencia el coste en el quese incurre. Sobre este punto cabría segura-mente un amplio debate que debiera alcanzara la razonabilidad de la presupuestación porobjetivos tal como se concibe en la Adminis-tración española, sin embargo queda fuera delámbito del presente documento.
En definitiva, se hace patente la nece-sidad de configurar sistemas de informaciónapropiados a los fines específicos del control.Quizás la Base Nacional de Subvenciones,regulada en el artículo 20 de la Ley 38/2003, de17 de Noviembre, General de Subvenciones,pueda considerarse un primer paso en este sen-tido, si bien y en todo caso, nunca definitivo.Ciertamente la citada Base de datos obedece adiversas finalidades entre las cuales se encuen-tra el control, sin embargo, aun salvando lasdificultades de su puesta en funcionamiento e
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integración de la información procedente delconjunto de Administraciones Central yAutonómicas, la misma se presenta en sí mismainsuficiente debido básicamente a tres razones:la primera basada en el hecho de que la coordi-nación del control no sólo es necesaria en mate-ria de subvenciones, también afecta a proyectosde gasto financiados con transferenciascorrientes y de capital entre Administracionesque no se encuentran reflejadas en dicha Base.La segunda, es idéntica a la expresada en rela-ción con la propia contabilidad presupuestaria yse refiere a la ausencia de información relativaa objetivos y coste de las líneas de actuaciónincluidas. Finalmente la tercera, está relacio-nada con la necesidad de que los datos conteni-dos en la Base sean tratados de forma homogé-nea, en lo que se refiere a la definición de obje-tivos de control y horizonte temporal sobre elque se aplican los mismos.
Precisamente esta definición de losobjetivos del control constituye el siguientegran reto que debe asumirse desde el punto devista de la coordinación. La unificación meto-dológica se configura como uno de los requisi-tos esenciales para que la “auditoria única” seauna realidad. Disponer de información fiable,completa y actualizada que sirva de base parael diseño de planes de control adecuadamentecoordinados pierde gran parte de su valor siparalelamente los distintos órganos que hande ejecutarlos parten de objetivos y sistemasmetodológicos bien diferentes.
En este sentido, y antes de entrar aproponer un modelo de trabajo a seguir, mere-ce la pena detenerse, siquiera brevemente, enresaltar la importancia que las propias basesreguladoras de cada una de las actuaciones y suforma de control tienen a la hora de efectuarun planteamiento claro del problema y de labúsqueda de sus soluciones. Efectivamente, lacomprobación del cumplimiento de lo previs-to en dichas bases es quizás el primer y princi-pal objetivo de quienes tienen a su cargo latarea de fiscalizarlas, sin embargo, son escasaslas ocasiones en las que este control se extien-de al análisis y verificación del cumplimientode las razones que conllevaron la realizaciónde la misma o a la razonabilidad de su coste.De efectuar este ejercicio, los propios controla-dores podrían concluir acerca de su dificultad,en primer lugar por la imprecisión con que laspropias normas definen dichas razones u obje-tivos y asimismo marcan los indicadores quepermiten valorar su impacto. Ésta, como puede
entenderse, es el origen de las debilidades que,en idéntico sentido, hemos señalado al hablardel propio presupuesto y su reflejo contable ode los sistemas de información que han servirde base al control. Sin embargo, existe unasegunda razón que seguramente merecemayor atención en este momento y que tam-bién confiere dificultad al control entendidomás allá de las verificaciones del cumplimientode la legalidad, me refiero a la insuficiente for-mación que el personal auditor presenta a lahora de llevar a cabo determinadas formas de fis-calización. Lo cierto es que los órganos de con-trol deben ser conscientes de la evolución expe-rimentada por los sistemas de gestión y por losinstrumentos utilizados para llevar a cabo laspolíticas públicas y, consecuentemente, debendisponer de una estructura lo suficientementeflexible que les permita adaptarse al entornocambiante que se les presenta al mismo ritmoque los cambios se producen. Por consiguiente,ya no debe ser suficiente un control puramentedocumental de facturas, e incluso registros con-tables; es necesario, por el contrario, un controlenfocado al cumplimiento de resultados convaloración de los costes en que se incurre, y ellomás allá de lo que se pueda acreditar exclusiva-mente a través de documentos mercantiles uotros de valor probatorio equivalente.
No obstante, centrándonos en lafunción coordinadora y volviendo a la matrizde órganos de gestión representados comopunto de partida, lo que llama la atención es,al margen del número de los que participen enla realización de un determinado proyecto oacción, que todos ellos se configuran comoorganizaciones estructuradas que, ateniéndo-se al derecho público o privado, actúan confor-me a unos procedimientos y bajo un entornode control que le otorgan las propias personasque las componen. Pues bien, desde mi puntode vista, el eje central en torno al cual ha degirar el concepto de coordinación lo constitu-ye la decisión de dirigir el control hacia laspropias organizaciones frente al control de losgastos en que las mismas incurren. Desde estemodo, mientras el control de dichos gastosdebe corresponder en última instancia al órga-no que se encuentra al mismo nivel que el ges-tor que ha llevado a cabo (materializado) laactividad, el del resto de órganos con compe-tencia para ello debería dirigirse a otorgarconfianza a los procedimientos de gestión ytambién de control empleados, con el únicoobjetivo de minimizar el riesgo de actuación oresultados incorrectos.
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En definitiva, en un entorno descen-tralizado, la organización de los sistemas y lamejora de los procedimientos debe ser elobjetivo de control primordial, siendo necesa-rio en este ámbito un gran esfuerzo de homo-genización metodológica por parte de losórganos que los realizan, con la finalidad nosólo de dotar de mayor calidad a las evalua-ciones efectuadas sino de evitar valoracionesque adolezcan de los defectos que ya se hanapuntado en el segundo punto de este artícu-lo y que sin duda en nada mejoran la gestiónde los fondos públicos. En este sentido, elcamino que queda por recorrer es largo yaque las referencias más cercanas de controlesesperados aplicables a las organizaciones pri-vadas no siempre se acomodan a las especia-les particularidades que presentan las organi-zaciones públicas, resultando imprescindiblecontar con documentos de trabajo suficiente-mente desarrollados y adaptados a la realidada la que van a resultar de aplicación, realidadque pasa por la auditoria de sistemas de ges-tión que en muchos casos se asientan sobrecomplicados sistemas informáticos y se aco-modan a las más modernas normas de calidadconforme a la que han de ser evaluadas o, ensu defecto, recomendada su implantación.
Interesa, pues, tener muy claro quelas organizaciones que gestionan fondospúblicos, si bien en los últimos tiempos tien-den a constituirse en unidades de acciónespecializadas, con personalidad jurídicapropia y capacidad de actuar ágilmente, locierto es que todas ellas están sometidas a unfuerte encorsetamiento legal y vienen obli-gadas a justificar la aplicación a su finalidadde los fondos que gastan, lo cual les exige laincorporación de mecanismos de controlinterno adicionales que ciertamente no sonaplicables al sector privado y que sin embar-go son fundamentales a la hora de desarro-llar, por un lado, programas de trabajo quesirvan de modelo para su aplicación portodos los órganos implicados en el control,sobre todo de actuaciones cofinanciadas, ypor otra, informes que adopten solucionesidénticas ante problemas idénticos y queotorguen el mismo riesgo a debilidades cuyaraíz es coincidente.
Cada vez es más evidente la imposi-bilidad de que los órganos de control revisen elcien por cien del gasto gestionado, además estaposición resulta claramente ineficaz por cuan-to supone duplicar estructuras. Por lo tanto:
a) Con carácter general, es necesario incidirde forma más contundente sobre la orga-nización de los sistemas, resultandoimprescindible que los órganos de controldesarrollen su propia metodología de tra-bajo en este ámbito
b) Particularmente, en el caso de actuacionesejecutadas bajo una forma de gestión des-centralizada, es necesario modificar lasprioridades de control, dando mayorimportancia al riesgo de incumplimientoque a la detección de incumplimientospuntuales
c) El control directo sobre el gasto deberecaer fundamentalmente sobre los órga-nos de control más cercanos al órgano quelo ha gestionado.
Ahora bien, la apuesta decidida porel reforzamiento de los controles sobre siste-mas y procedimientos no excluye la aten-ción que igualmente ha de prestarse, desdeel punto de vista de la coordinación, a loscontroles de regularidad y sobre beneficia-rios de ayudas y subvenciones, entrando eneste ámbito de lleno en la necesaria homo-geneización de los sistemas de selección demuestras.
En primer lugar considero necesarioaportar los conceptos de control de regulari-dad y sobre beneficiarios de ayudas y subven-ciones que voy a manejar, entendiendo que elloes necesario debido a la gran multiplicidad dedefiniciones que se manejan en relación conambos tipos de auditoria y que sin duda pue-den conducir a error. Entiendo por control deregularidad el encaminado a formular una opi-nión sobre los estados financieros de una enti-dad, sobre la base de los resultados alcanzadosen la evaluación de sus mecanismos de controlinterno, así como en la revisión de una mues-tra representativa de sus transacciones. Por suparte, el control sobre subvenciones es aquéldirigido a comprobar la adecuada aplicación asu finalidad de los fondos percibidos por partedel beneficiario de las mismas, no sólo a travésde la revisión del cumplimiento de la legalidadque sirvió de base para su concesión y pago,sino mediante la obtención de evidencias másallá del propio expediente en poder del órganogestor.
Entendidos ambos conceptos deacuerdo con las definiciones anteriores, loimportante es convencerse de que dado el
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nivel de recursos que gestionan las Adminis-traciones Públicas y el volumen de transac-ciones que generan, se hace necesario dotarde mayor rigurosidad a los sistemas de selec-ción de muestras. Este aspecto, fundamentalen cualquier caso, si cabe adquiere mayorrelevancia aún si tenemos en cuenta que lodeseable es que el trabajo de auditoria querealice un órgano de control ofrezca suficien-tes garantías para cualquiera otro que haya derevisarlo y asumir sus conclusiones y reco-mendaciones.
De este modo, parámetros tanfamiliares para los auditores como el nivelde confianza y la materialidad que, ademásde su sentido estadístico, tienen su traduc-ción en la evaluación de los sistemas y en ladeterminación de la cifra de error que cierta-mente puede considerarse admisible, han deser utilizados de forma homogénea portodos los órganos de control que intervienenen el sistema. Además, en relación con loanterior también es necesario tipificar, hastadonde sea posible, los errores e irregularida-des atendiendo a su origen, determinandolas consecuencias que cada uno de ellos llevaaparejado de cara a la aplicación de los fon-dos que sirvieron de base a su financiación.En cualquier caso, no debe perderse de vistala importancia de que las verificaciones arealizar no sólo tiendan al análisis documen-tal sino al cumplimiento de objetivos y a larazonabilidad de los costes.
En conclusión, del análisis de lospárrafos anteriores, lo que se deduce es lanecesidad de que:
a) El órgano de control más cercano al quegestiona el gasto y materializa las actua-
ciones lleve a cabo los controles de regula-ridad (financiero y de cumplimiento) deacuerdo con lo previsto en su plan de audi-torias. Dicho documento, como ya se hapuesto de manifiesto, debe configurarse apartir de la información contenida en unsistema específicamente diseñado a talefecto
b) Los órganos de control que se sitúan enniveles institucionales diferentes:
a. Tengan capacidad para evaluar el tra-bajo de control realizado por el órganode control directamente implicado, apartir de la información que éste le pro-porciona en relación con los resultadosobtenidos
b. Aborden el desarrollo de metodologíasde control específicamente adaptadas alSector Público, aportando programasde trabajo que aseguren actuacioneshomogéneas
c. Evalúen, si lo estiman conveniente, lossistemas de gestión a fin de decidirsobre el otorgamiento o retirada de suconfianza
5. LA INTERVENCIÓN GENERALDE LA ADMINISTRACIÓN DELESTADO COMO ÓRGANO DECOORDINACIÓN
Si bien es cierto que no existe unadefinición de lo que deba entenderse por
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“auditoria única”, una aproximación a los con-ceptos que se vienen manejando nos permitevislumbrar un marco de control provisto deprincipios y normas comunes, en el que cadanivel cuente con unos objetivos específicosque tengan en cuenta el trabajo de los demás,posibilitando a todos los componentes del sis-tema utilizar los resultados de los otros ybasarse en ellos.
Sin duda imaginarse un sistema asíes mucho más fácil que ponerlo en prácticapor lo que supone de compromiso de todas lasinstituciones implicadas, además de cambiosde legislación y prácticas de trabajo. Sinembargo, sin necesidad de aspirar de inmedia-to a un modelo ideal, seguramente utópico,algunos pasos en esta dirección ya se handado y otros muchos se pueden dar. En estesentido, el Dictamen 2/2004 del Tribunal deCuentas de las Comunidades Europeas, eva-cuado a solicitud del Parlamento Europeo,puede servir de documento orientativo paraencontrar las pautas por donde podemos dis-currir.
En todo caso, cualquiera que sea elmodelo, o incluso la falta de modelo teórico,el ámbito objetivo y subjetivo del controlfinanciero en el sector público, entendido ensentido amplio, presenta una realidad de dis-tribución competencial territorial tan com-pleja que la búsqueda de la exigible eficacia yeficiencia de la actividad de control, requiereineludiblemente avanzar en un proceso denormalización que fije unos estándares bási-cos comunes para todas y cada una de lasfases de los trabajos, empezando por la plani-ficación y terminando por los resultados y susconsecuencias. Ello no será posible si no sehace de manera consensuada y bajo la coordi-nación de un órgano que igualmente deberáser aceptado por todas las instituciones concompetencias en materia de control internoen el ámbito estatal. Y ¿cuál ha debe ser esteórgano de coordinación? Sin duda, laIntervención General de la Administracióndel Estado.
Por una parte, la IGAE ya tiene elmandato legal de promover mecanismos decoordinación y colaboración con los equiva-lentes órganos autonómicos de control y conlos de las entidades que integran la Adminis-tración local, en los términos que fija la dis-posición adicional, primera de la Ley Gene-ral Presupuestaria. Por otra parte, en lo que
se refiere al control financiero de ayudas ysubvenciones financiadas total o parcialmen-te con fondos comunitarios, el artículo 45 dela Ley General de Subvenciones la designacomo “órgano competente para establecer, deacuerdo con la normativa comunitaria y nacionalvigente, la necesaria coordinación de controles ...con los órganos correspondientes de la ComisiónEuropea, de los entes territoriales y de laAdministración General del Estado”. La dispo-sición adicional segunda de esta misma Ley,si bien con ámbito muy limitado, concretaesta coordinación en la elaboración del Plananual de control del FEOGA-Garantía y,con otro alcance, la coordinación del Plan decontrol de fondos estructurales y de cohe-sión.
Frecuentemente se habla indistinta-mente de colaboración y coordinación comosi fuesen términos equivalentes, y probable-mente se hace así porque difícilmente se pue-de coordinar si no es mediante la implicacióndirecta de todos los sujetos afectados.
La colaboración entre institucionesdebería figurar como la primera obligación detodas ellas. El servicio público implica lapuesta a disposición de todos los medios yconocimientos de la manera más eficienteposible para la consecución del mismo fin. Eneste sentido se puede afirmar que la colabora-ción entre la IGAE y las II.GG. de lasComunidades Autónomas se ha establecidocasi siempre sin reservas y con resultadosmuy notables, especialmente en el campo dela Contabilidad.
Efectivamente, superados los pri-meros momentos, que podríamos llamar deadaptación por ambas partes al nuevo esque-ma competencial emanado de laConstitución, y desde luego mucho antes dela existencia de las Leyes citadas, la actividadde coordinación y colaboración ha encontra-do cauces operativos que se han concretadoen infinidad de reuniones conjuntas y en laparticipación formal en grupos de trabajocon el objetivo de resolver de manera homo-génea los problemas de funcionamiento másinmediatos, en unos casos, o con el objetivomás trascendente de elaborar documentosque sirvan de guía o sean de aplicación direc-ta, en otros.
Asumiendo con naturalidad que laIGAE se encuentra en la posición institucio-
Entorno
54
nal más adecuada para ser el órgano de coor-dinación entre los distintos órganos fiscaliza-dores territoriales y entre éstos y los de laComisión, ahora puede ser el momento deavanzar cualitativamente en el desarrollo detrabajos que se plasmen en documentos ela-borados por grupos de trabajo integrados porrepresentantes de todas las organizacionesafectadas y que, en mi opinión, debían darcomo resultado:
● La revisión y actualización de numerososconceptos con implicación en el ámbito delcontrol, cuya definición y contenido no seadaptan a las estructuras administrativas yde gestión existentes en nuestros días.
● El diseño de sistemas de información queobedezcan a las necesidades de control yque vayan más allá de la propia contabilidadpresupuestaria, al menos entendida en lostérminos actuales. En cualquier caso, dichossistemas deberían adaptarse a los nuevosmodelos de gestión y plantearse en térmi-nos dinámicos o, lo que es lo mismo, enconstante evolución.
● La formación continua del capital humano eintelectual dedicado a las tareas de fiscaliza-ción. Es necesario superar el control emi-nentemente documental y de legalidad paraentrar de lleno en análisis de sistemas yprocedimientos, aplicaciones informáticas,eficacia y eficiencia.
● El desarrollo de sistemas metodológicosaceptados por todos y que respondan a lasnuevas necesidades del control. En estesentido, sería deseable que a corto plazo sedispusiera de:
- programas de trabajo aplicables al con-trol de organizaciones específicamenteadaptados al sector público
- directrices claramente enfocadas alanálisis de transacciones por muestreo
- guías de análisis de los resultados obte-nidos en los controles y determinaciónde las consecuencias que de los mismoshan de derivarse
- modelos de evaluación de riesgos
Entorno
6. LOS ÓRGANOS DE CONTROLEXTERNO
No quisiera terminar esta reflexiónsin hacer una breve mención a los Órganos deControl Externo, pieza clave en el engranajede la coordinación. Para ello me remito a suspropios documentos que reflejan con exacti-tud las funciones que control externo y con-trol interno deberían realizar y la posiciónque cada uno debería ocupar.
En primer lugar, el artículo 3.3 de laDeclaración de Lima de la Organización deEntidades Fiscalizadoras Superiores (INTO-SAI) establece que “corresponde a la entidadfiscalizadora superior, como órgano de con-trol externo, controlar la eficacia de los órga-nos de control interno”.
En este mismo sentido se manifies-ta la norma 3.0.3c) de las Normas deAuditoria del INTOSAI que establece que “elauditor debe examinar y valorar el grado defiabilidad del control interno”.
Asimismo la norma 3.3.1 señala que“El auditor, para determinar la extensión y alcan-ce de la fiscalización, deberá examinar y valorarel grado de fiabilidad del control interno”.
Una vez que se haya evaluado el sis-tema de control interno, el citado artículo 3.3de la Declaración nos da la clave de cómodeben articularse las relaciones entre el con-trol externo y el interno: “Asegurada la efica-cia del control interno, ha de aspirarse a ladelimitación de las respectivas funciones, a ladelegación de las funciones oportunas y a lacooperación entre la entidad fiscalizadorasuperior y el órgano de control interno, inde-pendientemente del derecho de la entidad fis-calizadora superior a un control total”.
Por consiguiente y como colofónsólo reflexionar sobre la necesidad de superarla evidente separación, en cuanto a actuacio-nes absolutamente independientes, entreórganos de control interno y externo existen-te en la actualidad, aludiendo a lo expresadoen las normas anteriormente reproducidas yponiendo de relieve la importancia y, sin dudavalor añadido, que la coordinación entreambos supondría de cara a la validez final delos trabajos realizados por unos y otros.
55
Real Decreto 887/2006, de 21 de julio,
por el que se aprueba el Reglamento de la
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General
de Subvenciones.
El Reglamento General de Subvenciones cum-ple una doble función, por un lado desarrolla
las previsiones en las que la Ley General deSubvenciones requería su participación y porotro lado, incorpora reglas, técnicas, procedi-mientos y sistemas de gestión que implicanmejoras sustanciales en la gestión de las sub-venciones por parte de las AdministracionesPúblicas.
Novedades Legislativas
1. Reglamento de la LeyGeneral de Subvenciones
2. Ley de Agencias
Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias
estatales para la mejora de los servicios
públicos.
Las Agencias Estatales y su regula-ción, objeto de esta Ley, permitirá implantarun modelo de gestión que equilibre adecuada-mente los principios de autonomía, control yresponsabilización por resultados, así comoestablecer un régimen general lo suficiente-mente operativo para dar cabida a aquellosOrganismos para los que la categoría deOrganismo Autónomo es insuficiente, sintener que acudir, como sucede en la actuali-dad, a soluciones particulares para cada caso.
En efecto, un aspecto capital es laprofundización en una nueva cultura de gestiónque ha de apoyarse en el cumplimiento de obje-tivos claros, medibles y orientados hacia la
mejora en la prestación del servicio, con lasconsiguientes ventajas para los usuarios.
Otro aspecto resaltable en la Ley esimpulsar aquellos instrumentos que posibilitenconocer y evaluar el impacto que las políticas yservicios prestados por el Estado tienen sobre elciudadano. A tal efecto, se autoriza al Gobiernopara que cree una Agencia destinada específica-mente al cumplimiento de estos objetivos.
Por último, hay que señalar que lasAgencias Estatales no van a ser, sin más, unnuevo tipo de Organismo público, sino la fórmu-la organizativa hacia la que, progresivamente, sevan a reconducir aquellos Organismos públicosexistentes en la actualidad, cuya actividad y fun-ciones se ajusten al concepto de Agencia Estataly se estime oportuno y más eficaz su transforma-ción en este tipo de Organismo público.
3. Contratación
Resolución de 5 de junio de 2006,
de la Intervención General de la Adminis-
tración del Estado, por la que se aprueba
el modelo normalizado para la solicitud y
se regula la participación por vía telemáti-
ca en el procedimiento de solicitud de
56
Novedades Legislativas
4. Contabilidad
Resolución de 18 de julio de
2006, de la Intervención General de la
Administración del Estado, por la que se
modifica la de 28 de diciembre de 2000,
por la que se aprueba la adaptación del
Plan General de Contabilidad Pública a
aquellos organismos públicos cuyo presu-
puesto de gastos tiene carácter estimativo.
La presente Resolución adapta aestas entidades las modificaciones introduci-das por la Orden EHA/777/2005, de 21 demarzo, y la Orden EHA/405/2006, de 10 defebrero, ya que la adaptación de la normativacontable general que les es aplicable se reali-zó mediante la Resolución de 28 de diciembrede 2000 de la Intervención General de laAdministración del Estado.
Además, a partir de la entrada envigor de esta Resolución las cuentas anualesde los Organismos públicos cuyo presupuestode gastos tiene carácter estimativo se rendi-rán únicamente en soporte fichero.
Resolución de 28 de julio de
2006, de la Intervención General de la
Administración del Estado, por la que se
recomienda un formato normalizado de
la cuenta general de las entidades locales
en soporte informático, que facilite su
rendición.
Mediante esta Resolución se esta-blece el modelo de referencia que contendrá lainformación que, de acuerdo con la Instruc-ción de Contabilidad aplicable, se integre enla Cuenta General de la entidad local, asícomo la documentación complementaria quede acuerdo con la misma Instrucción debaacompañarla. Además, contendrá la informa-ción adicional solicitada por los órganos decontrol externo, que las entidades localespodrán incluir en la propia Cuenta General.
De esta forma, las Instruccionesreguladoras de los modelos Básico, Simpli-ficado y Normal de contabilidad local, danimpulso a la utilización de medios electróni-cos, informáticos y telemáticos en la funcióncontable, en la línea seguida por la Adminis-tración General del Estado y sus organismosautónomos y teniendo en cuenta, por otrolado, la existencia de una pluralidad de órga-nos de control externo, la Intervención Gene-ral de la Administración del Estado, con el finde alcanzar el máximo grado de homogenei-dad tanto en la elaboración y remisión de la
representante de la Intervención General
del Estado para los actos de comprobación
material de la Inversión.
Con la finalidad de unificar en unsolo modelo la solicitud de representante dela Intervención General de la Administracióndel Estado para acudir al acto de recepción, laResolución de este Centro directivo de 20 deenero de 2003, estableció un nuevo modelonormalizado de utilización preceptiva entodos los contratos administrativos cualquie-ra que fuera el régimen jurídico al que estu-vieran sometidos, así como para solicitar ladesignación de representante de este CentroFiscal para la comprobación material de la
inversión en las obras, fabricación de bienes yprestación de servicios ejecutados por la pro-pia Administración.
La experiencia adquirida en la apli-cación de este procedimiento telemático porlos órganos gestores que han asumido su uti-lización, aconseja introducir algunas modifi-caciones dirigidas a canalizar más eficazmen-te los accesos de los usuarios a este procedi-miento y a facilitar la comunicación de ladesignación de representante de la IGAE alórgano gestor y al interventor por mediostelemáticos.
57
Cuenta General, como en su posterior trata-miento por los órganos de control externo,promueve la implementación de un modelo dereferencia para la rendición normalizada decuentas en soporte informático, por parte delas entidades sujetas antes expuestos.
Resolución de 21 de julio de
2006, de la Intervención General de la
Administración del Estado, por la que se
hace pública la información contenida en
el resumen de la Cuenta de la Administra-
ción General del Estado del ejercicio
2005.
Mediante esta Resolución se hacepública la información contenida en elResumen de la Cuenta de la AdministraciónGeneral del Estado correspondiente al ejerci-cio 2005, en aplicación de lo dispuesto en laRegla 48 de la Instrucción de Contabilidad dela Administración General del Estado apro-bada por Orden del Ministerio de Haciendade 23 de mayo de 2002.
Novedades Legislativas
Ley 21/2006, de 20 de junio, por
la que se modifica la Ley 9/1987, de 12 de
junio, de órganos de representación,
determinación de las condiciones de tra-
bajo y participación del personal al servi-
cio de las Administraciones Públicas.
Mediante esta Ley se crea una MesaGeneral de Negociación de las Administra-ciones Públicas como foro de encuentro nece-sario de las Administraciones del Estado, delas Comunidades Autónomas y de las Entida-des Locales y las Organizaciones Sindicalesque permite negociar los temas comunes queafectan al conjunto de empleados de todas lasAdministraciones Públicas y que responda ala transformación habida en la estructura delEstado con la consolidación del Estado de lasAutonomías.
Por otra parte, ante las dificultadesdetectadas en la traslación automática de lacapacidad negocial de las OrganizacionesSindicales de unas Mesas a otras, la Ley deli-mita con mayor claridad la legitimidad paraformar parte de las Mesas sectoriales.
La Ley alude también a la posibili-dad de que, previo acuerdo con lasOrganizaciones Sindicales, los órganos degobierno de las Administraciones Públicaspuedan modificar o establecer Juntas de
Personal en determinados ámbitos que suscaracterísticas especiales así lo requieran.
Finalmente, mediante la DisposiciónFinal Primera, se introduce una modificaciónen el artículo 30 de la Ley 30/1984, relativa alos permisos.
Real Decreto 774/2006, de 23 de
junio, por el que se modifica el Reglamen-
to de los Impuestos Especiales, aprobado
por el Real Decreto 1165/1995, de 7 de
julio.
En atención a la experiencia adqui-rida y a las nuevas realidades en el desarrollode las actividades industriales y comercialesrelacionadas con los bienes objeto de losimpuestos especiales, mediante este RealDecreto, se modifican algunos preceptos delReglamento de los Impuestos Especiales.
Entre estas modificaciones cabedestacar: las relativas a las redes de oleoduc-tos y gasoductos como depósitos fiscales y alcontrol de los productos que circulan por lasmismas; la fijación de condiciones especialespara la autorización de depósitos fiscales cuyaactividad se limita exclusivamente a produc-tos de la tarifa 2ª del Impuesto sobre Hidro-carburos; la extensión a todos los biocarbu-rantes y biocombustibles del sistema de apli-
5. Tributario
58
cación del tipo impositivo que hasta ahorasólo estaba establecido para el ETBE; la auto-rización para, bajo ciertas condiciones, mez-clar biocarburantes fuera del régimen suspen-sivo; el establecimiento de porcentajes regla-mentarios de pérdidas en relación con los bio-carburantes; el establecimiento de un coefi-ciente corrector que impide la doble contabi-lización de la gasolina y biocarburantes que,tras su recuperación en forma de vapor, esreintroducida en fábricas y depósitos fiscales;
la acreditación por los particulares del pagodel impuesto exclusivamente a través de laprecinta de circulación cuando se trate deproductos que incorporan tal documento; lano exigencia de marcas fiscales respecto debebidas derivadas de muy baja graduaciónpresentadas en envases de reducida capaci-dad; la vinculación de la periodicidad en larealización de recuentos de existencias alperíodo de liquidación que corresponda alsujeto pasivo y no al trimestre, como ocurríahasta la fecha, entre otros.
Novedades Legislativas
Orden APU/1981/2006, de 21 de
junio, por la que se promueve la implanta-
ción de programas piloto de teletrabajo en
los departamentos ministeriales.
Mediante esta Orden, se pretende elimpulso del teletrabajo, una nueva fórmulabasada en las tecnologías de la informaciónque posibilita que los empleados de una orga-nización puedan desarrollar total o parcial-mente su jornada laboral desde un lugar dis-tinto al de su centro de trabajo. Esta nuevaforma de organización de la prestación labo-ral puede suponer importantes beneficios,tanto para la organización, al exigir la identi-ficación de objetivos y la evaluación del gradode su cumplimiento, como para los propiosempleados que, al poder desempeñar parcial-mente su trabajo desde su domicilio, venaumentadas sus posibilidades de conciliacióndel desarrollo profesional con su vida perso-nal y laboral.
En el marco del Plan Concilia, elMinisterio de Administraciones Públicas hadesarrollado recientemente el denominadoPlan Piloto para la Aplicación de Técnicas deTeletrabajo para los empleados públicos conla finalidad de favorecer la conciliación de lavida laboral, familiar y personal. Una vezconcluida esta experiencia piloto, con resulta-dos positivos, conviene, como paso previo auna posterior regulación de esta forma deorganización del trabajo, hacer extensiva laposibilidad de realizar este tipo de experien-cias piloto a otros Departamentos.
Real Decreto 947/2006, de 28 de
agosto, por el que se regula la Comisión
de publicidad y comunicación institucio-
nal y la elaboración del Plan anual de
publicidad y comunicación de la Adminis-
tración General del Estado.
Mediante este Real Decreto, seregula la composición, organización y funcio-namiento de la Comisión de publicidad, envirtud de lo dispuesto en el artículo 11 de laLey 29/2005, de 29 de diciembre, de Publi-cidad y Comunicación Institucional, que esta-bleció el marco normativo en el que se debendesarrollar las campañas institucionales pro-movidas o contratadas por la AdministraciónGeneral del Estado y por las demás entidadesintegrantes del sector público estatal, deter-minando a tal efecto requisitos y prohibicio-nes.
En dicha Ley se crea la Comisión depublicidad y comunicación institucional, a laque corresponde la planificación, asistenciatécnica, evaluación y coordinación de las acti-vidades de publicidad y de comunicación eneste ámbito. En su seno funcionará un Comitéde recursos, encargado de resolver las recla-maciones contra campañas que incurran enalguna de las prohibiciones establecidas en laLey. La Comisión elaborará el Plan anual depublicidad y comunicación de la Administra-ción General del Estado, de conformidad conlas propuestas de los distintos departamentosministeriales, que será objeto de aprobaciónpor el Consejo de Ministros.
6. Otros
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Mundo EditorialTítulo: Nuevas tendencias de Control y Contabilidad de GestiónAutores: Varios autoresEditorial: Deusto
Al uso de las herramientas habituales de contabilidad y control de ges-tión hay que sumar, en los últimos años, los nuevos enfoques surgidos en estamateria que están dinamizando la función del control.
Esta obra presenta y analiza estas herramientas y enfoques en tresniveles bien diferenciados. En primer lugar se analizan, desde un punto de vistaprofesional y práctico, las principales herramientas de control mediante una seriede notas técnicas que se centran en la aplicación de estos nuevos conocimien-tos a las prácticas empresariales. En segundo lugar, se expone el estado actualde la investigación en el control y la contabilidad de gestión y para ello se reco-gen una serie de artículos de carácter académico que contribuyen al avance enel conocimiento en las áreas de contabilidad y gestión. Finalmente, se analizanvarios casos basados en empresas reales como RENFE, Easyjet y otras.
Se trata de una obra que ofrece una visión detallada del control y lacontabilidad de gestión, tanto desde una perspectiva profesional y práctica comodesde la perspectiva de los nuevos enfoques de investigación.
Título: La colaboración público-privada en la financiación de las infraestructurasy servicios públicos. Una aproximación desde los principios jurídicos-financieros.
Autores: Ana María Juan Lozano y Jesús Rodríguez MárquezEditorial: Instituto de Estudios Fiscales
La colaboración público-privada en la financiación de las infraestructu-ras y servicios públicos afecta al sistema jurídico en su conjunto, tanto al régimende contratación pública, como al presupuestario y financiero. Esta obra seestructura en dos partes de dogmática bien diferente. La primera expone con cla-ridad la situación actual de la colaboración público-privada, de acuerdo con loscriterios de la mejor doctrina jurídico-administrativa, clasificando las distintasmodalidades de financiación en modalidades presupuestarias y extrapresupues-tarias.
La segunda parte del libro se dedica al estudio de esta materia desde laperspectiva del derecho financiero y concretamente a la luz de los principios presu-puestarios de legalidad, justicia y estabilidad. Con todo ello se pretende reclamar undeterminado rigor financiero público limitando la competencia para poner en marchael sistema y arbitrando los controles necesarios para garantizar el cumplimiento de loscontratos y el buen uso de las infraestructuras.
Título: La globalización jurídicaAutor: Sabino CasseseEditorial: Marcial Pons. Ediciones jurídicas y sociales, S.A.
La globalización jurídica es uno de los grandes temas que el DerechoPúblico está llamado a afrontar en el nuevo milenio. Esta obra aborda el estudiode esta materia desde un enfoque metodológico completo que, aunando histo-ria, presente y futuro, permite poner de manifiesto que los ordenamientos jurídi-cos nacionales se explican hoy en día únicamente desde su integración en otrossistemas jurídicos más complejos, que no responden a las reglas comunes de losordenamientos estatales.
En esta obra se analizan los principales factores causantes de la globa-lización, como son la economía, las finanzas y las tecnologías, para llegar a laconclusión de que el Derecho ha de servir para guiar el proceso globalizador.
Finalmente, este libro no descuida el marco jurídico institucional en quese desenvuelven los distintos Estados de la Unión Europea, que aparece analiza-da desde la triple perspectiva histórica, económica y política. Se tata, por tanto,de una obra de lectura imprescindible para todo aquel que quiera adentrarse enel mundo de la globalización jurídica.
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Mundo EditorialTítulo: La política económica española desde la entrada en la Unión Monetaria. Un
análisis crítico.Autor: José Barea TejeiroEditorial: Instituto de Estudios Fiscales
Como el propio autor explica en la Introducción de esta obra, el primerobjetivo de la misma ha sido recopilar los numerosos artículos que él mismo hapublicado en dos Diarios de ámbito nacional y en los que ha pretendido transmitirde manera fácil, pero sin pérdida de rigor, su opinión acerca de la realidad económi-ca española de los últimos años.
Con este trabajo no se pretende únicamente la recopilación de los artí-culos mencionados sino que, al aparecer agrupados estos últimos por temas enlos diferentes capítulos y subcapítulos, permite también dar una visión panorámi-ca de lo que ha sucedido en los últimos seis años en la economía española, enEuropa y en la economía mundial. Cada capítulo va precedido de una introduccióny de un índice de los temas que comprende, que sirve de base para clasificar losartículos.
Por todo ello, éste es un trabajo que ayudará a adentrarse en el mundo dela ciencia económica.
Título: Más ética, más desarrolloAutor: Bernardo KliksbergEditorial: TEMAS
La tesis que desarrolla el autor de esta obra es que se puede construiruna economía con rostro humano, esto es, economías donde se invierta fuerte enla gente, donde haya buenos niveles de equidad y que además crezcan. En estaobra, Kilksberg va desgranando las claves para la construcción de un desarrollohumano basado en los valores sociales y plantea las propuestas para hacer efec-tivo un crecimiento ético. De este modo aparecen conceptos como capital social,solidaridad, participación o responsabilidad social empresarial que se constituyencomo aspectos clave para alcanzar un desarrollo humano que acabe con lapobreza.
La idea que preside esta obra es que la economía debe estar regida porvalores éticos, pues debe ser eficiente pero siempre al servicio de determinadosfines, es decir, se debe medir por lo que genera en términos de oportunidades parala población, en la erradicación de la desnutrición, en el aumento de la esperanzade vida, en el acceso a la salud y a la educación, etc., pues el comportamiento éticoes también rentable económicamente.
Título: El gasto de la Hacienda española durante el siglo XVIII. Cuantía yestructura de los pagos del Estado (1703-1800)
Autor: José Jurado SánchezEditorial: Instituto de Estudios Fiscales
El estudio de las finanzas públicas es de capital importancia para unacomprensión cabal de la historia en general y de la historia económica en particu-lar. Esta obra, al determinar con precisión en el largo plazo cuánto gastaba laHacienda, en qué empleaba sus recursos y a qué factores se debían las fluctuacio-nes de los gastos y el peso y evolución de cada capítulo presupuestario, facilita elestudio de las repercusiones económicas del gasto público y la realización de com-paraciones internacionales, lo que nos sitúa en una posición mejor a la hora devalorar el papel que el Estado representó en una economía preindustrial como laespañola del siglo XVIII. Con los nuevos datos que se aportan en esta investiga-ción, se dispone de argumentos adicionales con los que tal vez se pueda explicarmejor por qué tras la crisis del siglo XVII en España, a diferencia de lo que ocurrióen algunos países de Europa, la recuperación del siglo XVIII no condujo a la sendade la industrialización y el desarrollo. Dada la importancia de las estadísticas en untrabajo como el presente, los apéndices que lo completan constituyen una parterelevante del mismo.
La IGAE de Puertas Adentro
61
1. IntroducciónEl Fondo de Garantía Salarial es un
organismo autónomo adscrito al Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales que garantizaa los trabajadores la percepción de los sala-rios, así como de las indemnizaciones por des-pido o extinción de la relación laboral, pen-dientes de pago a causa de la insolvencia oprocedimiento concursal del empresario.
La existencia de un fondo públicopara garantizar la percepción de los salariosy las indemnizaciones insatisfechas a los tra-bajadores por causas derivadas del desequili-brio patrimonial de las empresas se ha reve-lado como el mecanismo más eficaz y de másfrecuente utilización en las últimas tresdécadas, en las que las situaciones de crisisse han generalizado propiciando la apariciónde deudas laborales que exigen el debidoamparo para evitar perjuicios a los trabaja-dores que, de otro modo, se verían forzadosa seguir largos procedimientos, en la mayo-ría de los casos con total ineficacia en susresultados.
El Fogasa, que se financia sólo conrecursos propios, tiene su fuente principal deingresos en una cuota empresarial liquidadacada mes conjuntamente con las cuotas de laSeguridad Social, recupera parte de sus pagospor prestaciones, concede préstamos a empre-sas y debe gestionar con criterios casi comer-ciales un patrimonio fundamentalmenteinmobiliario.
Para llevar a cabo su función elorganismo instruye los expedientes de pres-taciones a nivel provincial y sus letradosactúan en todos los Juzgados de lo social deEspaña habilitados por el Servicio Jurídicodel Estado; no obstante, los expedientes, asícomo el resto de los gastos, son aprobados ygestionados por la Secretaría General.
En los últimos cinco años, de ladiferencia entre los ingresos y los gastos seha generado un excedente financiero que hapermitido al Fondo la creación de un fondo deestabilización, del que un importe superior a2.700 millones de euros ha sido materializadoen Deuda Pública del Estado.
Para ajustar estas diferencias entreingresos y gastos, el Acuerdo para la mejoradel crecimiento y del empleo, firmado entre elGobierno y los agentes sociales el 9 de mayode 2006, estableció diversas medidas que hansido plasmadas en el Real Decreto-Ley5/2006, de 9 de junio, por el que, dentro delas modificaciones del Estatuto de losTrabajadores, se mejora la protección de lostrabajadores dispensada por el Fondo deGarantía Salarial y se reduce a la mitad elimporte de la cotización empresarial.
Dado que toda la actividad econó-mico financiera está centralizada, la funciónde control de gastos e ingresos es realizadapor la Intervención Delegada en el Fondo deGarantía Salarial.
Todos los gastos están sujetos a fis-calización previa y, conforme a lo previsto en
La Intervención Delegada enel Fondo de Garantía Salarial
Andrés Meseguer RuizInterventor Delegado en el FOGASA
La IGAE de Puertas Adentro
62
el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 demarzo de 2002, la intervención previa delreconocimiento y pago de prestaciones exclu-ye la comprobación de ningún extremo adi-cional, en tanto el control posterior se realizamuy cercano al pago y se instrumenta me-diante informes trimestrales de control finan-ciero. La permanente comunicación con elórgano gestor ha permitido establecer meca-nismos de rectificación muy rápidos, de modoque la mayoría de las actuaciones de reclama-ción o complementariedad en el pago son sol-ventadas antes de la emisión de los menciona-dos informes.
En el ámbito del control de losingresos se han establecido sistemas de infor-mación periódicos y permanentes que permi-ten realizar un seguimiento regular de la acti-vidad del organismo a lo largo del año.
Para situar en su contexto a la Inter-vención Delegada nos acercaremos a la orga-nización administrativa del Fogasa y analiza-remos sus ingresos y gastos en un contextoque abarca los ejercicios de 2001 a 2005.
2. El Fondo deGarantía Salarial
2.1 Antecedentes y régimen
jurídico
La protección de garantía salarialfue reconocida explícitamente por primeravez en 1976 en el artículo 31 de la Ley deRelaciones Laborales, que dispuso la consti-tución de un fondo de garantía salarial que,con carácter interempresarial, sirviera paragarantizar y anticipar a los trabajadores laspercepciones de sus remuneraciones pendien-tes de pago y las indemnizaciones sustitutivasdel salario en los casos de insolvencia, sus-pensión de pagos o quiebra.
En desarrollo del citado artículo,el Real Decreto 317/1977 creó el Fondo deGarantía Salarial, disponiendo que elmismo tendría personalidad jurídica y capa-cidad de obrar para el cumplimiento de susfines.
La Ley del Estatuto de losTrabajadores de 1980, en su artículo 33, otor-gó al Fondo el carácter de organismo autóno-mo administrativo dependiente del Minis-terio de Trabajo y estableció los límites de suactuación.
La Ley 32/1984 dio una nuevaredacción al artículo 33 del Estatuto de losTrabajadores, introduciendo variaciones queafectaron al régimen jurídico y económico dela actuación del Fogasa.
Actualmente el Fondo de GarantíaSalarial se regula por el artículo 33 del RealDecreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo,por el que se aprueba el texto refundido de laLey del Estatuto de los Trabajadores, recien-temente modificado por el Real Decreto-Ley5/2006, para la mejora del crecimiento y delempleo.
En cuanto a la normativa de ámbitoeuropeo y a fin de promover la aproximaciónde las legislaciones nacionales en esta mate-ria, el Consejo de las Comunidades Europeasadoptó el 20 de octubre de 1980 la Directiva80/987/CEE relativa a la protección de lostrabajadores asalariados en caso de insolven-cia del empresario, definiendo su ámbito deaplicación y las instituciones de garantía, asícomo estableciendo diversas normas relativasa la Seguridad Social y a las situaciones trans-nacionales.
2.2 Salarios e
indemnizaciones garantizadas
La acción protectora del Fondo deGarantía Salarial se extiende a todos los tra-bajadores vinculados por relación laboral,excepto los trabajadores al servicio del hogarfamiliar y los socios de cooperativas de traba-jo asociado.
El Real Decreto-Ley 5/2006 hamodificado el Estatuto de los Trabajadores encuanto a las prestaciones garantizadas por elFondo de Garantía Salarial, mejorando laprotección de los trabajadores al aumentarlos límites y los topes de cálculo aplicados conanterioridad e incluir entre las indemnizacio-nes protegidas algunas que no figuraban en laanterior redacción del artículo 33 delEstatuto.
63
La IGAE de Puertas AdentroAsí, desde el 15 de junio de 2006 las
prestaciones del Fondo de Garantía Salarialson las siguientes:
- En los supuestos de insolvencia oprocedimiento concursal de la empresa, seabonará a los trabajadores el importe de lossalarios pendientes de pago, y en su caso, lossalarios de tramitación. La cantidad máxima aabonar es la que resulte de multiplicar el tri-ple del salario mínimo interprofesional diario,con prorrateo de pagas extras, por el númerode días pendientes de pago, con un máximo deciento cincuenta días.
- En las mismas situaciones del apar-tado anterior, y en determinados casos dedespido o extinción de los contratos, se abo-nará a los trabajadores las indemnizacionesreconocidas judicial o administrativamente.El importe de la indemnización se calculasobre la base de veinte o treinta días por añode servicio, según los casos, con el límitemáximo de una anualidad, sin que el salariodiario base del cálculo pueda exceder del tri-ple del salario mínimo interprofesional conpagas extras. En ambos casos el Fondo sesubrogará obligatoriamente en los derechos yacciones de los trabajadores frente a laempresa deudora, manteniendo los privile-gios salariales.
- En las empresas de menos de vein-ticinco trabajadores, sin necesidad de acredi-tar la situación de insolvencia o procedimien-to concursal, se hará efectivo el 40 por cientode la indemnización legal que corresponde alos trabajadores cuya relación se haya extin-guido en virtud de despido colectivo, o cuan-do exista la necesidad objetivamente acredita-da de amortizar puestos de trabajo por causaseconómicas, técnicas, organizativas o de laproducción. El cálculo del importe de esteabono se realizará sobre las indemnizacionesajustadas al límite máximo de una anualidad,sin que el salario diario base del cálculo puedaexceder del triple del salario mínimo inter-profesional con pagas extras. Este pago serealiza a fondo perdido, sin dar lugar a subro-gación por parte del Fogasa.
2.3 Estructura orgánica
El Real Decreto 505/1985 determi-na la estructura organizativa del Fondo deGarantía Salarial, distinguiendo entre órga-
nos de dirección y gobierno y las dependen-cias territoriales a las que denomina unidadesadministrativas periféricas.
Como órganos de dirección ygobierno establece uno colegiado, el ConsejoRector, al que se incorporan representantesde la Administración, del ámbito empresarialy del sindical y uno unipersonal, la SecretaríaGeneral.
2.3.1. El Consejo Rector
El Consejo Rector es el órganosuperior colegiado de dirección y está inte-grado por su Presidente, cuatro representan-tes de la Administración Pública, cinco repre-sentantes de las organizaciones empresaria-les, cinco representantes de las organizacio-nes sindicales y un secretario.
La Presidencia del Consejo Rectorcorresponde al Secretario General de Empleo.
Como vocales de la Administraciónhan sido designados cuatro Directores Gene-rales del Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales con competencias relacionadas conlos fines del organismo.
Por las organizaciones empresarialesforman parte del Consejo los representantes de lasorganizaciones patronales CEOE y CEPYME.
Por las organizaciones sindicales estánrepresentadas UGT, CCOO, ELA-STV y CIG.
Es Secretario del Consejo Rector elSecretario General del Fondo de Garantía Salarial.
El Consejo Rector tiene las siguien-tes funciones:
- Elaborar los criterios de actuacióndel Fondo de Garantía Salarial.
- Conocer la evolución económicadel Organismo y proponer al Gobierno, a tra-vés del Ministerio de Trabajo y Asuntos So-ciales, las medidas oportunas para el cumpli-miento de sus fines.
- Aprobar el anteproyecto de presu-puestos y de su liquidación anual.
- Aprobar la memoria anual de acti-vidades del Organismo.
64
La IGAE de Puertas Adentro2.3.2. La Secretaría General
La Secretaría General es elórgano permanente de dirección y gestión delOrganismo y su titular tiene nivel orgánicode Subdirector General.
El Secretario General ostenta larepresentación del Fondo y la jefatura detodos sus servicios y de personal.
Entre sus funciones destacan lassiguientes:
- Ejecutar los acuerdos del ConsejoRector y elaborar y elevar a dicho Consejo,para su aprobación, el anteproyecto de presu-puestos, de su liquidación anual y la memoriaanual de actividades.
- Ejercer y desarrollar las funcionesdirectivas, administrativas, de gestión y cuales-quiera otras no reservadas al Consejo Rector.
- Autorizar y ordenar los gastos.- Resolver, en primera instancia, los
expedientes administrativos de solicitud deprestaciones.
- Ejecutar los derechos y accionesjudiciales y extrajudiciales conducentes a unaeficaz subrogación de los créditos laboralessatisfechos y a su seguimiento.
La Secretaría General se estructuraorgánicamente en un Adjunto al SecretarioGeneral y tres Jefaturas de Área, denomina-das Económico-Financiera, de Informática yde Gestión de Prestaciones y Recuperación.
2.3.3. Las unidades periféricas
Actualmente existen 52 unidadesperiféricas, situadas en las capitales de pro-vincia, excepto la de Pontevedra, que tiene susede en Vigo, y en las ciudades autónomas deCeuta y Melilla.
Las unidades, que dependenorgánica y funcionalmente del SecretarioGeneral del Fondo de Garantía Salarial, tie-nen como función la de instruir los corres-pondientes expedientes de prestaciones y larealización de las oportunas actuacionessubrogatorias. Las unidades disponen de fun-cionarios cualificados, en particular licencia-dos en derecho, encargados de dar cumpli-miento a los trámites de audiencia y ejercercon eficacia las acciones subrogatorias, así
como la personación en ámbito judicial, lo queefectúan mediante habilitación del ServicioJurídico del Estado como sustitutos de losAbogados del Estado. En conjunto, en el Fondo,uno de cada tres funcionarios pertenece al gru-po A.
Por otro lado, en cada provinciaexiste una Comisión de Seguimiento delFondo de Garantía Salarial presidida por lostitulares de las áreas y dependencias provin-ciales de Trabajo y Asuntos Sociales e inte-grada por tres representantes de la Adminis-tración del Estado, tres de las organizacionesempresariales y tres de las organizacionessindicales más representativas.
Desde los últimosaños de la décadaanterior se haproducido unaumento de larecaudación decuotas y unadisminución de lasprestacionespagadas, lo que hagenerado unexcedentefinanciero que elorganismo hautilizado para crearun fondo deestabilización
65
La IGAE de Puertas Adentro
3. Las cifras delFogasa
Los flujos de ingresos y gastos delFogasa están íntimamente relacionados conel ciclo económico general, pues sus ingresosdependen directamente del número de los tra-bajadores por cuenta ajena que cotizan a laSeguridad Social y los pagos del mayor omenor número de empresas insolventes quedejan de pagar a los trabajadores salarios eindemnizaciones.
Así, ante el cambio de ciclo que seobserva en la economía española desde losúltimos años de la década anterior, se produ-ce un fenómeno de aumento de la recauda-
Derechos Obligaciones Superávit
Año reconocidos reconocidas 3=1-2
1 2
2001 823 230 5932002 796 236 5602003 838 237 6012004 877 295 5822005 932 249 683
Total 4.266 1.247 3.019
M €
Cuotas empresariales 817Ingresos por recuperación 24Intereses de la Deuda Pública 83
Total 924
ción de cuotas y una disminución de las pres-taciones pagadas, que año tras año ha idogenerando un excedente financiero que elorganismo ha utilizado para crear un fondode estabilización ante un posible cambio delas condiciones económicas, rentabilizandoel mismo mediante la inversión en DeudaPública estatal.
Desde el año 2000 los Presupuestosdel Fondo han ido recogiendo, además de losingresos y gastos ordinarios, las operacionesfinancieras relativas a la adquisición y a laenajenación de deuda del sector público.
Por tanto, para conocer la magnitudde las cifras del Fogasa consideramos las rela-tivas a las operaciones no financieras, quedurante los últimos cinco años, en millones deeuros, han sido las siguientes:
Los derechos reconocidos hanascendido a 4.266 millones de euros para unasobligaciones reconocidas de 1.247 millones,lo que ha generado un superávit de 3.019millones de euros, equivalente al 70,8 porciento de los derechos reconocidos.
4. Los ingresos delFogasa
La estructura de los ingresos delFondo se mantiene estable a lo largo de losaños; las cuotas, que representan casi el 90por cien de sus recursos, las cantidades obte-nidas por recuperación y los intereses de lostítulos y valores del Estado. En el ejercicio de2005 la distribución de los ingresos recauda-dos, en millones de euros, fue la siguiente:
4.1. Las cuotas empresariales
La determinación de las cuotasempresariales para atender a la contingenciade garantía salarial, a cargo tanto de las em-presas públicas como privadas que ocupan atrabajadores por cuenta ajena, se efectúatomando como base de cotización la mismaque se establece para el cálculo de la cotiza-ción correspondiente a las contingencias deaccidentes de trabajo, enfermedad profesionaly desempleo en el sistema de la SeguridadSocial. El tipo a aplicar a la base se regulaanualmente y desde enero de 1990 hasta junio
66
La IGAE de Puertas Adentrode 2006 se ha mantenido inalterable en el0,40 por ciento; desde julio de 2006 el tipo haquedado fijado en el 0,20 por ciento.
El ingreso se realiza conjuntamentecon el resto de las cuotas que corresponda yes gestionado por la Tesorería General de laSeguridad Social, que actúa como ente recau-dador y transfiere al Fogasa una cantidadmensual a cuenta de la liquidación definitivaanual.
Las cuotas recaudadas por la Teso-rería en los últimos cinco años han sido, enmillones de euros, las siguientes:
El citado Real Decreto prevé asi-mismo que, en determinadas circunstancias,con la finalidad de conjugar la eficacia delreintegro de las cantidades adeudadas con lasexigencias de continuidad empresarial y lasalvaguardia del empleo, el Fondo podrá con-cluir con las empresas acuerdos de devoluciónen forma aplazada de las cantidades satisfe-chas, evitando, en la medida de lo posible, elejercicio inmediato e indiscriminado de lascorrespondientes acciones ejecutivas.
En estos casos el Fondo paga a lostrabajadores los salarios e indemnizacionesque les corresponda de acuerdo a su normati-va y el convenio con la empresa se articulacomo un préstamo, con un plazo máximo deaplazamiento de ocho años y a interés varia-ble, coincidente con el tipo de interés legal deldinero vigente en cada ejercicio económico.
En esta actividad el Fogasa actúacomo una entidad financiera, pues previo a lafirma del convenio debe evaluar los riesgos ylas garantías de las empresas, así como la viabi-lidad futura de las mismas y posteriormentehacer un seguimiento de la deuda y en caso deresultar incobrable, promover las acciones quecorrespondan para la ejecución de las garantías.
Por otro lado, el Real Decreto505/1985 señala que, en su concepto de acree-dor, el Fondo de Garantía Salarial podrá seradjudicatario de toda clase de bienes en pagode la deuda, bien mediante subasta, bienmediante cesión por parte del deudor o detercera persona, estableciendo que los bienesadjudicados serán devueltos de la forma másinmediata al tráfico jurídico patrimonial, a finde destinar su importe al cumplimiento de losfines del organismo.
Por circunstancias diversas, losbienes que acceden a este patrimonio comer-cial no siempre son enajenados en un plazocorto, por lo que el Fondo es transitoriamen-te propietario de unos bienes a los que ha decuidar en su mantenimiento y en bastantesocasiones sanear jurídica y económicamenteantes de su venta. En algunos casos estosbienes son arrendados y producen ingresosadicionales en la función recuperatoria.
Durante los últimos ejercicios estaactividad ha ido disminuyendo, posiblementecomo consecuencia de la mejora del ciclo eco-nómico y de la bajada general de los tipos deinterés en el ámbito privado.
Año M €
2001 6272002 6702003 7202004 7592005 817
Total 3.593
Desde 2001 hasta 2005 las cuotasrecaudadas han ascendido a 3.593 millones deeuros, con un ritmo de crecimiento anualmedio del 6,8 por ciento. En ese mismo perio-do, la Tesorería ha realizado pagos al Fogasapor un importe total de 3.154 millones, y afinal de 2005 mantenía un saldo deudor con elFondo de 537 millones de euros.
4.2. Los ingresos por
recuperación
El artículo 2 del Real Decreto505/1985 establece que para el reembolso delas cantidades satisfechas por salarios eindemnizaciones el Fondo de GarantíaSalarial se subrogará obligatoriamente en losderechos y acciones de los trabajadores fren-te a los empresarios deudores.
Dado que las empresas en las que elFondo se subroga han sido previamente cali-ficadas judicialmente como insolventes oestán inmersas en un proceso judicial, elgrado de cobrabilidad es necesariamente bajo,situándose entre el 6 y el 8 por ciento de lospagos anuales por prestaciones.
67
La IGAE de Puertas AdentroAtendiendo a la distinta naturaleza
de los ingresos por recuperación pueden serdistinguidos tres grupos, según provengan delas acciones propias de la subrogación, de larecuperación vía convenios o de la enajena-ción de los bienes comerciales y sus rendi-mientos.
En conjunto la recaudación porrecuperación de los últimos cinco años haascendido a 158 millones de euros, con lasiguiente distribución anual:
Año Subrogación Convenios Bienes Total
2001 20 15 5 402002 17 9 8 342003 15 12 3 302004 17 8 5 302005 18 5 1 24
Total 87 49 22 158
4.3. Los intereses de la
Deuda Pública
Desde el año 2001 al 2005, los inte-reses de las letras, bonos y obligaciones delEstado han proporcionado al Fogasa unarecaudación de 272 millones de euros, con uncrecimiento anual constante, habiendo pasadode 20 millones en el año 2001 a 83 millonesen el ejercicio de 2005.
En su conceptode acreedor, elFondo deGarantía Salarialpodrá seradjudicatario detoda clase debienes en pagode la deuda
5. Los gastos delFogasa
Los gastos no financieros del orga-nismo registran, por un lado, el reconocimien-to de las prestaciones de garantía salarial, quehasta ahora han representado un gasto medioanual superior al 93 por ciento del total, y porotro, los gastos de gestión ordinarios, que semantienen relativamente estables.
Durante el ejercicio de 2005 los gas-tos de prestaciones ascendieron a 232 millonesde euros y los otros gastos fueron 17 millones.
5.1. Los gastos de
prestaciones
Como anteriormente se ha indicado,el Fogasa hace frente a determinadas contin-gencias de las empresas insolventes o inmer-sas en un proceso concursal, pagando a lostrabajadores salarios e indemnizaciones deja-dos de cobrar hasta unos topes máximos y,una vez pagados, se subroga en los derechosde los trabajadores, salvo en determinadoscasos en que los pagos son a fondo perdido.
En los últimos cinco años, cerca de135.000 empresas han llegado a estos proce-sos de insolvencia y el Fondo ha pagado pres-taciones a más de 376.000 trabajadores porun importe total de 1.165 millones de eurossegún el siguiente desglose anual:
68
La IGAE de Puertas AdentroAño Empresas Trabajadores M €
2001 25.021 70.237 2152002 27.195 73.538 2202003 29.712 76.260 2202004 33.460 88.065 2782005 19.499 68.557 232
Total 134.887 376.657 1.165
El importe de los pagos viene dadotanto por el número de solicitudes como porlos importes individuales a abonar, sin queestos puedan superar los topes máximoslegalmente establecidos.
De ahí la importancia que supone lamodificación introducida por el Real Decreto-Ley 5/2006, que mediante una serie de medi-
das protectoras ha aumentado los límitescuantitativos de la cobertura anterior y porotro lado acoge nuevos supuestos de protec-ción hasta ahora excluidos.
En los casos más comunes, los topesde prestaciones han tenido, en euros, lasiguiente variación:
RD Ley 5/2006 Anterior Variación %
1 2 3=1-2 3/2
Salarios 9.447 4.327 5.120 118,3Indemnización 22.988 13.162 9.826 74,6
Total 32.435 17.489 14.946 85,5
El máximo de prestaciones por sala-rios ha pasado de 4.327 a 9.447 euros, con unincremento del 118,3 por ciento, en tanto ellímite de las indemnizaciones a pagar pasa de13.162 a 22.988 euros, lo que representa unaumento cercano al 75 por ciento.
En conjunto, los topes máximos quehasta junio de 2006 eran de 17.489 euros hanaumentado hasta 32.435 euros.
Este incremento de los límites máxi-mos a pagar, unido a los nuevos supuestos aatender permiten poder estimar un elevadoincremento del gasto en prestaciones ya dentrodel presente ejercicio, para lo que el Presupuestode gastos está dotado adecuadamente.
5.2. Los otros gastos
El Presupuesto de gastos del Fogasaestá compuesto, además de los relativos a lasprestaciones, por dos grupos de gastos, unos
que podríamos denominar de funcionamientoordinario y otros de naturaleza casi comercial.En el primer grupo se incluyen los diversoscapítulos de operaciones corrientes y de capitaly con carácter limitativo establecen los límitesde gasto e inversión anuales, sin que tenganninguna diferencia respecto a los de otros orga-nismos autónomos.
Por otro lado, la normativa delFogasa prevé que en su labor recuperatoriapuedan acceder a su patrimonio unos deter-minados bienes, mayoritariamente inmuebles,bien mediante subastas judiciales, dación enpago o por otros medios que además de serpagados con el crédito que el Fondo tengafrente a las empresas deudoras, precisen dealgún desembolso que incremente su valor deadquisición y que pueden ser asimilados a losde inversiones reales. Por la propia naturale-za de estas operaciones la determinación desu importe sólo puede calcularse de maneraestimativa, pues parte de las actuaciones quedan origen a las mismas no pueden ser previs-
69
La IGAE de Puertas Adentrotas con anterioridad a la confección delPresupuesto.
En la labor de administración deestos bienes se producen diversos gastos degestión y mantenimiento, desde las peritacio-nes para la adquisición o la enajenación a laliberación de cargas y gravámenes, así comoel pago de tributos, la vigilancia o cualquierotro tipo de gasto corriente preciso para quepuedan ser devueltos al tráfico jurídico.
Para deslindar estos gastos de losde funcionamiento ordinario, el Presupuestode gastos dispone de un concepto específico ygenérico donde son cargados todos los gastosque se generan por estos bienes sin distinguirla naturaleza de los mismos, funcionando dehecho como un presupuesto estimativo.
6. El fondo deestabilización
El fondo de estabilización es unconcepto nuevo en la normativa del Fondo deGarantía Salarial que aparece por primerarecogido en el Real Decreto-Ley 5/2006 alestablecer, en su disposición adicional cuarta,que las modificaciones futuras en el tipo decotización y en la cuantía de las prestacionesdel Fondo de Garantía Salarial estarán deter-minadas por la situación del excedente finan-ciero del mismo, que podrá utilizarse comofondo de estabilización para la financiación delas necesidades del organismo.
Desde el ejercicio de 1998, en todaslas liquidaciones presupuestarias anuales seha producido una diferencia positiva entre losingresos recaudados y los pagos realizados,generando a final de 2005 un superávit detesorería acumulado superior a los 3.500millones de euros.
Dada la magnitud de este excedentefinanciero, desde el año 2000 el Ministerio deEconomía y Hacienda habilita anualmente alFondo para que participe en las subastas querealiza la Dirección General del Tesoro yPolítica Financiera mediante ofertas no com-petitivas, y limitando para cada subasta el
Año M €
2000 2042001 7252002 1.1002003 1.4692004 1.8942005 2.712
valor máximo de adquisición a 100 millonesde euros.
Con esta operativa el Fondo ha cre-ado desde el año 2000 una reserva en DeudaPública que a final de ejercicio y en millonesde euros ha evolucionado de la siguienteforma:
La reserva está diversificada tempo-ralmente y a final de 2005 sus vencimientosvan desde el año 2006 hasta el 2037.
Además de la reserva constituidaen Deuda Pública, a 31 de diciembre de 2005el Fondo mantenía en la Tesorería Generalde la Seguridad Social un saldo de 537 millo-nes de euros y en el Banco de España elsaldo era de 261 millones de euros, lo queincrementa en 798 millones de euros elfondo de estabilización.
En conjunto pues, entre la reservade Deuda Pública y los saldos indicados sealcanza una cifra superior a los 3.500 millonesde euros, que con la secuencia de pagos de losúltimos cinco años es el equivalente a lasobligaciones de 14 ejercicios presupuestarios;de ahí que las medidas contempladas en elReal Decreto-Ley 5/2006 de reducir susingresos por cuotas a la mitad o incrementarsus prestaciones puedan ser consideradascomo unas decisiones realistas, apoyando ladisminución de los costes salariales y mejo-rando a los trabajadores más desprotegidos.
Con las nuevas medidas puede esti-marse que a corto plazo se logrará un equili-brio entre los ingresos y los pagos anuales, loque, en circunstancias semejantes a las actua-les, permitiría que el fondo de estabilizaciónpudiese permanecer estable en unos 3.500millones de euros y con una cobertura de lasobligaciones esperadas de entre cinco y sieteaños.
Web IGAE
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En el último número de la revista, enla sección Web IGAE, se hacía una referenciaa la reorganización de la estructura del portalexistente, introduciéndose el nuevo Portal dela Administración Presupuestaria (PAP), queda nombre a la nueva Url www.pap.meh.es.
En este número vamos a analizarlas mejoras introducidas en el canal OficinaVirtual que incluye, concretamente, lossiguientes temas:
- Clases Pasivas- Catálogo de Sistemas de Información- Acceso a los Sistemas de Información- Descarga de programas IGAE- Utilidades Presupuestarias- Contabilidad Pública Local- Información complementaria
La Oficina Electrónica de ClasesPasivas ofrece un conjunto de servicios elec-trónicos puestos a disposición de los ciudada-
nos por la Dirección General de Costes dePersonal y Pensiones Públicas del Ministeriode Economía y Hacienda, para que efectúengestiones y consultas a través de Internet.
La utilización de tales serviciosrequiere el uso de un certificado electrónicocuando se consulta información de carácterpersonal o se realiza una gestión que exijaacreditar la identidad del usuario. No obstan-te, también se ofrecen algunas opciones delibre acceso, como puede ser el programainformático Simul@, que realiza un cálculosimulado de la futura pensión de jubilacióndel Régimen de Clases Pasivas del Estado.
Entre los servicios que exigen dis-poner de certificado electrónico tenemos laconsulta de datos para informar a los pensio-nistas, y a sus representantes legales, sobre latotalidad de los datos personales y económi-cos que, referentes a sus pensiones de ClasesPasivas, tiene la Administración.
Portal de la AdministraciónPresupuestaria: Oficina Virtual
Web IGAE
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También se permite solicitar yobtener a través de Internet certificados delas pensiones de Clases Pasivas percibidas porlos interesados, en formato papel y ficheroelectrónico, firmados electrónicamente, y através de la aplicación Consult@, ofreceinformación sobre el estado de tramitación decualquier solicitud de prestación de ClasesPasivas o recurso administrativo interpuestoen esta materia. Se pueden asimismo facilitarinformes sobre la última nómina a percibir, elcertificado de retenciones a cuenta del IRPFo la revalorización de pensiones.
Además, el sistema facilita a losHabilitados de Clases Pasivas el acceso a lainformación relativa a sus pensionistas.
Por último, se recoge la posibilidadde presentar por medios telemáticos escritos,solicitudes y comunicaciones relacionadoscon los procedimientos de Clases Pasivas, através del Registro Electrónico.
En el subcanal Catálogo deSistemas de Información, se recoge la rela-ción de aplicaciones de la IntervenciónGeneral de la Administración del Estado y dela Secretaría General de Presupuestos yGastos a las que se podría acceder, previaautorización por el Responsable de la base dedatos por cada tipo de unidad administrativa,Organismo público o Administración pública.La clasificación de los diferentes sistemas deinformación, permite diferenciarlos en fun-ción del usuario: externos, centros gestores,
oficinas presupuestarias, empresas y funda-ciones públicas, empresas privadas, etc.
A través de la opción Descarga deprogramas IGAE, se presenta la informacióny procedimientos de descarga relativos a losprogramas que la Intervención General de laAdministración del Estado pone a disposiciónde otras organizaciones públicas, bien seapara facilitar el envío de información decarácter económico presupuestario a la propiaIGAE o bien por tratarse de programas deutilidad para la gestión económica del sectorpúblico.
Desde el apartado ContabilidadPública Local, se puede acceder a la informa-ción relacionada con la contabilidad de lasentidades locales y sus organismos autóno-mos: normativa contable, formato normaliza-do de cuentas, aplicación Básical, guías parala apertura de la contabilidad el 1 de enero de2006, foro de contabilidad pública local, etc.
Por último, en Información comple-mentaria, se incluyen las especificacionesTELCON, las Notas informativas SIC´2 y laNormativa Básica por la que se regula el acce-so a los servicios y contenidos del portal.
En próximos números de la revista,comentaremos, además de posibles mejoras onuevos cambios en este diseño, contenidos yaexistentes como el de Contabilidad PúblicaLocal, que no ha sido objeto de ningún estu-dio previo en números anteriores.
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Como en años anteriores, y dentrodel marco que configura el convenio vigenteentre la Secretaría de Estado de Hacienda yPresupuestos y la Dirección de GobiernoPúblico y Desarrollo Territorial de la OCDE,se han celebrado sendos seminarios, organi-zados por la Intervención General, dentro delárea correspondiente al gasto público que hanversado acerca de las agencias y los partena-riados público-privados (PPPs).
El objetivo de estos seminarios hasido discutir acerca de las principales cuestio-nes relacionadas con la gestión, la responsabi-lidad y el control en la búsqueda de una mejo-ra en la eficiencia y la eficacia en el uso de losrecursos públicos, ya sea utilizando organis-mos institucionales como las agencias, omediante formas contractuales tales como losPPPs en la ejecución de las políticas y presu-puestos públicos.
Dichos seminarios se celebraron enMadrid los días 5 a 7 de julio, donde intervi-nieron principalmente representantes de
Estados Miembros de la OCDE, y enCartagena de Indias, Colombia, los días 18 a20 de octubre, donde estuvieron presentesrepresentantes de los países Hispanoameri-canos.
El seminario celebrado en Madrid,que contó con la presencia del SecretarioGeneral de Presupuestos y Gastos en la inau-guración y del Interventor General en la clau-sura, congregó a cerca de 50 representantes depaíses miembros, además de algunos países nomiembros de la OCDE (Israel, África del Sur,Brasil,…). También estuvieron presentes, paraapuntalar la sesión de la Contabilización de losPPPs, representantes del ISAB (InternacionalAccounting Standards Board) y del IPSASB(Internacional Public Sector AccountingStandards Board).
El seminario de Colombia reunió acerca de 40 participantes que, además de pre-sentar ponencias, realizaron interesantesaportaciones, lo cual dio lugar a un debatemuy intenso.
Noticias
Seminarios sobre Agencias yPartenariados Público-Privados
1
SIMPOSIUM SOBRE AGENCIAS Y PARTENARIADOS PÚBLICO-PRIVADOS. CARTAGENA DE INDIAS, 18 AL 20 DE OCTUBRE DE 2006
EEnn OOppiinniióónn ddeeCCaarrllooss OOccaaññaa PPéérreezz ddee TTuuddeellaa
AAnnáálliissiissEEll RReeggllaammeennttoo ddee llaa LLeeyy GGeenneerraall ddee SSuubbvveenncciioonneessLLaa ccoonnssoolliiddaacciióónn ddee ccuueennttaass eenn eell sseeccttoorr ppúúbblliiccoo
EEll ccoonnttrrooll ddee llooss aannttiicciippooss eenn llaa ccoonnttrraattaacciióónn aaddmmiinniissttrraattiivvaa
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Noviembre 2006 número 16 Cuenta con
MINISTERIODE ECONOMÍAY HACIENDA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
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