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Panamá: ................ .... .......... .. "Hoy venimos de Colón para decirles esto . El problema de las calles, la basura, la gente no quiere cooperar, los camiones llegan de mes en mes, por favor a ver si ustedes nos pueden ayudar " . Leopoldo Valderrama (12 años) la niñez y la mujer en la encrucijada del año 2,000 .. ........ . ....... . . .. . ...... . .. . ..... . ... . ..... . . .......... .. ........ .... ... . .. .. ... . . .... .... .. Area urbana En el área urbana las coberturas de agua y sa- neamiento son altas y aceptables . Sin embargo, sub- sisten serios problemas de operación, mantenimien- to de los sistemas potabilizadores y saneamiento de las fuentes . Se pueden enumerar la frecuente interrupción de los suministros y la pérdida del lí- quido debido a la rotura de viejas tuberías ; la conta- minación de la red de distribución, por estas mis- mas causas, se ha convertido en un peligro latente; la subfacturación, debido a la escasez de medidores; el desperdicio por la falta de una conciencia ciuda- dana sobre el valor real del agua ; y la reducción progresiva de la disponibilidad de recursos hídri- cos . La ciudad de Panamá tiene uno de los más altos consumos de agua por persona : 100 galones diarios promedio . Sin embargo, en las comunidades urba- no-marginales este promedio puede disminuir a menos de la mitad debido a la ausencia absoluta del servicio de agua, a las continuas interrupciones, en el suministro, entre otras- A pesar de la reciente ampliación de la capaci- dad del sistema, las proyecciones indican que, de mantenerse los actuales niveles de consumo y la creciente población, la necesidad de suministro de agua será cada vez mayor y la disponibilidad menor. Vale la pena señalar, en relación con el sanea- miento, que ninguna de la ciudades del área metro- politana (Panamá, Colón, San Miguelito y La Cho- 82
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gente no quiere
cooperar, los camiones
ustedes nos pueden
(12 años)
la niñez y la mujer en la encrucijada del año 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Area urbana En el área urbana las coberturas de agua y sa-
neamiento son altas y aceptables. Sin embargo, sub- sisten serios problemas de operación, mantenimien- to de los sistemas potabilizadores y saneamiento de las fuentes . Se pueden enumerar la frecuente interrupción de los suministros y la pérdida del lí- quido debido a la rotura de viejas tuberías ; la conta- minación de la red de distribución, por estas mis- mas causas, se ha convertido en un peligro latente; la subfacturación, debido a la escasez de medidores; el desperdicio por la falta de una conciencia ciuda- dana sobre el valor real del agua ; y la reducción progresiva de la disponibilidad de recursos hídri- cos .
La ciudad de Panamá tiene uno de los más altos consumos de agua por persona : 100 galones diarios promedio . Sin embargo, en las comunidades urba- no-marginales este promedio puede disminuir a menos de la mitad debido a la ausencia absoluta del servicio de agua, a las continuas interrupciones, en el suministro, entre otras-
A pesar de la reciente ampliación de la capaci- dad del sistema, las proyecciones indican que, de mantenerse los actuales niveles de consumo y la creciente población, la necesidad de suministro de agua será cada vez mayor y la disponibilidad menor.
Vale la pena señalar, en relación con el sanea- miento, que ninguna de la ciudades del área metro- politana (Panamá, Colón, San Miguelito y La Cho-
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Panamá : la niñez v la mujer en la encrucijada del afro 2,000 :
rrera) cuenta con sistemas de tratamiento de las aguas residuales . La bahía de Panamá es un claro y notorio ejemplo de deficiencia en términos de sa- neamiento ambiental . En ese sitio se vierte la mayor parte de las aguas residuales del área metropolitana y constituye, de hecho, un serio y reconocido peli- gro para la salubridad pública.
En las zonas urbanas, marginales, la acumula- ción de basura en vías públicas también representa un peligro constante para la salud.
Es necesario utilizar nuevas tecnologías, bara- tas, para eliminar las excretas en áreas peri–urbanas de bajos ingresos con miras a dar respuestas saluda- bles al inevitable crecimiento de la población y de sostener sistemáticamente las coberturas de sanea- miento en las ciudades.
Aspectos generales vinculados con la sostenibilidad La deforestación y la degradación de los suelos
provoca alteraciones importantes en el equilibrio hidrológico: inundaciones durante la época lluvio- sa, sedimentación de los cauces y embalses, erosión, contaminación y disminución de la cantidad y cali- dad del agua.
El país no cuenta con estudios para determinar la magnitud y los efectos de la deforestación . Sin embargo, es notoria y preocupante la escasez de agua en el arco seco de la península de Azuero . La práctica de la ganadería extensiva exterminó la ve-
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Panam t : Ia nimei y I<t n1U¡Cr 01 Irr cR(~m C~ijada del ano 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
getación primaria de la otrora fértil región . Ahora hasta los potreros peligran.
Otro ejemplo de deforestación irracional se per- cibe en la cuenca del Canal de Panamá . De acuerdo con los últimos datos disponibles, 216,000 —el equi- valente al 60% de las 326,000 hectáreas de la cuen- ca del Canal habían sido virtualmente deforestadas, según datos del año 1984 . La erosión —que es la secuela por antonomasia de la deforestación— dis- minuyó la capacidad de almacenamiento del lago Alajuela en un 5% . Por esta vía no sólo se pone en peligro el funcionamiento del canal interoceánico. También peligra el abastecimiento del vital líquido al área metropolitana en donde, obviamente, se con- centra el porcentaje más alto de la población.
El saneamiento de la Bahía de Panamá, ya men- cionado anteriormente, es otro factor cuya magni- tud lo ubica como un problema general y que re- quiere para su solución de grandes inversiones.
En la ciudad de Panamá, el alcantarillado —en un sistema mixto— combina las aguas negras con las fluviales y las descarga directamente en la Bahía de Panamá . En este lugar el nivel de las aguas baja considerablemente 2 veces en 24 horas— consti- tuyendo un serio peligro para la salubridad pública. Sc hace imprescindible ante esta situación no sólo el saneamiento de la bahía sino el estableci- miento de las plantas de tratamiento de aguas ne-
as qne se regnieran.
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Proyecciones de coberturas e inversiones necesarias Durante los dos últimos años el Estado ha inver-
tido en agua y saneamiento unos B/ .11 .0 millones como promedio anual, cantidad que no es suficiente y que tendría que ser incrementada en una tercera parte para cubrir las metas definidas para el año 2,000.
En efecto y de acuerdo con proyecciones de UNICEF–Panamá, alcanzar las metas de universali- zación de las coberturas de agua y saneamiento pa- ra el año 2,000 requieren la inversión promedio de unos B/15.0 millones anuales : B/ .8.0 o B/ .9.0 mi- llones por año para procesamiento y distribución de agua y B/ .6.0 o B/ .6 .5 millones por año para sa- neamiento.
El cuadro N" 6 refleja la situación general y las metas previstas para mediados de la década, así como para el año 2,000 .
C( ;AURo N ' 6
METAS
Reducir en un 25% la diferencia entre población 199D Actual': 1995
servida y no servida en agua potable 82% 89%0) 86 .5% Reducir en un 17% la diferencia entre la población
servida
no servida en saneamiento 87/0 88/1 61 89 .2%
Las metas al año 2000 son las de cobertura universal de agua potable y saneamiento. la) Estimaciones realizadas por el Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE). (b) Estimaciones realizadas por UNICEFPanamá para el año 1993. FUENTE : Dirección de Estadística y Censo . Censo Nacional de Población y Vivienda de 1990 .
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ucación
Vna de las características del contexto so- cio-económico de Panamá es —como ha sido men- cionado—la coexistencia de un sector urbano con indicadores similares al de los países de desarrollo humano alto. En este Panamá prácticamente todas las metas del año 2,000 se han alcanzado . Las zonas rurales e indígenas, en cambio, poseen característi- cas comparables a la de los países de más bajo nivel de desarrollo humano . Este Panamá, según los in- dicadores, está muy lejos, y de manera acentuada, de las metas de fin de siglo.
Si bien la educación panameña exhibe, en térmi- nos generales, tendencias positivas, el examen desa- gregado por regiones o grupos étnicos revela pro- fundas disparidades y falta de equidad que prevale- ce en la sociedad panameña.
1 . SITUACIÓN EDUCATIVA DE LA POBLACIÓN PANAMEÑA
E n 1990 la población panameña, a nivel glo- bal, había logrado un nivel educativo relativamente alto en comparación con otros países del área . Ese
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Panamá: la niñez y la mujer en la encrucijada del ario 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
año registró una mediana de 6.7 años de escolaridad aprobada . Sin embargo, en las zonas indígenas la mediana fue de 3 años . Y la mediana de la escolari- dad de las muj'eres de estas áreas, en particular, apenas alcanzó los 2 .5 años.
En Panamá, la población escolar es atendida en términos mayoritarios por el sector público a través del Ministerio de Educación y la red de escuelas, colegios e institutos distribuidos a lo largo y ancho del país. Según cifras preliminares, en 1994, aproxi- madamente el 85% de las escuelas, aulas, alumnos y docentes eran atendidos y provistos por el sector público. Únicamente el 15% del sistema educativo era responsabilidad del sector privado o particular.
GRÁFICA 1V= 11
PRIMARIA 52%
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Panamá: la niñez y la mujer en la encrucijada del año 2,000. .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Es oportuno resaltar que durante los últimos años la tasa de crecimiento de la educación particu- larha sido cuatro veces superior a la registrada por la educación oficial. T)e mantenerse esta tendencia, se estima que en 20 años la educación particular duplicará su coberfura actual . Estos cambios poco tienen que ver con la distribución del ingreso o con los niveles de pobreza . Se vinculan, handamen.tal- mente, a la calidad de la educación.
De acuerdo con cifras preliminares del Ministe- rio de Educación, la matrícula de todo el sistema educativo para 190,4 ascendió a 696,134 alumnos. El 6% matriculó la educación inicial, 52% la educa- dón primaria, 31% la educación media, 9% la edu- cación universitaria y 2% otras.
1 .1. LA EDUCACIóN INICIAL
En Panamá, la educación inicial o pre-esco- lar, a diferencia de la educación primaria, era opta- tiva . No es sino hasta la aprobación de la nueva Ley de Educación (julio de 1995) cuando se estable- ce —a partir de los 3 años y 7 meses de edad— la obligatoriedad de la educación, inicial.
En 1993 la matrícula ascendió a 36,514 párvulos, el 71 % atendido en centros públicos y 29% en cen- tros privados. El 93% fue atendido por centros formales o convencionales (kinder, jardines de in- fancia) y el 7% restante por centros no-formales (Centros familiares comunitarios de educación inicial).
Únicamente el 24% de los niños panameños, cu-
"El Derecho a la
la escuela.
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Panamá :la niñez y ta mujer en la encrucijada del ano 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
yas edades oscilaban ente los 4 y 5 años recibieron educación inicial en 1993. La cobertura en el área urbana fue casi-tres veces superior a la rural (37% y 13%, respectivamente).
1 .2. LA EDUCACION PRIMARIA
L a educación primaria —obligatoria y gra- tuita según establece la Constitución de la Repúbli- ca de Panamá— concentró el 52% de la población escolar del país en 1994.
En 1993 la cobertura neta de la educación pri- maria —total de alumnos de 6-11 años matricula- dos— registró un 91 .5% a nivel nacional . No obs- tante constituir un indicador alto, próximo a la meta de la universalización de la educación primaria, es necesario destacar que en 9 de los 68 distritos que comprende el país la cobertura neta es inferior al 80%. Esta disparidad, de cara al cumplimiento de los objetivos de cobertura total que se persigue, de- be ser subsanada y, para ello, es indispensable redo- blar los esfuerzos en aquellas áreas en donde predo- minan la pobreza y la marginación.
Para 1993, el promedio nacional de la retención —total de niños/ as que ingresan a la escuela prima- ria y alcanzan el 5 4 grado— alcanzó el 73.5% . Este porcentaje, sin embargo, es engañoso . Existen dis- paridades muy marcadas . Así como algunas tasas de retención están por encima del 90%, en los distri- tos urbanos, otras específicamente en 10 distritos rurales-indígeneas— están por debajo del 50%.
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Panamá : la niñez y la mujer en la encrucijada del alzo 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Para el mismo año, el promedio nacional de la
tasa de edad de ingreso —total de niños/as que in- gresan a la escuela primaria a la edad de 6 años— alcanzó el 73 .6% . También, en este caso, se perciben disparidades muy marcadas: distritos urbanos cu- yas tasas están por encima del 80% mientras que en otros, rurales-indígenas, es inferior al 50% . Un total de 14 distritos registraron en 1993 tasas de edad de ingreso por debajo del 60%.
Aún cuando el promedio nacional de la tasa de repetición—total de niños/as que no pasan al gra-
GRÁFICA N° 12 Principales indicadores a nivel nacional de la educación primaria
Años 1990 y 1993
20 .01
0 .0
wE .E . CIo . _ .—B- N— Eo .o o ., .GwESe C oaE .. Ia . ewo . . wEOE .—o.
a .Pao .. .,o .
9 .1 Í
4 .5 I
1990 ~~ 71 .3 ~ 91 .0 ; 71 .5 ~ 106.2 ~ 6 .5 ~ 10.4 i 1 .8
INDICADORES (TASAS)
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Panamá: la niñez y la mujer en la encrucijada del ario 2,000_ _ do siguiente— registra una progresiva tendencia decreciente a partir de 1985, durante el período 1991-1993 osciló'en alrededor del 10% . El promedio observado para 1990, que bajó al 6 .5% no es repre- sentativo de las tendencias históricas . En esa opor- tunidad se adoptaron disposiciones especiales — muy flexibles— como consecuencia de la interven- ción militar norteamericana.
Además de las disparidades reiterativas entre las áreas urbanas y rurales indígenas, los mayores índices de repetición se producen en los primeros grados. En el período estudiado, la tasa alcanzó 18 .4% para el primer grado llegó a 1 .8 para el sexto
grado.
La repetición de unos 35,000 niños/as le cuesta a Panamá unos B/ .9.5 millones anuales.
El promedio de deserción escolar primaria — total de niños/as que abandonan la escuela antes de completar los 6 grados de escolaridad— se incre- mentó de 1 .9% en 1990 a 4 .5% en 1993 . Como en el caso de la repetición, los mayores niveles de deser- ción ocurren en el primer y segundo grado : 7.3% y 4.7%, respectivamente. De igual manera se expre- san las disparidades regionales señaladas . Un total de 10 distritos registraron, en 1993, tasas de deser- ción superiores al 8 .0%, dos veces mayores que el promedio nacional.
En términos generales la cobertura de la educa- ción primaria en Panamá es alta . Sin embargo, las tasas de retención, de cobertura de educación mi-
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Panamá : la niñez y la mujer en la encrucijada del ario 2,000.. . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
cial, de edad de ingreso, de repetición y deserción —estrechamente vinculadas entre sí— presentan notorias disparidades regionales, carencias de base y sugieren deficiencias en términos de calidad.
Según se desprende de la degradación de los promedios, es necesario redoblar esfuerzos para be- neficiar a los niños/ as en los lugares más apartados einhóspitos del país.
En efecto, la baja cobertura de la educación ini- cial (24%) indica que la gran mayoría de niños/as ingresa a la escuela primaria sin los conocimientos y las destrezas necesarios para desempeñarse efi- cientemente en la escuela primaria.
Es de considerar también la ruptura y relación traumática que generalmente se produce cuando el niño/a se traslioia del hogar — es decir de un ambiente abierto, flexible, sujeto a una suerte de li- bre albedrío, sin mayores rigores disciplinarios, pro- penso a excesivas gratificaciones, con una metodo- logía centrada en la niñez— a otro ambiente más rigido, en donde predomina una metodología direc- tiva motivada por la rigurosidad del aprendizaje. Este choque de ambientes —además de los que pu- dieran atribuirse a razones económicas— tienen mucho que ver con los índices de repetición y deser- ción en el primer y segundo grado de la escuela primaria, y podrían evitarse en gran medida si, a través de la educación inicial, se prepara a los ni- ños/as previamente para le escuela primaria.
Existen suficientes evidencias que corroboran
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P'ananlá : la nlnez ! :a n111 i c1' en la +üY"i(' :Ia Q dei QrlO !,tÍíiii. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
esta afirmación. Es importante, en consecuencia, de- sarrollar y expandir la cobertura de educación ini- cial, especialmente a través de programas no forma- les, de bajo costo y basados en la familia y la comu- nidad, como son los centros familiares y comunitarios
de educación inicial (CEFACEI) impulsados por el Ministerio de Educación.
En este caso también es importante destacar las disparidades observadas a través del análisis de los indicadores: 11 distritos con población indígena gnóbe-bugle (Bocas del Toro, Chiriquí Grande, Re-
medios, San Félix, San Lorenzo, Tolé y Cañazas) y Emberá (Chepigana, Pinogana, Cémaco y Sambú) y 1 no indígena, Las Minas, tienen los peores regis- tros de escolaridad en toda la república.
La tasa de cobertura neta es similar para niños y niñas, registrándose porcentajes de 91 .6% y 91 .4%, respectivamente . En 1993, de acuerdo al análisis de los indicadores, no se encontraron diferencias de género significativas en lo concerniente a cober- tura, retención, edad de ingreso, repetición y deser- ción.
Las tasas de repetición y deserción, por ejemplo, son mayores para los niños que para las niñas . En las tasas de repetición se observan diferencias más grandes : 5 .9% para los niños y 3 .8% para las niñas. La tasa de deserción fue de 5 .1% para los niños y de 4 .0% para las niñas . Las niñas, con una tasa de retención de 74 .1%, acceden en mayor proporción al 5° grado que los niños cuya tasa es de 70 .4%. Co- mo puede verse, de acuerdo con la tendencia gene-
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Panamá: la niñez y la mujer en la encrucijada de¡ alto 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
rededor del 1 % del total de la matrícula de la escuela primaria. Su tasa de crecimiento para el período 1980-1992 fue de 3%, con un relativo estancamiento durante los últimos siete años.
El retardo mental registra el 64% de la matrícula de esta institución . El 11% registra defi- ciencia auditiva . El 25% de los matriculados se relaciona con otros impedimentos : síndrome de Down, parálisis cerebral, deficiencia visual, etc. De acuerdo a las edades, el 8% tiene de 0 a 5 años, el 53% tiene de 6 a 12 años y el 39% tiene de 13 a 18 años.
Según los resultados del Estudio de la década de
las personas en discapacidad 1983-1993 se percibe una mayor concentración de los servicios en el área metropolitana, un evidente desface de la legislación en relación con la discapacidad y el desarrollo de los servicios, y una creciente participación de las
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ONGs en la dotación de recursos destinados a los discapacitados.
1 .4 . 6iLFABETIZACIÓN DE ADULTOS
L a tasa de analfabetismo de la población de 10 años y más de edad, según el último censo, es de 10 .7% . Este porcentaje —en el que no se observa disparidad significativa por género— equivale en términos absolutos a unas 189,000 personas.
Diversos indicadores evidencian la estrecha re- lación que existe entre educación y pobreza . No es _asual que los mayores índices de analfabetismo se registren en los distritos clasificados con menor capacidad de satisfacer las necesidades básicas y que, tampoco por casualidad, tengan una alta pro- porción de población indígena, verbigracia Chiriquí Grande (50%),San Lorenzo (47%), Tolé (43%) y Cé- maco (40%) . En cambio, en el otro extremo se sitúan los distritos de Panamá, Chitré, David y Colón — con tasas que fluctúan alrededor del 5%— clasifi- cados como los de más alto índice de satisfacción de necesidades básicas.
Es evidente que la gran mayoría de la población analfabeta —según el perfil de las disparidades mencionadas— procede de hogares que presentan bajas condiciones sociales y económicas . A su vez, el bajo nivel educativo constituye la principal limi- tarte de estos grupos para mejorar su calidad de vida. Es, como puede verse, un círculo cerrado del que difícilmente se puede salir. Estas diferencias —como se ha venido reiterando y, en este caso, con
Joel Lutter
lengua ."
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Panamá: la niñez y la mujer en la encrucijada del aíro 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
respecto a las oportunidades educativas— reflejan la falta de equidad que caracteriza a la sociedad panameña.
En resumen, el analfabetismo se concentra en las áreas rurales, generalmente en las poblaciones más pobres y entre los grupos indígenas en particu-
lar. Las mujeres de estos asentamientos —con una tasa de 53%— son las más afectadas.
Las autoridades del Ministerio de Educación y de la Comisión Técnica Multisectorial estiman que el grupo mayor de 59 años, que constituye el 20% de la población analfabeta, es la principal limitante para bajar los índices de analfabetismo en Panamá.
Por último, es importante destacar que, de acuerdo a estimaciones de UNICEF-Panamá, se re- querirá B/ .133 millones por año para lograr la co- bertura total de educación primaria, erradicar el analfabetismo y duplicar (pasar de 24% a 48%) la cobertura de la educación inicial o pre escolar en el año 2000.
El Estado ha destinado a educación alrededor de B/ .108.0 millones en 1994 y 1995 . Esto significa que, para alcanzar el objetivo ideal, debe aumentar la inversión en una quinta parte, o sea, unos B/25 millones por año.
En términos generales, los esfuerzos que en ma- teria educativa desarrolla la sociedad panameña de- ben canalizarse en su conjunto para garantizar el perfeccionamiento de los recursos humanos con el
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Panamá' la niñez y la mujer en la eracrucljada del ano 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
propósito de hacerlos más eficientes y competitivos según los retos del siglo XXI.
En particular, alcanzar las metas'trazadas para mediados de la década v el año 2000 es de vital importancia, especialmente para la niñez paname- ña . El cuadro N' 7 resume dichas metas, la situación al año 1990, las perspectivas de fin de siglo e inicio de milenio .
CUADRO N2 7 Metas de educación a mitad de la década del 90 y al año 2,000
META$ INDICADOR ie90 Actuar" 1995 21)00: Universalización de la Tasa de cobertura neta. 91 .0 91 .5 94 .0 100 .0 educación primaria . Tasa de edad de ingreso 71 .5 73 .6 80 .5 100.0
Tasa de cobertura bruta 106 .2 104 .6 104.2 100 .0 Tasa de retención (52 grado) 71 .3 73 .5 74 .2 80 .0
Erradicación Tasa de analfabetismo del analfabetismo . entre mayores de 10 años
de edad 10.7" n .d . n .a . 0 .0
Cifras correspondientes al año 1993. Cifras correspondientes al año 1990.
FUENTE : Dirección de Estadística . Ministerio de Educación y Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República .
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fa
CaphloW Mujer y desarrollo
1. LEGISLACIÓN Y DISCRIMINACIÓN
Se reconoce ampliamente que las mujeres desempeñan un significativo papel en el proceso de desarrollo nacional, situación que otorga, al igual que al hombre, derechos y oportunidades para par- ticipar en la vida pública y compartir con equidad los frutos del desarrollo.
Panamá ratificó en 1981 la Convención sobre la eliminación de todas las formas ded iscriminación contra la mujer, la cual norma el principio de igualdad entre los sexos . Sin embargo, este avance en la legislación no encuentra suficiente asidero en una sociedad en donde imperan estructuras materiales y culturales que discriminan a la mujer y le asignan un papel de subordinación, lo que impide su participación equitativa, con derechos, responsabilidades y opor- tunidades compartidos con los hombres por igual.
Aunque la legislación vigente del Estado pana- meño consagra el principio de igualdad entre los sexos, existen vacíos jurídicos que mantienen la dis- criminación contra la mujer, como en el caso de las amas de casa, quienes contribuyen a la economía
101
.Panam ....
á : .la niñez y la mujer en la encrucijada del aíro 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
del hogar sin que les sea reconocido . La falta de instrumentos para evaluar el trabajo en el hogar, en general, y en particular en las áreas rurales, don- de adicionalmente a las tareas tradicionales com- parte muchas de las responsabilidades en las labo- res productivas, indica una subvalorización y acti- tud discriminatoria hacia la mujer.
La reciente aprobación del Código de la Familia representa otro avance en la legislación para lograr la igualdad jurídica, pero sigue pendiente el incor- porar las recomendaciones de la Organización In- ternacional del Trabajo (O .I .T.) sobre Igualdad de re- muneración por igual trabajo del hombre y la mujer (No. 100) y sobre la Discriminación por Razones de sexo en el empleo y ocupación (No . 111).
De igual manera, es necesario un análisis con enfoque de género del Código Penal, con el propósi- to de incorporar disposiciones que regulen figuras delictivas aún no contempladas.
2. LA VIOLENCIA CONTRA LA MUJER
XJno de los problemas sociales más anti- guos y, a la vez más complejos, es la violencia contra la mujer . Esta no sólo ocurre como incidente aislado en la vida de las mujeres casadas y jóvenes, sino que su alta frecuencia causa sufrimientos incalcula- bles y deja profundas huellas en las víctimas y en la comunidad.
Es sabido que factores fundamentalmente de ín- dole cultural podrían convertir —y en efecto con-
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vierten— a las campesinas e indígenas en los gru- pos de mujeres más afectados por sentimientos de baja estima, desamparo e insuficiencia provocados por la violencia. Todo ello contribuye a obstaculizar el acceso de estas mujeres a la política, al trabajo, a la educación, a la tierra, a la propiedad, al crédito y a la capacitación.
Si bien es cada vez mayor el número de personas que reconoce que este es un problema social, que existe tanto dentro como fuera de la familia, lamen- tablemente la sociedad todavía produce estadísticas e información parcial sobre la violencia y sus vícti- mas. Esta escasez estadística e informativa dificulta conocer la dimensión real del problema, y contribu- ye a postergar la toma de medidas correctivas ade- cuadas.
3. LA MUJER Y EL MERCADO LABORAL
S i bien en los últimos tiempos se reconoce con todas las de la ley la participación y el valioso aporte de la mujer en el desarrollo, no es menos cierto que dicha participación, en muchas oportuni- dades, se, encuentra mediatizada en un marco de roles que evidencian actitudes discriminatorias, ex- plícitas o implícitas, en relación con el trabajo feme- nino. No debe olvidarse que la mujer, además de participar activamente en el mercado laboral, tiene la responsabilidad primaria de administrar el ho- gar.
Los indicadores sobre el mercado de trabajo pa- nameño señalan un incremento en la tasa de partici-
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pación femenina al pasar de 32% en 1982 a 41% en 1994, la cual supera el 50% para el grupo de edad comprendido entre los 30 y 39 años de edad . El aumento de la participación femenina tiene impli- caciones directas sobre el bienestar económico de las familias.
Durante los últimos años se ha notado un incre- mento de ocupación femenina en una proporción superior a la masculina, especialmente en oficios y carreras que requieren mayor calificación (gerentes, administradores, profesionales y técnicos), lo cual es consistente con las tendencias que se observan en la educación superior a nivel de género . En este último aspecto, cabe señalar que la matrícula feme- nina en la Universidad de Panamá, en prácticamen- te todas las facultades y centros regionales, duplica la masculina . A ese dato hay que agregar que las mujeres han representado, en promedio, durante la presente década, cerca de 3 cuartas partes del,to- tal de graduados . Tendencias similares se observan en otras universidades oficiales y particulares.
No obstante, el logro educativo de las mujeres no se refleja en el mercado laboral . El desempleo femenino (20 .1%) duplica al masculino (10.5%), mientras que, el ingreso promedio de las mujeres es un 87% del percibido por los hombres . Estas di- ferenciales de ingreso son particularmente significa- tivas en los sectores tradicionales en donde el ingre- so femenino oscila entre un 55% y 60% con respecto del masculino. También en el sector moderno el ingreso de las mujeres disminuye notablemente, al punto de ser similar en el sector moderno rural . En
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Panamá ,
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términos generales, la estructura de ingresos por género no se compagina con las características edu- cativas de la fuerza laboral . Ambos elementos son indicativos de la discriminación a que se ve someti- da la mujer en el mercado de trabajo.
Por otro lado, y como consecuencia de la baja capacidad de absorción de mano de obra de los sec- tores modernos, se observa una creciente inserción de la mujer en los sectores informales de baja pro- ductividad y de escasa cobertura de los beneficios de la seguridad social y de la legislación laboral. Entre otros elementos, se puede señalar que el em- pleo doméstico ha aumentado durante la presente década a una tasa promedio anual de 8%, la cual resulta muy superior a otras categorías identifica- das en las mediciones oficiales.
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que también afectan a las mujeres . Así, en el comer- cio, donde se ocupa una proporción importante de éstas, se han desárrollado mecanismos, al margen del Código de Trabajo, que impiden la obtención de su estabilidad laboral. En general, son frecuentes las violaciones al fuero de maternidad y negación de permisos para lactancia . De igual manera, las condiciones y relaciones de trabajo en la empresas maquiladoras, donde la mayoría de las operarias son mujeres, distan mucho de las que prevalecen en otras actividades industriales.
4. PODER, PARTICIPACIÓN Y GESTIÓN PúBLICA
11radicionalmente, la política ha sido conside- rada como espacio exclusivo de los hombres. La participación de la mujer es numerosa en la base de los partidos políticos ; sin embargo, resulta exi- gua en los niveles directivos . Por otro lado, la parti- cipación de la mujer en agrupaciones gremiales o sindicales es muy baja y casi nula o esporádica en posiciones de poder.
En el órgano Ejecutivo sólo 2 mujeres ejercen funciones a nivel de Ministro de Estado y ninguna como Viceministra . En el órgano Legislativo, el 92% de los legisladores son hombres, aunque su presidencia la haya ejercido una mujer. Por su par- te, 2 de los 9 magistrados de la Corte Suprema de Justicia y la Procuradora General de la Administra- ción son mujeres . A nivel de los Gobiernos Locales, la participación femenina es de igual forma, relati- vamente escasa : el 12% y 11% de los alcaldes y re-
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presentantes de corregimiento electos en 1994 son mujeres.
El reconocimiento, al menos parcial, del aporte de la mujer al proceso de desarrollo se concreta a través de su participación, conjuntamente con los sectores más representativos de la sociedad pana- meña, en el Pacto de compromisos para el desarrollo, la
más importante e innovadora instancia de concerta- ción, en donde el Foro Mujer y Desarrollo y el Foro de Mujeres de Partidos Políticos tuvo una participa- ción destacada.
No obstante, llama a la reflexión el surgimiento de algunas acciones que podrían ser consideradas como lesivas a los intereses de la mujer . En este sentido, se eliminó en la Asamblea Nacional la Co- misión de la Mujer, incorporando esta temática es- pecífica en la Comisión de Asuntos del Niño y la Juventud . Por otro lado, la Oficina de la Mujer en la Dirección de Bienestar Social del Ministerio de Trabajo ha sido reducida a un mínimo, lo que difi- culta la formulación, ejecución, supervisión y eva- luación de programas y proyectos dirigidos a la población femenina del país, específicamente a la que se encuentra en situación de mayor vulnerabili- dad.
En los años anteriores, la Oficina de la Mujer fue la instancia gubernamental que inició y dio im- pulso al análisis de los programas sociales con el enfoque de género . Actualmente, el Estado carece de un centro de conocimiento y capacidad técnica para continuar este proceso .
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5 . MUJER Y COMUNICACIÓN SOCIAL
Durante los últimos años y en múltiples ocasiones, una vez restituida la libertad de expre- sión, las organizaciones femeninas han elevado su voz de protesta por el uso indebido y el abuso de la imagen de la mujer en los medios de comunica- ción. El Estado ha tratado de impedir la manipula- ción pornográfica de la imagen femenina y la pro- moción de la violencia inútilmente. No ha podido enfrentar con eficacia el peso especifico que tienen los medios masivos, una especie de poder omnímo- do, en la sociedad. Son pocas las orientaciones que norman la representación de la mujer en la activi- dad publicitaria con respecto a su condición femeni- na: la imagen que se proyecta de ella no correspon- de a su veraz participación social, transformándola en una imagen conformada por estereotipos discri- minatorios que atentan contra su aspiración indivi-
dual y colectiva.
Por otro lado, a través del Foro Mujer y Desarrollo y del grupo Comunicadores por la niñez, algunas eo- municadoras han creado redes de mutuo apoyo y solidaridad entre mujeres que trabajan en los me- dios masivos.
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1. MARCO LEGAL
1.1. EL CÓDIGO DE LA FAMILIA
L uego de muchos años de análisis y discu- sión, en mayo de 1994 fue sancionada la ley 3, me- diante la cual se crea el Código de la Familia, corres- pondiendo al actual Gobierno su reglamentación, desarrollo y aplicación.
El Código —como base para el desarrollo social y la protección integral de la niñez— constituye un avance positivo en el fortalecimiento del núcleo fa- miliar. De manera taxativa, señala el derecho de niños/as y adolescentes a "ser protegidos contra toda forma de violencia, descuido o trato negligen- te, abuso sexual, explotación y discriminación ."
Instituciones especializadas como los tribunales y juzgados de menores, asi como la Policía de Me- nores (supeditada a los primeros), han sido creados con el propósito de lograr la protección integral de la niñez .
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Los derechos de la niñez a la sobrevivencia y el desarrollo, a la libertad y dignidad individual, tam- bién están ampliamente contemplados en el nuevo Código. Sin embargo, en algunas circunstancias, el interés superior de la niñez podría estar en con- flicto con los intereses de los miembros adultos de la familia . Por ello, en el artículo de transición del Código se reconoce la necesidad de desarrollar una legislación específica de la niñez y la adolescencia, acorde con la realidad panameña y hasta las últimas consecuencias compatible con la Convención de los Derechos del Niño.
1.2. EL CODIGO DE TRABAJO
L as disposiciones básicas relativas a la pro- tección de los menores de edad, en lo que al merca- do laboral se refiere, están contenidas en el Código de Trabajo de 1972. Estas disposiciones en términos generales son recogidas y, en algunos casos, amplia- das en el Código de la Familia.
Mediante estas disposiciones legales se prohibe el trabajo de menores de 14 años de edad, de meno- res de 15 años que no hayan completado la educa- ción primaria y de menores de 18 años en ocupacio- nes que se consideren de riesgo o peligro . En el caso de actividades agrícolas, se permite el trabajo de niños/as de 12 a 15 años solamente en tareas livia- nas y fuera de las jornadas normales de estudio.
De igual manera, el Código de Trabajo establece jornadas diarias y semanales diferenciadas para ni- ños/as mayores de 15 años de edad : previa autor¡-
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zación del Ministerio de Trabajo pueden realizar labores remuneradas en jornadas inferiores a las que rigen para el resto de los trabajadores.
Los escasos recursos físicos y humanos de que disponen las instancias llamadas a hacer cumplir las normas relativas a la protección del trabajo limi- tan, y en otros casos impiden, una labor efectiva. Ello es especialmente notorio en áreas rurales en donde niños/as ejecutan labores que incluso conlle- van alto riesgo para su vida y su salud.
2. LA DIMENSIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
2.1. EDUCA06N Y MARGINALIZACI6N
E n Panamá, el total de niños/as que no asis- tían a la escuela primaria y cuyas edades fluctúan entre 6 a 11 años se estimaban para el año 1993 en unos 28,942, lo que significa que un 8 .5% de ese grupo etario —al no aprender a leer ni escribir— son potencialmente analfabetas y están al margen del desarrollo.
Si la cifra anterior se agrega a los 20,166 niños/as que, aún habiéndose matriculado en la escuela primaria, no logran alcanzar el quinto grado (grado en que se considera que se ha aprendido a leer y escribir) el número aumenta a 49,108 niños/as.
Las cifras anteriores corresponden a una estima- ción del total nacional, por lo que vale la pena desta- car que las disparidades observadas en el capítulo
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Panama: la niñcz y la mujcr en la ciirruci¡~rcla d^i a j ir: 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
tercero se manifiestan en igual proporción con res-
pecto a las áreas geográficas y de género.
En términos genéricos, uno de cada 3 niños/as en Panamá no logra terminar la educación básica y, en consecuencia, queda al margen de desarrollo. La mayor cantidad de éstos niños/as residen en
las comunidades rurales–indígenas (distritos de To- lé, Remedios, San Félix, San Lorenzo, Chiriquí Grande, Las Minas, Los Pozos, Chepigana y Pino- gana, entre los principales).
En los adolescentes, con edades entre 12 a 14 años, que deberían estar estudiando la educación
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media inferior, la tasa de cobertura a nivel nacional para el año 1992 es de 74%, alcanzando un elevadí- simo 96% en el área urbana y apenas 52% en la rural.
De los adolescentes que logran matricularse en la educación media inferior, solamente el 52% llega a graduarse . Esto significa que un total adicional de adolescentes, aún cuando han terminado la es- cuela primaria y han aprendido a leer y escribir, al descontinuar su educación media inferior, no están lo suficientemente preparados para desempeñar una actividad productiva . En consecuencia —aun- que en menor desventaja que aquellos que no termi- naron la escuela primaria— también están al mar- gen del desarrollo.
2.2 . TRABAJO Y 1VlARGINAGIZACI6N
Niños/as y adolescentes trabajadores menores de 15 años De acuerdo a datos censales, en 1990 un total
de 11,655 menores de 10 a 14 años estaban incorpo- rados a la población económicamente activa, de los cuales 9,542 (82%) estaban ocupados . Estas cifras permiten estimar la desocupación abierta para este grupo específico en 18%, la cual no solamente es superior al promedio nacional, sino que también refleja la enorme presión de niños/as y adolescentes menores de 15 años por incorporarse a las labores productivas.
Esta presión tiene su mayor ex presión entre los niños y en las áreas rurales . En efecto, el 85% de los menores de 15 años incorporados a la población
" Yo opino que
vales nada .» Yo he
visto muchos casos de
desnutriei?
el
país ."
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Panamá: la niñez y la mujer en la encrucijada del año 2,000
económicamente activa residía en el área rural y cerca de 3 cuartas partes de esa fuerza laboral eran niños.
Según la misma fuente, los trabajadores infanti- les (10 a 14 años) representaban una cuarta parte de los menores trabajadores con una tasa específica de participación inferior al 5% . La participación la- boral de niños/as de 10 a 14 años en el área rural es 7.7% y es, a su vez, 6 veces superior a la registrada en el área urbana . La frecuencia de participación de niños es 2 .5 veces mayor que la de niñas . Especí- ficamente, entre niños del área rural, la tasa de parti- cipación fue de 11 .4%.
Por su parte, en la provincia de Chiriquí, donde existe una alta proporción de población indígena y en donde la mayor parte de la economía gira en torno a las actividades agrícolas, se concentra cerca de una tercera parte de los trabajadores infantiles de 10 a 14 años.
En las provincias de Panamá y Colón, se registró un aproximado de 2,100 trabajadores infantiles de esta edad, correspondiendo la inmensa mayoría a niños.
Según se puede observar, la participación labo- ral de menores de 15 años en áreas geográficas defi- nidas como críticas, desde el punto de vista de la pobreza y de la no satisfacción de necesidades bási- cas, está estrechamente relacionado con las tenden- cias, ya analizadas, de la deserción, cobertura y re- tención escolar.
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En relación a la situación de niños/as en el mer- cado de trabajo, las cifras disponibles tienen algu- nas limitaciones: las Encuestas de hogares sólo están referidas a la población de 15 y más años de edad y
no es sino a partir de 1994 que se incorpora la pobla- ción de 10 a 14 años a estas mediciones . Es necesario notar que la única información relativa a este grupo es la censal.
Es muy probable que las cifras disponibles, por vía del censo, tiendan a subestimar la magnitud del fenómeno del trabajo infantil . Su inserción laboral en actividades familiares de generación de ingresos, en las labores agrícolas en el campo o en el sector informal en las ciudades, hace que los adultos no los consideran como trabajadores sino como ayu- dantes. Por otra parte, muchos niños/as asisten a la escuela y realizan actividades de generación de ingresos, pero en el Censo o en las Encuestas de hoga-
res son registrados como estudiantes-no económica- mente activos . Las actividades no remuneradas de apoyo a la economía familiar, tales como la búsque- da de agua y leña, el cuidado de animales, faenas domésticas etc, en las cuales trabajan muchas mu- jeres y niños /as tampoco son adecuadamente regis- trados y normalmente no son valoradas como tra- bajo.
En la región metropolitana, especialmente en la ciudad de Panamá, una de las más serias manifes- taciones de este problema son niños/as en la calle. A pesar de los esfuerzos que realizan tanto organi- zaciones gubernamentales como no gubernamenta- les, la situación persiste, observándose un aumento
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significativo en lo que va de la década . De acuerdo a datos suministrados por Casa Esperanza25 , ONG que orienta sus acciones a este grupo específico, entre octubre de 1993 y septiembre de 1994, se de- tectó un total de 266 niños/ as entre 5 y 17 años de edad en la calle, de los cuales el 70% tenía edades correspondientes a educación básica, 12% eran ni- ñas y la gran mayoría pertenecía al grupo étnico afropanameño . Este total de niños/as en la calle representa un aumento de aproximadamente 20% respecto al año anterior.
Es de destacar que la mayor proporción de ni- ños/as contactados en la calle, entre los años 1992- 1994, proceden del corregimiento de Curundú y del Distrito de San Miguelito (sobre todo del corregi- miento de Belisario Porras) . Ambas áreas se carac- terizan por la multiplicidad y complejidad de los problemas sociales que afectan a sus residentes. No obstante, las cifras de niños/as en la calle de Curun- dú muestran una reducción entre 1993 y 1994, sien- do este el sector donde Casa Esperanza concentra sus acciones comunitarias.
Las principales actividades de generación de in- gresos a las que se dedican niños/ as en la calle son las ventas, la mendicidad y la limpieza de zapatos. Los estudios de Casa Esperanza han permitido igualmente determinar que la mayoría de niños/ as provienen de hogares con más de 6 miembros y con elevados niveles de pobreza extrema . La mayor
25 Casa Esperanza . .Pro rescate del niño en la calle . Perfil de la población,
meta y beneficiaria Panamá, 1995.
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parte de estas familias son jefaturadas por mujeres y una proporción mayoritaria de sus madres tuvie- ron su primer parto siendo adolescentes . Algunas de estas familias presentan problemas de activida- des ilegales, maltrato y tráfico o abuso de drogas.
Adolescentes trabajadores La Encuesta de hogares de 1991 registró unos
78,000 adolescentes de 15 a 19 años 26 que se declara- ron económicamente activos, lo que representa más de una tercera parte de este grupo de edad . Este porcentaje o tasa de participación ha sido creciente durante los últimos años, siendo la de los hombres el doble de la femenina. Estas cifras son indicativas del problema que representa para una parte impor- tante de la juventud panameña al tener que asumir
26 la información por grupos de edad sólo permi te el análisis agregado pa- ra 1(n jGvcncs de 15 a 19 añtn y el último año de cifras disponibles para C~ t(x efectos cs 1991,
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un rol de adulto dentro del mercado laboral, dejan- do el estudio como actividad principal.
Apesar de las limitaciones estadísticas, diferen- tes indicadores señalan una situación difícil, que además tiende a deteriorarse, entre los adolescentes que están incorporados a la fuerza laboral.
El incremento de esta participación no ha encon- trado su contrapartida en la generación de puestos de trabajo, razón que explica las elevadas tasas de desempleo específicas, la cual para los adolescentes varones alcanzó el 29%, mientras que en el caso de las mujeres adolescentes ascendió a 46% en 1991. Es conveniente destacar que las tasas de desempleo entre los mayores de 20 años fueron de 12% y 19% para hombres y mujeres, respectivamente.
Por otro lado, la mayoría de aquellos adolescen- tes que logran ocuparse, lo hacen en condiciones muy precarias en términos de ingresos, y además marginados de la cobertura de la seguridad social y la legislación laboral . Así, el 81% de este grupo estaba ocupado, bien en el sector tradicional rural (59%) o en el informal urbano (22%). Esto guarda relación con la baja proporción de los que se consi- deran plenamente ocupados y que, en el período de referencia, disminuyó de 35% a 28%.
La mayor parte de los trabajadores que se ocu- pan en el sector informal o tradicional lo hacen co- mo trabajadores por cuenta propia o como trabaja- dores familiares no remunerados, categorías en las que prevalecen los mayores niveles de subempleo.
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