CAPITULO 1

Enfoques comparativos y poltica social

Allan Cochrane

1111----Por qu comparar?Por qu comparar?Por qu comparar?Por qu comparar?

Este libro tiene dos propsitos. El primero es mostrar el valor de la comparacin entre naciones en el anlisis de la poltica social. Si bien reconocemos sus dificultades, nos proponemos demostrar no slo que el anlisis comparativo es posible, sino tambin que puede ser til al resaltar alternativas al orden existente, el cual con frecuencia se da por sentado. Esto nos lleva directamente al segundo objetivo: desarrollar un conocimiento ms completo de los sistemas de bienestar en un conjunto de pases, para ver si se pueden identificar tendencias internacionales y para usar las experiencias ajenas en las cuestiones nacionales (britnicas).

Cada vez se acepta ms que slo es posible una cabal comprensin de los desarrollos ocurridos en un pas en particular si se los contextualiza dentro de la experiencia de otros pases y que los desarrollos en cualquier pas no pueden explicarse sin ponerlos en el contexto de cambios ms amplios. (Global). Sin embargo, se corre el riesgo de que esta nueva ortodoxia lleve a adoptar demasiado fcilmente un enfoque comparativo sin tener en claro el porqu o qu cuestiones pueden ser esclarecidas mediante la comparacin. El estudio comparativo slo tiene valor si ayuda a comprender tendencias supranacionales y a poner de relieve aquello que es especfico de un pas en particular.

Existen esencialmente dos aspectos del enfoque comparativo tal como se lo desarrolla en este libro. El primero es el estrictamente comparativo, que identifica y explora las similitudes y diferencias entre los pases y sus experiencias en un contexto global ms amplio.

2222---- Definir los Estados de bienestarDefinir los Estados de bienestarDefinir los Estados de bienestarDefinir los Estados de bienestar

Qu significa Estado de bienestar?

Simpatizamos con el argumento de Mishra (1990), quien sostiene que un compromiso con el pleno empleo necesita verse como un componente central de los estados benefactores de mediados del siglo XX. Despus de todo, uno de los medios ms efectivos para reducir la pobreza (si este es uno de los objetivos del bienestar) es asegurar que el acceso al empleo remunerado sea fcilmente disponible.

Sin embargo, finalmente excluimos el compromiso hacia el pleno empleo como una caracterstica definitoria de un estado benefactor, fundamentalmente porque el movimiento generalizado fue alejarse de polticas de pleno empleo. Existe tambin un problema ms importante al poner el foco en el pleno empleo, debido a que tiene un inherente sesgo de gnero. La mayora de las definiciones de pleno empleo por lo general dejan a las mujeres en trabajos de baja remuneracin y a tiempo parcial en el supuesto de que la mayora se casar y que las necesidades de bienestar de las mujeres casadas sern satisfechas por sus maridos, los sostenes del hogar (Chamberlayne, 1991/2)

Otra definicin por la cual sentimos simpata es la que elige Dominelli, el cul sugiere que el estado de bienestar comprendeaquellas relaciones pblicas y domsticas que tienen por objetivo principal el bienestar de la gente (1991). Sin embargo, se nos hace difcil usarla en la prctica.

Como resultado, elegimos una definicin ms bien limitada como punto de partida. Nos ocuparemos principal (aunque no solamente) de aquellas reas generalmente asociadas con un uso relativamente estrecho del trmino Estado de bienestar, a saber, el rol del Estado en la seguridad social y en los servicios sociales. Por lo tanto, mientras reconocemos la importancia potencial de las polticas del mercado laboral, planeamos comenzar mirando, ms modestamente, las reas que se consideran ms ampliamente relacionadas con el bienestar social.

En un enfoque comparativo la ventaja que encontramos es que usan datos agregados existentes y disponibles internacionalmente (como el de las naciones unidas y la organizacin para las Cooperacin Econmica y el Desarrollo) lo que nos posibilitan identificar tendencias generales lo cual nos lleva a delinear conclusiones tambin generales. Pero la limitacin que produce es que siguen dejndonos una brecha muy grande en las mismas.

La dificultad puede surgir por los problemas que resultan de los datos a comparar. No siempre resulta claro si los datos son estrictamente comparables, ya que distintos pases pueden usar definiciones levemente distintas, lo que nos puede complicar en la evaluacin de la comparacin. Este tipo de problema podra encararse a travs de un anlisis cuidadoso de los datos fcilmente disponibles. Ms importante an, sin embargo, como admite Castles, los datos slo cubren ciertas reas, y no todas aquellas que interesan para la comparacin de los Estados de bienestar. Castles lo explica as:

El impulso inicial del anlisis comparativo de polticas tuvo una fuerte tendencia a ocuparse de temas para los cuales haba una amplia disponibilidad de datos comparativos y cuantitativos, en particular el gasto pblico y los resultados macroeconmicos. Se ocup mucho menos de asuntos cualitativos o de introducirse en reas en las cuales los gobiernos no parecan ser capaces de proveer datos estandarizados. En otras palabras, el dominio apropiado del anlisis comparativo se contextualiz en trminos de las funciones del Estado moderno definidas oficialmente, no tanto por el valor que los cientficos sociales le atribuyeran a dicho anlisis, sino ms bien porque los gobiernos mismos se encontraban profundamente implicados en aquellos aspectos de la poltica econmica interna y consideraban til reunir informacin sobre dichos temas. Hasta tiempos bastante recientes, resulta justo decir que el anlisis comparativo de polticas sigui el camino cmodo de hacer lo que resultaba ms sencillo en funcin de la informacin recolectada por otros. (Castles, 1989)

Pese a estos inconvenientes, el mtodo a resultado muy productivo, y posibilit el desarrollo de tiles tipologas como marco para explorar casos particulares. Esping- Andersen (1990) utiliza el mtodo comparativo para identificar lo que el denomina 3 tipos de regmenes de capitalismo de bienestar: CONSERVADOR- LIBERAL Y SOCIALDEMCRATA

Los regmenes de bienestar conservadores enfatizan los modos en que el Estado de bienestar es usado para mantener (e incluso fortalecer) las ya existentes diferencias de clase y estatus, fomentando as la estabilidad social y poltica y la fidelidad al Estado. Estos regmenes de bienestar suelen dominar en aquellos pases con partidos catlicos fuertes, partidos de izquierda dbiles, y donde ha habido una historia de absolutismo y autoritarismo. Tienden a ser muy influidos por la Iglesia, tambin suelen inclinarse por mantener las formas de la familia tradicional, y el Estado slo interviene cuando parece que la familia no puede resolver los problemas de sus miembros. Esping- Andersen sugiere que Austria, Francia, Alemania e Italia pueden verse como regmenes de este tipo.

Los regmenes de bienestar liberales se caracterizan principalmente por un nfasis en el seguro social basado en el mercado y el uso de la comprobacin de medios en la distribucin de beneficios. Los beneficios se limitan y estigmatizan, porque el modelo asume que niveles de beneficio ms altos reducirn el incentivo a trabajar. Se fomentan esquemas privados para quienes desean superar el mnimo, y en algunos casos pueden ser subsidiados activamente. Dichos regmenes son, por tanto, altamente diferenciados y estratificados, con una mezcla de una relativa igualdad de pobreza entre los receptores del bienestar que brinda el Estado, un bienestar diferenciado por el mercado entre la mayora, y un dualismo poltico entre ambos (Esping- Andersen, 1990). Se consideran ejemplos de este modelo los Estados Unidos, Canad y Australia.

El rgimen socialdemcrata se caracteriza por principios de universalidad e igualdad. Tiende a fomentar la igualdad entre las clases, basada en altos estndares, ms que los mnimos que se respaldan en otros lugares. Para alcanzar esto, los servicios y

beneficios deben proveerse a un nivel que resulte aceptable (y atractivo) para la clase media, y los miembros de la clase obrera deben tener acceso a los mismos derechos. Segn Esping- Andersen, Este modelo desplaza al mercado y, consecuentemente, construye una solidaridad esencialmente universal a favor del Estado benefactor. Todos reciben beneficios; todos son dependientes; y presumiblemente todos se sentirn obligados a pagar (1990). El pleno empleo es un elemento central en este rgimen, porque proporciona ingresos y adems porque posibilita pagar los costos del bienestar. Los pases escandinavos constituyen el mejor ejemplo de este tipo de rgimen.

Esping- Andersen aclara que ninguno de los regmenes que identifica puede hallarse en estado puro. En cambio, cada Estado de bienestar tendr elementos de los tres, y algunos Estados pueden mostrar caractersticas distintas que no estn contempladas en los tipos que el identific. El Reino Unido proporciona un buen ejemplo de sistema que no podra encajar, aunque no perfectamente, en cualquiera de los tres tipos de rgimen, aunque Esping- Andersen (1990) sugiere que se encuentra ms cerca del modelo liberal.

3333---- Incluir a los excluidosIncluir a los excluidosIncluir a los excluidosIncluir a los excluidos

Las principales reas de poltica que Esping- Andersen explora son los gastos en seguridad social y pensin, y las polticas de mercado de trabajo. Y son tambin las reas para las que es ms probable encontrar disponibles datos internacionalmente comparativos en un formato razonablemente estandarizado.

Las ausencias ms llamativas de estos enfoques estadsticos y, verdaderamente (salvo en digresiones) de los regmenes de Esping- Andersen son relativas al gnero. Y, sin embargo, resulta claro que los planes de bienestar en diferentes pases estn basados en suposiciones clave sobre la distinta posicin de hombres y mujeres en el mercado laboral. Uno de los problemas del enfoque de Esping- Andersen es que tiende a subestimar esto. Pese a que, tal como dijimos anteriormente, hace notar varias diferencias importantes entre los modos en que los regmenes tratan a las

familias, y las mujeres dentro de ellas, no profundiza estos temas en su anlisis ms detallado de las estadsticas. Con mayor frecuencia, la discusin gira entorno a categoras que aparentemente carecen de gnero, y se focalizan en el grado en que los diferentes regmenes permiten una mayor o menor desmercantilizacin del trabajo, es decir, el grado en que los individuos, o las familias, pueden sostener un estndar de vida socialmente aceptable independiente de la intervencin del mercado (i.e. sin trabajo remunerado) (Esping Andersen. 1990). Por supuesto, esto no toma en cuenta el grado en que las mujeres ya operan en una esfera domstica desmercantilizada y el grado en que su participacin en esa esfera constituye una base necesaria para la mercantilizacin del trabajo.

Al igual que el gnero, la raza es otro de los factores ausentes de gran parte de los trabajos comparativos, sin embargo, un elemento crucial en la mayora de los Estados de bienestar es que se desarrollan en gran medida en respuesta a las cambiantes comprensiones e interpretaciones de raza, y que a su vez ayudaron a modelar y remodelar el modo en que se entienden las divisiones raciales en las sociedades de las que forman parte. Los Estados de bienestar de Europa Occidental se crearon en parte como un medio de definir el estatus de sus residentes y de sus ciudadanos, en agudo contraste con los extraos a los cuales se les limitara el acceso. La ciudadana de bienestar fue un modo de incluir a algunas personas, al tiempo que se exclua a otras. Como en el caso del gnero, la divisin racial del trabajo dentro del sistema de bienestar tambin sirvi para reforzar y reproducir divisiones fundamentales. Como una proporcin elevada de los trabajos de apoyo y servicio dentro de los Estados de bienestar de Europa Occidental es ocupada por negros, y se trata generalmente de trabajos de baja remuneracin, se profundiza su posicin en el nivel ms bajo del sistema social, en lo que Fiona Williams denomin un capitalismo racial y patriarcalmente estructurado (1990).

4444----Modelos y estructuraModelos y estructuraModelos y estructuraModelos y estructura

El trabajo comparativo basado en estadsticas agregadas es un til punto de partida, tanto por las cuestiones que plantea como por las condiciones que ofrece. Pero las

brechas (lo que no se explica) son tan importantes como lo que s se explica. Para continuar, se hace necesario volver a estudios ms detallados de pases individuales o grupos de pases, con dos propsitos: ir a mayor profundidad que las estadsticas oficiales y explorar el contenido de las polticas de bienestar,; y completar algunos de los vacios, para comprender por qu algunos Estados de bienestar en particular no encajan en alguno de los tres tipos. Si partimos de creer que hay diferencias sustanciales entre dos pases y las estadsticas disponibles sugieren que los resultados de sus sistemas de bienestar son similares en algunos aspectos particulares, entonces podra resultar provechoso buscar el porqu. Y viceversa, cuando se esperan similitudes y aparecen diferencias, puede que se requiera hacer algunas preguntas.

En orden a enfatizar la importancia de lo antedicho, comenzamos con una extensa investigacin del desarrollo del Estado de bienestar britnico desde 1945. Manifestamos usar al caso britnico como caso de estudio de un Estado de bienestar para que nos ayude a entender sus caractersticas distintivas y las que comparte con otros Estados de bienestar. Buscamos explorar e identificar lo que fue histricamente especfico de Gran Bretaa dentro de un conjunto ms amplio de regulaciones internacionales ( de construccin y reestructuracin del Estado de bienestar). Nuestro punto de partida es el estado de situacin internacional al que se arrib tras la Segunda Guerra Mundial. Sus bases, por supuesto, se hallan en perodos anteriores, pero 1945 sent efectivamente las reglas bsicas para las siguientes tres dcadas, confirmando tendencias que ya eran evidentes. Debera quedar claro que los Estados de bienestar europeos se desarrollaron en el contexto de la dominancia econmica y poltica de los Estados Unidos y la amenaza percibida de conflicto con la Unin Sovitica.

Con respecto a la experiencia britnica, como sostiene Esping Andersen es una mezcla bastante incomoda de universalismo y mercado, aunque la evaluacin de dicho autor parece subestimar sustancialmente la importancia del universalismo en el caso britnico.

5555---- Convergencia o diferencia?Convergencia o diferencia?Convergencia o diferencia?Convergencia o diferencia?

Un tema que subyace a muchos estudios comparativos es el grado en que las polticas de bienestar se estn volviendo ms o menos similares. Un argumento sostenido con firmeza es que el modelo liberal influido por los Estados Unidos se est volviendo dominante en los Estados de Bienestar. Para nosotros, todava parece existir un alto grado de confusin y falta de certeza en el campo del bienestar y se hace difcil identificar soluciones o direcciones futuras claras.

Sin embargo, tal vez resulte posible sacar conclusiones algo ms definitivas acerca de otras caractersticas permanentes de los Estados de Bienestar que son ms ampliamente compartidas. En sus diversas versiones, todos ellos tienen supuestos acerca de los roles a desempear por la mujer y los cuidadores informales (que con frecuencia son tambin mujeres). Tambin se hace ms evidente que el bienestar slo est disponible para quienes son reconocidos como ciudadanos. Grupos diferentes poseen derechos diferentes y diferente acceso a los mismos. De manera paradjica, con frecuencia son aquellos ocupados en los niveles ms bajos del sistema de bienestar quienes resultan ms explcitamente excluidos de sus beneficios.

Es posible vislumbrar una versin residual de todos los regmenes de bienestar, incluso si no siempre ms adecuado reconocer que la complejidad de la combinacin entre tipos de rgimen tiene posibilidad de incrementarse.