Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Departamento Nacional de Planeación

Ministerio del Interior y de Justicia

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional

Con la participación de

Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER –

Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC-

Superintendencia de Notariado y Registro – SNR -

Enfoques y Propuestas de la Política de Tierras para la Población Desplazada

Bogotá, 16 de Marzo de 2011

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1. DIAGNÓSTICO: ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS EN COLOMBIA.....................8

1.1 DIAGNÓSTICO SOBRE LA SITUACIÓN DE LA PRD Y DE LA PD EN MATERIA DE TIERRAS.8

2. OBJETIVOS..............................................................................................................................................14

2.1. OBJETIVO GENERAL DE LA POLÍTICA DE TIERRAS...................................................................14

2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA POLÍTICA..................................................................................15

3. ÁMBITO DE ESTA POLÍTICA PÚBLICA......................................................................................15

4. POBLACIÓN SUJETO..........................................................................................................................16

5. PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA.........................................................17

6. ESTRATEGIAS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS.............................................................21

6.1 RESTITUCIÓN......................................................................................................................................21

6.2 MEDIDAS DE COMPENSACIÓN.......................................................................................................24

6.3 PREVENCIÓN.......................................................................................................................................27

6.3.1 PROTECCIÓN...................................................................................................................................27

6.3.2 FORMALIZACIÓN............................................................................................................................30

6.4 DESARROLLO INSTITUCIONAL:.......................................................................................................31

6.5 FORTALECIMIENTO E INTEROPERABILIDAD DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN............35

7. ENFOQUE DIFERENCIAL..................................................................................................................36

7.1 ENFOQUE DIFERENCIAL DE GÉNERO.............................................................................................36

7.2 ENFOQUE DIFERENCIAL NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES.......................................................37

7.3 ENFOQUE DIFERENCIAL ÉTNICO.....................................................................................................38

8. ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE RETORNOS Y REUBICACIONES,

PROYECTOS PRODUCTIVOS, GENERACIÓN DE INGRESOS Y RESTABLECIMIENTO

ECONÓMICO................................................................................................................................................40

9. COORDINACIÓN NACIÓN- TERRITORIO.........................................................................................42

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INTRODUCCIÓN

1. La Honorable Corte Constitucional, - en adelante la Corte-, a través de la sentencia T-025, y de los autos de seguimiento a esta, en particular el auto 008 de 2009, ordenó la adopción e implementación de una Política de Tierras para la Población Desplazada dirigida a garantizar el goce efectivo de sus derechos sobre las tierras y los territorios. La Corte dio plazo hasta el 30 de junio de 2009 para desarrollar el proceso de diagnóstico y definición de los lineamientos de la política, 30 de Octubre de 2009 para presentar la nueva política de tierras junto con sus instrumentos, metas, cronograma, acciones, y con fecha final el 1 de julio de 2010 un informe de actividades y avances en la ejecución de la política

2. Las decisiones adoptadas en el citado auto 008, se tomaron, en palabras de la Corte, tras constatar la persistencia del estado de cosas inconstitucional, y porque no se había logrado un avance sistemático e integral en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada; en el tema de tierras, la orden de reformular su política se produce al verificar la precariedad de este componente, dentro de la Política Integral de Atención a la Población Desplazada. El alto Tribunal sin embargo reconoce que ante la gravedad de la situación, el propio gobierno había propuesto el replanteamiento general de la política de tierras, tras señalar el rezago en el que se encontraba su ejecución.

3. Con fundamento en estos criterios contextuales, la Corte propuso unos objetivos mínimos hacia los que debía enfocarse la reformulación de la política en tierras, poniendo esta responsabilidad en cabeza de los Ministerios del Interior y de Justicia, de Agricultura y Desarrollo Rural, del Departamento Nacional de Planeación y de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, dentro de la respectiva orbita de sus competencias. Tales mínimos son:

(i) Identificar reformas institucionales y normativas que sean necesarias para asegurar la restitución de bienes a la población desplazada;

(ii) Diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con los predios abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.).

4. Al tiempo, la Corte puso en consideración del Gobierno Nacional una serie de elementos para el proceso de rediseño de política, entre los cuales se destacan los siguientes:

(i) El diseño de un mecanismo excepcional y expedito para resolver las

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reclamaciones sobre restitución de predios;

(ii) La definición de presunciones de ilegalidad de las transacciones realizadas sobre los predios despojados e inversión de la carga de la prueba;

(iii) El enfoque de derechos como criterio orientador de las políticas públicas y el respeto del enfoque diferencial.

(iv) La protección de territorios colectivos de pueblos indígenas y comunidades negras.

5. Más recientemente, el 10 de diciembre de 2010, la Corte emitió el Auto de Seguimiento Nº 385, en el que le ordena al nuevo Gobierno, fijar su posición frente a las propuestas, enfoques, diagnósticos y resultados presentados en el informe de 1 de julio de 2010 y señalar cómo los cambios planteados incluyen una respuesta efectiva a la crisis humanitaria que vive la población desplazada, para la corrección de las falencias e incongruencias que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional”.

6. El Gobierno actual se ha comprometido con una ambiciosa política de Desarrollo Rural dirigida a mejorar las condiciones de vida de la población rural, a reducir la pobreza y a sentar las bases de un modelo de desarrollo económico y social sostenible en el tiempo y competitivo en el marco de las tendencias actuales de la agricultura internacional.

7. Para facilitar el desarrollo de este modelo, a través de un proyecto de “Ley General Agraria y de Desarrollo Rural” actualmente en formulación, se crearan las bases jurídicas y se fortalecerá la capacidad institucional del Estado para facilitar su ejecución a través de la implementación de cuatro estrategias como son: i) Ordenamiento de los usos productivos del suelo; ii) Aprovechamiento eficiente de la tierra incluyendo el riego y los recursos genéticos; iii) Desarrollo integral de las zonas rurales y iv) Fortalecimiento de la capacidad institucional para implementar este tipo de políticas.

8. En este contexto, la solución de la crisis humanitaria que supone el desplazamiento y el despojo de la población campesina de sus propiedades se hacen imprescindibles. La magnitud y la complejidad del fenómeno del despojo de las tierras a manos de organizaciones armadas ilegales, ha agudizado, la pobreza y la marginalidad para la población más pobre en regiones completas del territorio nacional.

9. En materia de restitución de tierras desde el mismo comienzo el gobierno ha realizado un conjunto de acciones que buscan responder en forma práctica a los requerimientos de la sentencia T -025, los autos de seguimiento a ésta, y en particular el auto 008 de 2009. Para esto se está implementando un Plan de Transición y Alistamiento, dentro del cual se incluyen todos los trabajos y proyectos necesarios para crear, preparar y alistar la operación oportuna de las instituciones que serán las encargadas de implementar el nuevo marco normativo que prevé la ley de víctimas en el capítulo de restitución de tierras y el artículo que concede facultades extraordinarias para establecer el marco legal para la atención y reparación a los pueblos indígenas y comunidades

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negras.

10. El Plan de Acción y Alistamiento se ha realizado en permanente consulta con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior y de Justicia, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Departamento Nacional de Planeación, EL Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y la Superintendencia de Notariado y Registro. Este plan con sus metas y Cronograma se adjunta como. Anexo 1

11. El Plan se estructura alrededor de los siguientes grandes temas. a) La adopción de un marco legal de justicia transicional, tanto para predios rurales como para territorios étnicos b) El desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad requerida para su implementación; c) El diseño de los instrumentos económicos necesarios para proceder con celeridad a la restitución , y en general a la compensación de las víctimas y a ocupantes secundarios de buena fe; d) ) Medidas de prevención del despojo a través de la formalización y protección de tierras y territorios; e) Integración y coordinación de los proyectos piloto sobre restitución y reparación que vienen realizando el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes; f) Articulación con política de retornos, reubicaciones y las demás políticas sectoriales ;g) Apoyo a las víctimas restituidas para el desarrollo de proyectos productivos; h) Plan de Choque que, usando aún el marco normativo ordinario, busca resolver los casos más problemáticos y más urgentes que afectan a las víctimas del despojo de tierras y desplazamiento, e i) Fortalecimiento de los sistemas de Información, incluyendo el nuevo Registro de Tierras Despojadas.

12. Este plan está orientado de acuerdo con un enfoque integral que complementa la restitución con acciones de protección, prevención, formalización, y se ha formulado teniendo en cuenta enfoques diferenciales para atender a los distintos grupos de víctimas, particularmente, los pueblos indígenas y las comunidades negras; las mujeres, los niños huérfanos dobles, tal como se describe en detalle más adelante en este documento.

13. Asimismo con el fin de dar viabilidad a la implementación de todas las actividades del Plan y especialmente a aquellas que se dirigen al establecimiento y desarrollo de la nueva institucionalidad de la Restitución, se está llevando a cabo un trabajo de Programación y Presupuestación, que tiene como objeto asegurar los recursos de presupuesto nacional para el 2012, en el horizonte de mediano plazo que ha estimado las necesidades de recursos para atender la implementación del Plan.

14. Marco normativo para la justicia transicional: Este marco consiste en procedimientos ajustados a la necesidad de atender el fenómeno complejo y masivo del despojo de tierras en un relativo corto periodo. Incluye dos proyectos, de un lado, el capítulo de Tierras incluido en la Ley de Víctimas actualmente en trámite en el Congreso de la República, que contempla la inversión de la carga de la prueba, las presunciones a favor de las víctimas y términos abreviados. De otro lado, la preparación de los decretos para la

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restitución de territorios indígenas y de comunidades negras en desarrollo del artículo de facultades extraordinarias incluido en la Ley de víctimas.

15. Desarrollo de la institucionalidad para la restitución. Los elementos fundamentales de este Plan son: i) la creación de la Unidad de Gestión Integral de la Restitución; ii) La creación de la Salas de Restitución; iii) La creación de la Superintendencia Delegada para la Formalización, Protección y Restitución de Tierras.

16. En el caso de la Unidad de Gestión de la Restitución se ha procedido de manera inmediata a su organización comenzando por el traslado del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, que será la base de la nueva entidad, para lo cual se está llevando a cabo la adaptación de su plan de actividades y sus formas de operación. Con el mismo propósito se están integrando al Proyecto los tres (3) pilotos apoyados por la CNRR y el DNP.

17. Adicionalmente para la Unidad de Gestión Integral para la Restitución y las Salas de Restitución, se vienen realizando todos los trabajos necesarios, de organización y operación para cumplir con los requisitos legales exigidos para su aprobación.

18. Desarrollo de los Sistemas de Información. En este componente están: i) el establecimiento del Registro de Tierras Despojada como requisito de procedibilidad, y como soporte también para la formalización, ii) el fortalecimiento de los sistemas especializados de catastro, registro, baldíos, etc., que contribuyen con el registro; y iii) el mejoramiento del RUPTA para la prevención y protección.

19. Medidas de Compensación. Tal vez el esfuerzo financiero más grande de la política de tierras en materia de restitución es el que corresponde a la compensación de las víctimas afectadas por el despojo y desplazamiento, especialmente a aquellas que, por fuerza mayor, no pueden regresar al predio original y a las que son segundos ocupantes de buena fe.

20. Proyectos Productivos para el Restablecimiento Socioeconómico. Se ha definido un programa de apoyo a las víctimas restituidas o compensadas, para que puedan recuperar su capacidad productiva a través de apoyos especiales para acompañamiento, asistencia técnica integral y facilidades para la financiación de proyectos productivos que les permita generar sus propios ingresos y lograr la estabilidad económica.

21. Plan de Choque. Conscientes de la gravedad y de las necesidades actuales de las víctimas, se viene implementando un plan intenso para solucionar casos de restitución y formalización buscando resolver los más problemáticos y más urgentes.

22. El actual gobierno asume la responsabilidad de dar los pasos legales, institucionales, financieros y operacionales necesarios para regresar las cosas a su estado constitucional. La inconstitucionalidad, como situación de catástrofe social derivada del conflicto armado, no consiste en que haya más o

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menos víctimas sin reparar, sino en que no haya la disposición y el esfuerzo político, institucional y económico del gobierno para lograrlo efectivamente, y para atacar frontal y decididamente las causas que producen la calamitosa situación.

23. Existiendo esa voluntad y ese compromiso declarado de restituir las tierras despojadas, el diseño y operación de las políticas necesarias para hacerlo exige replantear y coordinar muchas otras políticas de desarrollo rural, de consolidación de la seguridad, de combate a las bandas criminales y extinción del dominio de sus tierras, para que la reparación transforme las estructuras agrarias que han alimentado la violencia y el desplazamiento del campesinado y lo estabilicen territorialmente, para encaminarlo hacia la prosperidad con justicia social.

24. El regreso pleno al orden constitucional, necesita medidas para responder a la violación sistemática de derechos fundamentales de los desplazados y víctimas del conflicto, exige una compleja coordinación de políticas y acciones administrativas, requiere del poder legislativo una definición del marco normativo, del poder ejecutivo que lo convierta en políticas públicas aplicadas y del poder judicial que imparta justicia y proteja los derechos individuales y colectivos a la reparación. La colaboración armónica de las tres ramas del Poder Público, así entendida, tiene la capacidad de lograr el goce efectivo de los derechos de la población despojada de sus tierras y sus territorios.

1. DIAGNÓSTICO: ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS EN COLOMBIA

25. El abandono, pérdida y/o despojo de tierras en Colombia como consecuencia del desplazamiento forzado de la población víctima de la violencia, ha alcanzado magnitudes preocupantes y además se configura como un fenómeno complejo de entender y de responder, teniendo en cuenta la complejidad de las modalidades que ha asumido el despojo de las tierras y la multiplicidad de relaciones de propiedad y de tenencia de la tierra que se constituyen sobre cada predio.

26. El Estado colombiano ha venido adoptando diversas medidas de política con el fin de controlar el fenómeno del despojo y del abandono de tierras y con el fin de reparar a las víctimas de éste fenómeno. No obstante estos esfuerzos han resultado insuficientes ante el tamaño y la persistencia del abandono y despojo de tierras asociados al desplazamiento forzado. Los mayores avances se han observado en la prevención y protección de los derechos de la población en riesgo de desplazamiento y de la población desplazada, así como en el diseño de rutas de restitución, que sin embargo aún deben ser mejoradas, adoptadas e implementadas. Adicionalmente, varias de las agencias del Gobierno involucradas en esta política han diseñado programas especiales y han dispuesto recursos para su aplicación: Acción Social, INCODER, SNR, MIJ, IGAC.

27. Así, el diagnóstico se divide en dos grandes partes: 1.1. Diagnóstico de la situación de la PRD y de la PD en materia de tierras y 1.2. Diagnóstico general de la política actual de tierras para la PRD y la PD, desde los siguientes

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componentes: i) La restitución y los mecanismos subsidiarios de restitución; ii) La prevención del despojo de las tierras abandonadas por la PD; iii) La protección de tierras y territorios; iv) Los sistemas de información y la capacidad institucional.

1.1 Diagnóstico sobre la situación de la PRD y de la PD en materia de

tierras.

28. Para efectos de esta política y de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 se entiende por desplazamiento el abandono o desalojo de la localidad de residencia o del lugar de ejercicio de la actividad económica habitual, a causa de la violencia armada o porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulnerados o se encuentran directa o indirectamente amenazadas, por violaciones masivas a los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o que alteren drásticamente el orden público.

29. Las cifras actualizadas del RUPD a 20 de diciembre de 2010 arrojan un total de 836.425 hogares incluidos en el RUPD, que representan 3'624.426 personas desplazadas. Según la información aportada por el estudio elaborado en el 2008 por el Gobierno Nacional para el levantamiento de la línea de base de los indicadores de goce efectivo de derechos, los hogares de la PD tenían 4.1 personas por hogar antes del desplazamiento a pesar de que algunos de sus miembros originales ya no forman parte del hogar por fallecimiento, asesinato, desaparición o separación voluntaria o forzada después del desplazamiento, los hogares en la actualidad tienen en promedio 5.1 personas por hogar, 24% más que antes del desplazamiento.

30. El Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA) incluye las cifras oficiales de las personas que han manifestado haber dejado predios o que están en riesgo de tener que hacerlo y que han acudido a las autoridades para solicitar la aplicación de medidas de protección sobre los mismos. El acumulado de hectáreas inscritas con fecha de corte a 31 de enero de 2011 en el RUPTA se sitúa en 4.758.602 de las cuales, 2.209.216 has. han sido cobijadas por ruta individual y 2.549.385 has. por ruta colectiva.

31. Las anteriores cifras tienen en cuenta que el RUPTA incluye tanto los predios que han sido abandonados como los predios que se encuentran en riesgo de serlo. Algunas de las medidas de protección colectiva son mixtas; es decir, cubren predios sobre los cuales la población ya ha sido desplazada, y otros en los cuales la población está en riesgo de desplazamiento. Por lo tanto, no puede afirmarse que la totalidad de los predios sobre los cuales se ha solicitado la aplicación de medidas de protección hayan sido abandonados.

32. Debe anotarse que las cifras del RUPTA reflejan las declaraciones de los solicitantes. En ocasiones no es fácil individualizar el predio, razón por la cual la medida de protección se aplica sobre el área que el solicitante proporciona.

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Así, el área protegida no corresponde con el área geográfica de los predios1.

33. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que las medidas de protección se aplican sobre derechos y expectativas de derechos, de tal manera que es posible que sobre un mismo predio se apliquen medidas de protección, tanto para quien alega ser propietario como para quien alega ser poseedor, por ejemplo. Así, las solicitudes de protección no corresponden con el número de predios protegidos. Finalmente, debe tenerse en cuenta que el RUPTA incluye información sobre población que siendo desplazada es posible que haya retornado y que también incluye víctimas que registradas bajo riesgo de desplazamiento a la fecha pueden ser desplazadas.

34. Con las anteriores aclaraciones, las cifras del RUPTA permiten concluir que existen 39.663 solicitudes de protección de predios, que ingresaron por ruta individual de protección, asociadas a un predio abandonado o despojado. Así mismo, a través de la ruta de protección colectiva se han podido identificar, dentro del informe de derechos sobre tierra y territorios, 108.791 derechos y expectativas de derechos, de los cuales, 13.549 se han identificado como derechos sobre predios o territorios que han sido efectivamente abandonados o despojados.

35. A la fecha se registran 39.663 solicitudes de protección en el RUPTA y de ellas 7.520 inscritas en los folios de matrícula inmobiliaria ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos ORIP. Debe anotarse que no todas las solicitudes de protección necesariamente serán registradas ante las ORIP, pues cada una de ellas debe surtir un proceso de calificación. Algunas pueden ser devueltas surtido este proceso por múltiples razones, entre ellas porque no logra identificarse o individualizarse el predio.

36. Del acumulado de los derechos y expectativas de derechos registrados en el RUPTA se identificaron 53.212 derechos como abandonados (13.549 en colectiva y 39.663 en individual), cifra que se recuerda, no necesariamente refleja la situación real de abandono y despojo, por cuanto como se ha expresado reiteradamente, en ruta colectiva predios que originalmente aparecen en riesgo pueden haber sido abandonados. Muestra de ello es que los titulares de algunos predios que aparecen en informes de comités en situación de riesgo, posteriormente solicitan la protección por ruta individual; esto es porque han sido abandonados.

37. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con Acción Social y el Departamento Nacional de Planeación adelantaron una actividad de revisión y organización de la información contenida en las bases de datos oficiales RUPD y RUPTA, orientada a establecer el universo de tierras abandonadas según el acumulado histórico. Este ejercicio permitió determinar que 312.000 hogares dejaron abandonados 358.937 predios en todo el país, con corte a 20 de diciembre de 2010.

38. Los anteriores resultados, se corresponden significativamente con las estimaciones realizadas en la III encuesta de la Comisión de Seguimiento a la

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Política Pública sobre Desplazamiento Forzado basadas en la información recogida en 10.433 encuestas efectivas en 68 municipios del País. Donde se estima que 352.847 familias abandonaron o fueron despojadas de sus tierras durante el período 1980 a 2010.

39. Estas coincidencias permiten establecer que el Gobierno Nacional debe atender aproximadamente 360.000 procesos de restitución de derechos o expectativas de derechos, sobre predios abandonados o despojados de la población desplazada.

40. Tomando las cifras del RUPTA, con corte a 20 de diciembre de 2010 la distribución por calidad de derechos de los predios abandonados por la población desplazada es la siguiente: 46,36% propietario, 26,63% poseedor, 18,57% ocupante, 2.18% tenedor, 0.25% ejerce derechos dentro de comunidades étnicas y el 3,99% corresponde con población en zonas no adjudicables. Si estas tendencias se mantienen para la estimación del universo de hogares que abandonaron predios y que fueron despojados de ellos, se hablaría de la siguiente distribución de derechos: 159.522 propietarios; 101.913 poseedores; 71.081 ocupantes; 8.937 tenedores y 492 pertenecientes a comunidades étnicas.

41. Si se tiene en cuenta la estimación de las calidades jurídicas de la tenencia de la tierra de la PD, puede afirmarse que cerca del 93.25% de la población que abandonó predios o que fue despojada de ellos, ejercía derechos o expectativas de derechos sobre la tierra susceptibles de ser restituidos y que el restante 6.75% no haría parte de los procesos a restituir. Las cifras muestran, sin embargo, que el Gobierno Nacional enfrenta un reto históricamente importante que sólo hasta hace poco se concibió bajo un enfoque restitutivo y reparador

42. Las anteriores cifras muestran un importante avance del Gobierno Nacional en materia de protección. Aun así, algunas zonas del país requieren mayores avances, razón por la cual algunos predios despojados así como algunos predios en riesgo de ser despojados aún no han podido ser protegidos, ni la información analizada.

Gráfica aplicación de medidas de protección.

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a) Fuente: RUPTA y CTAIPD

b) Corte: Diciembre 20 de 2010

43. Los avances en la aplicación de las medidas de protección en territorios étnicos no corresponden a la magnitud de las afectaciones de estas comunidades generadas en el contexto de la violencia armada, en parte por las falencias que tienen los sistemas de información sobre desplazamiento y territorios étnicos, como se puede inferir de los cruces realizados por el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio, con los datos disponibles sobre el número de personas expulsadas de los 150 municipios más expulsores de población desplazada (SIPOD, 2008) y los territorios titulados y en trámite ubicados en estas jurisdicciones (Incoder 2008).

44. Se puede inferir del análisis de los resultados, que en ese grupo de 150 municipios ( expulsores se encuentran 436 resguardos indígenas, ubicados en 77 de estos municipios; es decir, en el 51.3% de los municipios más expulsores existen resguardos indígenas. Así mismo, si en el país existen alrededor 650 resguardos y 436 están ubicados en municipios altamente afectados por la violencia, esto significa que el 67% de los resguardos del país tienen altas probabilidades de estar vulnerados por el desplazamiento forzado. En estas zonas se ubican resguardos en el corredor de la región del Pacífico de las etnias Embera Chami, Katios, Wounana y Eperara Siapidara, así como de las comunidades Awa de Nariño y el pueblo Guayabero de los resguardos del Meta y Guaviare, entre otros.

45. Desde el año 2007 el PPTP diseño y socializó, el procedimiento administrativo de la ruta de protección de derechos territoriales étnicos con el objetivo de validarla y ajustarla para su operación generalizada. La Ruta Étnica establece el proceso de protección y salvaguarda de los derechos territoriales de los grupos étnicos mediante la identificación, la caracterización, el registro y publicidad de la situación de desplazamiento, la activación y puesta en marcha de los mecanismos e instrumentos estatales vigentes dispuestos para superar y regularizar la perturbación del goce de los derechos territoriales y

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patrimoniales

46. En el caso de las tierras colectivas tituladas, de los 155 títulos colectivos de comunidades negras que existen en el país 129 se encuentran en jurisdicción de 20 de los 150 municipios más expulsores de población. En términos de la muestra representa el 13%. Sin embargo, un dato más relevante es el hecho de que 83% de las tierras colectivas de las comunidades negras se ubiquen en el grupo de los más expulsores. En términos de hectáreas, en Colombia se han reconocido a las comunidades negras 5.198.887 hectáreas. De estas hectáreas el 44% está en jurisdicción de los municipios analizados.

47. Estos avances en materia de protección son vitales para lograr el desarrollo de mapas de tenencia material y jurídica sobre cada predio, que serán los insumos básicos para iniciar los procesos de restitución. De igual manera, el Gobierno Nacional enfrenta retos importantes en materia de sistemas de información, de tal manera que pueda gestionarse la restitución y los demás ejes estratégicos de esta política con datos actualizados, completos y articulados, en tiempo real.

1.2 Diagnóstico general de la política actual de tierras para la PRD y PD:

48. El Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 consignó como uno de sus principales programas y proyectos la atención integral a la población desplazada bajo un enfoque de goce de derechos, destinando recursos de hasta $ 4.1 billones de pesos durante el cuatrienio. Estos recursos se orientaron a prevenir el desplazamiento, a atender la emergencia de la situación y a lograr una posterior estabilización e integración socioeconómica.

49. En materia de tierras los mayores avances se han observado en la prevención y protección de los derechos de la población en riesgo de desplazamiento y de la población desplazada, así como en el diseño de rutas de restitución, que sin embargo aún deben ser mejoradas, adoptadas e implementadas. Adicionalmente, varias de las agencias del Gobierno involucradas en esta política han diseñado programas especiales y han dispuesto recursos para su aplicación: Acción Social, INCODER, SNR, MIJ, IGAC. No obstante, estos esfuerzos han resultado insuficientes ante el tamaño y la persistencia del abandono y despojo de tierras asociados al desplazamiento forzado.

50. Principalmente se han identificado dificultades en los siguientes componentes de la política actual: La restitución y mecanismos subsidiarios de restitución, la prevención del despojo, la protección, los sistemas de información y la capacidad institucional.

La restitución y mecanismos subsidiarios de restitución

51. Se ha encontrado que el Estado no cuenta con instancias debidamente especializadas para efectuar los procedimientos y demás actividades requeridas para la restitución de tierras y territorios. La Ley 975 de 2005,

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artículo 1, estableció la reparación a las víctimas como uno de los elementos para facilitar los procesos de paz, dentro de la cual la Restitución como uno de sus elementos comprende entre otras cosas, la devolución de los bienes, de acuerdo con el artículo 46. Para ello ordenó a la Comisión Nacional de Reparación la definición de criterios para la Reparación. En desarrollo de dicha orden, los Decretos 4760 de 2005 y 176 de 2008 ordenaron el diseño de un Programa de Restitución de Bienes con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes y los Comités Técnicos para propiciar los procedimientos de reparación y asesorar técnicamente en el proceso de restitución respectivamente.

52. Sin embargo, los bienes que la Ley dispuso como fuente principal para la Reparación no han sido entregados en su totalidad por parte de los victimarios y así, las instituciones dispuestas para la recuperación de los bienes despojados y su efectiva devolución, han tenido dificultades para lograr los objetivos previstos para el efecto.

53. Así, se identifica como una necesidad de la política de tierras la creación de rutas de restitución, procesos específicos, disposiciones probatorias en favor del despojado, mecanismos de identificación y aclaración de los negocios jurídicos celebrados en perjuicio de la PD, como parte del andamiaje necesario para devolver a la PD los bienes de los cuales fue despojada.

54. Finalmente, se ha encontrado que en la mayoría de los casos las condiciones de seguridad en las entidades territoriales dificultan la implementación del Programa de Restitución de Bienes a la PD y otras víctimas del despojo. Uno de los componentes esenciales a la política de tierras para esta población, consistirá en la disponibilidad de la suficiente fuerza policial y del acompañamiento de las organizaciones de la sociedad civil para garantizar la sostenibilidad del Programa de Restitución de Bienes en el corto, mediano y largo plazo. En síntesis se ha identificado que el goce efectivo de los derechos requiere superar la falta de voluntad política de las autoridades para materializar las medidas jurídicas de restitución y las condiciones de orden público que en ocasiones impiden dicha materialización.

55. En suma, se ha encontrado que uno de los factores que ha impedido la restitución ágil a las víctimas ha sido la falta de una institucionalidad suficiente para la gestión integral de las tierras.

La prevención del despojo de las tierras abandonadas por la PD.

56. Gran parte de la tenencia sobre la tierra tiene fundamento en relaciones informales sobre la misma. Así, los niveles de inseguridad jurídica de los derechos sobre la tierra son altos, lo cual facilita el despojo de la misma bajo el entendido de que a quien despoja le basta hacerse al bien inmueble, de hecho. Consecuentemente, quien es despojado pierde su relación material y/o jurídica con el predio. Por lo tanto, uno de los componentes principales de la prevención consistirá en avanzar en los niveles de formalización de la tenencia de la tierra, con el fin de contar con seguridad jurídica de los derechos que sobre ella se ejercen.

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57. Las acciones preventivas están estrechamente relacionadas con la eficacia del sistema judicial. En efecto, se ha encontrado que el acceso a la justicia para hacer valer los derechos o relaciones de tenencia con la tierra al enfrentarse al despojo presenta dificultades. Así, se incrementan los índices de impunidad y se crean condiciones aptas para despojar de sus derechos sobre la tierra a quienes los ejercían. En el mismo sentido, la jurisdicción especial indígena y el derecho propio de las comunidades negras deben dialogar con el derecho ordinario y la justicia transicional en aras de potencializar sus alcances en función de la restitución de derechos territoriales étnicos.

La protección de tierras y territorios

58. La falta de conocimiento, en algún grado, por parte de las entidades involucradas en la política para la protección de derechos sobre la tierra y los territorios es uno de los factores que ha afectado la implementación de estas medidas, siendo necesario dar continuidad a los procesos de fortalecimiento de la capacidad institucional y comunitaria.

59. Las medidas de protección sobre la tierra y los territorios, incluida la ruta étnica de protección, requieren mayores desarrollos normativos y procedimentales en tanto una parte de los mismos se encontraban consignados en la Ley 1152 del 2007, que fue declarada inconstitucional, por vicios de forma. Adicional a lo anterior, es necesario fortalecer jurídicamente estas medidas de protección, en la vía de lograr un reconocimiento efectivo de los derechos ostentados sobre la tierra por parte de la PD,PRD,OVD y que además de coadyuvar a la prevención del despojo, dichas medidas puedan aportar probatoriamente en escenarios judiciales.

60. La precariedad y falta de sistematización en la información institucional y comunitaria necesaria para identificar los predios, dificulta la individualización requerida de los mismos para realizar las anotaciones de las medidas de protección a favor de los solicitantes, en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria. En el mismo sentido, es evidente la carencia de instrumentos y sistemas de información tanto institucionales, como comunitarios que den cuenta precisa del estado del arte de los territorios étnicos en el país, en cuanto a áreas, cartografía, población, ordenamiento, vocación, usos culturales, potencial productivo, recursos y servicios ambientales.

Los sistemas de información y la capacidad institucional

61. Actualmente no se cuenta con información actualizada sobre el número, calidad, extensión y características de los bienes que han sido despojados. Igualmente no existe información suficiente con respecto a los bienes disponibles para la reubicación cuando la restitución no es posible, o cuando no se cuenta con las condiciones mínimas para hacerlo. Así mismo no existe información sobre los bienes restituidos.

62. Se ha encontrado que el Estado no cuenta con los recursos institucionales, humanos y físicos que se requieren para restituir a la PD las

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tierras de las cuales ha sido despojada, tal como se puso de presente en el eje anterior.

63. Finalmente, los recursos de los que disponen las entidades actuales involucradas en la ejecución de la política de tierras para la PD son insuficientes para garantizar el goce efectivo de los derechos. Se ha identificado como una necesidad de la política la creación de mecanismos de articulación, vías ágiles de comunicación interinstitucional, acceso a la información en tiempo real con el fin de realizar cruces de información y fortalecimiento de la presencia de las entidades en el nivel local a lo largo del país.

2. OBJETIVOS

2.1. Objetivo general de la Política de Tierras

64. Contribuir a restablecer el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, en riesgo de desplazamiento, y otras víctimas del despojo (PD; PRD; OVD) a causa de la violencia armada, sobre la tierra y el territorio, mediante un enfoque de acceso a la justicia integral y diferencial.

2.2. Objetivos específicos de la política

65. Los objetivos específicos de esta política son:

a) Restituir los derechos y las expectativas de derechos relacionados con la propiedad de la tierra y los territorios a las víctimas del despojo, atendiendo a la magnitud y complejidad de este fenómeno, contribuyendo, así mismo, al esclarecimiento de la verdad de las modalidades y efectos del despojo.

b) Prevenir el despojo de tierras y territorios a través de acciones de protección y formalización con el fin de evitar nuevos despojos, contribuir a culminar los procesos de restitución y garantizar la no repetición.

c) Diseñar y poner en marcha un sistema de atención a las víctimas, oportuno, ágil y de bajos costos, que facilite su acceso a la justicia, en articulación con la política de verdad, justicia y reparación.

d) Implementar una jurisdicción especializada que permita el acceso a la justicia transicional relacionada con la política de restitución de tierras y territorios.

e) Contribuir a reparar el menoscabo a la población de buena fe exenta de culpa que resulta afectada al hacer efectiva la restitución de las tierras y territorios.

f) Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población sujeto de esta política mediante su articulación con otras políticas, especialmente las de verdad, justicia y reparación, vivienda, generación de ingresos, retornos y reubicaciones.

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3. ÁMBITO DE ESTA POLÍTICA PÚBLICA

65. Esta política orienta sus esfuerzos a la restitución de las tierras y territorios y a la formalización y protección como elementos de prevención del despojo.

66. En materia de restitución la política se dirige, en primera instancia, a devolver a la población objetivo las tierras y territorios de que ha sido despojada y subsidiariamente, a otorgar compensaciones cuando no es posible la restitución. Cuando sea necesario estos procesos se acompañaran de formalización como culminación eficaz del proceso de restitución y en tanto condición para garantizar la no repetición de los hechos victimizantes sobre las tierras y territorios.

67. También se compensará a los ocupantes secundarios de buena fe exenta de culpa.

68. El despojo de inmuebles es la acción por medio de la cual a una persona se le priva arbitrariamente de su propiedad, posesión, ocupación, o cualquier otro derecho que ejerza sobre un predio; ya sea de hecho, o de derecho, mediante negocio jurídico, actuación administrativa, actuación judicial o por medio de algunas acciones tipificadas en el ordenamiento penal y aprovechándose del contexto de violencia armada. En este sentido, el abandono por razones de fuerza también implica un despojo en la medida que el afectado se ve desprendido abruptamente de la posibilidad de obtener con la explotación de su predio una fuente para su superviviencia.

69. En el caso de los derechos territoriales de grupos étnicos el despojo trasciende la situación forzada de dejar un área determinada, e incluye las privaciones y limitaciones al ejercicio del derecho fundamental al territorio, es decir al acceso, manejo y disfrute pleno de los lugares de uso colectivo e individual, por parte de las comunidades y sus integrantes. De este modo, cualquier afectación al ejercicio de la territorialidad, aunque parcial (una o varias comunidades) deberá considerarse de forma integral frente a la totalidad del territorio.

70. En materia de prevención, esta política está dirigida a evitar nuevos despojos a través de la formalización para consolidar el derecho de propiedad sobre la tenencia informal de la tierra y territorios y a través de la protección del goce efectivo de derechos sobre ella.

4. POBLACIÓN SUJETO

71. La población sujeto de esta política se compone de la población en riesgo de desplazamiento, la población desplazada y las demás víctimas del despojo. Así, la población objetivo a atender, se compone de los siguientes sujetos:

a) Las personas que han sido despojadas material y/o jurídicamente de sus tierras.

b) Los pueblos indígenas y las comunidades negras que han sido despojadas

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material y/o jurídicamente de sus territorios o que se encuentran en riesgo de serlo.

c) Las personas que siendo propietarias, poseedoras u ocupantes, se encuentran en riesgo de desplazamiento.

d) Las personas que siendo desplazadas cuentan con un título formal registrado ante la autoridad competente que acredita su condición de propietario.

e) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien inmueble rural y que sin embargo han solicitado aplicación de medida de protección sobre el predio sobre el cual ejercían posesión.

f) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal y que soliciten aplicación de medida de protección sobre el predio sobre el cual ejercían ocupación.

g) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien inmueble rural, que no han solicitado protección sobre el bien y que sin embargo ejercían posesión sobre el predio que habitaban.

h) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien inmueble rural, que no han solicitado protección sobre el bien y que sin embargo ejercían ocupación sobre el predio que habitaban.

i) Las personas que de buena fe se encuentran ejerciendo la posesión u ocupación de predios que han sido previamente despojados.

72. Las personas que de buena fe se encuentran ejerciendo posesión u ocupación sobre inmuebles a restituir, y que no les sean reconocidos derechos en los procesos de restitución, caso en el cual serán compensados al perder el uso sobre la tierra. Se incluyen en esta política con el fin evitar mayores conflictos y garantizar a las victimas garantías de no repetición.

5. PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA

73. En consideración a la magnitud y la complejidad del despojo, la política de tierras y de territorios colectivos para la población desplazada requiere de una gestión integral de la restitución. Para esto es necesario de un lado, atender y agilizar, los procesos dirigidos a restituir jurídica y materialmente los predios de la población desplazada y despojada, y de otro lado, adelantar integradamente todas las demás actividades que buscan formalizar y proteger los derechos sobre la tierra y territorios como elementos de prevención.

74. De otro lado, la gestión integral de la restitución tiene como propósito agilizar y flexibilizar el acceso a la justicia transicional, por parte de las víctimas del despojo de sus tierras, y para esto es necesario atender todo el proceso que incluye la asistencia a las víctimas; la organización de los casos y expedientes necesarios para sustentar las reclamaciones; el fortalecimiento de los procesos legales y administrativos para decidir sobre la restitución, y

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finalmente, las medidas para promover la cumplida ejecución de los fallos y las decisiones para lograr la restitución material de los bienes.     

75. Uno de los aspectos claves de la gestión integral de restitución, es la adecuación del marco normativo que sustenta los procedimientos judiciales o administrativos para administrar la justicia o resolver sobre derechos, lo cual puede ser alcanzado mediante la adopción de normas de justicia transicional.

76. Un hecho que enfatiza aún más la necesidad de ese ajuste normativo es la circunstancia de que, debido a las modalidades del despojo, frente a un mismo predio pueden aparecer varias reclamaciones de diversas víctimas, y de que su resolución final a través de los procedimiento ordinarios, caso por caso, puede llevar considerable tiempo, implicando un alto grado de incertidumbre jurídica en los procesos. Este ajuste normativo debe permitir la resolución conjunta de todas las reclamaciones que afectan un predio.

77. Otro aspecto crítico para la implementación de la gestión integral de la restitución, es la adecuación institucional de las acciones del Estado, de un lado, para fortalecer las funciones de diversas entidades involucradas en las distintas etapas y componentes de esa gestión integral, y de otro lado, para crear otras, pues se requiere generar una capacidad de integración, coordinación y gestión de todo el proceso, incluyendo la atención centralizada de las víctimas,  función que actualmente no es asumida por ninguna entidad individualmente. Este fortalecimiento requiere un énfasis particular en la adecuación de la administración y operación de justicia relacionada con los procesos de restitución de tierras y territorios.

78. Teniendo en cuenta la magnitud y la complejidad que caracteriza el fenómeno del desplazamiento, y más específicamente el fenómeno del despojo y el abandono forzado de las tierras, así como la urgencia de restituir los derechos de la población víctima de ese despojo, con el fin de restablecer dignamente sus condiciones de vida, y reducir los indeseables efectos sobre los niveles de pobreza y sobre el deterioro de la actividad productiva, es necesario formular una política adecuada específicamente, integral y ágil capaz de enfrentar esta realidad, que ponga en marcha medidas y mecanismos especialmente diseñados para atender esta situación y para lograr los resultados esperados en forma efectiva.

79. La magnitud del despojo de tierras desborda ampliamente la capacidad de las instituciones que atienden normalmente el ordenamiento de la propiedad de las tierras y el desarrollo rural del país. Por esta razón resolver las demandas de restitución y demás acciones orientadas a proteger los derechos de las víctimas alrededor de la propiedad y la tenencia de la tierra, requieren una mayor adecuación institucional. Es necesario que las acciones y los recursos requeridos por las diversas actividades relacionadas con la gestión integral de la restitución se organicen y se articulen en función de procesos especialmente diseñados, y que asimismo los recursos humanos y de distinta índole que se requieren para su implementación, sean especializados y estén exclusivamente dedicados a este propósito.

80. De otro lado, la complejidad que resulta de los reclamos de las víctimas

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sobre la tierra despojada o abandonada, hace que los procedimientos jurídicos normales se tornen insuficientes y limitados para resolver oportunamente y ágilmente esos reclamos. Frente a cada predio existe en principio la reivindicación del propietario, pero también pueden surgir reclamaciones de poseedores u ocupantes que fueron desplazados. Además pueden existir otros ocupantes de buena fe que pudieron tener acceso posterior a la propiedad, razón por la cual las acciones y los procesos de cada uno afecta a los procesos de los demás. Esta complejidad crea una gran demora e incertidumbre cuando, como es usual, los reclamos y procesos legales se desarrollan aisladamente y en distintos momentos.

81. Igualmente la justicia ordinaria no esta suficientemente organizada y especializada para conocer de casos de tierra y en particular aquellos relacionados con el despojo y el abandono en la magnitud y complejidad descritas. En principio los procesos ordinarios están diseñados para resolver casos individuales, cada uno con los correspondientes recursos, lo cual implica una gran demora y una gran incertidumbre sobre la resolución definitiva de los distintos casos que surgen frente a un mismo predio. Por lo tanto es necesario diseñar procesos legales y mecanismos procesales, en el ámbito de la justicia civil transicional, que permitan resolver simultáneamente, en lo posible, los diferentes casos que se presentan alrededor de cada predio, y que los procedimientos aplicables sean abreviados para responder a la urgencia y a la magnitud descritas anteriormente.

82. Este enfoque es útil para entender que las modalidades del despojo son sofisticadas y para aclarar las magnitudes y modalidades del despojo, contribuyendo así al esclarecimiento de la verdad en materia de tierras.

83. La política de restitución de tierras y territorios requiere finalmente, de una aproximación integral en donde las acciones propiamente dirigidas a la restitución o compensación, se complementen y articulen con otras acciones dirigidas a proteger los derechos de las víctimas o de la población en riesgo, a prevenir la mayor ocurrencia del fenómeno del despojo y el abandono forzado, todo con el propósito general de restituir a las victimas y garantizar la no repetición de los hechos victimizantes.

84. Así las cosas, para enfrentar las anteriores dificultades y avanzar en el goce efectivo de los derechos sobre la tierra y el territorio de la población sujeto de esta política, el Estado requiere hacer esfuerzos institucionales con suficiente capacidad de respuesta. Ello es así como quiera que la restitución es una función que se ha adelantado en el marco de los procesos de justicia y paz, pero que ha encontrado dificultades para la entrega material y jurídica de los predios. Una efectiva restitución requiere que el Estado oriente sus recursos físicos y humanos a hacer valer los derechos de las víctimas de manera gratuita. Ello supone la recepción de los casos, la prestación de asistencia jurídica en la apertura del caso, en la consecución de las pruebas para la conformación del litigio y en el impulso del proceso hasta su finalización. Adicionalmente requiere procesos policivos que puedan asegurar una efectiva entrega de las tierras y territorios y mecanismos para asegurar que con posterioridad a la entrega, las personas restituidas podrán gozar de sus derechos sin amenazas o potenciales repeticiones.

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85. En cuanto a escenarios de prevención, la formalización interviene en tanto cierre de los procesos de restitución, coadyuvante en las garantías de no repetición y posee función preventiva y protectora de los derechos de propiedad.

86. Ahora bien, tal como se ha puesto de presente, la resolución de los conflictos sobre la tierra no será sostenible si se soluciona caso a caso. En otras palabras, al momento del fallo, el juez debe contar con la información suficiente para considerar la totalidad de las personas afectadas con la providencia y deberá dar cuenta también, de potenciales soluciones para quienes no son restituidas con el predio en disputa. De tal manera que el Estado deberá contar con mecanismos para la investigación de las formas del despojo y de información en tiempo real sobre la extensión de cada predio y el número de predios disponibles para entregar en compensación. por ejemplo, en caso de que sea la solución a adoptar para quienes no puedan ser restituidos.

87. Para abordar esta problemática y dar cuenta de las características de la política anotadas en líneas anteriores, se han definido 5 ejes estratégicos, 3 de los cuales se consideran centrales (restitución, compensación, prevención), y 2 transversales (desarrollo institucional y sistemas de información ) a partir de los cuales se espera avanzar progresivamente en la garantía y el goce efectivo de los derechos de la PD, PRD y OVD en materia de tierras y territorios, haciendo la salvedad de que el enfoque diferencial de género y étnico es transversal e impregna toda la política de tierras por lo que merece un capítulo aparte en que se explicarán los lineamiento de política al respecto, pero sus acciones y actividades se ven reflejados en el cuerpo de los distintos ejes estratégicos.

88. Esta política trabajará en formalización y protección como elementos necesarios para la prevención, entendiendo que estas medidas son la condición de la sostenibilidad y viabilidad de la Política que se presenta. En efecto, toda medida correctiva y reparadora que sea adoptada por el Estado será insuficiente mientras no se acompañe de mecanismos que eviten la continuidad del problema o su repetición. De una parte, se espera que las medidas apoyen la reducción de los desplazamientos con miras a un tiempo finito del Estado de Cosas Inconstitucional. De otra, se espera que las medidas sean útiles para garantizar la no repetición con miras a una real transición a condiciones de paz.

89. Paralelamente esta política propone 2 ejes transversales que constituyen instrumentos necesarios a partir de los cuales se debe implementar la política: los sistemas de información y el desarrollo Institucional.

90. Para el desarrollo de esta política se considera un marco de referencia que entre otros y sin perjuicio de posteriores desarrollos, tendrá en cuenta los siguientes principios:

a) Principio de Participación. La política debe contemplar espacios de participación de PRD, la PD y OVD, de las autoridades étnicas, de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento

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Forzado y demás organizaciones de la sociedad civil, para lo cual deberá garantizarse, entre otras, el adecuado acceso a la información.

b) Principio de Igualdad y enfoque diferencial. La política debe garantizar la igualdad en su implementación ofreciendo especiales garantías y medidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de violaciones de sus derechos humanos como las mujeres, los niños, niñas y adolescentes, los pueblos indígenas y las comunidades negras.

c) Principio de Responsabilidad y Eficiencia. La política debe fortalecer la capacidad institucional de cada entidad y del Estado en su conjunto teniendo en cuenta las competencias de las entidades del orden nacional, territorial y étnico-territorial. Adicionalmente debe definir claramente las diferentes responsabilidades entre las entidades del Estado, tanto del orden nacional como del orden territorial, estableciendo las tareas, acciones y funciones y teniendo en cuenta los principios de cooperación armónica, subsidiariedad y complementariedad. Igualmente deberán definirse las responsabilidades de las autoridades indígenas y de los consejos comunitarios en los que resulte pertinente, de manera conjunta y concertada en el marco del derecho a la consulta previa, libre e informada.

d) Principio de Sostenibilidad. La política debe definir mecanismos y procedimientos idóneos y sostenibles en el corto, mediano y largo plazo para alcanzar los objetivos propuestos, de acuerdo con los parámetros de progresividad que sean definidos, sin dejar de lado las estimaciones y proyecciones que permitan visualizar los rangos y los órdenes de magnitud de los recursos necesarios para dar viabilidad y sostenibilidad a la implementación de la política.

e) Principio de Coherencia. La política debe guardar coherencia y coordinación con otras políticas que complementan o condicionan su implementación, principalmente las de: desarrollo rural, vivienda, generación de ingresos, seguridad individual, prevención del desplazamiento forzado, verdad, justicia, reparación y no repetición, retornos y reubicaciones, así como con los distintos sistemas de información y con los programas y planes específicos para la atención integral a la población desplazada.

f) Principio de Evaluación y Ajuste. La política debe garantizar el monitoreo, ajuste, evaluación y rendición de cuentas desde la etapa de su diseño.

91. Estos principios orientarán la formulación e implementación de la política, de tal manera que el diseño de los mecanismos de implementación y su puesta en marcha atenderán los criterios aquí establecidos.

6. ESTRATEGIAS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS

6.1 Restitución

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92. Por restitución se entiende la recuperación jurídica y material de los derechos sobre las tierras y/o los territorios, de las víctimas individuales o comunidades étnicas que fueron despojadas de ellas, restableciendo las condiciones presentadas al momento del despojo sin perjuicio de la eventual formalización de derechos que acompañe la acción restitutiva.

93. La restitución constituye la forma preferente de reparación a las víctimas, sin perjuicio de las medidas de indemnización, rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición, que conforman la política de reparación integral. De la misma manera, en aquellos casos en los que procede el derecho a la restitución pero no es practicable, por diversas razones, se puede acudir a medidas subsidiarias para compensar la imposibilidad de restituir el mismo bien.

94. Para recuperar jurídica y materialmente el goce sobre las tierras y los territorios, es necesario aclarar cuál es el derecho que le corresponde a cada víctima que alega haber sido despojada, y además esclarecer el alcance de cada derecho cuando hay más de un reclamante sobre el mismo predio.

95. El esclarecimiento de los derechos en Colombia reclama un escenario jurídico adecuado que permita sortear las dificultades y obstáculos que surgen en la aplicación de la normativa ordinaria pues ésta no contempla reglas especialmente diseñadas en el contexto del conflicto Colombiano.

96. Esta es la razón por la cual muchos despojados se ven privados del acceso a la justicia y por ende de la oportunidad de ejercer acciones legales, o que estas sigan en curso después de varios años de iniciadas con la inminencia de ser desestimadas por estar supeditadas a esquemas probatorios convencionales, términos de caducidad de las acciones bastante cortos y por no tener un acompañamiento estatal que les permita defender adecuadamente sus derechos sobre la tierra.

97. Para superar las dificultades señaladas, esta política crea una justicia transicional especializada para la restitución de las tierras. Se entiende por justicia transicional el conjunto de medidas adoptadas por un Estado para atender situaciones no ordinarias como consecuencia de procesos internos de violencia masiva, en los que la sociedad civil ha sufrido grandes pérdidas económicas, sociales y psicosociales. A través de la justicia transicional se buscan espacios de perdón y reconciliación, así como mecanismos de reparación para las víctimas de la violencia.

98. Dentro de la justicia transicional para la restitución se destaca un procedimiento jurídico simple y especializado, administrativo y judicial, que contempla particularidades para reglas de segunda instancia y normas innovadoras relativas al régimen probatorio como: i) Inversión de la carga de la prueba; ii) Presunciones de despojo; iii) Flexibilización en el aporte de pruebas; iv) Flexibilización en la valoración del acervo probatorio y términos breves, buscando agilidad y efectividad en la resolución de las disputas.

99. Este marco normativo debe incluir las acciones que comprende la gestión integral de la restitución: la atención a las víctimas, la organización de los

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casos, los procesos judiciales y administrativos y las medidas encaminadas a la ejecución de los fallos y decisiones. Por lo tanto, una de las actividades centrales de este eje consiste en la creación de diversas rutas y procedimientos de restitución, judiciales y administrativos, propios de justicia transicional, necesarias para orientar a los operadores de la justicia, las instituciones y las víctimas.

100. La efectiva restitución de los derechos y las expectativas de derechos sobre la tierra y los territorios requiere que además del restablecimiento del derecho, se asegure la ejecución de los fallos y decisiones administrativas. Por lo tanto se avanzará en el diseño de procedimientos y mecanismos que permitan agilizar la entrega de los bienes despojados. Adicionalmente se diseñaran e implementaran medidas que faciliten el goce efectivo de los derechos sobre la tierra y los territorios.

101. Dadas las circunstancias del país, la restitución es un fenómeno complejo y masivo, debido, de una parte, a los distintos tipos de víctimas y reclamos que pueden surgir en el proceso de restitución, y de otra parte, a las diversas modalidades a través de las cuales se realizó el despojo, y finalmente, al gran número de hogares y comunidades que han sido afectados por el despojo.

102. Frente a los derechos relacionados con la tierra, proceden reclamos de varios tipos de víctima, principalmente de los propietarios, los poseedores y ocupantes en el caso de la propiedad individual y en el caso de los territorios, reclamos de las comunidades étnicas.

103. En el caso de los poseedores a quienes se les restituya su expectativa de derecho sobre el predio, se les restablecerá su posesión y se declarará en la misma sentencia que ordene la restitución, la prescripción adquisitiva de dominio, consolidando de esta forma el derecho de propiedad en su favor en caso de que así proceda, de acuerdo con el marco constitucional y legal vigente.

104. El restablecimiento de las expectativas sobre la propiedad de los ocupantes consiste en el reconocimiento del cumplimiento parcial o total, por parte del ocupante, de los requisitos necesarios para acceder a la titulación de los baldíos. Las disposiciones vigentes reconocen, además, el tiempo del desplazamiento del ocupante como equivalente al tiempo de ocupación para el cumplimiento de los requisitos de la titulación.

105. En el caso de los ocupantes, éstos tienen derecho a que se les restablezca la expectativa que tenían sobre la propiedad del baldío que ocupaban y adicionalmente se les titule, consolidando el derecho de propiedad en su favor en caso de que así proceda, de acuerdo con el marco constitucional y legal vigente, como los procedimientos que se diseñen en aplicación de esta política.

106. Cuando exista más de un ocupante reclamando un mismo baldío, el proceso de restitución le restablecerá la expectativa de derecho a quien cumpla de mejor manera las condiciones establecidas en la normatividad y, a los demás ocupantes de buena fe se les compensará por el menoscabo sufrido

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a raíz del despojo de la tierra que usaban.

107. En el caso de los pueblos indígenas y de las comunidades negras que han sido limitadas o privadas en el ejercicio de sus derechos territoriales a la propiedad colectiva, posesión ancestral u ocupación tradicional sobre los territorios, la restitución implica el conjunto de acciones tendientes a asegurar el restablecimiento de este derecho, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

108. La restitución como componente reparador debe ir acompañado de medidas que permitan a la víctima recibir el predio restituido libre de gravámenes, principalmente impuestos, servicio públicos y obligaciones crediticias, contraídas durante el periodo del desplazamiento con el fin de facilitar de manera inmediata su uso productivo.

109. La restitución es uno de los componentes para la reparación a las víctimas, pero no asegura la reconstrucción de las condiciones materiales y del tejido social de las cuales disfrutaban, necesarias para quienes desean volver a los predios despojados o abandonados. Así, esta política se articulará con la política de retornos y reubicaciones, vivienda, generación de ingresos y Desarrollo Rural con el fin de que la restitución a las víctimas, esté acompañada de las medidas y mecanismos previstos en dichas políticas y pueda facilitarse a las víctimas la reconstrucción de los entornos necesarios para el reasentamiento.

110. Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio del posterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:

Actividades

111. Marco Legal de Justicia Transicional para la Restitución. Los esfuerzos de este Gobierno se han encaminado hacia el desarrollo de un marco de justicia transicional, a través del capítulo de restitución de tierras contemplado en el proyecto de ley 085 de 2010 acumulado con el proyecto de ley 107 del mismo año, que cursa en el Congreso de la República.

112. El procedimiento aquí contemplado incorpora y desarrolla entre otras, las medidas sugeridas por la Corte Constitucional en el auto 008 de 2009, como la inversión de la carga de la prueba y las presunciones de despojo. Se trata de una iniciativa que dotará a las víctimas de un marco jurídico adecuado que resuelve los principales problemas de acceso a la justicia hasta ahora presentados, entre otras cosas en lo relativo a la mora en la toma de decisiones y obstáculos probatorios.

113. Marco Legal de Justicia Transicional para la restitución de territorios étnicos. Con este propósito y en desarrollo de las facultades extraordinarias del articulo incluido en el proyecto de Ley de Víctimas para el establecimiento del marco legal de la atención, reparación integral y restitución de las comunidades étnicas, se viene elaborando una normativa en que se propone incluir un procedimiento especial para la restitución de los

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derechos de estas comunidades sobre sus territorios garantizando la Consulta Previa y la ejecución de acciones asertivas con enfoque diferencial.

114. Plan Choque. Plan de Choque que, usando aún el marco normativo ordinario, busca resolver los casos más problemáticos y más urgentes que afectan a las víctimas del despojo de tierras y del desplazamiento. Las acciones de restitución se encaminan principalmente por vía administrativa, por tratarse de casos supeditados a resolución por parte de la misma administración a través de figuras como la revocatoria directa del acto administrativo, entre otras.

115. Lo anterior, en razón al afán del Gobierno de iniciar acciones de restitución previo a la expedición de la ley que avanza en el Congreso, para otorgar soluciones prontas a las víctimas que sean susceptibles de recobrar la titularidad de los inmuebles sin la intervención del Juez en los casos que así sea posible.

116. Alivio de Pasivos. El Gobierno Nacional, ha desarrollado tareas de análisis para buscar soluciones que ya se han esbozado en el cuerpo de la ley en trámite, en tal sentido se diseñará un Programa que incluirá un conjunto de medidas que permitan en forma pertinente y efectiva, eliminar los pasivos de distinto tipo, como créditos, servicios públicos e impuestos, que se hubieren podido causar durante el tiempo del desplazamiento a fin de viabilizar nuevamente el uso productivo de los predios restituidos.

117. Proyectos Piloto: La implementación de esta política requiere la documentación y/o validación de las medidas aquí previstas, con el fin de identificar los problemas a resolver y obtener las recomendaciones correspondientes con base en información empírica y trabajo de campo. Para tal efecto, se viene realizando una labor de integración y coordinación de los pilotos ejecutados por el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (Chivolo, Carmen de Bolívar, Tibú, Cajamarca, Tuluá, San Francisco, Magdalena Medio y Copey), y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (Turbo, Chengue y Mampuján) con el propósito de armonizar metodologías y hacer una interpretación consolidada de sus resultados.

118. De igual manera los equipos de investigadores y técnicos que participan en estos pilotos así como los recursos disponibles se están incorporando en el proceso de construcción de la nueva institucionalidad para la restitución prevista por la ley. La política de tierras recoge la experiencia del Comité Técnico Especializado del orden nacional, asesor de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación

119. Adicionalmente, se analiza la posibilidad de ejecutar pilotos adicionales, para lo cual se han venido definiendo los criterios y metodología para su selección territorial, proceso en el que estudiarán las propuestas de la Comisión de Seguimiento.

6.2 Medidas de Compensación.

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120. Por medidas de compensación se entiende el conjunto de recursos, disposiciones, mecanismos y procedimientos desplegados por el Estado de manera preferencial y diferenciada, para remediar a la población víctima cuya restitución no fue procedente, y a la que con posterioridad al despojo se asentó de buena fe sobre un predio objeto de restitución.

121. En el caso de los primeros, procede la compensación como mecanismo alternativo ante la obligación de restituir, y en el caso de los segundos, para remediar la afectación que corresponda por haber perdido los derechos sobre la tierra en la cual desempeñaban su actividad económica, obtenían su sustento y según proceda las expectativas de derechos sobre la tierra por los años de ocupación o posesión que de buena fe ejercieron sobre ella.

122. El Gobierno es consciente de que la ejecución de la política de restitución puede verse obstaculizada al momento de su materialización por riesgos eventuales para la vida e integridad de las víctimas al momento de retornar a un predio ubicado en zonas de alto riesgo de inundación, derrumbe u otro desastre natural, o en el caso de que existan otros riesgos o razones de fuerza mayor que representen un peligro palmario y potencial para la víctima.

123. También el Gobierno es consciente de que la ejecución de la política de restitución puede verse obstaculizada al momento de su materialización, al generarse controversias y conflictos entre los titulares de la acción con derecho a la restitución y poseedores u ocupantes de buena fe exenta de culpa que se hallan asentado posteriormente sobre las tierras que deberán ser restituidas jurídica y materialmente a su propietario, poseedor u ocupante despojado, por lo cual existen algunos casos en los que será necesario aplicar medidas de compensación para evitar que la aplicación de la ley genere conflictos sociales en el campo y de la misma forma garantizar a las víctimas que su permanencia en la tierra restituida sea pacífica.

124. Este eje estratégico dirige sus esfuerzos a la siguiente población:

a) Las personas que de buena fe adquirieron la propiedad o se encontraban ejerciendo la posesión u ocupación en un predio previamente despojado,

b) Las víctimas que no pueden ser restituidas por centrarse sus pretensiones sobre un predio que previamente fue despojado a otra víctima.

c) Las víctimas que no pueden ser restituidas por existir riesgos que amenazan su vida o integridad personal.

125. La población desplazada de tierras, ubicada en el sistema nacional de zonas protegidas y Ley 2ª de 1959, únicamente cuando tengan un título formal expedido por autoridad competente, y cuando el título preexista a la

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conformación de la zona protegida, podrán ser objeto de compensaciones conforme a Programas que desarrolle el Gobierno Nacional.

126. En estos casos en los que procede el derecho a la restitución pero no es practicable, por las razones señaladas, se puede acudir a medidas subsidiarias para compensar la imposibilidad de restituir el mismo bien.

127. Para ello se avanzará en la definición de eventos, mecanismos, parámetros, y criterios para la aplicación de la compensación como medida de restitución subsidiaria para víctimas.

128. En el caso en que se entregue otro bien a la víctima, ésta deberá renunciar a los derechos sobre el predio del cual fue despojada, a favor del Estado, con el fin de evitar la doble reparación.

129. Los mecanismos subsidiarios a la restitución pueden adoptar diversas formas: la entrega de otro bien como compensación en especie, el pago en dinero o con otras formas de títulos valor. La aplicación de las medidas de compensación se realizará de acuerdo a la reglamentación que será expedida para el efecto teniendo en cuenta criterios de equidad y transparencia.

130. Las medidas subsidiarias de restitución en el caso de los pueblos Indígenas y Comunidades afrocolombianas comprende el conjunto de medidas desplegadas por el Estado destinadas a garantizar la compensación en especie con tierras cuya calidad y estatuto jurídico sean de similar categoría, de conformidad a la reglamentación expedida para el efecto, avalada por la respectiva comunidad en el marco del derecho a la consulta previa, libre e informada.

131. Teniendo en cuenta que las tierras disponibles para ser utilizadas como medida compensatoria a la restitución son limitadas, la recuperación de los bienes de manos de los victimarios, a través de la justicia, constituye fuente importante de financiación de la presente política.

Actividades

132. Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio del posterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:

1) Definición de las medidas de compensación.

133. Se identificarán y evaluarán mecanismos que permitan remediar la afectación que corresponda por haber perdido la opción de explotación de la tierra sobre la cual los ocupantes secundarios desempeñaban sus actividades y obtenían su sustento.

134. Esta actividad busca identificar las formas a través de las cuales se puede remediar la afectación por la pérdida del derecho o expectativas de derecho sobre la tierra, reparando la capacidad para generar ingresos de manera suficiente y sostenible.

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135. Ello supone que los mecanismos que se propongan en desarrollo de esta actividad deben considerar la arquitectura y la oferta institucional prevista en la Política de Generación de Ingresos, cuyo objeto consiste precisamente en desarrollar e incrementar el potencial productivo de la población sujeto, aprovechando sus capacidades y creando las oportunidades para que pueda acceder y acumular activos, sin perjuicio de otros mecanismos que puedan desarrollarse en el marco de esta política.

136. Adicionalmente, las actividades aquí consignadas deberán estar fuertemente articuladas con la política de retorno y reubicación y con la política de vivienda. Ello es así como quiera que una adecuada articulación permitirá avanzar hacia la recuperación económica o el restablecimiento de los proyectos de vida de las víctimas, la creación de condiciones de acceso a los activos productivos y facilitará la inserción en condiciones de dignidad y equidad a los procesos locales y regionales de desarrollo rural.

137. Reglamentación de las Medidas de Compensación. Las medidas de compensación serán objeto de reglamentación por parte del Gobierno una vez se expida la ley de víctimas, y en tal sentido se adelantarán estudios económicos y jurídicos determinando las reglas de la compensación, su procedencia y forma de pago entre otros, atendiendo a criterios de equidad y transparencia.

6.3 Prevención

138. Para efectos de esta política, por prevención se entiende el conjunto de medidas creadas para evitar el despojo (material y/o jurídico) de los bienes inmuebles a la PRD, PD y OVD sobre los cuales han ejercido derechos y/o actividades de uso y explotación; o las garantías de no repetición para aquellas personas a las que ya se les haya restituido su derecho.

139. En el caso de los pueblos indígenas y las comunidades negras, la prevención se entiende como el conjunto de medidas destinadas a evitar el despojo (material y/o jurídico) y otras formas de vulneración de los derechos territoriales étnicos, para salvaguardar este derecho fundamental.

140. La prevención en conjunto es una línea estratégica cuya concreción es posible gracias a la interacción de dos subcomponentes adicionales, como son la protección y la formalización.

6.3.1 Protección

141. Por protección se entiende el conjunto de mecanismos cuya finalidad es amparar los derechos de propiedad sobre los bienes inmuebles de quienes han tenido que abandonarlos o están en riesgo de tener que hacerlo a causa de la violencia, protegiendo la voluntad de disposición del inmueble por parte de los titulares de derechos.

142. Dichos mecanismos también buscan: i) Para los derechos que, por su naturaleza no se inscriben en los folios de matrícula inmobiliaria, hacer

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publicidad de la relación que tiene la persona con el predio objeto de protección; ii) Identificar y reconocer los derechos y las actividades que ejercían las personas en relación con sus predios antes de la ocurrencia del desplazamiento; y iii) Dejar constancia sobre su existencia y ejercicio, con carácter preventivo, si existe el riesgo de desplazamiento.

143. En cuanto a su naturaleza jurídica vale decir, que de acuerdo al sistema registral, la medida de protección es una medida cautelar que no retira al bien del comercio, por lo tanto, un derecho de propiedad sobre un bien protegido puede ser enajenado si se realiza la cancelación de la medida por parte del titular de la misma, o se cuenta con la autorización de enajenación por parte del CTAIPD correspondiente dependiendo si la protección se realizó por ruta individual o ruta colectiva. En el caso de la medida de protección a favor de poseedores, tenedores u ocupantes, su naturaleza es publicitaria, y por lo tanto, los titulares del derecho de dominio pueden enajenar su derecho de manera libre y sin condiciones.

144. En el caso de poseedores, ocupantes o usufructuarios, sin antecedente registral sobre el bien inmueble, la protección comprende las medidas adoptadas para lograr la identificación, el reconocimiento y publicidad de estas relaciones jurídicas.

145. En el caso de las comunidades indígenas y negras, la protección se entiende como la aplicación de mecanismos que contribuyan a la salvaguarda de los derechos territoriales afectados por la violencia, el desplazamiento y/u otro tipo de impactos negativos, en los términos señalados por la Corte Constitucional en la orden 5ª del Auto 005 de 2009.

146. La Ruta Étnica establece el proceso de protección y salvaguarda de los derechos territoriales de los grupos étnicos mediante la identificación, la caracterización, el registro y publicidad de la situación de desplazamiento, la activación y puesta en marcha de los mecanismos e instrumentos estatales vigentes dispuestos para superar y regularizar la perturbación del goce de los derechos territoriales y patrimoniales.

147. La protección de los derechos sobre tierras y territorios de la PD, PRD y OVD es una de las principales vías para avanzar en la acción preventiva del Estado. Cada medida de protección proveniente de la ruta individual y registrada ante la autoridad competente impide que se vulnere al propietario su derecho a disponer libremente del predio, por lo cual se requiere que para efectuar las transacciones sobre el inmueble, éste solicite a la autoridad competente el levantamiento de la prohibición de enajenar. Cuando la medida de protección proviene de la ruta colectiva, la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria impide la realización de transacciones sobre los predios sin el levantamiento de la medida de protección por parte de los CTAIPD.

148. Es preciso aclarar que las medidas de protección inscritas por parte de los poseedores, ocupantes o tenedores, no afectan los derechos que corresponden al propietario para disponer libremente de su bien. No obstante, dichas medidas de protección aparecen en el folio de matrícula inmobiliaria que identifica el predio abandonado como protección de los derechos que

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correspondan en su medida al poseedor, ocupante o tenedor.

149. Dado que el desplazamiento forzado es un fenómeno que aún se presenta en diferentes regiones del país, y teniendo en cuenta que la protección patrimonial es el mecanismo que tiene el Estado colombiano en materia de prevención frente a las consecuencias negativas que acarrean el desplazamiento forzado y los escenarios de violencia sobre la población, se considera necesario implementar las medidas de protección en lugares de riesgo inminente de desplazamiento, de expulsión y recepción de población, así como el adecuado seguimiento y mantenimiento de la protección que hasta el momento se ha implementado vía Ruta de Protección Colectiva.

150. Con estas medidas se evita el despojo jurídico de las tierras y territorios, y se permite una mejor acción represiva en el caso del despojo material. La continuidad y mejoramiento en la aplicación de las medidas de protección contribuye a fortalecer las medidas de prevención.

151. Es necesario formular y poner en marcha mecanismos para contrarrestar los efectos nocivos de las medidas de protección asociadas a hechos delictivos como amenazas o extorsiones.

152. En cuanto al subcomponente de protección se adelantan las siguientes actividades:

Actividades

153. Fortalecimiento de las medidas de protección. Se adelantarán propuestas de tipo normativo y procedimental que lograran precisar y regular las competencias de cara a la nueva institucionalidad, los procedimientos a surtirse en el marco de las Rutas de Protección Patrimonial y el manejo y consolidación de la información que consta en el RUPTA, cuidando de incluir, entre otra, aquella sobre los titulares de derechos como la de mujeres, niños, niñas y adolescentes.

En ese sentido, se consolidará a nivel regional el trabajo señalado anteriormente y en consecuencia se seguirá trabajando en pro de la anotación oportuna y efectiva de la medida de protección en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios declarados.

154. Se implementarán las medidas de protección en lugares de riesgo inminente de desplazamiento, de expulsión y recepción de población.

155. Promover los mecanismos adecuados para la efectiva apropiación institucional enfocada a la aplicación de la Ruta de Protección de los Derechos territoriales étnicos.

156. Operación del nuevo módulo étnico en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados – RUPTA-.

157. Propuestas normativas. Se continuará impulsando la expedición de las normas referidas en el aparte de restitución, que entre otras cosas, mejore la

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protección de territorios de comunidades étnicas, teniendo en cuenta que el desplazamiento forzado, el despojo y otras vulneraciones a los derechos territoriales, afectan gravemente dichas comunidades, y que tales afectaciones merecen atenderse con un enfoque diferencial que logre prevenir y reparar integralmente todo el conjunto de vulneraciones que ello implica.

Se impulsarán propuestas de tipo normativo que permitan a las entidades competentes, solicitar y abrir los folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación en los cuales se anote la medida de protección a favor de los ocupantes que dejaron abandonados, o se encuentran en riesgo de abandonar baldíos que no cuentan con antecedente registral.

Se desarrollarán propuestas normativas que precisen competencias, alcances y procedimientos para que los CTAIPD actúen en el marco de las autorizaciones de enajenación y transferencia de derechos sobre bienes protegidos, en el levantamiento de las declaratorias de desplazamiento y en el procedimiento de cancelación de tales medidas, teniendo en cuenta que el fenómeno de ventas masivas, atenta contra los derechos patrimoniales de los titulares de derechos que se ven obligados a vender, contrariando los principios constitucionales de acceso a la propiedad y la función social de la misma, a los principios de la política de reforma agraria que contempla la Ley 160 de 1994 en lo referido al acceso progresivo a la propiedad rural y la misión de acción en contra de la indebida acumulación de la tierra.

6.3.2 Formalización

158. La Formalización constituye un conjunto de acciones dirigidas a legalizar o establecer la titularidad de los derechos ejercidos por las personas sobre los predios, para fijar en el patrimonio de la persona, el pleno derecho de propiedad sobre la tierra.

159. Actualmente, las enormes y costosas consecuencias negativas de la informalidad de la propiedad rural en Colombia, principalmente en términos del desplazamiento forzado que afecta dolorosamente la vida de las víctimas y sus familias y, en grado mucho menor, la vida de toda la población incluyendo la urbana, hace necesario dejar a un lado el concepto meramente privatista en relación con el tema, por cuanto desde hace tiempo dejó de ser un problema privado y hoy es un problema público que le concierne al Estado y a sus instituciones.

160. En este sentido, es tal el tamaño y la complejidad del problema de la informalidad de tierras particulares, que trasciende el problema individual, afectando los mercados de tierras, la producción agropecuaria, la inversión pública rural y la asignación de los recursos en el campo, para convertirse en un problema de interés público, sumado a que obstaculiza en gran manera la restitución y facilita el despojo.

161. La formalización implica otorgar seguridad jurídica a través del saneamiento jurídico de la posesión, la ocupación y la denominada falsa tradición sobre los bienes inmuebles, para apoyar los procesos de prevención

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y restitución.

162. En el caso de los pueblos indígenas y las comunidades negras, constituye un conjunto de acciones dirigidas al reconocimiento (social y estatal) y seguridad jurídica de los derechos territoriales étnicos bajo las figuras de Resguardos y Territorios Colectivos.

163. Es indispensable adoptar medidas que resuelvan principalmente el problema de la inseguridad en los derechos sobre la tierra que sufre la población rural previniendo el despojo de tierras y facilitando la protección de predios frente a la repetición del despojo.

164. Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio del posterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:

Actividades

165. Programa de Formalización de la Propiedad Rural. Se creará el programa de formalización de la propiedad rural adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con una Unidad Coordinadora que buscará la creación mediante decreto de la Comisión Intersectorial y las subcomisiones regionales de formalización de la propiedad rural, con el fin dictar las directrices de la política de tierras en materia de formalización y garantizar la ejecución de los proyectos regionales que están siendo liderados por los Gobernadores y Alcaldes.

166. Modalidades operativas de Formalización. Se realizarán pilotos de formalización en distintos lugares del país, conforme a las estrategias y procedimientos definidos por la Unidad Coordinadora adscrita al Ministerio de Agricultura, buscando traer a la formalidad a cientas de hectáreas poseídas de espaldas a las disposiciones legales.

167. Capítulo de Formalización en la Ley de Desarrollo Rural Se elaborará el Proyecto de Ley de Desarrollo Rural en el cual se dedica un capítulo especial a la Formalización de la Propiedad Rural. Este capítulo resuelve la dispersión normativa en materia agraria y prevé un procedimiento especial, ágil y expedito de formalización; promueve la competencia en cabeza de la justicia agraria; e institucionaliza el Programa Nacional de Formalización como una política de Estado que sirva de canal para facilitarle el acceso a la justicia y la obtención de los títulos de propiedad a la población más vulnerable del campo.

168. Plan de contingencia para la atención (inicio y culminación) de los procesos de formalización y seguridad jurídica de los territorios étnicos: Se realizará un plan que contemple la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas y para la adjudicación, aclaración y deslinde de territorios colectivos de comunidades negras en zonas focalizadas.

169. Campaña masiva de divulgación de derechos territoriales étnicos y sus mecanismos de protección, formalización y restitución. Se

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realizará dicha campaña, dirigida a funcionarios de entidades con competencia, autoridades y comunidades étnicas, academia y sociedad civil en general, teniendo en cuenta el contexto sociocultural de las comunidades en riesgo.

170. Se realizarán proyectos tendientes al fortalecimiento de los planes de vida y etnodesarrollo de comunidades focalizadas a través de proyectos productivos.

171. Capacitación. Finalmente, se busca mejorar la capacidad del Estado para mejorar la acción preventiva y la reacción ante la problemática del desplazamiento a partir de dos actividades concretas: lograr convertir las rutas de acceso a la justicia reparativa para la PD, PRD y OVD en materia de público conocimiento a través de estrategias de comunicación e información a la población objetivo y capacitar a los funcionarios del Estado con el fin de que la respuesta institucional en todas y cada una de las instancias sea unívoca y coordinada. Este último eje responde a las experiencias y retroalimentación a los programas de atención a la población desplazada y de aquella recogida en las dinámicas de participación con las organizaciones de víctimas y otros sectores de la sociedad civil y de la cooperación multilareal, donde se han evidenciado dificultades en la divulgación de la política, generando pérdida de oportunidades por desconocimiento de quienes requieren atención. De otra parte, se han encontrado algunas dificultades para difundir la política a instancias territoriales, de tal manera que cuando la población acude al Estado, los funcionarios competentes no logran articular las actuaciones administrativas pertinentes, de conformidad con la política creada para el efecto.

6.4 Desarrollo Institucional:

172. Se concluyó en la Sentencia T- 025 de 2004, que es indispensable fortalecer las Instituciones del Estado ante su precaria capacidad de respuesta a los requerimientos y necesidades de la población desplazada, lo cual es apenas entendible si se tiene en cuenta que las entidades del Estado en el momento de su creación e implementación, no fueron diseñadas para atender problemas de tal magnitud.

Por lo anterior, uno de los componentes de la política de restitución, va ligado al desarrollo institucional que permitirá la creación de entidades capaces de dar respuesta efectiva a los requerimientos de la población despojada de sus derechos sobre la tierra.

173. Se entiende por Desarrollo Institucional las acciones dirigidas a dotar de recursos jurídicos, técnicos, económicos, informáticos, y humanos suficientes, al conjunto de entidades nuevas o existentes responsables de dar aplicación adecuada, a las estrategias de restitución, prevención, compensación y sistemas de información, definidas en la presente política a los mecanismos de coordinación y articulación para la gestión integral de las mismas.

174. La institucionalidad se entiende como la suma de organizaciones y las reglas mediante las cuales esas organizaciones se relacionan y obtienen

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resultados. El diseño de política, al incluir objetivos y metas (en la forma de productos y servicios intermedios que conducen a un resultado final esperado), es uno de los insumos necesarios para que la institucionalidad funcione con los incentivos adecuados. En otras palabras, la efectividad de la institucionalidad es dependiente del diseño integral de la política y al mismo tiempo la efectividad de la política requiere de un diseño institucional adecuado.

175. La institucionalidad estatal es por definición compleja, con altos costos de articulación y coordinación. Sin embargo, esa complejidad inherente al aparato estatal no debe recaer sobre la población desplazada objeto de esta política. Como principio general, las acciones en esta estrategia deben enmarcarse en el objetivo de que sea el propio Estado, y no la víctima, la que se encargue de solucionar los problemas de articulación y competencia que se puedan dar en el desarrollo de esta política.

176. La adecuación de la capacidad Institucional implicará la estructuración de un sistema administrativo para la gestión integral de la política de tierras y territorios para población desplazada que garantice una respuesta articulada, coordinada, oportuna y efectiva a nivel nacional y territorial.

177. Para enfrentar la magnitud y la complejidad del fenómeno del despojo y avanzar en el goce efectivo de los derechos sobre la tierra y el territorio de la población sujeto de esta política, el Estado requiere hacer esfuerzos institucionales con suficiente capacidad de respuesta. Una efectiva restitución requiere que el Estado oriente sus recursos físicos y humanos a hacer valer los derechos de las víctimas de manera gratuita. Ello supone la recepción de los casos, la prestación de asistencia jurídica en la apertura del caso, en la consecución de las pruebas para la conformación del litigio y en el impulso del proceso hasta su finalización. Adicionalmente requiere procesos policivos que puedan asegurar una efectiva entrega de las tierras y territorios y mecanismos para asegurar que con posterioridad a la entrega, las personas restituidas podrán gozar de sus derechos sin amenazas o potenciales repeticiones.

178. Se requiere diseñar un modelo de atención centralizada a las víctimas que permita el acceso efectivo a la justicia, que elimine la multiplicidad de instancias a las que debe acudir actualmente cada víctima, que permita fundamentar y sustentar efectivamente su reclamación ante el Estado y en última instancia que permita la consolidación del goce del derecho a través de la entrega material del predio y de la formalización de su derecho sobre el mismo. La gestión integral incluye las actividades propias de la restitución así como las actividades de soporte a la misma.

179. Debe recordarse no obstante, que las acciones orientadas a asegurar la entrega material de los predios y a las distintas formas de reparación a las víctimas deben estar coordinadas con los demás servicios y políticas que el Estado ha dispuesto para ellas, con el fin de contribuir al restablecimiento del goce efectivo de los derechos, para lo cual Acción Social en conjunto con el Ministerio de Interior y de Justicia coordinará el SNARIV y el MIJ coordinará las entidades territoriales.

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180. El Gobierno Nacional comprende que la complejidad de los casos que deben resolverse supone la intervención de múltiples instancias y entidades con las cuales debe interactuar cada víctima. El desarrollo y adecuación institucional supone así, el diseño de rutas de acceso que faciliten a las víctimas la información sobre las etapas que deben surtirse y ante qué instancias y entidades.

181. La efectiva restitución requiere un andamiaje institucional capaz de atender todos los casos por predio simultáneamente, de manera expedita y con las facultades suficientes para ordenar la restitución material a las víctimas, la compensación a la segunda víctima si es el caso y las soluciones alternativas para los segundos ocupantes cuando corresponda. En otras palabras, se trata de un esquema transicional de acceso a la justicia para las víctimas.

182. Adicionalmente, se espera que con estas rutas la población esté permanentemente acompañada durante todo el proceso y tenga la información suficiente para conocer el estado del mismo, hasta la resolución definitiva del caso y hasta la entrega material del predio a favor de la víctima que será restituida con la entrega, de conformidad con el fallo.

183. De otra parte este Gobierno ha llegado a la conclusión de que la Superintendencia de Notariado y Registro debe adecuarse física y estructuralmente para poder prestar eficazmente la atención a la población desplazada y a víctimas de la violencia, y la consecuente restitución de los predios despojados, a través de la gestión registral.

184. Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio del posterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:

Actividades

185. Unidad de Gestión para la Restitución de Tierras: Se creará conforme a lo contemplado en el artículo 62 del proyecto de ley 107 acumulado con el 085 de 2010, como una entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con la finalidad de acompañar de manera integral a la víctima para gestionar y tramitar ante el Juez, la restitución de las tierras despojadas, impulsando diversos tipos de actividades como la elaboración y redacción de la demanda, la investigación y aporte del acervo probatorio, la sustanciación del caso ante la autoridad judicial y posteriormente el acompañamiento del restituido para la entrega material del bien. De esta forma se busca garantizar la presencia del Estado y no dejar a su suerte a la víctima sola y vulnerable para controvertir a los despojadores o sus testaferros.

186. La Unidad contará con un equipo de trabajo de expertos en asuntos étnicos.

187. La creación de la Unidad de Gestión para la Restitución comprende un proyecto que implica la elaboración de estudios técnicos organizacionales, un

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plan estratégico, ,manuales, procedimientos y la formulación, diseño e implementación del Programa de Capacitación a Investigadores, como presupuestos esenciales para que la Unidad este en la capacidad de comenzar labores iniciando el próximo año.

188. Salas de Restitución: Se creará una jurisdicción especializada y transitoria en asuntos de restitución de tierras, dentro de la cual se implementarán salas de restitución, que serán las encargadas de recibir los casos aportados por la Unidad de Gestión para la Restitución de Tierras e impartir justicia restituyendo los derechos de los despojados, como se propuso a través del proyecto de ley ya mencionado, que fue presentado al Congreso un mes después de haberse posesionado el actual Gobierno, mostrando acciones asertivas y ejecución de políticas mejoradas y ampliamente debatidas en el Gobierno pasado.

189. Se fortalecerán las Salas de Restitución con funcionarios judiciales expertos con perspectiva de pluralismo jurídico y conocimientos en: legislación especial étnica, jurisprudencia nacional e internacional en materia de derechos fundamentales étnicos, Jurisdicción Especial Indígena, Derecho Propio de las comunidades negras y mecanismos alternativos de resolución de conflictos

190. Superintendencia delegada para la Protección, Restitución y Formalización: Se creará la Superintendencia delegada para la Protección, Restitución y Formalización de tierras la cual contará con una planta temporal de ocho (8) sucursales de la Superintendencia que tendrá presencia en las ocho regiones en las que se subdividió el país, circunscribiendo a las mismas las oficinas de registro de instrumentos públicos existentes en esas regiones.

191. Las Sucursales regionales de la Superintendencia tendrán como funciones principales las siguientes:

• Realizar un diagnóstico detallado desde el punto de vista registral de los fenómenos de abandono de predios, ventas masivas y demás fenómenos que permitan diagnosticar territorios donde se presentaron problemas con la propiedad urbana y rural.

• Crear los códigos de naturaleza jurídica a que haya lugar para individualizar la inscripción del Auto de Iniciación de Solicitud de Restitución y de la Sentencia de Adjudicación por Restitución.

• En la mayoría de los casos la Superintendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, asumirá la función de calificar y registrar las sentencias y admisiones que se hagan en el marco de la ley de víctimas

• Apoyar la función registral en las diferentes regionales de conformidad con lo contemplado en la Ley de Victimas y en especial a lo relacionado con la restitución de tierras.

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6.5 Fortalecimiento e Interoperabilidad de los Sistemas de Información.

192. Comprende el conjunto de medidas adelantadas por el Estado, orientadas al fortalecimiento de la infraestructura, operación y manejo de los sistemas de información, a la digitalización de datos y actualizaciones catastrales, registrales y de titulación, entre otros, para la gestión y administración de los bienes inmuebles, las tierras y los territorios étnicos; así como los mecanismos de intercambio con otros sistemas que tramitan información de la PD, PRD y otras víctimas a las que como consecuencia de la violencia les han sido vulnerados sus derechos sobre las tierras y los territorios.

193. Los sistemas de información sobre bienes inmuebles, tierras y territorios, su fortalecimiento e interoperabilidad, cumplen un rol destacado en la política pública de tierras para la población víctima del despojo y del desplazamiento forzado. Estos contribuyen a la protección de los derechos de propiedad de la población, la restitución de sus bienes inmuebles y territorios, como también a la regularización de la propiedad.

194. En escenarios de prevención y reparación, la formalización interviene en tanto cierre de los procesos de restitución, coadyuvante en las garantías de no repetición y posee función preventiva y protectora de los derechos de propiedad.

195. Estos sistemas de información en apoyo a las actividades de restitución, protección y formalización vienen incorporando los estándares definidos en la Agenda de Conectividad, en la Infraestructura Colombiana de Datos-ICD- y en su infraestructura Colombiana de datos Espaciales-ICDE.

196. El fortalecimiento de los sistemas de información se ha definido como un eje transversal. El Gobierno Nacional ha venido avanzando en el fortalecimiento de los sistemas existentes (SIPOD, RUPD, RUPTA, Catastro, Sistema de Información de Justicia y Paz, Registro de Instrumentos Públicos, principalmente), modernizando su operación y asegurando una articulación y sistematización adecuada.

197. Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio del posterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:

Actividades

198. Registro de Tierras Despojadas. Se creará el Registro de Tierras Despojadas incluido en el capítulo de Restitución de Tierras de la Ley de Víctimas que hace su curso legislativo en el Congreso de la República.

199. Fortalecimiento e interoperabilidad de sistemas existentes. Se avanzará durante el año 2011 en el afianzamiento de las condiciones que permitan la interoperabilidad de los sistemas existentes, entre los que se destacan adicionalmente la interrelación catastro registro, el sistema de información interinstitucional de justicia y paz, el sistema de información de la unidad nacional de fiscalía para la justicia y la paz y el sistema

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interinstitucional integrado de bienes para las comisiones regionales de restitución de bienes – CRRB –CNRR.

200. Dicho sistema está diseñado y listo para entrar en operación y en articulación con el modelo interinstitucional de atención a víctimas, MIAV (defensoría del pueblo, la comisión nacional de reparación y reconciliación, la fiscalía general de la nación (fgn), el sena, el icbf, acción social, la procuraduría general de la nación, el ministerio de protección social y el ministerio del interior y justicia). Finalmente se afianzara y desarrollará el sistema de información piloto en apoyo a la estrategia de choque en materia de restitución en los montes de maría.

201. Esta interoperabilidad implica avanzar en la consolidación de los enlaces nodales y de las interfaces entre los distintos sistemas y bases de datos mencionados en el marco de la ICDE y tendrá expresiones en plataformas de integración georeferenciada que permite obtener visiones espaciales y territoriales de las demandas por acceso a la justicia, a la protección y la formalización.

202. Sistemas de Información del Incoder y otras entidades. Adicionalmente se avanzará en el fortalecimiento de los sistemas de información del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, relacionados con titulaciones de Baldíos, titulaciones de territorios colectivos, resguardos indígenas, Fondo Nacional Agrario, Reservas Forestales de Ley 2ª de 1959, los del DNE, y los del Fondo para la reparación de las víctimas (FRV) de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

7. ENFOQUE DIFERENCIAL

203. El enfoque diferencial es un componente de la política transversal a todos los ejes estratégicos, que permite evidenciar las condiciones y/o situaciones de desigualdad que sustentan la necesidad de intervenciones que disminuyan las condiciones de discriminación y modifiquen las circunstancias de vulneración para lograr la igualdad real y efectiva que reconozca la diversidad y la posible desventaja.

204. En el caso de los derechos sobre la tierra y los territorios, se ha identificado una mayor vulnerabilidad que se expresa de manera diferenciada para las mujeres, los niños, niñas y adolecentes, los pueblos indígenas y las comunidades negras.

205. En el caso de los adultos mayores y la población con discapacidad en situación de desplazamiento, no se han identificado aún los riesgos o afectaciones específicas en relación con sus derechos sobre las tierras y los territorios. No obstante lo anterior, el Gobierno Nacional está comprometido en avanzar en la identificación de dichas vulnerabilidades y ajustar los mecanismos de la presente política en caso de ser necesario.

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7.1 Enfoque diferencial de género.

206. Si bien toda la población desplazada es susceptible a enfrentar el despojo de sus tierras, para el caso de las mujeres, éste se incrementa, ya que generalmente en el sector rural se encuentra que son los hombres quienes aparecen en los documentos soporte de la relación o vínculo con los predios o los que demuestran las relaciones jurídicas con la tierra, a causa de los valores tradicionales propios de las prácticas socio - culturales patriarcales muy frecuentes en el campo, que asignan las labores privadas como las del hogar a las mujeres y las públicas como compras y trámites a los hombres.

207. Así, cuando por alguna razón el compañero falta, ya sea por muerte, desaparición o separación, se evidencia con más contundencia la vulnerabilidad en las mujeres, pues allí se incrementa el riesgo de despojo de los predios, no solamente por su situación de desplazadas sino también por las dificultades que trae el no conocer o no poder comprobar fácilmente la relación que se tenía con el predio, como también el tipo de relación marital que se tenía con el compañero o cónyuge con el que se consiguió un bien inmueble.

Actividades

208. Se implementará un programa de capacitación, divulgación y sensibilización sobre los derechos que tienen las mujeres sobre la tierra, las relaciones jurídicas, lo que se debe tener en cuenta sobre la adquisición y liquidación de bienes inmuebles en pareja, rutas de saneamiento y formalización, mecanismos de acceso a la propiedad de la tierra, entre otros temas similares, dirigido a mujeres en situación de desplazamiento o en riesgo de estarlo, y otro a funcionarios/as.

209. Continuar promoviendo las capacitaciones a funcionarios/as de las instituciones competentes en materia de protección patrimonial sobre la necesidad de implementar el enfoque diferencial de género en la atención a mujeres y en la aplicación de las medidas de protección. En estas capacitaciones, se hizo especial énfasis en la sensibilización a los funcionarios/as sobre la importancia de usar los formularios diseñados y especialmente en el correcto diligenciamiento de las variables de género incluidas en estos, con el fin de visibilizar la vulnerabilidad de esta población.

210. La adjudicación de los predios que se entregan a la población desplazada y/o despojada se debe hacer a nombre de la pareja, o a la mujer en casos de muerte o desaparición del conyugue.

211. La Unidad de Gestión para la Restitución, las Salas de Restitución y los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada, como las demás entidades vinculadas con los procesos de restitución de tierras y territorios, diseñarán procedimientos, protocolos y rutas de atención especiales para mujeres que den cuenta de su especial vulnerabilidad buscando evitar la discriminación y asegurando la igualdad en la defensa de sus derechos.

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7.2 Enfoque diferencial niños, niñas y adolescentes.

212. En el caso de los niños, niñas y adolescentes en estado de orfandad, se encuentra una situación similar a la de la vulnerabilidad en las mujeres desplazadas. En situaciones de muerte de ambos padres, los niños por su condición de minoría de edad y su imposibilidad jurídica de contraer obligaciones y de disponer y administrar de sus bienes y patrimonio, se hacen fácilmente susceptibles al despojo, dado que no hay quien pueda velar por los bienes abandonados sobre los que tienen derechos como herederos.

Actividades

213. La Unidad de Gestión para la Restitución, las Salas de Restitución y los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada, como las demás entidades vinculadas con los procesos de restitución de tierras y territorios, diseñarán procedimientos, protocolos y rutas de atención especiales para niños huérfanos que den cuenta de su especial vulnerabilidad buscando evitar la discriminación y asegurando la igualdad en la defensa de sus derechos.

214. Teniendo en cuenta que uno de los principales problemas el desconocimiento del tema por parte de los cuidadores o tutores de los niños y de funcionarios y jueces, es importante implementar un programa de capacitación, divulgación y sensibilización sobre los derechos que tienen los niños/as y adolescentes huérfanos dobles a causa del desplazamiento forzado, sobre la tierra, las relaciones jurídicas, sucesiones y procesos de herencia, trámites de representación legal, rutas de saneamiento y formalización, mecanismos de acceso a la propiedad de la tierra, entre otros temas similares, dirigido a los cuidadores y tutores o personas que tengan a cargo niños en esta situación de desplazamiento o en riesgo de estarlo.

215. Construcción de una ruta interinstitucional en la que participe activamente el ICBF, con el fin de agilizar los procesos de representación legal en el caso de los niños/as y adolescentes huérfanos dobles a causa del desplazamiento forzado en la cual se haga seguimiento permanente al estado del patrimonio y su situación jurídica, a fin de garantizar la protección de sus derechos, se brinde protección patrimonial y se identifiquen estos casos en el RUPTA de los predios a los que tienen derecho los niños, niñas y adolescentes.

7.3 Enfoque diferencial étnico.

216. El derecho fundamental al territorio se relaciona con el patrimonio de los grupos étnicos que comprende dimensiones tanto naturales como culturales y materiales; en este marco la protección de derechos territoriales incluye tanto el concepto de tierras como de patrimonio, entendido este último como las expresiones tangibles e intangibles constitutivas de la territorialidad de los pueblos indígenas y de las comunidades negras.

217. De acuerdo a los instrumentos internacionales, nacionales, la

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jurisprudencia vigente y el derecho consuetudinario, en el caso de grupos étnicos, se entiende por abandono las privaciones o limitaciones al ejercicio del derecho fundamental al territorio, es decir, al acceso, manejo y disfrute pleno de los lugares de uso colectivo y de aquellos de uso individual por parte de las comunidades y sus integrantes. Por ello, los conceptos de abandono y despojo no pueden ser aplicados al territorio étnico, en el mismo sentido, que en el caso de fincas, lotes o viviendas campesinas o urbanas.

218. Son los sujetos colectivos de derecho, que en los términos del Convenio 169 de la OIT, están determinados por su identidad cultural y singularidad propia según nociones de autodeterminación, independientemente de la existencia de personerías jurídicas o relaciones determinadas con su territorio y que han sufrido menoscabos o vulneraciones en sus derechos fundamentales como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, vulneraciones que implican daños individuales, colectivos, ambientales y culturales.

219. A su vez la Constitución Política y la legislación Colombiana establece mecanismos y procedimientos específicos para la constitución de resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras. Es necesario partir de estas bases, para tipificar adecuadamente las violaciones de los derechos de estas comunidades, causadas por el fenómeno del desplazamiento y la ocupación indebida por parte de grupos armados al margen de la ley, para proceder consecuentemente a definir los procedimientos más apropiados para su restitución.

220. Por mecanismos de reparación para comunidades étnicas víctimas se entiende el conjunto de recursos, disposiciones, mecanismos y procedimientos judiciales y administrativos desplegados por el Estado de manera preferencial y diferenciada, a través de la restitución, medidas de satisfacción, garantías de no repetición, rehabilitación y todas aquellas medidas tendientes a la garantía del goce efectivo de derechos territoriales.

Actividades

221. Implementación de la orden quinta del Auto 005 de 2009 de la Corte Constitucional de la ruta étnica, a través de la apropiación institucional y la puesta en marcha de un plan de aplicación masiva del proceso administrativo con el cumplimiento de las competencias institucionales correspondientes.

222. Diseño e implementación de un protocolo de seguimiento del estado de las solicitudes de protección vía ruta étnica, con el cual se permita establecer el nivel de cumplimiento, avances, e incumplimiento de la institucionalidad competente para la aplicación de las medidas de protección patrimonial, en correspondencia con lo ordenado en el auto de seguimiento 008 de 2009.

223. Definición específica de los procedimientos administrativos y judiciales orientados a lograr la restitución efectiva de tierras, así como el proceso de registro para acceder a las demás medidas de asistencia, atención y reparación

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integral, incluida la institucionalidad encargada de aplicarlos y el rol a cumplir por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

224. Para garantizar un dialogo intercultural adecuado que lleve a buen recaudo las actividades propuestas, el Gobierno Nacional realizará esfuerzos tendientes a facilitar traductores o guías de lenguaje, en los casos que sea necesario.

225. En virtud de la aplicación de las medidas de protección, se implementarán acciones tendientes a garantizar el reconocimiento, acceso y seguridad jurídica de los derechos territoriales étnicos.

226. Iniciar, continuar, retomar o finalizar los trámites de titulación de territorios colectivos de comunidades negras y constitución, reestructuración, saneamiento y ampliación de resguardos indígenas, al igual que deslinde y aclaración de límites de territorios étnicos y la corrección de imprecisiones cartográficas y resolutivas.

227. Las actividades de enfoque diferencial étnico propuestas en la presente política, se adecuarán e implementarán una vez se surta el proceso de consulta previa de los planes y programas que incluyen el componente de tierras, de acuerdo con lo ordenado por la Corte Constitucional en los Autos 004 y 005 de 2009. En el caso de las medidas de acceso a la justicia, la reparación y la restitución para pueblos indígenas y comunidades negras, estas serán consultadas previamente de acuerdo a lo establecido en el artículo 195 del proyecto de Ley de Víctimas que cursa actualmente en el Congreso de la República.

8. ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE RETORNOS Y

REUBICACIONES, PROYECTOS PRODUCTIVOS, GENERACIÓN DE

INGRESOS Y RESTABLECIMIENTO ECONÓMICO.

228. La articulación con la política de retornos y reubicaciones es de la mayor importancia para garantizar la oportuna entrega material de los predios restituidos, la seguridad y dignidad de las víctimas y el goce efectivo de dichos bienes, buscando evitar la ocurrencia de nuevos conflictos como puede ser la legalización de despojos o la ocurrencia de situaciones que desvirtúen los objetivos y finalidades de esta política.

229. El adecuado ejercicio de los derechos de restitución, retorno y reubicación requiere una articulación tal que permita garantizar la seguridad jurídica sobre el predio en el retorno o en la reubicación y se evite la adopción de medidas que puedan ir en detrimento de los derechos sobre la tierra y los territorios de otras víctimas. Así, la identificación de los vínculos jurídicos que las víctimas de la violencia ejercían sobre los predios antes de su abandono y/o despojo es una condición para el ejercicio del derecho al retorno o a la reubicación.

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230. Culminados los procesos de restitución de tierras y territorios, debe asegurarse el acompañamiento simultáneo y progresivo en el retorno o en la reubicación. Cuando los procesos no han culminado y las víctimas de la violencia voluntariamente ejercen su derecho al retorno sin que exista una decisión administrativa o judicial que asegure el derecho sobre el predio al que se retorna, debe asegurarse el acceso a los mínimos básicos de atención y ayuda humanitaria y las demás medidas de restablecimiento y estabilización socioeconómica estarán sujetas a la culminación de los procesos de restitución de tierras y territorios.

231. Ahora bien, atendiendo a que algunas víctimas han retornado o se han reubicado voluntariamente sin tener seguridad jurídica en el ejercicio de los derechos sobre los predios a los cuales retornaron o en los que se reasentaron, culminados los procesos de restitución en los cuales conste que la víctima que de buena fe exenta de culpa no ostenta el mejor derecho sobre el predio, el Estado le garantizará el mismo acompañamiento que le prestó, en el marco de una reubicación acompañada y coordinada. Si es el caso y la víctima alega tener derecho sobre un inmueble al que desea retornar, se iniciará el respectivo trámite de restitución y se prestara ese acompañamiento en el predio restituido.

232. Una vez culminados los procesos de restitución, además del acceso a los mínimos básicos de atención, el Estado acompañará a las víctimas con la oferta de otras políticas sectoriales orientadas al restablecimiento de los derechos, a la estabilización socioeconómica y a la reparación integral. Entre ellas cobran especial relevancia la política de generación de ingresos y vivienda, pues recuperan en favor de las personas restituidas el goce de otros derechos que les permiten reconstruir integralmente su proyecto de vida y hacen sostenible el goce de la tierra que se les ha restituido.

233. De otra parte, es importante destacar la necesidad de vincular los procesos de restitución con los de acompañamiento a las víctimas para la recuperación de su capacidad productiva con el fin de consolidar el asentamiento y el restablecimiento socioeconómico de la población.

Actividades

234. Se incorporarán los conceptos de los protocolos de retornos al fallo del juez al momento de ordenar la materialización de la restitución, y se ordenará el acompañamiento del Estado para garantizar que dicho proceso se realice satisfactoriamente en procura del goce efectivo de los derechos de las víctimas.

235. Se ajustarán los protocolos de retornos de cara a la nueva política de Estado en materia de restitución, y en tal sentido se incorporarán acciones tendientes a ejecutar las órdenes judiciales dirigidas a efectuar la entrega material de las tierras o territorios restituidos en condiciones de seguridad y dignidad, evitando la ocurrencia de nuevos conflictos que desvirtúen los objetivos y finalidades de esta política.

236. En materia de Generación de Ingresos, la población despojada o que tuvo

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que abandonar el predio que además de perder el derecho sobre la tierra, perdió la capacidad de generar ingresos autónomamente, recibirá un acompañamiento específico que le permita desarrollar su potencial productivo. Con base en lo anterior, este acompañamiento se orientará a mejorar o recuperar sus capacidades para gestionar sus activos productivos, en este caso la tierra.

237. El acompañamiento consiste en la implementación de un Programa de Asistencia Técnica Integral para población desplazada, que comprende la formulación y la implementación de planes de negocios.

Acceso directo y acompañamiento una vez restituido o compensado.

Acompañamiento a la restitución y el retorno implementado generación de ingresos y flexibilización de la oferta.

Vivienda

Asegurar que si la persona retorna pueda hacer efectivo el subsidio de vivienda en el municipio o predio restituido.

238. Si la persona ya hizo efectivo el subsidio de vivienda sobre otro bien y con posterioridad llega la restitución de su predio y la persona desea retornar, ceder el subsidio en favor del estado y aplicar otro en el lugar de retorno - flexibilización de la oferta.

239. En materia de articulación con la política de generación de ingresos se adoptaran las medidas para que las victimas tengan acceso inmediato y directo a la política prevista para tal fin, la cual incluye asistencia técnica para la formulación de los proyectos productivos, todo lo anterior articulado por los CTAIPD que debe coordinar las políticas a nivel territorial.

9. COORDINACIÓN NACIÓN- TERRITORIO

240. Como elemento de coordinación Nación – Territorio, debe contemplar la articulación de la nueva institucionalidad que se crea con los mecanismos regionales de coordinación de instituciones o entidades que tienen responsabilidades a nivel Departamental y Municipal como es el caso de las CRRB- CTAIPD-COMSA.

241. Se debe tener en cuenta que las medidas de protección deben operar en coordinación con los CTAIPD y deberá incluirse en los PIUS, determinando las responsabilidades y actuaciones de las entidades descentralizadas (INCODER-ORIP-SNR-IGAC) y el respectivo ente territorial, así como los presupuestos que se destinaran para el desarrollo de este lineamiento.

242. En el marco de la Política de Tierras el MADR ha establecido como instancia para el cumplimiento de los principios de coordinación, corresponsabilidad, subsidiariedad y complementariedad, al Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura CONSA , teniendo en cuenta su carácter de organismo consultivo y en concordancia con sus funciones tales como:

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asegurar la debida coordinación y el desarrollo armónico de la política agropecuaria y de desarrollo rural nacional con los departamentos; hacer recomendaciones para el diseño y ajuste de la política agropecuaria, pesquera, forestal comercial y desarrollo rural; evaluar, acordar y desarrollar propuestas de fortalecimiento institucional de las secretarías de agricultura tendientes a impulsar y consolidar el proceso de descentralización del sector; evaluar los informes presentados por los secretarios de agricultura sobre el cumplimiento de las funciones delegadas.

243. Teniendo en cuenta que dentro esta nueva noción de política integral de tierras, la restitución a la población desplazada es una prioridad, y que este proceso va ligado con un inmediato proceso de desarrollo rural para la sostenibilidad de la restitución y el retorno, será el CONSA, un mecanismo fundamental a través del cual se socializará y se llevará al territorio los elementos de la política integral para su posterior implementación, para así sea incorporadas en los Planes Integrales Únicos.

244. Serán los Secretarios de Agricultura Departamentales, unos excelentes aliados para la articulación de la política integral de restitución y desarrollo rural a favor de la población desplazada en las regiones. Ellos, a su vez, como parte del CONSA, tendrán un acercamiento directo, de retroalimentación y asesoría al Gobierno Nacional de la política de tierras, y como miembros de los Comités Departamentales de Atención Integral a la Población Desplazada, tendrán una interlocución directa, territorial, con las demás entidades que hacen parte del SNAIPD.

Norma/ document Entidad 1 Entidad 2 Gobernación Secretaria 1 Alcaldía CMAIPD

Proyecto de Ley de Víctimas - Capítulo de

Tierras(en curso)

MINAGRICULTURA- MININTERIOR- Coordinación

Territoirial

UGERTD: Gestión de Restitución- Registro de Tierras

Despojadas

SUPERINTENDENCIA- Registro Solicitud Restitución- Registro

Títulos.CSJ-SALAS DE RESTITUCIÓN

CTAIPD- COMSACRRB- D.176/08

Divulgación política- inclusión PIUS

Secretarios Agricultura

Convocatoria Comité

Ley 387 de 1997 - Decretos

Reglamentarios- Ley de 1190 de 2008

MINAGRICULTURA- Lineamiento de política-

Tierras- Territorios- Desarrollo Rural.

MININTERIOR Y JUSTICIA- Lineamiento de política-

Territorios Etnicos. DDHH- Prevención- Protección.- Coordinación Territorial

INCODER- Protección- Administración RUPTA-Acceso-

Titulación de Baldíos.ORIP- SNR

CTAIPD- COMSA- Protección Patrimonial.

CRRB- D.176/08Divulgación política-

inclusión PIUS- Articulación con Políticas para el Goce

Efectivo de Derechos

Secretarios Agricultura-

Regionales del IncoderORIP

Convocatoria Comité

CTAIPD- COMSA- Protección

Patrimonial.

Lineamientos de Política en el marco

del Auto 008 de 2009

MINAGRICULTURAMININTERIOR Y JUSTICIA

DNPACCION SOCIAL

-Reformulación de la Política de Tierras_

INCODER- Titulación.SUPERINTENDENCIA- Registro

IGAC- Información predialCSJ-SALAS DE RESTITUCIÓN

CTAIPD- COMSACRRB- D.176/08

Divulgación política- inclusión PIUS

Secretarios Agricultura

Convocatoria Comité

Nivel Nacional Nivel Departamental Nivel Municipal/ Distrital

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