LOS SOBRECOSTOS EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

JHON JAIRO MONROY VELANDIA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÒN PÚBLICA

PROGRAMA DE POSTGRADO EN FINANZAS PÚBLICAS

FACATATIVÁ

2010

2

LOS SOBRECOSTOS EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

CONTENIDO

Pág.

RESUMEN, 3

INTRODUCCIÒN, 4

1. LOS PRECIOS DEL MERCADO EN LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA Y LOS SOBRECOSTOS, 7

2. LOS SOBRECOSTOS, GENERADORES DE CORRUPCIÓN, 13

3. SOBRECOSTOS POR FINANCIAMIENTO DE CAMPAÑAS

POLITICAS POR PARTE DE LOS PARTICULARES, 16

4. LOS COSTOS DE TRANSACCION, 21

CONCLUSIONES, 22

BIBLIOGRAFIA

3

4

LOS SOBRECOSTOS EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

RESUMEN

El tema del sobrecosto en las contrataciones del Estado va unido con el tema de la

corrupción y del detrimento en el patrimonio del Estado, y cómo los particulares

irrumpen en tan sagrado privilegio del manejo de los recursos públicos para sacar un

provecho propio. Se muestra entonces cómo de manera casi legal, se recae en vicios

de fondo al comprar bienes y/o servicios a precios por encima de los del mercado de

manera dolosa, dejando notar la intención del provecho propio o de un tercero; cómo

la cultura del soborno en los procesos contractuales es la manera más rápida y

eficiente de adjudicarlos y cómo se comprometen los bienes del Estado desde las

campañas políticas.

Las palabras descritas a continuación llaman a la reflexión, forjadas de la misma

experiencia en los diferentes ámbitos públicos, que al final nos debería enseñar que

los recursos del Estado son sagrados desde el punto de vista moral, y que quien no los

sepa distribuir eficientemente o acudiendo a fenómenos de corrupción debe ser

juzgado con todo el peso de la ley.

5

INTRODUCCIÒN

La idea de dedicar unas palabras a la Contratación Administrativa en Colombia

surge como consecuencia de la infinidad de normas y reglamentos que la contienen,

pero también como consecuencia del pensamiento del legislador y del mismo

Ejecutivo quien, por su afán de trancar la corrupción en los procedimientos de la

misma, ha dejado en blanco el fin primordial de la ejecución de los recursos que en

últimas seria la eficaz y eficiente distribución de los mismos a la sociedad

administrada; esto se reduce a la aplicación de principios constitucionales como el de

la igualdad en cuanto al particular y a la Administración, así como al debido proceso

en cada una de las etapas de la Contratación Administrativa.

Muchas veces se tacha a servidores públicos de corruptos, de antiéticos y

amorales, declarándolos responsables por detrimento al patrimonio del Estado y, en

la mayoría de casos, sentenciándolos por delitos contra la Administración Pública

descritos en el Código Penal, pero no será que estas responsabilidades son causadas

por la misma aplicación errónea de la ley?, o por la falta de legislación, capacitación

y/o argumentación de cada una de las etapas de los distintos procesos?, o por el acoso

intenso e insoportable de los entes de control y las mismas oficinas asesoras de los

diferentes poderes? Interrogantes como estos se tratarán y descifrarán en el transcurso

de la lectura.

Los recursos públicos, como pieza fundamental en la arquitectura legislativa de la

contratación administrativa, su ejecución, su análisis, su desviación, su sobrecosto o

déficit, son conceptos que bien desarrollados harían de la contratación pública un

estadio innovador y elocuente en cuanto a los fines primordiales del Estado, por lo

que es importante desarrollar conceptos técnicos que mostrarán, de una manera

didáctica, cuándo opera el sobrecosto así como el precio artificialmente bajo. De

igual forma, se analizará el Estudio de Necesidad, Conveniencia y Oportunidad, en lo

que respecta a los precios del mercado y al Presupuesto Oficial, y se identificará con

6

ejercicios sobre cómo llegar a un presupuesto real, pero al mismo tiempo como en la

actualidad se saltan los pasos para llegar a un presupuesto irreal o ficticio atentando

contra el patrimonio del Estado.

Ahora bien, conviene hablar sobre cómo la corrupción en la contratación pública

encarece los bienes y servicios necesarios para el cumplimiento de metas propuestas

dentro de los diferentes Planes de Desarrollo de los entes territoriales, como también

la compra anticipada de contratos desde las campañas políticas para cargos de

elección popular. Más que un ensayo sobre la moralidad pública, es una crítica a la

legislación que reglamenta los procesos contractuales, pero con conclusiones

retomadas de instituciones u organismos que estudian el proceso contractual y sus

pecados normativos, éticos y morales.

Al final seguramente se podría concluir que el Poder Ejecutivo reglamenta lo

concerniente a los contratos realizados por el Estado, de acuerdo con situaciones

particulares en detrimento de toda una colectividad, con el fin de favorecer intereses

individuales de unos pocos, atentando contra la moralidad pública y la justicia social.

No obstante, pensaría que el Estado a través del Legislativo, a iniciativa del

Ejecutivo, reglamente lo concerniente a los patrocinios electorales, donde el Estado

se encargaría de anticipar el dinero necesario para unas justas políticas trasparentes y

también donde los particulares o también llamados contratistas, no podrían

patrocinar campañas políticas; esto unido a una real reforma al Estatuto de

Contratación Administrativa, posiblemente se atacaría el fenómeno de la corrupción

en los procesos contractuales.

7

1. LOS PRECIOS DEL MERCADO EN LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA Y LOS SOBRECOSTOS

Su fundamento se encuentra relacionado en el documento que el legislador

denominó Estudios Previos,1 que no es más que parte de un estudio de planeación e

inicio procedimental y, al mismo tiempo, sustancial del pensamiento de la

administración para la consecución de un proyecto. Su desarrollo normativo se

encuentra plasmado en el Estatuto General de Contratación Administrativa, Ley 80

de 1993, artículo 30 numerales 7 y 12, Decreto 2474 de 2008 Art. 3, siendo el soporte

jurídico, técnico, operativo, económico y financiero del Pliego de Condiciones, este

último como base sustancial para la evaluación de la propuestas.

El Decreto 1510 de 20132 por el cual se reglamenta el sistema de compras y

contratación publica, establece en su artículo 20 los elementos mínimos que deben

contener los estudios y documentos previos, los cuales son el soporte para elaborar

el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato estatal en si, y se

detallan a continuación:

1. La descripción de la necesidad que la Entidad Estatal pretende satisfacer con el Proceso de Contratación.

2. El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para su ejecución, y cuando el contrato incluye diseño y construcción, los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto.

3. La modalidad de selección del contratista y su justificación, incluyendo los fundamentos jurídicos.

4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la

1 CITA

2 Colombia. Congreso de la República. Decreto 2478 de 2008. __________________ p.____

8

estimación de aquellos. La Entidad Estatal no debe publicar las variables utilizadas para calcular el valor estimado del contrato cuando la modalidad de selección del contratista sea en concurso de méritos. Si el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo financiero utilizado en su estructuración.

5. Los criterios para seleccionar la oferta más favorable.

6. El análisis de riesgo y la forma de mitigarlo.

7. Las garantías que la Entidad Estatal contempla exigir en el Proceso de Contratación.

8. La indicación de si el Proceso de Contratación está cobijado por un Acuerdo Comercial.

Centrados en los numerales 2 y 4 del artículo 20 del Decreto 1510 del 2013,

pilares de una buena contratación, para su desarrollo se hace necesario ilustrar con

casos de la vida real ya juzgados, para logar un mejor entendimiento sobre lo teórico.

La Gobernación del Departamento de Córdoba, por ejemplo, en cumplimiento de

su Plan Departamental de Desarrollo, creó la necesidad de adquirir “Kits

Estudiantiles”, con el fin de darlos a los estudiantes de las diferentes Instituciones de

su departamento.3 Para llevar a buen término este acto de gobernabilidad, se

iniciaron estudios económicos pertinentes en cumplimiento de la Ley, llegando a un

resultado esperado para algunos e inesperado para los beneficiarios de esta ayuda; los

estudiantes terminaron recibiendo elementos de muy baja calidad, a precios con los

cuales se hubiesen podido adquirir útiles mucho más finos y de mejores

características y, lo que es peor, con este dinero se hubiesen podido comprar muchos

más de los actualmente adquiridos; así el Gobernador podría haber dado un parte

mejor en cuanto a la cobertura, cosa que nunca sucedió. Pero qué paso? Los estudios,

que desde su inicio contaban con la protección de la legalidad, contenían datos falsos,

3 GOBERNACION DE CÓRDOBA. (año). Plan Departamental de Desarrollo. (incluya aquí el artículo, parágrafo, numeral, literal o donde mencionan los kits. Página.

9

cotizaciones arregladas, incluso precios por encima de los de referencia estipulados

por el SICE, muy por encima de los reales del mercado.

De acuerdo con lo anterior y en desarrollo del numeral 2 del artículo 20 del

Decreto 1510 de 2013, se explica lo que se debió hacer en este caso práctico: la

dependencia solicitante, responsable del proceso preparatorio para la adquisición del

bien, describe el objeto a contratar de tal manera que no se presenten dudas por parte

de los oferentes a la hora de participar, las características técnicas que serán mínimas

o, si así lo prefiere la entidad, podrá optar por características técnicas uniformes y de

común utilización.4 En cuanto al ejemplo, se observa:

”… OBJETO: SUMINISTRO DE KITS ESTUDIANTILES CON DESTINO A LAS DIFERENTES INSTITUCIONES PÚBLICAS DEL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA.

DESCRIPCIÒN DEL OBJETO A CONTRATAR: Con sus características técnicas o bien sean uniformes o generales, en cualquiera de las dos claras y expeditas.

Item Descripción Cantidad Und. Medida1 Kits estudiantiles que constan de 3 cuadernos

cuadriculados pequeños de 100 hojas recocidos y plastificados, un lápiz negro, un lápiz rojo, un esfero negro, un esfero rojo, un borrador de miga de pan, un tajalápiz con porta residuos, una regla plástica de 30 cm, un bolso o maleta pequeña en lona morral. Cada uno de los elementos de marcas homologadas.

10.000 UNIDAD

Perfeccionado el objeto con su identificación, la dependencia responsable del

proceso iniciará la aplicabilidad al numeral 4 del artículo 20 del Decreto 1510 de

2013. Como requisito previo a este numeral, cada entidad en el interior de su

administración, cada año, elaborará un Plan de Necesidades, para ser aplicado en el

año siguiente, ya no como plan de necesidades, sino como Plan de Compras. El

procedimiento para la elaboración de un plan de necesidades se simplifica en recoger

en cada una de las dependencias de la administración, como su nombre lo dice, unas

4 Cita

10

necesidades prioritarias ya sea de carácter funcional o de funcionamiento y otras de

carácter de inversión, con el fin de que sean elevadas a un plan de necesidades y

posteriormente a un plan de compras de obligatoria ejecución. Cada una de las

dependencias competentes o la oficina encargada de tal tarea, realizará un estudio de

precios del mercado (EPM), cuyo concepto se describe como una actividad

comparativa del comportamiento tanto de la oferta como de la demanda de la

comercialización del bien o servicio a adquirir, con un ingrediente económico que

varia el resultado ya que este plan de necesidades se ejecutara un año después. Esta

variante en el resultado, es el porcentaje anual del Índice de Precios al Consumidor

que deberá ser analizado y proyectado de acuerdo a los resultados de los dos o cinco

años anteriores. En desarrollo de lo anterior tenemos que:

PM= C1 + C2 + n…

N

PO= PM + IPC (proyección posterior)

PM Precios del mercado C Cotización PO Presupuesto Oficial.

Los planes de necesidades deben ser el resultado de un análisis prioritario de

bienes o servicios a adquirir en una vigencia futura y, para obtener éxito en la

ejecución de los mismos, es necesario que cada uno de los funcionarios encargados

de construirlos lo realicen con profesionalismo y no por salir del paso, ya que esto

ocasionaría dos problemas hacia el futuro: el primero, un sobrecosto en los precios

del mercado y como resultado un detrimento en el patrimonio del Estado o en su

defecto obras o proyectos inconclusos y lo más delicado, una base falsa de un plan de

compras de cualquier entidad.

La costumbre en las instituciones del Estado es realizar estudios de precios del

mercado con una sola persona o entidad, es decir, una sola persona es la que se

11

encarga externamente de realizar los estudios del mercado a su propia conveniencia

en beneficio, quizás, de un tercero que casi siempre ostenta el título de servidor

público, tal y como sucedió en nuestro ejemplo.

Cuando el plan de necesidades se consolida, este se convierte en el llamado Plan

de Compras, dolor de cabeza de las instituciones para la ejecución de los recursos

destinados para su funcionamiento. El Plan de Compras5 es __________________.

Una vez creado este esquema de ejecución las dependencias encargadas de la etapa

preparatoria de la contratación administrativa, expiden un estudio jurídico, técnico,

operativo, económico y financiero, donde exponen la necesidad, la conveniencia y la

oportunidad de ejecutar un proyecto, como parte integral del documento y, quizás

uno de los más importantes es el factor económico o llamado también presupuesto

oficial. Este presupuesto oficial es el límite máximo que tiene una institución para

poder invertir en proyectos en la adquisición de bienes y servicios.

Para evitar un sobrecosto en la ejecución de los recursos es necesario que se

construya un análisis de precios del mercado y así lograr un equilibrio entre la oferta

y la demanda, lo que significa tener aterrizado un presupuesto oficial para las

posturas económicas de los participantes en un proceso de selección.

Los factores que se deben tener en cuenta en un análisis de precios del mercado 6

son:

1. El comportamiento de los precios del mercado del bien o servicio a adquirir por la

institución;

2. Los antecedentes administrativos del proceso y,

3. Los precios de referencia (SICE).

5 cita

6 cita

12

Para desarrollar cada uno tenemos que:

Fórmula:

PM= C1+C2+Cn…

N

PM: Precios del mercado

C1, C2, Cn: Cotizaciones

N: Numero de cotizaciones

VH: Antecedentes administrativos del proceso o valor histórico del bien o servicio. (Si anteriormente la institución adquirió un bien o servicio con las mismas características del que se planea adquirir actualmente. Se debe acudir al archivo de los dos últimos años)

PR (SICE) Precios de referencia. Este resultado lo arroja el quinto nivel de desagregación del sistema de información para la contratación del Estado.

PO= Presupuesto Oficial que es el resultado de desarrollar cada uno de los presupuestos anteriores.

Fórmula:

PO= PM+VH+PR

N

Puede suceder que no se encuentre valor histórico dentro de los archivos y tampoco

existan precios de referencia: el presupuesto oficial será el resultado del desarrollo de

la formula para determinar el comportamiento de los precios del mercado del bien o

servicio a adquirir.

¿En donde queda el plan de compras? Este es una referencia para la organización y

planeación de la ejecución de los recursos; primero, nos da un margen máximo en

cuanto al presupuesto oficial y de otro lado nos indica la cantidad que planeamos

13

contratar. En algunos casos el resultado del presupuesto oficial esta por encima del

proyectado en el plan de compras, lo que significa una modificación al mismo en

cuanto al presupuesto como tal o a las cantidades a contratar. En otro estadio puede

suceder que el presupuesto oficial es más bajo que el proyectado en el plan de

compras, lo cual no es problema ya que el sobrante, o se adiciona o se destina para

otra necesidad.

Todo el problema se configura cuando las cotizaciones, que soportan los estudios del

mercado, son manipuladas por una persona con el fin de poner en evidencia una

similitud entre el plan de compras y el presupuesto oficial; es en este caso cuando la

función administrativa, respecto a los precios de la contratación del Estado, tienen

bases falsas que atentan contra el patrimonio de todos los contribuyentes.

2. LOS SOBRECOSTOS, GENERADORES DE CORRUPCIÒN

Los sobrecostos7 son _________________________________________________

Son contados los autores que se atreven a escribir sobre los errores y pecados que se

cometen en la contratación administrativa; revisando textos se encuentran dos autores

de obras relacionadas con los procesos contractuales, y llama la atención algunos de

sus apartes especiales para compartir con los lectores, que tiene que ver con la

realidad contractual y moral en la construcción de procesos de selección. Sánchez

Cerón (2007) en su obra8, trata el tema de los sobrecostos en la contratación

administrativa, relacionándolo con el fenómeno de las comisiones oscuras dentro de

los procesos de selección y al pie de la letra expresa:

“Nuestra función pública es excelente, es la mejor. Lo anterior no es una mentira suelta; solo es necesario mirar las evaluaciones de desempeño de los funcionarios

7 cita

8 Sánchez C., Alejandro Felipe. (2007). Cómo violar las Normas de Contratación Administrativa. País, Ciudad: Editorial. ____p.

14

públicos para corroborarlo: la gran mayoría están calificados con los más altos promedios, así la entidad este a punto de de liquidarse.

Desde aquí empiezan a exponerse una serie de incoherencias que funcionan como naturales, que se exponen en distintos ámbitos y que nadie se atreve a plantear en sus verdaderos términos.

Tenemos entidades con funcionarios públicos excelentes, pero tachadas en su gran mayoría de corruptas, ineficientes, burocráticas, politizadas y antitécnicas, por otras entidades, esas si eficientes, técnicas, no politizadas y antiburocráticas.

De igual manera, para nadie es un secreto que los problemas más serios en la administración pública, se centran en el tema de la contratación estatal, lo cual otra vez no es coherente, si son precisamente esos funcionarios excelentes los que tienen la responsabilidad de realizar los procesos contractuales.

Y de los problemas en contratación, hay dos que concentran en esencia la atención: el del “CVY” y el del incumplimiento de las normas que regulan el tramite contractual.” (p. ____).

Pienso que, en relación con las comisiones clandestinas e ilegales, estas son la causal

primaria del sobrecosto en la contratación; miremos un contrato que, de acuerdo a los

estudios económicos serios, arroja un presupuesto oficial de $100`000.000 a todo

costo, donde toca repartir una comisión de un 10%; pueden suceder dos cosas: 1.-

Que el contratista la asuma dentro del presupuesto oficial, bajando cantidades o

suministrando materiales de baja calidad. 2.- Que la administración se preste para

incrementar este 10% o más al valor real presupuestado, lo que ocasionaría un

sobrecosto en los precios del contrato.

El doctor Ismael Farrando (2002), en su libro: “Los Contratos Administrativos”2,

dedica unos manuscritos al tema de la corrupción en la contratación del Estado y, en

su prologo, eleva a la misma dándole el estatus de CIENCIA DE LA CONDUCTA.

Más adelante muestra un contenido donde hace reflexionar respecto a lo que

heredaremos a nuestros nietos, y expresa lo siguiente: “Hoy nos toca como país, y en

cada provincia se repite una historia parecida, reconocer que con el uso del sistema

de contrataciones administrativas en el Parlamento y la Administración y con el

simultaneo y ulterior descontrol social y judicial, legamos a nuestros nietos una

15

deuda irresponsablemente acumulada por nuestros colegas y conocidos, a través de

licitaciones y contrataciones espurias. ¿Qué hemos hecho para impedirlo? ¿Cómo

rendiremos cuentas a nuestros nietos de la herencia pavorosa que en esta profesión y

en este tema les dejamos? El derecho se concibe para producir resultados valiosos,

no disvaliosos y cuando a resultas de la pretendida aplicación de procedimientos que

se dicen “del derecho” lo único que se logra es el dispendio publico, obvio es que se

ha aplicado mal, en contravención como mínimo a la Convención Interamericana

contra la corrupción”

En relación con el tema de la corrupción en la contratación administrativa, la

transparencia, la moral y el accionar de los funcionarios públicos es una

preocupación constante del legislador que muchas veces legisla para evitar la

corrupción y deja de lado la efectividad en los procesos de selección. Los autores del

libro “CONTRATOS ADMINISTRATIVOS”, se centran en la ética, que las

regulaciones normativas procuran ahora preservar, a través de la equidad, eficacia y

eficiencia de la decisión. Una decisión ineficiente es casi siempre sospechosa,

máxime si es por alto monto. Quien compra caro y por mucho dinero no puede

escudarse en las bases y los procedimientos de contratación; quien contrata

cantidades ingentes de lo que no hace falta, concede enormes privilegios sin

adecuada contraprestación y control. De tal modo contribuye a la ruina del Estado y

de la Sociedad que mal puede invocar esta parte del derecho administrativo en su

favor.

En este orden de ideas y faltando poco tiempo para que el partido se termine, tocare a

continuación un tema que, para muchos organismos del Estado y para algunos

particulares, es muy espinoso y es quizás el nacimiento de la corrupción en materia

de sobrecostos, en la contratación pública: el financiamiento de las campañas

políticas.

16

I. SOBRECOSTOS POR FINANCIAMIENTO DE CAMPAÑAS

POLITICAS POR PARTE DE LOS PARTICULARES

Antes de entrar en el tema veamos parte de un estudio que realizó la Corporación

Trasparencia por Colombia y la Universidad Externado de Colombia, el cual se

denomino la “Primera Gran Encuesta Nacional Sobre Practicas contra el Soborno en

Empresas Colombianas (2008), en relación con la corrupción en la contratación

pública. Para Transparencia Internacional la corrupción en la contratación pública es

reconocida actualmente como el factor principal de desperdicio e ineficiencia en el

manejo de los recursos en la región. Se estima que, en promedio, el 12.91% del gasto

en contrataciones públicas se desperdicia en corrupción y soborno.

Según estudios de la Misión De Contratación del 2002, la contratación pública en

Colombia es una de las actividades económicas más importantes del país. Desde la

década de los 90, el sistema de contratación estatal en Colombia ha tenido

modificaciones con miras a lograr una gestión pública más moderna, eficiente y

transparente.

Sin embargo, según la Encuesta de Probidad 2006, realizada por “Transparencia Por

Colombia”, el 84,4% de los empresarios se abstiene de participar en procesos de

contratación con el Estado, porque considera que la competencia no es justa, ya que

hay politización en el proceso de contratación y pagos no oficiales. La encuesta

también revela que un 31,74% de los empresarios afirma que en un proceso de

contratación con el Estado, los sobornos son solicitados por los funcionarios públicos

y un 16,92% considera que el empresario interesado es quien los ofrece. Así pues, la

encuesta devela la influencia del soborno en procesos de contratación y la falta de

denuncia  de los mismos. Según dice, el 28,4% de los empresarios colombianos fue

víctima de algún tipo de solicitud de dinero, favores o regalos, a cambio de algún

servicio por parte de un funcionario del Estado y tan solo un 8,52%, denunció

efectivamente el caso.9

9 Cita bibliográfica

17

En comparación con lo anterior, la Encuesta Nacional Sobre Prácticas contra el

Soborno en Empresas Colombianas (2008)10 realizada por La Universidad Externado

de Colombia y Transparencia por Colombia, muestra que un 91% de los empresarios

de nuestro país piensa que en el giro de sus negocios se ofrecen sobornos; que los

sobornos más utilizados se manifiestan en: 1.- Pagos para facilitar tramites 73%,

contribuciones Policitas un 53%, y un 51% para regalos. Ya en el sector público

específicamente un 62% piensa que los tramites y procedimientos permiten el auge

de la corrupción y el soborno. En financiación de campañas políticas un 52% de los

empresarios piensa que una de las maneras más comunes de sobornar.

El Zar Anticorrupción, nombres y apellidos, en declaraciones dadas al Diario “El

País” de Cali, el 6 de septiembre de 2009, manifiesta que “… si de acuerdo con la

encuesta realizada por la Universidad Externado de Colombia junto con la

Corporación Transparencia por Colombia en el 2008, el 12.9% del presupuesto

termina en manos de los corruptos, entonces para el año 2009 si el presupuesto de

inversión asciende a $30 mil billones, la corrupción alcanzaría unos $3,9 billones de

pesos”.

En relación con las cifras expuestas anteriormente y que vienen de un estudio serio

realizado por la Corporación Transparencia por Colombia en el 2006, después por

una Encuesta realizada por la Universidad Externado de Colombia junto con la

Corporación y las declaraciones del Zar Anticorrupción, éstas confirman que el tema

de la ejecución de los recursos públicos es atractivo para unos pocos, ya que para el

que no colabore es mejor que siga contratando con el sector privado.

Como se decía en párrafos anteriores, el financiamiento de las campañas políticas

para la elección de nuestros representantes, es el abrebocas para una política de

corrupción posterior, en el tema de la contratación pública aterrizada en los

sobrecostos de la misma; por ejemplo, cuando los particulares o el sector privado

10 Incluya cita bibliográfica y pásela tal cual a BIBLIOGRAFIA-

18

deciden apoyar a un candidato para ocupar un cargo de elección popular, y este

apoyo se ve reflejado no en votos sino en dinero, éste no lo hace con la intención

ideológica de llevar a la cúspide las políticas del partido político, no. En la mayoría

de casos se firma un pacto maldito e impuro por parte de las partes, en este caso el

candidato, y por otro lado el particular o representante de algún sector privado, con el

fin de llevar a cabo planes macabros, como por ejemplo:

“Mi empresa es una constructora, futuro Alcalde, nuestra colaboración es de $100 millones de pesos para que usted se pueda mover tranquilo y hacer su campaña sin afán, pero eso sí cuando usted llegue al poder queremos que estos $100 millones de pesos que le aportamos hoy en efectivo se multipliquen en su Gobierno en favor de nosotros. ¿Cómo? Mediante adjudicaciones de procesos de selección cuyo objeto sea la obra pública, o si ve que no es posible entonces déjenos manejar la cartera de la Secretaría de Obras, o la gerencia de la Empresa de Acueducto… mejor dicho algo donde tengamos manejo”.

Es la realidad, sin contar que muchos de los empresarios del sector privado

descaradamente, en complicidad con el servidor público de elección popular de turno,

ambientalmente dejan en ruinas al territorio que están representando; esto sucede

cuando lo que se negocia dentro de una campaña son los cambios de usos del suelo.

Otro ejemplo: “Candidato, mi colaboración es de 500 millones de pesos, pero se compromete a cambiar el uso del suelo de un lote de terreno que tengo a las afueras del municipio, que en este momento se encuentra como rural y yo lo necesito industrial”; estos ejemplos son pocos en comparación con la cantidad de acuerdos macabros que giran alrededor de un financiamiento de una campaña política, por parte de particulares, y muchas veces de los mismos funcionarios que se encuentran de turno y listos para entregar las arcas de los entes territoriales e instituciones del Estado a sus más cercanos aliados”.

La Misión de Observación Electoral (MOE) presentó un escrito serio de lo que

significa el financiamiento de las campañas electorales en Colombia, y quizás lo más

importante de su texto era lo concerniente a los topes electorales y a los recursos

otorgados por el Estado; en este escrito dijo lo siguiente:

19

“Las cifras que el Estado Colombiano ha destinado a la financiación de la política son tan elevadas como necesarias. Tan sólo en 2008 el Consejo Nacional Electoral ordenó que las organizaciones políticas, con personería jurídica vigente, recibieran para su funcionamiento una cifra superior a los veintitrés mil millones de pesos ($23.000.000.000), provenientes del presupuesto nacional. A pesar de ser una cifra bastante elevada, no es la única financiación estatal establecida en el ordenamiento jurídico colombiano”.11

Además del financiamiento del funcionamiento de las organizaciones políticas, el

Estado también concurre en el financiamiento de las campañas, de conformidad con

lo establecido por la Constitución Política.

Sin duda alguna, la financiación de las campañas políticas en Colombia es un

tema espinoso. No han sido pocos los escándalos que se han originado respecto de la

financiación de las campañas electorales, entre los que se resaltan las supuestas

infiltraciones de dineros del narcotráfico, en la campaña presidencial de 1994, y la

supuesta destinación de dineros de captadoras ilegales de dineros en las elecciones de

autoridades locales de 2007.

La financiación es un aspecto fundamental de todo proceso electoral, ya que el

votante debe tener la posibilidad de conocer cómo se ha financiado el candidato y

particularmente quiénes, además del Estado, financian las campañas políticas.

El ordenamiento jurídico colombiano busca garantizar que el Estado disponga los

recursos públicos suficientes, tanto para el funcionamiento de las organizaciones

políticas como para las campañas que éstas desplieguen en el marco de las contiendas

electorales. No obstante, también es claro que el Estado concurre en la financiación

de la política; esto quiere decir, que se establece un sistema de financiamiento mixto,

en el cual, el Estado y los particulares contribuyen en el financiamiento de la

organización política y de las campañas electorales que esta efectúe.

11 Cita bibliográfica (datos de donde extrajo esto); luego pásela a BIBLIOGRAFIA

20

De otra parte, el ordenamiento también establece la competencia del Estado para

establecer límites, tanto a los gastos que las organizaciones realizan en desarrollo de

sus campañas, como a los aportes y contribuciones que los particulares destinen para

tal fin. Previendo que en aquellos casos en los que sea debidamente comprobada la

omisión de los topes y montos máximos, los candidatos que hayan resultado electos

serán sancionados con la pérdida de su investidura o cargo.

3. LOS COSTOS DE TRANSACCION

Conocidos los costos de transacción como aquellos costos derivados de la

búsqueda de información, de la negociación, la vigilancia y la ejecución del

intercambio12. De acuerdo con el concepto sobre costos de transacción en materia

de contratación pública, se refleja en la operatividad y efectividad y la ejecución de

los recursos, a pesar de desde la economía política los costos reflejan alzas

considerables que encarecen los derechos de propiedad de los participantes en la

contratación; claro ejemplo de altos costos de transacción políticos es el de los

mercados del voto. El análisis tradicional emplea los modelos de elección social y es

uno de los capítulos más brillantes de la teoría de la elección pública. El nuevo

enfoque aporta análisis muy notables de los problemas que están detrás de los altos

costos con los que operan esos mercados. En esencia, los mercados electorales

consisten en el intercambio de votos por promesas de actuación política.

Desde hace décadas, los modelos de economía política suponen que el acto de

votar racionalmente incorpora un elevado costo de información. El APCT, un

(defínalo), enfatiza este factor y lo relaciona con la disposición perversa de los

incentivos que encaran los sujetos políticos elegibles.

En los mercados electorales se presentan con particular intensidad los problemas

de ejecución de los acuerdos. Como no existe un mecanismo efectivo que haga 12 Cita bibliográfica

21

cumplir las promesas electorales, el incentivo para incumplirlas puede ser grande.

Además, también existe un grave problema de “costos irrecuperables”, asociado a la

inversión irreversible que el votante hace en una apuesta política, que considera la

que mejor se ajusta a su función individual de preferencias, pero sobre la cual no

tiene ningún control una vez ha cumplido su parte del contrato. Este ejemplo

evidencia que la dificultad de medir lo que se intercambia en los mercados políticos y

de hacer cumplir los acuerdos, eleva sustancialmente los costos de esas transacciones.

Si además incorporamos la idea de North de que la agenda de asuntos que incorporan

mayores costos de transacción se tiende a trasvasar, desde el ámbito de las relaciones

económicas privadas al sector público, es fácil concluir que una característica de los

mercados políticos es su tendencia a la ineficiencia, así como la relevancia de las

instituciones políticas para hacer frente a estos altos costos. Ya en su obra

fundamental, North sostenía que los mercados eficientes, bastante escasos en el

ámbito de lo económico, lo son “incluso más en el mundo político”.

CONCLUSIONES

Posiblemente, no tengamos como tema prioritario el cambiar la cultura del

soborno, de la comisión, del regalo, de la atención, con el fin de favorecer nuestros

intereses propios, pero lo que sí es cierto, es que el Estado a través de sus poderes en

especial el Ejecutivo y el Legislativo tienen la obligación de una vez por todas, de

22

compilar y crear un Estatuto de Contratación Administrativa serio y programático,

fundamentado en el derecho comparado y en ejemplos claros y propios, donde no

tengamos que llegar a normas anteriores o que se encuentran en otros textos

normativos para poder aplicarlas, donde se clarifique las modalidades de contratación

que se pueden utilizar y no estar pendientes de los fallos del Concejo de Estado de si

suspendió o no alguno de los articulados. Me parece que el tema es crucial para

facilitar la tarea ardua del que administra y reinvertiríamos el sobrecosto en

programas sociales o en seguridad, esto de acuerdo a cada pensamiento.

Desde la creación de la Ley 1150 de 2007 y su primer Decreto Reglamentario

066 de 2008, me pareció una buena forma de enfrentar el sobrecosto cuando a través

de la selección abreviada se adquirían bienes en grandes almacenes, lo que

significaba no realizar estudio de precios del mercado, si no se aplicaba la presunción

de estos cuando se acudía a esta forma de selección; vale recordar que su

reglamentación se encontraba en el artículo 46 del citado Decreto, derogado por el

artículo 92 del Decreto 2474 de 2008, que retoma esta idea en su artículo 46 y se

ratifica en el artículo 3 del Decreto 2025 de 2009. Posteriormente, el artículo 46 del

Decreto 2474 de 2008 es declarado nulo por el Consejo de Estado, mediante

Sentencia del 14 de abril de 2010 con numero de radicado 11001-03-26-000-2008-

00101-00(36054)B y la posibilidad de contratar con grandes almacenes aplicando la

presunción en cuanto al estudio de precios del mercado desaparece. Luego el

Gobierno Nacional expide el Decreto 3576 de 2010, con el fin de poner en orden la

contratación mediante la modalidad de selección abreviada en procesos inferiores al

10% de la menor cuantía, y en su desarrollo dejó por fuera la posibilidad de contratar

de manera preferencial y con la presunción de precios del mercado con los llamados

“Grandes Almacenes”; en la actualidad se suspendió provisionalmente el artículo 2

del Decreto 3576 de 2010 mediante Providencia del 18 de marzo de 2010 Rad- 2009-

0016 00 (37.785).

23

Pienso que se podría implementar nuevamente esta clase de compras en los

llamados “grandes almacenes”, con el fin de reducir costos y sobrecostos en los

bienes y servicios de características técnicas uniformes y/o de común utilización que

requieren las Instituciones del Estado.

Otra manera de combatir el sobrecosto en la contratación administrativa del Estado

es creando políticas claras de control y obligar a cada una de las instituciones a

reportar internamente sus compras a un departamento interno que se encargaría de

verificar los precios y analizar los mercados dentro de la misma institución, con el fin

de hacer preventivo el riesgo y no caer en un control posterior que acarrearía

sanciones de tipo Fiscal, Disciplinario y Penal.

En cuanto a los sobrecostos por financiamiento de campañas políticas estoy de

acuerdo con la Corporación Transparencia por Colombia en cuanto a las siguientes

recomendaciones:

Las autoridades electorales expidan de manera oportuna la

reglamentación sobre la rendición de cuentas de campañas electorales, de forma

que partidos y candidatos puedan adoptar los procedimientos necesarios para

cumplirla.

La ciudadanía emita un voto más informado, responsable y consciente, con

base en criterios objetivos como el respaldo a la propuesta del candidato y/o

partido, y el conocimiento acerca de sus fuentes de financiación.

La rendición de cuentas de campaña sea antes y después de las elecciones.

Mayores niveles de transparencia en la financiación de la política sólo serán

posibles si la ciudadanía conoce, de manera anticipada a las elecciones, las

fuentes de ingresos de sus candidatos y partidos. La rendición de cuentas sobre

los ingresos de las campañas únicamente después de las elecciones no contribuye

a hacer más transparente la financiación de la política y abre las puertas a la

posibilidad de captura del Estado.

24

Los partidos y movimientos políticos asuman mayores niveles de

responsabilidad frente a las fuentes de financiación de las campañas de sus

candidatos y establezcan los mecanismos necesarios para este fin. Un

compromiso firme y decidido de los partidos y movimientos políticos para

controlar el dinero de las campañas, para visibilizar a la ciudadanía los donantes

de las mismas, y para responsabilizarse de las cuentas de sus listas, contribuye a

la transparencia en la financiación de las campañas. 

Se incremente la publicidad del financiamiento tanto de campañas como de

partidos. Los beneficios de esto son múltiples: mejora la calidad de la

información para el elector; facilita la identificación de vinculaciones entre

políticos y sectores de interés; genera incentivos para evitar conductas corruptas y

aumenta sus costos; permite la verificación del cumplimiento de las normas sobre

financiamiento; pone obstáculos a la desviación de fondos públicos a favor del

partido de gobierno; genera incentivos para el control recíproco de los partidos

políticos y brinda insumos y parámetros para la evaluación de las decisiones de

los funcionarios electos. Pero adicionalmente, dota de mayor legitimidad a

partidos y a candidatos, quienes se harán acreedores de la confianza ciudadana al

visibilizar sus fuentes de financiación.

El sector privado se involucre en el fortalecimiento de la democracia a través

del impulso de procesos electorales más transparentes, enmarcando sus aportes a

las campañas dentro de patrones éticos de responsabilidad social y visibilizando,

ante la opinión pública, las campañas o partidos que serán objeto de financiación. 

En cuanto a esto, es difícil estar de acuerdo en que el sector privado siga

financiando campañas, ya que tenemos la convicción de que el Estado será el único

ente que financie las campañas electorales y que a los particulares se les conmine

para que se abstengan de patrocinar o, mejor llamarlo, invertir en el negocio de la

ejecución de los recursos del Estado.

25

Se fortalezca la capacidad de las autoridades electorales para controlar las

cuentas de los partidos antes y después de las elecciones, y para que se garantice

la visibilidad de los informes que rinden los partidos sobre el origen, monto y

gasto de los recursos para su funcionamiento ordinario y para el desarrollo de las

campañas electorales.

Se logre un esquema de financiamiento de elecciones que no arriesgue los

valores básicos de la democracia: la igualdad de los ciudadanos, la libertad de los

electores y, sobre todo, la autonomía de los elegidos. Aunque el dinero sea

necesario e inherente a la acción política, no puede ser la razón determinante de

las decisiones de quienes resultan electos. 

Se fortalezcan todos los partidos y movimientos políticos y su capacidad para

administrar bajo su responsabilidad las cuentas ordinarias y de elecciones. 

Se avance en el pleno cumplimiento de la Ley de Bancadas

Se desarrollen mecanismos de regulación de la actividad del cabildeo que

contribuyan a transparentar los intereses de quienes lo ejercen.

Los sobrecostos en la contratación pública son un problema ético – moral y

jurídico – político, el cual no podemos dejar mutar o desarrollarse, ya que

correríamos el riesgo de convertirnos en una sociedad permisiva y llenaríamos el ego

de los que predican que el Estado, prestador de servicios, es mejor acabarlo porque

ya no sirve, porque está lleno de corrupción o peor aún por que ya no es capaz de

prestar los servicios encomendados y suplir las necesidades primarias de sus

administrados.

El Estado Colombiano seguirá siendo una democracia participativa donde se

salvaguardarán los derechos de los ciudadanos, se respete la propiedad privada y la

libertad de comercio; inaceptable sí es que por causas exógenas a la ideología

democrática, el Estado entregue su poder a los particulares.

26

Cierto es que los costos tienen que existir en cualquier tipo de transacción, pero

entre más altos estos sean, más cara será la forma de vivir de los asociados.

JHON JAIRO MONROY VELANDIA C. C. 11.442.755 de Facatativà Especialización de Finanzas Públicas Escuela Superior de Administración Publica

27

BIBLIOGRAFIA

AUTOR, AÑO, PAGINA, PARRAFO – 40 PALABRAS O MENOS ENTRE

COMILLAS, 40 PALABRAS O MÁS EN BLOQUE.

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