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1 Entrega Final Evaluación Piloto de los Fondos del Ramo General 33: FAM y FAIS 2014-2015 para el estado de Zacatecas Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) componente para las Entidades (FISE) Coordinador General Mtra. Cinthya Rocha Santos Coordinador Técnico Mtra. María Eugenia Serrano Diez Responsable de la Evaluación del Fondo Mtro. Arturo Baca Millán 30 de noviembre de 2015
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Entrega Final
Evaluación Piloto de los Fondos del Ramo General
33: FAM y FAIS 2014-2015 para el estado de
Zacatecas
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS) componente para las Entidades (FISE)
Coordinador General
Mtra. Cinthya Rocha Santos
Coordinador Técnico
Mtra. María Eugenia Serrano Diez
Responsable de la Evaluación del Fondo
Mtro. Arturo Baca Millán
30 de noviembre de 2015
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Resumen Ejecutivo
De conformidad con el numeral 39 del Programa Anual de Evaluación (PAE) 2015, el
CONEVAL tiene el interés de diseñar un instrumento de evaluación para el Fondo de
Aportaciones Múltiples (FAM) y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS) que permita medir su desempeño en el cumplimiento de los objetivos a los
cuales está condicionado el gasto, para lo cual se busca llevar a cabo la Evaluación
Piloto de los Fondos del Ramo General 33: FAM y FAIS 2014-2015 en Zacatecas y
algunos municipios seleccionados. Dicha evaluación tiene la finalidad de analizar el
desempeño de las aportaciones federales transferidas a las entidades federativas a
través del FAM y FAIS a fin de proveer evidencia que retroalimente su planeación,
operación y resultados, así como probar e identificar áreas de oportunidad para mejorar
el instrumento de evaluación.
En congruencia con lo establecido en los Términos de Referencia de la presente
evaluación, el enfoque metodológico consistió en análisis de gabinete y trabajo de
campo; para el cual se realizaron cuatro entrevistas a profundidad a funcionarios del
gobierno estatal, adscritos a SEDESOL estatal, SINFRA, SAMA, UPLA.
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) en su componente de
Fondo de Infraestructura Social para las Entidades (FISE) busca atender la falta de
infraestructura social básica en la población que se encuentra en condiciones de
rezago social y pobreza.
Según establece el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, los recursos del FAIS
estarán dirigidos al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones
que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o
muy alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo
Social y en las zonas de atención prioritaria. En lo que respecta al FISE, dicha Ley
señala que los recursos tendrán como objetivo la realización de obras y acciones que
beneficien preferentemente a la población de los municipios, demarcaciones
territoriales y localidades que presenten mayores niveles de rezago social y pobreza
extrema en la entidad.
Análisis del gasto
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El presupuesto para el FAIS nacional en 2014 fue de 57.9 mil millones de pesos, para
el FISE de 7 mil millones de pesos y para el FISMDF de 50.8 mil millones de pesos. En
tanto que, en la entidad, el presupuesto FAIS fue de 828.5 millones de pesos, el FISE
de 100.4 millones de pesos y el FISMDF de 728.1 millones de pesos.
En el periodo 2008-2014, los recursos del FAIS pasaron de 38.27 a 57.91 mil millones
de pesos, lo que representa un incremento de 51.3% en el periodo; en contraste con el
presupuesto de dichos Fondos para Zacatecas en el mismo periodo sólo incrementó en
13%. Este comportamiento se mantiene para el FISE y el FISMDF.
Fuente: Última visita 30/10/2015 http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5227119&fecha=28/12/2011 buscar periodo 2008-
2014.
Del presupuesto FISE en Zacatecas, el 100% de los recursos (100.4 millones de
pesos) se ejecutó mediante inversión directa, cuyo destino fue: vivienda (52.22%),
agua y saneamiento (31.61%) y urbanización (16.17%).
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Fuente: Realizada con Información proporcionada por la Secretaría de Finanzas del Gobierno de Zacatecas.
Aunado a las disposiciones que establece en la materia la Ley de Coordinación Fiscal,
el 14 de febrero de 2014 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo
por el que se emiten los Lineamientos generales para la operación del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social, entre las principales modificaciones citadas
en dicho Acuerdo se encuentran las siguientes:
a) se eliminó la necesidad de regionalizar e intermunicipalizar las obras, ahora se focaliza con base
en la población en pobreza extrema, localidades en muy alto y alto rezago social y zonas de
atención prioritaria, lo que permite una mejor y más efectiva focalización en el destino de los
recursos.
b) se modificó la fórmula para la distribución de los recursos, creando un piso base de recursos con
lo cual las entidades no podrán recibir menos recursos de los recibidos en 2013.
Con respecto a los proyectos realizados en 2014, estos presentan concurrencia con:
SEDESOL a nivel federal con un monto de 150 millones de pesos (49.5% del total de
recursos); Comisión Nacional del Agua y Programa para la Sostenibilidad de los
Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales
(CONAGUA/PROSSAPYS) con un monto de 50.28 millones de pesos (16.59%); el
Estado participa con 100.43 millones de pesos (33.14%) y los municipios con 2.29
millones de pesos (0.76%).
El destino de los recursos del FISE fue: 79.66% a infraestructura básica y mejoramiento
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de la vivienda; 14.14% a Infraestructura de agua potable y 6% al Programa Emergente
de Mejoramiento de Vivienda realizado por SINFRA. De la aportación de SEDESOL
federal, el 100% de los recursos se destinó a infraestructura básica y mejoramiento de
la vivienda.
La inversión realizada por CONAGUA/PROSSAPYS se destinó a proyectos de
infraestructura de agua potable (alimentación y red de distribución, equipamiento,
rehabilitación, perforación de pozos); mientras que la aportación municipal de dirigió al
desarrollo de infraestructura de agua potable.
Una de las principales fortalezas detectadas en el ejercicio del gasto es que la entidad
destinó los recursos en apego a la normatividad; mientras que una de las principales
debilidades detectadas es que los recursos de este Fondo en la entidad han crecido a
una tasa notoriamente inferior que la registrada por el resto del país; si bien este es un
factor externo a la entidad, sí le afecta negativamente.
Planeación Estratégica
La priorización de las necesidades la realiza SEDESOL estatal, SINFRA, SAMA y
UPLA, para lo cual consideran dirigir la atención a la población en extrema pobreza y
localidades con alto y muy alto rezago social, como lo señala en artículo 33 de la Ley
de Coordinación Fiscal; asimismo, a través de la Metodología de Marco Lógico se
priorizan las obras y acciones a desarrollar por la Unidad de Planeación (UPLA).
A través del ejercicio de priorización que desarrolla la UPLA; se identifica de entre las
demandas sociales, las prioritarias que presenten posibilidades de ser resueltas,
costo/beneficio, posibilidades de potenciar recursos, dispersión poblacional, dictamen
de factibilidad y proyecto ejecutivo validado, destacando las solicitudes canalizadas a
través de gestión social y los diagnósticos participativos, también se prioriza
considerando las obras que tengan al mayor número de personas beneficiadas y al
lugar que ocupan en la fila de solicitudes de atención. Las necesidades del Estado son
atendidas a través del Programa Superación de la Marginación (SUMAR) a cargo de la
SEDESOL estatal. Todas las instituciones estatales y municipales intervienen en la
atención de solicitudes de los municipios, las demandas de servicios que realizan los
Comités de Participación Social donde las comunidades están involucradas en la
detección de necesidades por medio de reuniones, intercambio de propuestas de
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proyectos que requieren atención prioritaria y solicitudes de obra de las comunidades.
Dentro de las fortalezas detectadas en el proceso de planeación del Fondo, destaca
que la entidad cuenta con mecanismos para identificar y priorizar las necesidades;
además de que los nuevos lineamientos han mejorado la focalización, los recursos sólo
pueden estar dirigidos a la población en pobreza extrema, localidades con alto o muy
alto nivel de rezago social y en las Zonas de Atención Prioritaria (ZAP), además de que
promueven la potenciación de recursos, conviniendo con dependencias federales y
presidencias municipales.
Respecto a las principales debilidades detectadas en el proceso de planeación se
encuentra la dispersión poblacional y la falta de información actualizada por parte de
INEGI y CONEVAL. Con respecto a la primera debilidad, la dispersión limita la atención
de infraestructura social por la elevada relación costo/beneficio que implica el desarrollo
de proyectos u obras en lugares muy alejados y con escasos medios de transportes y
comunicación. En tanto que, la falta de actualización de la información que genera
CONEVAL e INEGI no permite destinar recursos a localidades que lo requieren pero no
se encuentran dentro de las zonas de atención.
Adicionalmente, no existe un mecanismo que le permita a la entidad detectar adecuadamente las necesidades de infraestructura del sector salud y educación, la información que se toma en consideración es la AGEB y CUIS, los cuales dan información sólo para identificar el número de demandantes sin tomar en cuenta el número y estatus de la infraestructura.
Si bien, la nueva fórmula de distribución de recursos del FISE y la posibilidad de
realizar convenios entre diferentes instituciones y órdenes de gobierno para su
ejecución, permite a las entidades realizar una mejor planeación y llevar a cabo obras
multianuales, existen retrasos generados por la formalización de dichos convenios
además de que no todas las áreas involucradas en la operación del Fondo conocen a
profundidad los nuevos lineamientos.
Operación
En cuanto a la operación de los recursos del Fondo, es de destacarse que la entidad no
sólo tiene documentados sus procesos, sino que cuenta con un mecanismo
sistematizado y adecuado que comprende las fases de Planeación, Programación,
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Presupuestación, Ejercicio, Monitoreo y Evaluación, lo que permite que se realice de
forma ordenada, la actuación y operación gubernamental a través de los POA. Así
mismo, tiene mecanismos de transparencia adecuados y accesibles que favorecen la
rendición de cuentas a través de la publicación de la información relativa al desarrollo
de los proyectos a través de la página electrónica.
Una de las principales debilidades detectadas en materia de operación está asociada
con la generación del expediente técnico por parte de los municipios, la cual retrasa la
puesta en marcha de los proyectos. Otra debilidad es la relativa a los gastos indirectos,
los cuales no incluyen un rubro dirigido a gastos en gasolina, papelería, consumibles y
adquisición de vehículos, lo que limita la supervisión de los proyectos; además de que
el sistema no acepta la firma electrónica. En el caso específico de SINFRA, esta última
debilidad le dificulta verificar que realmente las necesidades de vivienda existan, ya que
no puede realizar las visitas para constatarlas, esto derivado a la exclusión de los
rubros de gasolina consumibles y adquisición de vehículos del catálogo de gastos
indirectos.
Resultados
La entidad cuenta, además de la MIR federal, con una MIR estatal para medir el
desempeño del Fondo, lo cual da cuenta de un seguimiento más oportuno y mayor
control sobre la ejecución de las obras o proyectos.
La MIR federal tiene la ventaja de contar con la lógica vertical y horizontal con
suficiente calidad de sus indicadores. No obstante lo anterior, se detectó una
importante debilidad asociada al registro de la información en el PASH; ello, a pesar de
que cuentan con archivos en Excel que dan cuenta que se les da seguimiento a los
indicadores, aunque no se contó con evidencia sobre el cumplimiento de las metas
propuestas.
Dado lo anterior y de forma general, el equipo evaluador concluye que la aplicación de
los recursos del Fondo en su componente de FISE, contribuye ampliamente a la
solución de necesidades, ya que el estado las identifica, cuantifica y toma criterios
claros de priorización de necesidades; asimismo, destaca que el destino del gasto es
congruente con las prioridades detectadas; además, se potencian los recursos a través
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de la firma de convenios con otras instancias. Ello, a pesar de los obstáculos que
existen en aspectos como la supervisión y la falta de reporte de indicadores.
Por todo lo anterior, y para generar mejoras en la aplicación de los recursos del Fondo en la entidad, el equipo evaluador emite las siguientes recomendaciones:
1. Con el fin de determinar de una forma más eficaz y eficiente el destino de los recursos, se
sugiere la sistematización de las CUIS, a fin de tener actualizados los datos sobre las
comunidades, permitiendo una más rápida atención a la población que no se encuentra en
áreas de atención. La actividad es desarrollada por la SEDESOL estatal y podría
incorporarse a SINFRA.
2. Establecer mecanismos que permitan una más efectiva detección de necesidades de
infraestructura en el sector salud y de educación, para lo cual se sugiere establecer una
mayor comunicación y colaboración con las Secretaria de Salud y la Secretaría de
Educación.
3. Para evitar retrasos en la puesta de operación de las obras, se propone generar un
portafolio anual de inversiones que esté listo antes de iniciar las negociaciones para
convenir recursos, así como definir y consensuar entre las áreas que participan en la
ejecución de los recursos del Fondo, unos lineamientos mínimos en los que se establezcan
las actividades, responsables y los tiempos para convenir recursos y, con ello, evitar los
rezagos que genera el establecimiento de los convenios.
4. Fortalecer mecanismos para la capacitación de los servidores públicos involucrados en la
aplicación de los Fondos a fin de que conozcan y apliquen la normatividad y el proceso de
gestión, lo que incidirá en un manejo más eficaz y eficiente del Fondo. La coordinación de
dicha capacitación pudiera definirse y coordinarse a través UPLA aprovechando su
experiencia.
5. Capacitar a los funcionarios de los gobiernos municipales sobre la integración del
expediente técnico, modernizar los sistemas y adecuar los lineamientos para que se acepte
la firma electrónica en lugar de la firma autógrafa para las facturas, con lo que será más
expedita la operación.
6. .Aunque el equipo evaluador reconocer el esfuerzo del Fondo por contar con una MIR a
nivel local, se sugiere revisar el diseño de los indicadores de Fin y Propósito a fin de validar
la lógica horizontal de la MIR; además de completar la información requerida para cada
indicador como meta, línea base, tendencia, entre otros. Se sugiere que el ejercicio de
mejora y diseño de indicadores, se realice mediante un taller de planeación entre las áreas
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involucradas en el manejo del Fondo apoyado y coordinado por la Unidad de Planeación.
7. Establecer un mecanismo que les permita resolver la problemática del registro en el PASH
a fin de reportar la información correspondiente de forma correcta y oportuna; lo anterior,
considera también una mayor coordinación con la Secretaría de Finanzas de la entidad y
con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
8. Se recomienda a SEDESOL y SHCP analizar la fórmula de asignación de los recursos del
FAIS a fin de verificar si la información sobre la población migrante está impactando
negativamente en dicha distribución.
9. Se sugiere a SEDESOL valorar la pertinencia de incluir algunos rubros al listado de gastos indirectos; así como incrementar el monto de gastos para supervisión en los lineamientos del FAIS.
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Índice Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................. 2
Introducción ............................................................................................................................................. 12
I. Características Generales del FAIS - FISE ........................................................................... 14
II. Análisis Del Gasto ......................................................................................................................... 19
III. Planeación estratégica para el uso de los recursos ....................................................... 22
1. ¿Cuáles son los criterios o mecanismos que lleva a cabo la entidad federativa, o en su caso el municipio, para detectar las necesidades a las que contribuye los recursos del fondo? .......................................................................................................................... 22
2. ¿Cuáles son las necesidades que identifica la entidad federativa, o en su caso el municipio, a las que los recursos del fondo pueden contribuir a atender? ..................... 24
3. ¿Las áreas responsables del fondo al interior de la entidad federativa, o en su caso del municipio, cuentan con una estrategia de atención de necesidades a las que contribuye el fondo? ......................................................................................................................... 27
4. ¿La estrategia de planeación es congruente con la disponibilidad de recursos presupuestales para financiar las acciones de las aportaciones del fondo? ................. 29
5. ¿En caso de considerar fuentes complementarias de financiamiento para los proyectos a los contribuyen los fondos ¿cuáles son estas fuentes de financiamiento? 31
IV. Operación .................................................................................................................................... 33
1. Describa el o los procesos generales en la asignación de las aportaciones del fondo. .................................................................................................................................................... 33
2. Describa el o los procesos generales en la validación, ejecución y seguimiento de los proyectos. ..................................................................................................................................... 35
3. ¿Existe coordinación entre las áreas responsables federales y estatales del fondo relacionados con los procesos generales de aplicación de las aportaciones del fondo? ................................................................................................................................................... 36
4. ¿Cómo se valida la información que se reporta a la SHCP y a las entidades coordinadoras? .................................................................................................................................. 37
5. ¿Cuáles son los mecanismos institucionales con los que cuentan las áreas responsables de los fondos en las entidades federativas y en su caso los municipios para sistematizar la información del fondo? ............................................................................. 38
6. ¿Las áreas responsables del fondo en la entidad federativa y los municipios cuentan con mecanismos de transparencia y rendición de cuentas? .............................. 39
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7. ¿Cuáles han sido los cambios en la operación en la entidad y en los municipios derivados de la introducción de los lineamientos del fondo? .............................................. 40
V. Resultados ....................................................................................................................................... 41
1. ¿Cómo mide sus resultados el fondo? ............................................................................... 41
2. ¿Cuáles han sido los resultados concretos obtenidos por el fondo, con base en los indicadores estratégicos y de gestión? ............................................................................... 43
3. ¿Cuál es la contribución del fondo a resolver las necesidades identificadas en la entidad y en su caso los municipios? ......................................................................................... 45
Conclusiones .......................................................................................................................................... 47
ANEXOS .................................................................................................................................................. 52
12
Introducción
De conformidad con el numeral 39 del Programa Anual de Evaluación (PAE) 2015, el
CONEVAL tiene el interés de diseñar un instrumento de evaluación para el FAM y el
FAIS que permita medir el desempeño de estos fondos en el cumplimiento de los
objetivos a los cuales está condicionado el gasto, para lo cual se busca llevar a cabo la
Evaluación Piloto de los Fondos del Ramo General 33: FAM y FAIS 2014-2015 en una
entidad. La evaluación tiene la finalidad de analizar el desempeño de las aportaciones
federales transferidas a las entidades federativas a través del FAM y FAIS a fin de
proveer evidencia que retroalimente su planeación, operación y resultados, así como
probar e identificar áreas de oportunidad para mejorar el instrumento de evaluación.
En congruencia con lo establecido en los Términos de Referencia de la presente
evaluación, se revisó y analizó la información estadística y documental relacionada con
la planeación, operación y resultados del FISE y FISM-DF, como: documentos
normativos: Leyes, lineamientos, etc. Documentos estratégicos: Planes de Desarrollo,
Programas específicos, manuales de operación, etc. Documentación Presupuestal, y
documentación de resultados: MIR, evaluaciones y resultados de las auditorías, etc. Se
realizaron cuatro entrevistas a profundidad a funcionarios del gobierno estatal,
adscritos a SEDESOL estatal, SINFRA, SAMA y UPLA.
En este sentido, el Informe Final de la Evaluación Piloto del FAIS en su componente
FISE se conforma de cinco capítulos. El primero de ellos, hace referencia al tema de
características generales del Fondo, el cual se centra en la definición de su objetivo, la
congruencia con el Propósito y el análisis de la lógica vertical de la Matriz de
Indicadores de Resultados (MIR). Asimismo, se analiza la normatividad federal y estatal
del Fondo.
En el segundo capítulo, se realiza una comparación del presupuesto del FAIS a nivel
Federal con respecto al correspondiente en Zacatecas; asimismo, se realiza el análisis
de gasto para saber si cumple con los lineamientos del Fondo respecto al destino de
los recursos. En este apartado también se hace referencia a las aportaciones federales
y/o estatales y municipales para potenciar recursos.
El capítulo tres corresponde a la planeación estratégica del Fondo, en el cual se verifica
si la entidad ha identificado y cuantificado las necesidades, si las priorizan y si tiene
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una estrategia de atención a las mismas. Se revisa la aportación de recursos por otras
instancias y su grado de participación
El capítulo cuatro analiza el tema de la operación del Fondo centrado en los procesos
claves y la existencia de procesos estandarizados para mantener un control y
monitoreo de los principales procedimientos del FISE.
Finalmente, en el capítulo cinco, se evalúan los principales resultados obtenidos con
base en los indicadores de la MIR, la MIR estatal e información presentada en la Matriz
de Inversión para el Desarrollo Social (MIDS).
En los anexos se presentan el desglose del análisis del gasto por proyecto, diagramas
de procesos y las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) del
Fondo, para señalar finalmente las recomendaciones.
Finalmente, en las conclusiones se presentan los principales hallazgos y las
recomendaciones de mejora del Fondo.
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I. Características Generales del FAIS - FISE
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) en su componente de Fondo de
Infraestructura Social para las Entidades (FISE) se pone en operación para atender la falta de
infraestructura social básica para la población en condiciones de rezago social y pobreza. El
Fondo no tiene un diagnostico que permita detectar de manera formal un árbol de problemas.
El objetivo del Fondo no se encuentra explícitamente definido, sin embargo, en el artículo 33 de
la Ley de Coordinación Fiscal1 se menciona que lo fundamental es destinar los recursos del
FAIS al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien
directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago
social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención
prioritaria. Respecto al FISE, tienen como objetivo la realización de obras y acciones que
beneficien preferentemente a la población de los municipios, demarcaciones territoriales y
localidades que presenten mayores niveles de rezago social y pobreza extrema en la entidad.
Dicho objetivo es congruente con el Propósito de la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR)
que dice:” Las localidades con alto o muy alto nivel de rezago social y las Zonas de Atención
Prioritaria son atendidas en forma preferente, con proyectos de servicios básicos, calidad y
espacios de la vivienda, urbanización, educación, salud, infraestructura productiva y asistencia
social”2, debido a que si se cumple el objetivo del Fondo de destinar recursos al financiamiento
de obras, acciones sociales básicas e inversiones a población en extrema pobreza, localidades
con alto y muy alto rezago social y el FISE realizar obras y acciones que beneficien
preferentemente a la población de los municipios, demarcaciones territoriales y localidades que
presenten mayores niveles de rezago social y pobreza extrema en la entidad, se podrán llevar
a cabo los proyectos de servicios básicos, calidad y espacios de la vivienda, urbanización,
educación, salud, infraestructura productiva y asistencia social
La MIR del Componente a nivel federal cumple, con la lógica vertical3 ya que:
Se especifican claramente las actividades para cada componente, estas se encuentran
ordenadas cronológicamente, cada una de ellas es necesaria y en su conjunto son
suficientes para producir los componentes.
Se señalan claramente los componentes del Fondo, estos se refieren a bienes o
servicios que se producen con el recurso (Proyectos financiados de infraestructura para
1 Última consulta 25/10/2015. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31_110814.pdf 2 Matriz de Indicadores de Resultados 2014, entregada por autoridades de CONEVAL. 3 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Manual para el Diseño y la Construcción de Indicadores. Instrumentos principales para el monitoreo de programas sociales de México. México, DF: CONEVAL, 2013.
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la calidad y espacios de la vivienda, infraestructura del sector educativo, infraestructura
del sector salud, infraestructura para la alimentación, infraestructura para la
urbanización y otros), se encuentran redactados como resultados logrados, cada uno de
ellos es necesario y en su conjunto son suficientes para producir el Propósito.
El Propósito del Fondo: Las localidades con alto o muy alto nivel de rezago social y las
Zonas de Atención Prioritaria son atendidas en forma preferente, con proyectos de
servicios básicos, calidad y espacios de la vivienda, urbanización, educación, salud,
infraestructura productiva y asistencia social está claramente especificado, es único,
incluye de manera precisa la población objetivo, está redactado como una situación
alcanzada, es consecuencia directa que se espera ocurrirá como resultado de los
componentes y los supuestos a ese nivel de objetivos, y su logro no está controlado por
los responsables del programa.
El Fin del Fondo es: Contribuir a construir un entorno digno que propicie el desarrollo
mediante el financiamiento de obras de infraestructura social básica en las localidades
con alto o muy alto nivel de rezago social y las pertenecientes a las Zonas de Atención
Prioritaria está claramente especificado, es único, es un objetivo superior al que el
programa contribuye, está vinculado a objetivos estratégicos del Programa Sectorial de
Desarrollo Social 2013-2018, y su logro no está controlado por los responsables del
programa.
En los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social se establece que los criterios federales para asignación de recursos del
Fondo se encuentran en la Ley de Coordinación Fiscal artículo 334, donde se menciona que:
“Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social que reciban las entidades, los municipios y las demarcaciones territoriales, se destinarán
exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que
beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel
de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas
de atención prioritaria.
Por su parte, en el Periódico Oficial del Gobierno de Zacatecas de fecha 29 de enero de 20145,
se publicó la distribución de los recursos del FISMDF por municipio de acuerdo a la
normatividad establecida en la Ley de Coordinación Fiscal y los Lineamientos aplicados por la
Secretaría de Desarrollo (SEDESOL) federal referentes a obras y acciones orientadas a
disminuir carencias y rezago social a fin de coadyuvar en el abatimiento de la pobreza extrema.
Respecto a los recursos FISE, la Secretaría de Finanzas (SEFIN) del Estado los asigna a los
proyectos que cubran los lineamientos del Fondo y considerando la priorización que señalen
4 Cámara de Diputados del H Congreso de la Unión. (2014), Ley de Coordinación Fiscal. 5 Periódico Oficial del Gobierno de Zacatecas de fecha 29 de enero de 2014.
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Desarrollo Social estatal, Secretaría de Infraestructura (SINFRA) y la Unidad de Planeación
(UPLA), en caso de requerir complementos para realizar las obras, SEFIN aporta recursos de
otras fuentes de financiamiento. La priorización de las necesidades que las instituciones llevan
a cabo es mediante: la atención a la población en extrema pobreza y localidades con alto y muy
alto rezago social, como lo señala en artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal; con base en
la metodología de marco lógico de priorización de obras y acciones emitidas por la UPLA, se
identifica de entre las demandas sociales, las prioritarias que presenten posibilidades de ser
resueltas, la priorización de necesidades también contempla la atención de obras a aquellas
que tengan al mayor número de personas beneficiadas y al lugar que ocupan en la fila de
solicitudes de atención.
El presupuesto en 20146 para el FAIS nacional es de 57.9 mil millones de pesos, para el FISE
es de 7 mil millones de pesos y FISMDF 50.8 mil millones de pesos. En la entidad7, el
presupuesto FAIS fue de 828.5 millones de pesos, el FISE de 100.4 millones de pesos y el
FISMDF de 728.1 millones de pesos. Del presupuesto FISE en Zacatecas, se destinó el 100%
de los recursos (100.4 millones de pesos) a inversión directa, a vivienda (52.22%), agua y
saneamiento (31.61%) y urbanización (16.17%).
En el periodo 2008-2014, los recursos del FAIS han pasado de 38.27 mil millones de pesos a
57.91 mil millones de pesos lo que representa un incremento de 51.3% en el periodo, sin
embargo Zacatecas en el mismo periodo solo incremento los recursos en 13%. Estos
incrementos porcentuales tanto nacionales como de Zacatecas se conservan, para el FISE y el
FISMDF.
6Última consulta: 25/10/15 http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Sedesol/sppe/upri/dgapl/fais/Noticias/presentaciones/03.pdf 7Ultima consulta 25/10/15 http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Sedesol/sppe/upri/dgapl/fais/PDFS/PresentsMIDS2014/entidad/ResulMIDS2014-ZAC.pdf
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Fuente: Última visita 30/10/2015 http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5227119&fecha=28/12/2011 buscar periodo 2008-
2014.
La entidad considera que el hecho de que la fórmula de asignación no contemple la migración podría estar afectando negativamente la distribución de los recursos; debido a que las proporciones de pobreza y carencias podrían no corresponder con la realidad estatal debido a los cambios que origina la migración en la población total.8
La planeación de la inversión de los recursos del Fondo FAIS-FISE empieza con la detección
8 Considerando la nueva fórmula en la distribución de recursos: Crea un piso de recursos (2013) del cual las entidades no podrán
recibir menos. Las variables utilizadas en la fórmula para la distribución de recursos son las mismas que utiliza CONEVAL para la medición de la pobreza multidimensional por componente:
( ) Dónde:
= Es el monto del fondo en la entidad i en el tiempo t. Es monto de recursos del fondo en la entidad i en el año 2013. Es el incremento del fondo en el año t respecto a 2013 Se refiere a la participación de la entidad en el promedio nacional de las carencias de la población en pobreza extrema más reciente publicada por el CONEVAL, esta ponderada por las carencias promedio de las personas en pobreza extrema de la respectiva entidad más una medida de la disminución de la pobreza extrema que ha logrado la entidad en un periodo. Se compara el número de pobres extremos en la medición vigente de pobreza multidimensional hecha por CONEVAL respecto a la misma en el periodo inmediato anterior.
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de necesidades por parte de Desarrollo Social del Estado y de SINFRA, los convierten en
proyectos y sirven de respaldo para realizar el Programa Operativo Anual (POA). Dichos
proyectos son subidos al Sistema de Información para la Planeación (SIPLAN) donde los
autoriza la Unidad de Planeación, SINFRA y Desarrollo Social estatal los incluyen en el
SIPLAN para que la Secretaría de Finanzas les asigne presupuesto y a la vez se emita el oficio
de ejecución. Cuando los proyectos tienen confluencia de recursos de los municipios, éstos o
SINFRA, emiten la licitación para ejecutar los proyectos de obra, a fin de determinar quién
realizará el proyecto y depende de los acuerdos a los que lleguen ambas partes. Esto no se
encuentra en lineamientos ni normado, al ser el municipio autónomo. La coordinación y
validación de las obras la realizan los Coordinadores Regionales de Desarrollo Social. La
supervisión de las obras la realiza SINFRA y los municipios mediante los Comités de
Participación Municipal. La obra terminada se entrega mediante acta de entrega-recepción.
Finalmente se puede realizar un proceso de auditoria por parte de la Auditoria Superior de la
Federación, Secretaria de la Función Pública y/o auditoría estatal.
19
II. Análisis del Gasto
El presupuesto en 2014 para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)9, a
nivel federal fue de 57.91 mil millones de pesos, de los cuales se destinaron 828.54 millones de
pesos a Zacatecas, lo que representa el 1.43% del total de recursos federales; de los cuales el
componente Fondo de Infraestructura Social para las Entidades (FISE) recibió 100.4 millones
de pesos, lo que representa 12% del total de los recursos destinados al Estado y el
componente Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) recibió 728.11 millones de pesos lo
que equivale al 88% de los recursos.
En la Ley de Coordinación Fiscal, artículo capítulo 33, se establecen los criterios federales para
la asignación de los recursos del Fondo, donde se menciona que: “Las aportaciones federales
que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social que reciban las
entidades, los municipios y las demarcaciones territoriales, se destinarán exclusivamente al
financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente
a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social
conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención
prioritaria”10.
Respecto a la normatividad estatal, en el Periódico Oficial del Gobierno de Zacatecas de fecha
29 de enero de 2014, se publicó la distribución de los recursos del FISMDF por municipio de
acuerdo a la normatividad establecida en la Ley de Coordinación Fiscal y los Lineamientos
aplicados por la SEDESOL federal referentes a obras y acciones orientadas a disminuir
carencias y rezago social a fin de coadyuvar en el abatimiento de la pobreza extrema.
Respecto a los recursos FISE, la Secretaría de Finanzas del Estado los asigna de acuerdo a
las obras que cubren los lineamientos del Fondo y considerando la priorización que señalen
Desarrollo Social estatal, SINFRA y UPLA. Dicha priorización en la entidad se realiza con base
en la Metodología de Marco Lógico de priorización de obras y acciones emitidas por la UPLA,
identifica de entre las demandas sociales las prioritarias que presenten posibilidades de ser
resueltas. Las obras se encuentran en línea con la normatividad del Fondo, la que señala en el
artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, que las mismas deberán beneficiar directamente a
la población en extrema pobreza, localidades con alto y muy alto rezago social.
Las principales modificaciones citadas en el acuerdo por el que se modifican los lineamientos
9 Última consulta 26/10/2014 http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5327835&fecha=24/12/2013 10 Cámara de Diputados del H Congreso de la Unión. (2014), Ley de Coordinación Fiscal.
20
del FAIS11 son las siguientes: Se eliminó la necesidad de regionalizar e intermunicipalizar las
obras, ahora se focaliza con base en la población en pobreza extrema, localidades en muy alto
y alto rezago social y zonas de atención prioritaria, lo que permite una focalización con mayor
eficacia en el destino de los recursos. Los cambios en la fórmula crean un piso de recursos
(2013) del cual las entidades no podrán recibir menos. A los proyectos complementarios o
especiales, podrán destinarse en su conjunto como máximo el 15% de los recursos del FISE y
del FISMDF. Para el equipo evaluador los nuevos lineamientos no limitan el accionar de los
municipios, al contrario, eliminan la discrecionalidad de las inversiones y acertadamente se
señalan las prioridades de inversión de la infraestructura social básica.
Para el FISE define que los recursos que no se inviertan en las Zonas de Atención Prioritaria
(ZAP) urbanas o rurales, se deberán destinar a los municipios con los dos grados de rezago
social más altos, o bien, utilizando el criterio de pobreza extrema. En FISMDF se modifica el
porcentaje de inversión para las ZAP urbanas, esto sin menoscabo de los cambios no citados
en el presente.
Del presupuesto FISE en Zacatecas12, se destinó el 100% de los recursos (100.4 millones de
pesos) a inversión directa, de éste en vivienda (52.22%), agua y saneamiento (31.61%) y
urbanización (16.17%). De los recursos en vivienda, se aplicó el 43% en techo firme, 21% en
sanitarios secos/letrinas, y 20.26% en cuartos dormitorio. De agua y saneamiento, 48% se
invirtió en drenaje pluvial y sanitario, y en red o sistema de agua potable el 38%. En
urbanización el mayor porcentaje de recursos (87%) fue para electrificación, comedores
comunitarios 7% y electrificación no convencional 6%. En relación a la contribución de los
proyectos en el rezago social por monto es13: 1.12 millones de pesos para acceso a la
alimentación, 39 millones de pesos para calidad y espacios para la vivienda, 60.37 millones de
pesos para servicios básicos de vivienda. Es de llamar la atención, que no se destinaron
recursos a la infraestructura escolar, sería entendible para 2016-2017, cuando entra en
operación los nuevos mecanismos de FAM Infraestructura Educativa y se realizará una fuerte
inversión en ello. En esta toma de decisiones, es donde cobra mayor significado el diagnóstico,
el cual es la base no solo para conocer las necesidades sino también para priorizarlas.
11 Acuerdo por el que se modifica el diverso por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, publicado el 14 de febrero de 2014. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el Martes 13 de mayo de 2014. 12Última consulta 26/10/2015 http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Sedesol/sppe/upri/dgapl/fais/PDFS/PresentsMIDS2014/entidad/ResulMIDS2014-ZAC.pdf 13 Ultima consulta 29/10/2015 http://www.sedesol.gob.mx/en/SEDESOL/Base_de_Datos_MIDS_2014
21
En el periodo 2008-2014, los recursos del FAIS han pasado de 38.27 mil millones de pesos a
57.91 mil millones de pesos lo que representa un incremento de 51.3% en el periodo, sin
embargo Zacatecas en el mismo periodo solo incremento los recursos en 13%. Estos
incrementos porcentuales tanto nacionales como de Zacatecas se conservan, para el FISE y el
FISMDF (ver gráfico en características generales).
Los proyectos realizados en 2014 tienen concurrencia con14: SEDESOL a nivel federal con un
monto de 150 millones de pesos, lo que representa el 49.5% del total de recursos para la
atención de la problemática, CONAGUA/PROSSAPYS con un monto de 50.28 millones de
pesos, lo que representa el 16.59% del total de los recursos. A nivel estatal el Estado participa
con los recursos FISE por 100.43 millones de pesos lo que representa 33.14% del total de los
recursos, los municipios participaron con 2.29 millones de pesos lo que representa el 0.76% del
total de los recursos.
Los principales resultados derivados de la aplicación de recursos del Fondo en 2014 son15:
1,204 registros de obra, de los cuales se desarrollaron 800 en ZAP, 400 en municipios con 2
grados de rezago social y 4 en pobreza extrema, se benefició a 595,361 personas y se atendió
a 21,186 viviendas.
14 Información proporcionada por la Secretaría de Finanzas del Gobierno de Zacatecas. 15 Última visita: 29/10/2015 http://www.sedesol.gob.mx/en/SEDESOL/Base_de_Datos_MIDS_2014
22
III. Planeación estratégica para el uso de los recursos
1. ¿Cuáles son los criterios o mecanismos que lleva a cabo la entidad
federativa, o en su caso el municipio, para detectar las necesidades a las
que contribuye a atender los recursos del fondo?
En 2010, el instrumento base para detectar las necesidades fue el ITER (Principales
Resultados por Localidad), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), que
permite a nivel de localidad y municipio detectar el déficit de infraestructura básica (agua
potable, electrificación y drenaje), ahora se complementa con la participación de SEDESOL
estatal, SINFRA y Secretaría de Agua y Medio Ambiente (SAMA). SEDESOL estatal, tiene un
papel importante, en el levantamiento del Cuestionario Único de Información Socioeconómica
(CUIS); todas las instituciones estatales y municipales intervienen en la atención de solicitudes
de los municipios, las demandas de servicios que realizan los Comités de Participación Social
donde las comunidades están involucradas en la detección de necesidades por medio de
reuniones, intercambio de propuestas de proyectos que requieren atención prioritaria y
solicitudes de obra de las comunidades. La planeación, seguimiento y evaluación de los
proyectos, y por ende la detección de necesidades a nivel FISE entidades, es responsabilidad
del estado, de acuerdo al Título Tercero punto 3.1.2 Responsabilidad de las entidades,
municipios y DTDF de los lineamientos del FAIS16. Sin embargo, si el estado o el municipio,
desea convenir recursos, se realizan reuniones entre el Presidente Municipal y autoridades
estatales para acordar los términos y condiciones de dicha acción. El tema recurrente en
convenir recursos es la inexperiencia de los municipios al conformar el expediente técnico, ya
que muchas veces no cubre con los requisitos de los lineamientos del FAIS que es: población
en pobreza extrema, localidades con alto y muy alto rezago social y en las ZAP´S.
La priorización de las necesidades la realiza SEDESOL estatal, SINFRA, SAMA y UPLA y es
considerando: la atención a la población en extrema pobreza y localidades con alto y muy alto
rezago social, como lo señala en artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal. También se
realiza con base en la metodología de marco lógico de priorización de obras y acciones
emitidas por la Unidad de Planeación (UPLA), se identifica de entre las demandas sociales, las
prioritarias que presenten posibilidades de ser resueltas, costo/beneficio, posibilidades de
potenciar recursos, dispersión poblacional, dictamen de factibilidad y proyecto ejecutivo
validado, destacando las solicitudes canalizadas a través de gestión social y los diagnósticos
16 Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. 14 de febrero de 2014, Diario Oficial de la Federación (DOF).
23
participativos, también se prioriza considerando las obras que tengan al mayor número de
personas beneficiadas y al lugar que ocupan en la fila de solicitudes de atención.
La Secretaría de Desarrollo Social del Estado elabora un diagnóstico de las carencias
detectadas y lo envía a los municipios para retroalimentación. La atención se realiza a través
del programa Superación de la Marginación (SUMAR) que atiende de forma integral las
necesidades de agua, luz, drenaje, pisos, techo y baños.
Autoridades de SEDESOL federal, del gobierno del Estado, Municipios y los Comités de Participación Social de las comunidades están involucradas en la detección de necesidades y se coordinan por medio de reuniones, intercambio de propuestas de proyectos que requieren atención prioritaria y solicitudes de obra de las comunidades. Los mecanismos de detección de necesidades tienen como fortaleza que dichas necesidades sean identificadas y estén actualizadas; sin embargo, presentan como áreas de oportunidad la sistematización de las CUIS, lo que permitiría conocer de forma instantánea, a nivel vivienda, las características físicas y número de habitantes de la misma, condiciones educativas, situación laboral, derechohabiencia y seguridad alimentaria de sus habitantes. Estos son insumos para realizar un mapa de ubicación y sistematización de las necesidades, con el fin de que los recursos se ejecuten de la manera más eficaz y eficiente. Lo anterior, permitiría tener actualizados los datos sobre las comunidades y suplir las carencias de información actualizada de INEGI y CONEVAL. Los actores responsables del levantamiento deberían ser SEDESOL estatal y SINFRA, sin embargo quien las sistematiza, aprueba y lo incluye en el mapeo de ubicación de necesidades, debería ser SEDESOL estatal. Por otra parte, SINFRA tiene dos áreas de oportunidad, realizar una ruta crítica para priorizar necesidades entre la entidad y los municipios, y así mitigar sus frecuentes cambios de opinión respecto a las inversiones a realizar. Estas decisiones corresponden únicamente a la presidencia municipal y a los Comités Comunitarios. Finalmente y como segunda área de oportunidad, la dispersión geográfica, para SINFRA, es un área de oportunidad y sobre todo de mejora, dado que para ellos la supervisión de obras en estas condiciones representa problemas de recursos y traslado, por lo que se debería incluir a la población beneficiaria para realizar dicha actividad.
24
2. ¿Cuáles son las necesidades que identifica la entidad federativa, o en su caso
el municipio, a las que los recursos del fondo pueden contribuir a atender?
El estado de Zacatecas, a través del programa SUMAR17 caracteriza y cuantifica las
necesidades a las que los recursos del Fondo pueden contribuir a atender 18 y lo realiza
mediante el índice de marginación del Consejo Nacional de Población (CONAPO) a 2010, que
considera a las dimensiones de educación, vivienda, ingresos y distribución poblacional. En
estas dimensiones, detectan nueve formas de exclusión y que son comparadas con la media
nacional y estatal., se menciona que el municipio tiene los resultados más desfavorables del
estado.
En dichos documentos se identifican las necesidades por municipio y por dimensiones: en la
dimensión de educación: el analfabetismo y población sin primaria completa; en vivienda:
vivienda particular sin agua entubada, sin drenaje y sin servicio sanitario, con piso de tierra, sin
energía eléctrica, con hacinamiento; en la dimensión ingresos monetarios población ocupada
que percibe hasta dos salarios mínimos; dimensión distribución de la población, localidades de
menos de 5 mil habitantes, en el siguiente cuadro se resume la cuantificación encontrada.
Los municipios mencionados son los que tuvieron los resultados más desfavorables. Si bien,
los datos aquí presentados son de 2010, la media estatal de población sin primaria terminada
es de 24.68%, lo que debe hacer reflexionar del por qué no se invierten recursos del Fondo
para atender esta carencia, sobre todo en municipios como El Plateado de Joaquín de Amaro
que llega hasta el 52.38% de la población municipal. Los datos de porcentaje de ocupantes en
vivienda sin agua potable, en viviendas con piso de tierra, en viviendas sin electricidad, y
viviendas con algún nivel de hacinamiento a nivel estatal, son mejores que los presentados a
nivel nacional. Sin embargo, el municipio Jiménez del Teul, presenta de los indicadores más
bajos en tres vertientes, viviendas sin drenaje ni sanitario, viviendas con piso de tierra y
viviendas sin electricidad.
17 “Programa Superación de la Marginación 2010-2016” Gobierno del Estado de Zacatecas.
25
Fuente: “Programa Superación de la Marginación 2010-2016” Gobierno del Estado de Zacatecas. Datos de CONAPO 2010
El Estado tiene 86 localidades urbanas y 2,023 Áreas Geo-estadísticas Básicas (AGEB) del
INEGI, y en el cual incorpora cinco dimensiones para el índice de marginación; acceso a la
salud, acceso a la educación, acceso a una vivienda digna y decorosa, percepción de ingresos
monetarios suficientes y desigualdades de género. Así también recoge la metodología de
medición de pobreza de CONEVAL.
El SUMAR es el instrumento para operar y concretar los objetivos, estrategias y metas que
fueron establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016, dentro del eje Zacatecas Justo,
de acuerdo a lo siguiente:
Objetivo General: Disminuir la pobreza y marginación social existente en el Estado y
proporcionar a todas y todos los zacatecanos las oportunidades sociales, educativas, de
salud, culturales y de deporte necesarias para alcanzar su pleno desarrollo humano.
Líneas generales: Abatimiento de la pobreza y marginación, combate a la desigualdad y
atención prioritaria a grupos vulnerables, infraestructura social y vivienda para el
bienestar. Dichas líneas tienen una relación directa con los objetivos del FAIS.
Metas del PED 2011-2016: Eliminar al 100% la muy alta marginación de las localidades
que aún la padecen, reducir por debajo del 15% las personas que padecen hambre en
el estado, ubicar al 50% de la población que vive en comunidades de alta y muy alta
marginación en rangos de marginación media y baja, eliminar al 100% en las
localidades de alta y muy alta marginación los pisos de tierra, atender al 100% de las
localidades de más de 50 habitantes que no cuentan con energía eléctrica.
La entidad reconoce como un reto para atender estas necesidades, el cumplimiento del Plan
Estatal de Desarrollo y las metas planteadas en SUMAR, ya que ambos dependen de
Media Estatal 5.58% 24.68% 5.43% 6.69% 3.29% 1.39% 32.90% 48.28% 48.19%
Media Nal. 6.93% 19.93% 8.63% 3.57% 6.58% 1.77% 33.56% 38.66% 28.85%
18.45% 52.38% 31.06% 33.22% 10.95% 8.03% 50.14% 77.94% 100%
Caracterización y cuantificación de los componentes de exclusión en Zacatecas
El Salvador Mazapil Villa Hidalgo
El Plateado de
Joaquin
Amaro
Jimenez del
Teul
Jimenez del
Teul
Jimenez de
Teul
Gral.
Francisco R
M.
Genaro
CodinaMunicipios
por encima
de la media
% de
ocupantes
en viviendas
con piso de
tierra
% de
ocupantes
en
vivienda
s/energia
eléctrica
Viviendas con
algun nivel
de
hacinamiento
% de
población
ocupada que
percibe
hasta 2
salarios
mínimos
% de
población
en
localidades
con menos
de 5 mil
habitantes
% de
poblacion de
15 años y
más
analfabeta
% de
población sin
primaria
completa
% de
ocupantes en
vivienda
s/drenaje ni
sanitario
% de
ocupantes
en
vivienda
s/agua
entubada
26
cuestiones presupuestales. También se plantean como reto, elaborar un mecanismo de
cumplimiento de metas, mayor coordinación entre las entidades, perfeccionamiento de los
sistemas de planeación y como limitantes o debilidades, mantener actualizada la información
por parte de INEGI y CONEVAL, la dispersión poblacional y realizar una mayor supervisión.
Por su parte los lineamientos no presentan ninguna limitación que dificulte la atención a las
necesidades identificadas ya que fueron sustancialmente mejorados en 2014, sin embargo,
para SINFRA lo limita en la realización de estudios de pre inversión ya que no se contemplan
en dichos lineamientos.
27
3. ¿Las áreas responsables del fondo al interior de la entidad federativa, o en
su caso del municipio, cuentan con una estrategia de atención de
necesidades a las que contribuye el fondo?
Las instituciones, SINFRA, SAMA y Desarrollo Social no tienen una estrategia concreta de
atención de necesidades documentada específicamente para el FISE, sin embargo, el
convenio que realizan entre Desarrollo Social Estatal y las autoridades municipales es el
documento más acabado para atender las necesidades. También se cuenta con el Plan Estatal
de Desarrollo (PED), Plan Sectorial en el caso de SINFRA y SAMA y el Programa SUMAR
donde se definen objetivos y estrategias, dichas estrategias son congruentes con los objetivos
del Fondo, ya que ambos se alinean permitiendo el mejoramiento de la infraestructura social
básica.
En esta estrategia se definen metas de mediano y largo plazo para atender las necesidades
generales de infraestructura básica y no concretamente de los recursos de FISE, los cuales se
consideran en una bolsa que permitirá atender dichas necesidades. Concretamente para el
FISE todos tienen planeación de corto plazo.
La Secretaría de Desarrollo Social federal (SEDESOL), Desarrollo Social estatal, SINFRA y
SAMA, municipios y los Comités de Participación Social están involucrados en la planeación y
definición de la estrategia para atender las necesidades y se coordinan por medio de reuniones
y comunicaciones escritas para su coordinación.
Los recursos del fondo son complementados con otras fuentes de financiamiento como son de
SEDESOL, PROSSAPYS, estatales y municipales, estas son consideradas en la estrategia de
atención mediante definición de prioridades consensuadas y la elaboración de convenios.
La definición de la estrategia de atención tiene las siguientes fortalezas: cada vez mejor
información y normatividad, posibilidad de realizar reuniones tripartitas entre federación, estado
y municipio; sin embargo, presenta debilidades como que los intereses de los municipios no
son siempre los de la federación y estado, en opinión de las autoridades estatales no existe por
parte de los municipios una priorización de las obras que desean realizar, hay conflictos de
tenencia de la tierra y permisos, además para SINFRA es muy difícil detectar que realmente las
necesidades de vivienda existan, ya que no puede realizar las visitas para constatarlas, esto
derivado de la falta de recursos para gastos indirectos que se aborda en el siguiente apartado.
.
28
29
4. ¿La estrategia de planeación es congruente con la disponibilidad de
recursos presupuestales para financiar las acciones de las aportaciones
del fondo?
La estrategia de planeación de la entidad no es congruente con la disponibilidad de los
recursos, ya que normalmente los recursos no son suficientes por lo que se debe ajustar la
planeación al momento de conocer el monto de recursos asignados al Estado.19
El proceso20 de programación y presupuestación empieza con la captura que realizan las
dependencias del formato F-Plan 01 que es el la expresión del POA y el formato F-Prog-02 en
el Modulo de Programación de Obras. Para el proceso de captura en el Sistema de Información
para a Planeación (SIPLAN), la UPLA solicita a las dependencias la conformación del POA-01
y POA-02 en sus formatos (F-Plan-01 y F-Prog-02), una vez validados los POA´s por la UPLA,
las dependencias deben capturarlos en el Banco de Proyectos de acuerdo a los lineamientos
considerando los lineamientos que se emitan. La Secretaria de Finanzas (SEFIN) sincroniza los
proyectos para su presupuestación y costeo en el SIPLAN y en el Sistema Integral de
Información Financiera (SIIF). Una vez asignado el presupuesto por SEFIN, el Consejo de
Planeación y Desarrollo de Zacatecas (COPLADEZ) emite el visto bueno para cualquier
modificación presupuestal ante SEFIN. La Dirección de Planeación emite los oficios de
autorización desglosando las obras y acciones a realizar de acuerdo al presupuesto y
especificando los fondos de donde proceden los recursos. Una vez conocidos los presupuestos
autorizados por las instancias federales y estatales o si existe alguna modificación a lo largo del
año a los mismos, las dependencias afectadas deberán tener su POA que en el formato
PROG-01 con las modificaciones presupuestales. Una vez ajustado la UPLA validara los
proyectos de las dependencias con lo cual, las dependencias, capturaran en el SIPLAN su POA
de inversión que corresponde al formato PROG-02.
Una vez ajustado el POA, por modificación presupuestal, los lineamientos21 señalan que: la
UPLA validará los proyectos de las dependencias; acción que permite a éstas capturar, de igual
manera, en el SIPLAN su POA de inversión que corresponde al formato PROG-02 (completo),
la dependencia, cuando captura las obras o acciones en el sistema, deberá validar cada una de
ellas después de revisar que cumplan con lo requisitado (POA Ajustado). Primera validación de
la dependencia, la UPLA revisará y aprobará, en su caso, las obras que se encuentran
validadas y dadas de alta en el SIPLAN, para que la dependencia pueda subir la inversión
respectiva. Segunda validación a cargo de la UPLA, la información del SIPLAN de la
dependencia correspondiente, se remitirá en forma automática al SIIF, y así se conseguirá el
19 Mencionado en las entrevistas con funcionarios de las entidades estatales. 20 Lineamientos Generales para la Integración del Programa Operativo Anual (POA), Gobierno del Estado de Zacatecas 21 Ídem
30
registro empatado, posteriormente, la dependencia capturará el monto de inversión con
relación a las obras aprobadas, al tiempo que solicita a la UPLA la correspondiente validación
para su financiación. Tercera validación, por su parte, la UPLA revisará y validará, en su caso,
que las obras cuenten con el recurso asignado por la SEFIN y que se encuentren en el listado
de obras PROG-02 y, finalmente, las dependencias estarán en condiciones de solicitar sus
respectivos Oficios de Ejecución, presentando los formatos correspondientes.
Este es el mecanismo operativo, sin embargo, los proyectos u obras que tienen preferencia,
son las que resultan de la demanda social y las líneas trazadas por el Ejecutivo del Estados a
través del Plan Estatal de Desarrollo (PED), aquellas que fortalezcan el mecanismo de convenir
recursos y obras y acciones de compromisos del C. Gobernador.
Referente al suministro de recursos cumple con la programación establecida por lo que es
congruente con la estrategia de planeación ya que no se han presentado retrasos en la entrega
de recursos por parte de la federación.
31
5. ¿En caso de considerar fuentes complementarias de financiamiento para
los proyectos a los contribuyen los fondos ¿cuáles son estas fuentes de
financiamiento?
Los recursos del fondo son complementados con otras fuentes de financiamiento22 como son:
a) A nivel federal: SEDESOL con un monto de 150 millones de pesos, lo que representa el
49.5% del total de recursos para la atención de la problemática,
CONAGUA/PROSSAPYS con un monto de 50.28 millones de pesos, lo que representa
el 16.59% del total de los recursos.
b) A nivel estatal: El Estado participa con los recursos FISE por 100.43 millones de pesos
lo que representa 33.14% del total de los recursos.
c) A nivel municipal: Los municipios participaron con 2.29 millones de pesos lo que
representa el 0.76% del total de los recursos.
Análisis por destino de los recursos23:
Infraestructura básica y mejoramiento de la vivienda: SEDESOL invirtió 150 millones de
pesos (100% de los recursos) y los cuales fueron una partida extraordinaria para 2014.
El estado con recursos FISE, invirtió 80 millones de pesos (79.66% del monto total del
FISE).
En infraestructura de agua potable (alimentación y red de distribución, equipamiento,
rehabilitación, perforación de pozos): CONAGUA/PROSSAPYS invirtió 50.28 millones
de pesos, el estado con recursos FISE invirtió 14.2 millones de pesos (14.14% del total
del FISE) y los municipios 2.29 millones de pesos.
Programa Emergente de Mejoramiento de Vivienda (construcción, reconstrucción,
mejoramiento, rehabilitación), el estado destino a través de SINFRA recursos FISE por
6.1 millones de pesos (6% del total FISE).
Por su parte, los gastos indirectos fueron 129,444.00 pesos, que representan el 0.128% del
total de recursos del FISE.
Las autoridades estatales refieren que hace falta un portafolio de propuestas de obras previo
así como fortalecer el proceso de aportaciones y realizar convenios más precisos, específicos y
puntuales.
Cuando se realizan proyectos con fuentes de financiamiento complementarias o convenidas,
22 Información proporcionada por la Secretaría de Finanzas del Estado de Zacatecas. 23 Ídem
32
regularmente el proceso de negociaciones origina contratiempos, lo que retrasa el comienzo de
obras, y muchas veces subejercicios a final de año. Estos desfases o atrasos, se deben a la
falta de experiencia de los municipios en armar los expedientes técnicos bajo los nuevos
lineamientos del FAIS 2014. La información detallada sobre otras fuentes de financiamiento
puede encontrarse en el Anexo 2.
33
IV. Operación
1. Describa el o los procesos generales en la asignación de las aportaciones
del fondo.
En los Lineamientos Generales para la Integración del Programa Operativo Anual (POA) de la
Unidad de Planeación (UPLA) del Gobierno de Zacatecas, se definen los principales procesos
para generar la actuación gubernamental y dentro de ello para la asignación de las
aportaciones del Fondo que complementado con las entrevistas a funcionarios de la Unidad de
Planeación, Desarrollo Social, Finanzas y Secretaría de Infraestructura (SINFRA) , se
detectaron como procesos generales24: La Planeación empieza con la detección de
necesidades por parte de las diferentes entidades (en FISE 2014: Desarrollo Social y SINFRA),
estas necesidades las plasman en proyectos que incorporan al POA de la entidad. Dichos
proyectos deben estar alineados al Plan Estatal de Desarrollo (PED) en cuanto eje, línea
estratégica y estrategia. La etapa de Programación y Presupuestación corresponde a la
alineación que debe de existir entre el POA y el presupuesto, para lo cual las dependencias
deberán basarse en clasificaciones administrativas, económicas y funcionales, consistentes y
armonizadas con los modelos programáticos presupuestales para el control del gasto público
de la Administración Pública Federal, con el fin de que el POA cuente con el soporte
presupuestal.
La entidades capturan el formato F-Plan 01 que es el la expresión del POA y el formato F-Prog-
02 en el Modulo de Programación de Obras. Para el proceso de captura en el Sistema de
Información para a Planeación (SIPLAN), la UPLA solicita a las dependencias la conformación
del POA-01 y POA-02 en sus formatos (F-Plan-01 y F-Prog-02), una vez validados los POA´s
por la UPLA, las dependencias deben capturarlos en EL Banco de Proyectos de acuerdo a los
lineamientos considerando los lineamientos que se emitan. La Secretaria de Finanzas (SEFIN)
sincroniza los proyectos para su presupuestación y costeo en el Sistema de Información para la
Planeación (SIPLAN) y en el Sistema Integral de Información Financiera (SIIF). Una vez
asignado el presupuesto por SEFIN, el Consejo de Planeación y Desarrollo de Zacatecas
(COPLADEZ) emite el visto bueno para cualquier modificación presupuestal ante SEFIN. La
Dirección de Planeación emite los oficios de autorización desglosando las obras y acciones a
realizar de acuerdo al presupuesto y especificando los fondos de donde proceden los recursos.
La etapa de seguimiento la realizan las dependencias reportando al SIPLAN los avances
físicos/financiero de forma trimestral. La etapa de evaluación la realizan las dependencias a
través de una matriz de indicadores de resultados a nivel propósito y componente para cada
proyecto mismo que debe ser validado por la Unidad de Planeación verificando el grado de
24Lineamientos Generales para la Integración del Programa Operativo Anual (POA), Gobierno del Estado de Zacatecas
34
contribución a los objetivos estratégicos del PED, los Programas Sectoriales o Especiales.
La obra terminada se entrega mediante acta de entrega-recepción. Finalmente se puede
realizar un proceso de auditoria por parte de la Auditoria Superior de la Federación, Secretaria
de la Función Pública y/o Auditoría Superior del Estado. La consistencia entre los procesos
normativos y la operación a nivel local, a partir del nuevo diseño institucional y agrupación de
dependencias, se realizó ajustando la normatividad a dicha realidad, y donde la Unidad de
Planeación tiene la tarea de coordinar las políticas y programas de gobierno, así como vigilar
que lo programado y presupuestado arroje los resultados esperados.
Se identifican25 como buenas prácticas en los procesos generales, que se encuentre
sistematizado el SIPLAN; mientras que presentan como áreas de oportunidad el mejoramiento
continuo de los procesos y se detectaron los siguientes cuellos de botella: cuando participan
Municipios, se retrasa el expediente técnico, la obra no se puede licitar hasta que se tenga el
oficio de ejecución y al hecho de que Finanzas no acepte la factura electrónica sin la firma
autógrafa del Presidente Municipal. Cuando los recursos se convienen, el proceso de
negociación entre instituciones, implica retrasos que originan que el comienzo de las obras se
posterguen. Se deben modernizar los sistemas y adecuar los lineamientos para que se acepte
la firma electrónica en lugar de la firma autógrafa de las facturas.
Los diagramas de flujo que describen tanto el proceso general como los procesos claves en la
asignación de las aportaciones pueden encontrarse en el Anexo 3.
25 Comentado por los funcionarios de Desarrollo Social del Estado y SINFRA.
35
2. Describa el o los procesos generales en la validación, ejecución y
seguimiento de los proyectos.26
Se realiza a través de la normatividad señalada en Lineamientos Generales para la Integración
del Programa Operativo Anual (POA) de la Unidad de Planeación (UPLA) del Gobierno de
Zacatecas.
La factibilidad la realiza la institución normativa que corresponda, si se trata de una obra de
electrificación lo realiza la propia Comisión Federal de Electricidad (CFE), si es agua y drenaje
la realiza la Secretaría del Medio Ambiente, y de vivienda lo realiza obras públicas del
municipio etc. SINFRA/Vivienda no realiza estudios de factibilidad porque solo realiza
mejoramiento de vivienda.
Una vez que los proyectos son capturados y con costo en el Sistema de Información para la
Planeación (SIPLAN), por las entidades, la Unidad de Planeación realiza la validación y la
Secretaria de Finanzas (SEFIN) los presupueste incluyéndolos en el Sistema Integral de
Información Financiera (SIIF). En la etapa de Proceso de Ejecución de las propuestas de obra
son capturadas en el SIPLAN, la Unidad de Planeación emite el oficio de ejecución
correspondiente. Emitido el oficio de ejecución, SINFRA o municipio llevan a cabo la licitación
correspondiente.
El seguimiento lo realizan los Coordinadores Regionales de Desarrollo Social estatal, los
municipios y en algunas ocasiones los Comités de Participación Social, a la terminación de
obra se realiza acta de entrega/recepción con el visto bueno de los actores involucrados.
Se identifican como buena práctica en estos procesos generales la supervisión pues permite
verificar que se cumplan con las obras propuestas; como cuellos de botella, los funcionarios de
SINFRA, mencionaron los porcentajes de recursos para gastos indirectos, que son muy
limitados y por tanto no permite realizar una mejor supervisión de obras, sin embargo,
Desarrollo Social estatal si solicita que se tomen en cuenta los conceptos de gasolina,
mantenimiento y refacciones de los vehículos oficiales para el seguimiento. El nivel autorizado
en los lineamientos para gastos indirectos en la supervisión es del 3% del FISE y el cual es
insuficiente, UPLA cree que un monto de hasta el 5% sería el conveniente. Por otro lado, no
existen en documento formal los procesos de validación, ejecución y seguimiento de los
proyectos.
Los diagramas de flujo que describen los procesos de validación, ejecución y seguimiento de
los proyectos pueden encontrarse en el Anexo 4.
26 En entrevistas con los funcionarios de Desarrollo Social y SINFRA del Estado.
36
3. ¿Existe coordinación entre las áreas responsables federales y estatales del
fondo relacionados con los procesos generales de aplicación de las
aportaciones del fondo?
De acuerdo a las reuniones con funcionarios de la Secretaría de Desarrollo Social del Estado y
SINFRA, la coordinación entre las diferentes instancias se realiza a través de mesas de trabajo
donde se consensua la mejor forma de potenciar los recursos de cada institución, las mismas
empiezan entre los meses de mayo y junio, para terminar entre julio y agosto. Empiezan en
dichos meses, porque es cuando realmente las dependencias estatales, conocen los recursos
con los cuales pueden convenir. Otro motivo de atraso es la conformación del expediente
técnico por parte de los municipios, que por falta de experiencias en los nuevos lineamientos,
no determinan correctamente las comunidades que son motivo de apoyo. No existen
lineamientos de dicha coordinación en concreto para el FISE, pero se basan en la Ley de
Desarrollo del Estado de Zacatecas y en la Ley Orgánica de la Administración Pública. La
Secretaría de Agua y Medio Ambiente (SAMA) menciona que nunca tuvo reunión con
autoridades federales responsables del FISE.
37
4. ¿Cómo se valida la información que se reporta a la SHCP y a las entidades
coordinadoras?
Cada dependencia estatal, es la encargada de reportar a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP) en el Portal Aplicativo de la Secretaría (PASH), informes trimestrales que
contienen avances físico/financiero; estos avances también se reportan a SEDESOL mediante
el Sistema Integral de Información de los Programas Sociales (SIIPSO), si bien no hay una
periodicidad obligatoria normalmente se realiza de forma mensual.27
Estos reportes son integrados por las Secretarías de Desarrollo Social estatal y SINFRA con
información aportada por la propia SINFRA y de la Secretaría de Finanzas. Esto es validado
mediante los reportes de supervisión que realiza SINFRA, municipios y los Coordinadores
Regionales de Desarrollo Social estatal, y los reportes de pago que realiza la Secretaría de
Finanzas. Concluida la obra se realiza el acta de entrega-recepción.
La validación de la información que pueda realizar la SHCP es a través de los informes
trimestrales de avances físicos/financieros que deben reportar las entidades. La entidad no se
coordina con la SHCP para subir la información, más bien solicitan apoyo para realizar dicha
tarea, ya que el sistema es muy lento, no permite cambios, no emite reportes y se sale de línea
de forma constante. No existe problema con la calidad y consistencia de la información que la
entidad presentó en Excel, mencionando que es la que “sube” al portal PASH, el cual calcula
los indicadores de la MIR.
A nivel estatal, las entidades son las encargadas de subir al SIPLAN los avances
físicos/financiero.
Los funcionarios de Desarrollo Social estatal y SINFRA mencionan que cuando participan
municipios, estos no integran debidamente el expediente técnico, lo que retrasa todo el
proceso. Finalmente, existe una adecuada coordinación entre los diferentes niveles de gobierno
estatales y de los involucrados en la aplicación de las aportaciones para la integración y
validación de la información, ya que tienen comunicación constante para detectar los posibles
atrasos físico/financieros y solucionarlos, sin embargo, en algunos procesos de convenir los
recursos se producen contratiempos en la negociación originando retraso en obras y algunas
veces subejercicio.
Cabe resaltar que la entidad no ha reportado el avance de indicadores de la MIR en el PASH.
27 Mencionado por los funcionarios de la Secretaría de Desarrollo Social Estatal y por SINFRA.
38
5. ¿Cuáles son los mecanismos institucionales con los que cuentan las áreas
responsables de los fondos en las entidades federativas y en su caso los
municipios para sistematizar la información del fondo?
La entidad cuenta con el Sistema de Información para la Planeación (SIPLAN) donde se
incluyen entre otras actividades los POA de las diferentes secretarías e instituciones del
Estado. También se maneja el Sistema de Integral de Información Financiera (SIIF), a través
del cual se realiza la liberación de los recursos, se lleva control de saldos. Lo anterior a reserva
de los programas del PASH y del SIIPSO.28 La utilización por parte de la entidad de los
sistemas informáticos permite que el proceso planificador, el cual comprende las fases de
Planeación, Programación, Presupuestación, Ejercicio, Monitoreo y Evaluación, se realice de
forma ordenada, que sus fases sean validadas por diferentes instancias, todo con el fin de
realizar las acciones de gobierno de la forma más transparente y con rendición de cuentas. Los
sistemas, en general, son agiles, permiten la adecuación de los proyectos, es posible la
modificación del POA por alguna modificación presupuestal o directamente de los proyectos, de
tal forma que los sistemas utilizados son la base informática primordial de la realización de
acciones del gobierno.
Cabe destacar que los responsables de los procesos de sistematización de la información
reciben capacitación presencial y en línea.
Los procesos de sistematización de información tienen como buenas prácticas el organizar los
procesos y poder realizar el ejercicio de planeación de forma más eficaz y eficiente, una
planeación alineada, es decir, a un proceso ordenado, coherente y lógico del uso de
instrumentos de la gestión pública del gobierno del estado, no obstante, enfrentan importantes
retos como que sean más fáciles de comprensión para los operadores y más funcionales. En el
caso de PASH el sistema es muy lento y no es muy amigable, no permite cambios, no emite
reportes y se sale de línea de forma constante.
Es importante mencionar que al interior de SINFRA se llevan registros automatizados,
disponibles y procesables para consulta de más de dos décadas tanto del Fondo como de otras
fuentes de información.
28 Comentado en las reuniones con Desarrollo Social y SINFRA
39
6. ¿Las áreas responsables del fondo en la entidad federativa y los
municipios cuentan con mecanismos de transparencia y rendición de
cuentas?
La entidad cuenta con mecanismos suficientes de transparencia y rendición de cuentas ya
que:29
a) Desarrollo Social del Estado tiene en su página electrónica las Reglas de Operación (ROP),
los reportes trimestrales que envía a la SHCP, obras, montos y beneficiarios, lo que se
encuentra de manera accesible, a menos de tres clics.
b) SINFRA publica el gasto por obra en el portal de Transparencia.
c) La información sobre el seguimiento del gasto de los recursos no se publica.
d) Se cuenta con solicitudes de información sobre el uso de los recursos en general del
Estado, no en concreto de FISE, así como del número de beneficiarios. Fueron atendidas
las solicitudes.
e) No se han realizado evaluaciones y respecto a las observaciones derivadas de las
auditorías de 2013, Desarrollo Social tuvo dos observaciones de la Federación: una,
respecto a la mala calidad del material de obra en la red de alcantarillado en la Comunidad
de Guadalupe, la cual se encuentra en proceso de atención, y la otra, por falta de
evaluación de los recursos del Fondo con base en indicadores estratégicos y de gestión30.
29 Citado en entrevista con Desarrollo Social del Estado y SINFRA. 30 Informe de Resultados de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013. Memorándum de la Auditoría Superior de la Federación al C. Gobernador del Estado de Zacatecas, del 18 de febrero de 2015.
40
7. ¿Cuáles han sido los cambios en la operación en la entidad y en los
municipios derivados de la introducción de los lineamientos del fondo?
A partir del año 2014, el FAIS opera bajo nuevo nuevas reglas que modificaron su
funcionamiento, los principales son:
Eliminó la necesidad de regionalizar e intermunicipalizar las obras, lo que obligaba a
que los beneficios de los proyectos repercutieran en más de un municipio, haciendo
imposible que muchos proyectos no cumplieran con este lineamiento. Ahora se focaliza
con base en la población en pobreza extrema, localidades en muy alto y alto rezago
social y zonas de atención prioritaria, lo que permite una focalización con mayor eficacia
en el destino de los recursos.
Los cambios en la fórmula crean un piso de recursos (2013) del cual las entidades no
podrán recibir menos.
Las variables utilizadas en la fórmula para la distribución de recursos son las mismas
que utiliza CONEVAL para la medición de la pobreza multidimensional.
Creación de los propios Lineamientos del Fondo, ya que anteriormente se regía bajo la
Ley de Coordinación Fiscal.
Catálogo de Obras y Acciones: Se define los rubros concretos a invertir
Potenciar Recursos e Informes sobre el Ejercicio y Destino de los Recursos: Se pueden
realizar convenios con instituciones federales y/o municipios para que las entidades
potencien recursos.
Con base en esta información, el equipo evaluador considera que la creación de los
lineamientos del FAIS en 2014, contribuyen eficazmente en el logro de los objetivos ya que
además de focalizar mejor, las entidades podrán realizar una mejor planeación de obras al
conocer el piso mínimo de recursos con el que contarán cada año, se promueve el potenciar
recursos y los capítulos de inversión están definidos; lo anterior en conjunto, permite una mejor
planeación, mayor transparencia y rendición de cuentas.
41
V. Resultados
1. ¿Cómo mide sus resultados el fondo?
La entidad mide los resultados del Fondo mediante indicadores estratégicos y de gestión que
vienen de la MIR a nivel federal; a la SEDESOL reportan los avances físico/financieros en el
Sistema Integral de Información de los Programas Sociales (SIIPSO).
El resumen narrativo de los objetivos de los indicadores federales a nivel componente son:
Proyectos financiados de infraestructura de servicios básicos en la vivienda
Proyectos financiados de infraestructura para la calidad y espacios de la vivienda
Proyectos financiados de infraestructura del sector educativo
Proyectos financiados de infraestructura del sector salud
Proyectos financiados de infraestructura para la alimentación
Proyectos financiados de infraestructura para la urbanización y,
Otros Proyectos financiados .
Los indicadores son de eficacia ya que permiten medir el nivel de cumplimiento de los
objetivos, y de gestión para conocer los avances y logros de la infraestructura social básica
generada. Los indicadores permiten hacer un buen seguimiento de los objetivos y evaluar el
logro del programa.
Zacatecas a través de SEDESOL estatal desarrolló una MIR para los programas Unidos contra
la Marginación y Programa para la Vivienda Social:
Para el Programa Unidos contra la marginación se tienen los siguientes indicadores:
A nivel de Fin: Inversión Percapita de recursos del FISE en localidades con alta y muy
alta marginación
A nivel Propósito: Carencia por acceso a los servicios básicos de la vivienda
A nivel Componente: Atención de servicios de infraestructura social básica
Para el Programa Vivienda Social se desarrollaron los siguientes indicadores
A nivel de Fin: Carencia por calidad y espacios de la vivienda
A nivel Propósito: Porcentaje de viviendas en malas condiciones que se atienden
A nivel de Componente: Porcentaje de viviendas de un solo dormitorio que se le suma
42
un nuevo cuarto
El equipo evaluador considera que es un esfuerzo importante establecer una MIR estatal, sin
embargo, la forma como están construidos los indicadores de la MIR estatal, no tienen lógica
vertical de causa efecto, los componentes no habilitan el cumplimiento del Propósito y este del
Fin además de que la forma en que está construido el cálculo de los indicadores de Fin y
Propósito, como proporciones de datos muy agrupados y/o generales, realmente no permite
conocer el la dimensión del beneficio que los recursos del fondo están realizando en la
población y/o comunidades. Los indicadores en la MIR no presentan metas por lo que no se
puede medir su cumplimiento.
43
2. ¿Cuáles han sido los resultados concretos obtenidos por el fondo, con
base en los indicadores estratégicos y de gestión?
La entidad no reportó indicadores en el PASH en 2013 y a noviembre del 2014 tampoco lo han
hecho, debido principalmente a fallas en el sistema y carga de trabajo, por lo que no se
presentan indicadores estratégicos y de gestión y no es posible medir sus resultados con base
en éstos indicadores.
Sin embargo, proporcionó un Excel donde calcula indicadores que señalan la participación de
los proyectos por dimensión respecto al total de los realizados, estos son:
El 47.41% de los recursos del fondo se destinó a financiar los servicios básicos en la vivienda31.
A la dimensión calidad y espacios de la vivienda, se dedicó el 43.81% de los proyectos del
FISE, a los servicios básicos en la vivienda en la contribución indirecta o complementarios fue
de 5.71% de los proyectos, la dimensión infraestructura para la alimentación participo con el
1.90%, para la infraestructura del sector educativo directo se dedicó el 0.52% y para la
infraestructura del sector educativo complementario o de contribución indirecta 0.35%.
La entidad reporta el avance de servicios en la vivienda de acuerdo al cambio en el déficit de
los hogares por servicios como puede apreciarse en el siguiente cuadro:
Fuente: Excel proporcionado por Desarrollo Social Estatal.
Respecto a la MIR estatal del Programa Unidos contra la Marginación, el indicador de Fin
(inversión per cápita), disminuyo de 313 a 165 pesos, entre 2013 y 2014, lo que realmente nos
refleja poco en la atención de las carencias, ya que son datos muy agregados, aparte de que
31 Lo calculan como: (Número de proyectos de servicios básicos en la vivienda de contribución directa financiados por el FAIS en el ejercicio fiscal corriente/Número total de proyectos financiados con recursos del FAIS en el ejercicio fiscal corriente)*100
Total de viviendas Déficit 2010 Déficit 2015
382,863
ELECTRIFICACION 5,688 1,513
TOMAS DE AGUA POTABLE 29,921 21,813
ALCANTARILLADO 37,558 25,045
BAÑOS DIGNOS ND 32,054
Acciones realizadas por destino en vivienda
44
una variación en el la inversión per cápita es de carácter multifactorial (menos presupuesto,
incremento de costos, cambio en las decisiones de inversión, etc). A nivel de Propósito, entre
2013 y 2014, el indicador de hogares atendidos en servicios básicos de la vivienda, se
incrementó del 9% al 33%. En el Programa Vivienda Social, el índice bianual de Fin, pasa de
13.6 en 2012 a 12.3 en 2014.
Aún cuando sabemos que sí están realizando las inversiones para atender una parte de las
carencias detectadas como, vivienda (sanitarios secos / letrinas), agua y saneamiento (drenaje
pluvial y sanitario y en red o sistema de agua potable) y urbanización (electrificación y
electrificación no convencional), la entidad nos señala que no reportaron indicadores en el
PASH en 2013 y que a noviembre del 2014 tampoco lo han hecho, debido principalmente a
fallas en el sistema y carga de trabajo.
45
3. ¿Cuál es la contribución del fondo a resolver las necesidades identificadas
en la entidad y en su caso los municipios?
La implementación del Fondo en la entidad contribuye ampliamente a resolver las necesidades
identificadas. Esto es debido a que la entidad tiene claramente identificadas y cuantificadas las
necesidades que pretende atender, por ejemplo, en porcentaje de ocupantes en vivienda sin
agua entubada32 la media estatal es de 5.43%, sin embargo en municipios como Mazapil llega
hasta el 31.06%, en porcentaje de viviendas sin drenaje ni sanitario, la media estatal es de
6.69%, mientras que la nacional es de 3.57%, el municipio con el mayor rezago es Jiménez del
Teul con 33.22%, el porcentaje de ocupantes en viviendas con piso de tierra tiene de media
estatal 3.29%, la nacional es de 6.58%, sin embargo Jiménez de Teul es de 10.95%.
Por su parte, los recursos del FISE son muy importantes para la estrategia de atención de la
entidad; ya que, representan el 33.14% del total de recursos que la entidad destinó en 2014 a
la atención de estas necesidades, SEDESOL aportó 150 millones de pesos, lo que representa
el 49.5% del total de recursos, CONAGUA/PROSSAPYS un monto de 50.28 millones de pesos,
lo que representa el 16.59% del total de los recursos y los municipios participaron con 2.29
millones de pesos lo que representa el 0.76% del total de los recursos.
El destino de los recursos es coherente con las necesidades detectadas, ya que implementa
criterios de asignación y de priorización de necesidades.
Los recursos son distribuidos como sigue:
Del 100% de los recursos del FISE, se destinó el 79.66% a infraestructura básica y
mejoramiento de la vivienda, el 14.14% en infraestructura de agua potable, y el 6% en
Programa Emergente de Mejoramiento de Vivienda realizado por SINFRA.
La aportación de SEDESOL federal (150 millones) se destina en un 100% a infraestructura
básica y mejoramiento de la vivienda. De igual forma, CONAGUA/PROSSAPYS invirtió la
totalidad de su aportación (50.28 millones) en infraestructura de agua potable (alimentación y
red de distribución, equipamiento, rehabilitación, perforación de pozos). Finalmente, los
municipios aportaron 2.29 millones de pesos en Infraestructura de agua potable.
Por tanto, el destino de los recursos en la entidad permite atender las necesidades detectadas,
además de que tienen el objetivo de disminuir las carencias.
Adicionalmente, la operación del Fondo coadyuva significativamente al logro de los objetivos
32 Fuente: “Programa Superación de la Marginación 2010-2016” Gobierno del Estado de Zacatecas. Datos de CONAPO 2010
46
debido a que permite potenciar recursos a través de convenios con la federación y municipios,
cuenta con un catálogo de inversión definido y que atiende las necesidades de infraestructura
social básica.
Sin embargo, la llegada de recursos extraordinarios en 2014, por parte de SEDESOL federal,
CONAGUA/PROSSAPYS, y la pequeña aportación de los municipios, sumaron 66.86% de los
recursos destinados a atender las carencias que ataca el Fondo. Será de vital importancia que
tanto la entidad como los municipios busquen programas y/o fondos estatales y/o municipales,
para continuar con este ritmo de inversión, ya que de lo contrario, habrá un retroceso notable
en la disponibilidad de recursos disponibles y por tanto de atención a las carencias.
La entidad señala que no reportó indicadores en el PASH en 2013 y que a noviembre del 2014
tampoco lo han hecho, debido principalmente a fallas en el sistema y carga de trabajo, por lo
que no es posible conocer los resultados del Fondo con base en estos indicadores.
47
Conclusiones El presente apartado resume los principales hallazgos de la evaluación, así como los aspectos externos e internos que influyen de manera positiva o negativa en la aplicación de las aportaciones en la entidad; así como, las recomendaciones correspondientes. Análisis del Gasto El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) en su componente de Fondo de Infraestructura Social para las Entidades (FISE) es para atender a la población en condiciones de rezago social y pobreza. Según el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, los recursos del FAIS se deben destinar al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social. Del presupuesto del FISE en Zacatecas, el 100% de los recursos (100.4 millones de pesos) se invirtieron directamente en: vivienda (52.22%), agua y saneamiento (31.61%) y urbanización (16.17%). No se dirigieron recursos para apoyar proyectos de educación o salud, aunque se considera que ambos rubros son prioritarios. En el periodo 2008-2014, los recursos del FAIS pasaron de 38.27 a 57.91 mil millones de pesos, lo que representa un incremento de 51.3% en el periodo; en contraste, el presupuesto del Fondo en Zacatecas sólo incremento en 13% en el mismo periodo. Estos incrementos porcentuales tanto nacionales como de Zacatecas se conservan, para el FISE y el FISMDF. Los proyectos realizados en 2014 tienen concurrencia con33: SEDESOL a nivel federal
con un monto de 150 millones de pesos, lo que representa el 49.5% del total de
recursos para la atención de la problemática, CONAGUA/PROSSAPYS con un monto
de 50.28 millones de pesos, lo que representa el 16.59% del total de los recursos. A
nivel estatal el Estado participa con los recursos FISE por 100.43 millones de pesos lo
que representa 33.14% del total de los recursos, los municipios participaron con 2.29
millones de pesos lo que representa el 0.76% del total de los recursos.
Una de las principales fortalezas detectadas en el ejercicio del gasto es que la entidad
33 Información proporcionada por la Secretaría de Finanzas del Gobierno de Zacatecas.
48
destinó los recursos en apego a la normatividad; mientras que, una de las principales
amenazas detectadas es que los recursos de este Fondo en la entidad han crecido a
una tasa notoriamente inferior que la registrada por el resto del país; si bien este es un
factor externo a la entidad, sí le afecta negativamente. Por otro lado, se detecta como
debilidad el que no se destinen recursos a proyectos de educación o salud
Planeación estratégica La entidad cuenta con Lineamientos Generales para la Integración del Programa
Operativo Anual de la Unidad de Planeación. Dichos Lineamientos se definen como el
documento conceptual, metodológico y operativo que contiene los procedimientos que
guiarán el proceso integrado de planeación de la entidad; el cual es la base para
detectar las necesidades de infraestructura básica en el estado.
Las necesidades del Estado son detectadas, cuantificadas y atendidas a través del
Programa Superación de la Marginación (SUMAR) a cargo de la SEDESOL estatal.
La publicación de los lineamientos del FAIS en 2014, han contribuido eficazmente en el
logro de los objetivos del Fondo, ya que además de focalizar mejor, las entidades
podrán realizar una mejor planeación de obras al conocer el piso mínimo de recursos
con el que contarán cada año, se promueve la potenciación de recursos y los capítulos
de inversión están mejor definidos; lo anterior, permite una mejor planeación, mayor
transparencia y rendición de cuentas.
Dentro de las fortalezas de la planeación se encuentra que la entidad cuenta con
mecanismos para detectar y priorizar las necesidades. La nueva fórmula de distribución
de recursos del FISE y la posibilidad de convenirlos, permite a las entidades realizar
una mejor planeación y llevar a cabo obras multianuales, lo que repercute en la
atención de obras que requieren mayor tiempo y recursos; sin embargo, no todos las
áreas involucradas en la operación del Fondo conocen a profundidad los nuevos
lineamientos y su potencial.
Por otra parte, dentro de los factores negativos o debilidades identificadas en materia
de planeación destaca la dispersión poblacional que no permite la atención de
infraestructura social debido a la relación costo/beneficio; asimismo, los lineamientos
no permiten la inversión en estudios de pre inversión, lo que limita su actividad. De
49
igual forma, la información que genera CONEVAL e INEGI no se mantiene actualizada
lo que repercute negativamente en la selección de comunidades para su atención;
Adicionalmente, no existe un mecanismo que le permita a la entidad detectar
adecuadamente las necesidades de infraestructura del sector salud y educación, la
información que se toma en consideración es la AGEB y CUIS, los cuales dan
información sólo para identificar el número de demandantes sin tomar en cuenta el
número y estatus de la infraestructura. Finalmente, el proceso de negociación para
convenir recursos suele retrasar el inicio de obras.
Operación La entidad no sólo tiene documentados sus procesos, sino que cuenta con un
mecanismo sistematizado y adecuado que comprende las fases de Planeación,
Programación, Presupuestación, Ejercicio, Monitoreo y Evaluación, y que permite se
realice de forma ordenada, la actuación y operación gubernamental a través de los
POA. Así mismo, tiene mecanismos adecuados para fomentar la transparencia y la
rendición de cuentas.
Por su parte, dentro de los factores negativos o debilidades identificadas en materia de
operación destaca la generación del expediente técnico por parte de los municipios, la
cual retrasa la puesta en marcha de los proyectos; a su vez, los gastos indirectos no
consideran rubros importantes para el desarrollo o ejecución de las obras o proyectos
como la gasolina, papelería, consumibles y adquisición de vehículos, lo que limita la
supervisión de los proyectos. Asimismo, el sistema no acepta la firma electrónica lo que
retrasa los trámites y la facturación. Finalmente, para SINFRA es muy difícil detectar
que realmente las necesidades de vivienda existan, ya que no puede realizar las visitas
necesarias y suficientes para constatarlas, esto derivado de la falta de recursos para
gastos indirectos.
Resultados
La MIR federal tiene la ventaja de contar con la lógica vertical y horizontal con
suficiente calidad de sus indicadores. No obstante lo anterior, se detectó una
importante debilidad asociada al registro de la información en el PASH; ello, a pesar de
que cuentan con archivos en Excel que dan cuenta que se les da seguimiento a los
indicadores, aunque no se contó con evidencia sobre el avance de los indicadores ni
del cumplimiento de las metas propuestas.
50
Por otra parte, aunque el equipo evaluador reconoce el esfuerzo del Fondo por contar con una MIR a nivel local, es importante mejorar la calidad de las MIRs estatales a fin de que estas validen tanto la lógica vertical como la horizontal de los Fondos (FISE y FISMDF) y, con ello, asegurarse que los indicadores sean diseñados a partir de la Metodología de Marco Lógico. Dado lo anterior y de forma general, el equipo evaluador concluye que la aplicación de
los recursos del Fondo en su componente de FISE, contribuye ampliamente a la
solución de necesidades, ya que el estado las identifica, cuantifica y toma criterios
claros de priorización de necesidades; asimismo, destaca que el destino del gasto es
congruente con las prioridades detectadas; además, se potencian los recursos a través
de la firma de convenios con otras instancias. Ello, a pesar de los obstáculos que
existen en aspectos como la supervisión y la falta de reporte de indicadores.
Por todo lo anterior, y para fortalecer la aplicación de los recursos en la entidad, el equipo evaluador emite las siguientes recomendaciones: 1. Con el fin de determinar, de forma eficaz y eficiente el destino de los recursos, se requiere
la sistematización de las CUIS, a fin de tener actualizados los datos sobre las comunidades,
permitiendo una más rápida atención a la población que no se encuentra en áreas de
atención. Al respecto, se sugiere que para un desarrollo más eficiente de esta actividad
podría incorporarse a SINFRA, ya que actualmente, la desarrolla sólo SEDESOL estatal.
2. Establecer mecanismos que permitan una más efectiva detección de necesidades de
infraestructura en el sector salud y de educación, para lo cual se sugiere establecer una
mayor comunicación y colaboración con las Secretaria de Salud y la Secretaría de
Educación.
3. Para evitar retrasos en la puesta de operación de las obras, se propone generar un
portafolio anual de inversiones que esté listo antes de iniciar las negociaciones para
convenir recursos, así como definir y consensuar entre las áreas que participan en la
ejecución de los recursos del Fondo, unos lineamientos mínimos en los que se establezcan
las actividades, responsables y los tiempos para convenir recursos y, con ello, evitar los
rezagos que genera el establecimiento de los convenios.
4. Fortalecer mecanismos para la capacitación de los servidores públicos involucrados en la
aplicación de los Fondos a fin de que conozcan y apliquen la normatividad y el proceso de
gestión, lo que incidirá en un manejo más eficaz y eficiente del Fondo. La coordinación de
dicha capacitación pudiera definirse y coordinarse a través UPLA aprovechando su
51
experiencia.
5. Capacitar a los funcionarios de los gobiernos municipales sobre la integración del
expediente técnico, modernizar los sistemas y adecuar los lineamientos para que se acepte
la firma electrónica en lugar de la firma autógrafa para las facturas, con lo que será más
expedita la operación.
6. Aunque el equipo evaluador reconocer el esfuerzo del Fondo por contar con una MIR a
nivel local, se sugiere revisar el diseño de los indicadores de Fin y Propósito a fin de validar
la lógica horizontal de la MIR; además de completar la información requerida para cada
indicador como meta, línea base, tendencia, entre otros. Se sugiere que el ejercicio de
mejora y diseño de indicadores, se realice mediante un taller de planeación entre las áreas
involucradas en el manejo del Fondo apoyado y coordinado por la Unidad de Planeación.
7. Establecer un mecanismo que les permita resolver la problemática del registro en el PASH
a fin de reportar la información correspondiente de forma correcta y oportuna; lo anterior,
considera también una mayor coordinación con la Secretaría de Finanzas de la entidad y
con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
8. Se recomienda a SEDESOL y SHCP analizar la fórmula de asignación de los recursos del
FAIS a fin de verificar si la información sobre la población migrante está impactando
negativamente en dicha distribución.
9. Se sugiere a SEDESOL valorar la pertinencia de incluir algunos rubros al listado de gastos indirectos; así como incrementar el monto de gastos para supervisión en los lineamientos del FAIS.
52
ANEXOS
ANEXO 1. Análisis de gasto
(Proporcionado en formato de Excel)
Nombre de archivo: Anexo 1 Listado de Obras FISE
53
ANEXO 2. Fuentes complementarias de gasto para atención de las necesidades a las cuales los recursos del
Fondo contribuyen a atender.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social – FISE
Año de la evaluación: 2014
(1 de 1)
Nombre de la fuente de
gasto
Recursos
federales
Recursos
Estatales
Recursos
Municipales
Monto
Total
Criterios o
justificación de la
fuente
seleccionada***
Presupuesto
ejercido
2014
Presupuest
o ejercido
2014
Presupuesto
ejercido
2014
Fondo Ramo 33
100,431,234**
100,431,23
4
Total de otras Fuentes
de Financiamiento 200,282,697* 2,295,562
202,578,25
9
Fondo del Ramo/ Total de las otras fuentes de financiamiento
49.57%
* Se compone de 150 millones de pesos de SEDESOL y 50.28 millones de PROSSAPYS
** El presupuesto estatal corresponde al monto total del FISE, no se realizó otra aportación por parte del Estado.
***Justificación de la fuente seleccionada: La entidad entrego en tiempo la información y es responsabilidad de la Secretaría de Finanzas los
datos otorgados. FUENTE: Información proporcionada por la Secretaría de Finanzas del Estado de Zacatecas.
54
ANEXO 3. Diagrama de Procesos generales del Fondo.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social / FISE
Año de la evaluación: 2014
(1 de 2)
55
ANEXO 3. Diagrama de Procesos generales del Fondo.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social / FISE
Año de la evaluación: 2014
(2 de 2)
Proceso general del Fondo
Número de
proceso
Nombre del
proceso
Actividades Áreas
responsables
Valoración
general
1 Planeación Detección de
Necesidades
SEDESOL
estatal Y
SINFRA
Es positiva, ya
que
directamente
SEDESOL
estatal y
SINFRA
detectan las
necesidades
2 Programación POA SEDESOL
estatal y
SINFRA
El POA cumple
la función de
mantener
ordenada la
Programación,
lo que es
56
positivo para el
funcionamiento
del Fondo.
3 Presupuestación Captura de
formatos
Validación de
POA´S
Sincroniza
Proyecto
VoBo.
SEDESOL
estatal y
SINFRA
UPLA
SEFIN
COPLADEZ
Es positivo. El
SIIPLAN y el
SIIF, permiten
realizar un
mejor control y
seguimiento de
cambios y de
autorización de
los proyectos.
4 Ejecución Licitación
Oficios de
autorización
SINFRA
UPLA
Es positivo, ya
que se realiza
bajo los
ordenamientos
estatales y
federales de
licitación
pública.
5 Seguimiento Avances SINFRA y
SEDESOL
estatal
Medianamente
positivo. Las
dependencias
directamente
57
involucradas
realizan el
seguimiento,
sin embargo,
mencionan el
problema de
los gastos
indirectos.
6 Evaluación Indicadores
estatales
SINFRA y
SEDESOL
estatal
Realizan el
esfuerzo de
contar con
indicadores
estatales sin
embargo la MIR
federal, desde
2013 no ha
sido atendida.
7 Rendición de
cuentas
Acta de
entrega/recepción
y Auditorias
Auditoría
Superior
Federal y
Estatal,
Función
Pública
Estatal
Es positivo,
considerando
que se realizan
auditorias
estatales y
federales,
interviene
58
Función
Pública estatal.
59
ANEXO 4. Diagrama de Procesos validación, ejecución y seguimiento de los proyectos. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social / FISE
Año de la evaluación: 2014 (1 de 2)
60
ANEXO 3. Diagrama de Procesos generales del Fondo.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social / FISE
Año de la evaluación: 2014
(2 de 2)
Proceso general del Fondo
Número
de
proceso
Nombre del
proceso
Actividades Áreas
responsables
Valoración
general
1 Validación Proyectos
capturados en el
SIPLAN
Realiza la
Validación de
Proyectos
Presupuesta los
Proyectos
Desarrollo
Social estatal
y SINFRA
UPLA
SEFIN
La valoración
es positiva,
considerando
que la
validación la
realizan
dependencias
diferentes a
las que
operan los
proyectos.
2 Ejecución Se emite oficio de
ejecución de obra
Se licita
UPLA y
Finanzas
SINFRA
Es positiva, ya
que se realiza
la ejecución
una vez que
se cumplen
las etapas de
señaladas en
los
lineamientos.
3 Seguimiento Acta de
entrega/recepción
Seguimiento
Secretaría de
Desarrollo
Social estatal,
SINFRA.
Coordinadores
Es
medianamente
positiva, ya
que por el
monto y
61
Regionales de
Desarrollo
Social estatal
y Comités de
Participación
social
conceptos de
los gastos
indirectos, no
es posible
cumplir en la
totalidad el
seguimiento.
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62 62
Anexo 5. Resultados obtenidos por el Fondo, con base en los indicadores de desempeño: estratégicos y de
gestión.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social / FISE
Año de la evaluación: 2014
Nivel de
Objetivo
Nombre del
Indicador
Frecuen
cia de
medició
n
Unidad
de
medida
Meta
programa
da para el
ejercicio
actual
Resulta
do
logrado
en el
ejercicio
actual
Porcentaje
de
cumplimie
nto
(Resultado
actual /
Meta
programad
a)
Resulta
do
logrado
al cierre
del
ejercicio
anterior
Variación
anual
de
logros
(Result
ado
ejercici
o
actual /
resulta
do
ejercici
o
anterio
r)
Medios de
verificación
(fuentes de
información)
Fin
Inversión per cápita
del Fondo para la
Infraestructura Social
(FISE) en localidades
con alto y muy alto
rezago social.
Anual Porcentaj
e ND ND ND. ND ND ND
Propósito
Porcentaje de
localidades con alto o
muy alto nivel de
rezago social y/o
localidades en ZAP
rural y/o que contiene
una ZAP urbana que
cuentan con proyecto
de inversión
financiado por FAIS
respecto del total de
localidades que
cuentan con inversión
FAIS
Anual Porcentaj
e ND ND ND ND ND ND
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63 63 Component
e
Porcentaje de
proyectos de servicios
básicos en la vivienda
de contribución directa
financiados respecto
del total de proyectos
financiados con
recursos del FAIS
Semestral Porcentaj
e ND ND ND ND ND ND
Component
e
Porcentaje de
proyectos de calidad y
espacios de la
vivienda de
contribución directa
financiados respecto
del total de proyectos
financiados con
recursos del FAIS
Semestral Porcentaj
e ND ND ND ND ND ND
Component
e
Porcentaje de
proyectos de
infraestructura del
sector educativo de
contribución directa
financiados respecto
del total de proyectos
financiados con
recursos del FAIS
Semestral Porcentaj
e ND ND ND ND ND ND
Component
e
Porcentaje de
proyectos de
infraestructura del
sector salud de
contribución directa
financiados respecto
del total de proyectos
financiados con
recursos del FAIS
Semestral Porcentaj
e ND ND ND ND ND ND
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64 64 Component
e
Porcentaje de
proyectos de
infraestructura para la
alimentación
financiados respecto
del total de proyectos
financiados con
recursos del FAIS
Semestral Porcentaj
e ND ND ND ND ND ND
Component
e
Porcentaje de
proyectos de
urbanización
financiados respecto
del total de proyectos
financiados con
recursos del FAIS
Semestral Porcentaj
e ND ND ND ND ND ND
Component
e
Porcentaje de otros
proyectos financiados
respecto del total de
proyectos financiados
con recursos del FAIS
Semestral Porcentaj
e ND ND ND ND ND ND
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65 65
Anexo 5. Resultados obtenidos por el Fondo, con base en los indicadores de desempeño: estratégicos y de
gestión.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social / FISE
Año de la evaluación: 2014
MIR Estatal Unidos contra la Marginación.
(1 de 2)
Nivel de
Objetivo
Nombre del
Indicador
Frecuen
cia de
medició
n
Unidad
de
medida
Meta
programa
da para el
ejercicio
actual
Resulta
do
logrado
en el
ejercici
o actual
Porcentaje
de
cumplimie
nto
(Resultado
actual /
Meta
programad
a)
Resulta
do
logrado
al cierre
del
ejercici
o
anterior
Variación
anual
de
logros
(Result
ado
ejercici
o
actual /
resulta
do
ejercici
o
anterio
r)
Medios de
verificación
(fuentes de
información)
Fin
Inversión Percapita
de recursos del
FISE en
localidades con
alta y muy alta
marginación
Anual Índice ND 165 ND. 213
-
22.53
%
Inegi. Censo
2010, Informes
de marginación
CONAPO, Cierre
de Ejercicio anual
Propósito
Carencia por
acceso a los
servicios básicos
de la vivienda
Anual Porcenta
je ND 33 ND 9. 366%
Estudios sobre
medición de
CONEVAL
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66 66 Compone
nte
Atención de
servicios de
infraestructura
social básica
Anual Porcenta
je ND 40 ND 11 363%
Estadísticas
sector desarrollo
social, INEGI.
Fuente: MIR entregada por SEDESOL estatal.
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67 67
Anexo 5. Resultados obtenidos por el Fondo, con base en los indicadores de desempeño: estratégicos y de
gestión
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social / FISE
Año de la evaluación: 2014
MIR Estatal de Vivienda Social
(2 de 2)
Nivel de
Objetivo
Nombre del
Indicador
Frecuen
cia de
medició
n
Unidad
de
medida
Meta
programa
da para el
ejercicio
actual
Resulta
do
logrado
en el
ejercicio
actual
Porcentaje
de
cumplimie
nto
(Resultado
actual /
Meta
programad
a)
Resulta
do
logrado
al cierre
del
ejercicio
anterior
Variación
anual
de
logros
(Result
ado
ejercici
o
actual /
resulta
do
ejercici
o
anterio
r)
Medios de
verificación
(fuentes de
información)
Fin
Carencia por
calidad y espacios
de la vivienda
Bianual Índice ND 12.3 ND. 13.6 -9.55%
Medición de
Pobreza
CONEVAL
Propósito
Porcentaje de
viviendas en malas
condiciones que se
atienden.
Anual Porcenta
je ND 42.9 ND 21.7. 97.69%
Dirección de
Programas
Sociales, Cierre
de ejercicio,
Cuenta Pública
Compone
nte
Porcentaje de
viviendas de un
solo dormitorio que
se le suma un
nuevo cuarto
Anual Porcenta
je ND 14.12 ND 1.38 1023%
Datos oficiales de
INEGI, conteo
general de
vivienda.
Fuente: MIR entregada por SEDESOL estatal.
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68 68
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69 69
Anexo 6. Conclusiones: Fortalezas, Oportunidades y Amenazas del Fondo
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social / FISE
Año de la evaluación: 2014
(1 de 1)
Sección de
la
Evaluación
Fortaleza Oportunidad Debilidad Amenaza Recomendación Valoración
general de la
sección
Análisis de
gasto
Del presupuesto
FISE en
Zacatecas, se
destinó el 100%
de los recursos
(100.4 millones
de pesos) a
inversión directa,
de éste en
vivienda
(52.22%), agua y
saneamiento
(31.61%) y
urbanización
(16.17%),
El crecimiento
de los recursos
del FAIS en la
entidad en el
periodo 2008-
2014 es
notoriamente
menor al nivel
nacional (13%
vs 59.3%),
manteniéndose
esta
desigualdad en
ambos
componentes.).
Ampliar los
recursos
destinados a
Zacatecas,
evaluado la
posibilidad de
incluir en la
fórmula de
asignación,
información
sobre población
migrante.
Permitir que el
fondo opere bajo
los nuevos
Es general el
análisis de
gasto tiene una
valoración
positiva, sobre
todo en el
destino de las
inversiones
realizadas con
recursos del
Fondo, se
apegaron a los
lineamientos, lo
que ya es una
buena práctica.
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70 70
manteniendo
congruencia con
las necesidades
detectadas y con
la normatividad.
Se realizan
concurrencias de
recursos y se
aplican de
acuerdo a los
lineamientos del
Fondo.
lineamientos 2 o
3 años más,
para ver la
utilidad en el
tiempo y si
surgen nuevos
elementos a
negociar.
En su caso, una
valoración
media en
cuanto
allegarse de
mayores
recursos con
los nuevos
lineamientos,
ya que no se
sabe si les
pidieron opinión
o pudieron
intervenir en la
nueva
formulación de
distribución de
recursos de
2014. Dichos
cambios del
Fondo son muy
recientes para
que cualquier
institución
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71 71
quiera
renegociarlos,
sin embargo se
deben tener
presentes.
Respecto a la
información
tiene una
valoración
medianamente
negativa ya que
no fue
proporcionada
en su totalidad.
Planeación
estratégica
La entidad
cuenta con
Lineamientos
Generales para
la Integración del
Programa
Operativo Anual
de la Unidad de
Planeación.
De acuerdo a
funcionarios de
SINFRA, los
lineamientos
no permiten la
inversión
estudios de
pre inversión,
La dispersión
poblacional no
permite la
atención de
infraestructura
social debido a
la relación
costo/beneficio
La información
Con la nueva
fórmula de
distribución de
recursos del
FISE, se podrá
realizar una
mejor
planeación, ya
que se conocerá
un piso de
La valoración
es positiva ya
que la entidad
cuenta con
lineamientos
para realizar
todo el proceso
de acción de
gubernamental,
desde la
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72 72
Dichos
Lineamientos
contienen los
procedimientos
que guiarán el
proceso
integrado de
planeación de la
entidad; el cual
es la base para
detectar las
necesidades de
infraestructura
básica en el
estado.
Las necesidades
del Estado son
identificadas,
cuantificadas y
atendidas a
través del
Programa
Superación de la
lo que limita su
actividad.
que genera
CONEVAL e
INEGI no se
mantiene
actualizada a
las inversiones
que ya ha
realizado el
Fondo por lo
que se afecta
la selección de
localidades a
atener
presupuesto y
llevar a cabo
obras
multianuales.
Con el fin de
determinar, de
forma eficaz y
eficiente el
destino de los
recursos, se
requiere la
sistematización
de las CUIS, a
fin de tener
actualizados los
datos sobre las
comunidades.
Negociar con
SEDESOL
federal la
inclusión de
recursos para
estudios de pre
planeación
hasta la
terminación y
puesta en
marcha de las
obras.
También es
positivo para el
equipo
evaluador, los
nuevos
lineamientos,
ya que no
limitan el
accionar de las
entidades y/o
municipios, al
contrario,
eliminan la
discrecionalidad
de las
inversiones y
acertadamente
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73 73
Marginación
(SUMAR) a
cargo de la
SEDESOL
estatal.
Se realizan
reuniones
tripartitas entre la
federación,
estado y
municipio con el
fin de llegar a
acuerdos en el
accionar del
Fondo, como el
convenir
recursos.
inversión.
Fortalecer el
proceso de
aportaciones de
recursos.
Con el fin de
evitar retrasos
en la puesta de
operación de las
obras, se
propone generar
un portafolio
anual de
inversiones que
esté listo antes
de las
negociaciones
de convenir
recursos.
Consensuar
entre las áreas,
señalan las
prioridades de
inversión de la
infraestructura
social básica.
Con la nueva
formulación en
la distribución
de los recursos
(ya tienen una
línea base de
recursos), los
estados y
municipios,
pueden realizar
planeación a
mediano plazo,
y realizar obras
de mayor
impacto.
Explorar la
posibilidad de
realizar una
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74 74
lineamientos
mínimos para
que la
negociación sea
expedita.
Fortalecer la
capacitación a
servidores
públicos
involucrados en
la aplicación de
los Fondos a fin
de que conozcan
y apliquen la
normatividad y el
proceso de
gestión.
evaluación de
procesos.
Respecto a la
información en
la planeación,
la evaluación es
positiva, ya que
la entidad tiene
sus procesos
en lineamientos
debidamente
documentados.
Operación La entidad
cuenta con un
mecanismo
sistematizado y
adecuado que
comprende las
No se acepta
la firma
electrónica en
facturas
para SINFRA es
muy difícil
detectar que
La generación
del expediente
técnico por
parte de los
municipios
retrasan la
Negociar con
SEDESOL
federal la
supervisión de
las obras, debido
a que los
En términos
generales, la
operación tiene
una valoración
positiva, ya que
la entidad
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75 75
fases de
Planeación,
Programación,
Presupuestación,
Ejercicio,
Monitoreo y
Evaluación, y
que permite se
realice de forma
ordenada, la
actuación y
operación
gubernamental a
través de los
POA.
realmente las
necesidades de
vivienda existan,
ya que no
puede realizar
las visitas para
constatarlas,
esto derivado de
la falta de
recursos para
gastos
indirectos
la negociación
del convenir de
recursos
origina
retrasos en la
ejecución de
las obras,
debido a que
no se sabe
cuanto se
tomará en
cuenta para
los proyectos.
puesta en
marcha de los
proyectos.
En los gastos
indirectos no
se incluye
gasolina,
papelería y
adquisición de
vehículos.
los intereses de
los municipios
respecto al uso
del Fondo no
son siempre los
de la federación
y estado
recursos
dirigidos a
gastos indirectos
(como gasolina)
son escasos y
no consideran
aspectos
relevantes para
la supervisión
como papelería,
consumibles,
vehículos.
Convenir más
recursos con los
municipios y
empezar las
negociaciones
con suficiente
antelación, así
como
Se deben
modernizar los
cuenta con
lineamientos
que le permiten
adecuadamente
cumplir sus
funciones, sin
embargo, deja
de ser positivo
en cuanto a la
capacitación del
personal
involucrado en
el FISE, se
requiere
actualización
con los cambios
que tuvo el
programa en
2014.
Respecto a la
información en
la planeación,
la evaluación es
positiva, ya que
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76 76
sistemas y
adecuar los
lineamientos
para que se
acepte la firma
electrónica en
lugar de la firma
autógrafa de las
facturas, ya que
retrasa la
operación.
Para los gastos
indirectos, se
propone un 5%
del monto del
fondo en
sustitución del
3%, de acuerdo
a comentarios de
funcionarios de
la UPLA.
la entidad tiene
sus procesos
en lineamientos
debidamente
documentados
Resultados En 2014 se
realizaron 1,204
Para 2013, no
se registró en
Resolver la
problemática del
La valoración
respecto a la
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77 77
proyectos u
obras; de los
cuales 800 se
desarrollaron en
ZAP, 400 en
municipios con 2
grados de
rezago social y 4
en pobreza
extrema;
Se benefició a
595,361
personas y se
atendió a 21,186
viviendas.
Respecto a la
contribución de
los proyectos en
el rezago social
por monto es:
1.12 millones de
pesos para
el PASH
información de
los indicadores
del fondo, y
para 2014 no
se ha
reportado,
aunque
cuentan con
archivos en
Excel que
muestran lo
que han
realizado, pero
no de los
avances en
indicadores ni
del
cumplimiento
de las metas
propuestas.
No se
dirigieron
registro en el
PASH a fin de
reportar la
información
correspondiente
de forma
oportuna.
El equipo
evaluador
considera que es
un esfuerzo
importante
establecer una
MIR estatal, sin
embargo, se
debe mejorar la
calidad de las
mismas en
cuanto a la
lógica vertical y a
mejorar los
indicadores
información es
negativa, no se
reportaron los
indicadores del
PASH durante
2013 y lo que
va de 2014. La
entidad debe
contemplar que
por
lineamientos
está obligada a
informarlos y
que si se
presentan
problemas de
orden técnico,
deberá levantar
una queja
formal para que
al momento de
auditorías no se
le sancione por
dicho
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78 78
acceso a la
alimentación,
39 millones de
pesos para
calidad y
espacios para la
vivienda,
60.37 millones
de pesos para
servicios básicos
de vivienda
La entidad
cuenta con una
MIR estatal,
además de la
MIR federal para
conocer los
resultados del
Fondo
recursos para
apoyar
proyectos de
educación o
salud, se
considera que
ambos rubros
son
prioritarios.
La forma como
están
construidos los
indicadores de
la MIR estatal,
no tienen
lógica vertical
de causa
efecto, los
componentes
no permiten el
cumplimiento
del Propósito y
este del Fin
propuestos o
crear nuevos
atendiendo la
metodología de
Marco Lógico.
incumplimiento.
Es positivo que
la entidad haya
realizado una
MIR estatal, la
cual deberá
precisarse y
mejorarse.
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además de
que la forma
en que está
construido el
cálculo de los
indicadores de
Fin y
Propósito,
como
proporciones
de datos muy
agrupados y/o
generales,
realmente no
per mite
conocer el la
dimensión del
beneficio que
los recursos
del fondo
están
realizando en
la población
y/o
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comunidades.
Los
indicadores en
la MIR no
presentan
metas por lo
que no se
puede medir
su
cumplimiento...
![Ponencia%20 Ungs%20 Fam%20 Final[2]](https://static.fdocuments.es/doc/165x107/58e763241a28ab5b2a8b5ca7/ponencia20-ungs20-fam20-final2.jpg)
