Equidad, desarrollo y ciudadanía: una visión globalCapítulo 2 Equidad, desarrollo y ciudadanía:...

Capítulo 2

Equidad, desarrollo y ciudadanía: una

visión global

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1. Los legados y los desafíos

Los legados, ciertamente mixtos, de la década que termina (véase el capítulo 1), han dado origen a una

intensa polémica con respecto a las consecuencias de las reformas económicas, sobre todo en los ámbitos

social y político. En el primero, en toda América Latina y el Caribe se escuchan voces de inconformidad

con sus resultados y de inseguridad ante el futuro. Ello repercute, como es obvio, en el terreno político,

donde se comienza a manifestar, además, el descontento con el propio sistema político, que muestra

grandes dificultades para articular las demandas de la ciudadanía y responder a ellas.

En términos estrictos, sin embargo, dichoslegados —tanto en sus aspectos positivos comonegativos— no pueden atribuirse exclusivamente a losimpactos de las reformas, ya que reflejan tambiénefectos asociados al contexto internacional, a otrosprocesos en marcha en la región, a secuelas noplenamente superadas de la crisis de la deuda y afactores estructurales profundos que se remontan a lahistoria misma de nuestra región, tales como la altaconcentración de la riqueza y el ingreso y la marcadasegmentación social que la acompaña.

En el curso de las controversias suscitadas en tornode estos resultados, la terminología del debate se havuelto confusa. Se habla mucho de que para superar losproblemas que han experimentado las economías de laregión se necesita complementar la primera generaciónde reformas con una segunda y, ahora, para algunos,con una tercera. Las fronteras entre las distintas“generaciones” de reformas se han desperfiladoprogresivamente. Incluso las primeras, asociadas alllamado Consenso de Washington, se han prestado adistintas interpretaciones (Williamson, 1990 y 1998) y

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sobre su contenido existen diferencias en los énfasis yamplias polémicas.1 La “segunda” generación dereformas ya tiene tantos significados como interpreta-ciones posibles de lo que es un adecuado “desarrolloinstitucional”, foco de atención de quienes lapropugnan.2 La necesidad de mejorar los resultados delos estilos de desarrollo predominantes en términos deequidad puede presentarse como un llamado a una“tercera” generación de reformas, que sitúe la equidad enel centro de la agenda de políticas. Pero ésta no es lamanera más apropiada de formular la necesidad de estareorientación. De hecho, el concepto de “generaciones”de reformas lleva implícita la visión de que se trata deprocesos lineales y universales, en los que los logros deetapas anteriores permanecen inmodificables, comocimientos sobre los cuales se construyen los nuevos pisosdel edificio. Sin embargo, esta afirmación resultainapropiada cuando —como es el caso— la fragilidad dealgunos de los cimientos da lugar a problemas que luegose trata de resolver en etapas posteriores.

La misma confusión terminológica afecta la idea deque es necesario “consolidar las reformas”. Hay unsustrato mínimo en torno del cual existe un cierto gradode consenso (aunque también voces discordantes):consolidación de los logros en materia macroeconómica,sobre todo con respecto a la reducción del déficit fiscal yla inflación, la apertura a las oportunidades que ofrece laeconomía internacional, la mayor participación delsector privado en el desarrollo y la necesidad de contarcon estados más eficientes. Más allá de ello surgen, enrealidad, discrepancias profundas en cuanto al contenidode todos estos términos. De hecho, no hay un solomodelo de manejo macroeconómico que garantice losresultados señalados, ni una única forma de integrarse ala economía internacional, o de combinar los esfuerzosde los sectores público y privado. Estas diferencias sereflejan, por lo demás, en el desarrollo de la región, en laque la diversidad de soluciones a los temas propuestos eneste consenso mínimo muchas veces comienza a ser másimportante que la supuesta homogeneidad del nuevo“modelo de desarrollo”.3

La CEPAL ciertamente comparte la formulaciónmás general de los elementos de este consenso, es decir,la necesidad de construir sobre los logros en materia dereducción de los déficit fiscales y de la inflación, elfortalecimiento de la inserción en la economía mundial,

la mayor participación del sector privado y la mejoría dela eficiencia del Estado, pero no la idea de que existensoluciones únicas y universales en estos campos. Másaún, considera que en algunos casos las reformas de“primera”, e incluso quizás las de “segunda” generación,son la causa de algunos de los problemas que seenfrentan y que allí será necesario, por lo tanto,“reformar las reformas”. Esto ocurre, por ejemplo,cuando los esquemas de política social han dejado delado los principios de universalidad y solidaridad,cuando los modelos de gestión macroeconómica handado lugar a manejos procíclicos que acentúan losriesgos que encaran los inversionistas, los sistemasfinancieros nacionales y los sectores sociales másvulnerables, o cuando los resultados de la ausencia deinstituciones y mecanismos apropiados para apoyar a lossectores productivos no han sido “neutros”, ya que handiscriminado en contra de agentes que, por falta deacceso a capital o a tecnología, no están bien preparadospara enfrentar el cambio, de agentes y sectores másdependientes de las complementariedades que les ofreceel entorno y de actividades sujetas a más altos niveles deincertidumbre.

En estos casos, los ajustes de las reformas puedenser incluso esenciales para que fructifiquen susobjetivos. De hecho, las acciones, públicas y privadas,tendientes a crear y completar mercados mediante elestablecimiento de esquemas institucionalesespecíficamente dirigidos a tal fin lejos de ser contrariasal mercado, permiten potenciar sus posibilidades(market enhancement). Esto acontece cuando estasacciones permiten que se proporcione información paraque los mercados funcionen, ayudan a desarrollarsegmentos de la cadena de producción de bienes yservicios que el mercado no crea automáticamente,establecen entidades y empresas especializadas paraofrecer esos bienes y servicios “olvidados” por elmercado, o generan incentivos para que se produzcanbienes y servicios de valor social o ambiental en lascantidades deseables o para que no se produzcanaquellos que originan externalidades negativas. Lomismo sucede con aquellas acciones cuya finalidad essimular mercados, mediante normas regulatorias que, enausencia de competencia, permitan reproducir losresultados que de ella se esperan.Correctamenteaplicado, este enfoque, que conjuga políticas públicas

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1 Véanse, por ejemplo, Stiglitz (1998), Ffrench-Davis (1999) y Ocampo (1998b).2 Véase, por ejemplo, Burki y Perry (1998).3 La idea de que, más allá de la homogeneidad existen diferentes “capitalismos” ha estado implícita en las críticas al Consenso de Washington.

Responde, por lo demás, a la controversia planteada hace unos años por Albert (1992) y al llamado reciente de Rodrik (1999) en el sentido de queel sistema internacional permita el desarrollo de diferentes variedades de capitalismo.

activas con una participación privada en todas las tareascorrespondientes, puede ser más “amigable con elmercado” que los enfoques pasivos alternativos quetendieron a predominar durante la primera fase de lasreformas.

En este contexto debe entenderse que “políticaspúblicas” significa acciones organizadas en torno aobjetivos de interés colectivo y, por lo tanto, no es unsinónimo de políticas estatales. Así, en este documentose reconoce la necesidad de visualizar lo “público” en unsentido amplio, que envuelve múltiples instancias de lasociedad civil. Esta visión de lo público concuerda,además, con la necesidad de abrir espacios departicipación a la sociedad civil, de avanzar en laresolución de una crisis de los estados no plenamentesuperada, de corregir tanto “fallas del mercado” como“fallas del gobierno” y, más en general, de construir yreconstruir instituciones, sin duda una de las tareas máscomplejas que enfrenta la región.4 En este plano esevidente que el efecto conjunto de la crisis de la deuda yla primera fase de las reformas económicas fue, enmuchos países, una importante destrucción odebilitamiento de instituciones, especialmente públicas,pero también privadas, sin que se diera un esfuerzosimilar por crear nuevas instituciones, aquéllas que sonfuncionales o incluso necesarias para el plenofuncionamiento de los mecanismos de mercado. Unaexcepción notable fue el establecimiento de institucionesfuertes en el frente macroeconómico, lo que quizásagudizó las asimetrías con respecto a los avancesinstitucionales en el sector social, los servicios deinfraestructura, las entidades de desarrollo productivo olos incipientes órganos de promoción del desarrollosostenible.

Este enfoque resalta, por lo tanto, la importancia decrear una institucionalidad fuerte (es decir, de alcanzaruna alta “densidad institucional”), con participaciónactiva de múltiples actores sociales y adecuadaresponsabilidad ante la ciudadanía (una alta “densidaddemocrática”). Además, abre espacios tanto ainstituciones estatales o de la sociedad civil a nivelnacional, como a entidades locales y subregionales oregionales, como un reflejo de la profundareestructuración de los espacios de la acción pública queha tenido lugar en las últimas décadas: el debilitamientode los estados nacionales y el fortalecimiento paralelo dela vida local y los ámbitos supranacionales.

Más allá de ello, la CEPAL considera que serequiere reorientar los patrones regionales de desarrollo,en torno a un eje principal, la equidad, es decir, lareducción de la desigualdad social en sus múltiplesmanifestaciones. No puede ni debe ser otro su objetivocuando se trata en general —en América Latina más queen el Caribe de habla inglesa— de los países con mayoresniveles de desigualdad del mundo. Este esfuerzo no esajeno a los patrones de desarrollo económico e indica,por lo tanto, que se debe buscar simultáneamente uncrecimiento económico más estable y dinámico y, porende, competitivo, y un desarrollo más integrador entérminos sociales y sostenible en el plano ambiental. Porúltimo, pero no por ello menos importante, lo anteriordebe ir acompañado de decididos esfuerzos por construirtejidos sociales que permitan gestar sociedades másintegradas. Se trata de objetivos más amplios y, sobretodo, prioridades diferentes de las que enmarcaron lafase de estabilización macroeconómica y liberalizaciónde las economías, pero manteniendo, en cualquier caso,los resultados positivos de estos últimos procesos. Noson, por supuesto, retos simples, ni exentos derestricciones y conflictos entre sí. Por ello, y porqueestamos convencidos de que tal construcción no puederealizarse sino en el marco de sociedades másdemocráticas, con una ciudadanía fortalecida, lassoluciones diferirán según los contextos nacionales. Así,la diversidad debe verse como una virtud y, por elcontrario, el deseo de imponer modelos únicos, devalidez universal, es quizás su característica menosdeseable. Esta diversidad es, además, tanto másimportante si se considera que nuestra propia región esheterogénea en tamaños y grados de desarrollo, así comoen la fortaleza o debilidad de sus institucioneseconómicas, políticas y sociales.

Equidad, desarrollo económico y ciudadanía son,por lo tanto, los tres elementos que resumen loscomplejos retos que enfrenta la región. De ellos trata esteinforme, cuyas principales conclusiones se resumen eneste capítulo. En las secciones siguientes se describen losdos contextos en los cuales tiene lugar el debate: el marcoexterno, constituido por el proceso de globalización, y elmarco ético, configurado por los derechos humanos, ensu acepción más amplia, que abarca los derechoseconómicos, sociales y culturales. Este último debatederiva, como es obvio, hacia los temas relacionados conel carácter integral del desarrollo. En las secciones


4 En este documento el concepto de “instituciones” se utiliza en un sentido más tradicional y amplio que el que se le ha estado dando en la literaturamás reciente. Comprende tanto las organizaciones –tales como las empresas, las asociaciones de productores o las entidades estatales– como

las políticas, las normas constitucionales, legales y reglamentarias, y factores intangibles tales como las tradiciones y las convenciones.

siguientes se resumen los aportes propuestos en estedocumento en cuanto a políticas en materia de equidad ydesarrollo económico, incluida su dimensión de

sostenibilidad ambiental. El capítulo se cierra conalgunas reflexiones sobre ciudadanía, gobernabilidad ycohesión social.

■2. El contexto mundial: la globalización

El concepto de globalización tiene significadosdiversos, pero todos ellos apuntan a la crecientegravitación de los procesos económicos, sociales yculturales de alcance mundial sobre aquéllos de carácternacional o regional. No se trata, por supuesto, de unproceso nuevo, ya que tiene raíces históricas profundas.Los radicales cambios en los espacios y los tiempos queha generado la revolución de las comunicaciones y lainformación tienden a darle nuevas dimensiones, querepresentan transformaciones cualitativas con respectoal pasado.5 La modificación de los balances de poderocasionada por el fin de la guerra fría le confierentambién algunas particularidades.

Una de las dimensiones más importantes de esteproceso, que suele dejarse de lado en muchasinterpretaciones, es la extensión gradual de ideas yvalores globales, como los derechos humanos, eldesarrollo social, la equidad de género, el respeto a ladiversidad étnica y cultural, la protección del medioambiente y otros consagrados en las Cumbres Mundialesde las Naciones Unidas. La configuración de esta ampliaagenda social y ambiental no ha ido acompañada, sinembargo, de su contrapartida en términos de los flujos derecursos internacionales necesarios para apoyarla, deuna institucionalidad mundial que le sea propicia nitampoco del compromiso de los países signatarios detraducirla efectivamente en políticas nacionalesconsistentes con sus principios.

En el terreno económico, su dimensión másrelevante es la globalización incompleta de losmercados (CEPAL, 1996a). Este proceso es el resultadode los cambios tecnológicos mencionados, de laplaneación crecientemente global de la producción y elmercado por parte de las grandes empresastransnacionales, de la reestructuración de los procesosproductivos (la ruptura de las “cadenas de valor”, quepermite hoy realizar en sitios muy diversos fases deprocesos antes localizados en un mismo sitio), y de la

interacción de todos estos elementos con los cambiosinstitucionales que los han acompañado. Entre estosúltimos se cuentan la apertura comercial y financieraque, en grados muy diversos, han puesto en prácticatodos los países, y el fortalecimiento de mecanismosmultilaterales de comercio con la creación de laOrganización Mundial del Comercio (OMC), queextendió los principios de liberalización del comercio debienes al de servicios y definió normas internacionalesbásicas en materia de propiedad intelectual. La aperturade los mercados de capitales, también amplia, no cuentaaún con normativas multilaterales similares. Ha habidoigualmente algún grado de internacionalización de losmercados de trabajo de mano de obra calificada, pero lagran excepción a la tendencia a la globalización de losmercados ha sido, sin duda, el mantenimiento de fuertesrestricciones nacionales a la libre movilidad de la manode obra.

En el ámbito tecnológico, como en el del comerciode bienes y servicios, la globalización de los mercadosofrece ciertamente, para los países en desarrollo,oportunidades que permiten hoy diseñar estrategias decrecimiento basadas en las posibilidades que ofrece unamayor integración con la economía mundial. En estaperspectiva, el crecimiento persistente del comerciointernacional y el fortalecimiento de las reglasmultilaterales y de los mecanismos de solución decontroversias, en el marco de la OMC, son elementospropicios. También lo es el regionalismo, si se entiendeen los términos positivos en que lo ha propuesto laCEPAL, como regionalismo abierto (CEPAL, 1994a).Estos procesos favorables se enfrentan, sin embargo, a laapertura incompleta de las economías industrializadas,reflejo de no pocas prácticas proteccionistas quecontinúan predominando en el mundo entero, así como ala sobreoferta de algunos bienes en el comerciointernacional, especialmente de materias primas. Lospaíses en desarrollo encaran, además, el reto de adecuar


5 Castells (1996) ofrece, sin duda, una de las visiones más completa de estas tendencias globales.

sus políticas de desarrollo y de establecer losmecanismos institucionales que exige la OMC, tareasque no han resultado fáciles de llevar a cabo y pueden serincluso más restrictivas de lo que sería conveniente.

La explosión del desarrollo financiero a nivelmundial ha abierto también oportunidades definanciamiento y cobertura de riesgos financieros, peroal mismo tiempo ha vuelto evidentes los inmensosproblemas que provoca la asimetría entre las fuerzasdinámicas del mercado y la debilidad de los marcosinstitucionales que lo regulan.6 La coexistencia de laglobalización financiera con políticas macroeconómicasnacionales, que aún se diseñan en función de intereses ycontextos internos, origina no pocas tensiones para lospaíses en desarrollo, que están sujetos a incertidumbresque generan las políticas macroeconómicas adoptadaspor los países industrializados, los cuales no“internalizan” adecuadamente sus efectos sobre el restodel mundo y carecen de mecanismos de coordinaciónpara garantizar su coherencia global. A ello se agreganlos problemas propios del mercado financiero, enespecial la volatilidad y los fenómenos de “contagio”,que han golpeado duramente a los paíseslatinoamericanos y caribeños en la década de 1990. Estosúltimos fenómenos se refieren a la incapacidad delmercado para discriminar apropiadamente entredistintos grupos de prestatarios, lo que conduce, a su vez,a los efectos de “manada” que caracterizan elcomportamiento del mercado financiero, tanto durantelas bonanzas como, especialmente, durante las crisis.

La inestabilidad financiera es la manifestación másevidente, pero no la única, de la progresiva asimetría entreel dinamismo de los mercados y la ausencia de unagobernabilidad económica adecuada, característica delmundo de hoy. También lo es la fuerte concentracióneconómica que se viene observando en el mundo entero,así como las múltiples tensiones distributivas que generael proceso de globalización, entre países y al interior deellos.7 Este hecho refleja, entre otros fenómenos, loselevados requisitos de educación y conocimiento queexigen las tecnologías y los mercados globales, lo quehace surgir la amenaza de dejar de lado a aquellos que noestén plenamente preparados y de concentrar aún más, enunos pocos países, grupos sociales y empresas, ladisponibilidad de dichas tecnologías y la creación denuevos conocimientos. Este proceso forma parte detradicionales y nuevos peligros para la seguridad humana,los que se enfrentan en una situación de debilitamiento de

los sistemas de protección, desde aquellos a nivel familiarhasta los que son de responsabilidad de los estados.

La forma como se ha venido dando estaglobalización de los mercados muestra, además, elcarácter incompleto y asimétrico de la agenda depolíticas que la ha acompañado, reflejo, sin duda, de lasdisparidades que existen, a su vez, en la organización delos diversos actores internacionales ante los debates encurso. Se observan fuertes impulsos en ciertasdirecciones: hacia el libre comercio (con deficiencias enmuchas áreas), la libre movilidad de capitales, y laprotección jurídica de la propiedad intelectual y lainversión. Pero otros de igual trascendencia estánausentes: la creación de mecanismos que garanticen lacoherencia global de las políticas macroeconómicas delas economías centrales, la movilidad internacional de lamano de obra, los acuerdos internacionales paragarantizar una adecuada tributación del capital o paraevitar la evasión de impuestos, la movilización derecursos para compensar a los países y a los sectoressociales que tienden a quedarse rezagados en el procesode globalización, así como el establecimiento de normasantimonopólicas a nivel mundial y de códigos queregulen la conducta de las empresas transnacionales. Enlos términos utilizados en los debates financieros de losúltimos años, todo ello subraya la necesidad de unanueva “arquitectura” económica internacional, apta parala era de la globalización, basada en una agenda amplia yen un proceso de negociación representativo.

Los problemas internacionales de gobernabilidadabarcan, como es obvio, no sólo los temas económicos,sino también los sociales y ambientales, y reflejan unconflicto más profundo: el contraste entre problemasglobales y procesos políticos locales. Esta discrepanciaimplica, en particular, que no existen mecanismos detoma de decisiones a nivel mundial que permitan que losintereses de los países y de los sectores sociales menospoderosos estén adecuadamente representados en lasresoluciones que se adopten. Esta situación no sólo estágenerando tensiones que son evidentes, sino quesignifica, a su vez, que los espacios para la ciudadanía yla democracia siguen siendo nacionales y (quizáscrecientemente), locales.8 De hecho, este es el sentidomás importante que aún conserva el concepto de naciónen el mundo de hoy. Al mismo tiempo, sin embargo, laglobalización acentúa las tensiones que enfrenta lanación entre las demandas de la ciudadanía, acrecentadaspor la democracia, y las restricciones a sus márgenes de


6 Sobre este tema, véase Naciones Unidas (1999a), CEPAL (1998a), UNCTAD (1998) y Ocampo (1999a).7 Véanse, por ejemplo, UNCTAD (1997), PNUD (1999), Cornia (1999a) y Rodrik (1997).

acción derivadas de la globalización. Esta tensión sesuma a otras que actualmente caracterizan el mundoy alcanzan grados muy altos en nuestra región,especialmente la que existe entre la aperturacomunicacional, que ofrece la promesa de unaintegración “simbólica” al mundo global, y laslimitaciones a la integración “material”, es decir, laexclusión de las oportunidades que generan los patronesde desarrollo nacionales e internacional.

En este informe no se analizan los procesos globalescomo tales, sino en cuanto oportunidades e, igualmente,en cuanto restricciones y fuentes potenciales de riesgo.De esta manera, se examina la forma en que las políticas

públicas nacionales y locales y, en algunos casos,regionales o subregionales, pueden aprovechar mejortales oportunidades y, al mismo tiempo, enfrentar losriesgos que implica el proceso de globalización.9 Se tieneen cuenta también las restricciones que imponen elcontexto externo y las normas establecidas en los nuevosacuerdos multilaterales a la efectividad de ciertaspolíticas. Tales restricciones, sin embargo, no debentomarse como dato, sino como un llamado a la acciónconcertada de los gobiernos y los sectores sociales de lospaíses de la región para influir en la tendencia de dichasnormas y para adoptar aquellas de carácter regional osubregional que se consideren deseables.

■3. El marco ético: derechos humanos y equidad

Pese a los grandes esfuerzos realizados por lospaíses de la región, los resultados de los nuevos“patrones de desarrollo” son insatisfactorios en términoseconómicos y, aún más, sociales y ambientales. Estasituación va acompañada, para una gran parte de lapoblación, de una escasa titularidad de sus derechosciudadanos, que en el terreno jurídico y político semanifiesta en una desigualdad fundamental en el accesoa la justicia y una escasa participación en las decisionespolíticas, en tanto que en las esferas económica y socialse traduce en disparidad de oportunidades, inestabilidadlaboral, bajos ingresos, impedimentos a la movilidadsocial, particularmente para las mujeres, descono-cimiento de la diversidad étnica y cultural, e indefensiónfrente al infortunio. De allí que el principal desafío queenfrenta la región al iniciarse el nuevo siglo es el deconstruir sociedades más equitativas. Esta es, si sequiere, la vara fundamental con que debe medirse lacalidad del desarrollo.

Debe quedar en claro, sin embargo, que la inequidadno es una característica exclusiva de la actual etapa, yaque ha estado presente en la mayoría de los diversosmodelos de desarrollo que han predominado en AméricaLatina y, en menor medida, en el Caribe de habla inglesa.

Refleja estructuras económicas, sociales, de género yétnicas altamente segmentadas, que se reproducenintergeneracionalmente por múltiples canales. A lastradicionales estructuras distributivas, marcadamentedesiguales, se han agregado en las últimas décadas variosfactores: los efectos de los programas de ajustemacroeconómico, especialmente durante la crisis de ladeuda, que ocasionaron un deterioro distributivo enalgunos países; la agudización de la heterogeneidadestructural de los sectores productivos como resultado delas reformas, y las crecientes demandas educativas queimpone la era de la globalización y el conocimiento, antelas cuales nuestra región muestra evidentes rezagos.

La superación de los grandes problemas de equidadexige concentrar los esfuerzos en romper las estructurasde reproducción intergeneracional de la pobreza y ladesigualdad, mediante acciones que apunten a los cuatrocanales fundamentales que las determinan —eleducativo, el ocupacional, el patrimonial y eldemográfico— y a las barreras erigidas por ladiscriminación según género y etnia, que agravan estasituación. Educación y empleo son, en este contexto, lasdos “llaves maestras” de este esfuerzo. El acceso a laeducación y, más en general, al conocimiento y la


8 Hay, sin duda, espacios en que emerge una “ciudadanía global”, que se manifiesta en la participación de la sociedad civil en las cumbresmundiales de las Naciones Unidas, en los debates globales sobre el medio ambiente o sobre temas comerciales, como se mostró claramente en elencuentro de la sociedad civil que tuvo lugar en torno de la Reunión Ministerial de Comercio del Área de Libre Comercio de las Américas(Toronto, 1999), y en los hechos conflictivos que rodearon la Conferencia Ministerial de la OMC (Seattle, 1999).

9 En términos de una obra publicada hace una década, mira al desarrollo “desde dentro” (Sunkel, 1991).

información, proporciona la mejor posibilidad deconstruir ámbitos más equitativos, desde los cualessuperar la desigualdad en subsistemas másestratificados, como el mercado de trabajo y laparticipación en el poder. El empleo es, por su parte, elprincipal medio de generación de ingresos del grueso delos hogares y, además, un mecanismo de integraciónsocial y realización personal.

También es importante actuar sobre los canalespatrimoniales que determinan la desigualdad, enparticular mediante el fomento del acceso de los hogaresmás pobres a la vivienda —que junto con el capitalhumano de sus miembros constituyen sus principalesactivos— y el de las pequeñas empresas y microempresas,urbanas y rurales, a los mercados de factores deproducción —crédito, tecnología, capacitación laboral ygerencial, tierra. En el caso de las rurales, también habríaque facilitarles condiciones de infraestructuracomparables con las de las empresas urbanas. Esnecesario, además, consolidar la reducción de ladependencia demográfica, que todavía es alta en loshogares más pobres de aquellos países más rezagados enel proceso de transición demográfica.

En sociedades altamente desiguales, como lasnuestras, es necesario intervenir, en primer término, paragarantizar una mayor igualdad de oportunidades, lo quede por sí resulta complejo. En efecto, las personas queestán en situación de desventaja no han llegado a ella porobra de una sola carencia, sino de una combinación deellas. Por lo tanto, un programa que busque remediar sóloalguna de esas insuficiencias (por ejemplo, dandoeducación pública gratuita) puede no cumplir siquiera suobjetivo sectorial, porque las demás carencias impiden alos individuos aprovechar plenamente las oportunidadesque se les ofrecen. De allí que igualar las oportunidadesrequiera integralidad y un tratamiento diferenciado paraquienes son distintos o están en situaciones disímiles.Además, la equidad en cuanto a oportunidades no es algoque, logrado una vez, no requiera cuidados posteriores.En efecto, el mérito como factor de movilidad da lugar aascensos y descensos sociales y, a la larga, generadesigualdad de oportunidades. Por otra parte, en lamedida en que la sociedad no ofreció oportunidadesadecuadas a un amplio contingente de la población enetapas tempranas de su vida, se produjo una pérdida quees en alto grado irrecuperable, aun si se lograra romperde ahí en adelante los canales de transmisiónintergeneracional que afectan a las oportunidades de sushijos. De allí la necesidad de contar con políticas quecompensen la desigualdad de trayectorias y no sólo deoportunidades. Y aún más: la equidad y, por ello, lamenor segmentación social según niveles de ingreso,

género, etnia u otro factor, debe ser vista como unobjetivo en sí mismo, como la verdadera expresión de lospropósitos colectivos que animan a la sociedad, dentrode la cual los esquemas de organización económica(tanto la actividad privada y el mercado como laintervención estatal) son sólo instrumentos para lograrmetas sociales más amplias.

Al definir la construcción de sociedades másequitativas como el propósito esencial del desarrollo secoloca en primer plano la vigencia de los derechosciviles y políticos, que garantizan la autonomíaindividual frente al poder del Estado y la participaciónen las decisiones públicas, y la de los derechoseconómicos, sociales y culturales (DESC), queresponden a valores de la igualdad, la solidaridad y la nodiscriminación. Resalta, además, la universalidad,indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos dederechos (véase el capítulo 14). Si bien los derechosciviles y políticos y los DESC pueden regirse porestatutos jurídicos diversos en cuanto a su carácter,exigibilidad y mecanismos de protección, todos ellosforman parte de una visión integral de los derechosfundamentales de las personas. De esta manera, si no selogran avances respecto de los derechos económicos,sociales y culturales, los derechos civiles y políticos, tandifícilmente alcanzados, tienden a perder sentido paralos sectores con menores recursos y más bajos niveles deeducación e información. Pobreza y ausencia delejercicio de la ciudadanía van muchas veces de la mano.Ambos conjuntos de derechos configuran, por lo tanto,un verdadero marco ético para las políticas económicas ysociales y el ordenamiento político.

Dado el avance significativo en materia de derechosciviles y políticos durante la última década y su estrecharelación con la equidad, la región vive un momentooportuno para priorizar el tema de la ciudadanía social.Existen hoy, en América Latina y el Caribe, democraciaspolíticas en proceso de consolidación, como también unacultura democrática que se va extendiendo y que incluyeel respeto a los derechos civiles y políticos. De estemodo, “no es extraño (…) que la atención tienda atrasladarse hacia las garantías a los derechos de equidaddirigidos a lograr una ciudadanía extendida en la queademás del respeto a los derechos civiles y políticos, losciudadanos puedan gozar de sus derechos económicos,sociales y culturales” (CEPAL-IIDH, 1997).

Si bien la visión de estos derechos como un todoindivisible aparece como objeto de amplio consenso porparte de la comunidad internacional, su indivisibilidad esmucho más compleja cuando se pasa al plano de suaplicación. Garantizar el ejercicio de los derechoseconómicos, sociales y culturales ha resultado tan


intrincado como evitar la violación de los derechosciviles y políticos de las personas y las comunidades.Asegurar el cumplimiento del “derecho de toda persona aun nivel de vida adecuado para sí y su familia, inclusoalimentación, vestido y vivienda adecuados y a unamejora continua de las condiciones de existencia” (art.11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales) sobrepasa el dominio ético,cultural, político e institucional de una sociedad y entrade lleno en el terreno económico, ya que se trata de lageneración de una masa de recursos suficientes y de suadecuada asignación. Como es evidente, la soladeclaración política de reconocimiento de los DESC nopermite crear riqueza o repartir lo inexistente. Suinstrumentación debe ser compatible, en particular, conel nivel de desarrollo alcanzado y con el Pacto Fiscalimperante en cada sociedad, para así evitar que setraduzca en expectativas insatisfechas o endesequilibrios macroeconómicos que afecten, por otrasvías, a los sectores sociales a los cuales se busca proteger.Equidad, en este sentido, debe entenderse como elestablecimiento de metas que la sociedad seaefectivamente capaz de alcanzar en estas áreas,considerando su nivel de desarrollo. Es decir, su punto dereferencia es lo realizable.

El valor de los DESC, estriba así en que implantanun ordenamiento jurídico-institucional, que contribuye aarraigar orientaciones éticas cada vez más integradas alos propósitos colectivos y, por lo tanto, a las decisiones

económicas y políticas que permitan superar lascarencias y disminuir las desigualdades. Elreconocimiento de los DESC permitirá, en definitiva,garantizar a los ciudadanos de cada uno de los países dela región el logro de un determinado nivel de capacidadesque posibilite su acceso, con niveles tambiéndeterminados de competitividad, a las redes deintercambio de otros bienes, así como su integración auna moderna ciudadanía, para constituirse en actoressociales con posibilidades de autodeterminación,habilitados para representar intereses y demandas, y enpleno ejercicio de sus derechos individuales y colectivosjurídicamente reconocidos.

Cabe agregar que en las últimas décadas ha surgidotambién el concepto de la protección del medio ambientecomo un derecho, y así ha sido incorporado en lasconstituciones de varios países de la región. En estesentido, la idea de justicia ambiental tuvo una evoluciónsignificativa durante los años noventa, bajo el criterio deque las políticas y programas ambientales debencompensar diferencias sustantivas en el grado en que losimpactos sobre el medio afectan a los distintos grupossociales, por lo que han llegado incluso a contenerelementos retroactivos de compensación por dañosatribuibles a contaminantes vertidos en el pasado. En igualsentido, en algunos países se ha establecido el principio deque se debe consultar a las comunidades potencialmenteafectadas sobre actividades económicas que puedanrepercutir en el medio ambiente en el que viven.

■4. El carácter integral del desarrollo

El objetivo central de elevar los niveles de bienestardel conjunto de la población no se logrará sin avancessignificativos en la consolidación de economías dinámicasy competitivas, capaces de enfrentar los retos de un mundoglobalizado. Equidad y desarrollo económico, incluida sudimensión de desarrollo sostenible, son, en este sentido,elementos de una misma estrategia integral, que seentrecruzan de manera compleja. El desarrollo social nopuede descansar exclusivamente en la política social, asícomo el crecimiento y la política económica no puedenpor sí solos asegurar el logro de objetivos sociales,independientemente de la manera en que se construye lapolítica social. La generación de empleo e ingreso; laestabilidad de ambos; la superación de heterogeneidadesproductivas heredadas y de reciente creación mediante

políticas que permitan potenciar la contribución de laspequeñas empresas al desarrollo, y la posibilidad decanalizar una mayor proporción de recursos para elmejoramiento del capital humano, la protección social oprogramas integrales de lucha contra la pobreza, en formaconsistente con una sana política fiscal, son algunos de loselementos que conectan el desarrollo económico con elsocial. En todos estos planos, los patrones de desarrolloeconómico no son “neutrales” en términos sociales yes posible, por lo tanto, encontrar y promoverencadenamientos sociales más eficaces, los que, además,incrementan el impacto de la política social. Al mismotiempo, el desarrollo social, la reducción de la desigualdady la eliminación de toda forma de discriminación creancondiciones favorables para el desarrollo económico,


como resultado de la inversión en capital humano y de laconstrucción de múltiples formas de “capital social”, quefavorecen la competitividad sistémica de las economíasen un mundo globalizado.

Los temas relativos al desarrollo económico y socialse entrecruzan, por otra parte, con aquellos asociados aldesarrollo sostenible. Este último plantea, antes de nada,problemas de equidad y, muy especialmente de equidadintergeneracional, en un contexto en el cual los interesesde las generaciones futuras no están adecuadamenterepresentados en las decisiones públicas. Pero tambiénhay aspectos de equidad intrageneracional que no debenpasarse por alto. En efecto, los sectores de menoresrecursos frecuentemente son los que sufren en mayormedida las consecuencias negativas de lacontaminación, ya que carecen de los medioseconómicos para defenderse de ella; los campesinospobres deben laborar en los ecosistemas rurales másdegradados, y la pobreza misma es, en muchos países,uno de los principales factores que inducen la expansiónde la frontera agraria, que genera considerables pérdidasambientales. El desarrollo sostenible presenta, porotra parte, problemas de eficiencia económica,especialmente porque, a largo plazo, la prevención esmuchas veces la forma económicamente más eficientede preservar el medio ambiente. Muchos dañosambientales son, además, irreparables y constituyen, porlo tanto, pérdidas insustituibles de capital natural.

El ejercicio de la ciudadanía es, además, no sólo underecho en sí mismo, que contribuye como tal albienestar de las personas, sino también el medio másefectivo para garantizar que los objetivos sociales deldesarrollo estén adecuadamente representados en lasdecisiones públicas. De esta manera, contribuye a laconfiguración de un marco social y político de estabilidad,que favorece el propio desarrollo económico. De hecho, lacohesión social y la estabilidad política son vistas cada vezmás, en un mundo globalizado, como una fuente decompetitividad internacional.

Esta visión integral del desarrollo va más allá de lacomplementariedad entre las políticas sociales,económicas, ambientales y el ordenamiento democrático,entre capital humano, bienestar social, desarrollo sostenibley ciudadanía: debe interpretarse como el sentido mismo deldesarrollo. En otras palabras, un desarrollo integrado nopuede sacrificar a las personas o su hábitat natural en arasdel crecimiento económico. Por el contrario, progreso ycrecimiento deben traducirse en una satisfacción cada vezmás amplia de sus necesidades. Esto significa que eldesarrollo no debe apuntar sólo a responder a las crecientesansias de consumo de las personas, que, por legítimas quesean, no agotan las aspiraciones respecto de la calidad devida. El desarrollo también debe tener como metasconstruir un clima social y humano de mayor seguridad yconfianza mutua; consolidar un orden políticodemocrático con más participación de las personas en lagestión y las decisiones públicas; difundir el bienestarhacia quienes tienen menos acceso a los beneficios de lamodernidad; tomar forma en proyectos colectivos en quelos ciudadanos adquieran un mayor sentido decompromiso y pertenencia respecto de la sociedad en queviven; y buscar la protección y mejoramiento del hábitatnatural para quienes lo habitan hoy y quienes lo harán en elfuturo. Este conjunto de procesos virtuosos es la materiaque da forma integral al desarrollo.

El concepto de desarrollo integral ha constituido elnúcleo de las propuestas de la CEPAL a lo largo de suhistoria y fue igualmente el punto de partida de aquellasque formulara a comienzos de la década de 1990(CEPAL, 1990; CEPAL, 1992a, 1992b y 1994b). Cadavez entendemos más la relevancia de este concepto, quepor lo demás ha sido expresado desde hace largo tiempoen muchas visiones del desarrollo afines con las que hapropuesto nuestra institución,10 tales como el concepto dedesarrollo humano (PNUD, 1994) o el más reciente del“desarrollo como libertad” (Sen, 1999).


10 Una de las expresiones más tempranas fue la distinción entre crecimiento y desarrollo, que impregnó los debates regionales durante muchotiempo.

■5. Política social universal, solidaria y eficiente

El reconocimiento universal de los derechoseconómicos, sociales y culturales debe materializarse enla provisión de “bienes de valor social”.11 La utilidad dedichos bienes es tanto individual como colectiva, entanto permiten la participación de todos los ciudadanosen los beneficios del desarrollo. Por este mismo motivo,su exposición a los mecanismos de mercado requiere deregulación pública (véase el capítulo 3).

El desarrollo y las políticas sociales en AméricaLatina y el Caribe no han llevado a un “Estado debienestar”, pues no se han alcanzado los nivelesesperados de universalidad, solidaridad, eficiencia eintegralidad. Los desafíos del futuro exigen, por lo tanto,una política social más integrada, capaz de conjugar losprincipios de universalidad, solidaridad y eficiencia,articulada con las exigencias y posibilidades deldesarrollo económico, y que supere a la vez lacentralidad estatal. La integralidad de la política socialenfrenta conflictos entre lo deseable y lo posible, entreobjetivos sociales y económicos, entre prioridadesintertemporales, y entre óptimos sociales y eficienciamicroeconómica. Esto hace que la política social sea unasunto esencial y simultáneamente político yeconómico. Además del compromiso prioritario con lossectores más desfavorecidos, la política social apunta alobjetivo más amplio de construir sociedades máscohesionadas y equitativas, así como con mayorconfianza colectiva en el futuro.

a) Los principios de la política social

El principio de universalidad implica garantizar quetodos los ciudadanos reciban en cantidad y calidadsuficientes las protecciones consideradas fundamentalespara participar plenamente en la sociedad, dentro de lasposibilidades que permite el nivel de desarrollo de lospaíses y en el marco de los pactos fiscales establecidos encada uno de ellos. La universalidad no es incompatiblecon la opción de adoptar criterios de selectividad queestablezcan la prioridad de la población pobre paraacceder a los recursos públicos requeridos para disponerde servicios o garantías sociales. La selectividad no esuna política social, sino una condición para hacer más

eficaz la universalización, teniendo en cuenta la escasezde los recursos públicos. Es más importante cuando lapobreza está muy concentrada en grupos de población oen espacios geográficos; por el contrario, cuando lapobreza es más generalizada, las políticas de carácterglobal resultan más idóneas.

La solidaridad implica una participación en elfinanciamiento y en el acceso a las protecciones socialesque sea diferenciada, según las capacidades económicaso los niveles de riesgo de las personas. Así, el acceso delos más pobres se logra a través de la progresividad delgasto público y de la estructura tributaria y, en el caso delas contribuciones obligatorias, de subsidios cruzadosentre diferentes estratos de ingresos y grupos de riesgo.Por este motivo, debe preferirse el criterio deequivalencia de carácter colectivo entre contribuciones ybeneficios recibidos, o sistemas que combinen laaplicación de este criterio a nivel individual conmecanismos de subsidios cruzados. La eficacia ylegitimidad de la solidaridad serán mayores cuanto másuniversal sea el acceso a las prestaciones.

La eficiencia debe orientar la organización ygestión global de los servicios y prestaciones sociales,para asegurar los principios de universalidad ysolidaridad, los estándares de calidad, y asimismo laminimización de los costos y la maximización de losresultados. La eficiencia entra en juego en las esferasmacroeconómica, social y política, cuando se definen lasestructuras y mecanismos de financiamiento ydistribución de los recursos, de incentivos, de acceso ytransparencia. Para mejorar la eficiencia se debe contarcon autoridades especializadas, e independizar lasresponsabilidades de planeación, regulación,financiamiento y provisión de servicios, cualquiera seala participación de agentes públicos y privados, con o sinánimo de lucro. Esto genera una dinámica decompetencia de intereses y propicia la evaluación de losresultados de las acciones de los distintos agentesparticipantes. Para lograr mayor eficiencia en laprestación pública de servicios, es preciso dotar a losprestadores públicos de más autonomía en el uso derecursos y en la gestión administrativa, así comotransformar las formas de asignación de modo que


11 El concepto de “bienes de valor social” que aquí se utiliza corresponde en inglés al de “merit goods”, que se ha traducido también al españolcomo “bienes meritorios” o “bienes de interés social”.

reflejen el desempeño. La eficiencia demanda unaadecuada transparencia y una continua evaluación deresultados.

La aplicación de estos principios en el diseño,financiamiento, provisión y regulación de los serviciossociales, además de indispensable, no está exenta deimportantes dilemas, cuyas soluciones no son únicas,particularmente cuando se considera la participación deagentes privados. En la búsqueda de la aplicaciónsimultánea de estos tres principios se debe, por lo tanto,ponderar su relevancia en el marco de las aspiracionessociales, el desarrollo alcanzado y los propósitos de lasreformas. Así, la universalidad no exime de la necesidadde ejercer determinados grados de selectividad y nopuede implantarse en niveles de protección que no seanfinanciables; los grados de solidaridad deben sercongruentes con las exigencias de la integración social ycon la estructura de distribución del ingreso; la eficienciano puede interpretarse sólo en términos de eficienciamicroeconómica sino, finalmente, como la capacidadpara maximizar los objetivos sociales con recursosescasos.

La política social se puede construir con unadiversidad de combinaciones entre lo público y loprivado. Independientemente del grado y tipo de laparticipación privada, el Estado mantieneresponsabilidades indelegables con el fin de garantizarlos derechos, mejorar las condiciones de información yde competencia en los mercados regulados, evitarproblemas de selección de riesgos por parte de oferentesy usuarios, asegurar la protección de estos últimos y elarbi t ra je ante eventuales confl ic tos deresponsabilidades. En sistemas mixtos, la regulación nodebe establecer diferencias entre los agentes públicos yprivados.

La transformación de los sistemas de aseguramientoy provisión de servicios sociales, así como la libertad delos usuarios para elegir entre diferentes proveedores, hanpromovido un cambio en la asignación de subsidios. Unsistema puro de subsidios a la demanda exige laexistencia de una adecuada oferta de servicios de calidadpara todos los grupos sociales, homogeneidad de losservicios ofrecidos y niveles satisfactorios deinformación a los beneficiarios, incluso sobre la calidadde los servicios que se les proporcionan, condiciones quesólo en muy pocos casos cumplen los servicios sociales.Esto significa que el Estado tiene también unaresponsabilidad con respecto a la oferta de dichosservicios, ya sea garantizándola directamente, cuando elsector privado no la proporciona (por ejemplo, a ciertosgrupos sociales o en algunas localidades) o asignandosubsidios a la oferta, pública o privada, sobre la base de

la demanda (es decir, en función de los grupos socialesque se desea amparar). La prestación directa deservicios por parte del Estado puede resultar tambiéndeseable, en tanto represente un referente necesario conrespecto a la prestación privada, impida que seestablezcan posiciones monopólicas, evite escaladas decostos y promueva una mayor simetría en lainformación a los beneficiarios.

La primera responsabilidad de la política social sonlos sectores pobres de la población. Las políticas y losprogramas para superar la pobreza deben guiarse por loscriterios de integralidad, oportunidad, eficiencia,densidad y viabilidad operativa. La experiencia enseñaque los programas más eficaces son aquellos de carácterintegral/multidimensional, de larga duración, dirigidos agrupos que se encuentran en condiciones estructurales depobreza, sin dejar de lado aquellos cuyo propósito esenfrentar problemas temporales, producto decondiciones económicas o naturales transitorias.

Los programas de corte estructural deben centrarseen la ruptura de los mecanismos de transmisiónintergeneracional de la pobreza, en especial por mediodel mejoramiento de las condiciones educativas de loshogares, así como de la oferta de capacitación paraquienes ya han abandonado el sistema escolar. El logrode estos objetivos es, además, la base para mejorar lascondiciones laborales, en conjunto con programas queden acceso a otros factores de producción (capital,tecnología, conocimiento gerencial) y que promuevandiferentes formas de asociación entre quienes operancomo microempresarios. Aunque se debe dar prioridad ainterrumpir la transmisión intergeneracional de lapobreza, no tiene que perderse de vista laresponsabilidad social respecto de personas concarencias estructurales que envejecen, o quienes seenfrentan a condiciones coyunturales críticas, asociadasa crisis económicas o desastres naturales.

b) Las dos llaves maestras: educación y empleo

Sin perder de vista el carácter integral de la políticasocial misma, ni las dimensiones patrimoniales,demográficas, étnicas y de género de la desigualdad, enlas actuales condiciones de la región los retos que planteael desarrollo integral tienen dos puntales fundamentales,dos llaves maestras: educación y empleo.

La educación es una llave maestra para incidirsimultáneamente sobre la equidad, el desarrollo y laciudadanía. Es crucial, en primer término, para superar lareproducción intergeneracional de la pobreza y ladesigualdad. Su efecto en este ámbito es amplio: mejorael ambiente educacional de los hogares futuros y, con


ello, el rendimiento educativo de las próximasgeneraciones; mejora las condiciones de salud del hogar,y permite una mayor movilidad socio-ocupacionalascendente a quienes egresan del sistema educativo,proporcionándoles, además, herramientas esenciales dela vida moderna que eviten la marginalidad sociocultural(véase el capítulo 4).

El sistema educativo de la región ha alcanzadoniveles de cobertura en la educación primaria yaelevados (con déficit en algunos países); existe, por elcontrario un gran rezago, incluso en aumento, en laeducación secundaria y superior, en comparación con lospaíses industrializados o los países asiáticos de rápidaindustrialización. La altísima tasa de repetición de losestudiantes provenientes de hogares de menoresingresos, desde los primeros grados, impide que avancendentro del sistema. El acceso a una educación de calidadsigue estando, además, muy segmentado según estratossocioeconómicos. En muchos países existen, asimismo,marcadas diferencias interregionales, tanto en coberturacomo en calidad, con un rezago considerable de laeducación rural.

El doble desafío que se plantea es, por lo tanto,avanzar hacia una mayor continuidad educativa dentrodel sistema educacional y mejorar sustancialmente lacalidad de la oferta educativa. Las políticas orientadas alograr estos propósitos deben establecer esquemasdiversos, que combinen acciones orientadas a losambientes familiares y comunitarios en que se formanlos niños antes de llegar a la escuela ––entre ellas unaumento de la cobertura de la educación preescolar––,con otras encaminadas a mejorar los contenidos ymodelos de aprendizaje dentro del propio sistema, asícomo a ampliar las oportunidades de inserción laboraluna vez terminado el ciclo educativo.

A mayor promedio de escolaridad del conjunto de lasociedad, mayores son las exigencias educativas y decapacitación para acceder al empleo y para lograr losmismos niveles de ingreso. Esta “devaluacióneducativa” ha tendido a agudizarse con las demandas decompetitividad que caracterizan el mundo de hoy. Losestudios de la CEPAL indican que se requieren 11 ó 12años de educación, es decir, educación secundariacompleta, para tener una alta probabilidad de no caer enla pobreza. Este debe ser, por lo tanto, el objetivo decobertura universal al cual los países de la región debenaproximarse en forma gradual, si bien con la mayorrapidez posible, y de acuerdo con su grado dedesarrollo. En una era caracterizada por el constantecambio, además del contenido académico tradicional,el propósito esencial de esta educación debe ser eldesarrollo de habilidades para “aprender a aprender”.

Requiere también enseñar a manejar los nuevosinstrumentos que ofrecen las comunicaciones, lainformación y la industria cultural.

En un mundo en el que los crecientes desafíos de lacompetitividad son un rasgo dominante, mejorar lacalidad y pertinencia de la educación tanto secundariacomo terciaria es particularmente importante. Dado quela mayor parte de la población joven que ingresa almercado laboral es absorbida por empresas pequeñas ymedianas, también es necesario transmitir destrezas, yasea a través del sistema educacional o de programas decapacitación, que sirvan para elevar la productividad delas PYMEs. En el caso de la educación superior, espreciso, además, garantizar una participación dinámicadel estamento universitario en los sistemas nacionales deinnovación y estrechar los vínculos con el sectorempresarial. Asimismo, se deben superar los dualismosexistentes en los sistemas educacionales y crearinterconexiones adaptables al cambio, así comoposibilidades de ida y regreso permanentes entre elsistema productivo y el educacional.

La consolidación de la democracia como sistemapolítico plantea, por otra parte, el reto de construir unacultura ciudadana con vocación democrática. Laeducación debe reforzar, por ello, valores como losderechos humanos, la democracia, la solidaridad ycohesión social, la equidad de género, el respeto a ladiversidad étnica y cultural, la sostenibilidad ambiental yla afirmación de memorias y proyectos históricos.Importa, pues, educar con un estilo que induzca a lossujetos a actuar con mayor autonomía en el uso delconocimiento, a estar más dispuestos a participar endebates y trabajos de grupo, y a tomar mayor concienciarespecto de sus deberes y derechos.

Los efectos potenciales de la educación sobre laequidad son a largo plazo y, lo que es más importante,no se producirán en ausencia de una dinámicageneración de empleos de calidad. Aquí está, sin duda,el principal “talón de Aquiles” de las reformas. Lageneración de empleos permanentes, que cuenten conuna adecuada protección social, debe convertirse, así,en el foco central de preocupación del “diálogo social”al más alto nivel y de la política macroeconómica. Estoha de hacerse, además, con un gran pragmatismo,explorando soluciones alternativas a los problemas dedemanda laboral, adecuación de la oferta de mano deobra a la demanda, diseño de marcos de relacioneslaborales que potencien los intereses comunes,establecimiento de mecanismos para hacer frente a losriesgos que conlleva el ciclo económico y superaciónde las inequidades en el acceso al mercado detrabajo.


En cuanto a la primera de estas materias, no haysoluciones simples. El crecimiento económico sostenidoes, sin duda, el principal estímulo para que aumente lademanda de mano de obra. De allí que sea primordialcrear un entorno macroeconómico que promueva nivelesde inversión y de crecimiento adecuados y evitardistorsiones de los precios relativos que afecten a lademanda laboral, especialmente aquellas que genera lasobrevaluación cambiaria. Sin embargo, como lo ilustrala experiencia de muchos países, dentro y fuera de laregión, el crecimiento no siempre se traduce en unabuena evolución de la demanda de mano de obra. Por estemotivo, se debe favorecer aquellas políticas que ayudena lograr una mayor coincidencia entre las estructuras dedemanda y oferta de trabajo, y que apoyen aquellasactividades y empresas que contribuyen a generar másempleo. La realización de esfuerzos ambiciosos enmateria de capacitación laboral, incluyendo programasde aprendices, merece una atención mucho mayor porparte de los gobiernos de la región. A este respecto, serequiere una interacción estrecha entre los centros deformación y el sector productivo, así como de unos y otrocon el sistema educacional. La mejor organización de lainformación en los mercados laborales cumple igualpapel.

Flexibilizar la contratación laboral no esciertamente una solución mágica a los problemas dedemanda laboral y, ante todo, resulta excesivo esperarque pueda contrarrestar los efectos que tiene sobre lageneración de empleo una política macroeconómicacuyo resultado es un crecimiento económico inestable oinsuficiente. En estudios de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT) se indica, además, queesta opción, por sí sola, puede traducirse en un deterioroacelerado de la calidad del empleo (Tokman y Martínez,1999). La existencia de rigideces marcadas en algunossubsegmentos del mercado de trabajo hace conveniente,en cualquier caso, negociar mayores espacios deflexibilidad en la contratación, que faciliten los ajustesen un contexto caracterizado por constantes cambiostecnológicos y necesidades de reestructuración de lossectores productivos y del Estado. En estos casos, sinembargo, esos mayores espacios deben acompañarse dela institución de mecanismos adecuados de protecciónsocial.12 Además hay que promover, a nivelmicroeconómico, acuerdos entre empresarios ytrabajadores que contemplen formas alternativas deflexibilidad, propicias a una mayor adaptabilidad de las

empresas y sus trabajadores al cambio tecnológico y alciclo económico. Por otra parte, la mayor uniformidad delos regímenes prestacionales facilita la movilidadlaboral, así como la puesta en práctica de modalidades deeducación y capacitación laboral que enseñenhabilidades polivalentes.

El diálogo social debe fomentar, por su parte, elestablecimiento de un marco de relaciones laboralesequitativo y eficiente, que potencie intereses comunes ypermita dar soluciones justas y transparentes a losconflictos, y que genere un ambiente propicio alcrecimiento del empleo. En tal sentido, resulta crucialadoptar medidas que favorezcan la sindicalización y lacreación de mecanismos apropiados de negociacióncolectiva, pero en un entorno que auspicie lacompetitividad de acuerdo con las cambiantescondiciones tecnológicas y productivas. Las políticasde salario mínimo deben compensar las asimetrías enla capacidad de negociación salarial, especialmente enel caso de los grupos menos organizados, pero espreciso reducir sus posibles efectos negativos sobre lademanda laboral y procurar que no incentiven lainformalidad.

Además, es necesario que el Estado desarrollemecanismos que contrarresten la desprotecciónresultante de episodios de desempleo, combinando, paradistintos grupos de trabajadores, sistemas obligatorios ysolidarios de seguro de desempleo, programas especialesde empleo de emergencia y de capacitación, y sistemasque garanticen niveles mínimos de protección social(continuidad del acceso a los servicios de salud ypermanencia de los hijos en el sistema escolar, coberturade las cotizaciones previsionales de los desempleados yseguros para el pago de sus deudas de vivienda).Asimismo, se debería intentar amparar a loscrónicamente desempleados (desempleo estructural),mediante programas especiales de capacitación o,alternativamente, subsidios temporales a las empresasque los ocupen, durante el lapso en que dichostrabajadores adquieren experiencia y así construyen uncapital humano mínimo.

Por último, hay que procurar que todas las personastengan un acceso equitativo al mercado de trabajo, lo quesupone atacar las segmentaciones e inequidades queimpiden a ciertos grupos incorporarse adecuadamente ala actividad económica. En el caso de las mujeres debajos ingresos, cabe aplicar políticas que permitanarmonizar las tareas familiares con el mundo del trabajo,


12 Los niveles de protección social correspondientes deben incluir derechos laborales, como el previsional de pensión y salud, un sistema decompensación por desempleo, y el acceso a sistemas de capacitación que favorezcan la reinserción laboral.

que impliquen mayor responsabilidad de los varones enlas tareas reproductivas y ofrezcan más y mejoresalternativas institucionales para las labores de cuidado.En relación con los jóvenes, son vitales los programasorientados a elevar su calificación y a evitar su ingresoprematuro al mercado de trabajo. En grupos que sufrenuna crítica exclusión, como los pueblos indígenas, debenllevarse adelante programas educativos interculturalesbilingües, acordes con su cultura, y actividadesespecíficas de capacitación productiva.

c) Equidad ante los riesgos de enfermedad y vejez:la reforma de los sistemas de seguridad social

Las reformas de los sistemas de seguridad socialhan estado orientadas a lograr mayor transparencia yequilibrios financieros, mejorar la eficiencia en el usode los recursos e incorporar nuevos mecanismos paraampliar la cobertura de dichos sistemas y adaptarlos alos desafíos de la transición demográfica yepidemiológica de la población. Con estos propósitos,se han modificado las reglas de contribución ybeneficios, y de participación de agentes públicos yprivados. Como parte de este proceso, se han separadoclaramente las funciones de regulación, financiamientoy provisión de los servicios. Una revisión de laexperiencia regional indica que no hay un modelo único:se han adoptado varios diseños en que se combina laparticipación pública y privada, con diferenciasimportantes en las formas de conciliar eficiencia ysolidaridad (véase el capítulo 6).

Las reformas en el ámbito de la salud hanincorporado distintas modalidades de competencia yadministración privada, pero con diferenciasfundamentales en las combinaciones de seguros públicossolidarios y seguros privados de riesgo ligados a lascotizaciones individuales, así como en la estructura definanciamiento, acceso y beneficios. Los tres modelosbásicos que han surgido se pueden resumir en: i) unsistema con participación privada, que introducecriterios de equivalencia a nivel individual, sinprincipios de solidaridad económica; ii) un sistema conparticipación privada pero con principios deequivalencia aplicados a nivel colectivo, que permitenintroducir criterios plenos de solidaridad, y iii) unsistema público universal reorganizado, que introducecuasimercados para mejorar su eficiencia (separación defunciones, contratos de prestación de servicios,competencia entre prestadores públicos, evaluación ypresupuestación prospectivas basadas en el desempeño).Un elemento común de las reformas es la introducción dela competencia en la prestación de servicios (entre

entidades públicas y privadas en los dos primerosmodelos, y entre entidades públicas en el último),independiente de la competencia en la actividadaseguradora misma, que sólo caracteriza a los modeloscon participación privada.

La experiencia indica que el primero de estossistemas incentiva el “descreme del mercado” por partede los agentes privados, por lo que el aseguramiento delos riesgos y la oferta de servicios de salud para losgrupos de población de menores ingresos y mayoresriesgos (asociados muy especialmente alenvejecimiento) siguen concentrados en el sectorpúblico, incrementando las presiones sobre el gastogubernamental. Estos problemas se solucionanparcialmente en el segundo sistema. En todos, el sectorpúblico continúa teniendo una presencia considerable.De ahí la importancia decisiva que tiene mejorar lagestión de la prestación pública de servicios, que es elobjetivo central del tercer esquema. En su conjunto, lasreformas han mostrado logros en materia de eficiencia enla prestación de servicios y mejor gestión de los recursospúblicos, aunque con serios problemas en términos desolidaridad en el primer esquema. La regulación estodavía un campo de desarrollo incipiente.

En los sistemas de pensiones, el cambiofundamental ha sido la introducción de sistemas decapitalización individual —que establecen principios deequivalencia plena entre aportes y beneficios a nivelindividual— y las modificaciones de las tasas decotización y de reemplazo y de la edad de retiro,incluyendo la eliminación de jubilaciones a tempranaedad, con el propósito de mejorar el balance financierodel sistema y, por ende, su sostenibilidad fiscal. Losmodelos seguidos se pueden agrupar en tres tipos, quedifieren en la forma de conciliar equivalencia ysolidaridad, de combinar entidades públicas y privadas yen la libertad de los afiliados para elegir entre sistemas.El modelo puro de capitalización individual o sustitutivodel sistema de reparto privilegia el criterio deequivalencia a nivel individual. El Estado mantiene laobligación de pagar a los pensionados antiguos y ofreceuna garantía de pensión mínima, con cargo a recursosfiscales generales, que constituye el único elemento desolidaridad. En el modelo paralelo o dual, coexisten elnuevo modelo de capitalización individual y el anteriorreformado, con libertad del asegurado para elegir entreambos sistemas. En el modelo mixto coexisten ambosmodelos en forma complementaria: un sistema público,que reconoce una pensión básica, y el de capitalizaciónindividual, que otorga una pensión complementaria.

La capitalización individual, administrada porempresas privadas y con libertad de elección, evita el


riesgo del uso político del ahorro, pero traslada latotalidad del riesgo financiero al afiliado. En los modelosparalelos, la diferencia de incentivos condiciona losbeneficios que pudiera tener la libertad de elección,sesgando las decisiones en favor de alguna de lasalternativas, lo que maximiza el riesgo fiscal cuando noexiste límite a la movilidad. En los modelos mixtos estáexplícita la decisión de combinar ambos riesgos. Por otraparte, los dos últimos modelos limitan el espacio para lacapitalización, pero alivian la presión fiscal. De hecho, latransición hacia modelos de capitalización individualdeja explícita la deuda previsional —o, másprecisamente, el contrato intergeneracional queestablecía el régimen previsional anterior. Así pues, laconstitución de las reservas para los trabajadores tienecomo contrapartida el pago explícito de dicha deuda, acargo del Estado, lo que puede resultar altamente costosoen términos fiscales y de equidad si para ello debenreducirse otros gastos sociales durante las tres primerasdécadas de la transición.

La implantación de las reformas es demasiadoreciente para anticipar conclusiones definitivas, dadoque no se han pagado las pensiones de una generacióncompleta. Los elementos de inquietud se originan en lainsuficiente ampliación de la cobertura, especialmentepara los trabajadores de menores ingresos; en los altoscostos fiscales de la transición; en su escaso impactosobre el ahorro nacional, en contra de las fuertesexpectativas en tal sentido; en los altos costosadministrativos del sistema, y en la ampliación de labrecha entre las expectativas y las realidadesprevisionales, que mantienen un persistente debatepolítico sobre la estructura de beneficios.

En general, las reformas de la seguridad social hanpermitido una mayor presencia del sector privado en sugestión, la libertad de elección de los afiliados y, porende, la competencia entre las entidades prestadoras deservicios. La reforma de los sistemas públicoscorrespondientes es esencial, ya que en todos ellos elEstado mantiene una presencia considerable. Enconjunto, todos estos elementos pueden redundar en unamayor eficiencia. Ha habido también mejoras en laestructura institucional, mayor transparencia del gastopúblico y mayor viabilidad fiscal en el caso de lossistemas previsionales. Sin embargo, los logros enmateria de cobertura y calidad de las protecciones sontodavía incipientes, y las mejoras en la gestión hanencontrado limitaciones en las características de losrespectivos mercados. Aún más importante, el marcadoénfasis en el criterio de equivalencia al nivel individualimplica serios conflictos con el principio de solidaridad,desplazando la función solidaria de los propios sistemas

de seguridad social hacia el presupuesto público, por locual las reformas no han reducido la presión fiscal. Poreste motivo, resultan más convenientes aquellossistemas que mantienen un destacado componente desolidaridad interno en el propio sistema contributivo—ya sea previsional o especialmente de salud—, quedebe servir al mismo tiempo para que los recursostributarios puedan destinarse en mayor medida a laampliación de la cobertura de los sistemas, hasta lograrsu universalidad.

d) Equidad y gasto público

El gasto público social es el principal instrumento através del cual el Estado influye sobre la distribución delingreso. En efecto, hay claros indicios de que el gastotiene un significativo impacto en la distribuciónsecundaria del ingreso. A largo plazo, la mayor inversiónen capital humano permite incidir en algunos factoresestructurales que afectan la distribución primaria delingreso. Dicho impacto dependerá de la magnitud delgasto social, su distribución y financiamiento, así comode la eficiencia en el uso de los recursos correspondientes(véase el capítulo 7).

En relación con la magnitud del gasto, se observangrandes disparidades en la prioridad que los países de laregión otorgan al gasto en capital humano (educación ysalud); de allí la necesidad de aumentar los esfuerzos devarios países para superar los rezagos en este campo.Tales esfuerzos deben recaer, en primera instancia,sobre la reasignación de recursos públicos hacia elgasto social, priorizando las múltiples demandas queéste enfrenta. No obstante, esto puede resultarinsuficiente, dados los bajos volúmenes de ingresospúblicos, ya que los niveles de tributación de variospaíses de la región, sobre todo de América Latina, seencuentran por debajo de los estándaresinternacionales. Por lo tanto, en estos países existe laposibilidad de aumentar el gasto público en el largoplazo ampliando la base tributaria. En cualquier caso, laprioridad otorgada al gasto social debe ser consistentecon una sana política fiscal.

En términos sectoriales, las asignaciones másprogresivas —es decir, aquéllas cuyos beneficios seconcentran proporcionalmente más en los hogares demás bajos ingresos— son las de la educación primaria ysecundaria y la salud y la nutrición; las menosprogresivas son las correspondientes a la seguridadsocial y la educación universitaria; los programas devivienda social se encuentran en una situaciónintermedia. Como se señaló en un documento anteriorde la CEPAL (CEPAL, 1998b), el impacto distributivo


neto dependerá también de la forma en que se financieel gasto público. En esta materia, es motivo depreocupación la excesiva concentración de la basetributaria de América Latina en los impuestosindirectos, cuya incidencia distributiva tiende a serregresiva, hecho que no ocurre en el Caribe de hablainglesa.

Es importante resaltar también el carácter procíclicodel gasto social, que resulta contradictorio con lasmayores necesidades sociales que se generan durante losperíodos de crisis. Por otra parte, los niveles de eficienciadel gasto social pueden aumentar todavía en formaconsiderable en la región. Los dos instrumentos que sehan utilizado con mayor frecuencia son la introducciónde cuasimercados en la prestación de servicios sociales yla descentralización. El primero ofrece posibilidadesmuy interesantes, que han comenzado a aprovecharse envarios países. El segundo también tiene ventajas, pero hatropezado con diversos problemas, relacionados con lafalta de claridad en la definición de las funciones de losdistintos niveles de gobierno, la excesiva dependenciadel financiamiento del gobierno central, la falta deflexibilidad en la asignación de personal, la inadecuadadescentralización hacia las entidades prestadoras de

servicios y, en algunos casos, la tendencia a aumentar lasdiferencias regionales.

La conjunción de las demandas que genera latransición demográfica con los niveles alcanzados enmateria de cobertura de servicios, ambos altamentecorrelacionados con el nivel de ingreso por habitante,indica que en los próximos años la región registrarátendencias dispares entre dos grupos de países. Los demenores ingresos enfrentarán los problemastradicionales de ampliación de las coberturas de losservicios básicos. Los de mayores ingresos puedenaspirar a coberturas universales en varios servicios,aunque con problemas marginales crecientes en algunosde ellos (la ampliación de la cobertura de la seguridadsocial), por lo cual podrán concentrar mayor atenciónrelativa en la calidad de dichos servicios, al tiempo queencararán retos mucho mayores vinculados alenvejecimiento de la población, tanto en términos dedemanda de ingresos para la población de edad como delos cambios correspondientes en los patrones dedemanda de los servicios de salud. Los países de ingresomedio se hallarán en una situación intermedia.Asimismo, la presión sobre el mercado de trabajo serámayor en los países de ingreso medio y bajo.

■6. Un desarrollo más estable, dinámico, integrador

y sostenible

La visión que ha predominado durante el proceso dereformas ha sido que el retorno y posteriormantenimiento de los equilibrios macroeconómicosinternos, conjuntamente con la apertura externa y lareestructuración del sector público, garantizarían uncrecimiento económico estable y dinámico. Esto no haacontecido en la mayor parte de los países de la región. Elavance significativo en términos de estabilidad deprecios y reducción de los déficit fiscales no ha estadoacompañado de una estabilidad del ritmo de crecimientoeconómico y se han agregado nuevos focos deinestabilidad, especialmente la mayor frecuencia decrisis financieras internas. Aun incorporando larecuperación esperada en el año 2000, el ritmo decrecimiento económico regional, que asciende al 3.3%anual, resulta bajo, no sólo en relación con lo deseablepara reducir la brecha que nos separa de los países más

desarrollados, sino también con la propia historiaregional antes de la crisis de la deuda. En términos deestructura productiva, el resultado ha sido una mayorheterogeneidad de los agentes productivos y una mayorconcentración económica. Además, estos procesos nohan sido neutros en términos sociales, porque los agentesestaban y están desigualmente preparados para elcambio.

a) Una macroeconomía más estable

Uno de los logros más importantes de la últimadécada es, sin duda, la mayor credibilidad de lasautoridades macroeconómicas. Esta confianza es unactivo, un “capital público” nada despreciable. Lasganancias significativas en materia de reducción de lainflación y control del déficit fiscal deben mantenerse.


Esto resalta la importancia de desarrollar y consolidar“pactos fiscales” viables.13 Sin embargo, el estilomacroeconómico que ha venido predominando hatendido a sostener al mismo tiempo la inestabilidadmacroeconómica, si ésta se define en términos de lasvariables reales —es decir, inestabilidad del ritmo decrecimiento económico y del empleo. Este hecho se hatornado particularmente importante en un contextoexterno caracterizado por la volatilidad de los flujos decapitales. Este contraste revela los problemas de utilizarla definición restringida de estabilidad macroeconómica,que ha conquistado gradualmente los debateseconómicos, y la conveniencia de ampliar el uso de esteconcepto, para captar las múltiples acepciones deltérmino y, por ende, incorporar claramente en el debatela importancia de las variables reales como objetivos delmanejo macroeconómico (véase el capítulo 8).

Vistos en estos términos, algunos de los patrones demanejo macroeconómico que se han venido difundiendoen la región son claramente procíclicos. De hecho, latendencia a adoptar metas fiscales invariables con elciclo económico transmite al gasto público lainestabilidad de los ingresos tributarios. Las políticasmonetarias y cambiarias han tendido a transmitir losciclos del financiamiento externo al crédito interno y altipo de cambio. Este tipo de manejo macroeconómico nosólo se traduce en fuertes ciclos de crecimiento sinotambién en mayores riesgos de los sistemas financierosnacionales. Los costos de esta inestabilidad de lasvariables económicas reales son elevados: aumentan laincertidumbre que enfrentan los agentes económicos ylos inclinan, por lo tanto, hacia estrategiasmicroeconómicas defensivas, que tienden a reducir lasinversiones en capital fijo, con efectos adversos sobre lageneración de empleo y el crecimiento económico;reducen el horizonte temporal, lo que se refleja tambiénen los sistemas financieros, que en estas condicionesson renuentes a facilitar recursos de largo plazo;aumentan los riesgos financieros que, si se traducen encrisis, tienen elevados costos fiscales y cuasifiscales;generan durante las crisis pérdidas en materia deempleo, pobreza y distribución del ingreso, que sonmuchas veces abruptas y cuya recuperación, en cambio,tarda o es incompleta.14

Los elevados costos de la volatilidad delcrecimiento económico indican que es convenientemitigarla y preferir las combinaciones de políticamacroeconómica que reduzcan sus efectos en lasvariables económicas reales, especialmente las quetienen un alto impacto social. Ello implica que esnecesario extender el horizonte temporal de la políticamacroeconómica, en dos sentidos diferentes. En primerlugar, el horizonte del manejo macroeconómico de cortoplazo debe extenderse al conjunto del ciclo económico,formulando políticas anticíclicas activas. En segundolugar, el crecimiento de largo plazo debe incorporarsecomo objetivo explícito de las políticas.

El manejo de la política macroeconómica conpolíticas anticíclicas activas no es fácil, ya que laglobalización impone límites objetivos a la autonomíanacional en esta materia y eleva los costos de la pérdidade credibilidad cuando la política macroeconómica esmal administrada. Por este motivo, quizá sea preciso quedicho manejo vaya acompañado de nuevas institucionese instrumentos de política que contribuyan a darlecredibilidad, entre ellos los fondos de estabilizaciónfiscal, y un mayor equilibrio de poderes en el manejo dela política macroeconómica, como el que puedenrepresentar bancos centrales autónomos conresponsabilidad política. Sin embargo, en contextos defuerte cambio estructural y conmociones periódicasprovenientes del exterior, los instrumentos no puedenactuar como “pilotos automáticos” y deben depender,por lo tanto, del buen juicio de las autoridades, basado ensu propio aprendizaje. Además, las autoridades debenotorgar especial atención al manejo de las bonanzas y, enparticular, a evitar auges económicos insostenibles, queincuban crisis económicas y costosas crisis de lossistemas financieros nacionales. El manejo adecuado delos auges es, pues, la mejor política de prevención decrisis. Los márgenes de acción son obviamente másrestringidos en las economías más pequeñas y puedenexigir apoyo multilateral para que este tipo de manejo seaposible.15

La experiencia de los países en desarrollo indicaque, para hacer frente a la volatilidad de la cuenta decapitales, es preciso aplicar una combinación de trestipos de políticas. El peso relativo de los distintos


13 De acuerdo con un documento anterior de la CEPAL (1998b), cinco elementos fundamentales de dichos “pactos” son: la consolidación de losavances en materia de ajuste fiscal; la transparencia del gasto público; la necesidad de aumentar su productividad; la importancia que debeotorgarse a la equidad en su asignación, y la contribución de los arreglos fiscales al fortalecimiento de una institucionalidad democrática.

14 Hay pérdidas irreparables de capital humano: niños que abandonan la escuela para nunca regresar, personas que pierden experiencia y relacioneslaborales como resultado de períodos prolongados de desempleo o subempleo. Hay también pérdidas patrimoniales de alto contenido social:pequeños productores que pierden su patrimonio y nunca lo recuperan, familias que pierden su vivienda.

15 Los temas específicos de las economías más pequeñas se examinan en el capítulo 11.

instrumentos variará de acuerdo con las característicasestructurales y la tradición macroeconómica de cadapaís. En primer término, se requiere una gestiónmacroeconómica consistente y flexible. Esta gestióndebe estar orientada a impedir que los agentes públicos oprivados acumulen deudas insostenibles por su magnitudy evitar, asimismo, desequilibrios de los precios másimportantes, sobre todo del tipo de cambio y de losprecios de los activos nacionales (financieros y bienesraíces). En la esfera fiscal, la atención debe centrarse enla sostenibilidad de los coeficientes de endeudamientopúblico a lo largo del ciclo económico, lo que exige enlas épocas de bonanza un fortalecimiento fiscal queotorgue la libertad necesaria para mitigar lasrestricciones fiscales en la fase descendente posterior.16

Por otra parte, en términos monetarios y cambiarios, laspolíticas deben estar dirigidas a prevenir que los augescoyunturales se traduzcan en aumentos excesivamenterápidos del crédito y en revaluaciones insostenibles deltipo de cambio. La efectividad de estas medidas serámayor si están acompañadas de regulaciones sobre laentrada de capitales. Además, durante las crisis, laexperiencia de las economías de Asia y América Latinaen los últimos años demuestra que es contraproducentehacer excesivo hincapié en las tasas de interés comomecanismo de estabilización, frenando los ajustes deltipo de cambio.17

El segundo elemento es la adopción de normasestrictas de regulación y supervisión prudencial de lossistemas financieros. Estas normas cumplen un papeltrascendental para impedir la asunción de riesgosexcesivos de los sistemas financieros y deben tomar encuenta, además de los riesgos microeconómicos, losriesgos macroeconómicos característicos de los paísesen desarrollo, especialmente aquellos asociados avariaciones de la tasa de interés y del tipo de cambio. Poreste motivo, la regulación prudencial debe reforzarsedurante los períodos de euforia, para tener en cuenta loscrecientes riesgos a los que se exponen losintermediarios financieros.

El tercer elemento es una “política de pasivos”,destinada a inducir un perfil temporal adecuado de ladeuda pública y privada, tanto interna como externa. Lasregulaciones sobre la entrada de capitales cumplen unpapel fundamental en este sentido. Otorgan, además,márgenes de acción a las autoridades macroeconómicaspara adoptar políticas monetarias restrictivas durante los

auges y evitar revaluaciones insostenibles del tipo decambio. Los encajes o impuestos a la entrada de capitalesson el instrumento más interesante al respecto, aunqueaquellos países sin tradición regulatoria fuerte puedenpreferir instrumentos más simples (como la prohibiciónde cierto tipo de endeudamiento externo durante losauges). Los instrumentos permanentes de regulación,cuyo grado de rigor se acentúe o se reduzca a lo largo delciclo, son preferibles a alternar entre la libre entrada decapitales y los controles cuantitativos en las épocas decrisis. De hecho este último sistema puede serabsolutamente ineficaz si se aplica en forma improvisadadurante las crisis, por lo que puede conducir a unaevasión o elusión masiva de los controles. Unaalternativa al uso de la regulación sobre la entrada decapitales es una combinación de instrumentos deregulación prudencial de los intermediarios financieros,que generen incentivos para prevenir el endeudamientoexcesivo, sobre todo de corto plazo, durante los períodosde auge, y mecanismos tributarios que desincentiven elendeudamiento externo por parte de agentes nofinancieros. La flexibilidad del tipo de cambio desalientalos flujos de corto plazo y, en este sentido, actúa tambiénparcialmente como “política de pasivos”, pero su efectoes limitado en este ámbito, dada la escasa probabilidadde mitigar los ciclos de financiamiento de medianoplazo.

Como se ha señalado, las políticas macro-económicas deben, además, incorporar como objetivoexplícito el crecimiento de largo plazo que, desde elpunto de vista agregado, descansa fundamentalmentesobre el trípode compuesto por sistemas fiscales sólidos,tasas de interés reales moderadas y tipos de cambiocompetitivos. En efecto, esta combinación permite evitardesequilibrios entre los sectores transables y notransables y minimizar los sobresaltos que provocanincertidumbre, factor que afecta a las decisiones deinversión.

Por lo demás, estas consideraciones indican que, enlas circunstancias actuales, el régimen cambiario esobjeto de dos demandas contradictorias, que no sonfáciles de conciliar: por una parte, sus objetivos de largoplazo reclaman competitividad e incentivos estables a laespecialización internacional; por otra, los de corto plazoexigen flexibilidad para que la política cambiariacontribuya a acomodar choques externos fuertes. Losregímenes extremos, de convertibilidad (dolarización) o


16 Los instrumentos anticíclicos más adecuados son los fondos de estabilización de ingresos públicos —tanto tributarios como de ingresosprovenientes de materias primas, cuando proceda— y las redes de protección social, que aumentan coyunturalmente los gastos durante las crisis,sobre la base de ingresos que se ahorran durante los auges, y que pueden provenir de los fondos de estabilización mencionados.

17 Véase un análisis del caso latinoamericano y caribeño en CEPAL (1999a).

flexibilidad total, resuelven este dilema renunciando auno u otro objetivo. Por este motivo, dichos extremos noson los más aconsejables. Debido a sus deficiencias, lomás conveniente son regímenes intermedios, de“flexibilidad administrada”, que buscan conciliar ambosobjetivos. Los regímenes correspondientes incluyen laflotación sucia, las bandas cambiarias y la paridad móvil(crawling peg).

b) Macroeconomía y política de desarrolloproductivo para el crecimiento

El crecimiento económico es el resultado conjuntode diversas dinámicas: la acumulación de capital, laacumulación de conocimientos aplicados a laproducción (y adquiridos por la vía de su creación o de suaprendizaje), el cambio estructural y el desarrolloinstitucional. Además, es el producto de la interacciónentre las dinámicas macroeconómicas, las dinámicasmicroeconómicas y aquéllas que afectan a los sectoresproductivos, los mercados de factores y las institucionesen las cuales se enmarcan, que aquí denominamosmesoeconómicas. La combinación de las dinámicas en elfrente macroeconómico y en el del desarrollo productivoes esencial para promover impulsos sostenibles alcrecimiento, es decir, nuevos patrones de acumulaciónde capital y no meramente recuperaciones cíclicas (véaseel capítulo 9).

Desde el punto de vista agregado, un crecimiento delingreso por habitante de 4–5% anual sería deseable parareducir la brecha con los países desarrollados a ritmoadecuado. De acuerdo con la especificidad demográficade los distintos países, ello exigiría crecimientos del PIBde 5.5–6.5%, tasas de inversión promedio del 26–28%del PIB y, para evitar las vulnerabilidades asociadas aelevados montos de ahorro externo, tasas de ahorronacional del 23–25%, es decir, entre cuatro y seis puntosporcentuales más altas que las alcanzadas en promedioen la región en la década que termina.18 Por otra parte,para prevenir niveles de endeudamiento externo quegeneren vulnerabilidad frente a quiebres en el mercadointernacional de capitales, se requieren ritmos elevadosde expansión de las exportaciones reales, entre 10% y12%, superiores al dinámico crecimiento queexperimentaron en la década de 1990.

Un elemento esencial de este esfuerzo de elevación dela inversión productiva es la reorientación de los recursos

financieros hacia el largo plazo. Ello supone, en primertérmino, el establecimiento de un razonable grado deestabilidad de los principales precios macroeconómicos(tasa de interés, tipo de cambio e inflación), así como lapresencia de regulaciones e instituciones apropiadas, einstrumentos rentables, líquidos y de un nivel de riesgoaceptable, que cuenten con una adecuada proteccióncontra la inflación. La creación de este segmento demercado es, por lo tanto, una responsabilidad central dela política pública, que exige esfuerzos en diferentesfrentes: mecanismos atractivos de ahorro institucional;fondos de capital de riesgo y de garantía; instrumentosque permitan canalizar los recursos de estas y otrasinstituciones hacia el financiamiento de largo plazo;mercados secundarios de títulos de deuda de largo plazo,que le otorguen liquidez y, por ende, agentes que actúencomo “creadores” de dicho mercado (bancos deinversión u otros intermediarios financieros que operensistemáticamente en él). Ninguna de estas característicassurge espontáneamente de la acción del mercado, sinocomo resultado deliberado de políticas públicas, enestrecha relación con el sector privado.

Tal como hemos señalado, el desempeño de laseconomías en términos de crecimiento económico estáasociado tanto a fenómenos de carácter macroeconómicoy al desarrollo financiero como a la evolución de lasestructuras productivas y de las instituciones en las cualesse enmarcan. Por ello, es necesario complementar unabuena macroeconomía, que logre reducir la volatilidad delas variables reales, con un conjunto completo de políticasactivas dirigidas a fortalecer la estructura productiva(véase el capítulo 10). En el marco de las tendencias queha venido experimentando el aparato productivolatinoamericano, estas políticas son de tres tipos.

La primera abarca el resguardo de la competencia yla regulación pública de estructuras de mercado nocompetitivas. Incluye, en primer término, la formulaciónde una política antimonopolio (antitrust) activa,orientada a impedir prácticas anticompetitivas por partede agentes que tengan poder de mercado, reducirbarreras a la entrada en mercados relevantes y, engeneral, servir de instrumento activo de promoción de lacompetencia y defensa del consumidor. Comprende,además, la realización de un amplio conjunto deactividades regulatorias, incluyendo aquéllas dirigidas alos sectores sociales y al sector financiero, así como a losservicios públicos y a las actividades con significativas


18 En el caso del ahorro, esto exige, en particular, elevar el ahorro público y empresarial. Este último ha sido clave en todas las experiencias derápido crecimiento económico. Por su parte, el ahorro de los hogares es mucho más sensible a mecanismos de ahorro forzoso, especialmenteprevisional, pero también a ahorros previos asociados al crédito de vivienda, fondos de cesantía, etc.

externalidades ambientales (sobre estos últimos temas,véanse los capítulos 12 y 13).

La segunda incluye la corrección de las fallas quecaracterizan a los mercados de factores, como el acceso acapital de largo plazo, tecnología, recursos humanoscalificados, tierra. Aparte de los temas relativos a lacreación de un mercado financiero de largo plazo, eltema esencial que plantea este informe es el acceso de laspequeñas y medianas empresas, urbanas y rurales, adichos mercados, que garantice su participacióndinámica en el desarrollo de tramas productivascompetitivas. Estas últimas deben estar basadas en elacceso a la tecnología y al crédito, a la capacitaciónlaboral y gerencial y a canales adecuados de informacióny, en las zonas rurales, también en el acceso de lospequeños productores a la tierra y un conjunto másamplio de medidas de desarrollo rural, que permita a lapoblación de menores ingresos acceder a serviciossociales básicos y a niveles mínimos de infraestructura(es decir, una nivelación de oportunidades con losproductores urbanos). Las mejores prácticas en cuanto apolíticas orientadas a apoyar a las pequeñas empresasindican que éstas deben constar de cuatro elementos: lacreación de empresas o entidades que ofrezcan serviciosespecializados para ellas, teniendo en cuenta, además, suheterogeneidad; el fomento a todas las formas deasociación de pequeños empresarios; el carácter local dela infraestructura y tejido institucional que seestablezcan para apoyarlos, y la participación activa delos empresarios en todos estos esfuerzos. Estas políticasson particularmente importantes en las economías máspequeñas donde, de hecho, el tejido productivo estárepresentado básicamente por tales firmas.

La tercera área abarca aquellas políticas dirigidas adesarrollar estructuras productivas más dinámicas. Ental sentido, la dinámica de las estructuras productivaspuede visualizarse en torno a la interacción entre dosfuerzas básicas: i) las innovaciones, entendidas en unsentido amplio, como un conjunto de actividades nuevasque generan cambios en los sectores productivos(introducción de nuevos bienes y servicios, métodos deproducción o comercialización, nuevas fuentes dematerias primas o estructuras de mercado) y ii) lascomplementariedades entre empresas y sectoresproductivos vinculadas a la existencia de redes deoferentes de bienes y servicios de diverso grado deespecialización, de canales de comercializaciónestablecidos y de instituciones que sirven como medio

de información y coordinación entre los agentes. Laexistencia de estas complementariedades determina, porla vía de las externalidades que generan entre sí losdistintos agentes económicos, la competitividadsistémica de los sectores productivos.

Dada la debilidad del crecimiento económico, esnecesario rescatar las estrategias de desarrollo productivocomo elemento esencial de la política de desarrolloeconómico. En este informe las denominamos estrategiasde cambio estructural, resaltando que su objetivo principales facilitar el relevo dinámico de actividades productivas.Según sus determinantes fundamentales, tales estrategiasincluyen el fomento de actividades innovadoras,especialmente tecnológicas y exportadoras, y el desarrollode sinergias y complementariedades estratégicas quepermitan profundizar (densificar) el tejido productivo ypromover la asociatividad empresarial y las institucionesque le sirven de marco; como contrapartida, es precisofacilitar la reestructuración ordenada de las actividadesque tienden a ser desplazadas, para propiciar latransferencia de recursos hacia nuevos sectores.

La puesta en marcha de esta estrategia de políticaincluye tres elementos básicos. El primero es las políticasde promoción de la transferencia, desarrollo einvestigación tecnológica, que incluyan la mayorcanalización de recursos, públicos y privados, a estasactividades, y el fomento a la interacción entre los agentesde los sistemas nacionales de innovación.19 Losinstrumentos de esta política son conocidos—subvenciones públicas, incentivos tributarios, capitalsemilla para la creación de nuevas empresas de basetecnológica, parques tecnológicos, incubadoras deempresas, etc.— y forman parte ya del escenario regional,pero su alcance es todavía limitado. El segundo es laspolíticas para impulsar la conquista de nuevos mercadosexternos, la diversificación de la oferta exportadora y eldesarrollo de encadenamientos internos de las actividadesexportadoras; estas últimas se han tornado cada vez másimportantes, dada la notable destrucción de cadenasproductivas ocurrida en los últimos años. Dichas políticasdeben incluir el fomento a la integración regional, cuyosefectos favorables sobre la estructura productiva han sidoampliamente analizados. El tercer componente espropiciar la asociatividad empresarial y las institucionesque le sirven de marco, especialmente el fomento a laformación de conglomerados productivos (clusters).Algunas de las actividades específicas que requierenatención en este frente son la promoción de


19 Estos agentes son los gobiernos nacionales, provinciales (estaduales) y locales, los laboratorios o institutos públicos y privados de ciencia ytecnología, las universidades, las empresas productoras de bienes y servicios, y las organizaciones de productores.

conglomerados de empresas tecnológicas o actividadesproductivas con contenido tecnológico y de complejosproductivos construidos en torno a los sectores de recursosnaturales donde existen fuertes ventajas comparativas y,en las economías más pequeñas, complejos que permitanaprovechar mejor las oportunidades que brindan susventajas comparativas naturales (incluyendo el turismo),actividades dinámicas de ensamble y actividades demayor valor agregado que contribuyan a superar lasdesventajas que implica el menor tamaño.20

Tales estrategias y las políticas que se adopten a partirde ellas deben ser consistentes con el nuevo contextoexterno e interno, cumpliendo con cuatro consideracionesbásicas. En primer término, el énfasis debe recaerfundamentalmente sobre la articulación de las economíasde la región a la economía mundial y, por ende, sobre eldesarrollo exportador, pero incluyendo tanto elestablecimiento de cadenas y complejos productivossubregionales y regionales, en el marco de procesos deintegración, como la generación de actividadescomplementarias con las exportadoras, que permitanelevar el valor agregado de las exportaciones de bienes yservicios y su capacidad para arrastrar otras actividadesproductivas. En segundo lugar, debe existir un adecuadoequilibrio entre la iniciativa individual de los agentes,decisiva para alcanzar un proceso dinámico deinnovaciones, y el desarrollo de sistemas de coordinacióne incentivos públicos, vinculados al desempeño. Tercero,las políticas públicas no deben entenderse necesariamentecomo estatales; al contrario, es conveniente combinar devariadas maneras la participación pública y privada, paraque cada país opte a partir de su propio sendero evolutivo.Por último, como hemos señalado, dichas políticas debencontar con un entorno macroeconómico y financierofuncional a la inversión productiva.

La fragilidad de las estructuras productivas que haseguido acumulando nuestra región es en gran medidaatribuible al descuido e incluso al abierto rechazo de parteimportante de esta agenda de políticas. La destrucción deinstituciones diseñadas para hacer frente a muchos deestos problemas no ha estado acompañada de esfuerzosigualmente activos para crear las instituciones apropiadaspara el nuevo contexto. El hecho de que no son

incompatibles sino incluso necesarias para el buendesarrollo de los mercados se constata en el mundoindustrializado, donde en todos estos frentes existeninstituciones fuertes. Las instituciones correspondientespueden ser nacionales o locales o enmarcarse en procesosde integración cada vez más profundos.21

El carácter integrador, en términos sociales, delpatrón de desarrollo productivo dependerá de sucapacidad para generar empleos productivos, superar losproblemas que enfrentan las microempresas, y lasempresas pequeñas y medianas en su acceso a factores deproducción y a canales apropiados de comercialización,y lograr una nivelación de oportunidades para lospequeños productores rurales. Un patrón de desarrolloproductivo integrador tiene efectos benéficos sobre ladistribución del ingreso por dos vías diferentes: la mejorade las oportunidades laborales y de la distribuciónpatrimonial que resulta del acceso de los pequeñosproductores al capital, a la tierra y al conocimiento.Permite, además, aprovechar plenamente los beneficiosde una política social más activa, especialmente losesfuerzos por acrecentar el capital humano.

c) Consolidación de los espacios para el desarrollosostenible

La región debe incorporar efectivamente la agendadel desarrollo sostenible, cuya penetración en laspolíticas públicas y en las preocupaciones ciudadanas nose ha traducido todavía en la contención de los procesosde deterioro ambiental ni en la elaboración deconcepciones que valoren tal sostenibilidad no como uncosto sino como una oportunidad. En consecuencia, seadvierte una cierta fragilidad e inestabilidad de lasinstituciones abocadas al desarrollo sostenible, quecuentan con escasos recursos para hacer frente a susgrandes responsabilidades. El trípode de la equidad, eldesarrollo y la ciudadanía comprende, por lo tanto, ladimensión de sostenibilidad, intrínseca a un desarrollointegral (véase el capítulo 13).

Entre los principios de la Declaración de Río sobre elMedio Ambiente y el Desarrollo aprobada en la Cumbrepara la Tierra celebrada en Rio de Janeiro en 1992,


20 Este tema se analiza con detenimiento en el capítulo 11. Como allí se señala, la alta calidad del capital humano puede ser, en última instancia, elfactor más importante para romper las desventajas asociadas al menor tamaño de las economías. Algunos adelantos tecnológicos puedentambién estar contribuyendo a superarlas.

21 Entre las nuevas actividades que pueden abordar los procesos de integración se encuentran, de acuerdo con el análisis de este documento: lacoordinación de políticas macroeconómicas, particularmente en economías pequeñas; sistemas únicos de regulación de la competencia, de losservicios públicos y, quizás, de los sectores financieros; apoyo a conglomerados sectoriales fronterizos, y redes tecnológicas comunes. A ellos sepodría agregar el establecimiento de regímenes mínimos o comunes de protección social, la incorporación de la agenda de desarrollo sostenibleen los procesos de integración y la creación de redes comunes de infraestructura.

conviene resaltar cuatro. El primero, “responsabilidadescomunes pero diferenciadas”, establece implícitamente ladeuda ambiental de los países desarrollados y, por ello, sumayor responsabilidad relativa en el avance en la agendainternacional correspondiente. El segundo, el “principioprecautorio”, señala que la falta de certeza científicaabsoluta en caso de peligro de daño grave o irreversiblepara el medio ambiente no deberá utilizarse como razónpara postergar la adopción de medidas encaminadas aevitar o reducir al mínimo esa amenaza. El tercero, “quiencontamina paga”, dispone claramente cómo debendistribuirse los costos de la protección ambiental. Elcuarto, el “derecho a saber”, establece el derecho de lascomunidades a contar con información precisa sobre losriesgos ambientales que enfrentan.

La aplicación cabal de la agenda de desarrollosostenible está estrechamente relacionada con el patrónde inversión de una sociedad y, por ende, con latrayectoria de su acervo de capital en un sentido amplio:humano, natural y físico. Esto significa mucho más quela simple conservación de la base de capital natural. Enesencia, está asociada al éxito en la movilización deinversiones hacia sectores productivos dinámicos queutilicen métodos de producción limpia. Se vincula, por lotanto, con la innovación tecnológica, la capacitación ysistemas de gestión que incorporen claramente ladimensión de sostenibilidad.

El hecho de que los patrones de apertura comercialhayan profundizado en muchos países las modalidadesde especialización basadas en recursos naturales y enindustrias ambientalmente sensibles representa un grandesafío en este campo. No cabe la menor duda de que lospaíses de la región deberán ir ajustándose en estos y otrossectores a la penetración de normas ambientales en elcomercio internacional. La región debe adoptar unapolítica proactiva al respecto, proponiendo maneras decontribuir a los objetivos globales en materia dedesarrollo sostenible.

Los países de la región tienen, por su parte,oportunidades inéditas para diversificar sus ventajascomparativas en función de la agenda ambientalinternacional. Tres áreas son particularmenteimportantes. La primera es el reconocimiento delpotencial que ofrece la región para mitigar y reducir lasemisiones de carbono dentro de los arreglosinternacionales orientados a valorar y establecermecanismos concretos para comercializar los serviciosambientales globales (en especial los que se derivan delProtocolo de Kyoto de la Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre el Cambio Climático). Lasegunda es el reconocimiento de que la región es rica enbiodiversidad, lo que plantea el reto de captar los

beneficios económicos derivados del uso de este recurso,tanto en términos de conocimiento científico y desarrollotecnológico como de su utilización comercial. La terceraes la oportunidad de canalizar las nuevas preferencias delos consumidores, especialmente la demanda de turismo,hacia modalidades sostenibles de dicho servicio,incluyendo algunas con rico contenido ambiental(ecoturismo).

Emprender el rumbo hacia el desarrollo sosteniblerequiere una adecuada valoración económica y social delos recursos naturales, de los procesos ecológicos y delos servicios ambientales, e implica la asignación, porparte de los mercados, de precios que incorporencorrectamente las externalidades positivas o negativasen materia ambiental, así como una distribuciónequitativa de los costos y beneficios correspondientes.En esta materia, es esencial tener en cuenta los temas devulnerabilidad ambiental, que se han hecho evidentes enla secuencia de graves desastres naturales que hanafectado a la región y demuestran la necesidad de adoptaruna posición más preventiva en este campo.

Esto exige, en primer término, fortalecer lasinstituciones ambientales, de carácter nacional tanto comolocal y subregional, en este último caso como parte delactivo proceso de incorporación del medio ambiente enlas distintas agendas de integración subregional, que ya seha iniciado. La experiencia indica que los instrumentos deregulación directa (de índole reactiva, como la reducciónde la contaminación, y preventiva, como el ordenamientoecológico del territorio y las evaluaciones de impactoambiental) son complementarios de los nuevosinstrumentos económicos (impuestos y subsidios“verdes”, es decir, establecidos en función de susexternalidades negativas o positivas). Un tema queamerita particular atención es la activa promoción de unaagenda de investigación, desarrollo y transferencia detecnologías limpias, que involucre sobre todo a la pequeñay mediana empresa. Dada la penuria de recursos queenfrenta el sector en casi todos los países de la región, debeconsiderarse la posibilidad de entregarle con destinaciónespecífica recursos fiscales provenientes de los impuestosverdes o de un pequeño impuesto al patrimonio. La puestaen marcha de todos estos instrumentos exige una ampliaparticipación del sector privado, a través de consejosempresariales especializados en el tema, de centros deproducción limpia y de uso cada vez más amplio de losmecanismos voluntarios de certificación ambiental(especialmente ISO 14000, al cual ya se han incorporadomás de 300 empresas en la región).

Por último, es esencial lograr una ciudadanía mássolidaria, reflexiva y activa en materia ambiental, quepase de la denuncia a la responsabilidad compartida. Esta


nueva civilidad, complementada con un Estado que seocupe de los aspectos de valoración ambiental que nopuede rectificar el mercado, y con un mercado moderno,

con capacidad de innovación tecnológica y orientadohacia la producción limpia, debe constituir la base de unnuevo pacto social en torno al desarrollo sostenible.

■7. Ciudadanía y sociedad

La ciudadanía, concebida como la titularidad dederechos, suele visualizarse en términos de exigibilidady no de participación. En este sentido, se entiende que elciudadano recibe de parte del Estado el apoyo que lepermite ejercer derechos civiles, políticos, económicos,sociales y culturales y reclama al Estado por la falta deéstos o la coacción que le impide gozar plenamente desu libertad. Sin desmerecer la vigencia de este conceptode ciudadanía, es importante incorporar la tradiciónrepublicana, según la cual el ejercicio ciudadano secentra en el compromiso activo de las personas con eldestino de la sociedad. Para construir sociedadesmás participativas y solidarias, no basta un Estadogarante de derechos; es igualmente necesario contarcon actores sociales que se preocupen por los diversosaspectos del desarrollo y por la ampliación de espaciosdeliberativos en los que se pueda concertar acuerdosy tomar decisiones que incidan en la vida d e lacomunidad. Más ciudadanía significa, en este sentido,más sociedad: una comunidad de personas que no serestringen a sus actividades privadas, sino queademás concurren en el espacio y el debate públicospara participar en proyectos y en decisionescompartidas.

Según este concepto, el ciudadano no es sóloreceptor de prestaciones que responden a la titularidad dederechos; también se interesa por los asuntos públicos yparticipa en múltiples instancias comunitarias y sociales.En procura de su bienestar, forma parte de proyectoscolectivos y de iniciativas en que otros ciudadanostambién concurren y se involucra en la gestión desatisfactores y en las redes de apoyo mutuo. Esciudadano al ejercer el legítimo derecho de presentar susdemandas y también como beneficiario de la acciónpública del Estado; pero lo es también al interesarse enlos problemas locales, regionales, nacionales y, ahora,

globales, y al fortalecer las redes sociales que integra(véase el capítulo 14).

Desde esta perspectiva integral, la ciudadaníaimplica un compromiso recíproco entre el poder públicoy los individuos. El primero debe respetar la autonomíaindividual, permitir y promover la participación en lapolítica y brindar, en la medida que el desarrollo lopermita, posibilidades de bienestar social yoportunidades productivas. Los segundos deben ejercersu capacidad de presión para que el Estado cumpla loscompromisos recién indicados, pero a la vez debencontribuir con su participación en el ámbito público,haciendo aportes para enriquecerlo.

En esta visión general, la promoción de laciudadanía significa, en primer término, el desarrollo dela ciudadanía civil, entendida básicamente como elrespeto a la autonomía de las personas. En segundo lugar,significa el desarrollo de la ciudadanía política, es decir,la extensión de la gama de agentes de la sociedad queparticipan en los procesos deliberantes y decisorios. Es,en tercer lugar, la promoción de la vigencia de losderechos económicos, sociales y culturales, dentro de loslímites de las posibilidades de cada sociedad. En lassociedades de información de hoy, es también, lacapacidad de los ciudadanos de disponer de losconocimientos y bienes necesarios para participar comoactores en los flujos de información, en la circulación deconocimientos y en el diálogo mediático, y paraadaptarse a nuevos procesos de gestión y organización.Finalmente, en el sentido más republicano, es lapromoción de la capacidad de los Estados y los sistemaspolíticos de absorber y reflejar las nuevas prácticas de losmovimientos sociales y combinar las políticas públicascon el capital social22 que la propia sociedad, a través desus organizaciones, va forjando. En este sentido, implicaampliar el espacio público frente a la fuerza centrífuga


22 El capital social se entiende como el conjunto de recursos sociales y culturales de un grupo humano, imprescindible para la concreción de ciertosbeneficios para el grupo que no se darían sin ello. Se nutre de valores culturales de reciprocidad y respeto por normas, así como de relacionessociales de parentesco, y se plasma en instituciones sociales de cooperación y de manejo de recursos comunes.

que hoy tiene el espacio privado, de manera de crearmás sociedad, es decir, una conciencia más difundidasobre las responsabilidades de los individuos y losgrupos respecto del conjunto del sistema, espacios dedeliberación y formación de acuerdos entre ciudadanos,y participación directa de ellos en la creación y disfrutede bienes públicos y bienes de valor social.

Un elemento esencial de este proceso es eldesarrollo de modalidades de búsqueda de acuerdos y desolución de conflictos, es decir de procesos políticos quegaranticen una apropiada gobernabilidad de lasociedad. Esta última debe entenderse, por lo tanto comoel proceso a través del cual se armonizan interesesconflictivos o divergentes, lo que da paso a accionescooperativas. El desarrollo de una gobernabilidadadecuada depende tanto de la existencia de grandesacuerdos políticos y sociales, en torno a un conjunto deobjetivos y a modalidades preestablecidas de resoluciónde conflictos, como de formas institucionalizadas deejercer el poder en la administración de los recursoseconómicos y sociales para el desarrollo. Visto entérminos positivos, es más un requisito para el adecuadoejercicio de la democracia y, por ende, una contribucióna éste, que una de sus limitaciones.

La gobernabilidad económica y social endemocracia 23 está asociada, en primer lugar, a lacapacidad para lograr acuerdos de largo plazo entre elEstado y los principales actores políticos y sociales, entorno a la estrategia de desarrollo y a la secuenciade políticas e innovaciones institucionales que sonnecesarias de acuerdo a las distintas realidadesnacionales. Llegar a acuerdos de este tipo es posible,como lo prueban múltiples experiencias nacionales endistintos períodos de desarrollo, pero requiere unaprendizaje social, una maduración democrática parasuperar situaciones de confrontación interna, cuandoéstas son severas. Al dar voz a los agentes, losmecanismos de participación necesarios para llegar aestos acuerdos promueven el interés en el sistema,aumentan el grado de aprovechamiento de losbeneficios que éste genera y fomentan el desarrollo delcapital social, entendido como la capacidad decooperación existente en una sociedad. Para que estosmecanismos puedan funcionar en forma apropiada esnecesario, sin embargo, aprender a compatibilizar lademanda creciente de acciones rápidas del Estado querequiere el mundo de hoy con los procesos más lentosque exige la participación democrática.

Los acuerdos sobre la agenda pública deben iracompañados del desarrollo de reglas del juego claras,transparentes y equilibradas. El establecimiento dereglas e instituciones que creen un marco transparente ypredecible para las acciones públicas es necesario parapromover acciones públicas responsables y combatir lacorrupción. Ello exige, como contrapartida, el desarrollode sistemas de información sobre reglas, prácticas ydecisiones gubernamentales, y una justicia pronta yeficaz. Para ser legítimas, además de claras ytransparentes, las reglas deben ser equilibradas desde elpunto de vista de los sectores sociales. Si alguno de ellos,en particular los sectores más débiles, percibedesequilibrios persistentes, ello erosionará uno de losfundamentos de la gobernabilidad.

Una adecuada gobernabilidad socioeconómicaexige asimismo acciones gubernamentales de altacalidad, y mecanismos apropiados de evaluación de lagestión pública y de rendición de cuentas. La calidad dela gestión pública es esencial para mantener sulegitimidad frente a una ciudadanía cada vez másexigente y menos propensa a tolerar procedimientosadministrativos y poco transparentes, que creanoportunidades de corrupción y despilfarro. El desarrollode una buena gestión pública y una adecuada rendiciónde cuentas está asociada al establecimiento demecanismos institucionales para determinar losobjetivos específicos de cada área de la gestión pública,los estándares que debe cumplir y los indicadores quedeben ser utilizados para evaluarla.

Por otra parte, cabe anotar que el fortalecimiento dela ciudadanía como participación efectiva de los actoressociales en los asuntos públicos es esencial paraenfrentar el deterioro de la cohesión social. En efecto,todas las sociedades de la región vienen experimentando,con mayor o menor intensidad, una pérdida de sentido depertenencia de las personas a la sociedad, de identidadcon propósitos colectivos y de desarrollo de lazos desolidaridad. La explosión de violencia en muchos paíseses tal vez la manifestación más evidente de estefenómeno. La sensación de debilitamiento de las redesde protección social tradicionales —la familia, lacomunidad, la iglesia— se ha sumado a la sensación dedebilitamiento de las propias redes de protección socialdel Estado. Esta pérdida de capital social, y no sólo losproblemas de corrupción y de ineficacia de la seguridad yla justicia, están, sin duda, relacionados con elcuestionamiento de la legitimidad política que afectacrecientemente a los sistemas democráticos de la región.


23 Para un desarrollo detallado de los temas que siguen, véase Lahera y Cabezas (2000) y, sobre sus dimensiones fiscales, CEPAL (1998d).

Este hecho destaca la importancia de fomentar loslazos de solidaridad, desde el Estado o desde la propiasociedad civil. Significa, como hemos señalado en estedocumento, que “lo público” debe ser visualizado comoel espacio de los intereses colectivos más que como “loestatal”. Se trata, en otras palabras, de alcanzar unaparticipación más activa de todos los sectores sociales enlas instituciones políticas democráticas, pero también dedesarrollar múltiples mecanismos propios de la sociedadcivil que fortalezcan las relaciones de solidaridad yresponsabilidad sociales, tanto al interior de los gruposcomo entre ellos, y que permitan, ante todo, afianzar unacultura de convivencia y desarrollo colectivo, basada enla tolerancia frente a la diferencia y en la soluciónnegociada de los conflictos.

Uno de los interrogantes básicos que se plantean entorno a este tema es: ¿en qué sentido el nuevo estilo dedesarrollo alienta o desalienta este proceso?, ¿en quémedida, en otras palabras, la penetración de las reglas demercado y la creciente penetración del concepto delesfuerzo individual, como guía básica del ordenamiento

social, pueden terminar por erosionar el capital socialque el propio modelo económico (y, obviamente,cualquier ordenamiento social) requiere?24 Esta es, sinduda, la disyuntiva más paradójica que enfrentannuestras sociedades hoy, una de las “paradojas de lamodernización”, como se señalara en un trabajoreciente.25 En ella subyace una gran controversia,posiblemente la más importante de comienzos del nuevosiglo: aquélla que opone una visión de los elementos deldesarrollo humano —la educación, la salud, el trabajo—como derechos, consagrados por lo demás como tales enel Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales, y la concepción de quienes losvisualizan como bienes o mercancías que cada individuodebe adquirir con el fruto de su esfuerzo. ¿Hasta dóndellega el mundo de las mercancías y dónde comienza el delos derechos? ¿Hasta dónde, en otras palabras, llega elmundo de los consumidores y dónde comienza el de losciudadanos? Sin duda, este es uno de los dilemasesenciales que deben dirimir actualmente las sociedadesde nuestra región y del mundo entero.


24 La clásica obra de Polanyi (1957) sigue siendo la referencia obligada para este tipo de análisis. Una de las contribuciones recientes másinteresantes a este debate ha sido la de Soros (1998).

25 Véase, al respecto, el reciente informe del PNUD (1998). En este informe se constata que, aparte de los problemas de distribución desigual de losindicadores de desarrollo o seguridad humana, existe “una importante brecha o asintonía entre los logros objetivos y la percepción subjetiva deseguridad de las personas”, así como “un posible déficit de los mecanismos específicos por medio de los cuales la sociedad chilena ha pretendidoasegurar la integración social” (p. 21) Estas reflexiones, referidas al país que ha tenido mayor éxito con las reformas económicas, no dejan de serrelevantes.

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