Eras en la Protección SocialLatinoamericana

Juan Luis Londoño

Seminario “La Teoría del Desarrollo en los albores del siglo XXI”Santiago de Chile, 29 de agosto de 2001

I. INTRODUCCIÓN

II. LAS PRINCIPALES INNOVACIONES DE LOS NOVENTA

A. Recuento de experiencias institucionales1. Los fondos de emergencia2. La descentralización competitiva de educación3. La estructuración de pluralismo en salud

B. Análisis de las experiencias institucionales1. Una visión global de las innovaciones2. Economía organizacional: hacia un modelo horizontal?

a. Los dos modelos verticalesb. El emergente modelo horizontal

• los actores y sus roles• Las nuevas reglas del juego

• El financiamiento• La coordinación de agentes• La regulación• Los productos y procesos de producción

• La operación del modelo• La dinámica de cambio

III. CAMBIANTES PARADIGMAS EN PROTECCIÓN SOCIAL

Resumen

La política social latinoamericana vivió, al final del siglo XX, dos décadas fascinantes. Losdiversos países de América Latina desarrollaron innovaciones institucionales y financierasenormes para llegar con nuevos servicios sociales y de protección social a sus diversaspoblaciones.

En medio de mucha experimentación, de períodos de avance y de retrocesos en losprocesos de reforma en los distintos países, han aparecido elementos comunes en latransformación de los servicios sociales de salud y educación. El primer capítulo examinala convergencia hacia un “modelo horizontal” de organización de los servicios.

Pero la persistencia de la desigualdad y la creciente percepción de la volatilidad de laseconomías latinoamericanas han conducido a la exploración de nuevas modalidades deprotección social, más allá de los servicios sociales. La segunda sección explora laemergencia de nuevos paradigmas donde los mercados de activos y de seguroscomienzan a jugar un papel de creciente importancia.

I. INTRODUCCIÓN

Los marcos de referencia de las discusiones sociales han cambiado sustancialmente en las dosúltimas décadas, bajo el doble influjo de los organismos internacionales y las experiencias locales.

De las obsesiones por la flexibilidad y eficiencia de los mercados de mediados de los ochentas, sepasó a las preocupaciones por las líneas de pobreza, a las necesidades básicas, al capitalhumano, a los derechos sociales, al desarrollo humano, a las oportunidades sociales y libertadesnecesarias para vivir una mejor vida y a los activos y seguros para la protección social.

Tales cambios conceptuales han ido irrumpiendo la práctica de las políticas sociales. Aun condiferencias de tiempo y lugar, las políticas se debatieron entre un decreciente énfasis en la pobrezarural y los temas de tierras, una inestable atención a las políticas de asistencia pública deemergencia (tanto por shocks económicos como por desastres naturales cada vez mas frecuentese importantes en la región), una creciente atención a los sistemas de servicios sociales y unaemergente atención a los sistemas de protección social.

En los servicios sociales, la creciente atención se dio en medio de un notable desplazamientoparadigmático en la forma de hacer la política. Emerge una nueva forma de visualizar, desde elEstado y desde la sociedad, la propiedad, el financiamiento, y la organización de los serviciossociales, y la apreciación de la importancia de las libertades individuales y sociales. Hasta lossetenta predominó una visión europeizante de propiedad estatal de los establecimientos deprovisión, casi siempre centralizada, con un financiamiento público no siempre previsible niorganizado y en medio de una organización burocrática que poca atención ponía a la libertad delas personas. En los ochenta, en medio de la presión fiscal generalizada que ocasionó la crisis dela deuda externa, dos elementos centrales del modelo fueron cuestionados: la propiedad y lalibertad. El ambiente neoliberal que primó en medio del llamado ajuste estructural anterior coincidióen buscar la propiedad de los servicios en agentes distintos al gobierno central, bien hacia entesdescentralizados, o bien entes privados. Surgió también el intento de fortalecer la capacidad dedecisión individual sobre los servicios. Pero esta fase no logró enfrentar con seriedad losproblemas ni de financiamiento ni de organización de los servicios que, dejados a la libreespontaneidad del mercado, no fueron en buena dirección.

Tabla 1Desplazamientos paradigmáticos de la política de servicios sociales

60s y 70s 80s EmergentePropiedad Estatal central No estado central:

descentralizado oprivado

Competitivo

Financiamiento Publico nosistemático

En crisisRecuperar costos

Solidario

Organización Burocrática Espontánea estructuradaLibertad No Individual Social

Después del ataque incompleto de los ochenta al viejo paradigma estatista en la organización delos servicios sociales, en los noventa fue emergiendo un paradigma alternativo. El financiamientosolidario (combinando fuentes públicas y privadas con gran atención a los incentivos) y laorganización estructurada dio paso a un modelo en el cual la propiedad dejó de ser importante,pues la fuerza de la competencia y de elección social le restaba trascendencia a la línea deseparación entre lo público y lo privado, que tantas pugnas políticas e ideológicas generó hastamediados de los noventa. Con la disminución de la pugna alrededor del tipo de actor se pasó a ladiscusión sobre el tipo de operación de los servicios, y el conjunto de incentivos necesarios para

llevarlo a cabo. Más que en el monto de recursos, la atención se concentró en las formas demovilización y aplicación de los mismos y en la vinculación activa de la población.

Los cambios en los servicios sociales pueden apreciarse en el contexto más amplio de loscambiantes énfasis en la protección social. La tabla tres presenta un esquema simplificado deestos cambios.

Tabla 2Eras de protección social

60s y 70s 80s 90s EmergenteDesarrollo Ajuste Volatilidad Inseguridad

Mercadosfactoriales

CambiarioFinanciero

NuevaprotecciónlaboralMercados deActivos

ServiciosSociales

EducaciónSalud

SegurosSociales

Pensiones

Seguros deServicios

La reacción a la crisis de los ochenta, y las políticas de ajuste estructural de aquél entoncespusieron el énfasis en los mercados factoriales. La eliminación de intervenciones en los mercadoscambiario y financiero llenó gran parte de la agenda de liberación de entonces. En los noventas,con el optimismo inicial sobre la expansión de la economía, el énfasis se desplazó hacia losservicios sociales, que recibieron crecientes recursos. Pero también comenzaron a enfrentarse lasdificultades de los sistemas de pensiones. Al final de los noventa, cuando la persistencia de lavolatilidad y la percepción de la inseguridad económica se hizo más generalizada, la atención a losmercados factoriales y de servicios sociales ha recibido creciente énfasis en los activos y losseguros de la población, buscando una mirada más integradora. Para los más pobres, losprogramas de transferencias en especie de los setentas y ochentas dieron paso a programas desubsidios a la demanda (como vouchers en educación o salud), o a transferencias monetariascondicionadas a asistencia escolar o atención en salud. Con estas innovaciones, al comienzo delnuevo siglo comienza a visualizarse la necesidad de una mirada más integral a los programas deprotección social, más vinculada a la asignación intertemporal de recursos públicos y privados.

I. PRINCIPALES INNOVACIONES INSTITUCIONALES DE LOS SERVICIOS SOCIALES

Las principales innovaciones de política social en los noventa se describen en este capítulo. En laprimera sección se identifican las tres innovaciones más significativas en el área institucional. En lasegunda sección se analizan los elementos constitutivos de un nuevo modelo horizontal queemerge.

A. Recuento de experiencias.

Las afugias fiscales de los años ochenta fueron un campo fértil para las discusiones sobre lasmodalidades de racionalización del gasto fiscal, la identificación de prioridades y reorganización delaparato estatal. En aquella época las principales innovaciones en los servicios sociales fueron delorden financiero, principalmente con la introducción de mecanismos de recuperación de costos delos servicios y la municipalización de los servicios de atención primaria en salud y educaciónprimaria. Las experiencias de recuperación de costos fueron variadas, unas con mas éxitos queotras, pero siempre en medio de enormes disputas ideológicas y políticas. Las experiencias dedescentralización en general replicaron, en general, las viejas modalidades de organizaciónburocrática en el plano local, sin muchas innovaciones en la organización de los servicios y el usode instrumentos compatibles con los incentivos microeconómico.

En medio de estas discusiones, la mayor parte de la discusión de los Ministerios sobre reformas ensalud y educación se concentró en dos estrategias. De una parte en el fortalecimiento de losinsumos. Después de un período de reducidas inversiones, los proyectos de primera generaciónbuscaron traer nuevas inversiones y el mantenimiento de hospitales, centros de salud y escuelas.Los proyectos de segunda generación se concentraron en la complementación de la provisión deinsumos básicos como libros de textos y medicamentos, o la capacitación y mejor pago dedocentes y agentes de servicio. De otra parte, se desarrollaron iniciativas de innovacióntecnológica de entrega de los servicios, mediante la profundización de la atención primaria ensalud o las reformas curriculares en educación. Los años ochenta dejaron, aparte de lageneralización de las campañas masivas de vacunación que han dado rápidos resultados, sobretodo una mejora de la calidad de las discusiones de política social, con relativamente pocasinnovaciones plenamente implementadas.

Los años noventa, por el contrario, serán caracterizados como un período de crecientesinnovaciones institucionales en la operación de las políticas sociales. Mas que discusiones sobrelos modelos pedagógico y de prestación de servicios, de provisión de insumos o de movilización denuevos recursos, se pusieron a la orden del día las innovaciones en la configuración de agentes yreglas de juego para la operación de los servicios.

Se destacan por su importancia tres tipos de reformas que han generado transformacionesimportantes en la forma de operación de los sectores sociales: la constitución de fondos solidariosde inversión, la configuración de modalidades competitivas de descentralización y el desarrollo decompetencia estructurada en ciertos mercados. Como se muestra en la tabla 2 iniciativas de esteestilo han sido llevadas adelante en casi todos los países de la región. Los fondos de inversiónsocial se han desarrollado en 16 países, los esquemas de descentralización competitiva eneducación se han desarrollado en Chile, Minais Gerais y países centroamericanos como ElSalvador y la estructuración de competencia en salud ha avanzado más en Colombia, Uruguay y laArgentina.

1. Los Fondos de inversión social

Los fondos de inversión social se originaron en Bolivia, cuando se diseñó y utilizó un FondoSocial de emergencia para mitigar los costos del proceso de estabilización a mediados de losochentas. Esta innovación institucional se expandió rápidamente a un grupo de 16 países y logrómovilizar financiamiento público por cerca de 400 millones de dólares anuales en la década del 90(es decir, la mitad de un 1% del gasto social total). El desarrollo de los fondos permitió cubrirnecesidades básicas de un grupo considerable de las poblaciones mas pobres. Y ademásdesarrolló nuevos roles y nuevas reglas de operación de la acción social.

Pueden destacarse tres enormes innovaciones en la operación de estos fondos: la configuraciónde un nuevo agente de compra de servicios a nombre de las comunidades distinto de losMinisterios (casi siempre una persona jurídica especial dependiendo de la Presidencia de laRepública y con salarios mas altos que la administración pública), el empoderamiento de lascomunidades en la expresión de sus necesidades y en el control social de la ejecución de las obrasy la contratación competitiva y flexible de los agentes no gubernamentales ejecutores de obra conpresupuestos fijos. Estas tres innovaciones permitieron desarrollar algunos elementos de un nuevoesquema horizontal de relaciones entre el Estado, los proveedores y los usuarios. La constituciónde los fondos generó en la práctica una separación entre el financiamiento de la provisión, y entrela compra y la producción de los bienes y servicios básicos; permitió una mejor definición deresponsabilidades por los proyectos; fortaleció el rol de la demanda con el acceso político de lascomunidades y la canalización de su participación y decisión; fortaleció el financiamiento público aresultados al tiempo que logró mucha flexibilidad en la contratación de obras e insumos, aunquecontinuó el subsidio pleno a la oferta.

La operación de los fondos ha resultado muy efectiva para resolver problemas de lascomunidades mas pobres -especialmente en agua, acueductos y alcantarillados y enmejoramiento de escuelas y puestos de salud-, para generar empleo temporal y, sobre todo, paraseñalar un nuevo espacio para la acción social de las gentes.

2. La descentralización competitiva en educación.

Durante los años ochenta casi todos los países de la región emprendieron un esfuerzo dedescentralización en la operación de los servicios de salud y educación básicas. En general, elesfuerzo se concentró en la definición de las nuevas modalidades de propiedad e inversión de lasescuelas y los puestos de salud y en la asignación de recursos crecientes, sin que se hubierangenerado mayores innovaciones en la organización de los servicios y en la interacción con losusuarios. Las burocracias nacionales fueron reemplazadas por burocracias locales. Pero en mediode este panorama se destacaron cuatro experiencias de innovación institucional en el sectoreducativo1.

1 En el área de salud pueden igualmente destacarse los programas de hogares de bienestar infantil de Colombia y otros países, los comitéslocales de Acción en Salud (CLAES) del Perú, los programas de atención comunitaria de salud primaria en el norte del Brasil, y lasempresas solidarias de salud en Colombia.

F o n d o s d e In ve rs io n

D e sce n tra liza c io n co m p e titiva e n E d u ca c io n

C o m p e te n c ia e s tru c tu ra e n

sa lu d

lu g a r 16 pa is e s C en tro-A m erica M in a s G e ra is C hile C olo m b ia

ta m añ o

b illion e s d e do llare s

0.4 m illo ne s 2.3 m illo ne s 2 m illon es 10 m illo ne s

G ra n d e s in n o va c io n e s so c ia le s e n lo s 9 0 s

Tab la 2

La primera es el modelo rural centroamericano, que en la década del noventa tuvo expresiones enEl Salvador, Nicaragua y el Sur de México. Las tres innovaciones básicas fueron la crecienteautonomía escolar, el rol crítico de las organizaciones de padres de familia y la asignación derecursos públicos con base en resultados. Para ampliar las coberturas de educación primaria enzonas muy pobres se afianzó la organización de los padres de familia, a quienes se dio ampliospoderes de contratación de maestros por fuera de la nómina pública y de evaluación de suasistencia y rendimiento.

La segunda innovación fue el modelo de autonomía escolar del Estado de Minais Gerais en elBrasil, que también comenzó en los noventa. Los tres elementos esenciales fueron la autonomíaescolar con participación comunitaria, la asignación de recursos por resultados, y la configuraciónde un sistema de evaluación estandarizada de estudiantes. Se conformó una nueva modalidad deescuela pública con personería jurídica, enorme autonomía para la elaboración y discusión deplanes quinquenales de desarrollo y la participación de Consejos Escolares en la administración dela escuela y en la elección del Director. El componente no salarial de los costos fue asignado a lasescuelas como una formula transparente de capitación por alumno matriculado. Finalmente, se hahecho universal un sistema de medición anual de resultados de las escuelas, que se difundeampliamente entre los estudiantes, las familias y la opinión pública.

La tercera innovación es la puesta en marcha de un programa de becas (vouchers) para educaciónsecundaria en Colombia a partir de 1992. Con financiamiento público se definió una beca educativapara que jóvenes de los estratos mas bajos de las grandes ciudades pudieran acceder, mediantelibre elección individual a escuelas privadas previamente certificadas. Las dos innovaciones fueronlos mecanismos de capitación en la asignación de recursos y la libre elección de escuelas privadasen el proceso descentralización. No se desarrollaron mecanismos de evaluación de calidad.

La cuarta innovación, y probablemente la de más antiguo desarrollo en América Latina es lareforma de la educación pública chilena. Los elementos básicos del nuevo modelo que se generócon la ley de 1981 fueron los cambios en la modalidad de asignación de recursos públicos parafavorecer la libre elección de escuelas públicas y privadas por parte de los estudiantes y laintroducción de evaluaciones sistemáticas de calidad. Los recursos que transfería el gobiernocentral a las municipalidades se asignaron a las escuelas seleccionadas por el estudiante con baseen la asistencia escolar. Infortunadamente, la reforma no contempló en un principio la autonomíaescolar y la descentralización de la contratación y negociación salarial con los maestros, lo que haimpedido una mas rápida incorporación y respuesta de las instituciones públicas dentro delsistema, creando resistencias políticas que limitado el proceso de cambio.

Esta modalidad de descentralización generó una nuevo grupo de compradores de servicios desalud en manos de las asociaciones de familia o de las entidades locales, estuvo acompañada demejores sistemas de medición de desempeño y se apalancó en una movilización de mayoresrecursos públicos que tendieron a asignarse con sistemas parciales de capitación. Lasexperiencias fueron mas diversas (o menos uniformes) en temas claves tales como la autonomíaadministrativa de los directores de las escuelas, el grado de competencia y la libre elección por losestudiantes.

Aunque no se cuenta con evaluaciones completas de estos cuatro experimentos, si puedendestacarse algunos de sus logros cuantitativos. La expansión de coberturas ha sido sustancial:100.000 muchachos en colombia, 400.000 en centroamérica, 2 millones en Chile y 2.3 millones enMinais Gerais. Esta expansión de coberturas se orientó a las poblaciones mas pobres. En todos loscasos se reportan reducciones de costos unitarios y en casi todos mejoras de satisfacción ycalidad.

3. La estructuración de pluralismo en salud

Los anteriores programas de financiamiento de proyectos de inversión y dedescentralización educativa acogieron algunos de los elementos del modelo horizontal

mencionados en el capítulo anterior. Algunos acudieron a nuevos agentes públicos y privados,otros modificaron los mecanismos de asignación de recursos, otros generaron nuevas modalidadesde interacción (feed-back) entre los usuarios y los proveedores a través de libre elección deescuela, flujos de información sobre calidad de la educación e instancias de control social. Todasfueron experiencias interesantes que generaron mejores resultados en la operación del sectoreducativo. Pero resultaron incompletas de generación de un nuevo sistema coherente de actores yreglas de juego. El Sistema de Salud tuvo en los años noventa algunas experiencias de reformamas ambiciosas. Aunque hubo innovaciones considerables en Argentina, Uruguay y Nicaragua,2 laexperiencia de reforma colombiana permite analizar la puesta en marcha del nuevo modelo deorganización horizontal que se está desarrollando en la región.

A partir de la ley 100 de 1993, Colombia puso en marcha3 una nueva modalidad de operación desu sistema de salud, en la que se conjugan una configuración horizontal de actores especializadosy de estructuración de reglas de mercado para el juego creciente de la competencia y la libreelección4. El nuevo sistema colombiano se construyó sobre la base de la afiliación obligatoria de lapoblación con capacidad de pago a un sistema de seguridad social basado en dos principios: launicidad de los mecanismos de movilización de recursos y la pluralidad de entidadesorganizadoras de los servicios de salud. Para ello no solo se separó el financiamiento de laprovision de servicios, sino que se distinguió en esta última la compra de la producción deservicios. Con el creciente poder decisión de los usuarios, el papel nodal de compradores pluralesde servicios de salud, la competencia de los proveedores y el financiamiento solidario, coninstrumentos de regulación que buscan la creación y operación eficiente de los mercados, se hangenerado las bases de un completo modelo horizontal de relación de usuarios y proveedores.

En la organización del rol de los diferentes actores, la reforma dispuso una nueva especializaciónpor funciones. El Estado se concentra en la movilización de recursos de financiamiento públicopara el sistema, en su modulación y en el control. El Ministerio de Salud se desprende del manejodirecto de los hospitales, y se especializa en la rectoría del sistema bajo la dirección de unConsejo Nacional de Salud en el que participan todos los agentes del sistema. Se crea unaSuperintendencia como entidad pública especializada del control, encargada de definir los flujos deinformación con un plan único de cuentas dentro del sistema, coordinar el sistema de garantía decalidad, vigilar las condiciones de solvencia y liquidez de las diversas entidades y resolver lasquejas y conflictos dentro del sistema. Con la conformación de un Fondo Nacional de Solidaridad ygarantía que se nutre de contribuciones de la nómina y de aportes del presupuesto nacional sesepara formalmente la provisión del financiamiento. La mayor innovación de la reforma es laconfiguración de agentes especializados en garantizar el acceso de la población a un planuniversal de servicios de salud. Las Entidades Promotoras de Salud son organizaciones quecompran, en representación de sus afiliados, los servicios previstos en un Plan homogéneo paratoda la población. Existe un sistema plural de EPS que compiten entre sí por la afiliación de lasfamilias, que tienen plena libertad de elección. El sistema no distingue el carácter público o privadode las EPS, que se rigen por las mismas normas, aunque ha desarrollado para las zonas maspobres cooperativas de usuarios, llamadas las Empresas Solidarias de Salud. Las EPS puedenproveer los servicios directamente, o contratar entidades proveedoras públicas y privadas queactúan bajo un estatuto de promoción de la competencia. Los hospitales públicos se convierten enentidades jurídicas autónomas, cuya junta directiva elige los directores y que tiene ampliaspotestades de contratación mediante las normas del sector privado. Los usuarios tienenobligatoriedad de afiliación al sistema, pero libre acceso a todas las EPS, entre quienes puedenescoger su afiliación por períodos de un año. También tienen participación en las juntas deproveedores públicos y EPS del Sistema.

En el plano de las reglas, el sistema colombiano es autofinanciado globalmente medianteimpuestos a la nómina y copagos de los usuarios. Opera un Fondo Unico de Solidaridad y Garantía

2 Medici et al (1997) realizan un exámen detallado de estos procesos de reforma3 Londoño (1996) realiza una descripción completa de este proceso.4 Para una completa comparación con la Reforma Chilena de los años ochentas, véase el IPES, caja 5.4, página 328.

que recolecta en forma descentralizada todas las cotizaciones y la asigna a cada EPS como unacapitación ajustada por riesgo, de acuerdo con los costos esperados de atención del PlanObligatorio. Los recursos fiscales que financiaban la operación de hospitales públicos setransforman gradualmente en subsidios a la demanda para financiar el libre acceso del 25% maspobre de la población al sistema. No existen incentivos fiscales, pero tampoco control de preciosdentro del sistema. El foco de la regulación se ha concentrado en la definición de un plan deservicios de acuerdo con criterios de costo efectividad y de seguridad financiera, así como en elestablecimiento de un sistema de garantía de calidad del mismo. Existe descentralización en lasnegociaciones salariales y libertad de contratación de las EPS y las entidades prestadoras, y elsistema de adquisición de medicamentos es bastante competitivo. Las guías básicas de operacióndel sistema se derivan de las reglamentaciones de la ley, de acuerdo a las discusiones yconsensos del Consejo de Salud, con la firma del Ministro.

El nuevo sistema tiene logros notables en sus primeros años de operación. Se ha ampliado laafiliación al sistema de seguridad social de 15 millones de personas nuevas, 6 de ellas del estratomas bajo de la población que recibe un subsidio directo a la demanda. Se han conformado más de20 EPS nuevas, en su gran mayoría de origen no gubernamental, que afilian a 5 millones de losnuevos afiliados. Las 180 empresas solidarias afilian 2 millones de personas en las zonas rurales yen los barrios marginales de las grandes ciudades. Aunque el sistema ha requerido mas recursospúblicos, parte de ellos han sustituido el gasto de bolsillo que antes realizaban las familias, y elgasto medio por afiliado ha descendido. La gran mayoría de hospitales públicos han adquiridoplena autonomía, y en el proceso de descentralización las secretarias departamentales se hanresponsabilizado del 80% de los servicios que estaban a cargo del Ministerio. El Sector privadoproveedor de servicios registra un boom de inversiones e innovaciones organizativas. Laexperiencia colombiana de estructurar competencia da claras señas de que el nuevo sistema deactores y reglas de juego permite simultáneamente mejorar la equidad y eficiencia de la operaciónde los sectores sociales.

B. Análisis de las innovaciones institucionales

1. Una visión global de las innovaciones.

El conjunto de innovaciones sociales identificado puede ser analizado más sistemáticamentedesde la perspectiva de los nuevos roles asignados a los diferentes agentes del sistemas, y de lasnuevas reglas de operación del sistema, tal como se presenta en las tablas 2 y 3

Funds C entralam erica

M inas G erais

Chile C olom bia

Funciones

Separa Finanzas-prov ision si s i s i

Separa com prador-proveedor

un Fondo AsociacionFamiliar

Estadodecentral

M unicipio decentral

EPS pluaales

Proveedores au tonom ia si a lguna no si

com petencia alguna plena

flexibilidad laboral Decentraliz Decentralizada

accountability auditoria externa

evaluacion familiar

evaluacion estata l

EvaluacionNacional

Inform acion publica con

superintendenciaEm poderam iento usuario

acceso politicol e leccion libre eleccion

voz comunitaria

Juntas Escolares

Juntas

e leccion publico-privado

libre escogenciacooperativas de

usuariosControl Externo superintendencia

Los nuevos roles Tabla 3

Miradas en su conjunto, las innovaciones identifican nuevos roles para los actores (tabla 2). Existela tendencia de separar el financiamiento y la provisión de los servicios, así como especificar unafunción de compra distinta de aquellos dos. Respecto de la provisión, hay creciente autonomía ycompetencia, con mayor capacidad de hacer rendición de cuentas. Y el usuario gana podercreciente en el sistema, a través de la ampliación del servicio, mayor voz y mayor capacidad deelección por parte de los usuarios (voice and choice según la célebre expresión de Hirschman), y lairrupción de mecanismos explícitos de control.

Los nuevos actores de los servicios sociales interactúan sobre la base de nuevas reglas que sehan ido descubriendo .Con una creciente dependencia de recursos públicos, la asignación de losmismos está crecientemente asociada a resultados, y comienza a percibirse la posibilidad deasignarlos por demanda. El foco de la regulación se desplaza crecientemente hacia la medición deresultados y su calidad. En los recursos que intervienen en la producción de los servicios, seevidencia mayor libertad de contratación dentro de reglas privadas, y con sistemas de incentivoscada vez más explícitos.

2. La nueva economía organizacional: hacia un modelo horizontal?

Quizá a consecuencia de las polémicas que predominaron en otros ámbitos de la políticaeconómica en los ochenta, la discusión de estas nuevas modalidades se ha dado como lacontraposición entre el predominio del mercado o del Estado. Entre las acaloradas discusionesalrededor de la propiedad pública o privada de los activos, se ha ido, sin embargo, haciendo clarala diferencia del modelo emergente frente a los otros dos modelos más comunes en la mente de laopinión pública, que aquí denominamos del seudo-monopolio público y del mercado salvaje, porlos distintos roles de los actores y las reglas de juego para su interacción. La taxonomía de la tabla5 es útil para apreciar las diferencias.

Fondos Descentralizacion Central America

CompetitivaM inas Gerais

en EducacionChile

Pluralismo estructurado

Finanzas Fuente Publica Publica Publica Publica Publica

Asignacion costos CapitaciónParcial

CapitationParcial

Capitacion Ajustada

Capitation ajustad por riesgo

Subsidio Insumos Insumos Insumos insumos a demanda

Foco de la regulacion Resultados definicion Plan universal

costo/efectivoaseguramiento de calidad

Standares Explicitos

Insumos Trabajo libertad

incentivoslibertad negociacion

nacionallibertad

Incentivos Otros centralizados centralizados centralizados competitivo

Contratos reglas privadas

reglas privadas

las nuevas reglasTabla 4

a. Dos modelos verticales

El modelo del pseudo-monopolio público5 descansa en integrar las funciones de financiamiento,compra y provisión de servicios en manos de un Estado central que no permite mayor autonomía alos proveedores y mayor papel a los usuarios en la organización de los servicios. La coordinaciónde los diversos proveedores se realiza centralizadamente con mecanismos de comando y controlpara asignar los recursos públicos al financiamiento de los diversos insumos (trabajo, equipos,materiales) requeridos para la provisión de los servicios sociales.

En el modelo del mercado salvaje, las funciones de financiamiento, compra y producción deservicios es desempeñada por actores distintos, difusamente conectados. Los proveedores(escuelas, médicos u hospitales) son formalmente autónomos y tienden a interactuar directamentecon los distintos tipos de usuarios de acuerdo a eventual demanda y capacidad de pago. Lacoordinación la realiza el mercado a través del sistema de precios, donde los recursos fluyen deacuerdo con la capacidad de pago. Más que regulación, este modelo busca la desregulación de losmercados de insumos o productos.

Estos dos modelos usualmente se presentan como alternativas para la organización de losservicios sociales. La disyuntiva entre Estado y Mercado –alrededor de la nacionalización oprivatización de la salud, educación y seguridad social- sigue generando polarización y conflicto enmuchos países.

No se ha destacado, sin embargo, que estos dos modelos extremos, si se los mira desde el puntode vista de la organización sistémica y de su oportunidad para el cambio, tienen mucho en común,.Ambos constituyen, como lo indica la gráfica 12, modalidades de una organización vertical quetiende a privilegiar la posición monopólica (total o parcial) de los proveedores, y a minimizar el rol ypoder de decisión de los usuarios, quienes se encuentran dispersos y limitados por su capacidadde pago o de acceso. Bien sea por la ausencia de mecanismos de retroalimentación (feedback) enel modelo público o de flujos simétricos de información en el modelo privado, ambos modelostienden a generar enorme ineficiencia sistémica y a excluir a las poblaciones mas pobres. En un

5 En estricto sentido, la generación de un monopolio público requeriría excluir explicitamente el funcionamiento y acceso de lapoblación a otros actores, cosa que solo ha desarrollado Cuba.

V e r t i c a l V e r t i c a l H o r i z o n t a lS e u d o - M o n o p o l i o

P u b l i c oM e r c a d o S a lv a je

R O L E SF u n c io n e s F in a n z a - p r o v is i o n c o m p r a - p r o v is i o n

In te g r a d o D i fu s oS e p a r a d oS e p a r a d o

P r o v e e d o r e s C e n t r a l iz a d o A u to n o m oA to m iz a d o

A u to n o m oP lu r a l i s ta

D e m a n d a L im it a d a( a lg u n a v o z )

S e g r e g a d a( a lg u n e s c o g e n c ia )

e m p o d e r a d a v o z u e s c o g e n c ia

R U L E S F in a n c ia m ie n t o P u b lic o

s ig u e lo s in s u m o sP r iv a d o

s ig u e la c a p a c id a d d e p a g oP u b l io

s ig u e lo s r e s u l ta d o ss u b s id io s a l a d e m a n d a

C o o r d in a c io n P la n i f ic a c io n c e n t r a l A to m iz a d a c o m p e te n c ia e s t r u c tu r a d a

B a s e d e la r e g u la c io n

M a n d o y c o n t r o l N o N o r m a s b a s a d a s e n lo s i n c e n t iv o s

F o c u s M e r c a d o d e in s u m o s N o M e r c a d o d e p r o d u c to s

D Y N A M I C A c o n t r o la d o s p o r p r o v e e d o r e s

c a p tu r a d o s p o r lo s p r o v e e d o r e s y l o s m a s r ic o s

d in a m iz a d a p o r l o s c o m p r a d o r e s y u s u a r io s

L o s m a s p o b r e s Ig n o r a d o s E x c lu id o s E m p o d e r a d o s

M O D E L O S D E O R G A N I Z A C I O N D E L O S S E R V I C I O S S O C I A L E ST a b la 5

modelo burocrático, la demanda está excluida, así como la competencia en la organización oprovisión de servicios y la interacción entre los agentes está dominada por relaciones verticales yde ordenes. El financiamiento público siempre será insuficiente para cubrir las crecientesdemandas de servicios poco. En un modelo de mercado desintegrador, tanto la demanda como laoferta y el financiamiento están atomizados, y la regulación para prevenir las esperadas fallas demercado ausente. La verticalidad de la organización en ambos modelos genera un alto grado decontrol a los proveedores que, con la anuencia del clientelismo en el modelo público y de laspoblaciones con mayor capacidad de pago en el modelo privado, tienden a bloquear la dinámica decambio.

Los extremos de la burocracia o del mercado salvajes son opciones con enormes limitaciones parala organización sistémica de los servicios sociales. Los problemas de eficiencia y libertad limitanseriamente la eficacia de una organización puramente pública. Por otro lado, los problemas deinformación, comportamiento oportunista y equidad de la opción de privatización de los serviciossociales tenderían a generar problemas de equidad y eficiencia no menos importantes.

b. El emergente modelo horizontal

Atando diversas piezas del debate en distintos países puede identificarse la configuración de unmodelo de actores y reglas de juego sustancialmente distinto a los modelos anteriores, quedenominaremos “horizontal” 6. La esencia del modelo es potenciar el rol de los usuarios en suinteracción con los proveedores con el fin de mejorar las posibilidades sistémicas del logro deeficiencia, equidad y calidad en los servicios. El modelo horizontal se configura esencialmente conun financiamiento mas equitativo, una organización pluralista y responsable, unos incentivos queinduzcan eficiencia y calidad, una provisión de servicios mas competitiva y unos usuarios conmayor poder decisorio sobre la base de mejor información y representación. Esta estructuración se

6 Esta sección toma libremente ideas de Londoño (1995) y Londoño y Frenk (1997)

El Modelo vertical

provision

consumidores

financiamiento

MONOPOLIO

sigue los insumos

CENTRALIZADO

EXCLUIDOS

INTEGRATED

Voz

Figura 12

desarrolla mediante la conformación de un grupo de actores y reglas de juego como se describe acontinuación

Los actores y sus roles

Desde el punto de vista sistémico, el elemento esencial del modelo horizontal es la conformaciónde un juego consistente de actores con roles especializados para potenciar las interacciones demercado mas equilibradas entre productores y consumidores. Conceptualmente representaseparar en agentes especializados tres tipos de roles: la rectoría de la operación del sistema, elfinanciamiento de la provisión y la compra de la producción de servicios. La orientaciónfundamental es, sobre todo, empoderar (empower) la demanda, con voz y decisión (voice andchoice) para que pueda influir mucho mas en los resultados de las transacciones del mercado.Para ello, y en el lenguaje convencional, la separación del financiamiento y la provisión de servicioses necesaria para la especificación mas precisa del producto. Pero también se requiere laconfiguración de una nuevo actor que represente (“sponsor”) los crecientemente libresconsumidores en su relación con los productores de servicios. Los compradores especializados enrepresentación de las familias (posiblemente con un papel más amplio en el caso de salud que eneducación), además de la articulación de las demandas individuales, podrían jugar un rol decisivoen el equilibrio de mercado. Finalmente, resulta conveniente la irrupción de institucionesespecializadas en la regulación y supervisión (claramente públicas) de las modalidades deinteracción del conjunto de oferentes y demandantes de los distintos mercados. La conformaciónde reglas de juego compatibles con los incentivos micro económicos haría posible que lapluralidad, la competencia y la coordinación se presenten en el plano de la provisión y de lacompra, donde la libre elección ejercería todo su impacto, más que en el espacio delfinanciamiento.

Ello contrasta con el modelo burocrático, donde la integración de funciones de provisión yfinanciamiento en un solo ente limita enormemente la interacción horizontal con la demanda, através del mercado, la libre interacción o la participación social, y la libertad es limitada por lasreglas de acceso predefinido para ciertos grupos de la población. También contrasta con elmodelo de mercado salvaje, donde los agentes se segmentan acorde con la capacidad de compra

El modelo horizontal

compradores

provision consumidores

financiamiento

COMPETENCIA ELECCION

REDISTRIBUTIVOSIGUE LA GENTE

FEEDBACK

AUTONOMIAEMPODERAR

SEPARACION

SEPARACION

PUBLICO

Figura 13

RESULTADOS EXPLICITOS

INCENTIVOS

puramente individual y donde la separación formal de financiamiento y provisión deja al usuario sinla articulación eficiente y poderosa de sus demandas.

Las nuevas reglas del juego

El modelo horizontal de organización busca el uso de instrumentos de intervención que resultencompatibles con los incentivos económicos de los agentes (“incentive – compatibles ”), es decir,que potencien la acción del mercado a través de las libres decisiones de gentes y proveedorespara el logro eficiente de resultados justos. La definición de incentivos y normas adquiere un papelpreponderante, que tiende a enfocarse menos sobre los insumos y procesos que sobre elfinanciamiento y los resultados (output).

El financiamiento.

El modelo horizontal propende por evitar que las diferencias de capacidad de pago restrinjan elacceso a los servicios universales y que las limitaciones de financiamiento impidan elfuncionamiento de los servicios. Por esta razón tiene un componente fundamental definanciamiento público para la movilización de recursos estables y predecibles. Paralelamente, elmodelo horizontal privilegia la asignación de recursos con base en resultados y tiende a privilegiarel desarrollo de subsidios orientados a la demanda. En un contexto de mercados abiertos ellorepresenta darle cabida a la operación de becas y vouchers. En un contexto más general, ellorepresenta privilegiar el uso de la capitación (ajustada por riesgo en el caso de salud o porcondiciones socioeconómicas en el caso de educación) como mecanismos de asignación derecursos.

Esta modalidad de financiamiento difiere principalmente de los mecanismos tradicionales deasignación de recursos dentro de los sistemas públicos, que tienden a estar orientados a losinsumos (subsidios a la oferta) de acuerdo con procedimientos de negociación definidos por partescon diferente poder político y débil restricción presupuestal. Pero también difiere del modelo simplede mercado donde la movilización del financiamiento proviene de los procesos de negociaciónentre partes desiguales, y la asignación de recursos se deriva del uso de servicios y la capacidadde pago de las partes.

La coordinación de los agentes.

El modelo horizontal busca la coordinación de los compradores y vendedores a través de laadopción de un sistema explícito de reglas de incentivos, información y controles automáticos quebusquen maximizar la eficiencia de la interacción entre productores plurales y autónomos y losconsumidores libres y con gran poder de decisión. Este sistema de reglas busca estructurar lasmodalidades de competencia y libre elección para minimizar las mas conocidas fallas de losmercados libres.

Esta modalidad de coordinación de los agentes contrasta con lo que ocurre en los otros modelospuramente privados o públicos. Los vacíos de regulación del sistema de mercado dan pie para loscomportamientos oportunistas de proveedores privados atomizados que se lucran del poder de lainformación y de la dificultad de su seguimiento. La falta de reglas explícitas en el sistemaburocrático, que se basa mas bien en ordenes y controles discrecionales desde la oficina centralde planeamiento, muchas veces informales, no alcanza a contrarrestar la natural tendencia a laminimización del esfuerzo, el desperdicio de recursos y la corrupción.

La regulación.

El modelo horizontal concentra su atención en la adopción de reglas estructuradas e incentivos aldesempeño, con particular énfasis sobre los mercados de productos. Por ejemplo, en el caso desalud procura especificar con gran detalle el contenido de los planes de salud sobre los que sedefinen responsabilidades de los productores y derechos de los usuarios. Las reglas adoptadas,

por demás, procuran ser consistentes con los comportamientos económicos de los agentes, paraminimizar el grado de intervención de las autoridades y de discrecionalidad de las entidades decontrol.

Esta modalidad de regulación contrasta con aquella del modelo público, en la que predominanintervenciones discrecionales y formales mas orientadas a los mercados de insumos(especialmente el laboral, pero también el manejo de la infraestructura y la dotación,medicamentos y textos escolares), o la control de precios de los posible competidores, que a ladefinición y seguimiento de los resultados. También contrasta con aquella del modelo del mercadosalvaje donde, por definición, no existe necesidad de establecer reglas de juego para la interacciónde los agentes.

Los productos y procesos de producción.

El énfasis del modelo horizontal está en la definición precisa de planes universalizables deservicios más allá de la difusa garantía al acceso integral a los servicios que preconizan muchossistemas públicos, o a la falta de definición característica de los sistemas de mercado. Ello permiteun procedimiento racional de racionamiento de los excesos de demanda, que supera laarbitrariedad o la capacidad de pago que utilizan los otros dos modelos. La definición precisa delos productos en el modelo horizontal posibilita la estandarización de procesos en busca de logrosy calidades. En los otros dos modelos la ausencia de tales definiciones permite comportamientosoportunistas de los proveedores públicos o privados, que no logran ser detectados ni controladospor los usuarios por la ausencia de información o falta de capacidad de decisión. Precisamente, lainformación para la competencia de organizadores y proveedores y la libre elección de los usuarioses un elemento central del modelo horizontal.

Esta combinación de la especificidad del producto y la liberalidad de la organización y de losinsumos del modelo horizontal permite un mayor grado de innovación en el propio proceso deproducción de servicios sociales. Por ejemplo, en el caso educativo7 además de las innovacionesen la organización de la escuela y la representación de los estudiantes y padres de familias generainnovación en el acto, en el espacio y en el tiempo educativo al pasar del ámbito de la transmisiónal de la construcción social del conocimiento, del espacio de la escuela al ámbito de la comunidady hacia la flexibilización de jornadas.

La operación del modelo

La configuración del nuevo conjunto de actores y reglas del juego (roles and rules) que representael modelo horizontal puede visualizarse contrastando las dos figuras anteriores. La relación entreproductores y proveedores de servicios sociales tiende a ser de tipo horizontal, donde losproductores de servicios definidos interactúan estrechamente con los usuarios. Ladesverticalización de esta relación se desarrolla sobre la base de modalidades de movilización derecursos públicos que se asignan “siguiendo a la gente” –en vez del proveedor- y la generación deun espacio adecuado para el ejercicio del poder de decisión de los usuarios. La separación delfinanciamiento y la provisión en conjunto con la autonomía de los proveedores posibilita lacompetencia en la provisión. La separación entre los productores y los representantes de losusuarios posibilita el desarrollo de un sistema racional de incentivos al tiempo con un ejercicio masequilibrado del poder de compra en el mercado. El fortalecimiento de la capacidad de losconsumidores, y el apoyo a las poblaciones más pobres con subsidios directos hace posible unaoperación más eficiente y equitativa de los servicios sociales.

El conjunto sugerido de actores y reglas de juego puede operar de la siguiente forma en loscampos de educación y salud. En ambos casos, el modelo se basa en la plena autonomía de launidad de prestación de servicios, llámese la escuela o la red de servicios de salud, para competircon base en calidad de los servicios. En ambos casos, la relación proveedor - usuario es de tipo

7 Colbert (1996)

horizontal, superando las relaciones verticales burocráticas y casuales de los clásicos sistemasmédico - paciente y profesor - alumno por la interacción de equipos de trabajo con las familias quepueden decidir libremente su afiliación permanente. Los colectivos de familias, alrededor del barrioo de la organización laboral, con voz, poder de compra y representación a través de compradoresespecializados, fortalecerán el poder de los compradores individuales de servicios. Existirá unfinanciamiento público comprometido, estable y predecible de acuerdo con el logro de metas. Enambos casos, existirán sistemas de asignación de recursos por capitación por usuario, de acuerdocon fórmulas transparentes preestablecidas de acuerdo con costos estándares para el conjunto deinsumos para la prestación integral del servicio, y sin la posibilidad de presupuestos abiertos (o“soft-budgets”). Existirán proveedores de origen plural (públicos, privados y solidarios), sobre losque no existirán diferencias en incentivos ni normas de comportamiento. Es decir, el modelo esconsistente con la desaparición gradual, por la vía de la adopción de incentivos homogéneos de lasdiferencias entre los proveedores públicos y privados. El sistema de remuneración de lostrabajadores de la educación y la salud tendría un componente de estímulo por el logro de lasmetas cuantitativas y de calidad de los servicios. Crecientemente, el sistema de asignación derecursos por capitación será complementado en un sistema de subsidios a la demandaparticularmente orientados a la población con menos recursos, que pueden tener el carácter de“vouchers” educativos o de boletas de acceso a la seguridad social. En ambos casos, la acción delgobierno se concentrará en la regulación del sistema, el control de su calidad y en la provisión deinformación para alimentar la competencia y la libre decisión de los usuarios.

La dinámica de cambio.

La especificación de tal sistema de relaciones horizontales de agentes autónomos pluralesy con poder de decisión tiene evidentes ventajas para la organización de un sistema mas eficientey equitativo de producción y consumo de servicios sociales. Pero también presenta ventajas delorden político para el proceso de cambio. La configuración de un nuevo grupo de agentescompradores y el creciente protagonismo de los usuarios tiende a equilibrar el juego de fuerzasque en otros escenarios bloquea los procesos de cambio. El modelo horizontal diversifica yequipara las fuentes de poder, por lo que el consumidor colectivo y los organizadores -integradores del sistema tienden a generarle aire al sistema e inducir continua dinámica de cambio.La inclusión de las poblaciones mas pobres con un amplio campo de opciones ejerce enormeimpacto en la configuración de los servicios.

Ello contrasta marcadamente con las dos modalidades de organización vertical. En el modeloburocrático tienden a primar los intereses de la burocracia interna (“insiders”) que unas veces sedistancian tanto de usuarios como de productores, u otras veces se identifican con los proveedoresen desmedro de los usuarios. En el modelo de mercado tienden a predominar los intereses de losproveedores de servicios y los consumidores de alta capacidad de pago, especialmente en elcampo de los servicios hospitalarios o de la educación universitaria. La concentración del poder enestos grupos cerrados hace probable, en ambos casos, que la dinámica de cambio se encuentrebloqueada. La primacía de estos intereses resulta consistente con la exclusión de la población máspobre, de forma tal que la mayor ineficiencia sistémica también resulta asociada con mayorinequidad.

III. CAMBIANTES PARADIGMAS EN PROTECCION SOCIAL

La década de los noventa también presenció innovaciones en dos espacios nuevos: la economíade los activos y los seguros sociales.

A. Economía de los activos.

Tras reconocer que detrás de la pobreza y la desigualdad de los ingresos hay una insuficiencia enla tenencia de activos y recursos y una desigualdad subyacente en su distribución, se hangenerado nuevas discusiones e iniciativas alrededor de las políticas sobre temas como tierra,crédito y capital social que, después del capital humano, resultan más importantes para los pobres.

Tras la oleada de iniciativas de reforma agraria en los sesenta, los países de la región retomaron eltema en los noventa con dos énfasis: desarrollo de los mercados de tierra y modernización de lossistemas de registro de la propiedad. Experiencias como las de Perú, Bolivia, Colombia y Méxicodejan lecciones muy interesantes para renovar el principio de permitir a los campesinos máspobres acceder a la tierra

Las iniciativas de micro - crédito, que fueron esporádicas y en pocos países en los ochenta bajo lainiciativa del BID, se generalizaron a más países, y el Banco Mundial entró a secundar. Laconstrucción institucional ha sido, no obstante, difícil en medio de las frecuentes crisis de lossistemas financieros que enfrentó la región, y del proceso de globalización de las institucionesbancarias.

Las ideas acerca del capital social generadas por Coleman y Fukuyama han generado quizá unade las áreas más grandes de innovación en cuanto a la investigación de la pobreza, señalando elgrado y las formas de cohesión social como uno de los componentes críticos de la lucha contra lapobreza y la desigualdad. El Banco Mundial ha sido uno de los grandes inspiradores de ladiscusión (véase Dasgupta y Serageldin, así como Moser), y Ruben Kautzman, de la CEPAL, elcoordinador del estudio empírico exploratorio más relevante. Estas ideas, con todo y lo potentesque aparecen analíticamente, no han tenido grandes implicaciones en términos de política. Hanservido, en parte, de argumento para fortalecer el énfasis en las políticas educativas. Y tambiénhan reforzado la necesidad de la puesta en marcha de modelos participativos para el diseño yoperación de las políticas sociales.

Los complejos conceptos de potencialidades y libertades de Sen (capabilities, functionings andfreedoms) tampoco han tenido muchas aplicaciones nuevas. Aunque han permitido hacer nuevosénfasis de los gobiernos en la dimensión humana del desarrollo, y han valorizado los conceptos delos derechos sociales, en general han tendido hasta ahora en América Latina a reenfatizar laimportancia de la educación y la salud como componentes esenciales del desarrollo humano. Nose encuentran aún en la región propuestas de política que asuman más integralmente lasimplicaciones del concepto de desarrollo como libertad.

El rol de los activos en una más activa política social ha sido redimensionado por la nuevaliteratura sobre los derechos de propiedad. Las investigaciones de Rafael Laporta y FlorencioLópez han enfatizado la importancia de la adecuada especificación de los derechos de losacreedores, deudores y pequeños accionistas para el desarrollo de los mercados de capitales, loque ha conducido a una nueva modalidad de reforma de los mercados de capitales en paísescomo México y Colombia. Hernando De Soto, en su reciente libro El Misterio del Capital, sostieneque, más que por el bajo ahorro, la lucha contra la pobreza está limitada por la imposibilidad demovilizar los activos de los pobres en los mercados de capitales. Y que esta inmovilización derecursos sería generada por una estructura deficiente de sus derechos de propiedad.

B. El aseguramiento social.

Desde mediados de los noventas, la investigación y la política social han puesto más énfasis en ladimensión de riesgo de la vida social.

El desarrollo de las bases de datos a partir de encuestas de hogares ha permitido descubrir nuevasdimensiones de riesgo de la vida social. La preocupación de los setentas por las brechas deingresos y la pobreza (indicadores del primer momento de la función de densidad de ingresos), diopasó en los ochentas y comienzos de los noventas a mayor énfasis en las mediciones de lasdispersiones de ingresos y de activos de los individuos y hogares (el segundo momento vertical dela distribución: entre personas). Y más recientemente, una vez se desarrollan paneles y seudopaneles con las encuestas, se vuelca la atención hacia la variabilidad intertemporal de los ingresosde los individuos y las familias (es decir, el segundo momento horizontal de la distribución: a lolargo del tiempo). Se ha descubierto que la volatilidad de los ingresos (ante las fluctuaciones de laeconomía pero también ante la vulnerabilidad de sus activos y mercados) de los grupos másvulnerables de la población es una fuente de pobreza tan importante como la insuficiencia deactivos y recursos.

En el continente, con el claro impulso del Banco InterAmericano de Desarrollo y el Banco Mundialse ha ido desarrollando un enfoque de riesgo crecientemente sofisticado de análisis de riesgosocial que ha impulsado a mirar los seguros sociales más allá de las simples pensiones, haciaredes de seguridad y mercados factoriales.

Y en esa perspectiva es posible también hacer una caracterización de las cambiantes fases delenfoque de protección social.

Las reformas pensiones y las innovaciones en las redes sociales fueron las dos grandesinnovaciones en la protección social de los noventa.

El sistema pensional, después de haberse desarrollado sobre mecanismos simples de reparto fueevolucionando hacia mecanismos más claros de capitalización. Del énfasis extremo en lacapitalización individual chilena se fue virando hacia modalidades combinadas de capitalización ysolidaridad (como en México, Uruguay y Colombia). Y del énfasis en allegar recursos de lostrabajadores a los nuevos fondos, se ha comenzado a virar hacia el uso de dichos fondos paradinamizar la economía y los mercados de capitales.

Las redes de seguridad han registrado también una evolución muy interesante. Los fondos deinversión fueron el instrumento inicial para generación de empleo y activos en las zonas pobrespara aliviar los procesos de ajuste o las grandes catástrofes naturales. En los años recientes se haevolucionado hacia un uso directo de las transferencias directas de ingreso hacia la población máspobre. El programa mexicano Progresa se ha convertido en el instrumento que hoy copa laatención de los nuevos experimentos políticos.

Las reformas a los mercados laborales y de capitales con una nueva perspectiva estáncomenzando a abrirse camino en la región, junto con un nuevo rol asignado a las finanzaspúblicas.

En materia laboral pasó en las décadas anteriores de extremo a extremo. De una protecciónlaboral basada en contratos con cláusulas que inducían inmovilidad laboral y sobrecostos se tratóde proponer modalidades más flexibles de contrato laboral, que facilitaran la libre contratación ydespido de trabajadores. Pero la mayor parte de iniciativas en tal dirección fracasó donde buscóimplementarse. Y más bien se desarrollaron experimentos piloto de desarrollo de seguros dedesempleo en países como Brasil y Argentina.

Latinoamérica vio pasar muchos años con pocas preocupaciones sobre la movilización de losmercados de activos productivos. Los énfasis en la tierra de las regiones rurales en los sesenta

dieron paso a una preocupación más liberacionista en los años ochenta. En los años noventacomenzaron a aparecer preocupaciones por las condiciones de los activos de los pobres (en temascomo educación y microcrédito), y algunas iniciativas sobre los mecanismos de gobierno de lasgrandes empresas privadas.

En el horizonte de siglo que apenas comienza la discusión sobre protección social vaevolucionando hacia una consideración más explicita de la construcción de activos y de seguroscomo mecanismos primordiales de protección social.

.

Cambiantes énfasis en la protección social

60s-70 80s 90s Siglo XXIPensiones Reparto Reparto Capitalización 2ª generaciónSafety Nets Inexistentes Fondos de

inversiónTransferenciascondicionadas

Catástrofes

Seguros

Laboral Contrato laboralprotector

Intentos fallidosde flexibilizar

Experienciaspilotos de seguros

Seguridad abiertaRiesgoscompartidos

Mercado deactivos

Tierras LiberalizaciónFinanciera

Governance

Los activos de lospobres Educación Microempresa

Mercado decapitales

Emprendimientocapital de riesgo

Derechos depropiedad

Seguroscolectivos

Finanzas públicas Ajustes Protección degasto socialSostenibilidadfiscal:Responsabilidad

Sostenibilidadsocial:Responsabilidad yaseguramiento

Latinoamérica se pasó los noventas con niveles de inversión bastante bajos en comparación conlos años sesenta y setentas de gran crecimiento. La búsqueda de mayor formación de activos estáconduciendo a desarrollos más activos en los mercados de capitales, con mecanismos quemovilicen ahorro directamente hacia las empresas y el emprendimiento. El desarrollo del mercadode capital de riesgo será la gran innovación, con nuevas formas de asegurar los derechos depropiedad y mayor énfasis en la facilitación de muchas nuevas empresas la gran diferencia frente alas décadas anteriores. La construcción social de activos, que irriguen a conjuntos grandes de lapoblación, está a la orden del día en el continente.

La percepción de inseguridad económica en la región, tan enfatizada por Dani Rodrik, estágenerando un inusitado interés en el desarrollo de los mercados de aseguramiento, tanto para losmás pobres como para el mercado laboral. Además de la protección social contra los riesgoscatastróficos, hay un desarrollo en camino en la protección de la educación superior y eldesempleo. En este último caso, ahora se piensa que la combinación de contratos laborales más

flexibles con formas de compartir riesgos y la existencia formal de seguros de desempleo biendiseñados puede facilitar enormemente el crecimiento y la equidad.

Y para el desarrollo de los nuevos mercados de seguros y activos también se está generando unespacio de centro para la intervención del Estado. Lejos parecen los días en que se creía que sóloel Estado o el mercado espontáneo podrían generar los mejores resultados. Y ahora se buscanmodalidades de regulación mucho más en la búsqueda de la expansión de los mercados. Y formasde intervención de las finanzas públicas en la generación de nuevo capital de riesgo (como enIsrael) o de seguros con componente de redistribución y solidaridad. Las reglas de responsabilidadfiscal, en un comienzo pensadas para la simple sostenibilidad de las finanzas públicas, en el nuevosiglo comienzan a pensarse vinculadas a la protección social del aseguramiento.

Así, pues, es de esperarse que el desarrollo institucional que tuvieron los mercados de serviciossociales en los noventas se presente en los mercados de activos y seguros en la primera décadadel nuevo siglo. Y es bastante probable que, después de fuertes oscilaciones hacia los extremosideológicos, se desarrolle progresivamente un modelo de convergencia hacia el centro. Donde eldiseño de la política para la democracia económica sea mas consistente con la macroeconomía ysus fluctuaciones.

Con modelos horizontales de servicios de salud y educación, extensión del aseguramiento social ala salud, la educación superior y el desempleo, con un mercado de capitales dinamizado pormejores derechos de propiedad y contratos de seguro para todos, y con reglas fiscales desostenibilidad intertemporal, el panorama social del nuevo siglo tendrá enormes cambios.

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