7/27/2019 Es el Decreto 0953 de 2013 funcional para la implementacin de PSA en Colombia?

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Harold Arango Moreno 1

Mara Claudia Fandio Orozco2

1 Coordinador comunidades rurales y servicios ambientales Proyecto Incen vos a laConservacin, Fondo Patrimonio Natural

2 Coordinadora Proyecto Incen vos a la Conservacin - Fondo Patrimonio Natural. 3 Por el cual se reglamenta el ar culo 111 de la Ley 99 de 1993, modi cado por el ar cu-lo 210 de la Ley 1450 de 2011.

Ctese como: ARANGO, H; FANDIO O., MC. Es el Decreto 0953 de 2013 funcional parala implementacin de esquemas de Pago por Servicios Ambientales en Colombia? SerieDocumentos de Trabajo: elementos de pol ca. Proyecto Incen vos a la Conservacin.Fondo Patrimonio Natural. No. 10. Octubre 2013.

Es el Decreto 0953 de 2013 funcional para la implementacin de esquemasEs el Decreto 0953 de 2013 funcional para la implementacin de esquemasde Pago por Servicios Ambientales en Colombia?de Pago por Servicios Ambientales en Colombia?

Visin desde Fondo Patrimonio Natural, Proyecto Incentivos a la Conservacin

D esde 2007 el Gobierno anunci la voluntad detrabajo para la de nicin de una EstrategiaNacional de Pagos por Servicios Ambientales,cuya ges n desde el Ministerio de Ambienteha re ejado durante estos aos un bajo nivel de prioridadpara sacar adelante este propsito. Frente a la ausenciade lineamientos en la tem ca, la modi cacin que esta-bleci el ar culo 210 de la Ley 1450 de 2011 al ar culo111 de la Ley 99 de 1993, fue considerada como unapuerta interesante para la nanciacin de esquemas de

Pago por Servicios Ambientales (PSA), por cuanto la nor-ma incluy este instrumento como una opcin de inver-sin adicional a la adquisicin y al mantenimiento de lasreas de inters para acueductos municipales, a lo cuallos departamentos y municipios les corresponde dedicarun porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrien-tes.

Es as como frente a esta disposicin del ar culo 210 segener una gran expecta va en el pas respecto de contarcon lineamientos concretos desde el nivel nacional paradesarrollar el tema de Pago por Servicios Ambientales enColombia, inters que se mantuvo a lo largo de los pocoms de dos aos que tom el proceso de reglamentacinpor parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste-nible (MADS), el cual se concret nalmente con la expe-dicin del Decreto 0953 del 17 de mayo de 2013 3.

Pasados cinco meses de la expedicin del Decreto 0953,este documento presenta el anlisis inicial, que desde elFondo Patrimonio Natural se realiz respecto de su fun-cionalidad y aplicabilidad concreta en los instrumentos

po Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos (PSAH)

que se vienen desarrollando en el pas a diferentes esca-las y contextos dentro del marco del Proyecto Incen vosa la Conservacin (PIC).

As mismo, este anlisis considera los elementos discu -dos en las reuniones llevadas a cabo con el equipo delMADS encargado de la promocin y difusin del Decreto,as como las discusiones resultantes de algunas de lasreuniones regionales que este Ministerio ha venido reali-zando con las autoridades ambientales y entes territoria-les.

La principal re exin que se deriva de este anlisis es lanecesidad de reconocer que las expecta vas frente a lasposibilidades que brindara la reglamentacin del ar culo210 para viabilizar la implementacin de la tem ca dePago por Servicios Ambientales en Colombia fueron muyaltas e incluso infundadas, en la medida en que el proce-so consis a en la reglamentacin de una fuente espec -ca de nanciacin (art. 111) que puede ser aplicada a es-quemas de PSA y no la pol ca de Pagos por Servicios Am-bientales como tal. En l mas no se poda esperar que lareglamentacin del uso de una fuente espec ca resolvie-ra todos los aspectos relacionados con el desarrollo de latem ca de pago por servicios ambientales, en este casoasociada a los servicios ambientales hidrolgicos.

El aspecto de fondo que se subraya en este anlisis esque en el marco del Decreto 0953 la opcin de hacer PSAse plantea nicamente como una medida transitoria ysupeditada a la compra posterior del predio, tal como elMADS lo ha enfa zado en los espacios regionales de difu-sin de esta norma. Esta condicin resulta contradictoria

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al espritu mismo de los PSA como alterna va novedosa ala estrategia pblica de compra de predios, la cual en mu-chos casos no ha resultado ser una opcin efec va para laconservacin de las reas de importancia estratgica parael mantenimiento de los recursos hdricos. Adicionalmen-te se resalta como el condicionamiento de compra delpredio para poder par cipar de un programa de PSA apli-cando el Decreto, ene varias implicaciones desde el pun-to de vista social y de las oportunidades para la par cipa-cin privada en el desarrollo de estos instrumentos.

Si bien en las experiencias de PSAH del PIC analizadas nose ha encontrado funcional la aplicacin del Decreto0953, creemos que su posibilidad se encuentra circunscri-ta al desarrollo de esquemas de PSA con par cipacin

preponderantemente pblica y en reas donde la estrate-gia priorizada para la conservacin de las reas clavespara el abastecimiento del recurso hdrico sea la adquisi-cin de predios.

Esperamos que este escrito aporte elementos y criteriospara que el Decreto 0953 se consiga aprovechar en suadecuado alcance y logre aportar su parte correspondien-te al desarrollo de la tem ca de Pago por Servicios Am-bientales en el pas.

Antecedentes y contexto El Fondo Patrimonio Natural con la nanciacin de la Em-bajada del Reino de los Pases Bajos ejecuta el ProyectoIncen vos a la Conservacin , cuyo propsito es contribuira la consolidacin de procesos de plani cacin y ordena-miento del territorio, mediante el desarrollo de esque-mas de incen vos y compensaciones por servicios am-bientales en reas estratgicas para la conservacin de labiodiversidad y los servicios ambientales.

A travs de esta inicia va Patrimonio Natural, en alianzacon varios socios ins tucionales pblicos y privados y co-munidades, viene desarrollando 10 inicia vas de Instru-mentos po de Pago por Servicios Ambientales hidrolgi-co (PSAH) en el pas, con el obje vo de contribuir al mejo-ramiento del manejo del territorio y de las condiciones devida de las comunidades de pequeos productores cam-pesinos. El gradiente de experiencias va desde una escalade ciudades grandes como Cali y Medelln, pasando porciudades intermedias como Neiva, hasta municipios pe-queos como Junn y San Vicente de Chucur.

Durante los 4 aos de ejecucin del PIC se han logrado

resultados y avances concretos en cuanto a la puesta en

marcha de estos mecanismos, contando a la fecha con 15convenios con en dades pblicas y privadas para su im-plementacin en campo, amparados en la legislacinexistente. Algunos de los avances a la fecha consideran:la disminucin de con ictos por uso de suelo en 400 hec-treas; el incremento de 400 hectreas de rea boscosa;la implementacin de 200 hectreas en corredores ribe-reos, y la rma de 75 acuerdos de conservacin con pro-pietarios de predios.

A par r de este trabajo, el Fondo Patrimonio Natural havenido consolidando un enfoque para analizar y determi-nar las condiciones de viabilidad tcnica, econmica, so-cial, y pol co- ins tucional para el desarrollo de estosesquemas en Colombia, de la cual se han derivado impor-

tantes aprendizajes a ser considerados a nivel nacional yque se espera contribuyan a la retroalimentacin y forta-lecimiento de las pol cas y marcos legales que se esta-blezcan para la implementacin de esta tem ca en elpas.

No obstante los avances a la fecha, la falta de una pol canacional en materia de PSA y la correspondiente incer -dumbre jurdica han generado importantes di cultades yretraso en los procesos llevados a cabo para el desarrollode los instrumentos, en especial los relacionados con lavinculacin y par cipacin de las ins tuciones pblicasen los esquemas. En este sen do, una vez expedido elDecreto 0953 se asumi de inmediato el reto conjuntocon las autoridades ambientales socias, de ges onar laaplicacin del Decreto de manera espec ca y concretaen los esquemas de PSAH del PIC con el obje vo de quelos recursos provenientes del ar culo 111 se aplicaran demanera complementaria a las otras fuentes de nancia-cin de estos esquemas en marcha.

A con nuacin se presenta el anlisis de las situacionesencontradas y los interrogantes que surgen sobre la fun-cionalidad y aplicabilidad del Decreto en lo relacionado ala implementacin del tema de PSA en el pas. Anlisis

Las situaciones encontradas a par r del anlisis y de lages n que se llev a cabo con las autoridades ambienta-les socias del PIC para la aplicacin del Decreto, ofrecenun balance nega vo frente a las oportunidades reales deinversin de los recursos derivados del 1% del total de losingresos corrientes de los departamentos y municipios en

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la nanciacin de esquemas de PSA. A con nuacin sepresentan las situaciones e interrogantes encontrados:

Sobre el alcance de la aplicacin del Decreto en la tem-ca de PSA

El aspecto ms determinante del alcance de la aplicabili-dad de este Decreto en la tem ca de Pago por ServiciosAmbientales es el hecho de que segn el ar culo 8 ...el incen vo de pago por servicios ambientales aplicar tran-sitoriamente mientras la en dad territorial adquiere el respec vo predio localizado en dichas reas .

Esta condicin de compra de los predios limita considera-blemente las posibilidades de aplicar el Decreto, porcuanto se ha encontrado que una signi ca va porcin de

las reas de importancia estratgica para la conservacinde los recursos hdricos no son fac bles de adquirir y demantener por parte de las en dades territoriales y por lotanto quedan por fuera de la opcin de aplicar un PSA enel mbito de este Decreto, siendo estas reas sin embar-go de alta prioridad para asegurar el abastecimiento delos acueductos.

Lo anterior se evidenci claramente en los casos del PICanalizados, donde al revisar los predios que podran serobjeto de la aplicacin del Decreto 0953 se encontr quegran parte de los predios que se encuentran en cuencasestratgicas, tales como las cuencas de los ros Cali, LasCeibas, Combeima y que fueron priorizados para la inter-vencin mediante el instrumento de PSA por estar enzonas de inters asociadas a los problemas o amenazasdel servicio ambiental hidrolgico, corresponden a unconjunto numeroso de predios pequeos que en muchoscasos no alcanzan las 5 hectreas en promedio. De estecontexto se iden c una di cultad muy clara a nivelopera vo para la ins tucionalidad pblica, pues aplicar elDecreto implicara una enorme inversin en trminos deges n para abordar los procesos espec cos requeridospara la compra de cada uno de los predios que se en-cuentran en estas reas.

Considerando algunos de los criterios de seleccin de lospredios establecidos en los ar culos 5 y 9 (numeral1) delDecreto 0953, se puede inferir que la priorizacin favore-ce los predios grandes, en tanto que sugiere la presenciade caracters cas como generacin de conec vidad eco-sistmica, presencia de manan ales, a oramientos y hu-medales, e incidencia importante en la calidad del agua,

condiciones que usualmente ocurren a nivel de reas decobertura importante, sin excluir que algunos prediospequeos puedan tambin cumplir con estas caracters -cas.

Si bien estos criterios son altamente deseables en trmi-nos de priorizacin, en la prc ca se encontr que paralas reas de intervencin priorizadas en los esquemas dePSAH que se vienen trabajando, el porcentaje de propie-tarios con predios de estas caracters cas es mnimo enrelacin con el gran conjunto de predios pequeos clavesa intervenir por las condiciones de amenaza que presen-tan al servicio ambiental, tal como se ilustro en el prrafoanterior.

Finalmente, el hecho de que el propietario deba asumirla decisin de par cipar en un esquema de PSA como unaopcin transitoria mientras su predio es comprado, gene-ra a su vez otras implicaciones importantes a nivel de lavisin y el enfoque del instrumento, tal como se mencio-na en las siguientes secciones.

Sobre el alcance del reconocimiento social asociado a laconservacinLos enunciados del ar culo 8 del Decreto 0953 planteancues onamientos frente al enfoque del instrumento dePSA respecto a su obje vo social: por ejemplo, en la par-te nal de los considerandos del Decreto se mencionaque .a par r de la implementacin de esquemas dePSA se busca fortalecer los valores culturales y de recono-cimiento social asociados a la conservacin de los recur-sos hdricos y de la biodiversidad del pas . Esta a rma-cin resulta ambigua y contradictoria puesto que si loque se pretende como n l mo es la compra del predio,siendo la aplicacin del incen vo una medida transitoria 4 mientras el predio es adquirido, los valores culturales yde reconocimiento social no sern promovidos. Por elcontrario pueden verse en riesgo y especialmente afecta-dos justamente por esta condicin de que quienes par -cipen en el esquema de PSA no estarn en el territorio afuturo.

Un verdadero reconocimiento social correspondera agenerar unas condiciones de implementacin del instru-mento que contribuyan a mejorar las ac vidades del pro-ductor por el empo que se acuerde, pero sin que l ten-ga que vender y salir de su erra.

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Sobre el alcance del reconocimiento de la funcin priva-da de la conservacin El ar culo 11 del Decreto 0953 plantea que las en dades

territoriales, en dades ambientales y otras en dadespblicas podrn ar cularse con actores de carcter priva-do para el desarrollo de los esquemas de PSA. No obstan-te, surge el interrogante de cmo puede involucrarse alos actores privados en la implementacin de esquemasde PSA, si en l mas los predios van a ser comprados.

Uno de los grandes retos de vincular privados a estos es-quemas es precisamente que estos actores reconozcan lafuncin privada en la conservacin y vinculen esfuerzospara contribuir a la solucin de las amenazas al servicioambiental, generando una contraprestacin o pago a lospropietarios que reorientan algunas de las ac vidades ensus predios hacia la conservacin, sin necesidad de quetengan que salir de su predio.

Por otro lado, se considera desafortunado el mensaje quese puede derivar de la condicin de compra que planteael Decreto a quienes vienen garan zando la conservacinen sus predios, en tanto que uno de los criterios de priori-zacin de compra que seala el ar culo 9 seran los pro-pietarios de predios privados que conservan coberturasvegetales naturales y que han garan zado los procesos

de oferta y calidad de bienes y servicios ambientales pormucho empo, en si os donde lo que predomina es lainsustentabilidad produc va y ambiental.

Finalmente, dentro de estos criterios de priorizacin (art.9) se presenta ambigedad para de nir la priorizacin dela aplicacin transitoria del incen vo, dado que da igualprioridad a los predios con coberturas naturales que a lospredios con usos actuales degradantes y en riesgo de de-terioro. Entendiendo que se requiere de nir cules sernlos predios objeto de compra con antelacin a su vincula-cin al esquema de PSA, entonces surge la pregunta de silas reas a comprar son las que estn degradadas por laintervencin irresponsable en el territorio o las que estnconservadas dada la conciencia y compromiso de actoresprivados?

Considerando que por lo general los predios intervenidoscon ac vidades produc vas enen un mayor valor demercado, la aplicacin del Decreto podra resultar per-

versa, puesto que para muchos propietarios que enenreas de ecosistemas naturales conservadas, la opcin dedegradar e intervenir el predio sera una alterna va paraser objeto de par cipar en un esquema de PSA que nal-mente terminara en una venta de su predio con un valormayor, o que en su defecto evitara o hara ms di cil laprobabilidad de que el predio sea seleccionado para com-pra y por ende para ser objeto de par cipar en un esque-ma de PSA.

Con lo anterior, se observa una de ciencia clara del de-creto en promover condiciones que favorezcan una par -cipacin mixta de actores que contemple la visin pblicade la conservacin y la responsabilidad privada en la con-servacin.

Sobre otros alcances que restringen la aplicabilidad delDecreto En cuanto a los servicios ambientales objeto de conside-racin , el ar culo 3 presenta la de nicin de los serviciosambientales asociados al recurso hdrico , mediante lacual se mencionan la regulacin hdrica y el control de laerosin y sedimentos, dejndose por fuera el servicio de

calidad hdrica. En varios de los casos de PSAH del PIC, elproblema asociado al recurso hdrico es la calidad micro-biolgica, y en menos medida el aporte de sedimentos ola de ciente capacidad de regulacin. De esta manera, laestreches del alcance de esta de nicin deja excluidosvarios esquemas de PSA en el pas. En relacin con los gastos asociados a los pagos por ser-vicios ambientales , el ar culo 13 plantea como elegiblesunas pocas opciones de inversin, en relacin al numero-so conjunto de ac vidades que demanda el desarrollo deun esquema de PSA. Por ejemplo, excluye todas las in-versiones que enen que ver con la implementacin delas ac vidades propias de PSA en campo tales como aisla-mientos y restauracin; ac vidades de socializacin yconcertacin con los propietarios de los predios; y ac vi-dades relacionadas con la operacin del esquema, inclu-yendo seguimiento y monitoreo.

4 Cuyo empo de transicin no espec ca el decreto. No obstante en reuniones con el equipo del MADS, han planteado un empo de 5 aos con-siderando lo establecido en el ar culo 9, numeral 2, literales b y c. Lo anterior, porque dependiendo del nmero de ha y el empo de aplicacindel incen vo, podra este alcanzar valores cercanos e incluso superiores al valor del predio, que de igual manera tendr que ser comprado poste-riormente .

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En este sen do, se puede interpretar que los recursosreglamentados por este Decreto solo seran aplicables alcomponente de pago del incen vo, dejando interrogan-tes sobre quien podra asumir los dems costos mencio-nados, sobre todo teniendo en cuenta que la par cipa-cin de otros actores queda altamente restringida comose ilustr anteriormente.

Cabe resaltar que los costos relacionados con el pago delincen vo comprenden el porcentaje menor de la inver-sin total requerida para la implementacin de un esque-ma de PSA. A manera de ilustracin, para el esquema dela Cuenca del Rio Cali, en una primera fase de interven-cin que considera recuperar reas de ribera y nacimien-

tos, se ha es mado un costo total de implementacin delinstrumento en 5 aos de $2.190.600.000 de pesos. Deeste valor, el 11 % corresponde al incen vo y el 89% res-tante corresponde a los costos de implementacin deopciones tcnicas y operacin del esquema.

Si bien, el pargrafo 4 establece que el MADS, los ins tu-tos de inves gacin y las Autoridades Ambientales

podrn en el marco de sus competencias, efectuar losaportes tcnicos, nancieros y opera vos requeridos parala consolidacin del instrumento de pago por servicios

ambientales y el desarrollo de proyectos derivados del mismo , queda la inquietud de que se en ende porconsolidacin del instrumento de PSA y los proyectosderivados, considerando todas las limitaciones que sehan mencionado a lo largo de este escrito respecto delalcance del instrumento de PSA que se plantea desdeeste Decreto.

Conclusiones La experiencia con las 10 inicia vas apoyadas desde el PICrevela que uno de los aspectos cruciales para el xito dela puesta en marcha concreta de estos instrumentos es laar culacin y concurrencia de diferentes fuentes de -nanciacin y la par cipacin de diferentes actores pbli-cos y privados, para que nalmente estos instrumentospuedan pasar de lo terico a ser una realidad en el terri-torio.

En este sen do, se reconoce la importancia del esfuerzode la presente administracin de concretar la esperadareglamentacin del ar culo 210 de la Ley 1450 de 2011que modi ca ar culo 111 de la Ley 99 de 1993. No obs-

tante del anlisis realizado se deriva la necesidad de colo-car en perspec va los alcances del Decreto 0953 a la luzde los verdaderos requerimientos para la implementa-cin de la tem ca de PSA en Colombia.

El hecho de que el PSA en el marco del Decreto 0953 seestablezca como una opcin transitoria y supeditada a lacompra del predio, es el aspecto ms sustancial de estare exin, por cuanto con esta condicin el alcance parasu aplicacin queda bsicamente circunscrito a la estrate-gia pblica de compra de predios. En este sen do, se ob-serva la urgente necesidad de que la ins tucionalidadpblica mejore los mecanismos y procedimientos jurdi-cos inherentes a los procesos de adquisicin de prediosque en la actualidad han evidenciado ser altamente ine -cientes e insu cientes para garan zar la conservacin delas reas de importancia para el abastecimiento del re-curso hdrico.

Se necesitar un mayor empo para que la experienciaque se derive de la aplicacin del Decreto por parte deotros actores y en contextos adicionales a los analizadosaqu, permita enriquecer el anlisis sobre su grado deaplicabilidad y funcionalidad en el territorio. Por ejemplo,surge el interrogante de cmo se abordar la situacin delos predios privados que se encuentran recibiendo el

incen vo a la conservacin en el marco de la OrdenanzaNo. 013 de 2010 de la Asamblea Departamental del De-partamento del Quindo, la cual busca garan zar la ofertadel servicio ambiental hdrico que abastece los acueduc-tos municipales mediante al pago de un incen vo con losrecursos derivados del 1% de los ingresos corrientes delDepartamento.

Finalmente, siguen vigentes las expecta vas de contarcon unos lineamientos del gobierno nacional para la im-plementacin de la tem ca de PSA en el pas y la pre-gunta que queda es si en el corto plazo se dar la volun-tad pol ca para abordar de manera plena y comprensivael tema de PSA en Colombia, tal que se generen las vasconcretas para que mediante el desarrollo de estos ins-trumentos se pueda ar cular de manera efec va la par -cipacin de los actores pblicos y privados en la conser-vacin.

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