ESAP Ensayo de Una Estructura Territorial

7/23/2019 ESAP Ensayo de Una Estructura Territorial

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REVISTA POLÉMICA - ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP18 P o l é m i c a

Fernando Galvis Gaitán *

Ensayo de una nueva estructura

Municipal, Departamentaly Territorial

Capítulo FCapítulo FCapítulo FCapítulo FCapítulo Final del Libro deinal del Libro deinal del Libro deinal del Libro deinal del Libro deFernando Galvis Gaitán,

El Municipio Colombiano.El Municipio Colombiano.El Municipio Colombiano.El Municipio Colombiano.El Municipio Colombiano.Introdución al DerechoIntrodución al DerechoIntrodución al DerechoIntrodución al DerechoIntrodución al Derecho

Urbanístico,Urbanístico,Urbanístico,Urbanístico,Urbanístico,Municipal y TMunicipal y TMunicipal y TMunicipal y TMunicipal y Territorialerritorialerritorialerritorialerritorial

del Siglo XXI,del Siglo XXI,del Siglo XXI,del Siglo XXI,del Siglo XXI,Editorial TEditorial TEditorial TEditorial TEditorial Temis, 2007emis, 2007emis, 2007emis, 2007emis, 2007

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Facultad de Pregrado 19

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361.361.361.361.361. Explicación liminar Explicación liminar Explicación liminar Explicación liminar Explicación liminar

A lo largo del libro hemos sacado conclusio-nes que consideramos válidas y que no es nece-sario repetir. Este capítulo tiene por objeto plan-tear y resolver una serie de interrogantes sobre elmunicipio, el departamento, la provincia y las en-

tidades territoriales colombianas.Lo primero que debemos hacer, si queremos

plantear bien el problema, es saber en qué con-siste una crisis municipal y territorial. En segun-do término, hay que comprobar histórica, socio-lógica y doctrinariamente la existencia de una cri-sis en nuestra organización municipal y territo-rial. En tercer lugar, se deben determinar las cau-sas de la crisis, y, finalmente, es necesario darlesolución, es decir, esbozar el tipo de organiza-ción municipal y territorial que, sin las fallas de laactual organización, contenga “los elementos quegaranticen su duración y solidez”1.

362. Definición de crisis municipal,362. Definición de crisis municipal,362. Definición de crisis municipal,362. Definición de crisis municipal,362. Definición de crisis municipal,departamental y territorialdepartamental y territorialdepartamental y territorialdepartamental y territorialdepartamental y territorial

En primer lugar, es preciso distinguir el muni-cipio de las leyes municipales: el municipio es elcuerpo social, las leyes son el vestido del munici-pio; el municipio es una realidad que existe inde-pendientemente de la voluntad del legislador, lasleyes son el resultado de la acción legislativa delCongreso; el municipio existe antes que el Esta-do, las leyes son la organización jurídica del mu-nicipio.

Si sociológicamente el municipio es una cosay para la ley es otra cosa, evidentemente hay unacrisis. Lo mismo pasaría en una sociedad de Es-tados que, como las Naciones Unidas, no reco-nociera como tales sino a aquellos que reunie-

ENSAYO DE UNA NUEVA ESTRUCTURA MUNICIPAL,DEPARTAMENTAL Y TERRITORIAL

ran una serie de requisitos, como, por ejemplo,determinado presupuesto, o un mínimo de habi-tantes.

Un departamento no es como un municipio,de creación natural, sino una creación del hom-bre, por medio de un código o de una ley. Es una

creación unicamente del derecho positivo, peroeso no quiere decir que deba ser una entidad depocas funciones trascendentales y ninguna distin-ción clara con lo que hace la nación, el munici-pio y las demás entidades territoriales.

Las provincias son de creación histórica o le-gal y debe haber correspondencia entre estas ylas leyes.

Un código de entidades territoriales o una leyde entidades territoriales tiene unos fines: el biencomún; el desarrollo humano; la defensa y la pro-tección de los derechos y los deberes humanos;el establecimiento pleno de la democracia repre-sentativa y participativa; la igualdad y la inclu-sión; la ausencia de discriminación; el ordena-miento del territorio y, en consecuencia, del urba-nismo; el establecimiento de una dirigencia polí-tica y una función pública de excelente calidad;un eficiente sistema de bienes e ingresos con suscorrespondientes gastos; una eficiente y capaci-tada policía; sistemas de planeación, coordina-ción, evaluación, estímulos, capacitación, bien-estar y promoción de sus empleados, de una ca-rrera adminstrativa; de unos órganos (alcaldía,

*****

11111

Profesor titular de cátedra de la ESAP.

LA PIRA, op. cit., págs. 201 y 202.




cabildo, personería, gobernación, asamblea, en-tidades descentralizadas, servicios públicos do-miciliarios y de otras entidades: educativas, de

salud, vivienda, recreación, circulación y tránsi-to; catastro, hacienda y tesorería, juzgados, bom-beros, policía, Registraduría, Procuraduría yPersonería; consejos metropolitanos, juntas me-tropolitanas, alcaldes metropolitanos, planeaciónmetropolitana, etc.); recursos financieros, fisca-les, humanos, de recursos naturales y del am-biente, para realizar los fines señalados; y en élse determinan las relaciones entre las entidadesmunicipales, departamentales y provinciales y lanación, igual que con las otras instituciones terri-toriales.

Si el código o la ley de entidades territoriales(que proponemos) quiere ser un vestido hecho ala medida, debe ajustarse a la estructura y a lasfinalidades del cuerpo social, es decir, del muni-cipio, del departamento, de la provincia y de lasdemás instituciones territoriales. En otras pala-bras: el orden jurídico debe estar de acuerdo conel orden social. Esta es, según L A PIRA , la ley deproporcionalidad. Cuando esta se viola, hay unacrisis institucional. En nuestro caso, cuando nose observa esta ley, hay una crisis municipal, de-

partamental, provincial y territorial.El problema consiste en fijar los objetivos, las

finalidades del municipio, el departamento y losotros organismos territoriales. En el fondo es elmismo problema del Estado y de la Constitución.Como sean los fines del Estado, así deben ser los

del municipio, el departamento y las demás insti-tuciones territoriales.

La determinación de los objetivos del Estado yde la Constitución depende de la visión del mun-do que tengamos. “Los conceptos políticos denuestra época son la transcripción de losordenamientos sociales de un cierto concepto de

la vida. Por eso se puede decir, además, que todapolítica se apoya necesariamente sobre una me-tafísica; aquella presupone siempre un conceptodeterminado sobre los máximos problemas delhombre”2.

Si seguimos a ROUSSEAU, sostendremos que “elhombre no es social y que la sociedad es fruto deun contrato al cual, por razones de utilidad, sesujetan los hombres a su pesar”3. Aceptar estatesis es relegar las entidades locales a un planomuy poco importante. El municipio, el departa-mento y las entidades territoriales al igual que elEstado, solo defenderán la vida, la honra y losbienes de los ciudadanos, es decir, instauraremosel municipio policía.

Si defendemos la cosmovisión de HEGEL o deM ARX , el hombre estará subordinado al Estado;afirmaremos entonces que el todo es superior ala parte, y en consecuencia concluiremos soste-niendo que la persona humana es el medio y lasociedad el fin. Dentro de esta concepción, elmunicipio, el departamento, la provincia, que son

LA PIRA, op. cit ., pág. 147.

LA PIRA, Examen de conciencia frente a la constituyente , BuenosAires, Ediciones Theoría, 1957, págs. 17 y 18.

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Sociológicamente existe un municipio cuandohay un conjunto de familias que habitanen un territorio y tienen necesidades comunesque trascienden la esfera de la familia




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órganos del Estado, crecerán desmesuradamen-te, sofocarán al hombre, le acabarán la libertad.ROUSSEAU, HEGEL y M ARX sostienen ideas erra-

das sobre el hombre y la sociedad. “El hombre—dice L A PIRA — es social, he aquí lo que se afir-ma contra la tesis individualista, y en esta afirma-ción la tesis socialista es verdadera; pero no obs-tante su sociabilidad, el hombre trasciende el cuer-po social del que es miembro. A causa de sunaturaleza espiritual y, por consiguiente,transtemporal, el hombre no es absorbido ínte-gramente en el vínculo social, sino que atraviesa

la sociedad y la supera. Por esta razón el hom-bre no es instrumento del cuerpo social sino, por el contrario, su fin.

”Si el hombre no fuese espiritual, la tesis tota-litaria estaría en lo justo: siendo el hombre unaparte del todo social, debe integralmente subor-dinarse al todo, porque la parte es para el todo yno el todo para la parte”4.

En síntesis: un código o ley de entidades terri-toriales, lo mismo que una Constitución, están

en crisis cuando no observan la ley de propor-cionalidad, esto es, cuando no guardan propor-ción con la real estructura del Estado, del mu-nicipio, del departamento y de los otros organis-mos territoriales.

Para saber si realmente existe una crisis terri-torial, municipal y departamental, es necesariocomprobar histórica, sociológica ydoctrinariamente la inobservancia de la ley de laproporcionalidad, es decir, se debe demostrar lafalta de proporción entre el orden jurídico y el

social. Vamos a probar que la ley municipal vi-gente (136 de 1994) y el Código Departamental(decr. 1222 de 1986), que son como el vestidodel municipio y del departamento están mal cor-tados y por tanto no les quedan bien a nuestrosmunicipios y departamentos. Vamos a realizar esta comprobación demostrando los puntos si-guientes: 1) la discrepancia existente entre la no-

ción sociológica y el concepto jurídico de lo quees el municipio; 2) la falta de proporción entre elorden social, en el que hay municipios urbanos yrurales, y el orden jurídico, en el que hay munici-pios y corregimientos; 3) la desproporción entre

los fines que persigue el municipio, según el or-denamiento legal de Colombia, y los que por naturaleza debe procurar el municipio; 4) la faltade proporción, desde hace varios siglos, entre elcambiante orden social y el orden jurídico muni-cipal estático: 5) la desproporción existente entrelas funciones que tienen los departamentos ennuestra Constitución y en el Código Departamen-tal con los que efectivamente cumplen; 6) la des-proporción entre las funciones, los recursos y losórganos de los departamentos con los que debe-rían tener; 7) la inocuidad de las provincias crea-

das en la Constitución y la realidad sociológica yadministrativa de ellas; 8) la desproporción entrelas regiones de la Carta y lo que deberían ser; 9)la desproporción entre los territorios indígenas conrespecto a su población y necesidades y tenden-cias desintegradoras y no integradoras de la na-ción colombiana.

363.363.363.363.363. Desproporción entre la nociónDesproporción entre la nociónDesproporción entre la nociónDesproporción entre la nociónDesproporción entre la nociónsociológica y el concepto jurídico de municipiosociológica y el concepto jurídico de municipiosociológica y el concepto jurídico de municipiosociológica y el concepto jurídico de municipiosociológica y el concepto jurídico de municipio

Sociológicamente existe un municipio cuando

hay un conjunto de familias que habitan en unterritorio y tienen necesidades comunes que tras-cienden la esfera de la familia, pero no llegan ala de otras entidades públicas superiores, a lasque están subordinadas en razón del bien comúndel Estado. De suerte que tan municipio es unavereda o un caserío, como las capitales de de-partamento.

Legalmente existe un municipio cuando con-curren las siguientes condiciones:

a) “Que el área del municipio propuesto ten-ga identidad, atendidas sus características natu-rales, sociales, económicas y culturales”.

LA PIRA, op. cit ., pág. 39.44444




b) Población. De por lo menos 14.000 habi-tantes y que el municipio o municipios de los cua-les se segrega quede cada uno con una pobla-ción no inferior a esa cantidad, “según certifica-ción detallada del Departamento Administrativo

Nacional de Estadística”.c) Rentas y contribuciones. “Ingresos ordina-rios anuales equivalentes a cinco mil (5000) sa-larios mínimos mensuales vigentes durante un pe-ríodo no inferior a cuatro años”.

d) Concepto de planeación departamental. Elorganismo departamental de planeación debeelaborar el estudio sobre la conveniencia econó-mica y social y la viabilidad de la nueva entidad,teniendo en cuenta su capacidad física, sus posi-bilidades económicas de infraestructura y su iden-tificación como área de desarrollo. Previamente

a la presentación del proyecto de ordenanza, elórgano de planeación departamental, debe ela-borar, de acuerdo con la metodología estableci-da por el Departamento Nacional de Planeación,el estudio sobre la conveniencia económica y so-cial de la iniciativa y la viabilidad de la nuevaentidad teniendo en cuenta sus posibilidades eco-nómicas, de infraestructura y su identificación (ley617 de 2000, art. 15). Además, el nuevo muni-cipio no debe contar con más de la tercera partedel territorio del municipio o municipios de losque se segrega y debe ser aprobado por mediode una consulta popular, previamente a la pre-sentación de la ordenanza a la asamblea depar-tamental o por un referendo con posterioridad ala aprobación.

Si existiera una ley que prescribiera que paraexistir legalmente la familia se necesita que estéconstituida por un cierto número de miembros,que el jefe de familia perciba determinados in-gresos y que la mayoría de sus componentes ha-gan una solicitud para que se reconozca jurídi-camente su existencia, nos encontraríamos anteuna situación irreal e injusta. ¿Qué razón habríapara dejar por fuera a las familias de ingresosreducidos? No la encontraremos; porque la fa-milia existe con altos o bajos ingresos, con solici-tud o sin ella.

Lo mismo sucede con el municipio. Existe conpocos habitantes o con muchos pobladores; conaltos o bajos ingresos; con una población dise-

minada en una extensa superficie, o con una queviva en un área reducida; con solicitud de la mi-tad de sus habitantes o sin ella. La ley puedeestablecer categorías de municipios con toda clasede requisitos para ingresar a dichas categorías;pero tan municipio es una aldea de mil habitan-tes, como la capital de la república, con más desiete millones de habitantes.

Aquí se encuentra la discordancia entre la rea-lidad social, en la que existe una variadísima gamade municipios, y la ley que no reconoce sino unos

pocos de estos municipios. No se observa la leyde proporcionalidad; la consecuencia es la crisisdel municipio.

Confirmemos nuestras afirmaciones con los si-guientes hechos. Según las estadísticas más com-pletas que se conocen, en el país hay 1.098 mu-nicipios, 1.799 corregimientos, 4.003 inspeccio-nes de policía y 1.749 caseríos. Según cálculosaproximados, hay 20.000 veredas y 8.000 ba-rrios5. Esto es, sin tener en cuenta los barrios,hay 28.649 entidades locales. De ellas solo 1.098son municipios en todo el sentido de la palabra.Es decir, solamente el 3,8 por ciento del total denuestras entidades locales son plenamente reco-nocidas por la ley y, por tanto, son personas jurí-dicas de derecho público, tienen autoridades yestán sujetas a lo estatuido en la ley municipal.

Los 1.799 corregimientos y las 4.003 inspec-ciones de policía se encuentran situados entre losmunicipios plenamente reconocidos por la ley ylas entidades locales que no gozan de ningúnestatuto jurídico (caseríos, aldeas y veredas).

Los corregimientos dependen del municipiodonde se encuentran situados, son creados por

Colombia Estadística 1990 , Bogotá, Dane, 1991, pág. 15.55555




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los cabildos cuando este tiene caseríos ruralesde alguna importancia y son administrados por una junta administradora local. La regulaciónlegal de los corregimientos se encuentra en po-cos artículos de la ley 136 de 1994. Es obvioque en pocos artículos es totalmente imposibleregular la situación jurídica de los 1.709

corregimientos que hay en el país.El 76 por ciento de las entidades locales de

Colombia está constituido por caseríos y vere-das, carecen de toda regulación jurídica y su exis-tencia no es reconocida por nuestra ley.

¿Realmente las veredas son municipios? Delos estudios sociológicos que se han hecho sobrelas veredas de Saucío (Chocontá) y Chambimbal(Buga), se puede colegir que las veredas reúnentodos los requisitos para ser municipios, esto es,tienen población con necesidades comunes, vi-ven en determinado territorio, tienen identidad yconciencia de grupo y se subordinan a entidadespúblicas superiores. Incluso hay un principio deautoridad en los comisarios veredales, nombra-dos por los alcaldes.

Las bases de la vereda, afirman V AUTIER y F ALS,“son las relaciones íntimas y frecuentes entre losmiembros, que ejercen autoridades en común,se ayudan mutuamente y crean lazos sociales queidentifican y perpetúan el grupo en el tiempo yen el espacio.

”Sobresalen entre estos lazos: la cercanía físi-ca de las casas y la necesidad del camino paradesplazarse a cumplir ciertas tareas agrícolas oviajar a la ciudad (Buga), lo cual lleva a contac-tos sociales; el uso del toponímico, pues los ha-bitantes se identifican como de la vereda de

Chambimbal; por el parentesco, pues muchas delas familias locales están relacionadas entre sí;por la religión, pues son católicos y participan

conjuntamente de las actividades religiosas; por la política, pues casi todos pertenecen a un solopartido; por sus pautas recreativas, pues poseentiendas, fondos o «kioscos» dentro de la vereda,a los cuales acuden en horas de esparcimiento;por la asistencia a las escuelas rurales que allí seencuentran; y por cierto grado de ayuda mutuaque se manifiesta en el préstamo de herramientasy utensilios”6.

Parece que el uso de toponímicos y los lazosde parentesco, lo mismo que la unidad religiosa

y política, las pautas recreativas, la asistencia alas escuelas rurales, el uso de unos mismos cami-nos y la ayuda mutua, son características comu-nes de todas las veredas de Colombia.Infortunadamente, la falta de estudios sobre lasveredas de los distintos departamentos del paísnos impide hacer generalizaciones sobre la situa-ción de tales comunidades en toda la nación.

De todo lo dicho se puede concluir que hayuna evidente desproporción entre el orden social,en el que existen veredas, caseríos y aldeas, y el

66666 VAUTIER, op. cit., pág. 20.




La ley municipal no reconoce entidades locales rurales,en las que se encuentran representadas las diversasformas de poblamiento.

orden jurídico, para el que tan solo existen muni-cipios y corregimientos.

364.364.364.364.364. FFFFFalta de proporción entre elalta de proporción entre elalta de proporción entre elalta de proporción entre elalta de proporción entre elorden social, en el que hay municipiosorden social, en el que hay municipiosorden social, en el que hay municipiosorden social, en el que hay municipiosorden social, en el que hay municipiosurbanos y rurales, y el orden jurídico, en elurbanos y rurales, y el orden jurídico, en elurbanos y rurales, y el orden jurídico, en elurbanos y rurales, y el orden jurídico, en elurbanos y rurales, y el orden jurídico, en elque hay municipios y corregimientosque hay municipios y corregimientosque hay municipios y corregimientosque hay municipios y corregimientosque hay municipios y corregimientos

Las formas de poblamiento que subsisten enColombia han determinado la existencia y lascaracterísticas de las distintas entidades localesdel país.

Es claro que si nuestra estructura municipalpasa por alto estas realidades habrá una crisis,porque, como hemos dicho tantas veces, el or-den jurídico no concordará con el orden social.

En primer término, distingamos los municipiosurbanos de las entidades locales rurales. Losmunicipios urbanos concentran la mayoría de supoblación, que vive de la industria y los servicios,en una superficie reducida que se divide en ba-rrios; los términos rurales tienen, generalmente,poca importancia.

Se puede observar, al estudiar el cuadro 1,sobre extensión y población de las capitales de-partamentales, que el número de habitantes quevive fuera de los núcleos urbanos aumenta, ge-neralmente, de acuerdo con la extensión del res-

pectivo municipio, y que cuando el área munici-pal es excesiva, muchas veces la población ruralsupera a la urbana.

Veamos algunos ejemplos: el 26,2 por cientode la población de Valledupar vive en los cam-pos; el 21 por ciento de la población de Riohachaes rural; el 13,7 por ciento de los habitantes de

Villavicencio habita en predios rurales; el 23,1 por ciento de la población de Montería (3.043 km2)vive en sus campos; y el 38,1 por ciento de loshabitantes de Quibdó (6.032 km2) vive fuera dela cabecera de la capital del Chocó.

En segundo lugar, es preciso reconocer tres for-mas de poblamiento rural, que reciben los nom-

bres de aldeas nucleadas, granjas dispersas y al-deas en línea. En las aldeas nucleadas los habi-tantes se concentran en un núcleo, en el que vi-ven y que abandonan para ir a trabajar en loscampos circundantes. En la forma de asentamien-to llamada de granjas dispersas, los campesinosviven en el mismo terreno que trabajan. En elsistema de aldeas en línea, la población vive a lavera de los caminos, o en las riberas de los ríos7.

En Colombia existen las tres formas de asenta-miento rural que hemos mencionado. El sistemade poblamiento en aldeas nucleadas predominaen el litoral Atlántico, donde “hay 915 pobladosque equivalen al 22,5% de los existentes en todala república”8, y donde, por ejemplo en el Atlánti-co, un 6,8 por ciento de la población total deldepartamento vive en localidades distintas de lascabeceras9.

La aldea en línea, según la antropóloga V IRGI-NIA GUTIÉRREZ DE PINEDA , es característica “de laszonas de avanzada colonización, donde una víamoderna o un camino, han abierto el paso a lasolas de inmigrantes, como ocurrió con el ferroca-rril Berrío-Medellín, o con la carretera al mar, de Antioquia, en años pasados; con los caminos que

Cfr. ORLANDO FALS BORDA, El hombre y la tierra en Boyacá , Bogotá,Edit. Antares, 1957, págs. 39-41; y V IRGINIA GUTIÉRREZ DE PINEDA,op. cit., págs. 14-16.

GUTIÉRREZ DE PINEDA, id., ibid ., pág. 15.

Colombia Estadística 1982 , Bogotá, Dane, 1982, págs. 44-109.

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penetran al Chocó, los que transmontan la ver-tiente occidental de la cordillera de este nombre,o los que están descendiendo hacia el orientecolombiano. [...]. En el Chocó y, en general, enel litoral del Pacífico, es donde este fenómeno esmás generalizado y típico”10.

Cuadro 1EXTENSIÓN Y POBLA EXTENSIÓN Y POBLA EXTENSIÓN Y POBLA EXTENSIÓN Y POBLA EXTENSIÓN Y POBLA CIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

DE LAS CAPITDE LAS CAPITDE LAS CAPITDE LAS CAPITDE LAS CAPIT ALES ALES ALES ALES ALESDE DEPDE DEPDE DEPDE DEPDE DEP AR AR AR AR ARTTTTT AMENT AMENT AMENT AMENT AMENTO EN 1997O EN 1997O EN 1997O EN 1997O EN 1997

Cap itales de Extens ión Cabece ras Resto de l Total

Departamento municipio

Arauca 1.785 42.026 17.779 61.590

Medellín 378 1.733.832 101.049 1.835.259

Barranquilla 166 1.087.406 3.212 1.090.784

Cartagena 570 681.668 65.722 747.960

Inírida 16.165 4.425 13.845 34.435

Leticia 3.695 19.177 10.868 33.740

Tunja 118 104.640 8.167 112.925

Manizales 477 320.145 25.394 346.016

Mitú 16.455 4.052 9.125 29.632

Mocoa 1.030 14.165 11.745 26.016

Popayán 464 186.889 20.811 208.164

Montería 3.043 235.356 73.150 311.549

Bogotá 1.605 2.845.361 16.552 2.863.518

Florencia 2.292 91.389 16.231 109.912Valledupar 5.084 220.228 57.988 283.300

Quibdó 6.032 73.837 48.534 128.403

Neiva 1.468 257.606 20.744 279.818

Puerto Carreño 12.409 5.976 5.476 23.861

Riohacha 5.020 85.850 23.624 109.976

San Andrés 24 41.153 15.008 56.185

Santa Marta 2.369 298.159 14.913 315.441

Villavicencio 1.328 234.479 37.639 273.446

Pasto 1.181 288.905 42.961 333.047

Cúcuta 1.098 511.689 26.437 539.224

Armenia 115 250.883 8.107 259.105

Pereira 702 332.472 69.437 402.611

Bucaramanga 154 467.631 4.830 472.615

Sincelejo 261 71.946 10.601 82.808Ibagué 1.439 371.274 28.564 401.277

Cali 552 1.809.054 38.122 1.847.718

Yopal 2.532 36.490 20.789 59.811

San José del

Guaviare 13.912 14.959 33.278 62.149

Fuente: División Política Administrativa de Colombia, Bogotá,Dane, 1997 págs. 265-287.

Las granjas dispersas predominan en la regiónandina de Colombia, donde se agrupan las dosterceras partes de la población del país. Este sis-tema tiene el inconveniente de dificultar la presta-ción de servicios públicos, ya que el costo de es-

tos se eleva enormemente cuando la poblaciónvive diseminada en grandes extensiones territo-riales. Será imposible realizar cualquier tipo detransformación en el campo colombiano mien-tras se desconozca el hecho sociológico de quela mayoría de nuestros habitantes rurales vivenen granjas dispersas.

La ley municipal no reconoce entidades loca-les rurales, en las que se encuentran representa-

das las diversas formas de poblamiento. Laley, a lo más, llega a permitir el reconoci-

miento de los corregimientos. Todas las de-más entidades locales caben dentro de unasola categoría: la de municipio. Con pocatécnica y con craso desconocimiento de larealidad se pretende distinguir entre variascategorías municipales en razón únicamentede la población y los ingresos.

En 1945 se le agregó a la Constitución elartículo 198, que prescribía: “La ley podráestablecer diversas categorías de municipiosde acuerdo con su población, recursos fis-

cales e importancia económica, y señalar dis-tinto régimen para su administración”. En1991, el artículo 320 de la Constitución in-trodujo pequeños cambios al establecer quese tendría en cuenta para clasificar los muni-cipios, además de la población, los recursosfiscales y la importancia económica, su si-tuación geográfica, y al señalar que habríadistinto régimen para su organización, go-bierno y administración. La ley 136 de 1994,modificada por la ley 617 de 2000 (art. 2º)clasificó los municipios, pero solo tuvo en

cuenta la población y los ingresos y omitiólos demás criterios y olvidó que la finalidadde la clasificación era determinar distinto ré-gimen para su organización, gobierno y ad-

1010101010 GUTIÉRREZ DE PINEDA, id., ibid ., pág. 16.




ministración y tan solo fijó consecuencias de me-nor importancia en razón de las distintas catego-rías (calidades de los personeros, creación decontralorías y de comunas y corregimientos, etc.).

¿Estará en crisis una organización municipalhecha para regular la situación de un 3,8 por ciento de todas las localidades colombianas?¿Habrá alguna proporción entre el orden social,en el que hay 1.799 corregimientos, 4.003 ins-pecciones de policía y 1.749 caseríos, y el ordenjurídico, que reglamenta solo los corregimientosen unos pocos artículos? ¿Podrá ser sólida unaestructura municipal que no reconoce la existen-cia del 76 por ciento de las entidades locales deColombia?

¿Será posible administrar bien un país sin dis-tinguir entre los municipios urbanos y los ruralesy sin establecer una buena clasificación de muni-cipios? La respuesta no puede ser otra: existerealmente crisis municipal.

La falta de reconocimiento legal de la mayo-ría de las entidades locales de Colombia, y nohaber distinguido la ley municipal entre munici-pios urbanos y rurales, ha causado directamentedos desproporciones de menor importancia.

La primera consiste en los términos rurales enlos municipios urbanos. Es evidente la diferenciaentre las grandes aglomeraciones urbanas y loscampos circunvecinos, donde la mayoría de lapoblación vive de la tierra. No se puede conce-bir una correcta administración en municipioscomo Cali, con 19.658 habitantes rurales, oIbagué, con 27.164 habitantes que viven fuerade su cabecera.

Es muy difícil para el alcalde y los demás ór-ganos municipales administrar correctamente los

552 kilómetros cuadrados de Cali, los 1.439 deIbagué, los 2.369 de Santa Marta o los 3.043de Montería.

Si el Código o la Ley de Entidades Territoria-les aceptara legalmente la existencia de todas lasentidades locales de Colombia, no existirían mu-nicipios con superficies tan extensas como las que

se pueden ver en el cuadro 3. El 29 por ciento delos municipios colombianos tiene una superficieque varía entre los 201 y los 500 kilómetros cua-

drados. Al estudiar el cuadro, vemos cómo el 28por ciento de nuestras municipalidades tienen másde 500 kilómetros cuadrados. De suerte que el57 por ciento de nuestros municipios tiene másde 200 kilómetros cuadrados de superficie. Fá-cilmente se comprende la dificultad de los admi-nistradores municipales para prestar buenos ser-vicios públicos.




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Departamento Total Cabecera Resto

Antioquia 4.919.619 3.439.311 1.480.308

Arauca 185.882 94.181 91.701

Atlántico 1.837.468 1.712.321 125.147

Bolívar 1.702.188 1.092.578 609.610

Boyacá 1.315.579 531.111 784.468

Caldas 1.030.062 638.174 391.888

Caquetá 367.898 158.952 208.946

Casanare 211.329 93.470 117.859

Cauca 1.127.678 391.934 735.744Cesar 827.219 499.996 327.223

Chocó 406.199 146.062 260.137

Córdoba 1.275.623 585.661 689.962

Cundinamarca 1.875.337 1.004.510 870.827

Guainía 28.478 4.425 24.053

Guaviare 97.602 23.037 74.565

Huila 843.798 488.001 355.797

Guajira 433.361 275.631 157.730

Meta 618.427 385.103 233.324

Nariño 1.443.671 594.578 849.093

Norte de

Santander 1.162.474 813.581 348.893

Putumayo 264.291 76.370 187.921

Quindío 495.212 412.581 82.631

Risaralda 844.184 617.766 226.418

San Andrés 61.040 42.949 18.091

Santander 1.811.741 1.209.793 601.948

Tolima 1.286.078 760.962 525.116

Valle del Cauca 3.736.090 3.133.470 602.620

Vaupés 24.671 4.885 19.786

Vichada 62.073 9.449 52.624

Cuadro 2POBLA POBLA POBLA POBLA POBLA CIÓN POR DEPCIÓN POR DEPCIÓN POR DEPCIÓN POR DEPCIÓN POR DEP AR AR AR AR ARTTTTT AMENT AMENT AMENT AMENT AMENTOS POS POS POS POS P ARA T ARA T ARA T ARA T ARA TOOOOOTTTTT AL AL AL AL AL

CABECERA Y RESTCABECERA Y RESTCABECERA Y RESTCABECERA Y RESTCABECERA Y RESTO EN 1997O EN 1997O EN 1997O EN 1997O EN 1997

Fuente: División Políticoadministrativo de Colombia,Bogotá, Dane 1997, págs. 26 -287.




La segunda desproporción es la falta de coin-cidencia existente, en muchos municipios, entrelos límites municipales reconocidos por nuestro

ordenamiento legal y las divisiones socio-geográ-ficas naturales. Tabio es un magnífico ejemplode esta discordancia entre el orden legal y la rea-lidad social. En este municipio, los habitantes dela vereda Llano Grande, ubicada al norte del cas-co de la población, asisten a misa, hacen su mer-cado y venden sus productos en Zipaquirá; sinembargo, en sus asuntos judiciales, religiosos yeducativos, dependen de Tabio. El núcleo de estapoblación se encuentra a cuatro horas, a pie, dellugar donde viven los habitantes de Llano Gran-de, y no hay buenos medios de transporte. Es,por tanto, muy lógico que los habitantes del mu-

nicipio natural de Llano Grande prefieran ir aZipaquirá, municipio más cercano que Tabio.

365.365.365.365.365. Desproporción entre las funcionesDesproporción entre las funcionesDesproporción entre las funcionesDesproporción entre las funcionesDesproporción entre las funcionesdel municipio, según eldel municipio, según eldel municipio, según eldel municipio, según eldel municipio, según el ordenamiento legalordenamiento legalordenamiento legalordenamiento legalordenamiento legalde Colombia, y las que por naturaleza debede Colombia, y las que por naturaleza debede Colombia, y las que por naturaleza debede Colombia, y las que por naturaleza debede Colombia, y las que por naturaleza debeprocurar el municipioprocurar el municipioprocurar el municipioprocurar el municipioprocurar el municipio

Según la Carta, los municipios prestan servi-cios públicos, construyen obras, ordenan el desa-rrollo del territorio, promueven la participacióncomunitaria y el mejoramiento social y cultural desus habitantes. Estas funciones son muy impor-tantes y las deben desempeñar, pero deben cum-plir funciones económicas sin las cuales se redu-ce su papel. Se podría pensar que si el municipiotiene como función el mejoramiento social y cul-tural de sus habitantes, dentro de ella están lasfunciones económicas; pero son pocos los muni-cipios que generan empleo, propician empresas,

tienen parques industriales y destinan recursos desu presupuesto para que los particulares en so-ciedades de economía mixta establezcan empre-sas, cooperativas y asociaciones. El municipiotiene que estar en crisis si hay altas tasas de des-empleo y si la organización municipal es ajena aesta situación. Con poco empleo y escasas em-presas que lo suministren y sin estímulo de las or-ganizaciones económicas, el municipio está encrisis porque hay desproporción entre el ordensocial y el legal que ignora las necesidades eco-nómicas de sus habitantes.

¿Qué pueden hacer las autoridades de unmunicipio rural para luchar, por ejemplo, contrael desempleo, la miseria o los desastres natura-les? Si los precios de los productos agrícolas ba-jan y los campesinos se arruinan, ¿qué puedenhacer las autoridades municipales? La respuestano puede ser más desconsoladora: las autorida-

des municipales permanecen cruzadas de brazosfrente al desempleo, la miseria o las plagas.

En los tiempos coloniales había ejidos o terre-nos de la comunidad; resguardos para proteger a los indígenas; pósitos para “prevenir los malesocasionados por la pérdida de las cosechas, oalguna calamidad pública” y alhóndigas paracontrolar el mercado de cereales e impedir la la-bor de los acaparadores y la formación del lla-mado mercado negro11.

No se trata de que vuelvan a existir ejidos, res-

guardos, pósitos y alhóndigas. Esto sería absur-do e imposible, pero no es justo que la produc-ción agrícola siga sujeta a las fuerzas ciegas de laoferta y la demanda, ni que la miseria haga su

1111111111 D’ACOSTA Y ESQUIVEL, op. cit., págs. 79-81.

En los tiempos coloniales había ejidos o terrenosde la comunidad; resguardos para proteger a los indígenas;pósitos para “prevenir los males ocasionados por la pérdidade las cosechas, o alguna calamidad pública”




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agosto en tantas y tantas veredas del país, ni queel desempleo sea un mal contra el que el munici-pio no pueda hacer nada.

También hay desproporción entre lo social ylo legal si los servicios públicos domiciliarios nocubren al ciento por ciento de la población, comosucede en Colombia. Lo mismo ocurre si el or-denamiento territorial que se hace por medio delurbanismo y el derecho urbanístico permite el caosy el desorden por incuria, corrupción, mala apli-cación de las normas y predominio de los intere-ses particulares sobre los generales.

Cuadro 3EXTENSIÓN DE LEXTENSIÓN DE LEXTENSIÓN DE LEXTENSIÓN DE LEXTENSIÓN DE LOS MUNICIPIOSOS MUNICIPIOSOS MUNICIPIOSOS MUNICIPIOSOS MUNICIPIOS

DE COLDE COLDE COLDE COLDE COLOMBIA OMBIA OMBIA OMBIA OMBIA

Número Porcentajede municipios

Municipios de 1 a 50 km2 34

Municipios de 51 a 100 km2 89 ___

Total de municipios pequeños

(de 1 a 100 km2) 123 17,8%

Municipios de 101 a 200 km2

172 ___ Total de municipios medianos(de 101 a 200 km2) 172 25,2%

Municipios de 201 a 300 km 2 101

Municipios de 301 a 500 km 2 100 ___

Total de municipios grandes

(de 201 a 500 km2) 201 29%

Municipios de 501 a 700 km 2 47

Municipios de 701 a 1.000 km 2 55

Municipios de 1.001 a 2.000 km 2 41



Municipios de más de 4.000 km 2 14

Total de municipios de gran extensión 195 28% ___

Totales 691 100%

Fuente: C AMACHO, op. cit., págs. 127-147.Los servicios públicos municipales no tienencubrimiento total, como se demuestra en elcuadro 4.




Cuadro 4COBERCOBERCOBERCOBERCOBERTURA DE SERVICIOSTURA DE SERVICIOSTURA DE SERVICIOSTURA DE SERVICIOSTURA DE SERVICIOS

PÚBLICOS MUNICIPPÚBLICOS MUNICIPPÚBLICOS MUNICIPPÚBLICOS MUNICIPPÚBLICOS MUNICIP ALES EN 1998 ALES EN 1998 ALES EN 1998 ALES EN 1998 ALES EN 1998

Clase de servicio Porcentaje

Acueducto:

Grandes ciudades 94,39

Capitales departamentales 89,65

Cabeceras municipales 88,75

Promedio nacional ponderado 90,93

Alcantarillado:

Grandes ciudades 91,45

Capitales departamentales 78,90

Cabeceras municipales 74,71

Promedio nacional ponderado 81,69

Fuente: “Supercifras”, en Superintendencia de Servicios Públicos,en Revista núm.3, Bogotá, 2000, págs.154 y 182.

En cuanto a telefonía, había en 1999 16 telé-fonos por cada cien habitantes, guarismo que re-sulta hoy dramáticamente modificado si se tieneen cuenta la inserción de la telefonía movil.

366.366.366.366.366. LLLLLa secular desproporción entrea secular desproporción entrea secular desproporción entrea secular desproporción entrea secular desproporción entre

el cambiante y dinámico ordenel cambiante y dinámico ordenel cambiante y dinámico ordenel cambiante y dinámico ordenel cambiante y dinámico ordensocial y el orden jurídico estáticosocial y el orden jurídico estáticosocial y el orden jurídico estáticosocial y el orden jurídico estáticosocial y el orden jurídico estático

En Colombia el régimen político es centralis-ta. El Congreso legisla para todo el país; el po-der judicial aplica las mismas leyes en toda lanación; el presidente tiene influencia en todo elpaís y de él se espera la solución de todos losproblemas. Esto significa que nuestro sistema degobierno es de un gran centralismo.

Con un régimen centralista o con uno federa-

lista se pueden conseguir el progreso, la cultura,el bienestar y el desarrollo de un pueblo. El he-cho de que exista uno u otro sistema depende deprecisas circunstancias históricas y sociológicas.Si se busca unir lo que antes estaba separado, elrégimen adecuado es el federal; tal es el caso deEstados Unidos. Mas si un país siempre ha sidounitario, implantar el federalismo de un momen-

to a otro es un error. Esto se hizo enColombia con el ánimo de copiar aEstados Unidos, que se habíaindependizado 40 años antes que no-sotros y cuyo auge era notorio gra-cias a los intereses caudillistas de loshabitantes de las provincias que que-rían gobernarse, a riesgo de perder la independencia, como efectivamen-te lo consiguieron en 1816. Soloquien ha debido ser el libertador deColombia, don Antonio Nariño, tuvo

la visión del estadista y luchó por mantener el unitarismo, en contra delmismo Bolívar y de los jefes provin-

ciales que se apoyaban en las genialidades deeste. La lamentable época de la Patria Boba, consus guerras, Constituciones y legislaciones hicie-ron imposible la vida de la nación.

A través de su historia, Colombia ha sido unpaís organizado y gobernado, la mayor parte desu historia, en forma centralista o unitaria. Lo fueen la época colonial, siguió siéndolo en los tiem-

pos republicanos, con esporádicas épocas defederalismo, cuando algunas Constituciones,como la de 1863 (conocida como la de Rionegro),por un corto período, establecieron el federalismo;lo volvió a ser a partir de la Constitución de 1886y lo reafirmó, una vez más, en la Carta de 1991.

El proceso de centralismo agobiante se ha-bría atenuado si en las etapas federalistas no sehubieran cometido tantos excesos, costosos erro-res y garrafales, despropósitos, como los de per-mitir el libre comercio de armas y los ejércitos pro-

pios de cada estado. Deja un amargo sabor elcaos que se apoderó de Colombia en las épocasfederalistas con sus innumerables guerras civiles,con las tristes secuelas de muertos, desolación ymiseria. Un país que vio detenido por muchosaños su progreso; eso sucedió en Colombia enlos sombríos períodos del federalismo.




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La situación ha cambiado. Los colombianosparecen haberle perdido el miedo al federalismodel siglo pasado, y si hoy no se vuelven a come-ter los mismos errores de 1863 se podría conver-tir Colombia gradualmente en Estado federal.

Creemos que antes de convertirnos en régi-

men federal sería mejor hacer una reforma a fon-do de los departamentos para fortalecerlos y paraque actuaran como coordinadores y planifica-dores trabajando conjuntamente con las provin-cias históricas y legales y con los municipios, confunciones ejecutoras. El Estado determinaría laspolíticas nacionales y se concentraría en las fun-ciones de interés nacional, actuando, como loseñalamos en el título I, como Estado en red.

Bien sea que el régimen de gobierno sea cen-tralista o federalista, se debe reconocer la exis-tencia de sociedades naturales, como el munici-pio. Pero no basta con el solo reconocimiento;el municipio, como la familia, tiene ciertas facul-tades naturales y su propia personalidad, que nose pueden desconocer.

Como en los tiempos coloniales, el centralis-mo existente en Colombia se basa en la burocra-cia, en la desconfianza para con los funcionariosmunicipales y en una legislación casuista, profu-sa, uniformista y minuciosamente reglamentaria.

A) A) A) A) A) BurocraciaBurocraciaBurocraciaBurocraciaBurocracia

En 1957 había 30.592 empleados munici-pales; en 1958 esta cifra había pasado a ser de32.110 empleados, y en 1959 llegó a ser de35.807 el número de personas que trabajabanen nuestros municipios. Es decir, en dos años laburocracia aumentó en 5.212 empleados, es

decir, tuvo un crecimiento aproximado de un 17por ciento12. En 1976 había 69.535 empleadosdepartamentales y 40.314 empleados municipa-

les13.

B)B)B)B)B) DesconfianzaDesconfianzaDesconfianzaDesconfianzaDesconfianza

La desconfianza que las entidades superiorestienen en la organización municipal se manifiestaen la intervención de las asambleas y los gober-nadores, y en la injerencia de organismos depar-tamentales y nacionales. Todos los acuerdos delos cabildos y los decretos de los alcaldes estánsujetos a revisión del gobernador, y algunascontralorías departamentales vigilan los munici-

pios.

C)C)C)C)C) LLLLLegislación casuista, profusa, uniformistaegislación casuista, profusa, uniformistaegislación casuista, profusa, uniformistaegislación casuista, profusa, uniformistaegislación casuista, profusa, uniformista y minuciosamente reglamentaria y minuciosamente reglamentaria y minuciosamente reglamentaria y minuciosamente reglamentaria y minuciosamente reglamentaria

En 33 años (1913-1946), el Código Munici-pal fue modificado por 105 leyes y 50 decretos,que por lo general regulaban casos concretos,como el de Bogotá y las capitales departamenta-les. Después de la promulgación del CódigoMunicipal (ley 4ª de 1913), profusamente modi-ficado, se expidió una compilación de normas

municipales (decr. 1333 de 1986), varias leyes ydecretos y por último la ley 136 de 1994. Des-

1212121212 Estadísticas fiscales , op. cit., págs. 512 y 513.

MANUEL JOSÉ CÁRDENAS, Reforma del régimen departamental y municipal , Bogotá, Edit. Desarrollo, 1978, pág. 30.

1313131313




pués de esta ley se ha modificado la organizaciónmunicipal por medio de siete actos legislativos,63 leyes y 102 decretos e innumerables resolu-

ciones y circulares del Banco de la República, laSuperintendencia de Servicios Públicos, laSuperintendencia Bancaria, la Contaduría Gene-ral de la Nación, la DIAN, los ministerios del Inte-rior de Hacienda, Protección Social y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Una prueba másde esta profusión normativa se refleja en el librode Legis sobre el régimen jurídico de la adminis-tración municipal, que tiene casi mil páginas. Talexplosión legal hace muy difícil el estudio del ré-gimen jurídico municipal y urbanístico.

La tendencia uniformista se manifiesta, princi-palmente, en el hecho de que tanto las grandescapitales como las poblaciones pequeñas tienenen esencia las mismas instituciones e idénticas fun-ciones. Muchos municipios colombianos depen-den en muy buena parte de la nación y, a veces,del departamento para la solución de sus propiosproblemas.

D)D)D)D)D) Caos en el mapa administrativoCaos en el mapa administrativoCaos en el mapa administrativoCaos en el mapa administrativoCaos en el mapa administrativode Colombiade Colombiade Colombiade Colombiade Colombia

El centralismo ha conducido al caos de la ad-ministración pública de Colombia. Así, el mapaadministrativo del país es lo más confuso que sepuede imaginar. Todas las instituciones y órga-nos, tanto departamentales como nacionales, hanhecho su propia división regional, sin tener encuenta las divisiones hechas por las otras institu-ciones.

Es incuestionable que la situación social, eco-nómica y política de Colombia en el siglo XXI estotalmente distinta de la que imperaba en la NuevaGranada en los siglos XVI y XVII. En sus cuatro si-glos de vida, nuestra organización municipal hasido modificada en algunas cosas sustanciales

como la elección de alcaldes, la consulta popu-lar y la devolución de funciones a los municipios;pero los presupuestos de gobierno, las institucio-nes y las funciones de los organismos municipa-les son, en líneas generales, los mismos de laColonia. Así surge la desproporción entre el or-den social, que ha cambiado en forma muy nota-ble, y el orden jurídico estático, en lo fundamen-tal desde hace varios siglos.

367.367.367.367.367. LLLLLa desproporción de las funcionesa desproporción de las funcionesa desproporción de las funcionesa desproporción de las funcionesa desproporción de las funcionesdepartamentales en la Constitución y endepartamentales en la Constitución y endepartamentales en la Constitución y endepartamentales en la Constitución y endepartamentales en la Constitución y en

elCódigo Departamental con las que efectiva-elCódigo Departamental con las que efectiva-elCódigo Departamental con las que efectiva-elCódigo Departamental con las que efectiva-elCódigo Departamental con las que efectiva-mente cumplenmente cumplenmente cumplenmente cumplenmente cumplen

El departamento tiene funciones (Const. Pol.,art. 298) de planificación y promoción del desa-rrollo económico y social, de coordinación, decomplementaridad de la acción municipal, deintermediación entre la nación y los municipios yde prestación de los servicios que determinen laConstitución y las leyes. Según el Código Depar-tamental (art. 7º), les corresponde: “a) participar en la elaboración de los planes y programas na-cionales de desarrollo económico y social y deobras públicas y coordinar la ejecución de losmismos; b) cumplir funciones y prestar serviciosnacionales o coordinar su cumplimiento y pres-tación en las condiciones en las que les sean de-legadas y los contratos o convenios que celebre;c) promover y ejecutar actividades económicas queinteresen a su desarrollo y al bienestar de sus ha-bitantes; d) prestar asistencia administrativa, téc-

El Código Departamental es una colcha de retazos,fruto de la compilación de normas hecha en 1986.

Actualmente el Código está desactualizado y es preciso regular íntegramente la materia.




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nica y financiera a los municipios, promover sudesarrollo y ejercer sobre ellos tutela; e) colabo-rar con las entidades competentes en la ejecu-ción de las tareas necesarias para la conserva-ción del medio ambiente y disponer lo que re-quiera la adecuada preservación de los recursosnaturales”.

Es cuestionable la tutela que ejercen los de-partamentos sobre los municipios, similar a la delos padres sobre los hijos; los municipios no de-penden de los departamentos: se autogobiernan

y autoadministran y no tiene sentido que los ac-tos de los alcaldes y los concejos sean revisadospor el gobernador (ib., art. 305, núm. 10), pueseso supone desconfianza y se basa en la idea deautoridades irresponsables; esto puede suceder en muchos casos, pero no en la totalidad. Ade-más, la revisión sirve para enviarlos al tribunalcompetente para que decida sobre suinconstitucionalidad o ilegalidad, acto que pue-de ejercer cualquier ciudadano.

El Código Departamental es una colcha de

retazos, fruto de la compilación de normas he-cha en 1986. Actualmente el Código estádesactualizado y es preciso regular íntegramentela materia.

Los departamentos, como entidades interme-dias entre la nación y los municipios, garantizanla calidad y el acceso de todas las personas a losservicios públicos cuando quiera que los munici-pios o la nación no lo hagan, según el caso. Además, el departamento debe ser integrador yplanificador. En cuanto a lo primero, varios de-

partamentos son desintegradores, fomentan elcentralismo de las autoridades departamentales,enfrentan municipios, apoyan la prestación deservicios y los prestan subsidiariamente en aque-llos municipios de sus afectos por haber votadopor el gobernador, por ser de los que eligieron lamayoría de los diputados o por razones fútilesque no se deberían esgrimir. En cuanto a la pla-

nificación, muchos departamentos tienen planesque son programas de buenos deseos, que noson puestos en práctica.

Aunque es mucho lo que se ha mejorado, aún

hay un gran trecho por recorrer en materia decobertura total en educación, salud, vivienda, in-fraestructura vial y desarrollo, incluso en los de-partamentos más adelantados, comoCundinamarca. Como afirma A LBERTO

M ALDONADO: “la pobreza ha continuado disminu-yendo, en especial en los departamentos máspobres; las coberturas de educación aumentarony la relación alumno-docente se mantuvo y losindicadores de salud también mejoraron [...] Laactividad de la gran mayoría de los departamen-tos en sectores diferentes a salud y educación es

precaria. Además de estos sectores, se destacala inversión en infraestructura vial y en agua po-table y saneamiento básico y social. En promo-ción del desarrollo económico, la inversión es muyreducida”14. También ha disminuido la pobreza,pero los departamentos han estado en crisis fis-cal, han aumentado los gastos de inversión y sehan presentado gastos excesivos en la adminis-tración central, asambleas y contralorías. “Losprincipales problemas estructurales son el atrasoeconómico de muchas regiones, que determinalas condiciones de vida y la propia capacidad de

generación de recursos para el sector público y laviolencia y presión de los grupos armados quelimita la gobernabilidad en varias regiones delpaís”, junto con deficiencia en gestión y en políti-cas públicas15.

ALBERTO MALDONADO, “Existe una política pública sobre eldepartamento”, en Crisis y futuro de los departamentos en Colombia , op. cit., págs. 273 y 274.

Ibid ., pág. 275.1515151515

1414141414




368.368.368.368.368. LLLLLa desproporción entre los recursosa desproporción entre los recursosa desproporción entre los recursosa desproporción entre los recursosa desproporción entre los recursosy los órganos de los departamentos y los quey los órganos de los departamentos y los quey los órganos de los departamentos y los quey los órganos de los departamentos y los quey los órganos de los departamentos y los quedeberían tener deberían tener deberían tener deberían tener deberían tener

Los departamentos deberían tener como fun-

ciones centrales garantizar la prestación de servi-cios a los habitantes de su jurisdicción, que es lorealmente importante; ser un puente integrador de la nación y verdaderos planeadores del desa-rrollo y de que este sea una realidad y ser noelaboradores de planes que se quedan escritos yde limitados índices de crecimiento económico ydesarrollo socioeconómico y humano.

Los recursos provienen de algunos impuestos,del situado fiscal, de los préstamos y, a veces, dela ayuda internacional. Estos recursos deberían

ser más importantes, dada la magnitud de la po-breza, la ineficiente prestación de algunos servi-cios, la falta de cobertura en educación, salud,vivienda, infraestructura vial y de la poca inciden-cia en el desarrollo.

No solo los recursos son insuficientes sino quehay mala gestión de ellos, corrupción que se que-da con parte de los ingresos departamentales, malgobierno de algunos gobernadores y mala ges-tión administrativa de algunos gerentes o directo-res de entidades descentralizadas, politiquería y

prevalencia de los intereses partidistas, de grupoy personales sobre los generales.

En cuanto a los órganos, las asambleas, conreducidas funciones, mucha politiquería y enor-mes gastos de funcionamiento, son de granineficiencia, pues muchas veces ni siquiera cum-plen con representar los intereses provinciales ymunicipales, sino que son fuentes de algunos di-putados para enriquecerse y para pasar con to-das sus mañas, resabios y corruptela a la Cáma-ra de Representantes o al Senado de la Repúbli-

ca.La simple elección de gobernadores no ga-

rantiza la eficiencia de estos importantes funcio-narios. Estos deberían ser personas de gran pre-paración en administración pública, con buenaexperiencia en la gestión pública; honrados, ciu-

dadanos que honren su palabra y la cumplan,trabajadores eficientes y emprendedores.

Las contralorías muchas veces han sido tradi-cionales nidos burocráticos y clientelistas de granineficiencia.

Las entidades descentralizadas adolecen, lasmás de las veces, de falta de buena gestión; su-fren de corrupción, clientelismo y nepotismo y sueficiencia deja mucho que desear. Estas entida-des —las peores son, con frecuencia, las licore-

ras, las loterías y las beneficencias— deberían re-formarse a fondo y no ser lastres para el desarro-llo.

Por lo expuesto se ve que hay desproporciónentre funciones, recursos y órganos departamen-tales con los que necesita la población.

369.369.369.369.369. Inocuidad de las provincias creadasInocuidad de las provincias creadasInocuidad de las provincias creadasInocuidad de las provincias creadasInocuidad de las provincias creadasen la Constituciónen la Constituciónen la Constituciónen la Constituciónen la Constitución y la realidad sociológica dey la realidad sociológica dey la realidad sociológica dey la realidad sociológica dey la realidad sociológica deellasellasellasellasellas

Las provincias creadas por el artículo 321 dela Constitución son una asociación de municipiosde rango constitucional a los que les pueden de-legar funciones la nación o el departamento y cuyoestatuto básico de funcionamiento lo determina-rá la ley de ordenamiento territorial. En vez deprovincias, la Carta hubiera podido mencionar asociación de municipios, que se consagró; aun-que, es bueno recordarlo, no era necesario ha-cerlo en la Carta.

Las provincias tienen existencia milenaria. Se

originaron en Roma, las hubo en España y lasheredamos hace 500 años, como una de las ins-tituciones que implantaron los españoles en Amé-rica. Nos parece grave error tratarlas en un artí-culo de la Constitución y olvidar su existencia cen-tenaria y su importancia histórica en nuestra pa-tria. Es una normativa inocua decir quién tieneiniciativa para su creación y que las asambleas y




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los concejos les darán un porcentaje de sus in-gresos.

Distinguir entre provincias históricas y de re-ciente creación legal y esperar que sean impor-tantes para nuestra organización territorial, conlo poco que se dice, es un ejercicio inútil; ahí

está la desproporción entre un artículo inocuo yuna realidad y necesidad de darles importanciaa las provincias que han existido en nuestra pa-tria y que podrían ser órganos garantes oejecutores, en unión con los municipios, de ser-vicios y obras de interés provincial con econo-mías de escala, eficiencia y honradez.

Por lo demás, creemos que las provincias his-tóricas no son creadas por la Constitución ni laley, sino que apenas esta las reconoce y que por tanto es inocuo el artículo 321 supremo. Es in-útil el artículo; porque no solo no dice casi nada,sino que no era necesario consignarlo en la Cons-titución; por tanto, creemos que existe despro-porción entre el orden social, en el que existenprovincias, y el orden legal, que pretende crear-las.

370.370.370.370.370. Desproporción entre los territoriosDesproporción entre los territoriosDesproporción entre los territoriosDesproporción entre los territoriosDesproporción entre los territoriosindígenas, población y necesidades y las ten-indígenas, población y necesidades y las ten-indígenas, población y necesidades y las ten-indígenas, población y necesidades y las ten-indígenas, población y necesidades y las ten-dencias desintegradoras de la nacióndencias desintegradoras de la nacióndencias desintegradoras de la nacióndencias desintegradoras de la nacióndencias desintegradoras de la nación c o l o m -c o l o m -c o l o m -c o l o m -c o l o m -biana.biana.biana.biana.biana.

Los territorios indígenas reconocen con acier-to la existencia de poblaciones de aborígenes conlenguaje, costumbres, creencias, instituciones ynecesidades, pero se mantienen los resguardosindígenas. En estricta lógica, no se debería, comolo hace la Carta, mantener los resguardos (art.329), las comunidades indígenas (arts. 171 y329), los pueblos (arts. 96 y 246) y los territoriosindígenas. Debería existir una sola entidad que

los agrupara a todos en territorios indígenas (arts.329 y 330) y limitar a lo necesario para sus po-blaciones la tierra que disfrutan. En nuestra opi-

nión, dejar la posibilidad de aumentar ilimitada-mente las tierras indígenas no es bueno para ellosni para el resto de los colombianos. Para ellos,porque la Tierra está al servicio de las personas yno se puede dejar inhóspita, inculta, porque enella “moran los antepasados”.

Con ese criterio no se habría poblado la Tie-rra, porque en ella habitan los ascendientes delos seres humanos, y los vivos no podrían vivir sino en una mínima porción de ella. Para loscolombianos, porque no es lógico ni conveniente

para los pobres y los desplazados no poder culti-var, ni tener ganado, ni explotar los recursos norenovables de gran parte del territorio colombia-no porque son tierras indígenas. El desarrollo nose puede detener y este se caracteriza entre otrasrazones por una pésima utilización de los recur-sos naturales. Claro está que hay que preservar la selva, los bosques, las riberas de los ríos, lasfuentes de agua, la biodiversidad, pero de talmanera que no se vaya contra la población quepuede vivir de una racional y adecuada explota-ción de los recursos no renovables. Ahí encon-

tramos la desproporción existente entre el ordensocial, con indígenas, y el orden legal, que reco-noce resguardos, comunidades, pueblos y terri-torios indígenas y que les da ilimitado manejo demillones de hectáreas.

También hay desproporción entre el orden le-gal, que exige para crear territorios indígenas con-




No se crea que cuando hablamos de un código deentidades territoriales y de un código de urbanismoreducimos nuestra solución a un problema legal

cepto previo de la Comisión de OrdenamientoTerritorial, y el orden social, en el que existen losindígenas. Esta Comisión, por haber sido creada

por el artículo 38 transitorio de la Carta, dejó deexistir hace más de 12 años y no ha sido revividapor acto legislativo. Es decir, no se pueden crear legalmente los territorios indígenas. Ahí está ladesproporción.

Una clara desproporción se encuentra entrelos aborígenes y el resto de los colombianos cuan-do aquellos pretenden imponerles su peculiar modo de vida y sus creencias sobre la madre Tie-rra a los demás colombianos con solicitudes im-posibles de cumplir: devolverles las tierras que

tenían en el siglo XV e indemnizarlos económica-mente con multimillonarias sumas por los dañoscausados por los conquistadores y por colonosinescrupulosos, unos y otros violadores de losderechos humanos.

¿Qué sucede cuando no hay una comunidadhomogénea de indígenas, pues aunque estos sonmayoría, existen otros colombianos? No está pre-vista la solución. ¿Tendrán que irse? ¿Deberánsometerse a las leyes y autoridades indígenas? Loscolombianos que no son indios, ¿tienen derechos

en los territorios, comunidades y pueblos indíge-nas? ¿El presidente de la república, los ministros,los directores de departamento administrativo yde las entidades descentralizadas de todos los ni-veles, los gobernadores, diputados, concejales,secretarios de despacho, alcaldes, concejales ysecretarios de gabinete y demás autoridades mu-nicipales, tienen alguna autoridad sobre los indí-

genas, o los territorios indígenas son repúblicasindependientes?

Teniendo en cuenta que los indígenas son unmínimo porcentaje de la población del país, ape-nas cercano al 1,5 por ciento, ¿pueden tener, sinir contra el derecho a la igualdad, más derechosque el resto de los colombianos, sobre todo los

más desposeidos, y pocos o ningunos deberes?No nos parece conveniente ni necesario en-

tregarles más tierras del departamento del Cauca,por ejemplo, a los aborígenes que hoy son due-ños de más de la mitad de las tierras de este de-partamento sin que su población requiera tantashectáreas.

Creemos que aunque sea legítima la existen-cia de entidades territoriales indígenas, se debenevitar las tendencias desintegradoras de algunaspocas tribus y hacer prevalecer la unidad y la in-tegración nacional, la resolución pacífica de con-flictos, el Estado de derecho y social de derecho yel principio de legalidad. Si no se hace así, ha-brá desproporción entre los territorios indígenas,poco habitados y escasamente desarrollados, connotables carencias educativas y de salud, y lanación colombiana, que busca la integración, laconcertación y la conciliación de sus diferencias.

Hay otras desproporciones como la gran can-tidad de inhabilidades e incompatibilidades y suinocuidad frente a la corrupción y la despropor-ción entre la estructura departamental y munici-pal y el buen gobierno.

371.371.371.371.371. Causas de la crisis municipal,Causas de la crisis municipal,Causas de la crisis municipal,Causas de la crisis municipal,Causas de la crisis municipal,departamental y territorialdepartamental y territorialdepartamental y territorialdepartamental y territorialdepartamental y territorial

La causa fundamental de la crisis municipal,departamental y territorial se encuentra en la in-




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observancia de la ley de la proporcionalidad, puesla estructura municipal, departamental y territo-rial de Colombia ha sido edificada sobre basesequivocadas.

Según la ley municipal, el hombre colombia-no es asocial, es un hombre sin comunidad; por ello, el 96,2 por ciento de las entidades localesde Colombia no eran reconocidas por los códi-gos o por la ley 136 de 1994. Esta afirmaciónse hace en un instante, pero qué tremendas con-secuencias trae consigo. Pensemos en lo que

significa que el 25 por ciento de la poblacióncolombiana viva dispersa en nuestros campos, oen localidades de menos de 1.500 habitantes,en las que por lo general no hay autoridades, niservicios de ninguna naturaleza. Imaginemos por un instante lo que significa que haya 20.000 ve-redas abandonadas a su propia suerte. Reflexio-nemos en las consecuencias de que el ordena-miento jurídico no acepte la realidad social: au-toridades distantes, inseguridad, caminos vecina-les intransitables, inexistencia de servicios funda-mentales, etc.

Si la crisis de nuestras municipalidades, de-partamentos y demás entidades territoriales seencuentra en la inobservancia de la ley de la pro-porcionalidad, lo primero que debemos hacer para resolverla es lograr la concordancia entreel orden social y el jurídico. Esto quiere decir que el problema municipal, departamental y te-rritorial abarca toda una estructura que no fun-ciona. Se trata de la crisis de toda la organiza-ción; es un problema general y no parcial, defalta de ingresos, de carencia de personal capa-

citado, de buena gestión, de buen gobierno o debuenos servicios públicos. Todas estas son defi-ciencias de un todo, de una organización inope-rante en pleno siglo XXI. En consecuencia, la so-lución de la crisis no se puede reducir a los pro-blemas fiscales o legales. Con el municipio, eldepartamento y las entidades territoriales sucedelo que con la llanta vieja y pinchada: es necesa-

rio cambiarla; los parches son soluciones momen-táneas que tapan un hueco pero no impiden quela llanta se perfore en otro lado. Es preciso cam-biar la estructura municipal, departamental y te-rritorial de Colombia. La política de paños ca-

lientes para solucionar un problema fiscal o unasunto jurídico es un paliativo que permite lamejoría transitoria del enfermo sin atacar el mala fondo.

Para superar las desproporciones que existenentre el orden social y el jurídico es necesario, anuestro entender, apurar al máximo la descentra-lización, un cambio total de la ley municipal y delCódigo Departamental vigentes por un código deentidades territoriales; la expedición de un códi-go de urbanismo, la implantación en la adminis-

tración municipal de un espíritu de servicio y, entodos los colombianos, de un objetivo nacionalque busque y logre la transformación del país.También es necesario realizar una serie de solu-ciones variadas. No se crea que cuando habla-mos de un código de entidades territoriales y deun código de urbanismo reducimos nuestra solu-ción a un problema legal, porque un verdaderoestatuto territorial y urbanístico debe regular nosolo la parte jurídica, sino la económica, la debienes y tributación municipal, la administrativa yla de planeación —el urbanismo y la urbaniza-

ción—, las áreas metropolitanas, las asociacio-nes de municipios, los departamentos, las provin-cias, las regiones, los territorios indígenas. Paralograr todo esto se debe tener una base histórica,y realizar un estudio concienzudo de las organi-zaciones territoriales de otras naciones. De suer-te que en un código de entidades territoriales yen uno de urbanismo se deben concretar todaslas soluciones al problema estructural no solo delos municipios colombianos, sino de todas las de-más entidades territoriales, del urbanismo, la ur-banización y el derecho urbanístico. Dejaríamos

así de tener una ley para lo municipal, la 136 de1994; un código departamental, el decreto-ley1222 de 1986; una ley de urbanismo, la 388 de1997; una ley orgánica de ordenamiento territo-rial que en alguna época se expedirá y una in-contable multitud de leyes y decretos reglamenta-rios. Un código de entidades territoriales y unode urbanismo, que como el Código Civil colom-




biano, se harían para que perduraran mucho tiem-po y no necesitaran ser modificados al vaivén delos intereses partidistas o particulares, o al sonque mejor toca en un gobierno, o porque la modaen otras latitudes debe ser seguida con religiosa

exactitud para no quedarnos del tren de laposmodernidad.

372.372.372.372.372. Un Código de Entidades TUn Código de Entidades TUn Código de Entidades TUn Código de Entidades TUn Código de Entidades Territorialeserritorialeserritorialeserritorialeserritoriales

Hemos dicho que el Código de Entidades Te-rritoriales es como el vestido del municipio, deldepartamento y de las demás entidades territo-riales y que debe ser cortado a la medida, es de-cir, que debe haber proporción entre el ordensocial (el municipio, el departamento, la región,la provincia, las áreas metropolitanas, las asocia-

ciones de municipios, los territorios indígenas) yel orden jurídico, esto es, él Código de EntidadesTerritoriales.

El Código de Entidades Territoriales no puedeser casuista, ni profuso, ni minuciosamente regla-mentario. Debe regular toda la materia con pre-cisión y estar sujeto a revisiones obligatorias, cada10 años. Estas revisiones deben ser realizadaspor una comisión de expertos en asuntos munici-pales y territoriales que estudien los cambios quedeban hacerse y luego los someta a la aproba-ción del órgano legislativo. El sistema imperantede aprobar leyes para casos concretos desvertebracualquier organización y hace incomprensible lalegislación.

El Código debe prever y reglamentar el esta-blecimiento de oficinas departamentales deplaneación, organización, métodos, procesos,procedimientos y proceso administrativo (direc-ción, ejecución, control, evaluación, estímulos, ca-pacitación y bienestar de los funcionarios). Tam-bién ha de prever y reglamentar la creación deoficinas de planeación municipal en aquellas ciu-dades en que esto sea posible, y donde ello nosea factible, estar a cargo de las oficinas o depar-tamentos administrativos departamentales. Igual-mente se deben reglamentar áreas metropolita-nas, asociaciones de municipios, regiones, pro-vincias y territorios indígenas.

La planeación departamental, municipal y lasde las demás entidades territoriales debe estar enconcordancia con los planes nacionales y perse-guir el desarrollo, el progreso y el bien común detoda la nación.

Se debe tener muy presente la idea de que lacrisis municipal y territorial es solo una parte dela crisis institucional del país, y que la solucióndel problema del municipio y de las demás orga-nizaciones territoriales es solo una parte de la cri-sis institucional y que tan solo consigue darle res-

puesta a un mínima parte de los problemas na-cionales. Tampoco se debe olvidar que la trans-formación de una nación se logra solamente conuna buena organización territorial; es preciso tam-bién realizar una transformación del Estado na-cional, de su monolio de la fuerza, de su poder de coacción legal, de su presencia en todos lasesquinas, aún las más recónditas de Colombiacon respuestas adecuadas a las expectativas cre-cientes de todos los colombianos. Pero no bastacon esto: se necesita cambiar el neoliberalismopor una ideología que no se base en el capitalis-

mo salvaje y en las fusiones y compras de empre-sas colombianas por transnacionales más ricas ypoderosas que el Estado colombiano. Tambiénse requieren transformaciones en la industria, enlos servicios y en la agricultura y ganadería paralograr un cambio fundamental; establecer el sec-tor solidario con empresas comunitarias, coope-rativas y precooperativas que no caigan en abu-sos, explotaciones y en el desprecio por la salud yla vida de los ciudadanos.

El nuevo Código de Entidades TEl nuevo Código de Entidades TEl nuevo Código de Entidades TEl nuevo Código de Entidades TEl nuevo Código de Entidades Territorialeserritorialeserritorialeserritorialeserritoriales

podría consagrar los siguientes principios:podría consagrar los siguientes principios:podría consagrar los siguientes principios:podría consagrar los siguientes principios:podría consagrar los siguientes principios: A) A) A) A) A) DepartamentosDepartamentosDepartamentosDepartamentosDepartamentos

1º) Reclaman independencia y autogestión, ycon mayor descentralización se conseguiría vol-verlos responsables de su futuro y permitirles efi-ciencia y honradez en la solución de sus propias




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necesidades. Al mismo tiempo se obtendría ma-yor control ciudadano, pues habría cercanía en-tre ciudadanos y autoridades y estas vigilarían asu gobernantes mas cercanos. Con un régimenmás descentralizado tendríamos departamentosresponsables de su desarrollo y progreso, deja-rían estas entidades territoriales de vivir mendi-

gándole al Estado central por una ayuda quepocas veces llega, no volverían a culpar al go-bierno central por no solucionar problemas desus regiones y sus autoridades serían capaces dehacerles frente a sus grandes necesidades y lespodrían encontrar la mejor solución.

2º) Serían los promotores y garantes de laprestación de servicios públicos y de la realiza-ción de obras de progreso y mejoramiento paralos habitantes de su jurisdicción.

3º) Serían integradores y planificadores desus territorios y de las necesidades de sus habi-tantes.

4º) No es necesaria una abundante burocra-cia parasitaria e ineficiente para que funcionenbien los departamentos. Es preciso eliminar lacorrupción, la falta de compromiso y de capaci-dad de servicio y conseguir eficiencia, credibili-dad, legitimidad y “gobernabilidad”.

B)B)B)B)B) PPPPProvinciasrovinciasrovinciasrovinciasrovincias

Las entidades provinciales podrían, junto conlos municipios, ser organizaciones ejecutoras, acuyo cargo estaría la eficiente prestación de ser-vicios y la ejecución de obras de desarrollo. Losmunicipios serían la principal entidad encargadade prestar servicios y ejecutar obras, pero habríaunas que podrían ser ejecutadas conjuntamentecon las provincias: por ejemplo, un hospital, un

colegio, una carretera, una entidad descentrali-zada, un tratamiento de basuras. Las economíasde escala, la eficiencia y honradez serían las cla-

ves de lo que harían las provincias.

C)C)C)C)C) MunicipiosMunicipiosMunicipiosMunicipiosMunicipios

En materia municipal, el Código de EntidadesTerritoriales podría consagrar, al menos, los si-guientes puntos:

1) La noción sociologica del municipio debeser consagrada en el Código. Por tanto, no sepodrá limitar o negar el reconocimiento legal deun municipio porque tiene pocos habitantes, re-

ducido territorio, rentas exiguas o carencia depersonal capacitado o de locales adecuados.Tampoco se podrá condicionar el reconocimien-to jurídico de un municipio a la solicitud de losvecinos, tal como no se puede hacer depender elreconocimiento de la existencia de la familia dela solicitud de la mayoría de sus miembros. Elnúmero de habitantes, la extensión del territorio,el monto de las rentas, la existencia o la carenciade personal capacitado, la situación geográfica,las posibilidades de desarrollo y la situación delmunicipio relativa a los centros de producción yconsumo son características que sirven para cla-sificar en diversas categorías los municipios, perono pueden ser causas que condicionen su exis-tencia legal.

La aceptación legal de la noción sociológicadel municipio lleva a la conclusión de que nopodrá haber límites legales que no coincidan conlas divisiones sociogeográficas. En consecuen-




cia, será necesario hacer un reordenamientomunicipal del país.

2º) El Código de Entidades Territoriales debe

distinguir claramente entre municipios urbanos yrurales. La organización, las funciones y la ges-tión de los municipios estarán en consonancia conla clase de municipio de que se trate.

a) Los municipios urbanos son aquellos en loscuales la mayoría de sus habitantes viven de laindustria o de los servicios. Estos municipios de-berían clasificarse en diversas categorías, de acuer-do con el número de habitantes, la extensión desu territorio, el monto de su presupuesto, etc.

Las capitales de 3.000.000 o más de habitan-tes (Bogotá, Cali, Medellín) se dividirían en distri-tos, comunas o localidades, en las cuales habríanalcaldes menores y concejales en representacióndel distrito, comuna o localidad. Estas autorida-des serían los representantes de su localidad anteel alcalde mayor y las demás autoridades munici-pales, y velarían por que en su distrito existieranbuenos servicios públicos.

Los alcaldes coordinarían todas las autorida-des inferiores jerárquicamente y gozarían de am-

plias funciones para lograr el bien común de sumunicipalidad. Estarían directamente asesoradospor consejos de técnicos que, permanentemente,buscarían las mejores soluciones para los proble-mas de su municipio. Dichos consejeros seríande libre nombramiento y remoción de los alcal-des mayores.

Los concejos municipales de estas ciudadesestarían integrados por representantes de los con-cejales de distrito, localidad o comuna y gozaríande la más amplia autonomía para realizar el biencomún de la colectividad.

Los municipios urbanos no podrían tener tér-

minos rurales. La prohibición resulta obvia, y ra-dica en el hecho de que es difícil gobernar co-rrectamente grandes masas de campesinos des-de el centro de Bogotá o de Cali, con criterios demetrópoli y de urbanismo, adecuados para ellos,pero no para las áreas rurales. Medellín,Bucaramanga y otras capitales organizadas comoáreas metropolitanas no estarían sujetas a estaprohibición.

b) Los municipios rurales son aquellos que es-tán constituidos por un casco de población y por veredas. En estas habita la mayoría de sus po-bladores, que viven de actividades del sector pri-mario: agricultura, ganadería, pesca, etc.

Es preciso que nuestra ley tenga en cuenta lasformas de poblamiento imperantes en el país. Enrepetidas ocasiones hemos demostrado que, adiferencia de otras naciones, en donde los cam-pesinos viven en aldeas pequeñas que abando-nan al amanecer para ir a trabajar, en Colombia,con algunas notables excepciones, la mayoría dela población habita en el mismo lugar en que tra-baja. Hemos insistido mucho en esto, porque nosparece que el conocimiento de que en Colombiaimpera la forma de poblamiento llamada de gran-jas dispersas es de importancia cardinal. Cual-quier reforma municipal, o, en forma más gene-ral, cualquier transformación que se quiera reali-zar en el campo colombiano, debe partir de estabase; de lo contrario fallará en sus cimientos yserá un fracaso.

La existencia de las veredas no está reconocidapor nuestras leyes, lo que es un grave error

y una de las más notables desproporciones entreel orden social y el jurídico.




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Frente al hecho sociológico de que buena par-te de la población colombiana vive diseminadaen nuestros campos, se pueden adoptar variasactitudes. La primera es la que tomaron los es-pañoles, que intentaron, durante todo el tiempode la Colonia, agrupar en aldeas, villas y ciuda-des a los habitantes del país. La segunda posi-ción ha existido en Colombia desde los tiemposde la Independencia. Esta actitud ha ignoradolos hechos sociológicos y en consecuencia no hahecho nada por cambiar la actual situación. Hadejado las cosas tal como están y no ha recono-

cido legalmente la existencia del 96,2 por cientode las entidades locales de la nación.

A nuestro modo de ver, el sistema ideal depoblamiento es el de aldeas nucleadas. Pero estono quiere decir que haya que olvidar la realidadactual de la nación y consagrar un régimen mu-nicipal ideal. Tampoco quiere decir que hayaque dejar las cosas tal como están, como se haceen la actualidad, y esperar que en forma caóticalos corregimientos, los poblados, los caseríos, lasveredas y hasta las inspecciones de policía se in-tegren a los municipios, como está suediendo enla Sabana de Bogotá.

Es evidente la dificultad de prestar serviciospúblicos fundamentales a una población que vivedispersa en un inmenso territorio. Por tanto, con-seguir la agrupación progresiva de la poblacióncampesina es una de las tareas más trascenden-tales de una buena organización municipal.Mientras esto no se logre será imposible prestar servicios continuos mínimos de higiene, de me-dicina preventiva y curativa, de asistencia técni-ca, etc., a buena parte de los habitantes de Co-lombia.

¿Cómo agrupar nuestras veredas? El proble-ma es más fácil de resolver de lo que se puedacreer. En casi todas las veredas de la nación hayescuelas en las que se reúnen los vecinos pararecibir al párroco, para constituir las juntas deacción comunal, y en general, para celebrar los

actos que les interesan. Hay que aprovechar estehecho y procurar por medio de él la integraciónde nuestros campesinos. En las escuelas veredalesse pueden concentrar todos los servicios que elEstado está en mora de prestar a los campesinos:

servicios médicos, higiénicos, odontológicos, etc.

La existencia de las veredas no está reconoci-da por nuestras leyes, lo que es un grave error yuna de las más notables desproporciones entre elorden social y el jurídico.

Hemos demostrado que las veredas son mu-nicipios, pero es obvio que son de una categoríadistinta de la de los corregimientos, los caseríos olas aldeas; por ello, en nuestra opinión, aunquelas veredas deben ser reconocidas legalmente

como categoría especial de municipios, debenseguir dependiendo de las actuales cabecerasmunicipales o de corregimientos, pero así mismodeben tener un sistema mínimo de autoridades:comisarios o alcaldes de vereda, y se deben re-unir en cabildo abierto para decidir sobre aque-llos asuntos que afecten a toda la comunidad,como la elección del capitán de vereda o del comi-sario, a cuyo cargo estaría un mínimo de servi-cios de salud y educación.

De igual manera, en todas las veredas se or-ganizaría la policía cívica rural, dirigida por loscomisarios o por los capitanes de vereda, perocuyo superior sería el alcalde de la cabeceramunicipal o del corregimiento.

Los corregimientos son otra categoría de mu-nicipio rural que debe ser plenamente reconoci-da por el Código Municipal. Deben ser personasjurídicas de derecho público y tener alcalde, juezde paz y concejo y cumplir funciones en materiade salud, educación y servicios públicos domici-liarios.

No encontramos motivos suficientes que justi-fiquen que los corregimientos dependan de unmunicipio, solo porque aquellos se crean en te-rritorios de este. No nos parece suficiente justifi-cación esta circunstancia de orden geográfico, ypor ello creemos que los corregimientos no de-ben depender jerárquicamente de ninguna muni-cipalidad de superior categoría.




En un Código de Entidades Territoriales no sepuede consagrar la existencia de las llamadas ins-pecciones de policía, que son engendros jurídi-cos que deberían desaparecer. Todas las actua-les inspecciones de policía se deberían convertir

en corregimientos.

Las aldeas, los caseríos y los poblados tam-bién deben ser reconocidos legalmente y debe-rían gozar, como las veredas, de un mínimo deautoridades: alcalde, cabildo abierto, policía cí-vica rural, etc., y prestar servicios públicos míni-mos de salud y educación.

3) Además de la gran división entre munici-pios urbanos y rurales, de la división natural delos municipios urbanos en barrios y de los muni-

cipios rurales en corregimientos, aldeas, pobla-dos, caseríos y veredas, todas las entidades loca-les de Colombia deberían ser clasificadas tenien-do en cuenta, según las circunstancias, las carac-terísticas siguientes: a) número de habitantes; b)extensión del territorio; c) monto del presupuesto;d) situación geográfica; e) situación de la entidadlocal respecto de los centros de producción y con-sumo; f) posibilidades de desarrollo económico;y g) existencia o carencia de personal capacita-do.

4) La finalidad, el objetivo del Código de Enti-dades Territoriales es la persona humana, “es de-cir, la creación de un ordenamiento jurídico, y por consiguiente, también social que ponga las con-diciones externas para la tutela, el desarrollo y elperfeccionamiento de la persona humana”16.

En consecuencia, el municipio no puede re-ducir sus finalidades a la defensa de la vida, lahonra y los bienes de los ciudadanos. La personatiene innumerables necesidades, fuente de un con-junto muy variado de derechos, que el Estado y

los órganos de este, como el municipio y las de-más instituciones territoriales, están en la obliga-ción de salvaguardar y garantizar.

5) La falta de coincidencia de los circuitos ju-diciales, administrativos, escolares, militares ypoliciales con las divisiones naturales del país esuna traba para el desarrollo de la nación y fuente

de problemas e inconvenientes para los ciudada-nos. Por tanto, una auténtica transformación dela organización municipal debe buscar la coinci-dencia del mapa administrativo con las regionessociogeográficas que gocen de mejores mediosde comunicación.

6) Es necesario erradicar los presupuestos degobierno y las instituciones de los tiempos de laNueva Granada. Hemos dicho, y creemoshaberlo probado, que el sistema municipal y te-rritorial de Colombia se basa, como en los tiem-

pos de la dominación española, en el centralis-mo, y este a su vez en la burocracia, en la des-confianza para con los funcionarios municipalesy en una legislación casuista, profusa, uniformistay minuciosamente reglamentaria. También he-mos dicho que la centralización ha paralizadonuestras municipalidades. Por ello, somos parti-darios de descentralizar al máximo el régimencentralista existente en el país.

373.373.373.373.373. LLLLLa descentralizacióna descentralizacióna descentralizacióna descentralizacióna descentralización

Hace apenas pocos años se comenzó en Co-lombia un fuerte proceso de descentralización,imposible de detener. Se comenzó con la elec-ción popular de alcaldes (act. leg. 1 de 1986),que se discutió durante seis años en el Congresodespués de que lo presentó Á LVARO GÓMEZ HURTA -DO; se continuó con las consultas populares y conel aumento de ingresos propios, con la participa-ción en el IVA y después con las transferencias alos municipios y se ha venido consolidando conla devolución de funciones a los municipios,(decrs. 71 a 77 de 1987) que ha causado la des-

centralización educativa (ley 29 de 1989), la de-terminación de competencias para las entidadesterritoriales (ley 60 de 1993), la participación de

1616161616 GIORGIO LA PIRA, Examen de conciencia frente de la Constituyente ,pág. 44.




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los usuarios en las juntas directivas de las entida-des descentralizadas que prestan servicios públi-cos, la participación comunitaria (decr. 1333 de1986 y ley 80 de 1993), las juntas administrado-ras locales (decr. 1333 de 1986, ley 136 de 1994)y las diversas formas de participación popular (referendos, cabildos abiertos, consultas,

revocatoria del mandato, iniciativa legislativa, etc.(Const. Pol., art. 103). De manera que en pocosaños hemos dado un gran salto, pasando de uncentralismo extremo a un moderadodescentralismo.

¿Será conveniente continuar en la vía de ladescentralización o, por el contrario, será lo me-jor detener el proceso y no avanzar más? La pre-gunta es puramente teórica, porque aunque qui-siéramos, al proceso descentralista, nada ni na-die lo puede detener. Si continuamos en la líneade descentralizar cada vez más, nos estaremosacercando al federalismo, y en unos cuantosaños, imposible saber con exactitud cuántos, nosconvertiremos en un Estado federalista. Desdeluego esto supone elevado grado de desarrollo,y si este fuere lento, o de características negati-vas, no podríamos convertirnos en un Estado or-ganizado en forma federal. La razón es muy sim-ple: el federalismo exige un Estado próspero ypor tanto rico en ingresos porque al establecer-lo, por lo menos, se duplica la burocracia (Con-greso nacional y en cada uno de los Estados po-der judicial nacional y en cada uno de los depar-tamentos, etc.) y los gastos en instalaciones y equi-pos.

Hay que avanzar en el proceso de descentra-lización y por eso vale la pena preguntarse: ¿quémás se puede hacer en materia tan importantecomo la descentralización? Y en segundo térmi-no es necesario interrogarse en el sentido de sa-

ber por qué se debe avanzar en el proceso dedescentralización. Responderemos a la primerapregunta más adelante; en cuanto a la segunda,

la respuesta es sencilla: porque un país tan exten-so como Colombia no debe permitir que sus de-cisiones principales se tomen únicamente en lacapital de la república como si las autoridadeslocales no existieran y no tuvieran capacidad su-ficiente para resolver sus problemas, como si todofuera fácil de resolver si se hace desde el escrito-rio de una oficina nacional situada en Bogotá eimposible de decidir si se encuentra la soluciónen el mismo lugar donde está el problema. Unsistema centralista causa irresponsabilidad de lasautoridades locales, paternalismo de quienes se

habitúan a buscar la solución por fuera (en lanación) y no por dentro (en los departamentos ymunicipios), aleja las autoridades de los ciuda-danos, dificulta el control ciudadano de las auto-ridades lejanas y desconocidas y fácilmente con-duce a la deshonestidad y a la ineficiencia. Paraevitar todo esto es preciso, como ya dijimos, des-centralizar cada vez más.

374.374.374.374.374. Medidas descentralizadorasMedidas descentralizadorasMedidas descentralizadorasMedidas descentralizadorasMedidas descentralizadoras

A) A) A) A) A) CompetenciasCompetenciasCompetenciasCompetenciasCompetencias

En materia de competencias, debería el Esta-do actuar en red manteniendo lo que sirve y des-cartando el resto; por ello podría concentrarseen lo fundamental: defensa, hacienda, moneda,justicia y relaciones exteriores y dejar las demásal cuidado, principalmente, de los municipios yalgunas en poder de los departamentos y las pro-




Los actos de los alcaldes no deberían estar sujetosa revisión de los gobernadores, y tan solo podrían

ser acusados por la vía judicial.

vincias. Esto implica un cambio en cuanto a in-gresos, que necesariamente deberían ser mayo-res para los municipios, ya que estos tendrían más

atribuciones.

B)B)B)B)B) A A A A Acabar con la uniformidadcabar con la uniformidadcabar con la uniformidadcabar con la uniformidadcabar con la uniformidad

La legislación departamental y municipal es,actualmente, uniforme para todo el país, y esta-blece idéntica organización administrativa paraun departamento desarrollado, como Antioquiao el Valle, que para uno insuficientemente desa-rrollado. Igual sucede con los municipios. Enrealidad no debería existir la misma estructura ad-ministrativa para todo el país, como si la totali-

dad de nuestro territorio tuviera un grado similar de desarrollo, los mismos problemas y la mismainiciativa y deseo de superación.

Parece un absurdo que Bogotá, con casi sietemillones de habitantes esté obligada por ley (decr.1421 de 1993) a tener los mismos órganos (al-calde, concejo, personero, contralor, etc.) e igua-les funciones que, v. gr., Motavita, con 4.000 ha-bitantes.

Se podría acabar con la uniformidad centra-

lista de nuestra legislación y permitir que los mu-nicipios escogieran entre las numerosas posibili-dades de administración territorial que existen.Unos se administrarían por medio de un gerentemunicipal muy calificado y por alcaldes encarga-dos de funciones de representación. Otros, por directores municipales o por comisionados quedesempeñarían las principales funciones, o por

autogestión, o por cualquier otro sistema que seinvente y que permita el desarrollo y progreso denuestras localidades y por ende de sus habitan-tes.

Constituye grave error administrativo la faltade libertad en materia de administración y go-

bierno municipal que sujeta a todas nuestras en-tidades territoriales a unas mismas normas con-sagradas en un código único de carácter munici-pal o departamental o a una sola ley, como la134 de 1994, en lo que se refiere a los munici-pios.

Nos preciamos de ser un país de libertadesconsagradas en nuestra Carta Magna, y a pesar de ello no permitimos ninguna libertad en mate-ria de administración municipal y departamental.Si la permitiéramos, un alcalde de Cuitiva, con1.900 habitantes, o de Juradó, con 4.000, parasolo mencionar dos ejemplos, no debería ser unapersona cuya única actividad fuera desempeñar-se como alcalde. Podría ser al mismo tiempoboticario y alcalde, o médico y burgomaestre.

Cada municipio se sujetaría a una ley, de lasllamadas marco o a un Código de Entidades Te-rritoriales que fijaría los lineamientos principalesy las directrices generales, y podría darse su pro-pia estructura administrativa y su propio sistemade gobierno municipal.

En la anterior Constitución (art. 198) y en laactual (art. 320) está previsto que la ley establez-ca categorías de municipios de acuerdo con supoblación, recursos fiscales, importancia econó-mica y situación geográfica para señalarles dis-tinto régimen para su organización, gobierno yadministración. Bastaría con desarrollar esta nor-ma constitucional, no como lo hizo la ley 136 de




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1994 (art. 6º), cuando creó siete categorías te-niendo en cuenta únicamente el número de ha-bitantes y los ingresos anuales de los municipios,sino estableciendo que las diferentes categoríastuvieran consecuencias en materia de adminis-tración y gobierno y no solo diferencias menoresen cuanto a sesiones de los concejos, existenciade contralorías, sueldos de contralores ypersoneros, etc.

Los departamentos también podrían tener administración y gobierno propios y acabar con

la uniformidad existente hoy, con gobernador,asamblea, contraloría y entidades descentraliza-das. Sería explicable el mismo sistema de admi-nistración si todos nuestros departamentos tuvie-ran el mismo, o por lo menos, similar grado dedesarrollo; pero no debería ser así, siendo tandispares unos y otros departamentos: unos muypoblados y otros casi deshabitados, unosindustrializados y otros carentes de industrias,unos urbanizados y otros preponderantementerurales, en fin, unos desarrollados y otros atrasa-dos. Por ello podrían tener, dentro de una ley

marco que fijara los criterios esenciales, diferen-tes tipos de administración y gobierno.

C)C)C)C)C) Alcalde Alcalde Alcalde Alcalde Alcalde

En la actualidad los alcaldes son de dedica-ción exclusiva, están sometidos a un mismo régi-men de inhabilidades e incompatibilidades y asimilares prohibiciones y desempeñan idénticasfunciones. Mas no debería ser así. Si Colombiaquiere ser realmente descentralista puede aca-bar con la uniformidad, pues es evidente que un

alcalde de Bogotá necesita calidades diferentesdel de Tumungua, por ejemplo, municipio peque-ño de 1.100 habitantes. En este poblado su al-calde no requiere tener estudios universitarios, nisaber de finanzas, ni dominar el derecho munici-pal, ni conocer de líneas de crédito. En Bogotátodo esto es indispensable y mucho más: el al-

calde debe ser un verdadero gerente y reunir lascalidades de un gran administrador.

¿Cómo exigir las mismas incompatibilidadesa un alcalde de Bogotá con siete millones de resi-

dentes y uno de Guicán con 1.700 habitantes,donde buena parte de sus habitantes deben ser parientes, donde no se justifica que un alcalde sededique única y exclusivamente a ser funcionariomunicipal porque sus labores son mínimas y encambio en la capital de la república alburgomaestre le falta tiempo para desempeñar sus complejos y arduos trabajos?

¿Cómo exigir las mismas inhabilidades parael alcalde de Sáchica, con 3.800 habitantes, quepara el de Medellín, con más de tres millones?

¿Cómo establecer las mismas prohibiciones parael alcalde de Cali que para el de un pequeñopoblado como Motavita? La más elemental lógi-ca nos indica que no es lo mismo ser alcalde deuna capital de departamento que de una de es-caso número de habitantes. Pero nuestras nor-mas jurídicas tratan a todos nuestros municipioscomo si fueran iguales y no permiten el menor grado de diferencia entre una metrópoli y un pe-queño burgo. Copiamos el sistema centralista yuniforme de Francia y acabamos con la más sen-cilla lógica y el más elemental sentido común que

nos indican la conveniencia de tratar de formadiferente a organizaciones que si bien son muni-cipios son muy diferentes entre sí.

Los alcaldes deben tener una preparación queles permita desempeñar las labores de su cargo.En especial, deben estar capacitados para lograr el desarrollo de la comunidad y el bienestar fami-liar y para mantener el orden público. Como losalcaldes no deben tener funciones judiciales, noes necesario que tengan conocimientos especia-les de derecho penal.

Los actos de los alcaldes no deberían estar sujetos a revisión de los gobernadores, y tan solopodrían ser acusados por la vía judicial.

En materia de calidades, estas deben ser másexigentes para un alcalde de capital de departa-mento que para el de pequeños municipios.




D)D)D)D)D) Concejo municipalConcejo municipalConcejo municipalConcejo municipalConcejo municipal

Las principales fallas de nuestros cabildos sonla falta de representatividad, la carencia de inde-pendencia y el actuar en beneficio de los intere-

ses particulares de los cabildantes.

No se encuentra justificación para que losacuerdos estén sujetos a revisión del gobernador.La razón de la existencia de este control es, comolo hemos dicho tantas veces, la desconfianza.Como una nueva organización municipal no sepuede construir sobre la desconfianza, los acuer-dos de los concejos no pueden estar sujetos aningún tipo de control de las gobernaciones, ydeben poder referirse a todos los asuntos que in-teresan a un municipio. Hemos sostenido que la

historia de los cabildos se desenvuelve en ciclosde auge, decaimiento y estancamiento. El primer ciclo se manifiesta en los grandes momentos his-tóricos, en que los concejos gozan de autonomíaabsoluta, como en los tiempos de la conquista de América y la independencia de Hispanoamérica.Luego, al ser disminuidas las funciones de los ca-bildos, estos decaen y finalmente se estancancuando, como ocurre en Colombia, las atribu-ciones de los concejos se reducen prácticamentea hacer unos cuantos nombramientos y a dictar acuerdos.

Para superar esta circunstancia es preciso dar-les independencia a los cabildos. Desde luego,no hablamos de autonomía, porque ello conver-tiría a los municipios en Estados pequeños.

Lograr que los cabildos tengan representaciónes un problema más difícil. A nuestro modo deentender, la causa fundamental de la falta de re-presentación de los concejales se debe a que conmucha frecuencia, antes que el bien común, pro-curan la satisfacción de intereses particulares. El

fondo del problema se encuentra en la crisis delos partidos que, debiendo ser canales de comu-nicación y entendimiento entre los ciudadanos yel Estado, tienen poca organización, programasmuy generales y de no mucho interés y jefes quemuchas veces no superan a los caciques ymanzanillos de turno. Al fallar los partidos es ló-gico que fallen la mayoría de los hombres que se

cobijan bajo sus banderas y que, desorientados ypoco preparados, llegan a las corporaciones pú-blicas. En consecuencia, la solución total del pro-blema consiste en hacer una reforma radical enlos partidos o en la creación de partidos querealmente sean representantes de los intereses dela colectividad.

Conseguir que los concejales obren en bene-ficio del interés general es un problema de ética yde cultura política. La ética nos indica que nopodemos actuar en pro de nuestros particulares

intereses sino en favor del bien común, y la cultu-ra política nos indica que deberíamos tener unaspersonas que se prepararan para ser empleadospúblicos con las mejores calidades y deseos deservicio y orgullo de hacerlo, tal como los car-gueros de la procesión de Semana Santa enPopayán se sienten honrados con su trabajo y loheredan de generación en generación.

¿Para qué se debe reunir el concejo en lasmismas fechas y por el mismo tiempo en unametrópoli y en una pequeña localidad, o en un

municipio grande en población y desarrollo y enotro despoblado y con unas pocas actividadesagrícolas? En un poblado de menos de cinco milhabitantes las sesiones del concejo pueden ser suficientes con cuatro o cinco reuniones los do-mingos; en cambio, en una capital, todos los días,durante varios meses pueden ser insuficientes.Nuevamente derrotamos la más elemental lógi-ca y legislamos como si todos nuestros munici-pios fueran iguales.

E)E)E)E)E) PPPPPersonerosersonerosersonerosersonerosersoneros

Estos funcionarios, inexistentes en España des-de 1950, tienen en Colombia multitud de funcio-nes, desde luego iguales para municipios gran-des o pequeños. Volviendo a la idea de darleslibertad a nuestras municipalidades, se podríapermitir que existieran donde los concejos muni-cipales consideraran que son necesarios y permi-




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tir otros tipos de control de los funcionarios y susactividades, por medio de veedurías ciudadanas,de defensores del pueblo municipal o de cual-quier otro funcionario que cumpla las innume-rables atribuciones que actualmente tienen lospersoneros y que pocas veces cumplen cabal-mente.

¿Para qué se necesita un personero en un pue-blo de mil o dos mil habitantes o en los cientosde nuestros municipios que no llegan a los cincomil residentes?

El ministerio público podría ser reorganiza-do. Los personeros municipales deben ser nom-brados por los procuradores departamentales ode distrito, y a cargo de ellos debe estar el con-trol de todos los funcionarios que trabajan en unmunicipio.

Una buena organización municipal exige uncontrol riguroso de los actos de sus funciona-rios. Al ministerio público le corresponde estatarea, pero para ello es preciso reducir las atri-buciones de los personeros a las de fiscalizaciónde los funcionarios públicos y a las de velar por el cumplimiento de las normas legales. Tambiénse necesita una buena organización nacional delministerio público y establecer la carrera admi-nistrativa dentro de esta importante entidad, únicamanera de conseguir estabilidad, preparación yeficiencia de las personas a las que se les enco-

mienda una de las más importantes funcionesde un Estado moderno.

F)F)F)F)F) ContraloresContraloresContraloresContraloresContralores

Si les damos libertad a nuestras localidades yacabamos con la uniformidad tendríamoscontralorías cuyo concejo las establecería pero

se podría desarrollar el principio constitucional(art. 267) según el cual puede ser ejercida por empresas privadas colombianas y se podría ir máslejos y permitir que cada municipio establecierasus propios sistemas de control, dentro de unoslineamientos generales dados en la ley. O sepodría aceptar la propuesta del ConstituyenteGustavo Zafra y permitir que los contralores fue-ran auditores externos nombrado por los tribuna-les administrativos de cada departamento.

G)G)G)G)G) FFFFFuncionesuncionesuncionesuncionesunciones

Es necesario determinar con absoluta preci-sión las funciones del municipio, del departamen-

to, de la nación y de las demás entidades territo-riales. El principio que debe guiar esta delimita-ción de atribuciones es que todo servicio que leinterese solo a un municipio (alcantarillado, pla-za de mercado, etc.) debe correr por cuenta deeste, con la colaboración subsidiaria de la pro-vincia y el departamento; todo servicio que le im-porte a una región debe ser adelantado por eldepartamento; y todo servicio que le interese atoda la nación debe corresponder al Estado.

Se podría consagrar la autoadministración o

autogobierno en vez de la autonomía, que es untérmino mal empleado. Los municipios deberíanhacer planes, invertir sus ingresos y realizar obrassin sujeción a otras entidades, pero con coordi-nación, complementariedad y subsidiaridad quea nuestro entender es mejor que la autonomíaconsagrada en el artículo 287 supremo.




H)H)H)H)H) FFFFFinanzas municipalesinanzas municipalesinanzas municipalesinanzas municipalesinanzas municipales

La descentralización administrativa exige que

los municipios tengan bienes propios, puedan ar-bitrar sus fondos y administrar libremente sus ren-tas. Por tanto, es preciso determinar con toda laexactitud posible cuáles son los impuestos quepueden establecer los municipios y cuáles los quepueden imponer los departamentos y la nación,tal como se hizo en la nueva Constitución (art.317) con el impuesto predial, que es municipal.

Los municipios también pueden tener atribu-ciones para, por medio de sus cabildos, condo-nar deudas y contratar empréstitos. Estas faculta-

des bien pueden condicionarse a la categoría delmunicipio de que se trate. Así, por ejemplo, elmunicipio llamado vereda no podrá condonar deudas, ni contratar empréstitos; esto tan solo lopodrá hacer el concejo municipal en forma moti-vada y de acuerdo con el alcalde y con planeaciónmunicipal o, en su defecto, planeación departa-mental.

Está comprobado que la fuente principal delos ingresos la constituye el recaudo del impuestopredial. El problema de los municipios rurales

está en que los ingresos son reducidos, porque latasa del impuesto predial es muy baja, lo mismoque los avalúos catastrales. Como si fuera poco,el número de bienes exentos es considerable y elrecaudo de impuestos, poco efectivo.

Como es obvio, el principal objetivo de la ha-cienda municipal es aumentar sus entradas, por-

que esta es la manera de prestar los servicios pú-blicos que demandan nuestras poblaciones.

Para conseguir el objetivo propuesto, un Có-digo de Entidades Territoriales pueden consagrar,entre otros, los siguientes puntos:

1) Aumento del impuesto predial. La tasa mí-nima de este impuesto debe ser del uno por cien-to. Las propiedades inexplotadas deben tener unimpuesto predial muy superior al de las tierrasexplotadas. Las propiedades muy pequeñas y lasde estratos uno y dos pueden quedar exentas delimpuesto predial.

2) Libertad de los cabildos para imponer cier-tos tributos. En el Código debería quedar en cla-ro cuáles son los impuestos nacionales, cuáles losdepartamentales y cuáles los municipales y los delas áreas metropolitanas, provincias y regiones.De ninguna manera podrán las asambleas fijar los impuestos municipales, ni tampoco los conse-jos metropolitanos, ni los que se creen para lasprovincias y las regiones.

3) Reajustar los avalúos catastrales a los valo-res comerciales, evitando las diferencias muy no-torias entre el avalúo catastral y el comercial, comosucede en la actualidad en los muncipios rurales.

4) Se podría buscar la implantación de un ca-tastro jurídico fiscal que reúna en una sola institu-ción las actuales oficinas de notariado, registro ycatastro fiscal.

5) Crear un banco territorial que maneje losfondos municipales y las participaciones, sin áni-mo de lucro, que además de las funciones pro-pias de los bancos, financie los empréstitos muni-cipales y territoriales, establezca líneas de crédito

El objetivo nacional debe ser el desarrollo y la transformación del país, el cambiode las estructuras sociales, económicas

y políticas injustas




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blando, administre los valores en el mercado yun fondo de ayuda que constituya la nación paraayudar a los municipios indigentes. El capitaldel banco puede ser aportado por la nación, losdepartamentos, los municipios, las provincias, lasáreas metropolitanas y los territorios indígenas.

6) En los presupuestos municipales y territo-riales se debe hacer una clara distinción entrelos gastos obligatorios y de administración yaquellos que buscan el desarrollo del municipioy de las instituciones territoriales, esto es, los

gastos de inversión. Se deben establecer presu-puestos por programas.

7) Darle gran importancia a la planeación yal presupuesto participativo.

I)I)I)I)I) ConclusiónConclusiónConclusiónConclusiónConclusión

La centralización nos ha dejado un Estadointervencionista y reglamentarista que no permi-te, como hemos visto, la libertad de organiza-ción ni de administración, que regula de forma

uniforme municipios y departamentos y que esineficiente. Descentralizar significa tener eficien-cia, acabar con la uniformidad, permitir libertade independencia, darles más funciones a las lo-calidades y conseguir con ello desarrollo armó-nico y mejores niveles de vida para todos los co-lombianos. En ese sentido se debe orientar cual-quier política descentralista que se emprenda enel futuro.

375.375.375.375.375. Implantación en laImplantación en laImplantación en laImplantación en laImplantación en laadministracíónadministracíónadministracíónadministracíónadministracíónmunicipal de un espíritu de servicio y creaciónmunicipal de un espíritu de servicio y creaciónmunicipal de un espíritu de servicio y creaciónmunicipal de un espíritu de servicio y creaciónmunicipal de un espíritu de servicio y creación

de unde unde unde unde un objetivo nacional que persiga la transobjetivo nacional que persiga la transobjetivo nacional que persiga la transobjetivo nacional que persiga la transobjetivo nacional que persiga la trans-----formación del paísformación del paísformación del paísformación del paísformación del país

Las mejores reformas y los más bien intencio-nados programas fracasan cuando falta la vo-luntad de un pueblo que quiera transformar supaís. El olvido de este sencillo principio ha he-cho fracasar muy buenas iniciativas. Se ha creí-

do que para que una reforma sea operante bastaconvencer a un pequeño grupo de personas. Elpueblo ha estado ausente, no ha sido convenci-do de la necesidad de una determinada reforma,y, generalmente, ni siquiera ha sido bien informa-

do. La consecuencia ha sido la derrota, la frus-tración, el fracaso de muy loables iniciativas.

La mejor organización municipal, departamen-tal y territorial que podamos concebir no funcio-nará si no se cuenta con el pueblo, si no se buscasu adhesión, si no se consigue su aprobación y suentusiasmo. Ello se consigue de dos maneras:por la acción de los partidos políticos o por inter-medio del gobierno. En Colombia los partidos ymuchos gobiernos no han logrado suscitar —quizás porque no lo han buscado— el entusias-

mo, la mística del pueblo por transformar su país.Mientras ello no se logre serán vanas todas lasreformas e inútiles los frecuentes cambios de go-bernantes.

El objetivo nacional debe ser el desarrollo y latransformación del país, el cambio de las estruc-turas sociales, económicas y políticas injustas, por otras cuyos fines sean el desarrollo de la personahumana, el bien común, los deberes y los dere-chos de las personas y la justicia. El desarrollohumano, ya lo decíamos en la presentación, bus-

ca conseguir para todas las personas vida larga ysaludable, poder adquirir conocimiento y poder tener acceso a los recursos necesarios para dis-frutar de un nivel de vida decoroso. Estas tresvariables conforman el índice de desarrollo hu-mano. Para determinarlo se tiene en cuenta elPIB, la esperanza de vida, la educación, la capa-cidad para satisfacer necesidades y el índice depobreza humano (ingresos, acceso a los serviciospúblicos, oportunidades de vida sana y plena,etc.). Este desarrollo humano que preconizan lasNaciones Unidas debe conseguirlo uno de sus

miembros, Colombia, y debería ser el objetivo detodos los habitantes de nuestro país y, por supues-to, de los gobiernos nacional y municipal, en pri-mer lugar, y de los gobiernos departamentales yterritoriales, especialmente de los territorios indí-genas y las comunidades negras.



La administración pública, nacional y munici-pal, y por supuesto territorial, debe perseguir elmismo objetivo de la administración nacional,pero además debe tener una mística de servicio yobrar dentro de planes de trabajo, incentivos, es-calafones, organización y carrera administrativaque derroten la inercia y la rutina y que les permi-tan convertirse en el pilar del desarrollo nacional

y humano de Colombia. Al gobierno nacional lecorresponde señalar y buscar que se cumplan es-tos objetivos, metas, propósitos, misiones, y po-ner también los medios nacionales y de ayudainternacional para consegurirlo, en el menor pla-zo y al menor costo. Así mismo, les compete alos gobiernos municipal, departamental y territo-rial en sus respectivas órbitas de competencia ser integradores, planificadores y ejecutores, comohemos señalado.

Para terminar la tarea que nos propusimos con

este libro, recordemos los conceptos que en me-morable ocasión expresó el general R AFAE L

URIBE URIBE: “Con razón se ha dicho que si se tra-tara de escribir la historia de la civilización basta-ría escribir la historia del municipio, porque efec-tivamente, donde no ha existido verdadero muni-cipio tampoco ha reinado civilización verdaderay durable.

”Una ley perfectamente demostrada por lamisma historia es la de que las naciones que per-feccionan su organización social y política, mejo-

ran también las condiciones de su régimen muni-cipal, y al contrario: el pueblo donde empeora lasituación del municipio es un pueblo desgracia-do porque de él puede asegurarse ipso facto queha retrocedido social y políticamente, y es natu-ral: la suma de libertad o de despotismo existenteen un país cualquiera, no puede menos de refle-jarse en las instituciones municipales”17.

RAFAEL URIBE URIBE, Antecedentes del cabildo de 1810 ,pág. 189.1717171717

ESAP Ensayo de Una Estructura Territorial

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