España 2011.indb 1 14/04/11 18:24 - Libertad Digital

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Presidente

IGNACIO CAMUÑAS SOLÍSDiplomático y Ex Ministro

Vicepresidentes

GASPAR ARIÑO ORTIZCatedrático de Derecho Administrativo

AUGUSTÍN MUÑOZ GRANDESTeniente General del Ejército

JUAN ANTONIO SAGARDOY BENGOECHEACatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Vocales

JULIO BANACLOCHE PALAOCatedrático de Derecho Procesal — UCM

JAVIER CARVAJAL GARCÍA-VALDECASASAbogado

JOSÉ CUENCA ANAYAEmbajador de España

FERNANDO EGUIDAZU PALACIOSTécnico Comercial del Estado

Vicepresidente del Círculo de Empresarios LUIS FELIU ORTEGA

Teniente General del Ejército

JOAQUÍN GARCÍA-ROMANILLOSSecretario General — Consejo General de la Abogacía

JOAQUÍN NEBREDAAbogado

RAFAEL PUYOL ANTOLÍNPresidente de IE Universidad

Vicepresidente Fundación Instituto de Empresa

MERCEDES SENÉNLetrado de las Cortes

ELOY YBÁÑEZ BUENOEmbajador de España

RAFAEL BENJUMEA CABEZA DE VACAIngeniero de Minas

LUIS FELIPE CASTRESANAAbogado del Estado

JOSÉ MARÍA DE AREILZA CARVAJALProfesor del IE Law School — IE Universidad

IGNACIO EYRIES GARCÍA DE VINUESAIngeniero de Caminos

FERNANDO FERNÁNDEZ MÉNDEZ DE ANDRÉSEconomista

Profesor de Economía, IE Business School

BLANCA LOZANO CUTANDACatedrático de Derecho Administrativo

BENIGNO PENDÁSLetrado de las Cortes

FRANCISCO RUIZ RISUEÑOAbogado del Estado

JUAN VELARDE FUERTESCatedrático de Universidad

Vicepresidente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas

Tesorero

JUAN CANO-CORTÉSEconomista

Secretario

MANUEL PINO CRUZAbogado

Vice-Secretario

JOSÉ MARÍA MONTOTO CAÑASAbogado

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El Foro de la Sociedad Civil fue creado como asociaciónel 11 de febrero de 2008 e inscrito en el registro delMinisterio de Interior el 7 de abril de ese mismo año.

En la Declaración de Principios de la asociación, ésta sedefine como un foro abierto al talento, partidario decidido del debate, polo de atracción de la inteligenciacrítica, lugar para el despliegue de proyectos y promotor,en fin, de las ideas y la innovación.

Sus componentes están convencidos de que un país esmás próspero y estable, crece más y es más solidario, nosólo cuando cuenta con un Estado de Derechoplenamente consolidado, sino cuando posee, a su vez,una sociedad civil que se manifiesta participativa ycorresponsable del devenir de la vida pública y colectiva.

El Foro de la Sociedad Civil pretende ser un foro deestudio y debate permanentes, un lugar de encuentroabierto a la pluralidad de realidades de nuestro país y unaplataforma de lanzamiento de nuevas ideas y propuestasque ayuden al proceso continuado de modernización y avance de España en las próximas décadas, de tal maneraque trate de convertirse en el germen de un movimientode renovación de la vida democrática española.

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Informe Anual delForo de la Sociedad Civil

EDITA:Foro de la Sociedad Civil.

PRIMERA EDICIÓN:Abril de 2011.

© DE ESTA EDICIÓN:Foro de la Sociedad Civil.

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra sólo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en las obras de la Colec-ción Documentos del Foro de la Sociedad Civil, incumbre exclusivamente a sus autores y su publicación no significa que El Foro de la Sociedad Civil, se identifique con las mismas.

MAQUETACIÓN E IMPRESIÓN:Gráficas J. SánchezPol. Ind. La Mata - C/. Hierbabuena, 1328440 GUADARRAMA (Madrid)

DEPÓSITO LEGAL: M-XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

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FORO DE LA SOCIEDAD CIVIL

ESPAÑA 2011De la Improvisación al desgobierno

El Malestar social en aumento

El informe ha sido coordinado por

Juan Díez Nicolás Catedrático de Sociología de la Universidad Complutense

Han colaborado en su elaboración

Álvaro Rodríguez BereijoJosé Antonio Zarzalejos

Fernando Fernández Juan Antonio Sagardoy

Julio Montes Ponce de León Manuel J. Lagares

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PrólogoIgnacio Camuñas SolísPresidente del Foro de la Sociedad Civil

ESPAÑA 2011De la Improvisación al desgobiernoEl Malestar social en aumento.

Nuestro primer Informe, el correspondiente al año 2009, se titulaba: “España, el final de una época”, y el del año pasado, esto es, el publicado durante el año 2010, llevaba como subtítulos: “La crisis como oportunidad. Las reformas necesarias”.

Ambos documentos expresaban muy nítidamente nuestra posición y, en general, nuestro criterio sobre lo que estaba aconteciendo en nuestro país. Pensábamos entonces, y seguimos creyendo, que el modelo alumbrado en los años 70 del siglo pasado había conseguido considerables éxitos y, gracias a él, España había conocido una etapa de indudable prosperidad alcanzando un régimen de libertades que nos había abierto las puertas de Europa que era y sigue siendo nuestro destino natural como nación. Pero afirmábamos enton-ces que el mencionado modelo en razón del tiempo transcurrido y debido a muchas ineficiencias que se habían ido acumulando, daba muestras de agota-miento que nos hacían pensar en la necesidad de introducir un conjunto de re-formas que fuera capaz de mantenerlo vigente y con posibilidades de perdurar.

Esas reformas necesarias se apuntaban de manera pormenorizada en el Informe del año 2010 donde afirmábamos que España no sólo padecía una crisis económica de indudable calado sino también una crisis política e institucional que era necesario afrontar con valentía y decisión. En el fondo, decíamos entonces, la crisis económica podía ser una buena oportunidad para encarar el proceso de reformas políticas que el país reclamaba y sigue reclamando de manera imperiosa.

Pues bien, ya entrado el año 2011, podemos afirmar que la crisis polí-tica subsiste si bien agravada en alguna medida por algunas de las cuestiones a las que nos referiremos más adelante. Al mismo tiempo, la situación eco-

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nómica, a pesar de las tibias medidas que se han ido proponiendo, presenta un panorama muy desalentador dada la terrible cifra de paro que soportamos y, sobre todo, las pocas expectativas de que en un plazo razonable de tiempo pueda ir reduciéndose.

Hemos querido titular el Informe de este año 2011 con dos asevera-ciones que encontramos ajustadas al estado de ánimo que es fácil detectar en el país. Por un lado, una sensación de improvisación y continua rectificación en la acción gubernamental que traducida en términos prácticos nos lleva a declarar que, en realidad, estamos en una verdadera situación de desgobier-no y por otro, un malestar social y una creciente desesperanza que empieza a instalarse peligrosamente en la conciencia ciudadana.

A explicar ambas afirmaciones vamos a dedicar las siguientes páginas.

De la Improvisación al desgobierno

Si algo ha caracterizado el período de tiempo que ahora analizamos ha sido comprobar cómo el gobierno nunca ha tenido conciencia exacta de lo que estaba ocurriendo, lo cual ha impedido que la respuesta a las dificultades de la actual coyuntura haya sido una respuesta global, coherente y pactada con los principales actores de la vida política y social. En este sentido, he-mos visto con frecuencia las rectificaciones habidas entre el Presidente y su equipo económico; los desencuentros entre el Gobernador del Banco de España y la Vicepresidencia económica y de forma reiterada por los propios Ministros entre sí. Todo ello ha desembocado en una catarata de medidas improvisadas, de planes parciales inconexos que han sumido al país en una sensación profunda de desgobierno.

Tan solo cuando desde el exterior y más concretamente, desde el go-bierno alemán, se mandaban señales a Madrid de que la situación no admitía más demoras, el Presidente Rodríguez Zapatero pereció tomarse en serio la cuestión. Pero incluso entonces, los temas abordados —mercado laboral, pensiones, reforma financiera, principalmente de las Cajas de Ahorro— no han consistido sino en reformas precipitadas, confusas, incompletas y siem-pre muy carentes de explicación suficiente y, al fin y a la postre, sin verdade-ro apoyo social. Los encontronazos con el principal partido de la oposición han sido, por desgracia, demasiado frecuentes. Los acuerdos con los agentes sociales —simple fachada y puro compromiso— se alcanzaron finalmente por la gravedad de las circunstancias. Se trataba de transmitir al exterior que nos habíamos puesto en marcha y que el rescate del Reino de España no

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DE LA ImPRoVISACIón AL DESgobIERno 9

sería necesario. Sin duda, los mercados internacionales preferían esta situa-ción a la anterior en la que España, lejos de acelerar el proceso de reformas, andaba siempre distraída, discutiendo otros temas de índole interior muy del gusto del Sr Presidente, más bien preocupado por el aborto, la política de género y los malos tratos. Pero lo más grave de todo era, y sigue siendo, la estadística que ponía de manifiesto un crecimiento acelerado de las cifras de paro sin que se avizorara cuándo y cómo se iban a crear nuevos empleos que restaran dramatismo a la situación.

Este era a grandes rasgos el balance de situación a finales del año 2010 y, transcurrido ya algunos meses del nuevo año, vemos que el panora-ma que se nos presenta para el inmediato futuro continua encerrando serios interrogantes y nubarrones que no nos será fácil sortear. En los días en que redacto estas líneas, hace tan solo unas semanas, leo una memorable decla-ración de uno de los presidentes de empresa más exitosos de nuestro país que, ante la Junta General de accionistas, declaró solemnemente: “Lo mejor del año 2011 es que las cifras finales serán mejores que las del 2012”. ¡me-nuda aseveración para la esperanza!

En medio de tanta improvisación y desgobierno el Presidente Rodrí-guez Zapatero, a comienzos del mes de Abril, decide dar un nuevo volantazo en su ya azaroso discurrir político. me refiero al anuncio de que no volverá a ser candidato en las elecciones generales que, en principio, habrán de cele-brarse en la primavera del año próximo. Sobre esta última cabriola que deja a España por un período de cerca de un año con un gobierno prácticamente dimisionario, se han venido haciendo ya variadas interpretaciones. Sin em-bargo, su consecuencia más inmediata consistirá en un eclipsamiento del Presidente en el Parlamento por cuanto que va a carecer de interés lancear dialécticamente a quien ya ha anunciado su retirada.

Por otra parte, su circulación y sus negociaciones en el marco in-ternacional se verán reducidas considerablemente, pues si su figura allende nuestras fronteras no despertaba ya antes demasiado interés, ahora, con más motivo, los aliados y otros mandatarios internacionales me temo que al ver-le, tratarán de mirar a otro lado.

Es muy pronto también para saber cómo habrá de resolverse el pro-ceso de primarias anunciado. Cabe, en efecto, que haya dos y hasta tres candidatos en liza aunque tampoco se puede descartar, a priori, que dichas primarias no lleguen a celebrarse pues cabe la posibilidad de un acuerdo generalizado para alcanzar una candidatura única que deje a los posibles contendientes suficientemente satisfechos. Queda en penumbra la suerte que finalmente corra la propia Secretaría general del partido que, por el momen-to, ha decidido retener el propio Presidente Rodríguez Zapatero.

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Lo que no cabe duda es que en toda esta historia han contado más los intereses del partido que los de la nación. Si éstos se hubieran tenido en cuenta hace tiempo que se debería haber dejado sustanciado el tema con una disolución anticipada de las Cortes y una convocatoria de elecciones genera-les que hubieran dado a un nuevo gobierno la autoridad necesaria para con-ducir el difícil y doloroso proceso que está viviendo nuestro país por mor de la crisis económica. Pero el Presidente siempre jugó a creer, ingenuamente, que la crisis se podría dominar en poco tiempo y que era mejor aguantar con-tra viento y marea soñando con una recuperación que al final nunca llegaría.

Las alarmantes cifras de paro irían demostrando que la soñada re-cuperación no habría de llegar con tiempo suficiente para revertir los datos clamorosos que, encuesta tras encuesta, iban apareciendo en los distintos sondeos electorales que se irían conociendo a través de los medios de co-municación. Así las cosas, en los cuarteles generales del PSoE empezaría definitivamente a cundir la alarma y como se trata, desgraciadamente, de defender los puestos de trabajo y las innumerables gabelas que acompañan hoy en día el ejercicio de la vida política, se forzó, finalmente, al Presidente Rodríguez Zapatero a que anunciara su definitiva retirada como futuro can-didato.

En el PSOE pareció abrirse paso la teoría de que un nuevo candida-to, aunque solidariamente responsable de las fechorías del Presidente por pertenecer al Consejo de ministros, quizá pudiera paliar la derrota e hiciera recuperarse al PSOE de la hemorragia de votos que se estaba produciendo. Pues lo que es cierto, según todos los datos en presencia, es que el Partido Popular gana considerablemente escaños por el abandono y fuga de votos del propio PSOE más que por una marea incontenible de nuevas adhesiones a su partido. Por ello, los estrategas del PSOE creen que un nuevo candidato puede conseguir recuperar parte del electorado que se abstiene poniendo en peligro la mayoría absoluta que hoy acaricia el PP.

De ahora en adelante, pues, y vistas las circunstancias, todos los partidos del arco parlamentario coinciden en un objetivo político manifies-to, esto es, que el Partido Popular no obtenga la mayoría absoluta en las próximas elecciones generales. A la cabeza de esta estrategia se encuentran naturalmente los partidos nacionalistas que prefieren gobiernos débiles en Madrid para hacer valer en oro, entonces, su puñado de escaños a cambio de suculentas prebendas y continuas transferencias que aumenten, más y más, los techos competenciales en los territorios en los que gobiernan.

En definitiva y para concluir, Zapatero ha conseguido irse para in-tentar quedarse. El PSoE se libra de Zapatero pero nos traspasa a todos los españoles a su líder para que lo aguantemos hasta el final.

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¿Hay alguien, por ventura, que piense en el interés general por enci-ma de los intereses de su partido?

Una vez más, insistimos en que los intereses personales y de partido han primado sobre los intereses de la nación en su conjunto; ahí también reside una buena parte del descrédito actual de la clase política. Al mismo tiempo, desde la oposición se ha mantenido una postura carente de riesgo y de astucia; se ha preferido una política de “wait and see”, de no mojarse jamás en demasía y de esperar a ver pasar el cadáver de su enemigo sin arriesgarse lo más míni-mo y, en todo caso, tratando de gastarse lo menos posible.

España, en definitiva, se quedará por un tiempo prácticamente sin go-bierno o con un gobierno, en todo caso, con escasa autoridad y sin conocer verdaderamente el programa de medidas que un gobierno alternativo ofrecería a los desazonados ciudadanos. En uno y otro caso, parece que lo único que les importa a ambos es disfrutar del poder o tratar de alcanzarlo, no importa en qué circunstancias, mientras el país sufre las consecuencias de tan lamentable espectáculo.

El malestar social se acrecienta

Es lógico que ante una situación como la que se describe, los ciuda-danos acrediten un creciente malestar.

Por un lado, el proyecto de país como conjunto nacional se debilita día a día. En un mundo crecientemente internacionalizado, los españoles contemplan con estupor como nuestro país se debilita y pierde cohesión por la presión y acción crecientes de las minorías nacionalistas que pugnan por reclamar unos derechos de autodeterminación que no se sustentan en ningu-na realidad histórica y que carecen de absoluto fundamento jurídico que les sirva de soporte. España pierde, así, buena parte de sus energías en conti-nuas disputas con los entes autonómicos, debilitando su imagen y presencia internacionales. Los dos partidos que se dicen constitucionales, poco hacen, en realidad, por enfrentarse con energía y decisión a estas disparatadas pre-tensiones.

Por otro lado, los ciudadanos contemplan con desazón que la mayo-ría de los culpables de la crisis económica permanece incólume mientras cientos de miles de personas inocentes pagan con el paro una crisis de la que son, en verdad, sus principales víctimas. Hasta el momento ninguna autori-dad política ha reconocido la menor responsabilidad de cuanto está ocurrien-

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do. ninguno de los órganos reguladores y de control, que están precisamente para vigilar y tomar medidas preventivas en este tipo de situaciones, ha en-tonado el mea culpa y, desde luego, no han sufrido paradójicamente la más mínima sanción.

Tampoco los altos directivos de la banca y Cajas de Ahorro han ofre-cido explicación satisfactoria sobre lo ocurrido y ni siquiera han estado dis-puestos a asumir, a su vez, responsabilidad alguna sobre lo que ha pasado. Antes bien, mientras se está expulsando del mercado de trabajo a millones de españoles, los directivos de las grandes entidades financieras permane-cen aferrados a sus puestos, alcanzando retribuciones de varios millones de euros sin el más mínimo pudor ante la situación que de alguna manera ellos también han contribuido a propiciar. En esta crisis, como desgraciadamente en otras muchas del pasado, acaban siempre pagando justos por pecadores.

Mientras tanto, el Gobierno que contempla la situación mitad asombra-do, mitad asustado, intensifica día a día continuas propuestas intervencionistas de bajo vuelo, molestando la vida diaria de los ciudadanos sin necesidad algu-na. Ora instrumentado una campaña rigurosa contra los fumadores, ora per-siguiendo y abrumando a los automovilistas con reglamentaciones abusivas y carentes de fundamento, ora haciendo en definitiva nuestra vida cotidiana —ya de por sí, bastante ardua y difícil— cada vez más compleja y antipática. Y eso sí, multando y recaudando por doquier para tratar de mitigar en lo po-sible los escandalosos déficits de las administraciones públicas. Se regula lo innecesario y se dejan pasar las cosas que verdaderamente tienen importancia.

no es extraño, pues, que el malestar social sea hoy una de las ca-racterísticas más peligrosas del presente actual. Al mismo tiempo, la clase política, nuestros actuales partidos, cogidos en algunos casos de flagrante corrupción, se muestran incapaces de conectar y saber interpretar los deseos y aspiraciones de la mayoría de los ciudadanos. El encono y hasta el des-precio que siente una gran parte del país hacia los políticos, constituye, a mi parecer, una de las lacras más importantes del actual momento político. En definitiva, así no deberíamos seguir.

Las dos fuerzas mayoritarias del país tendrían, de una vez por todas, que poner en su sitio a las minorías nacionalistas crecientemente envalen-tonadas y que de forma harto arriesgada, un día sí y otro también, juegan a poner en discusión la unidad nacional.

¿Es admisible que se permita a todo un Presidente de la Generalitat, que es una autoridad del Estado, decir públicamente que apoya y alienta una futura consulta popular sobre la independencia de Cataluña y que incluso se permite votar a favor de dicha independencia en una consulta testimonial

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pero que tiene un valor simbólico de profunda traición al espíritu y la letra de la Constitución?

¿Es tolerable que mientras tanto el PSOE, como partido del gobier-no, y el PP, como principal partido de la oposición, anden haciendo guiños a Convergencia y Unió flirteando de continuo su apoyo en las bancadas del Congreso de los Diputados? ¿A qué están jugando unos y otros? ¿Es que preocupa más el futuro del partido que el futuro de la nación?

Es entendible, pues, en este sentido, la desazón y el malestar de la ciudadanía.

El curso de la política autonómica complica, aún más, una salida po-sible de la crisis. Las reglas de la Ley Electoral —si no se produce la rectifi-cación necesaria— seguirán otorgando el papel estelar a unas fuerzas que no creen en España más que para lo que les conviene.

En otro orden de cosas, hay que insistir en que el paro no lo atajare-mos sino creando puestos de trabajo, esto es, privilegiando la inversión antes que seguir confiando meramente en una política de subsidios. Para crecer necesitamos, pues, que fluya el crédito y, por tanto, será preciso el sanea-miento a fondo del sistema financiero así como un mercado de trabajo muy alejado de las pretensiones de las burocracias sindicales sin olvidar una po-lítica fiscal inteligente que incentive la innovación y la presencia de nuestras empresas en el exterior. Y todo ello en el marco de una política realista de contención del gasto público, sobre todo del gasto público improductivo de unas administraciones duplicadas y, a veces, triplicadas empeñadas en entor-pecer la vida diaria con reglamentaciones por doquier, continuas amenazas y multas a granel. Pero, con todo, el crecimiento de la economía de nuestro país tiene que basarse en producir aquello que tenga realmente demanda y lo podamos hacer en términos competitivos y rentables. Innovación, Com-petitividad e Internacionalización de la economía española son, pues, las verdaderas asignaturas pendientes que debemos superar para conseguir un crecimiento económico estable y duradero.

¿Tiene España remedio en las presentes circunstancias?

Sí, rotundamente sí. La solución es compleja. Las medidas que hay que tomar, difíciles y arriesgadas pero como son necesarias, acabarán im-poniéndose. Parece, por el momento, que el que deberá articularlas será el Partido Popular, de ahí la inmensa responsabilidad que contraerá previsible-mente mariano Rajoy, si por fin consigue la victoria electoral.

Pienso —lo he afirmado en varias ocasiones— que los males del país no se arreglarán con simples medicinas y que será necesario ir a la mesa de

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operaciones. Me temo que la tentación sea administrar algunas fuertes dosis de medicamentos para arreglar la situación. Y es verdad que un nuevo equi-po médico que tome el mando, habrá de mejorar la salud del enfermo pero si no atajamos los males profundos que el paciente ha ido generando en estos últimos tiempos, la mejoría será temporal y transitoria y, en cualquier mo-mento, volveremos a recaer en nuevos padecimientos. Por ello es necesario alcanzar una política de Estado en la que las dos grandes fuerzas nacionales pacten un programa decidido y exigente con un tiempo de ejecución limita-do que permita, una vez concluido este proceso, devolver a los ciudadanos la palabra para que se pronuncien en una consulta electoral sobre el rumbo que habría de tomar el país en el futuro.

Las cábalas, las improvisaciones y las fintas a las que nos tiene acos-tumbrados el Presidente del gobierno, nos han hecho perder ya un tiempo precioso. Todo hace creer que el Sr. Rodríguez Zapatero seguirá empeñán-dose en agotar la legislatura dando muestras de ceguera y egoísmo, pues el actual gobierno carece de fuerza y prestigio para poner en marcha el autén-tico plan de medidas que España necesita.

El país, aunque sea triste reconocerlo, queda pues a merced de lo que se decida allende nuestras fronteras, sostenido por una sufrida clase media, cada vez más debilitada, y donde la familia, tan olvidada cuando no vapu-leada, sigue siendo el más firme sostén de una paz social crecientemente amenazada. Pues si a alguien habrá que poner una medalla al sufrimiento y la entereza es, precisamente, a la familia española que, en tantos y tantos ca-sos, está actuando de manera admirable sustentando apoyo y consuelo a los millones de españoles que sufren inmerecidamente las consecuencias de una situación de la que no son de ninguna manera los verdaderos responsables.

Aguardamos, pues, con impaciencia el final de esta lamentable legis-latura que deja al país dividido y maltrecho. Confiamos, no obstante, en la vitalidad y el genio del pueblo español para sortear estos momentos difíciles. Existen suficientes mimbres para reconstruir todo lo que se ha deshecho. Pero, desde luego, necesitamos un liderazgo valiente que sepa levantar el ánimo, dar ejemplo y que recupere la confianza de los españoles en sus ca-pacidades y posibilidades de futuro.

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Análisis Político

El año político español ha estado lleno de grandes cuestiones, la ma-yoría heredadas de años anteriores, pero agudizadas a lo largo de esos doce meses. Puede afirmarse que, de la misma forma que la crisis económica se ha hecho más patente en 2010 que en años anteriores, la crisis política también se ha agudizado en 2010, haciéndose aún más salientes algunos de los rasgos que tantos analistas han puesto de manifiesto en años precedentes, en algu-nos casos desde al menos la mitad de la legislatura anterior, es decir, desde 2006 más o menos. No se trata de hacer aquí una larga letanía de problemas, pero sí de al menos enunciar los problemas políticos que, conjuntamente, permiten hablar ya sin reparos de una auténtica crisis política española. La democracia española cumple algunos requisitos de una auténtica democra-cia: su carácter legítimo, y su carácter representativo. Tiene elecciones pe-riódicas, partidos políticos, parlamento, libertades civiles, rasgos todos ellos necesarios pero no suficientes para ser una democracia moderna completa. Algunos otros rasgos presentes en la gran mayoría de las democracias de nuestro entorno, pero ausentes total o parcialmente, son las siguientes.

En primer lugar, la falta de una auténtica división de poderes, que siendo muy importante al comparar los poderes legislativo y ejecutivo, es aún mucho más preocupante con respecto a la dependencia que el poder judicial, en sus altos órganos, tiene respecto a los otros dos (a través del poder de los partidos políticos, que se ha extendido por todo el tejido so-cial, público y privado, hasta cotas insospechadas solo hace diez años). Es indispensable para la democracia española contar con un poder judicial que sirva de contrapoder a los poderes ejecutivo y legislativo, pero sobre todo, al poder autonómico y el de los partidos políticos.

En segundo lugar, la falta de “rendición de cuentas”, tanto en el plano político como en el económico. El sistema electoral concede demasiado po-der a los órganos centrales de los partidos políticos, que si fue necesario en los primeros momentos de la transición, hoy en día impiden la democracia interna en los propios partidos (algo que sin embargo exige la Constitución

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de 1978) y, sobre todo, limita extraordinariamente la participación de los ciudadanos, que solo pueden elegir entre las listas cerradas de candidatos que elaboran los partidos políticos. Consecuentemente los representantes del pueblo rinden cuentas ante su partido, no ante su electorado. Por ello, se re-quiere modificar la normativa que regula los partidos políticos para obligar a que establezcan una auténtica democracia interna y, a través de una nueva Ley Electoral, una mayor capacidad de elección por parte de los ciudadanos, que obligue a los representantes a tener en cuenta a sus electores. Hay que recordar que la Constitución de 1978 establece que los representantes no estarán sometidos a mandato imperativo alguno, una norma que no ha sido derogada ni limitada en modo alguno, pero que es evidente que no se cumple en absoluto.

En cuanto a la falta de rendición de cuentas económicas, no parece necesario abundar en el gran escándalo público que implica el cada vez más abundante número de casos de corrupción por parte de representantes políti-cos y a veces de los propios partidos políticos. generalmente estos casos de corrupción se airean en los medios de comunicación, pero luego, debido a la lentitud y complejidad de los procesos judiciales, rara vez implican senten-cias condenatorias, y con demasiada frecuencia finalizan con la prescripción del delito y, sobre todo, sin que los declarados culpables devuelvan el dine-ro. no puede admitirse que la revisión de cuentas de un ejercicio fiscal por parte de los órganos competentes se haga tres, cuatro o más años después, cuando los responsables de haber actuado de forma no conforme a derecho ya no ocupan los cargos públicos desde los que actuaron negligentemen-te, por decirlo suavemente. La rendición de cuentas políticas y económicas debe ser mucho más clara y transparente, y sobre todo, mucho más rápida, y las sanciones, si se requieren, deben ser ejemplares para todos los que han ocupado cargos públicos. Los propios partidos políticos deberían ser los primeros interesados en depurar toda clase de responsabilidades de forma inmediata, con ejemplaridad y transparencia, pero cuando no lo hacen así es porque nada se lo exige y porque de su inacción no se derivan consecuencias negativas de ningún tipo para ellos.

En tercer lugar, y derivado de los dos problemas anteriores (la falta de rendición de cuentas de los representantes y la necesidad de reformar el poder judicial para proporcionarle independencia respecto a los partidos po-líticos), España necesita un auténtico rearme moral que implica una decidida lucha contra la corrupción. Se sabe muy bien que la corrupción es el peor cáncer de la democracia en otros países, y todos los indicadores, objetivos y subjetivos, demuestran que la corrupción en España ha crecido a un ritmo alarmante durante los últimos años. Todos los partidos democráticos deben comprometerse a luchar contra la corrupción en todos los niveles, especial-

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mente en el sector público, pero también en el privado. De otro modo, la democracia española corre riesgos de dejar de serlo.

En cuarto y último lugar, pues ya se ha dicho que esta lista no se-ría exhaustiva, pero sí indicativa de prioridades, se requiere con urgencia rehacer el pacto constitucional para determinar de una vez para siempre el reparto de competencias entre la Administración Central y las Administra-ciones Autonómicas, puesto que unas y otras constituyen el Estado Español nacido de la Constitución de 1978. En estos últimos años se ha asistido a una interminable discusión sobre traspaso de competencias desde los órganos centrales hacia los autonómicos que finalmente ha generado un gran número de disfunciones que no es preciso desarrollar aquí. La centrifugación del po-der ha llegado a límites que podrían poner en cuestión la continuidad futura del propio Estado, aparte de que su coste se ha hecho insostenible. Es ne-cesario por tanto una clara y estable ordenación de los poderes territoriales del Estado, con reparto de competencias entre las administraciones central, autonómica y local, que impida el despilfarro actual y la ruptura de la unidad a la que están conduciendo las prácticas de estos últimos años. Ello requiere el compromiso de una auténtica lealtad constitucional que ahora no existe incluso entre quienes ocupan posiciones de poder derivadas del propio orde-namiento constitucional. En este replanteamiento territorial es evidente que deben enmarcarse algunas cuestiones como las relativas a la unidad interior de mercado, las competencias sobre aguas (especialmente continentales), la educación obligatoria (dejando mayor libertad a la no-obligatoria, como es el caso de la universitaria), la seguridad social, y otras que están más o menos en la mente de todos y que no se repiten aquí por razones de espacio.

Para llevar a cabo este programa mínimo de reformas políticas, sería totalmente necesario el acuerdo leal y sin reservas de los dos principales partidos políticos, PSoE y PP, al que sin duda se sumarían otros en el corto y medio plazo, si se constatara un juego limpio por parte de las dos fuerzas po-líticas que conjuntamente representan a más del 80 por ciento del electorado español. Y ese programa mínimo de reformas no requeriría más de dos años, es decir, la mitad de una legislatura. otros países, y muy recientemente, han logrado esos acuerdos amplios, y en los primeros momentos de la transición se lograron también acuerdos de esa naturaleza, incluso cuando los obstácu-los para los acuerdos eran mucho más importantes que los que existen ahora.

En las páginas que siguen se han abordado tres cuestiones muy es-pecíficas por su especial relevancia: el Tribunal Constitucional, que ha sido objeto de los titulares de los medios durante más tiempo del deseable; el fin del terrorismo de la banda criminal ETA, anunciado cada vez con más fre-cuencia, pero con igual frecuencia nunca culminado; y la cuestión

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autonómica, como epílogo a esta publicación, tratada de forma singular por el profesor Gaspar Ariño.

El Tribunal Constitucional

El verdadero desafío de la Constitución y del Estado nacido de ella, ante la dinámica de las reformas estatutarias, es el de cómo prevenir los ries-gos de la fragmentación política en un modelo de organización territorial tan peligrosamente abierto que no parece tener fin, y que amenaza con la centrifugación del Estado construido a lo largo de estos años con el trabajo y esfuerzo de la gran mayoría de españoles. Una tarea que, en momentos como el presente, acaso exceda de la propia capacidad de introducir cambios en el texto de la Constitución. Y esta vía, en todo caso, exigiría que el Tribunal Constitucional fuese reconocido y respetado por todos, por su auctoritas, como alta institución política del Estado, así como una jurisprudencia cons-titucional cuidadosamente elaborada, clara y firme en la fijación de los lími-tes constitucionales de un Estado tan peligrosamente abierto a la dinámica política como es nuestro Estado Autonómico.

La relativa flexibilidad interpretativa del texto de nuestra Constitu-ción, (que lo es sobre todo respecto de la organización territorial del Estado y de la compleja articulación del reparto de competencias entre la Adminis-tración Central y las administraciones de las Comunidades Autónomas), ha situado al Tribunal Constitucional en una posición crucial y necesariamente fuerte dentro de la arquitectura política del Estado, al descargar sobre él, puede que en una medida mayor de lo exigible políticamente, como se ha puesto de manifiesto en el debate sobre el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, la tarea de definir los límites constitucionales de un proceso de profundización de la descentralización política que, un tanto irreflexiva-mente, se ha impulsado desde el gobierno de la nación y de los Ejecutivos autonómicos con las nuevas reformas de los Estatutos de Autonomía.

El Tribunal Constitucional se ha visto así obligado a suplir los cauces institucionales para la negociación y el consenso políticos, que corresponden al Congreso de los Diputados y a una Cámara de Representación Territorial (que el Senado realmente no es) cuando lo que se pone en cuestión son los aspectos más esencialmente políticos del pacto constitucional. Es evidente que sólo las instancias políticas pueden y deben resolver y clarificar (ya que no lo hicieron con la necesaria claridad en su momento, es decir, cuando se elaboró la Constitución), conceptos como el de nación, la soberanía nacio-

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nal, los derechos históricos como fuente singular de legitimación política, y algunos otros relacionados. Las reacciones, verdaderamente tremendas, como consecuencia de la larga deliberación del Tribunal Constitucional so-bre el Estatuto de Cataluña, a menudo deslegitimadoras de su autoridad para ejercer el control jurisdiccional de la ley que la Constitución le encomien-da, incluso frente a las Leyes orgánicas aprobatorias de los Estatutos de Autonomía, han colocado al Tribunal en el centro del debate y la reflexión política.

Esa es la enorme responsabilidad que recae sobre esta institución ca-pital de nuestro Estado constitucional, y lo que hace tan importante y deli-cado el cuidado que merece por parte de todos, poderes públicos, agentes políticos y ciudadanos y desde luego, también por parte del comportamiento del propio Tribunal Constitucional, que no debe dejarse arrastrar a una pug-na política partidaria que no es y nunca debe ser la suya. Como consecuen-cia de las dudas y vacilaciones frente a las diversas fuerzas políticas, no solo provocó un retraso absolutamente injustificado y posiblemente culposo en la renovación de sus magistrados, sino que ha dañado profundamente, y esperemos que de manera no irreparable, el prestigio del propio Tribunal Constitucional (la institución política más prestigiada, sin lugar a dudas, en los países con democracias arraigadas, y que en España tiene una imagen bastante menos positiva, y muy contaminada por su evidente dependencia de los partidos políticos).

La función más importante que debe cumplir el Tribunal Constitucio-nal es, desde luego, mantener la supremacía del poder constituyente sobre los poderes constituidos y renovar la acción integradora a través del tiem-po de la Constitución; lo que exige un delicado equilibrio entre continui-dad y cambio que asegure su estabilidad ante las variadas circunstancias y coyunturas históricas, haciéndola “resistente” al devenir. Eso requiere del Tribunal una valoración crítica de su propia jurisprudencia acorde con los desafíos que la realidad política y económica de cada momento plantea al Estado constitucional.

¿Cómo es posible que una institución vital para la suerte de la Cons-titución en lugar de ir consolidando sus posiciones se ve progresivamente confrontada con obstáculos de todo tipo a los que encuentra cada vez mayor dificultad para dar respuesta? se preguntaba P. Cruz Villalón en una reciente reflexión sobre el estado actual del Tribunal Constitucional. Podría buscarse una respuesta en las palabras que dejó escritas Francisco Tomás y Valien-te, cuyo hondo sentido todos parecen haber olvidado: “el Tribunal gana o pierde prestigio por lo que hace, pero también por lo que con él se hace”. Porque el gobierno y los partidos políticos no han vacilado en instrumen-talizar y presionar al Tribunal Constitucional, convirtiéndolo en el tablero

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de su particular contienda política, con olvido, y aún desprecio, de su alta función de Estado.

El Tribunal Constitucional es una pieza clave en la estructura de un país y es de la máxima importancia que tenga prestigio y que sea respetado. Durante cierto tiempo ofreció una imagen positiva que, sin embargo, se ha deteriorado considerablemente al convertirse en el campo de la lucha políti-ca partidaria. Es preciso, pues, que todos, absolutamente todos, se apliquen la lección, porque es mucho lo que nos jugamos en el envite con las institu-ciones de nuestro Estado constitucional que tanto esfuerzo costó poner en pie.

Toda renovación del Tribunal Constitucional constituye un momento importante en la vida de la institución, porque es mucho lo que en ello se juega de su delicado equilibrio entre la continuidad y el cambio. De ahí la conveniencia de que las renovaciones parciales del Tribunal Constitucional se cumplan en los tiempos y modos queridos y marcados por la Constitu-ción. Es momento en el que se requiere fidelidad al sistema democrático, lealtad constitucional y generosidad y altura de miras para proporcionar al Tribunal aquello que es indispensable a fin de garantizar su singular y pri-vilegiada posición en la arquitectura de nuestro Estado: solvencia jurídica, pluralismo en su composición, integrando en su seno diferentes formaciones culturales, especializaciones jurídicas, sensibilidades e ideologías necesarias para el equilibrio en su tarea de interpretación constitucional, credibilidad e independencia en el ejercicio de la función que constitucionalmente le está encomendada. Función que no es la de llevar a cabo una mera exégesis de la Constitución, como si de una ley cualquiera se tratara, sino la de una inter-pretación creativa, de desarrollo e impulso de la Constitución, asegurando así su estabilidad y permanencia ante cambiantes circunstancias y coyuntu-ras históricas.

El Tribunal Constitucional, y quienes en cada momento lo componen, no representa, y no debe representar, a nada ni a nadie; simplemente actua-liza, a través de sus decisiones, fundadas siempre en la razón jurídica y no en la razón política o la mera capacidad de decidir, las determinaciones de la Constitución que garantizan a todos, individuos y órganos representativos, que sus derechos y atribuciones no serán vulnerados por el mero imperio de la voluntad adversa. El funcionamiento de la jurisdicción constitucional como coronación del Estado constitucional depende, en gran medida, del consenso político-constitucional y de la mesura y fuerza persuasiva de las Sentencias del Tribunal Constitucional.

La voluntad del constituyente expresada en el Art. 159.3 de la Cons-titución de que «los miembros del Tribunal Constitucional serán designados

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por un período de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres» no debiera verse alterada más que por aquellas causas, naturales e imprevis-tas, que hacen imposible o muy difícil a un magistrado el cumplimiento de la tarea que les está encomendada, pues ello es requisito para la estabilidad del Tribunal y la estabilidad lo es, a su vez, del sosiego, prudencia y equili-brio tan necesarios en la justicia constitucional.

El tiempo de duración del mandato es una condición de garantía no sólo de la independencia de los magistrados, sino también de la continuidad de su labor jurisprudencial de interpretación de la Constitución. Cambios frecuentes o amplios en la composición del Tribunal alteran su estabilidad interna, dañan su ritmo interno de trabajo y perjudican la elaboración, ne-cesariamente colegiada, de una doctrina constitucional reposada, dotada de una cierta continuidad y permanencia, sin vaivenes ni cambios bruscos de orientación. Esa es la voluntad de la Constitución, que el Tribunal se re-nueve por tercios cada tres años, en garantía tanto de la continuidad de la institución como de su acompasada acomodación al tiempo y a la cultura constitucional.

Es cierto que las propuestas para el nombramiento de nuevos Ma-gistrados, con la mayoría muy cualificada de tres quintos de las Cámaras, exigen un esfuerzo de diálogo y de compenetración entre los grupos parla-mentarios que, en ocasiones, puede resultar laborioso, necesitado de tiempo y acaso de paciencia. Al servicio de que los procesos de renovación de los magistrados discurran ordenadamente y que el necesario consenso parla-mentario se produzca, está la previsión que la Ley orgánica del Tribunal Constitucional impone a su Presidente de comunicar con tres meses de an-telación la necesidad de proceder a la renovación parcial del mismo. Pero nuestro Estado constitucional, sencillamente, no puede permitirse que los mandatos constitucionales sobre la renovación periódica del Tribunal que-den relativizados por el retraso debido a la mera pugna política partidaria; con grave daño, además, para la imagen y para la ordenación del propio Tri-bunal. La Constitución es, ante todo, vínculo jurídico para los gobernantes y así debe ser percibido por los ciudadanos. Por tanto, es la integridad misma de la Constitución y la lealtad ante sus mandatos lo que se pone en riesgo cuando los órganos del Estado llamados a la renovación parcial del Tribunal incumplen abiertamente su deber constitucional.

Pero, si bien el Tribunal Constitucional no ha sabido (o podido) de-fender su alta magistratura y autoridad frente a la irresponsabilidad y com-portamiento absolutamente rechazable de los partidos políticos, los propios partidos políticos, y más concretamente los representantes de la soberanía que son los diputados y senadores, han sido los principales responsables de no haber cumplido con la legalidad que establece la propia Constitución.

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En realidad, todo el episodio relativo a los debates sobre el nuevo Estatuto de Cataluña han demostrado lo que por otra parte ya se sabía, la ausencia de división de poderes en la democracia española, que es aún más grave cuando se trata de la no independencia de los tribunales de justicia respecto al poder ejecutivo y al poder legislativo (ambos totalmente dependientes de los partidos políticos).

El final de ETA, pero ¿qué final?

El 8 de enero de 2011, en una escueta “declaración”, la banda te-rrorista ETA anunciaba “un alto el fuego permanente y de carácter gene-ral, que puede ser verificado por la comunidad internacional”. Añadía que “este es el compromiso firme de ETA con un proceso de solución definitivo y con el final de la confrontación armada” y concluía sosteniendo que “ETA no cejará en su esfuerzo y lucha por impulsar y llevar a término el proceso democrático, hasta alcanzar una verdadera situación democrática en Eus-kal Herria”. El anuncio de los terroristas se produjo con la escenificación habitual: encapuchados (esta vez utilizando el idioma castellano) y conclu-yendo con las gesticulaciones supuestamente patrióticas que ya son habitua-les en estos criminales.

Con la declaración etarra de 8 de enero pasado quedaba desmentida una hipótesis que se venía dando por verosímil: que la debilidad operativa de los terroristas y la presión de la llamada izquierda abertzale (dramática-mente necesitada de instalarse en las instituciones locales y forales del País Vasco y navarra), conducirían a la organización terrorista a desistir de con-tinuar su trayectoria criminal.

La hipótesis quedaba reforzada por el impulso pacificador de una serie de instancias y personalidades internacionales que, a través de la deno-minada “Declaración de Bruselas”, suscrita en marzo de 2010, reclamaban a los terroristas el fin de su actividad. La Fundación nelson mandela, los “nobeles” Frederik De Klerk, John Hume y betty Williams, el arzobispo Desmond Tutu, mary Robinson, ex presidenta de Irlanda, Jonathan Powell, jefe del gabinete del ex Primer ministro Tony blair, Albert Reynolds, ex primer ministro de Irlanda, Nua O´Loan, primera defensora del pueblo en materia policial de Irlanda del norte, Raymond Kendall, ex secretario gene-ral de Interpol, Denis Haughey, asistente de John Hume, Alan Smith, titular de la cátedra en educación para la paz de la Universidad del Ulster, Aldo Civico, director para la resolución de conflictos internacionales de la Uni-versidad de Columbia, Andrea Bartoli, de la Universidad George Mason de

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Washington DC y hasta cinco personalidades internacionales más, firmaron la declaración de la capital de bélgica que sirvió a brian Currin, un media-dor de perfiles un tanto opacos, para, en connivencia con los dirigentes de la ilegalizada batasuna, crear un clima artificial que persuadiría a la banda terrorista ETA para que terminase “unilateralmente” con el ejercicio de la violencia, al tiempo que crearía en la opinión pública una disposición favo-rable a acoger un “final dialogado”.

A día de hoy, se duda muy seriamente de que la llamada “Declaración de Bruselas” y del fantasmal (nunca se ha reunido formalmente) “Grupo In-ternacional de Contacto” tengan alguna entidad más allá del voluntarismo de determinadas personalidades y demuestren, sólo, la capacidad de manio-bra de un intermediario profesional, Brian Currin, que habría demostrado sus habilidades recaudatorias en otros “conflictos”. En cualquier caso, el gobierno ya ha rechazado de manera explícita cualquier intermediación in-ternacional y se ha negado a que la “verificación” de la “tregua” etarra quede en manos distintas a las de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

La declaración etarra de enero ha propiciado la voladura controlada por la actual dirección de la banda de cualquier esperanza de que ETA aban-done las armas sin contrapartidas políticas y/o penitenciarias. Lo deja claro en su comunicado por más que la “tregua” sea “permanente” y “general”. Los redactores de los comunicados terroristas juegan con la polisemia de las palabras para tratar de confundir, pero se detienen ante aquellas expresiones que son indubitadas: el carácter irreversible y definitivo del abandono de las armas. Y es que, en realidad, la banda terrorista no quiere abandonar la violencia porque se niega a ser percibida y a percibirse como derrotada y estigmatizada por la historia como una organización criminal que será detestada de modo general en la medida en que los resultados de su prolon-gada existencia componen un escenario trágico: casi novecientos asesinatos, miles de heridos, otras tantas familias destruidas, cientos de miles de millo-nes en destrucciones, muchos —incalculables— obtenidos para su financia-ción a través del chantaje —eufemísticamente conocido como “impuesto revolucionario”— y la “socialización del terror” en el País Vasco —así lo denominaban en sus documentos internos— que ha provocado una enorme diáspora de vascos en el resto de España y aun fuera de ella.

Desde esa negativa persistente y tozuda —tanto como su afán crimi-nal— ETA se niega a ser derrotada desde un reconocimiento “unilateral” de la esterilidad de su continuidad, luego de que su acción y la de sus terminales resulten un fenómeno ancilar en el mundo occidental: la banda terrorista es el último reducto de terrorismo nacionalista activo en Europa, y su naturaleza percibida ha ido mutando desde la consideración de una organización políti-co-militar de los años setenta del siglo pasado al de banda delincuente en los

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albores del siglo XXI. Por esta razón —y por el modus vivendi mafioso en el que se han instalado sus dirigentes y militantes— ETA no asumirá, como con sarcasmo han pretendido convencer a la opinión pública de lo contrario determinadas instancias y personas, su final unilateral. Es más: esta declara-ción de “alto el fuego permanente y general” bien podría tratarse, como las “treguas” de 1989, 1998 y 2006, de una herramienta propiamente terrorista denominada “acumulación de fuerzas” para reiniciar en el momento para los terroristas más oportuno la comisión de sus delitos usuales.

Lo cierto y verdad es que, desde la Ley de Amnistía de octubre de 1977, y luego, con las interlocuciones que en mayor o menor grado, le han facilitado los gobiernos de los presidentes gonzález, Aznar y Rodríguez Zapatero, la banda terrorista pudo haber encontrado un resquicio por el que plantear su rendición definitiva de un modo que en su entorno denominan “digno”. Tuvieron también la oportunidad de acogerse a la generosidad del Pacto de Ajuria Enea de febrero de 1988 que articulaba, con el acuerdo de todos los partidos políticos, un posible diálogo sobre los presos de la ban-da si ésta ofrecía signos “inequívocos” de dejar definitivamente las armas. Desaprovecharon todas esas oportunidades que se ofrecieron en un contexto social de decreciente comprensión en el País Vasco y en algunos ámbitos de la izquierda española hacia la significación de ETA en el franquismo.

La constitución de la organización en 1959, un 31 de julio, festividad de San Ignacio, en el Santuario de Loyola, ofrecía determinadas evocacio-nes legitimadoras a ETA que han quedado absolutamente pulverizadas. La opinión pública española no está en condiciones de entender, más allá de muy segmentados sectores de la sociedad vasca de carácter fuertemente na-cionalista, otra fórmula para la extirpación de la banda terrorista ETA que su desaparición por rendición expresa o su abatimiento definitivo por vía po-licial y judicial y mediante la cooperación internacional. En otras palabras: no se dan condiciones sociales, políticas y hasta culturales, para absorber el impacto que supondría una transacción con la banda terrorista.

La deslegitimación definitiva de la organización criminal se produjo por la acción legislativa que yuguló con la ley de partidos (Ley orgánica 6/2002 de 27 de junio) la transfusión de recursos y la traslación de discur-sos procedente de la izquierda abertzale que, bajo diversas denominaciones (en un travestismo semántico y táctico tan obvio como patético y perverso) sostenía a la banda en sus dos vertientes: en la operativa mediante la compli-cidad pura y dura, y en la falsamente ideológica mediante la reivindicación de una Euskal Herria democrática y socialista.

La izquierda abertzale mantenía —como lo han venido haciendo los nacionalismos llamados moderados, si bien con menguante convicción—

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la existencia de un “conflicto” que se explicaría en la opresión española sobre el pueblo vasco. La globalización del conocimiento, incluso en los niveles más domésticos, ha desbaratado esa construcción verbal que resulta del todo insostenible: el esoterismo de lo vasco, alimentado por la mitología nacionalista (el “tubalismo”, el “cantabrismo”) es ya un recurso gastado y perfectamente inútil.

No obstante, el sistema democrático español, lastrado por el acom-plejamiento (especialmente instalado en la izquierda política), ha sido en exceso tardío en la implementación de medidas legislativas que estrangula-sen el circuito que retroalimentaba a ETA y a su entorno “civil”. Aunque la banda terrorista se ha considerado siempre “la vanguardia” del “movimiento de Liberación nacional Vasco”, en la práctica se producía una simbiosis que es la que impide a la ilegalizada izquierda abertzale condenar de forma ex-presa, nominativa y terminante la violencia terrorista de ETA. Hacerlo sería tanto como condenar su propio “movimiento” y su identidad supuestamente ideológica.

El Acuerdo por las Libertades y contra el Terrorismo de 8 de diciem-bre de 2000 firmado por el PP y el PSoE, del que trajo causa la Ley de Partidos, la ilegalización por el Tribunal Supremo en marzo de 2003 de las formaciones actuantes de la izquierda abertzale y la ratificación de esta sen-tencia por el Tribunal de Estrasburgo en junio de 2009, han ido creando un corpus jurídico y político ya infranqueable para el entorno etarra, más aún cuando, como ha ocurrido en 2010, las reformas a la ley electoral pactadas por populares y socialistas evitarán el fraude a la norma sobre partido polí-ticos con el establecimiento de la llamada “ilegalización sobrevenida”, esto es, la posibilidad de desposeer del estatuto de electo al cargo público que no condene los actos terroristas. Pero a todo ello se ha llegado después de cuarenta años de terrorismo, que azotó a España de manera particularmente cruel justamente cuando el país iba alcanzado mayores cotas de democracia y libertad a partir de la Constitución de 1978 y el proceso sucesivo de apro-bación de los Estatutos de Autonomía, siendo el primero de ellos el vasco en 1979.

En estas circunstancias el enroque de la banda terrorista ETA es his-tóricamente definitivo y, consecuentemente, no puede esperarse que desde la organización criminal surja un movimiento de rendición ante el Estado de Derecho español sin que se produzca en su seno una nueva escisión (la reproducción por fragmentación ha sido su forma habitual de sostenimiento en el tiempo) que reitere la sustitución de los “blandos” por los “duros”.

Es incuestionable que la banda está debilitada por el acoso policial, la aplicación de penas sin redención a sus pistoleros detenidos y juzgados,

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la estrecha cooperación de los gobiernos francés y portugués (no así del de Venezuela que alberga un “colectivo” etarra que se descolgó el pasado 20 de enero con un comunicado pro independentista con apoyo explícito a las acciones terroristas de ETA), la ilegalización de su entorno “civil” y el rechazo ciudadano mayoritario en el País Vasco y prácticamente unánime en el resto de España.

Pero la extrema debilidad de ETA, que necesita para recuperar oxíge-no la presencia de la izquierda abertzale en las instituciones locales y forales vascas y navarras y un “parón técnico” para rearmarse, no equivale a su ex-tinción. Los últimos crímenes de la banda se remontan a un tiempo reciente: el 30 de julio de 2009 asesinó a dos guardias civiles en Palma de mallorca, después de que cuarenta y ocho horas antes intentase una masacre en la casa cuartel de la guardia Civil de burgos. Por otra parte, y hasta fechas inme-diatas —y esta es una información con relativa consistencia dado el silencio denunciador habitual en el País Vasco— la banda persistía en el chantaje a empresarios y profesionales en la Comunidad Autónoma Vasca y mantenía operaciones de “aprovisionamiento” en Francia.

Vamos, pues, hacia el final de ETA pero, a la vista de los datos analizados, y como quiera que la banda terrorista, aun en los momentos históricamente más adversos para su subsistencia, sigue oponiendo un de-safío al Estado, sólo cabe preconizar su derrota policial conforme a las pautas legales más estrictas. El documento de las distintas agrupaciones y asociaciones que reúnen a las víctimas de ETA dado a conocer en noviem-bre de 2010, titulado “No a la impunidad”, ofrece todas las claves para la descripción de cómo tendría que ser —desde el punto de vista ético y político— el fin de ETA: no con impunidad de género alguno y, en particu-lar, no mediante “una aplicación laxa de los beneficios penitenciarios que suponga una medida de gracia” para los etarras. Las víctimas han pedido que en ese hipotético final, tanto ETA como batasuna, debieran condenar su propia historia de terror.

Ese importante documento del mes de noviembre del pasado año ela-borado por las víctimas del terrorismo resume de manera elocuente y acer-tadamente en lo moral y en lo político el fin al que tiene que aspirarse para la banda terrorista ETA y que podría sintetizarse en una ecuación sencilla: derrota policial, aplicación de la ley penal y evitación de toda impunidad. Cualquier solución dialogada, mucho menos negociada, toda forma de con-trapartida o de transacción en aras de un supuesto pragmatismo político sería incompatible con el cierre con sutura ética de la herida por la que ha manado la sangre de la democracia española. Se trata, en definitiva, de un final del terrorismo sin ánimo de venganza y sólo acorde con la justicia y en empatía, perfectamente democrática, con las víctimas directas de la brutalidad crimi-

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nal de la última banda terrorista en Europa que aduce razones de carácter político para seguir asesinando.

Es obvio que la concurrencia de un giro todavía más pronunciado del nacionalismo vasco democrático, quebrando no sólo la comunidad de medios, sino también de fines en defensa de los que ETA dice actuar, sería un factor decisivo, determinante y definitivo para el presupuesto fáctico, de carácter social, que requiere la derrota etarra y la evitación de la impunidad.

Consistiría este giro en que desde el propio nacionalismo de raíz ara-nista se deslegitimase sin adarme de duda alguna el secesionismo que alienta aún en determinados sectores del PnV y de EA que todavía no hace mucho tiempo (exactamente el 30 de diciembre de 2004) apoyaron el llamado “Plan Ibarretxe” y, antes aún, suscribieron el Pacto de Estella (12 de septiembre de 1998) que ETA y la izquierda abertzale consideraron un reagrupamiento nacionalista. Ambos hitos conciernen al nacionalismo vasco y le urgen a participar activamente en la radical deslegitimación de la banda terrorista para lograr su derrota y evitar la impunidad.

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La Crisis de la Economía española

El año económico 2010 ha continuado bajo el manto de la crisis, una crisis que tuvo su origen en el ámbito internacional, pero en el caso español se ha visto magnificada por la propia crisis económica y financiera española. El paro en España ha sido habitualmente más alto en España que en todos los demás países de la Unión Europea, habiendo llegado a superar el 20 por ciento de la población activa, y es el principal problema y consecuencia de la específica y peculiar situación de la economía española.

no se insistirá en comentarios suficientemente conocidos, como la discrepancia entre los datos subestimados de paro del Instituto Nacional de Empleo (InEm), en el que prácticamente ningún español se inscribe para buscar empleo, sino sólo, si es que tiene derecho, para cobrar el subsidio de paro (y de cuyas listas se eliminan además inexplicablemente aquellos que siguen cursos de formación y empleo), y los datos algo sobre-estimados del paro procedentes de la Encuesta de Población Activa (EPA) que trimestral-mente ofrecen la cifra de quienes están buscando empleo (sobre-estimada porque no todos los que dicen buscar empleo realmente lo están buscando activamente).

Una medida intermedia entre estas dos cifras posiblemente es la que está más cerca de la realidad, sobre todo si se relaciona con el número de quienes cotizan a la Seguridad Social, que tampoco es un indicador total-mente fiable del empleo, puesto que todos los que trabajan en la “economía sumergida”, es decir, sin contrato de trabajo, no figuran en esas cifras. La-mentablemente una de las consecuencias negativas de la crisis económica es la de la creciente falta de fiabilidad de los datos estadísticos, puesto que tanto las administraciones públicas como los propios individuos dificultan la necesaria tarea de disponer de estadísticas válidas y fiables.

Consecuentemente, los principales objetivos de la política económi-ca española pueden definirse así: eliminar, o al menos reducir, el desempleo, lograr un equilibrio estable para el sector público, renovar el modelo de pro-

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ducción, y enfrentarse a los problemas del sistema financiero. Estos cuatro objetivos pueden concretarse en la recuperación de una tasa alta, sostenida y estable de crecimiento económico.

La economía española a lo largo de 2010 mostró ciertos signos de recuperación en el primer semestre del año manifestados en cierto incre-mento del consumo de los hogares y del consumo público, en la mejora en la balaza exterior, pero también ofreció signos negativos, muy espe-cialmente el incremento continuado del paro, a pesar de ciertas medidas que han intentado ocultarlo. Los datos del segundo semestre, sin embargo, volvieron a mostrar una situación claramente negativa incluso en el con-sumo de los hogares y en el consumo público, por lo que puede decirse que permanece la grave situación económica de España, que posiblemente retrase la salida ya incipiente (y en algunos países más consolidada) de la crisis. Puede afirmarse que mientras no se resuelvan tres de los objetivos antes planteados (los desequilibrios del sector público, los problemas de su sistema financiero y la renovación de su modelo de producción) no se resolverá tampoco el cuarto, la reducción y posible desaparición del des-empleo, y por tanto tampoco se logrará una recuperación de la tasa antes mencionada de crecimiento económico.

Comenzando por la necesaria renovación del modelo de producción, hay que proceder con urgencia a ciertos cambios en algunos aspectos bási-cos para la producción (la formación y capacitación de la fuerza de trabajo, que se ha basado en exceso en una inmigración incontrolada y a veces con escasa formación, asegurar el abastecimiento energético, cuestión a la que se dedica atención especial más adelante, pero que necesariamente tendrá que partir de la excesiva y peligrosa dependencia de España en materia de petróleo y gas (y una decisión clara respecto a la energía nuclear), y la re-novación de infraestructuras básicas, como las relativas a los transportes y comunicaciones y la red hidrológica nacional, entre otras).

En segundo lugar, se requieren cambios en la organización de los mercados interiores (en el mercado laboral, en el mercado financiero, y en el mercado de bienes y servicios, que han sufrido procesos de retroceso en el principio de la unidad de mercado como consecuencia del funcionamiento real de las Comunidades Autónomas).Y, en tercer lugar, hay que proceder a una reorganización de la estructura sectorial de la producción, excesiva-mente basado en estos últimos años en la construcción de viviendas con la consiguiente pérdida de peso de la agricultura, de la industria y del sector energético. Aunque España ha incrementado su apertura al exterior, sus im-portaciones superan significativamente el volumen de sus exportaciones, de manera que su balanza comercial exterior es claramente negativa.

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La segunda gran reforma que se requiere es la del sector financiero, que al haber necesitado recurrir en exceso a financiación exterior, se ha en-deudado muy por encima de lo aconsejable. Así, la crisis económica-finan-ciera internacional ha afectado a las entidades españolas en su liquidez, en el valor de sus activos, en la pérdida de rentabilidad de sus inversiones, en sus estructuras organizativas (red de oficinas), y en la necesidad de mayores recursos de capital. más adelante se trata en cierta mayor extensión la nece-saria reorganización del sector de las Cajas de Ahorro.

Finalmente, la tercera gran reforma que se necesita es consecuencia de los desequilibrios en el sector público de la economía, que se manifiestan de manera muy elocuente en la cuantía del déficit público en relación con el PIb. El déficit público, en relación con su PIb, es el más alto que ha tenido España al menos desde mitad del siglo XIX. Este elevado déficit, que ha llevado a que la Unión Europea haya exigido (algunos dirían incluso que “haya impuesto”) un paquete de medidas de ajuste muy duras a España, ha resultado tanto por los menores ingresos como por los excesivos gastos. En cuanto a los ingresos, hay que subrayar que su disminución se ha debido a la confluencia de tres factores: la crisis en sí misma, algunas políticas dis-crecionales, y el fraude fiscal. Pero, para reducir el déficit, habrá también que reducir el gasto, y en especial el gasto social, si es que se aspira a que el sector público represente solo un tercio del PIb, y no alrededor de la mitad como en la actualidad.

La situación de crisis de la economía española ha tenido su origen en varias actuaciones que pueden considerarse erróneas, y que se produ-jeron alrededor de las elecciones de 2008. En primer lugar, la negación reiterada de que la crisis afectaba a España, el recurso a avales y emisión de deuda para solucionar los problemas de liquidez de las entidades finan-cieras, y la adopción de políticas de mayor gasto público al mismo tiempo que se reducían los ingresos por impuestos. En resumen, se requiere con urgencia un programa pragmático de política económica, un gobierno con capacidad suficiente para llevarlo a cabo, y una mayor confianza de em-presarios, consumidores y otros agentes sociales en las posibilidades de la economía española.

Sería imposible tratar con suficiente detalle todos los problemas y posibles intentos de solución que se han expuesto en esta introducción. Por ello, en este ensayo colectivo ha parecido conveniente centrar la aten-ción en cuatro aspectos principales de la economía española en 2010: la crisis energética, la crisis de las Cajas de Ahorro, la reforma laboral, y la reforma del sistema de pensiones. no parece necesario subrayar que cada uno de estos cuatro aspectos, por sí solo, tiene una gran influencia sobre el conjunto de la economía española, pero los cuatro juntos tienen un impac-

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to cuyas consecuencias probablemente continúen produciéndose durante muchos próximos años.

I. Reflexiones sobre política energética

El sector energético, presenta una serie de problemas —especialmen-te en el eléctrico— que se van incrementando conforme transcurre el tiempo sin que se aporten soluciones. Entre los problemas que se consideran más urgentes y susceptibles de reflexión se podrían destacar los siguientes:

Pacto energético.

Ha transcurrido un año sin que se llegue a un pacto de Estado ener-gético entre las principales fuerzas políticas, sin exclusiones ni apriorismos, que contemple la energía nuclear, el carbón, los ciclos combinados, y todas las energías renovables (eólica, geotérmica, hidráulica, solar termoeléctrica, solar fotovoltaica, solar térmica, biomasa y marina), así como los biocom-bustibles para el transporte. El acuerdo a nivel nacional es esencial para con-seguir empresas fuertes y competitivas que generen energía al menor coste. Este pacto ha de establecerse sobre un modelo energético estable, sostenible, que excluya los populismos y los condicionamientos ideológicos y que ga-rantice la seguridad jurídica del sector y una seguridad en el suministro que difícilmente se puede decir que exista en la actualidad.

Se han presentado a la opinión pública por orden cronológico tres opciones de modelo energético: la ofrecida por el gobierno en las reuniones mantenidas por Elena Salgado, miguel Sebastián y José bono con los par-tidos políticos en el Palacio de Zurbano; la elaborada por el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDEA), organismo técnico de la Administración para temas energéticos en el Plan nacional de Energías Re-novables (PAnER), para su presentación en la Unión Europea; y las conclu-siones de la Comisión de Energía del Parlamento.

Como resumen, en cada versión se reduce razonablemente la con-tribución de las energías renovables (22,7 % en el PAnER y 20,8% en la Comisión), y de manera especial se reduce la contribución de algunas de ellas. Nuevamente se ignora el aprovechamiento hidrológico de los ríos es-pañoles como una energía renovable importante (algunos ríos se han querido convertir absurdamente en ríos pretendidamente autonómicos, si bien el Tri-bunal Constitucional ha empezado a enderezar los despropósitos anulando

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recientemente el artículo del estatuto de Andalucía que concedía la gestión exclusiva del guadalquivir a esa Comunidad). Y desde luego se mantienen las dudas sobre la posibilidad de aceptar que la energía nuclear es una fuen-te energética, con un reducido impacto ambiental, que sin embargo puede asegurar el suministro de energía de forma fiable, sin los condicionamientos geopolíticos que puedan surgir en un futuro próximo. Los recientes hechos acaecidos en marzo de 2011 en Japón no deben afectar a la confianza en las centrales nucleares, pues lo ocurrido no ha sido consecuencia de un fallo o mal funcionamiento de una central nuclear, sino de un terremoto de intensi-dad superior al histórico de referencia, que a su vez provocó el mayor tsuna-mi registrado en ese país, que originó más de 10.000 muertos.

Por último, y como solución para la dependencia exterior del petró-leo, se propone el coche eléctrico. Esta es una apuesta arriesgada cuando los grandes impulsores del sector están promoviendo los coches híbridos y cuando el coche eléctrico nada aporta a la solución del gran problema de la fuerte dependencia del transporte por carretera para el movimiento de mercancías. Parecería conveniente, antes de comprometer dinero público en apoyo del coche eléctrico, reflexionar sobre el problema del transporte en su globalidad.

Mix energético

Para afrontar la demanda de electricidad en condiciones adecuadas es necesario disponer de diversas tecnologías de generación: el denominado mix energético. Su conjunto debería dar respuesta a los siguientes requeri-mientos: 1) garantizar la seguridad del suministro a corto y largo plazo me-diante un desarrollo adecuado de infraestructuras y la paulatina disminución de la dependencia energética exterior; 2) Reducir el impacto sobre el medio ambiente a límites razonables; 3) Producir energía a un precio competitivo que contribuya al desarrollo económico de España.

El mix energético actual incluye un conjunto de tecnologías con sub-venciones y primas fundamentadas en hipótesis difícilmente sostenibles en el momento actual, y menos a largo plazo. Esta estructura agrava la deuda ta-rifaria que cada año va aumentando y está alcanzando niveles insostenibles. Sería conveniente revisar con serenidad y reflexión si determinadas energías renovables, por su aleatoriedad, son las más adecuadas para incrementar en un futuro su contribución a satisfacer la demanda eléctrica en España. El ac-tual sistema de primas a la producción, acertado inicialmente para impulsar ciertas tecnologías todavía inmaduras, ha dado lugar a un crecimiento anó-malo de las mismas desde el punto de vista técnico. Este sistema, impulsado

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especialmente en los últimos años por la promulgación de una legislación no adecuada, ha tenido consecuencias económicas no deseables que ahora son difíciles de controlar. no se puede reincidir en los errores del pasado y continuar con una situación insostenible.

En España hay actualmente instalados 103.086 mW, de los cuales 68.997 mW corresponden al régimen ordinario y 34.089 mW al régimen especial (de los cuales 19.959 mW son eólicos y 4.188 mW solares). La punta máxima de demanda que se ha tenido en los años anteriores ha sido de 45.000 mW, que indudablemente se puede satisfacer con la potencia existente en régimen ordinario. Estos datos permiten concluir que la eco-nomía española difícilmente puede admitir la instalación de nueva poten-cia eléctrica, sobre todo si la producción de esta nueva energía tiene un coste mas elevado. La energía eléctrica solo se puede almacenar regulando las cuencas hidrológicas con estaciones de bombeo para que las energías renovables aleatorias puedan ser respaldadas por las centrales hidroeléc-tricas existentes o de nueva construcción. De esta manera se podría evitar la operación irracional que ahora se esta haciendo de las centrales de gas con ciclos combinados.

Coste de la energía eléctrica

La energía eléctrica ha de tener el mínimo coste posible, para bene-ficio de los ciudadanos y para aumentar la competitividad de la industria nacional. En pocos años España ha pasado de tener un precio de la energía eléctrica de los más bajos de Europa a un valor superior a la media europea. Esta situación puede dar lugar a una deslocalización de algunas empresas grandes consumidoras de energía.

No se puede aceptar el argumento de que no se pueden derogar deter-minadas disposiciones destinadas a frenar el crecimiento insostenible de la deuda tarifara (deuda que en los últimos años ha alcanzado la cifra de 20.000 millones de euros), porque su derogación puede hacer disminuir la renta-bilidad de los fondos de inversión extranjeros. La deuda tarifaria tiene que alcanzar un nivel de normalidad razonable, lo que exige su reducción drásti-ca. Y desde luego no se debe autorizar ninguna nueva instalación que pueda provocar un aumento del coste tan elevado que ahora tiene. Hay que esta-blecer tarifas que reflejen el coste real y aseguren la competencia energética, eliminando las partidas políticas o pretendidamente sociales que repercuten en un incremento del coste de la electricidad. Las actuales subvenciones han dado lugar a burbujas especulativas con mínimos beneficios tecnológicos o medioambientales.

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Es necesario lograr una seguridad en el suministro de energía pri-maria reduciendo la dependencia exterior, conseguir un ahorro energético, y romper el aislamiento energético que convierte España en una isla, lo que exige revitalizar la interconexión con Francia. Hay que tener presente que España importa el 80% de la energía primaria que consume, frente al 54% que como promedio importa la Unión Europea. Si de verdad se quiere sumi-nistrar al sector industrial y residencial de España una energía eléctrica a un mínimo coste, habrá que analizar seriamente la diferencia que existe entre los costes que tienen los mWh producidos en cada tipo de generación. En el cuadro adjunto se reproducen los datos de un documento de la Comisión Europea del año 2007 donde se indican los costes actuales comparativos de los diferentes tipos de energía y su proyección para el año 2030, así como las emisiones de gases que pueden afectar al cambio climático en el ciclo de vida de cada unidad generadora.

Cuadro 1.1.

Costes actuales comparativos de los diferentes tipos de energía, y su proyección para el año 2030

Energía TecnologíaCoste

2005€/MWh

ProyecciónCoste2030

gr. de gases de efecto

invernaderoGas natural Ciclo abierto 45-70 55-85 440

Ciclo combinado 35-45 40-55 400Petróleo Generador diesel 70-80 80-95 550Carbón Pulverizado 30-40 45-60 800

Lecho fluidizado 35-45 50-65 800Ciclo combinado 40-50 55-70 750

Nuclear Agua ligera 40-45 40-45 15Biomasa 25-85 25-75 30Eólica Tierra 35-175 28-170 30

Mar 50-170 50-170 10Hidráulica Pequeña 45-90 40-80 5

Grande 25-95 25-90 30Solar Fotovoltaica 140-450 55-260 100

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Autorizaciones autonómicas para unidades generadoras incor-porables a la red eléctrica nacional

Es necesario recuperar para la Administración Central del Estado la delegación que se hizo a las Comunidades Autónomas, probablemente de forma inconstitucional, de la competencia en materia de reconocimiento de la condición de régimen especial a favor de las instalaciones, recupe-ración que en nada limita la competencia autonómica para su autorización administrativa de carácter industrial, porque, con independencia de la sos-pecha de inconstitucionalidad que sobre tal delegación pesa, es evidente que sus criterios son cuando menos revisables, ya que luego se incorporan a la red eléctrica nacional sin que se considere previamente su oportuni-dad, su rentabilidad o su repercusión en las tarifas eléctricas e incluso en la estabilidad de las redes eléctricas.

El criterio adoptado para estas decisiones caóticas parece ser, por una parte que la Comunidad o los inversores autorizados obtengan sus beneficios y, por otra, que todos los ciudadanos paguen las consecuencias de la autorización otorgada. no deja de resultar anecdótico que gran parte de las Comunidades Autónomas hayan elaborado planes de autorización de instalaciones eólicas y fotovoltaicas sin tener en cuenta las necesidades que existen a nivel estatal ni su repercusión en los costes de la energía.

Parecería más lógico que las instalaciones autorizadas por las dife-rentes Comunidades se integrasen en redes inteligentes que suministrasen energía a determinadas zonas de la misma Comunidad, y que solamente los excesos o defectos de demanda fuesen compensados por Red Eléctrica, lo mismo que sucede en las instalaciones de cogeneración. Esta podría ser la forma de que las autoridades correspondientes velasen de verdad por la idoneidad y la economía de las unidades generadoras. La Unión Europea está impulsando este sistema para la introducción de nuevas fuentes de energía sin que tenga repercusión económica a nivel estatal ni distorsione la estabilidad de las redes eléctricas nacionales. Una autorización que tiene repercusión nacional nunca puede ser realizada a nivel autonómico.

Despolitización de los Organismos Reguladores de la Adminis-tración

En la Administración de Estado existen diversos Organismos regu-ladores (Consejo de Seguridad Nuclear, Comisión Nacional de la Energía, Comisión de la Competencia) que tienen capacidad técnica suficiente para poder asesorar al Ejecutivo de forma eficiente, evitando la prolija y cam-biante legislación y disposiciones que se han promulgado en los últimos

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años. Sería conveniente despolitizar los estamentos directivos de estas ins-tituciones para que sus decisiones estrictamente técnicas no fuesen mati-zadas por razones ideológicas o políticas, como ha sucedido en la decisión sobre la prolongación de la vida de la central nuclear de Santa María de Garoña.

En los últimos meses, uno de los Organismos reguladores mencio-nados anteriormente ha detectado un fraude en las instalaciones fotovol-taicas construidas recientemente. Los mismos profesionales del sector han corroborado estas anomalías a posteriori, sin que los estamentos técnicos de las Comunidades afectadas se pronuncien sobre los fraudes observados. La sociedad se pregunta cual es la misión de los departamentos técnicos de las Comunidades, inoperantes en estas circunstancias. Por otra parte tampoco la Administración Central ha tomado una medida coercitiva ante un hecho evidentemente punible. Existe un vacío ciertamente peligroso en la cesión explícita o implícita de competencias a las Comunidades Autó-nomas por parte de la Administración Central del Estado.

Renovación del parque generador actual

El modelo energético que se pacte tiene que ser suficientemente flexible como para permitir en un futuro tanto la instalación de nuevas unidades generadoras, para satisfacer el crecimiento de la demanda, como para la actualización o sustitución de las existentes de acuerdo con los últimos desarrollos de la tecnología convencional, nuclear, de energías re-novables o de cogeneración. La ejecución de estos proyectos normalmente tiene un carácter plurianual, lo que hace difícil que se puedan realizar si no existe un pacto a nivel de Estado entre las distintas fuerzas políticas que asegure su continuidad, y que permita su ejecución.

ninguna entidad responsable va a realizar una inversión importan-te si no tiene la seguridad de que no se van a alterar las reglas del juego con el paso del tiempo o con el inicio de una nueva legislatura. Existen en España ejemplos de veleidades legislativas que han originado grandes problemas económicos y laborales. Una central nuclear requiere un plazo de ejecución de unos diez años, y una central eléctrica geotérmica requie-re un plazo de siete años. Es difícil pensar que un partido político vaya a autorizar la construcción de una central nuclear o hidroeléctrica que pueda ser utilizada por sus opositores para restarle votos. La idea de un pacto político en el modelo energético es totalmente necesaria para conseguir satisfacer la demanda del mercado de forma sostenible.

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Consumo energético en el transporte

La actual dependencia energética exterior de España se debe en gran parte al transporte, basado fundamentalmente en el petróleo. En el año 2003 mas del 90% del desplazamiento (en pasajeros /kilómetro) de personas se realizaba por carretera. Y el 85% del transporte de mercancías (en toneladas/kilómetro) se hacía igualmente por carretera. Las cifras no han variado sen-siblemente en los últimos años.

Esta situación no es sostenible. Produce, por una parte, una gran dependencia exterior energética sometida, frecuentemente, a vicisitudes geopolíticas, y al mismo tiempo, un impacto medioambiental notable. Se están llevando a cabo actuaciones bien orientadas en el transporte de per-sonas, tales como la construcción de la red ferroviaria de alta velocidad, la mejora y ampliación del servicio de cercanías en las grandes ciudades, y la mejora y ampliación del transporte público urbano y suburbano. Es necesa-rio profundizar en estas actuaciones, aun muy insuficientes. Si se mantienen buenos estándares de calidad en su funcionamiento, su aceptación publica se ira incrementando.

Sin embargo muy poco se ha hecho en el campo del transporte de mercancías, que se realiza mayoritariamente por carretera, lo que supone el mayor renglón del consumo de combustibles líquidos. Esta situación exige inversión en infraestructuras ferroviarias (mejora de trazado y vía, estacio-nes de intercambio multimodal, etc.) y medidas organizativas y liberalizado-ras que aseguren la competencia y eficacia del manejo de mercancías. Se ha tratado de paliar esta situación por dos caminos: la introducción de los bio-carburantes, bioetanol y biodiesel, y el desarrollo de los vehículos eléctricos.

El bioetanol se está introduciendo desde hace algunos años en Es-tados Unidos y brasil, partiendo de excedentes agrícolas, como aditivo de las gasolinas para aumentar su octanaje de forma similar a como se hace en España con el ETBE. Los resultados son totalmente satisfactorios. Su adición, hasta un 5%, se puede realizar sin necesidad de alterar los motores. Sin embargo su utilización requiere especiales medidas en el sistema de dis-tribución, dada la avidez del etanol por el agua.

En España se ha preferido introducir el bioetanol como producto base para la producción del ETbE. En Europa y también en España exis-ten excedentes agrícolas o tierras en retirada suficientes para satisfacer las necesidades del parque automovilístico actual con las limitaciones expues-tas. No sucede lo mismo con el biodiesel. Adecuadamente fabricado, este combustible tiene las mismas prestaciones que el petro-diesel y no requiere precauciones especiales para su distribución. Pero no existe en Europa, y

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menos en España, capacidad de cultivar toda la materia prima: soja, colza o girasol, necesaria para incidir significativamente en el mercado. Habría que recurrir a la importación masiva de materia prima o de producto terminado. En cualquier caso no se mejoraría la independencia energética.

También se ha apostado directamente por el desarrollo del coche eléctrico. La elección es muy significativa, teniendo en cuenta que la fa-bricación de automóviles en España está en manos de empresas extranjeras que, lógicamente, tienen sus plantas de investigación en sus instalaciones matrices. Por otra parte, la mayoría de estos fabricantes han apostado deci-didamente por los coches híbridos recargables o autónomos, como un paso preliminar a la propulsión futura con hidrógeno. Por todas estas razones es conveniente procurar que las subvenciones con dinero público no reporten escasa utilidad, tal como se indica al principio de estas reflexiones.

Consideraciones ambientales

Toda actividad humana produce una alteración del medio ambiente más o menos significativa. Es necesario evaluar de forma objetiva el im-pacto de la producción de las diferentes fuentes de energía primaria, y de su transformación posterior en energía final, sobre el medio ambiente y sobre la salud de las personas. Hay que desligar claramente los efectos globales de la generación energética, como puede ser el cambio climático, de los efectos locales o regionales, como pueden ser el aumento de enfermedades hospitalarias o la destrucción de ecosistemas. Estas consideraciones ambien-tales han sido esgrimidas sin ninguna objetividad por determinados grupos sociales para oponerse a decisiones administrativas como la incineración de residuos sólidos urbanos, o la construcción de una central eléctrica de ciclo combinado en la provincia de Madrid.

El transporte impulsado por derivados del petróleo, además de los gases de efecto invernadero, emite gases ácidos, compuestos orgánicos y partículas que afectan a la salud de las personas y deterioran los ecosiste-mas (lluvia ácida). Estas consecuencias están científicamente estudiadas y económicamente evaluadas mediante el estudio de las externalidades (coste social de la producción y consumo de la energía).

La Comisión Europea ha elaborado un programa para la determina-ción de los costes sociales de las diferentes fuentes energéticas en los distin-tos países de la Unión. El IDAE ha evaluado los efectos ambientales de ocho tecnologías de generación eléctrica cuyos resultados se resumen en la tabla adjunta en valores relativos.

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Cuadro 1.2.

Efectos ambientales de ocho tecnologías de generación eléctrica

Lignito Petróleo Carbón Nuclear Fotovolt. Gas Eolico Minihidr.

Calentamiento global 135,00 97,00 109,00 2,05 15,40 95,80 2,85 0,41

Alteración capa ozono 0,32 53,10 1,95 4,12 3,66 0,86 1,61 0,05

AcidificaciónEutrofización

920,009,83

261,009,76

265,0011,60

3,330,28

97,001,97

30,506,97

3,490,27

0,460,06

Metales pesados 62,90 244,00 728,00 25,00 167,00 46,60 40,70 2,58

Sustanciascancerígenas 25,70 540,00 84,30 2,05 75,70 22,10 9,99 0,76

Niebla invierno 519,00 135,00 124,00 1,50 53,30 3,08 1,48 0,15

Nieblafotoquímica 0,49 36,90 3,05 0,32 3,03 3,47 1,25 0,06

Radiaciones ionizantes 0,02 0,02 0,05 2,19 0,12 0,00 0,01 0,00

Otros 61,90 15,49 28,29 635.1 210,5 57,73 3,02 0,9

Total 1735,16 1398,11 1355,92 671,82 460,98 267,11 64,67 5,43

Del análisis de estos datos pierden su sentido algunas afirmaciones que se hacen sobre la prioridad de las energías renovables frente a otros ti-pos de energías para evitar el cambio climático o disminuir el efecto sobre la salud de las personas o sobre el medio ambiente. Y desde luego, resulta incomprensible la reciente disposición que exige la utilización del carbón nacional, dadas sus características y las de las centrales eléctricas españolas que potencialmente pueden utilizarlo. Es muy posible que muchas tengan que limitar su operación para cumplir los límites de emisión de las grandes instalaciones industriales de acuerdo con la directiva comunitaria sobre el tema, transpuesta a la legislación española.

En resumen, los retos energéticos son esencialmente cuatro: 1) man-tener la estabilidad normativa y la seguridad jurídica, evitando los vaivenes actuales y mejorando la calidad de las normas, acercándolas a la realidad que pretenden regular; 2) Eliminar las distorsiones de mercados y precios, reduciendo el intervencionismo normativo, descargando los precios de com-ponentes que no tienen nada que ver con el coste de producción, y eliminan-do el déficit de tarifa; 3) Definir un mix de energía primaria y de generación

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eléctrica a largo plazo que minimice los costes globales y los de la electri-cidad y las emisiones; es decir, tomando una decisión sensata sobre el papel de las renovables y de la energía nuclear, facilitando así el próximo ciclo de inversión, ya que en los próximos veinte años habrá que renovar gran parte del actual parque generador; 4) Asegurar un proceso de análisis prospectivo y de diálogo con los sectores que mantenga una continuidad en los ciclos de inversión y mantenga el esfuerzo inversor.

II. La necesaria reorganización de las cajas de ahorro

La crisis económica y financiera se ha centrado en España en las Ca-jas de Ahorro, de manera que, al menos por ahora, apenas ha afectado a los Bancos. Es curioso, sin embargo, señalar que tradicionalmente las Cajas han gozado de una imagen pública mejor que la de los bancos, posiblemente a causa de que, justificadamente o no, los españoles pensaban que las Cajas estaban mucho más cerca de los ciudadanos corrientes, que les ayudaban más en sus necesidades (préstamos, vivienda, atención sanitaria, enseñanza, pequeña empresa, etc.), mientras que los bancos estaban más cerca de las grandes empresas, de las grandes corporaciones industriales.

Esta imagen ha ido cambiando en las últimas décadas, como conse-cuencia de la vinculación real o supuesta de las Cajas con los partidos polí-ticos, especialmente en los ámbitos autonómicos y locales. Parece evidente que la presencia de los políticos en los consejos de las Cajas ha sido mayor que la conveniente, que los préstamos no devueltos o con muy bajo interés a los partidos políticos han sido también mayores que los recomendables, y que en algunos casos las relaciones de los Gobiernos Autonómicos con las Cajas de sus territorio se han parecido mucho a las que habrían tenido con una nueva banca pública, pero en lugar de nacional, regional-autonómica. Pero ni todas las Cajas son iguales, ni todos los bancos son iguales. Los hay más saneados y más inviables en ambos casos, y no es este el lugar adecua-do para evaluar a las entidades financieras individuales, por lo que solo se harán algunos comentarios generales sobre la problemática del sector de las Cajas, que de momento parecen ser las más afectadas por la crisis, y las que han requerido una actuación del banco de España y de las agencias interna-cionales.

En realidad, puede afirmarse que los problemas de las Cajas han ge-nerado una cascada de normas mayor en solo los últimos nueve años que en varias décadas precedentes. Pero la conclusión que se puede anticipar es

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que, desde 1971 de facto y a partir de la ley Fuentes Quintana de 1977 de iure las Cajas han evolucionado de manera que hoy se puede afirmar que han muerto de éxito. Sus problemas comenzaron cuando las Cajas dejaron su función primigenia y decidieron convertirse, poco a poco, en un híbrido entre bancos y organizaciones benéficas, pero sus problemas se agudizaron y han llevado a la actual crisis de todo el sector a medida que se fueron con-virtiendo en instrumentos para la acción política.

Las Cajas han sido iguales que los bancos excepto en la estructura de su capital y en sus órganos de gobierno (por la entrada en ellos de los repre-sentantes políticos). En efecto, la ley de 1977 modificó sustancialmente sus órganos de gobierno para adaptarlos al modelo alemán de Asambleas Gene-rales, Consejos de Administración y Consejo de Supervisión. Posteriormen-te y bajo mandato socialista se sustituyeron las llamadas personalidades por los representantes de las Comunidades Autónomas. La entrada de los repre-sentantes políticos en los Consejos de las Cajas, inicialmente beneficiosa para éstas porque en muchos casos recibieron favores políticos, ha resultado luego ser muy perjudicial para ellas, ya que se han tomado decisiones políti-cas y no profesionales que finalmente han conducido a la grave crisis actual.

El crecimiento desmesurado de las Cajas a partir de esa reorganiza-ción ha sido, finalmente, su gran error y el que las ha conducido a su fraca-so. Así, si se compara el número de sucursales bancarias y el de sucursales de Cajas se observa que, mientras en el año 2.000 su número era solo algo mayor que el de las sucursales bancarias, alrededor de 1,2 sucursales de Cajas por cada sucursal de banco, en 2010 era de 1,6 sucursales de Cajas por cada sucursal bancaria. En cuanto al número de empleados, era mayor en los Bancos que en las Caja hasta 2004, pero a partir de esa fecha el nú-mero de empleados en la Cajas ha superado cada vez más, tanto en cifras absolutas como relativas, de manera que en 2009 eran aproximadamente 130.000 en las Cajas y unos 110.000 en los bancos. La responsabilidad por este crecimiento excesivo y no justificado recae, por supuesto, en los políticos, que han adoptado decisiones equivocadas, pero también en los gestores, que no han sabido resistirse a las presiones de los políticos. La limitación establecida por la ley financiera 44/2002 a un 50% de repre-sentantes de las administraciones públicas en los órganos de gobierno de las Cajas no ha sido más que un poco convincente disfraz para ocultar su creciente politización.

Las Cajas no se han sometido a la disciplina del mercado, han abu-sado de la competencia desleal entre ellas mismas, y al producirse la crisis internacional y nacional se han encontrado con graves problemas de reca-pitalización. Las soluciones a este problema puede ser tres: la fusión con otra entidad, la venta al mejor postor o la liquidación con cargo al contri-

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buyente. Pero en los casos que requerían una actuación urgente y firme no se adoptó a tiempo ninguna de las tres soluciones, lo que ha agudizado la crisis del sector.

Los intentos para estimular la fusión entre Cajas, ya de por sí difíciles cuando se trataba de Cajas dentro de una Comunidad Autónoma determina-da, fueron aún más difíciles cuando se trataba de fusionar Cajas de distintas Comunidades, obviamente por razones políticas y no profesionales. Se in-tentó soslayar esas dificultades mediante el Real Decreto ley 11/2010 que reformó la Ley de regulación de las normas básicas sobre órganos Rectores de las Cajas de Ahorros, pero finalmente las condiciones que se estable-cieron impidieron superar las dificultades para las fusiones entre Cajas de diferentes Comunidades, algo en lo que tienen responsabilidad los diferentes partidos políticos implicados en las diferentes Comunidades. En cuanto a las otras dos soluciones para lograr la recapitalización, ni siquiera se han intentado poner en práctica.

Al menos siete Cajas (frente a solo un banco) superaron en 2010 el 30% de cobertura de exposición inmobiliaria, y por supuesto el promedio para las Cajas fue unos puntos porcentuales superior al de los bancos, y el peso del crédito hipotecario sobre el total de activos ha sido significati-vamente superior en las Cajas que en los bancos durante la última década, siendo superior al 40% desde 2003 a 2009 en las Cajas, frente a un máximo de alrededor del 25% en los bancos en 2006 y 2010.

Los diversos y sucesivos intentos del gobierno por lograr la recapita-lización del sector no han logrado su objetivo. no lo logró el FRob (Fondo de Reestructuración ordenada bancaria) creado por Decreto ley en 2009, y no parece que vaya a correr mejor suerte el reciente plan de medidas para lo-grar esa recapitalización, aprobado el 18 de febrero de 2011. El error del go-bierno ha sido sobre todo de diagnóstico, pues ha actuado bajo la creencia (o al menos eso es lo que ha transmitido creer) de que todo el sector financiero español era solvente, y que su único problema era uno de liquidez, problema que a su vez tenía su origen en una percepción internacional exagerada del riesgo inmobiliario, que a su vez estaba alimentada por la excesiva depen-dencia del sector del ahorro externo y por la crisis de la deuda europea.

El sistema financiero español tiene tres grandes problemas interrela-cionados entre sí: los activos tóxicos (por la excesiva exposición al crédito promotor, al inmobiliario y al hipotecario); el flujo de caja (porque no pue-den generar los recursos suficientes para cubrir las pérdidas por la valoración de los activos tóxicos a precios de mercado; y el tamaño excesivo del sector (demasiadas entidades), sobredimensionado para mucho tiempo teniendo en cuenta las hipótesis sobre el crecimiento del crédito.

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Al fallar el FROB en su diagnóstico (es decir, en creer que el pro-blema era solo uno de liquidez), falló también en las soluciones propuestas, concretadas en un crédito público preferente a cinco años. Pero esos planes de reestructuración no incluían ninguna consecuencia para los gestores de las entidades, ni los criterios de aprobación de los mismos eran públicos y objetivos.

El segundo fallo de diseño fue el de conceder un margen de maniobra excesivo a los gestores para diseñar su solución a la medida de sus necesi-dades (y de sus responsables políticos), y hacerlo con fondos públicos. En 2010 el Banco de España se vio obligado a promulgar una nueva normativa sobre provisiones para atender las demandas de las entidades financieras, y el gobierno aprobó un nuevo Real Decreto Ley que modificaba su régimen jurídico en aspectos esenciales. Permitió que las Cajas emitieran cuotas par-ticipativas hasta alcanzar proporción en el reparto de los beneficios y en los derechos de voto de los cuotapartícipes. Incluso eliminó el límite del 5% en manos de un solo tenedor.

El problema que subsiste, después de tantas y tan frecuentes refor-mas, es la excesiva politización de las Cajas, puesto que los requisitos de profesionalidad y competencia de los administradores de las Cajas: se exi-gen sólo para el 50% de los administradores y consejeros. El decreto de julio no contempla además tres problemas potenciales: la suscripción de cuotas por parte de entidades para-públicas al servicio de una Comunidad Autó-noma; la distribución de estas cuotas a clientes minoristas por la propia red comercial de la Caja; y el escaso atractivo que pueden tener esos títulos para los inversores tradicionales. En resumen, todas las medidas de ajuste, planes y normas que el banco de España y el gobierno de España han tomado entre 2007 y 2011 no han resuelto el problema principal de las Cajas: su solvencia.

El decreto 2/2011 pretendió reforzar la solvencia de las entidades de crédito creando el concepto de capital principal, compuesto por el capital social (incluidas las cuotas participativas y las participaciones del FRob), las reservas, las primas de emisión, los ajustes positivos por valoración, los intereses minoritarios y, adicionalmente, los instrumentos obligatoriamente convertibles en acciones antes de 2014. Pero esta nueva normativa (colo-quialmente denominada FRob II) vuelve a mostrar problemas de tamaño, de oportunidad, de diseño y de politización.

La reforma del sector financiero de las Cajas, por tanto, se ha hecho tarde, se ha hecho mal, y toda la cascada legislativa de los últimos tres o cuatro años no ha resuelto ni el problema de su deteriorada (e irrecupera-ble) imagen internacional, ni el problema de su solvencia, de manera que la única solución posible parece ser la de convertirlas en sociedades anónimas,

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reconociendo de facto el derecho de propiedad a las Asambleas actuales, separando el negocio puramente financiero de la obra social.

Y con las siguientes condiciones: que la valoración del negocio fi-nanciero se haga con plena transparencia y recurriendo a auditorías externas; que se haga un test de mercado y que se obligue a todas las Cajas a vender en pública subasta en mercados organizados una parte significativa de su capital, lo que fijará un precio de mercado a la entidad; que se traspase al banco así creado todo el negocio financiero, activos y pasivos, sin excep-ciones; que se apruebe un calendario público obligatorio de desinversiones de manera tal que al final del proceso de desmutualización ninguna de las cajas actuales mantenga más del 1% del capital del banco resultante; que se apruebe por vía de urgencia un decreto de fundaciones financieras que las someta a todos los efectos a la regulación y supervisión exclusiva del banco de España y evite que la desmutualización acabe resultando en la definitiva regionalización y control de las Cajas por las Comunidades Autónomas.

III. La reforma laboralUna reforma laboral “insuficiente”

El Real Decreto Ley, (en adelante RDL) 10/2010 de medidas urgen-tes para la reforma del mercado de trabajo, contiene en sus 18 artículos una notable modificación de la vigente legislación laboral. Es la séptima reforma desde 1980 (fecha del Estatuto de los Trabajadores) y, sin duda, junto a la de 1994, también bajo gobierno socialista, de las notables, aunque de me-nor entidad que aquélla. El Preámbulo del RDL es altamente esclarecedor y realista. Valga por todo el texto la rotunda afirmación de que «la crisis económica ha puesto en evidencia la insostenibilidad económica y social de nuestro modelo» de relaciones laborales, confesando sinceramente cuáles son nuestros males: «Un significativo peso de los trabajadores con contrato temporal», «un escaso desarrollo de las posibilidades de flexibilidad interna en las empresas que ofrece la legislación actual», «una insuficiente capaci-dad de colocación de los servicios públicos de empleo» y «una discrimina-ción en el mercado de trabajo, (principalmente) en el empleo de mujeres, personas con discapacidad y desempleados de más edad».

Confirmando estos datos, decenas de investigaciones realizadas en España durante las últimas varias décadas demuestran sin lugar a dudas que los españoles buscan trabajo principalmente a través de amigos y familiares,

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y muy en segundo lugar contestando a anuncios o enviando sus currícula, en menor proporción haciendo oposiciones, pero de forma insignificante bus-can trabajo a través de los servicios públicos de empleo. La misma respuesta se obtiene cuando se pregunta cómo consiguieron su actual puesto de tra-bajo. Por otra parte, las propias agencias de empleo afirman de manera casi unánime que en sus carteras de clientes no tienen a trabajadores mayores de 50 años, porque son “incolocables”.

En consonancia con ello, el RDL persigue tres objetivos: primero, re-ducir la dualidad en nuestro mercado laboral, impulsando el empleo estable y de calidad; segundo, reforzar la flexibilidad interna y en particular favo-reciendo la reducción de jornada para evitar despidos y ofrecer mecanismos alternativos más sanos que la contratación temporal para ofrecer la adapta-bilidad de las empresas; y tercero, elevar las oportunidades de las personas desempleadas con particular atención a los jóvenes. Evidentemente, tanto la diagnosis como los propósitos de la reforma son acertados. El problema está, como es lógico, en ver hasta qué punto se ha conseguido lo propuesto.

A la hora de enjuiciar la reforma debemos situarnos en el ámbito de la independencia de criterio y alejarnos de posturas interesadas o extremas. Los Sindicatos opinan —no sabemos con qué convicción y sinceridad— que esta reforma ataca de modo injustificado los derechos de los trabajadores, especialmente en lo que atañe a la estabilidad en el empleo. Y los empre-sarios —no sabemos con qué convicción y sinceridad— que la reforma no resuelve los problemas de nuestro mercado de trabajo. Puede ser que ambos tengan razón, pero en lo que sí creemos que hay bastante consenso es que la reforma es insuficiente; que se ha perdido una ocasión única para efec-tuar la reforma quirúrgica que precisa nuestra dramática situación laboral. El tratamiento que se da en el RDL sin duda que mejorará la situación de las empresas, pero no la curará. Es un tratamiento farmacológico. No entra a fondo. Por tanto, como primera conclusión, al menos los empresarios deben valorar la reforma, de modo positivo, aunque sea parcial, bastante parcial, lo que se ha hecho ¿Y los trabajadores?, los tiempos son malos sin duda alguna y el horizonte es sombrío.

Creemos que esta crisis nos va a obligar, afortunadamente, a ser más realistas, más austeros, más responsables puesto que veníamos de una «bo-rrachera» de gastos claramente desmedidos. Y por ello, a nivel privado pero sobre todo público, hemos de cambiar de «chip» de modo radical. El seguir viendo, sobre todo en el ámbito autonómico, gastos innecesarios, ostentosos y crecientes, resulta un escándalo inadmisible. Pues bien, los trabajadores son los que están sufriendo las consecuencias de la crisis de un modo más dramático que otras capas de la población, como refleja la última Encuesta de Población Activa de 2010 del Instituto Nacional de Estadística.

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Encuesta de Población Activa (EPA)

La EPA del cuarto trimestre de 2010 registra un descenso de la ocupa-ción de 138.600 personas, hasta 18.408.200 ocupados (el nivel más bajo de los últimos seis años). La tasa interanual de variación del empleo es del –1,28%. En el año 2010 se han destruido más de 370.000 empleos. La población activa baja en 16.700 personas este trimestre y alcanza la cifra de 23.104.800 de per-sonas que buscan empleo de forma efectiva. Como consecuencia, el número de parados aumenta en 121.900 personas, lo que sitúa el total de desempleados a finales de 2010 en 4.696.600. La tasa de paro crece más de medio punto y se sitúa en el 20,33%. Por su parte, la tasa de actividad se sitúa por debajo del 60%, con un descenso de nueve centésimas respecto del trimestre anterior. El incremento del paro podría haber sido mayor si la población activa no hubiera descendido por segundo trimestre consecutivo. Los asalariados con contrato temporal bajan en 149.600 este trimestre, mientras que los asalariados con con-trato indefinido suben en 7.400. El número de hogares con todos sus miembros activos en paro aumenta en 35.600 en el trimestre y se sitúa en 1.328.000.

NÚMERO DE OCUPADOS NÚMERO DE PARADOS

TASA DE PARo TASA DE ACTIVIDAD

Fuente. INE; 28 de enero 2011

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Varias son las razones por las que se afirma que los trabajadores son los que más sufren las consecuencias de la crisis. En primer lugar, por la pérdida de empleo y, en segundo, por la rebaja de sus condiciones laborales. Es totalmente comprensible el malestar ante la pérdida de situaciones más o menos ventajosas. Pero lo principal es el empleo y los empresarios son los que dan empleo. Si a la empresa no se le suaviza «el corsé laboral» será difícil que se animen a emprender, a emplear. Hay que adoptar medidas para impedir la sangría del desempleo y estímulos para crear empleo. De lo con-trario, hablando en términos coloquiales, sería pan para hoy y hambre para mañana. Tiene que merecer la pena aceptar y soportar los sacrificios que se imponen.

En la Reforma Laboral de 2010 no se modifica la indemnización por despido de los trabajadores que hoy tienen su contrato, por lo que, en ese aspecto, hay casi 20 millones de personas a las que no afecta el RDL. Pero, sin embargo, se está lanzando un mensaje al empresariado de que se animen a contratar porque va a reducirse significativamente el coste del despido objetivo improcedente: 25 días (treinta y tres menos ocho que aunque pagan los empresarios vía FOGASA, no lo paga el empresario individual en ese momento) en lugar de 45, es decir, 20 días menos. En cuanto al despido procedente, se mantiene la indemnización de 20 días.

Evidentemente, los problemas reales de nuestra legislación laboral no radican en el despido, sino en la empleabilidad de los trabajadores y en la flexibilidad interna. Pero, sobre todo, en poder modificar las condiciones de trabajo, y no solo salariales cuando las circunstancias económicas u orga-nizativas lo aconsejen. Y ahí la reforma no ha entrado prácticamente puesto que no ha penetrado en el nudo gordiano de lo que podía ser la Reforma Laboral.

Hoy por hoy los convenios colectivos de ámbito supra empresarial son inmunes a los avatares de la empresa. Su eficacia es hierática pues, pase lo que pase, tiene que cumplirse lo que dice un convenio, que se aplica igual al que gana que al que pierde.

Es cierto que en 1994 se introdujo el descuelgue salarial pero con bastantes dificultades. Ahora podría haberse hecho enfocando el tema con más valentía y no se ha hecho. Y esta es la principal y fundamental objeción, y lo mismo ocurre con la indefinición de las causas del despido objetivo, que queda de nuevo en manos de los jueces. Y, además, está el tema de la empleabilidad. Al trabajador hay que darle mucha formación y polivalencia, de modo que pueda variar de trabajo sin excesivas dificultades. Es algo fun-damental y hay que avanzar mucho más en esa dirección.

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Hay otros temas como el tiempo parcial, el teletrabajo y la ultra-actividad de los convenios que no se tocan, salvo tímidamente en el caso del tiempo parcial. La ultra-actividad de los convenios -es decir que un conve-nio vencido siga vigente indefinidamente, hasta que se firme otro- es algo que pervierte la negociación y produce males en la competitividad de la em-presa. Hay que poner un tope de uno o dos años a esa ultra-actividad. Y en cuanto al tiempo parcial, que es una fuente de empleo importantísima, hay que flexibilizarlo mucho más sin que sea preciso y obligatorio fijar de ante-mano para todo el año los días y las horas de trabajo. En Alemania funciona con éxito el denominado “contrato de llamada”.

En definitiva y si bien es cierto que la economía es la clave —el agua en la que navega el barco del empleo—, si la normativa laboral —que son las velas— es pesada, también tendrá el barco muchas dificultades para navegar aunque haya agua. Por eso, hay que perder el miedo a la cirugía, no sea que estemos haciendo sufrir al enfermo y luego no se cure. Y mucho nos tememos que esta Reforma sea una reforma complaciente con el enfer-mo pues aterra hacerle daño. Esperamos que no tengamos que arrepentirnos pues entonces sí que el daño sería irreparable.

Nuevas propuestas de reforma laboral

Desde el primer informe del Foro de la Sociedad Civil en 2009, se ha propuesto una “reforma laboral de emergencia” dando una serie de pautas que la reforma de 2010 no aborda. Esto ha obligado a elaborar nuevas pro-puestas, y reiterar otras ya señaladas en anteriores informes del Foro, que se contemplan en las páginas que siguen.

1. Establecimiento de un sistema de incentivos basado en la reduc-ción de cotizaciones a las empresas que establezcan efectivos compromi-sos de empleo en la negociación colectiva, y establecimiento de efectivos compromisos empresariales de creación de empleo. Esta medida deberá vin-cularse a objetivos coherentes con la política de empleo expresados en el convenio colectivo, tales como la mejora de la estabilidad en el empleo, la transformación de contratos temporales en indefinidos, el sostenimiento del empleo, la contratación de nuevos trabajadores o cualesquiera otros que se dirijan a favorecer la calidad del empleo.

2. Ampliación de la duración del período de prueba (sin indemniza-ción por despido), que en la actualidad está limitada a un máximo de dos meses para la mayoría de los trabajadores. Un aumento de dicho periodo mínimo permitiría conocer adecuadamente las aptitudes del trabajador en el puesto de trabajo y mejorar la probabilidad de conversión de su contrato en

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indefinido. Periodos de prueba de 6 meses son habituales en Alemania; y, en algunos países, como bélgica e Irlanda, pueden llegar a 12 meses.

3. Flexibilidad en las reglas laborales y reforzamiento del régimen de protección social del contrato a tiempo parcial. Reforzamiento de la flexibi-lidad de las reglas laborales de organización del tiempo de trabajo a través del establecimiento de un modelo de contrato de trabajo a tiempo parcial va-riable según necesidad de la empresa que centrara su actuación en el empleo de los jóvenes (entre 16 y 26 años) pero sometido a un régimen reforzado de protección social que evitase que los trabajadores se vieran penalizados en la construcción de sus carreras profesionales. La simplificación del mo-delo actual resultaría muy útil a la hora de generalizar su uso. La regulación del contrato a tiempo parcial debería evitar la complejidad excesiva de las reglas, la inseguridad jurídica en la gestión del contrato y los problemas de rigidez en la organización del trabajo.

El posible recurso a una figura como la existente en Alemania (Ka-pazitätsorientierte variable Arbeitszeit, abreviadamente: “Kapovaz”) podría ser de interés. básicamente, mediante esta modalidad, las partes contratan una cantidad de horas de trabajo en un período de referencia, por ejemplo un mes o (en el caso más extremo) un año, sin que exista una obligación de determinar ex ante en el contrato la distribución horaria. De este modo, el trabajador está obligado a prestar servicios en las horas que decida la empre-sa (trabajo a llamada; preaviso mínimo de 4 días), siempre con el límite de las horas convenidas y respetando los descansos legales o convencionales de referencia.

Debería admitirse la posibilidad de que la negociación colectiva es-tatutaria creara contratos a tiempo parcial de carácter sectorial, adecuados a las características específicas del ámbito.

4. Eliminar la distinción entre el trabajador fijo periódico y el fijo discontinuo. Dadas las deficiencias que plantea esta diferenciación, articular una regulación específica en materia de protección social para los trabaja-dores de temporada que asegure: que el trabajador se encuentra protegido, frente a la actualización de cualquier contingencia, durante los períodos de inactividad, y una cotización vinculada a la prestación del servicio y no a la vigencia del contrato, para evitar las cargas administrativas que ello implica (liquidaciones complementarias,…), y la incertidumbre de cotizar por un trabajador que a lo peor no responde a la llamada de la empresa cuando se reinicia la actividad. A ello se añadiría el establecimiento de un único trata-miento en materia de integración de lagunas.

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5. Establecimiento de instrumentos efectivos de actuación contra el absentismo laboral. La regulación vigente no aborda el absentismo de un modo integral, de forma que se producen importantes disfunciones prácticas que inciden en la dificultad de prevenir y reducir los niveles de absentis-mo. El empresario dispone de algunos instrumentos legales de control del absentismo, tales como la supervisión médica (art. 20.4 del Estatuto de los Trabajadores —en adelante ET—), pero estos son insuficientes pues, tal y como se configuran en la ley, no son imperativos para el trabajador, al poder aparecer implicados derechos fundamentales como la intimidad, y al limi-tarse la capacidad de reacción del empresario a las mejoras complementarias de las prestaciones del sistema público.

a) Reforma del art. 20.4 ET. Se propone configurar como obligatoria la asistencia de los trabajadores a los reconocimientos médicos que directa-mente o a través de entidades contratadas por la empresa, que establezca el empresario y establecer la pérdida automática de los complementos empre-sariales a la prestación por IT, en el supuesto de negativa infundada.

b) Establecimiento de un régimen legal que clarifique los posibles criterios de limitación de los complementos de IT acordados en los con-venios colectivos. La legislación estatal podría contemplar una prohibición general de cobertura del 100% de la retribución del trabajador mediante ne-gociación colectiva, para evitar los problemas de posible incentivación de las bajas. Para ello, se hace necesario articular un régimen transitorio que permita mantener la eficacia de los convenios actualmente vigentes, y una posterior reducción progresiva de los complementos empresariales.

6. Desarrollo del programa de incentivos a la movilidad geográfi-ca. La DT 7º RDL 5/2002 estableció un futuro programa de fomento de la movilidad geográfica, delineado a grandes rasgos por el art. 228.5 LgSS, que deberá ser, en todo caso, desarrollado reglamentariamente en un futuro próximo. La misma no ha sido concretada y sería positivo precisar su alcan-ce y contenido.

7. Apoyo al establecimiento de sistemas de teletrabajo. Subvencionar a las empresas que contraten estudios sobre viabilidad de la implantación del teletrabajo. Conceder, por parte del gobierno, apoyo técnico a las empresas que quieran implantar un programa de teletrabajo como herramienta de con-ciliación. Financiar la conexión a Internet y la adquisición de las herramien-tas informáticas necesarias a las empresas que permitan a sus trabajadores prestar servicios desde su propio domicilio. Prever medidas específicas para estimular: a) La reincorporación paulatina a un trabajo presencial de aque-llos trabajadores que hayan finalizado una baja por maternidad; b) El trabajo a distancia de los empleados con determinadas responsabilidades familiares:

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hijos menores de ocho años o familiares a cargo hasta el segundo grado que por razones de edad, accidente o enfermedad no pueda valerse por sí mismos y no desempeñen ninguna actividad retribuida; c) Podría establecerse un contrato de teletrabajo a tiempo parcial.

8. Ampliación del régimen legal de las modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo a través de la redefinición del concepto “sistema de remuneración” del art. 41 ET permitiendo la modificación de la cuan-tía salarial. La reforma legal debería permitir, también, la modificación del quantum salarial cuando concurriesen acreditadas causas económicas, téc-nicas, organizativas o de producción, en materia salarial. Es cierto como acertadamente se ha dicho, que siempre existen vasos comunicantes entre estructura salarial y cuantía de la retribución a percibir finalmente, produ-ciéndose una influencia mutua entre unos y otros parámetros, por lo que cualquier modificación del sistema de remuneración, por pequeña que sea, a la postre, tiene su repercusión en la cantidad a percibir mensualmente por el trabajador, lo que induce a pensar que cuando el artículo 41 ET permite la alteración del sistema de retribución, implícitamente está admitiendo igual-mente la variación del quantum. Pero debería decirse de modo expreso.

9. modificación de la protección por desempleo. Establecimiento de un sistema de experience-rating o bonus malus de cotización por desempleo. Se trataría de un sistema con experience-rating o bonus malus, similar al que rige en EE UU con bastante efectividad. Las empresas que despidiesen más pagarían más, soportando así parte del coste social que ocasionan. La enti-dad encargada de la administración del nuevo sistema constituiría un fondo, alimentado por las contribuciones de las empresas y destinado a pagar las prestaciones por desempleo a los trabajadores despedidos. Una vez al año, la entidad gestora computaría el saldo neto correspondiente a cada empresa y, en caso de ser deudor, exigiría a la empresa que cubriera el déficit en un plazo determinado.

10. Precisar la definición del despido económico: a) Redefinir con mayor precisión los motivos económicos del despido procedente, de forma que las empresas no tengan que encontrarse en pérdidas o demostrar —ante instancias incompetentes para ello desde el punto de vista técnico— que el despido es la única o mejor forma de hacer frente a la situación. Una empre-sa bien gestionada debe tomar medidas de ajuste antes de entrar en pérdidas, e impedirlo afecta negativamente al empleo potencial; b) Dejar libertad a las partes para que fijasen en convenio tanto las causas de despido como los costes de rescisión. El principal escollo sería que, si ello no va acompañado de un cambio en la definición del despido procedente, los tribunales de-clararían como improcedentes todos los despidos acogidos a esos acuerdos que lo fueran por causas no contempladas en la ley. Para evitar esto, tendría

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que llegarse a un acuerdo entre las partes de ámbito nacional, y en ese caso estaríamos ante una modificación legal de las causas de despido procedente.

Especial referencia a la negociación colectiva: nuevas propuestas

1. Desarrollo de mecanismos orientados a facilitar la identificación y configuración de los ámbitos de los convenios. Particularmente los referidos a la configuración de los sectores, y la posible cooperación con dicho obje-tivo mediante actuaciones públicas de apoyo orientadas a proporcionar una información objetiva (económica, estadística, etc.) que facilite la solución de cuestiones tan frecuentes en esta materia.

2. Limitaciones en el régimen de actuación de los convenios provin-ciales. Por el carácter intermedio del sistema español de negociación co-lectiva, la negociación tiene un diseño multinivel: existen cinco niveles de negociación (nacional, regional, provincial, local y empresa) estructurados en dos ámbitos funcionales: sector y empresa. En España, el porcentaje de trabajadores cubiertos por convenios provinciales de sector es mayoritario, mientras que la cobertura de los convenios de empresa se sitúa, en la actua-lidad, en torno al 10%. Frente a esta realidad podría restringirse la actividad de los convenios provinciales limitando su eficacia general y sus conteni-dos. Los convenios provinciales quedarían dotados de eficacia limitada a las organizaciones firmantes y el resto de empresas decidiría libremente ad-herirse o no al convenio provincial. El hecho de que los agentes ajenos a las organizaciones firmantes puedan libremente adherirse o no al convenio provincial supone una limitación del poder con que cuentan actualmente los negociadores.

3. Flexibilización de la regla de concurrencia de convenios del art. 84 ET (1). De forma que un convenio de empresa pueda afectar a lo dispuesto en los convenios de ámbito superior siempre que dicha decisión obtenga el respaldo de las mayorías exigidas para constituir la comisión negociadora en la correspondiente unidad de negociación. Medida que supondría, en último extremo, extender al ámbito de la empresa, lo que ya establece el art. 84.2 ET para el ámbito superior a la empresa.

4. Flexibilización de la regla de concurrencia de convenios del art. 84 ET (2). Establecimiento de contenidos en los que el convenio de empresa gozaría de preferencia aplicativa en relación con el convenio de sector. Lo regulado en los convenios de empresa debería poseer carácter preferente en las siguientes materias tales como la adaptación de las categorías profe-sionales a los nuevos grupos profesionales; la cuantificación y distribución del salario; la ordenación del tiempo de trabajo a través de las fórmulas de

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distribución, irregular o no, de la jornada, los periodos de descanso, las vaca-ciones o los supuestos de jornadas especiales; la concreción de las medidas y los procedimientos en materia de prevención de riesgos laborales; los com-promisos por pensiones; régimen de ascensos; régimen de trabajo a turnos; sistema de remuneración y sistemas de trabajo y rendimiento.

5. Extensión de la cláusula de descuelgue a las materias atribuidas a los convenios de empresa (art. 82.3 ET). Las empresas podrían descolgarse por los mismos motivos que en el caso de los descuelgues salariales de las siguientes materias: adaptación de las categorías profesionales a los nuevos grupos profesionales; la cuantificación y distribución del salario; la ordena-ción del tiempo de trabajo a través de las fórmulas de distribución, irregular o no, de la jornada, los períodos de descanso, las vacaciones o los supuestos de jornadas especiales.

6. modificación de la regla de ultra-actividad del art. 86.3 ET. La rigidez derivada del principio de ultra-actividad, según el cual, tras la con-clusión del plazo de vigencia de un convenio colectivo, las condiciones pac-tadas en él se extienden de modo indefinido hasta la firma del siguiente. Esta prórroga automática provoca que el número medio de años de vigencia de un convenio en España (2 años y medio) sea comparativamente mayor que el de la gran mayoría de países de la UE, con la excepción de Dinamarca e Irlanda. Podría establecerse que si transcurridos seis meses a partir del final del período de vigencia de un convenio, las partes legitimadas para negociar no hubieran logrado firmar un nuevo convenio, aquel decaerá a favor del convenio que hubiera estado en vigor en el mismo ámbito con anterioridad. En caso de ser el primero, el convenio aplicable será el de ámbito superior aplicable o, en caso de no existir este, la legislación vigente.

7. Desarrollo de políticas que vinculen los salarios a la productividad. La definición estructural de nuestro modelo retributivo por la negociación colectiva sigue anclado en muchos convenios en una lógica clásica en la que el componente fijo prima de forma clara sobre el variable. Resulta impres-cindible avanzar hacia una mayor relación entre retribución y productividad y, en esta línea, la apuesta por la negociación colectiva como instrumento adecuado para establecer la definición y los criterios de la estructura salarial (conceptos fijos y variables) que se ajuste a la realidad sectorial y empresa-rial. El salario debe, necesariamente, relacionarse con los nuevos sistemas de organización del trabajo y los incentivos a la producción, la calidad o los resultados. Los nuevos criterios acuñados deberían conllevar la paulatina sustitución del criterio de antigüedad como elemento de generación de sala-rio, evitándose que el salario siga creciendo anualmente por el mero hecho de que el tiempo pase independientemente de la calidad de la aportación del trabajador a la empresa.

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8. Clarificación de las reglas de legitimación para la negociación en el caso de las asociaciones empresariales. Las dificultades de acreditación y verificación de la representatividad a partir del criterio de consistencia afi-liativa han motivado la aplicación en la práctica de lo que se ha denominado representatividad por notoriedad que está planteando numerosos problemas prácticos.

Todas estas medidas —o las que se consideren adecuadas— ayu-darían, sin duda alguna, a una mejora en nuestro mercado laboral y a una creación de empleo sostenido. Especialmente cuando se estabilice con pa-rámetros razonables la actividad económica. Hay que saber combinar de modo adecuado la protección social con la eficiencia económica, puesto que si todos los esfuerzos se centran en el reparto de la “tarta” más que en crear la “tarta”, podemos acabar socializando la pobreza. Son tiempos duros los que vivimos y los que nos faltan por vivir, pero si no tomamos las medidas oportunas no saldremos del hoyo.

Hace muy poco se ha dado un paso adelante con la modificación de la edad de jubilación. Es una frivolidad denominar esa medida como “Reforma de las pensiones”, puesto que la Reforma de nuestro sistema de jubilación es mucho más profunda. El que la edad de jubilación, para cobrar la pensión íntegra sea 67 años y no 65, es una medida necesaria por pura coherencia económica del sistema. nuestra esperanza de vida es de 82 años y cuando el Decreto de 1919 instauró el Retiro obrero la edad de jubilación era de 65 años, y la esperanza de vida de unos 50 años. Pero, además, al tener un sis-tema de reparto (se paga con lo que cada año se recauda), se va estrechando cada vez más la proporción de cotizantes y pensionistas de modo que la relación actual de 3,5 – 1, en no muchos años será de 1,5 – 1. Evidentemen-te que ese alargamiento de la edad de jubilación, así como del período de cotización (25 años en lugar de 15) y de la base de cálculo son exigencias desprovistas de toda ideología y llenas de realismo. Pero la necesaria Re-forma pasa por instaurar un sistema mixto de reparto y capitalización, con incentivos fiscales motivadores. Varios países ya lo han instaurado con éxito en su realización y proyección sostenible de futuro.

Por lo demás, el contenido del Pacto Social de 3 de febrero de este año 2011 no induce a mucho entusiasmo, pues su mayor parte son inten-ciones de futuro más que realizaciones de presente. Y aún así, falta -según hemos visto anteriormente- entrar con valentía en bastantes temas que el Pacto ni menciona. bien es cierto que se concreta una ayuda importante respecto a las cotizaciones sociales de los jóvenes, pero hay que ir más allá. nuestro drama del paro juvenil requiere un programa global y no sólo una subvención como la contemplada. En definitiva, lo único positivo respecto a los últimos tiempos de crisis aguda pero ignorada, es que se ha tomado

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conciencia de lo dramática que resulta nuestra situación de empleo y que, aunque tímidamente, se van tomando medidas. Pero nunca se debe olvidar que la verdadera solución al paro no está en el campo de las relaciones labo-rales sino en el económico. Si éste no mejora poco podremos hacer desde la óptica de la normativa laboral.

IV. LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES

El sistema español de Seguridad Social ha venido funcionando a partir de 1996 con resultados bastante positivos que le permitieron, incluso, financiar la constitución de reservas apreciables. A esos resultados contribuyó decisiva-mente la fuerte expansión del empleo en nuestra economía durante la última década alimentada, en buena parte, por la llegada masiva de inmigrantes, que incrementaron notablemente el número de cotizantes sin apenas impacto, por el momento, en el de pensionistas. Pero inmersa hoy la economía española en una importante crisis, con un paro creciente y masivo, y enfrentada además a una población que tiende a envejecer con rapidez, el futuro de las pensiones de la Seguridad Social se ha visto envuelto en dudas razonables.

Historia reciente de las pensiones Los criterios del “Pacto de Toledo”

Hasta hace bien poco el sistema de pensiones venía estando definido y orientado por los principios del llamado “Pacto de Toledo”, que fue un acuer-do parlamentario al que se llegó en 1996 después de amplio debate entre las principales fuerzas políticas y en el que se recogían los principios básicos a que debería responder el sistema de pensiones de la Seguridad Social, prin-cipios que, cada cinco años, deberían ser objeto de una evaluación periódica. Esos principios se referían básicamente a la separación de las fuentes de fi-nanciación de los sistemas públicos; a las cotizaciones sociales; a la edad de jubilación; a las prestaciones del sistema público y, finalmente, a los sistemas complementarios, aparte de otras diversas recomendaciones para mejorar la eficiencia en la gestión de los sistemas de recaudación y de prestaciones.

Uno de los principios más importantes contenidos en el “Pacto de Toledo” es el que establecía la separación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social. A tales efectos se recomendaba al Gobierno que sepa-rase progresivamente las fuentes de financiación según la naturaleza de la protección, quedando claramente delimitado el sistema contributivo y el no

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contributivo. La financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva dependería básicamente de las cotizaciones sociales y, a tales efectos, las cotizaciones deberían ser suficientes para la cobertura de las prestaciones contributivas, garantizando el equilibrio presente y futuro de esta parte del sistema de pensiones y permitiendo la constitución de reservas que atenua-sen los efectos de los ciclos económicos. Esas reservas se materializarían en títulos públicos adquiridos en mercados oficiales.

Por su parte, las prestaciones no contributivas, la sanidad, los servi-cios sociales, las prestaciones familiares, la bonificación en las cotizaciones de contratos dirigidos a grupos de especial dificultad en la búsqueda de empleo, la anticipación de la edad ordinaria de jubilación y las ayudas a sectores pro-ductivos, deberían ser financiadas por aportaciones suficientes del Presupues-to del Estado. En el caso de que el cumplimiento de estos objetivos requiriese de la adecuación del actual sistema fiscal, recomendaba el “Pacto de Toledo” que se acudiese a figuras impositivas de menor repercusión en la capacidad competitiva y en la generación de empleo, sin excluir que se pudiera contem-plar la aplicación de una contribución universal sobre todas las rentas.

Finalmente, bajo el criterio de que, a igualdad de acción protectora debería ser también semejante la aportación contributiva, así como desde la previsión legal de unificación de los diversos sistemas públicos, el “Pacto de Toledo” recomendaba que se redujese gradualmente el número de regímenes especiales, de forma que todos los trabajadores y empleados quedasen en-cuadrados en el régimen de trabajadores por cuenta ajena o en el de trabaja-dores por cuenta propia, que contemplarían, no obstante, las peculiaridades específicas y objetivas de los colectivos de los sectores marítimo-pesquero, de la minería del carbón y de los trabajadores eventuales del campo.

En cuanto a las cotizaciones sociales, el “Pacto de Toledo” mantenía que las bases de cotización deberían coincidir plenamente con los salarios reales en todos los grupos de cotización, aunque simultáneamente recomen-daba que se aplicase un único tope máximo de cotización para todos los grupos, tope que fijaría el techo de aseguramiento del sistema público de protección.

Por otra parte, el “Pacto de Toledo” hacía suyas las recomendaciones del «Libro blanco de Delors», relativas a la reducción de las cotizaciones sociales para dinamizar del empleo, con prioridad en los trabajos de baja cualificación y en los sectores más intensivos en mano de obra1. Sin em-bargo, condicionaba esas recomendaciones al mantenimiento del equilibrio

1 Hay que advertir que si las bases de las cotizaciones sociales tuviesen que coincidir con el salario real, resultaría necesario disminuir los tipos de gravamen aplicados sobre tales salarios.

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financiero del sistema contributivo y a que no supusieran dificultades adicio-nales para el equilibrio de las cuentas públicas.

Por lo que se refiere a la edad de jubilación, consideraba el “Pacto de Toledo” que esa edad debería ser flexible y dotada de gradualidad y progre-sividad. De igual modo, el acceso a la pensión de jubilación no debería im-pedir la actividad del pensionista. En tal sentido y sin perjuicio de mantener la edad legal de la jubilación ordinaria en los 65 años, entendía muy acon-sejable facilitar la prolongación voluntaria de la vida activa recomendando, además, regular la exención total o parcial de cotizaciones, en función de la jornada, si el trabajador optaba por permanecer en activo con suspensión proporcional del percibo de la pensión. (Esa flexibilidad en el sector privado no se ha extendido, sin embargo, al sector público, de manera que los fun-cionarios no pueden beneficiarse de la prolongación voluntaria de su vida activa). De igual modo, recomendaba mantener los sistemas de jubilación anticipada ligados a los contratos de relevo y de sustitución.

Para reforzar el carácter contributivo del sistema de pensiones, el “Pacto de Toledo” proponía también que las prestaciones guardasen una mayor proporcionalidad con las cotizaciones satisfechas y se evitasen situa-ciones de falta de equidad en el reconocimiento de las mismas. Consideraba necesario, por tanto, que el cálculo de las pensiones contributivas permitiese que quienes realizaban similar esfuerzo de cotización alcanzasen prestacio-nes equivalentes. Sin embargo estimaba pertinente el mantenimiento de un tope máximo de prestación en el sistema público de Seguridad Social, ligado a la base máxima de cotización.

El “Pacto de Toledo” recomendaba también garantizar el poder ad-quisitivo de las pensiones mediante la revalorización automática de las mis-mas en función del comportamiento de los precios al consumo.

Finalmente, el “Pacto de Toledo” recomendaba que el sistema públi-co de la Seguridad Social se pudiese complementar de forma voluntaria con sistemas de ahorro y protección social, tanto individuales como colectivos, que fuesen externos a la Seguridad Social y que tuviesen por objeto exclusi-vo mejorar el nivel de prestaciones que se otorgaba por la Seguridad Social pública. Para ello se recomendaba la ordenación de la previsión social com-plementaria, potenciándola como elemento de consolidación del modelo de protección social configurado en el artículo 41 de la Constitución. A tales efectos, recomendaba la actualización y mejora de los incentivos fiscales dirigidos a la promoción del sistema complementario, con especial atención a los sistemas colectivos. En esa regulación debería tenerse en cuenta que estos sistemas constituían una importante fuente de ahorro individual y co-lectivo a largo plazo.

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Problemas actuales del sistema de pensiones Soluciones adoptadas

Las tendencias que se han venido observando en el comportamiento de las pensiones de la Seguridad Social durante los últimos años y, sobre todo, la proyección de esas tendencias para un horizonte temporal de va-rias décadas, han llevado al convencimiento de que el sistema de pensiones vigente hasta hace muy poco no era sostenible a medio y largo plazo. De ahí que se haya procedido a una reforma parcial del mismo acometida en las pasadas semanas mediante un acuerdo suscrito por el Gobierno con la patronal y los sindicatos al que se han unido diversas fuerzas políticas. Los problemas que actualmente se venían planteando al sistema de pensiones se concentraban en torno a varios núcleos fundamentales: periodo de coti-zación que se tomaba como base para el cálculo de la pensión; edad legal de jubilación; reforma de las cotizaciones sociales y, finalmente, ajuste de los sistemas complementarios. Brevemente se exponen a continuación tales problemas, sus posibles soluciones y las decisiones recientemente adoptadas respecto a los mismos.

Edad legal de jubilación y cómputo de prestaciones

Respecto a la edad legal de jubilación, establecida hasta ahora en los 65 años, era obligado tener en cuenta dos importantes circunstancias. La primera, la creciente mejora de la esperanza de vida que, si en 1975 era aproximadamente de 73 años, hoy se eleva ya casi a 83. Eso implica que, al estar hasta ahora establecida la edad legal de jubilación en 65 años, el perio-do de vida media pensionable había aumentado hasta situarse en 18 años, es decir, en unos diez años más respecto a la vida media pensionable en 1975. Las previsiones, además, señalan que ese periodo seguirá aumentando aún más en el futuro, dada la tendencia creciente de la esperanza de vida, lo que representará un factor muy negativo para el equilibrio financiero de la Se-guridad Social.

La segunda circunstancia que debe tenerse en cuenta respecto a la edad legal de la jubilación ordinaria es que los análisis y previsiones del Ins-tituto Nacional de Estadística señalan que mientras los activos potenciales -las personas situadas entre los 18 y los 65 años de edad- representaron en 2010 el 65,4 por 100 de la población frente al 15,9 por 100 de potenciales pensionistas, esa proporción disminuirá en 2049 hasta el 51,2 por 100 fren-te a un 30,7 por 100 de población potencialmente pensionista. Eso viene a suponer casi un 18,4 por 100 menos de cotizantes frente a un 101,8 por 100 más de beneficiarios, como muestra el cuadro 1, que describe la estructura

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de edades de la población española para los dos años seleccionados, confor-me a esas estimaciones2.

Cuadro 3.1.

Estructura de la población por edades (en % del total)

Años 0-18 años 19-65 años 66-70 años >70 años Total

2010

2049

18,8

18,1

65,4

51,2

4,2

6,8

11,7

23,9

100,0

100,0

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

Si se combina, de una parte, la vida pensionable y, de otra, la po-blación potencialmente activa respecto a la población pensionistas, parece evidente con los datos y previsiones del cuadro 1 que, para preservar a largo plazo el equilibrio del sistema, habría de aumentarse gradualmente la edad legal de jubilación, quizás hasta los 70 años. Esa edad no parece incompa-tible con las condiciones actuales de salud y capacidad de una apreciable mayoría de la población española y menos lo parecerá en un futuro. Como puede comprobarse con los datos del citado cuadro 2, mera reagrupación de los datos del cuadro 1, la jubilación a los 70 años permitiría una mejor rela-ción entre jubilados y activos potenciales.

Cuadro 3.2.

Estructura de la población por edades (en % del total)

AñosActivos

Menores0-18 años

Potenciales19-70 años

Jubilados>70 años Total

20102050

18,818,1

69,658,0

11,723,9

100,0100,0

2 bien cierto es que todas las estimaciones demográficas a plazos tan largos suelen caracterizarse por su falta de precisión, pero constituyen la única guía disponible para valorar la evolución probable de la población de un país.

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Por otra parte, para estabilizar la financiación de la Seguridad Social no solo resultaría necesario superar la crisis actual para contar con una población empleada bastante más alta que la actual sino, además de elevar la edad legal de la jubilación ordinaria, cambiar también el periodo de cotización que se toma para fijar la cuantía de la pensión. Aproximarse a la equivalencia a que aspiraba el “Pacto de Toledo” obligaría a computar las cotizaciones satisfechas a lo largo de toda la vida laboral. Sin embargo, como un cómputo tan dilatado discriminaría a quienes han estado temporalmente en desempleo o a quienes han entrado más tarde al mercado laboral por razones de formación, quizás el cómputo debería limitarse a unos 25 años, frente a los 15 que se venían com-putando hasta ahora, concediendo así un margen para que estas circunstancias no afecten negativamente al cálculo de la prestación.

no obstante, hay opiniones que defienden que la pensión se calcule de manera proporcional al tiempo cotizado y a la cuantía cotizada, en primer lugar porque es un sistema de cálculo muy fácil para la Seguridad Social, y muy comprensible para todo el mundo, y en segundo lugar, porque ahora mismo las personas que hayan cotizado menos de 15 años no reciben ningu-na pensión, algo que afecta de manera especial a las mujeres, que en muchas ocasiones trabajan (y cotizan) antes de casarse pero dejan de hacerlo al tener hijos, y con frecuencia tienen grandes dificultades para reintegrarse a la vida laboral, añadiendo a ese perjuicio el de no cobrar otra pensión que la no con-tributiva que les pueda corresponder, en lugar de una a la que deberían tener derecho por haber cotizado durante algunos años.

La reciente reforma del sistema de pensiones ha adoptado, en líneas generales, los criterios anteriores aunque aplicándolos con una gradualidad no exenta de cierta parsimonia. En concreto, se ha establecido que la edad legal de jubilación se eleve hasta los 67 años mediante el aumento de esa edad en un mes por año a partir de 2013, por lo que la jubilación a los 67 años se alcanzará en 2027. A partir de 2027 esa edad se revisará cada cinco años por la diferencia que pueda existir entre la esperanza de vida de la po-blación con 67 años de edad en el año en que se efectúe la revisión indicada y el año 2027. Como por ahora la esperanza de vida del grupo de edad de los 67 años aumenta aproximadamente en un año cada diez, es posible que hasta algo más allá de 2057 la edad legal de jubilación no quede establecida en los 70 años.

Por otra parte, la reforma ha ampliado el número de años cotizados que se toman como base para el cálculo de la pensión y que hasta ahora se cifraban en 15. Con la reforma el periodo indicado se elevará gradualmente a 25 de forma que este último plazo se alcance dentro de diez años, es decir, en 2023. También en este caso será posible revisar y ampliar el citado límite de 25 años si se eleva la esperanza de vida.

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Reforma de las cotizaciones sociales

La financiación de la Seguridad Social debería mantener, conforme a lo acordado en el “Pacto de Toledo”, el principio de que las pensiones en el régimen general respondan a un criterio contributivo y a una relativa equi-valencia entre cotizaciones y prestaciones, es decir, traten de comportarse como si estuviesen administradas bajo un sistema de pura capitalización y no de reparto, que es el realmente aplicado3. Eso justifica la existencia de un sistema independiente de aportaciones para su financiación -las cotizaciones sociales- cuyas bases se relacionan, a su vez, con la cuantía de las prestacio-nes. Las cotizaciones sociales no son más que un impuesto muy imperfecto sobre el uso de mano de obra y representan en toda Europa un porcentaje considerable de los ingresos públicos totales. Por eso tienen un peso eleva-do sobre los costes de las empresas, encareciendo el uso del factor trabajo y dificultando el empleo. Como puede observarse en el cuadro 3, nuestras cotizaciones se sitúan en peso relativo respecto al PIb o respecto al total de ingresos públicos en cifras muy similares a las de los países de la Europa de los 15. medidas en términos de PIb han supuesto un 13,3 por 100 de esa magnitud en 2009 y un 29,3 por 100 de los ingresos públicos totales de nuestro país para el referido año.

Por otra parte, un mayor peso de las cotizaciones sociales significa mayores costes relativos de la mano de obra y una mayor distorsión de ori-gen fiscal sobre las exportaciones, porque las cotizaciones sociales no se devuelven a los exportadores mientras que sí se devuelve o se exenciona la fiscalidad indirecta de las exportaciones.

3 En ausencia de variaciones en los precios, si se capitaliza durante 40 años a un tipo de interés del 2 por 100 una cotización de 30 unidades monetarias cada año, cuya cuantía fuese consecuencia de aplicar un tipo de gravamen del 30 por 100 sobre una base anual de cotización de 100 unidades, al final de esos 40 años se habría acumulado un capital de 1.812,1 unidades monetarias. Ese capital, colocado de nuevo al 2 por 100 anual, permitiría a su vez pagar una pensión anual equivalente al 100 por 100 de la base de cotización (100 unidades monetarias) durante otros 23 años, aproximadamente. Hay que advertir que estos cálculos parten de unas hipótesis muy concretas y favorables: de la ausencia de inflación; de que la retribución anual del trabajador (100 unidades monetarias) no aumente ni disminuya con su edad; de que el tipo de interés -en este caso, tipo de interés real por la ausencia de inflación- sea del 2 por 100; de que el trabajador permanezca ocupado ininterrumpidamente entre los 25 y los 65 años y, finalmente, de que sobreviva como pensionista hasta casi los 88 años, después de haberse jubilado a los 65. bajo tales condiciones, un sistema de capitalización permitiría pagar pensiones de jubilación equivalentes al 100 por 100 de la base de cotización durante toda la vida media previsible de los jubilados. Si la pensión fuese del 75 por 100 de la base cotizada -es decir, de 75 unidades monetarias al año- el capital acumulado daría para pagar la pensión durante algo más de 33 años de vida del pensionista después de su jubilación, concretamente para una vida total de 98 años. Estos cálculos parecen confirmar la viabilidad de un sistema de capitalización bien establecido. Sin embargo, las condiciones en que se fundamentan son bastante distintas de las que se dan en la realidad actual, sobre todo en lo relativo a inflación, empleo continuado y ausencia de cambios en el salario a largo plazo. Además, hasta ahora se venían pagando muchas pensiones por cuantías superiores a las que les corresponderían por las cotizaciones efectivamente acumuladas, debido a que su cálculo ha tomado como base solo los últimos quince años de cotización. Por eso incluso un sistema de pura capitalización aplicado desde muchas décadas atrás habría terminado por generar, bajo tales condiciones “imperfectas”, apreciables déficits de financiación.

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Cuadro 3.3.

Cotizaciones sociales

2000%PIB

2005%PIB

2009%PIB

2000%total

2005%total

2009%total

Belgium 16,0 15,8 16,8 35,2 34,8 37,0

Denmark 2,6 2,0 1,9 5,7 4,4 4,2

germany (including former gDR ) 18,3 17,7 17,1 40,3 39,0 37,7

Ireland 5,6 6,1 7,2 12,3 13,4 15,9

Greece 12,5 13,4 13,1 27,5 29,5 28,9

Spain 12,9 12,9 13,3 28,4 28,4 29,3

France 17,9 18,1 18,4 39,4 39,9 40,5

Italy 12,4 12,8 14,1 27,3 28,2 31,1

Luxembourg 10,9 11,3 12,1 24,0 24,9 26,7

Netherlands 16,4 13,9 14,6 36,1 30,6 32,2

Austria 16,8 16,2 16,6 37,0 35,7 36,6

Portugal 10,6 11,9 11,9 23,3 26,2 26,2

Finland 12,1 12,2 13,0 26,7 26,9 28,6

Sweden 13,1 10,7 8,6 28,9 23,6 18,9

United Kingdom 7,6 8,4 8,6 16,7 18,5 18,9

European Union (15 countries) 14,0 13,8 14,3 30,8 30,4 31,5

Fuente: Eurostat

Las cotizaciones sociales responden en España, como en casi todos los países de la Unión Europea, a un estilo impositivo muy rudimentario, pues se recaudan mediante bases tarifadas que en el régimen general se limi-tan de hecho a solo tres escalones, referidos además a categorías laborales o profesionales y no a niveles de ingreso. El tipo de gravamen sobre tales bases tarifadas es muy alto para un impuesto de esta naturaleza -se sitúa en

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el entorno del 30 por 100- por lo que genera importantes distorsiones en el empleo4 y en las exportaciones5.

Una reforma adecuada de las cotizaciones sociales debería reducir sus tipos de gravamen, al mismo tiempo que también deberían cambiarse las bases de cotización ampliando su número, ajustándolas a las categorías de ingresos y no a las puramente laborales y elevando sustancialmente sus to-pes actuales para ajustarlas mejor a los salarios reales. Tales medidas obliga-rían, sin embargo, a desconectar el nivel máximo de las bases de cotización del nivel máximo de las prestaciones.

Constituiría una solución auténticamente revolucionaria la sustitu-ción de las cotizaciones sociales empresariales por un aumento en las tarifas del IVA. Eso implicaría una fuerte ayuda para las exportaciones y para el empleo, pero podría producir perturbaciones no despreciables en los precios y conduciría a una importante redistribución de las cargas sociales, ya que las empresas con escaso uso de mano de obra y alto valor añadido en sus producciones soportarían más la financiación de esas cargas si dedicasen su producción al mercado interior y no a la exportación.

Reforma del sistema complementario

Por lo que se refiere al sistema complementario -es decir, al sistema privado de planes de pensiones individuales o colectivas- no puede enten-derse la razón del fuerte e inmerecido ataque que recibió este sistema en la reforma del IRPF en 2006. Vayan por delante dos importantes argumentos en defensa de los planes privados de pensiones, bien sean empresariales o estrictamente individuales. La primera, que hoy ya, y más aún en el futuro, el sistema público solo podrá soportar tasas de sustitución entre pensión y salario muy inferiores al 100 por 100 del último salario6, por lo

4 El sistema de bases tarifadas por categorías y los límites que se establecen para esas bases producen, además, otro efecto negativo sobre la contratación de nueva mano de obra, porque puede interesar más pagar horas extraor-dinarias a los trabajadores ya contratados cuya retribución ordinaria ha generado las correspondientes cotizaciones conforme a la tarifa aplicable a sus retribuciones ordinarias que contratar nuevos trabajadores, porque eso impli-caría pagar las correspondientes cotizaciones sociales por estos últimos. Los antiguos trabajadores no generarán nuevas cotizaciones por la retribución de sus horas extraordinarias, al haberse satisfecho ya la correspondiente cuota por la base tarifada. El ahorro por el pago de horas extraordinarias a trabajadores ya contratados frente a la contratación de nuevos trabajadores resulta evidente.5 Si en lugar de financiarse la Seguridad Social mediante el sistema de cotizaciones lo hiciese mediante un IVA con tipos aumentados, las exportaciones —que no están gravadas por el IVA— quedarían totalmente libres de las cargas que hoy soportan por la incidencia sobre sus costes de las cotizaciones sociales pagadas por las empresas exportadoras y por las que suministran los “inputs” necesarios para producción de estas últimas.6 Así lo confirmaba el que el “Pacto de Toledo”, que recomendaba establecer un tope máximo a la prestación del sistema contributivo público de pensiones.

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que debería impulsarse un sistema complementario de previsión, de natu-raleza empresarial o puramente individual, para quienes deseen disfrutar de pensiones más próximas a los salarios que venían percibiendo antes de su jubilación.

Segundo, que España necesita de un ahorro estable a largo plazo como el que se acumula en los planes complementarios de pensiones, ya sean de empresas o particulares, para compensar, al menos en parte, nuestras cuantiosas demandas de financiación exterior. A esas dos importantes razo-nes hay que añadir la de que el estímulo fiscal a los planes complementarios de pensiones se limita casi siempre a un mero diferimiento del impuesto y no a su exención total, por lo que su coste recaudatorio puede ser mucho más aparente que real.

Por eso resulta sorprendente que la reforma del IRPF del 2006 agra-vase el tratamiento tributario de los planes privados de pensiones al consi-derar toda la prestación percibida como rendimiento del trabajo -sometidos a una escala de gravamen que empieza en el 24 y terminaba en el 43 por 100- sin reconocer que una parte sustancial de sus prestaciones se deriva de la acumulación de rendimientos de capital mobiliario (intereses, dividendos y ganancias patrimoniales), sometidos en esa reforma al tipo del 18 por 100 y que en la actualidad fluctúa entre el 19 y el 21 por 100, según cuantía del rendimiento gravado.

Cambiar ese injusto y desfavorable tratamiento fiscal de los planes complementarios de pensiones debería constituir también una parte sustan-cial de la reforma de nuestra Seguridad Social, que ganaría bastante incen-tivando los planes complementarios por lo que significan respecto al ahorro de nuestro país, especialmente los planes empresariales e, incluso, los posi-bles planes de pensiones del sector público para sus funcionarios.

Una última observación, bien comprensible a la vista del comporta-miento reciente de los mercados de valores. Un sistema puro de capitaliza-ción seguramente pondría en considerable riesgo a los sistemas públicos de pensiones básicas si éstos se rigiesen por ese sistema en lugar de recurrir al de reparto. Aunque algunos puedan comparar injustamente los sistemas de reparto con los esquemas piramidales de inversión con que periódicamente suelen ser estafados tantos ingenuos ciudadanos, no debería olvidarse, sin embargo, que la diferencia con tales sistemas es bien clara, pues en los sis-temas piramidales nadie responde del pago final y en el sistema público de Seguridad Social siempre existe la garantía final del Estado.

Si la financiación del sistema público de pensiones se adaptase ra-zonablemente a las nuevas condiciones demográficas y económicas, esa

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garantía última que representa el Estado no necesitará ejercitarse. Y si la adaptación a un sistema público de pensiones mínimas complementado con otro de naturaleza privada fundamentado en el principio de la capitalización se hiciese de forma prudente y graduada, el esfuerzo que tendrían que hacer quienes hoy integran la población activa resultaría también perfectamente soportable.

En resumen, y como consideraciones finales, es necesario resaltar que la necesidad de reformar las pensiones, en el sentido de lo aprobado recientemente y con el complemento de las medidas adicionales que aquí se han expuesto, no se resuelve solo con la consecución del pleno empleo de nuestra población activa, aunque el pleno empleo reduciría considera-blemente los problemas actuales del sistema. Esos problemas hunden sus raíces básicamente en la mejora continuada de la esperanza de vida y en el progresivo envejecimiento de la población de nuestro país, dos causas que no tienen relación directa con el desempleo. Incluso en una situación conti-nuada de pleno empleo esos dos factores terminarían desequilibrando pro-fundamente el sistema español de pensiones públicas si continuase la mejora de la esperanza de vida y el envejecimiento de la población.

Sin lugar a dudas tanto el aumento de la edad de jubilación como la ampliación del periodo de cómputo de las cotizaciones para el cálculo de las pensiones provocan un fuerte rechazo en la población, que ve recortados unos derechos que consideraba intocables. De ahí la cautela del Gobierno en el planteamiento de la reforma, con plazos a todas luces excesivos que no podrán evitar el desequilibrio futuro del sistema aunque lo retrasen unos años. Pero posiblemente no exista otra solución mejor que la elevación de la edad legal de jubilación y la ampliación del plazo de cómputo de las co-tizaciones si se desea seguir manteniendo la independencia financiera del sistema contributivo de la Seguridad Social.

Un sistema no contributivo, financiado con los ingresos generales del sector público, tendría que conducir de inmediato a unos niveles únicos y muy reducidos de pensiones públicas. no obstante, existen opiniones al-ternativas que sugieren que un sistema de jubilación voluntaria, sin ninguna edad concreta de jubilación obligatoria (pues la obligatoriedad solo sería consecuencia de incapacidad física o intelectual para realizar el trabajo), y en el que el calculo de la cuantía de la pensión se basaría exclusivamen-te en el tiempo y cuantía de las cotizaciones, evitaría conflictos sociales y desplazaría la responsabilidad desde la Seguridad Social a cada individuo, que decidiría cuando quiere dejar de trabajar (lo que sería compatible, por supuesto, con el mantenimiento de pensiones no contributivas y otras pres-taciones sociales).

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A lo largo de estas páginas se ha analizado la reforma del actual sis-tema de pensiones emprendida recientemente y cuyo resultado, en último extremo, supondrá también una importante reducción de esas pensiones aunque sus efectos se gradúen en el periodo que irá desde 2013 a 2027. Esa reducción para el sector público de la carga por pensiones las hará más sostenibles para una población empleada cada vez más reducida que habrá de atender a una población pensionista cada vez más numerosa debido a la evolución esperada de nuestra población, incluso aunque se reduzcan sus-tancialmente en los próximos años los niveles actuales de desempleo.

Por otra parte, sería deseable que, en línea con lo acordado en el “Pacto de Toledo” y conforme a la legalidad actual, la revisión anual de las pensiones con la evolución del IPC, cosa que el Gobierno no ha cumplido al impedirla alegando sus actuales dificultades presupuestarias. También sería deseable una vuelta a los incentivos fiscales anteriores a la reforma del IRPF del 2006 para las aportaciones a los planes complementarios de pensiones privadas, así como una fiscalidad de las prestaciones de esos planes que se ajuste a la auténtica naturaleza de los rendimientos gravados, diferenciando las que proceden de las aportaciones originales y las que se derivan de los rendimientos del capital mobiliario acumulado.

Todas las mejoras que aquí se han comentado no significarían un aumento excesivo de costes del actual sistema público de pensiones y ha-rían mucho más atractivos los sistemas privados complementarios, lo que aliviaría igualmente la tensión a que actualmente está sometido el sistema público. Sin esas reformas —y, desde luego, sin una reforma del sistema de cotizaciones sociales— el sistema público podría terminar planteando serios problemas de sostenibilidad e, incluso, aumentaría notablemente las ineficiencias que ya genera en la economía española. Por el contrario, con esas reformas la Seguridad Social española podría afrontar con sobradas esperanzas los cambios del futuro.

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EpílogoGaspar AriñoVicepresidente del Foro de la Sociedad Civil

Cataluña y el Estado de las Autonomías

1. La realidad política: el nuevo soberanismo catalán

El Estado de las Autonomías ha ofrecido en 2010 un cuadro preocu-pante. Un nuevo soberanismo se levanta rampante en Cataluña, impulsado por esa segunda generación de convergentes, que está incluso arrastrando al propio Jordi Pujol. Las manifestaciones son múltiples, especialmente las aparecidas después del holgado triunfo de CiU en las elecciones auto-nómicas de 28 de noviembre. El “derecho a decidir”, una nueva “transi-ción catalana” (la que hicimos en 1978 no les vale) y la “plenitud nacional de Cataluña” son los objetivos proclamados, que apuntan lógicamente ha-cia un Estado catalán independiente, aunque por el momento ello no sea posible.

Lo que sí es posible de momento es exigir el “pacto fiscal” y asegurar el blindaje lingüístico, objetivos inmediatos, no acatando en el comporta-miento diario las decisiones del Tribunal Constitucional o del Tribunal Su-premo. Se proyecta y anuncia una “consulta popular” sobre estas cuestiones (independencia, pacto fiscal, derecho a decidir, ya veremos en qué términos se formula) no obstante haber sido impugnada y suspendida por el Tribu-nal Constitucional la ley en que se apoya. Consulta que se celebrará, no en Arenys de munt o en cualquier otro municipio pequeño de Cataluña, como hace un año, sino en la mismísima Barcelona, donde el nuevo President piensa ir a votar.

El Sr. mas nos sorprende cada lunes y cada martes con afirmaciones como las siguientes: “estamos llegando a un punto de no retorno” (¿de dón-de y a dónde?); “si se coge la Constitución como hace el Tribunal Constitu-cional es un desastre monumental” (¿y cómo habrá qué cogerla?); “el pacto del 78 se ha agotado, Cataluña no puede renunciar a seguir su camino fuera

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del Estado español”; “la relación de Cataluña con España no puede ser la misma que la de los últimos treinta años” (¿y cuál será?). Estas afirmaciones y otras lindezas no son de ahora. Hace 8 años, en el debate que mantuvo con Pascual Maragall, previo a las elecciones que perdió, el candidato Mas rei-teró la afirmación de que con él llegaba una “nueva generación de gente na-cionalista, que tiene el derecho de fijar nuevos horizontes para el futuro de su país”. El candidato reiteró ya entonces una especie de nuevo comienzo, con afirmaciones tan vagas e indeterminadas como las anteriores. Se trata —dijo entonces— de “ir claramente más allá”, de “cambiar de planteamiento”, de “definir un nuevo camino”, de “un nuevo sueño”, sin que aclarase en ningún momento adónde se quiere ir. Con razón maragall, después de un rato de escuchar estas cosas le dijo: “Usted sigue sin definir lo que quiere exacta-mente. Lo único que dice es: “hasta dónde nos dejen llegar, hasta ahí iremos. Pero dígame: ¿adónde queremos llegar, hasta donde quieren llegar?”. La respuesta nunca llegó.

Ahora el nuevo President tendrá que concretar algo más. Pero pre-tender que cada “nueva generación” de catalanistas tiene el derecho (y la obligación, dice) de reconfigurar la estructura del Estado me parece un dis-parate. mucho más si se trata de caminar hacia un sistema de “cosoberanías” o “soberanías compartidas”, ajeno a la Constitución y que nadie sabe muy bien en qué consiste (tampoco el señor mas, desde luego). nos tendrá que explicar en qué consiste la revisión de las bases de pertenencia de Cataluña al Estado español o cuál es el alcance de ese “derecho a decidir”, que sigue siendo una incógnita.

Hasta el momento, CiU sólo dice aquello que niega, pero no nos dice lo que afirma. Dice que hay que dar por finiquitado el pacto constitu-cional entre Cataluña y España, porque tal como lo lee el Tribunal Cons-titucional no da más de sí; que si España quiere seguir siendo una sola nación con un solo Estado, ahí no cabe Cataluña porque Cataluña es por sí misma una nación y “no simplemente una derivada o un subproducto constitucional; que si un día Cataluña se plantea tener un Estado propio, él, Presidente de la generalitat, “votará a favor de ese Estado propio pues, Cataluña es perfectamente viable como Estado propio dentro del marco de la Unión Europea, como lo pueden ser Holanda, Austria o Finlandia”; sin duda “tendría una ligazón y un grado de convivencia altísimo con el resto de España, pero no sabe “si sería una confederación o sería alguna otra cosa”. Esta es toda la precisión conceptual que el Sr. mas nos ofrece en materia de soberanía.

Pero lo peor del Sr. mas, lo más preocupante y decepcionante de su actitud es la desafección y desinterés que muestra hacia España. Al catala-nismo del actual President lo único que le importa es Cataluña; por lo único

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que está dispuesto a luchar es por los intereses de Cataluña; que los demás pueblos de España hagan lo que quieran, pero que a ellos les dejen seguir su camino; las prioridades catalanas son lo primero y sólo en lo que sean com-patibles con éstas, considerarán los intereses de España.

Tal es la triste impresión que uno saca de las manifestaciones de este líder político alicorto, miope y pobretón. maragall tenía en esto una posición bastante más abierta y solidaria, con más visión histórica y más largo reco-rrido. Quería construir otra España, pero desde dentro —la España plural, que es la España real— y para ello adoptaba una postura activa, dispuesto a hablar con unos y con otros, a convencer y a liderar el cambio. A maragall y al sector del PSC catalanista que él encabezaba les importa Cataluña como parte de España porque creen —con razón— que Cataluña sólo irá bien si España va bien. También a la inversa: lo que es bueno para Cataluña es bue-no para España. Su visión era integradora, frente al aislacionismo, desinterés y separatismo que muestra el Sr. mas.

El President Maragall se rebelaba frente a esa estrategia de un sector de CiU (al parecer imperante hoy) de ir sacando lo que se pueda para Cata-luña cuando madrid es débil, “de que para Cataluña —dice maragall— lo mejor es que en madrid no mande casi nadie, de modo que nos necesiten”. Frente a esto, él ofrecía el liderazgo de Cataluña sobre España. “Cataluña —decía— quiere estar en madrid, pero en el puesto de mando”.

El hecho político relevante es en todo caso que la actitud con que llega esa nueva generación de CiU resulta penosa y que la deriva indepen-dentista crece en Cataluña. Resulta también triste leer algunas manifestacio-nes recientes del propio Jordi Pujol, mentor y padrino del actual President, diciendo que Vicens Vives y Espriu ya no eran modelos a seguir en lo que se refiere a la idea de entendimiento con España (recordemos aquí que el gran Vicens y el gran Espriu son dos de las personalidades más gloriosas de la historia y la literatura catalana, pero a Jordi le parecen poco nacionalistas).

Esta nueva mentalidad soberanista es algo que se ha venido fraguan-do desde que se preparó el texto del nuevo Estatut, tal como éste fue aproba-do por el Parlament de Cataluña el 30 de septiembre de 2005. Ese texto sería recortado, primero en el Congreso de los Diputados y luego, en los términos que enseguida veremos, por el Tribunal Constitucional, pero ni unos ni otros recortes han sido aceptados por el nacionalismo catalán, que en todas las manifestaciones antes citadas está repristinando las aspiraciones y objetivos plasmados en el primitivo texto.

Es ilustrativo, por ello, aunque desde el punto de vista jurídico pudie-ra tener poco interés, ver cuáles fueron los términos de aquel “Estatut”, pues

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reflejan una realidad política que subsiste y quedó plasmada en su Preámbu-lo, en el que se leen afirmaciones como las siguientes7:

“Tanto o más que la memoria, mueve a este Estatut la as-piración, el proyecto y el sueño de una Cataluña sin ningún tipo de obstáculos a la libre y plena interdependencia que una nación necesita hoy. La vocación y el derecho de los ciuda-danos de Cataluña de determinar libremente su futuro como pueblo…”. “El presente Estatuto define las instituciones de la nación catalana y sus relaciones con los pueblos de España en un marco de libre solidaridad con las nacionalidades y pueblos que la conforman, compatible con el desarrollo de un estado plurinacional”.

De acuerdo con estas afirmaciones, los principios políticos que aquel nuevo Estatut (texto de 2005) venía a consagrar eran los siguientes: 1) la apelación a los derechos históricos de Cataluña; 2) la afirmación de que Ca-taluña es una nación (en un Estado federal); 3) la reivindicación de la lengua y la cultura como un campo en el que primará siempre la regulación que de ella haga el gobierno catalán; y 4) Cataluña quiere una Hacienda propia, concertada con la española. Veamos por separado estas cuatro afirmaciones.

A) La apelación a “los derechos históricos” de Cataluña

¿Qué se quiere decir con esto?. Significa, nada más y nada menos, el reconocimiento de la existencia de unos cuerpos políticos diferenciados de la nación española, titulares de un poder originario de decisión sobre sí mis-mos, que es previo a la Constitución; con ellos, es decir, con el pueblo cata-lán, el pueblo vasco o cualquier otro, el pueblo español tiene que alcanzar un “pacto de status”. Según esta tesis, la Constitución española de 1978 habría reconocido una nación española soberana pero integrada por “nacionalida-des y regiones”, algunas de las cuales estarían dotadas de su propia “Cons-titución histórica”, que aquélla respeta e integra. Esta concepción “pactista” hace de los derechos históricos, no algo concreto e identificable, sino una especie de título genérico de soberanía, esto es, de poder originario que pertenece al pueblo catalán, al pueblo vasco, al gallego o al navarro, cuyo contenido debe ser actualizado en cada momento de la historia. Estaríamos así ante una soberanía compartida o participada entre los diferentes pueblos de España que puedan acreditar esa realidad histórica. No sería, por tanto,

7 Tomo estos textos de Clemente Polo, “La deriva independiente de Mas”, en diario Expansión, 23 de diciembre de 2010.

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un cuerpo constituyente único —el pueblo español— titular de la soberanía, sino una pluralidad de titulares, de pueblos o nacionalidades, que pactan entre sí una distribución de poderes, tareas y responsabilidades, en una reno-vada convención, primero constitucional y luego estatutaria.

Las consecuencias que se derivan de una tal concepción son las si-guientes:

a) los Estatutos de tales “nacionalidades” no son una norma otorga-da, aprobada por las Cortes generales y sometida a la soberanía del pueblo español, sino que son una norma “pactada”, cuya “causa eficiente, formal y final” son los derechos históricos, en los que se basaría precisamente su autogobierno. El procedimiento para su aprobación debe ser, por tanto, una negociación bilateral, no modificable por una sola de las partes.

b) la contribución de estos territorios a la nación española se articula entonces en un “concierto económico”, mediante el cual cada Comunidad histórica, titular de potestad fiscal originaria para establecer tributos y deci-dir gastos en su territorio, acuerda con el Gobierno de la nación española el montante anual con el que contribuirá a los gastos comunes, por los servi-cios que reciba de éste y aprobará su cuota de solidaridad; la soberanía fiscal es consecuencia obligada (y a la vez condición ineludible) de la soberanía política.

c) la distribución de competencias y tareas entre el Estado y la Co-munidad titular de derechos históricos es también paccionada, revisable en función de las circunstancias, actuando siempre, ambas partes, en un plano de igualdad, sin derecho alguno de preferencia o preeminencia a favor del Estado para su ejercicio. Cada Estatuto fijará con carácter supremo esa dis-tribución de competencias, a la que habrá de ajustarse el Ordenamiento jurí-dico estatal por la vía de leyes orgánicas o leyes de delegación, que estarán siempre subordinadas a aquél;

d) Finalmente, el “poder residual”, es decir, todo lo que no haya sido expresamente previsto por las partes en la Constitución y los Estatutos que-da atribuido, en principio, a la Comunidad histórica como competencia ori-ginaria.

Ahora bien, si todo ello es así, parece inevitable reconocer a tales territorios históricos, como comunidades nacionales que son, la posibilidad —ahora o en el futuro— de constituirse en Estado soberano, asociado o no al Reino de España.

Tales son los contenidos reivindicativos que el nacionalismo vasco o catalán (Plan Ibarretxe o Estatut catalán, texto del 2005) entienden bajo la

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expresión “derechos históricos”. Ya se ve que es algo completamente aleja-do de la Constitución de 1978, aunque ésta incurriese en el equívoco de la Disposición adicional 1ª (“La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régi-men foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”). no podemos entrar ahora en el debate que esta disposición ha provocado.

B) Cataluña como nación

La segunda afirmación fundamental, contenida en el artículo 1 del Proyecto decía lo siguiente: “Cataluña es una nación que ejerce su auto-gobierno mediante instituciones propias...”. Semejante afirmación, luego suprimida pero ahora nuevamente reivindicada, dió lugar en su día a una considerable polémica, no solo en Cataluña, sino en el resto de España. Se puso de manifiesto el falso consenso al que se llegó en el artículo 2 de la Constitución. Falso porque entre las muchas voces que se oyeron esos días, se pronunciaron seis de los siete ponentes del texto constitucional y, de ellos, tres entendían que la definición como nación de una Comunidad Autóno-ma era perfectamente acorde con el artículo 2 (España es una “nación de naciones”, afirman Peces barba, Herrero de miñón y Roca) y otros tres en-tendían que tal afirmación del futuro Estatuto catalán entra en contradicción absoluta con la Constitución (la única nación reconocida en la Constitución es la española, España es una nación plural, pero no plurinacional, decían Fraga, Pérez-Llorca y Cisneros). no es éste un tema teórico, ni una cuestión semántica, sino que tiene innumerables consecuencias jurídicas y políticas; por ello, hay que tratar de poner un poco de orden en las palabras.

Sin entrar ahora en largas disquisiciones, digamos que la nación es una Comunidad espiritual, forjada a través de la historia y con unidad de destino, como empresa común, en lo porvenir. A la nación —a la totalidad de ella y no a cada una de sus partes— pertenece la soberanía, que es el poder supremo, originario e incondicionado que ostenta toda Comunidad política plena; justamente porque ésta es una (única e indisoluble) la soberanía se considera indivisible.

El Estado es la personificación de la nación y sus poderes son ejerci-dos por sus representantes, en los distintos niveles territoriales. Jurídicamen-te, esto se plasma en la Constitución que la nación se da a sí misma y que, como ésta, es una y única. ningún otro poder, en el interior de una nación, tiene ni puede tener un origen distinto, pues ninguna parte de ella puede es-grimir títulos de poder originarios frente a ella.

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Esta fue la esencial transformación de la estructura del Estado, frente a los antiguos reinos y la pluralidad de jurisdicciones, que tuvo lugar en España —no sin polémica, ciertamente— en la Constitución de 1812. Con ella se asentó entre nosotros el principio de la soberanía nacional y la unidad constitucional. Y esta idea de nación (unitaria) de Estado (nacional) y de la soberanía (una e indivisible) es la que se consagra con toda claridad en los artículos 1, 22, 66 y otros de nuestra Constitución. Es evidente que este concepto de nación sólo puede referirse a España en su conjunto. Una na-ción de naciones es, política y jurídicamente, un imposible (también en los Estados federales la nación es única) y la llamada soberanía foral no existe.

Pero ocurre que no es éste el único sentido posible del concepto “na-ción” (o nacionalidad). Una nación es, antes que realidad política, una co-munidad espiritual, de territorio y de sangre, de lengua, de cultura, de tradi-ciones y costumbres, de historia y sentimientos; elementos todos ellos en los que la gente percibe una realidad con la que se siente identificada.

La identidad es un problema de creencias y de vivencias, no de argu-mentos ni de teorías constitucionales. El hombre, como ser social, tiene esa necesidad de estirpe, de comunidad, en la que insertarse y con la que iden-tificarse. Cuando ésta se proyecta largamente en la historia tiende a cons-tituirse en Estado, pero la unión de ambas (nación-Comunidad y Estado-soberano) no es de esencia. Ha habido naciones que han estado repartidas entre varios Estados (como lo fue Polonia durante bastantes años) o incluso repartidas por el mundo sin formar un Estado (como ha sido el caso de la nación judía, hasta 1948). Y viceversa ha habido y hay Estados que engloban varias “naciones” (como fue el caso del imperio austro-húngaro o el caso de Yugoslavia durante muchos años).

Pues bien, la Constitución española reconoce, literalmente, en su ar-tículo 2 la existencia en España de una pluralidad de “nacionalidades” (esto es, comunidades sociales y culturales, claramente diferenciadas, unas más que otras, con voluntad de autogobierno, también unas más que otras); y sin duda una de ellas —nación o nacionalidad, como se le quiera llamar— es Cataluña, que tiene una clara identidad, conciencia de sí misma y voluntad de ser, que no tienen otras regiones españolas. Ahora bien, ello para nada afecta a la soberanía, ni a la arquitectura del poder político en España, defi-nida en la Constitución.

Podrá afectar al desarrollo que el autogobierno alcance en aquellos territorios españoles que por su historia y sus características (tamaño, len-gua, población, ubicación geográfica y otras) pueden sentirse llamados a asumir un mayor protagonismo (lo cual no es mejor ni peor). Resultaría, a mi juicio, inconstitucional que alguna de estas nacionalidades pretendie-

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ra atribuirse los atributos propios de la soberanía nacional, pero resultaría igualmente erróneo, a mi juicio, prohibir a estas Comunidades la expresión en cualquiera de sus formas de esa identidad nacional que se les ha reconoci-do (lengua, himno, bandera, presencia en competiciones deportivas, ciertas formas de representación exterior y otras).

C) Reivindicación de la lengua

La tercera reivindicación fundamental es la lengua, que aunque tiene en Cataluña una larga historia, nunca fue un problema hasta hoy. ocurre que toda formación nacionalista tiene entre sus metas hacer de la lengua —que es signo de su identidad— la lengua oficial de su territorio, si bien este objetivo nunca ha sido una realidad social en Cataluña. Por la fuerza expansiva del castellano, idioma universal (y cada día más) y por la continua inmigración en Cataluña de gentes procedentes de otras regiones de España (hoy también de Iberoamérica), Cataluña ha sido siempre un país bilingüe. Ahora, sin embargo, se quiere implantar como lengua única o preferente, con muchas consecuencias en la vida de las gentes (y de la propia Cataluña), en las que ahora no podemos entrar.

En efecto, tras las políticas de “normalización” y la imposición de obligaciones lingüísticas en múltiples formas (cuotas lingüísticas de emisión en radio y televisión, imposición de cine en catalán, enseñanza en catalán, obligaciones lingüísticas en toda clase de actividades comerciales o publici-tarias, lengua a utilizar en las relaciones con la Administración…), el Estatut quería establecer la lengua catalana como única lengua oficial de Cataluña, en el sentido de que debía ser la lengua de uso normal y preferente de cual-quier actividad pública. Que sea lengua oficial, de uso normal y habitual, es algo perfectamente legítimo y razonable y así puede ser reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación. Pero que sea declarada de “uso preferente” y por tanto susceptible de imposición o méri-to prioritario resultaría inconstitucional. Asimismo, la lengua normalmente utilizada en la enseñanza como lengua vehicular puede ser ciertamente la lengua propia de la Comunidad, co-oficial en su territorio, pero junto al cas-tellano, que es la lengua oficial del Estado y que “todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla” (artículo 3 CE).

D) El “concierto” o Pacto Fiscal

Finalmente, el cuarto principio inspirador del Estatut era —y sigue hoy vivo, aunque fue eliminado— el pacto fiscal de Cataluña con el Estado,

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que venga a reconocerles una situación análoga a la de los conciertos eco-nómicos vigentes con vascos y navarros. El concierto consiste básicamente en gestionar autónomamente su Hacienda pública como si fuera un Estado soberano, consecuencia lógica de lo dicho anteriormente (apartado 1 y 2). Eso quiere decir recaudar todos los impuestos que se devenguen en su terri-torio (el IRPF, el IVA, el Impuesto de Sociedades, los impuestos especiales y cualesquiera otros que existan) y entregar después una parte de ellos al Estado español —el famoso cupo— para contribuir a los gastos generales, pagar aquellos servicios que el Estado presta en esa Comunidad y contribuir a las demás regiones con una cuota de solidaridad. Frente a ello, la Hacienda de régimen común, propia de un Estado unitario es aquélla en que el Estado recauda todos los impuestos —salvo los que haya cedido a Comunidades y Ayuntamientos— ingresándolo en una Caja única de la nación, y luego, la Administración central los invierte en cada territorio en función de sus nece-sidades y servicios. obviamente, en este régimen común, las Comunidades más ricas contribuyen más al desarrollo de las más pobres.

Pues bien, frente a lo que es régimen común en todos los Estados de naturaleza unitaria, como es hoy el Estado Autonómico (que no es federal), los conciertos vasco-navarros son una singular originalidad, que tiene una explicación histórica (más bien penosa) y desde el punto de vista constitu-cional suponen un absurdo jurídico (van en contra de la esencia de un Estado unitario, fundamentado en la soberanía nacional, como es el Estado español desde 1812)

La cuestión foral fue en el siglo XIX, la manifestación por excelen-cia de un déficit de estatalidad —es decir, de autoridad— en la España de aquel tiempo, barrida por guerras civiles y continuas crisis constitucionales. La pérdida del sentido de la autoridad y la increíble debilidad del Estado español fue lo que hizo posible la “Ley Paccionada” de navarra de 1841 y los conciertos económicos vascos de 1844, que, aparte de las incoherencias técnicas que implican (la misma expresión “Ley Paccionada” es una contra-dictio in terminis, y la idea del concierto como un pacto o contrato con la Corona es más propia del Antiguo Régimen que del Estado constitucional) resultan una solución rigurosamente antihistórica y fue mantenida por debi-lidad en la Constitución de 1978 (Disposición Adicional 1ª). Se quiso inte-grar así al nacionalismo vasco, con una afirmación que se creía “retórica”, con la que complacer a los nacionalistas. Pero fue un craso error. Ni fue sólo retórica (ahora lo vemos) ni se consiguió integrar al PnV, que no quiso al final votar la Constitución.

En cualquier caso, resulta realmente difícil aceptar en un Estado uni-tario como el nuestro (también lo es en un Estado federal), basado en la igualdad ante la Ley y en la soberanía nacional, que haya partes de la pobla-

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ción que no pagan impuestos a la nación sino que aportan una contribución para el sostenimiento de los servicios comunes y, en su caso, la ayuda a otras regiones desfavorecidas, que naturalmente siempre se podrá discutir. Por ello, pretender ahora extender este anormal y desfasado resto histórico de los conciertos, fruto de nuestra debilidad como Estado a otras regiones españolas, sería no solo un dislate, sino además un peligro —grave peligro, de consecuencias insospechadas— para el futuro de nuestro país. Lo proce-dente sería revisar la situación vasca y navarra.

Hay que decir, no obstante, en honor a la verdad que junto a esta pretensión, se planteó otra postura que salió adelante, formulada por Anto-ni Castells en los siguientes términos: 1º) Los rendimientos de los grandes impuestos estatales deben nutrir tanto la Hacienda estatal como la Hacienda autonómica (estos impuestos son IRPF, IVA, Sociedades e Impuestos es-peciales; en ellos descansa el grueso de la recaudación pública). 2º) Sobre estos impuestos, que siguen siendo estatales y están regulados por el Estado, deben habilitarse espacios de capacidad normativa a las Comunidades Autó-nomas. 3º) La gestión de estos impuestos se debería hacer a través de Entes consorciados entre el Estado y las Comunidades Autónomas de cada territo-rio (sin fragmentar la Agencia Tributaria que seguirá siendo única, aunque participada por estas últimas en su territorio). 4º) Deben instrumentarse me-canismos de solidaridad y nivelación de rentas entre Comunidades, de modo que se garantice un nivel similar de servicios a todas aquellas que realizan un mismo esfuerzo fiscal (viceversa: quienes paguen más impuestos, ten-drán más ingresos y mejores servicios). Esta formulación, a mi juicio, no ofrecía vicios de inconstitucionalidad siempre que se respete, en la fijación de porcentajes, lo dispuesto en el artículo 138 CE (garantía de solidaridad y equilibrio entre las distintas partes de España).

Hasta aquí los cuatro principios inspiradores del Estatut en su versión original. Junto a éstos, el Estatut se proponía también “blindar las compe-tencias de Cataluña”, extendidas ahora a nuevas áreas de actuación, en las cuales tengan carácter íntegro y excluyente de cualquier intervención del Estado, de modo que en Cataluña exista una Administración única, la Ge-neralitat, salvo en los muy contados campos (defensa, fronteras, moneda, finanzas estatales, autopistas y ferrocarriles nacionales y alguno más) en que el Estado conserve sus competencias.

Tal es la realidad política que ofrece hoy el nuevo soberanismo ca-talán. Pues bien, veamos a continuación cuál ha sido el tratamiento que el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 28 de junio de 2010, ha dado a estas cuestiones, que son a mi juicio las fundamentales (hay otras muchas, pero su tratamiento exigiría una extensión inadecuada para este lugar).

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2. La Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña

Antes de entrar en el análisis técnico de la Sentencia en torno a las cuestiones señaladas, es bueno constatar las reacciones radicalmente opues-tas, antitéticas, que esta Sentencia 31/2010, de 28 de junio, ha levantado en los lectores y comentaristas que se han ocupado de la misma. Para algunas personas representativas de la sociedad catalana esta decisión “no sólo no será la solución, sino que enconará el problema”. Su tesis es que el modelo de Estado de las Autonomías está agotado y había que ir por tanto a una re-forma constitucional, que al ser rechazada por quien podía hacerla, se quiso sustituir por una reforma del Estatuto; pero su desactivación por el Tribunal Constitucional ha venido a hacerlo inservible para lo que se quería.

El acuerdo político de 1978 —dicen— ha perdido así legitimidad. Debe reconocerse, como quería el Estatut, que Cataluña es una nación en el marco de España, que ciertamente —dicen— “no es sólo un Estado sino una muy vieja nación de occidente, de matriz cultural castellana…, con la que hay que mantener una relación privilegiada”. Tal es el testimonio de personas ilustradas, muy representativas de Cataluña8. Asimismo, muchos buenos y honrados ciudadanos de esta tierra, no especialmente implicados en los debates políticos e intelectuales, que integran la gran clase media de esa Comunidad, se preguntan por qué no reconocer, como un hecho social y político objetivo, que muchos catalanes, vascos o gallegos se sienten vin-culados a estas realidades que ven como su patria, sintiéndose al mismo tiempo, la mayoría de ellos, españoles. Esto, creo yo, no lo discute nadie, ni la Sentencia tampoco. ninguna Constitución, ninguna ley, ningún gobierno puede alterar los propios sentimientos de pertenencia a una comunidad, sin darle a ello significado separatista alguno, como ya hemos dicho. Ésta po-dría ser quizás la actitud de la mayor parte de la ciudadanía catalana ante el debate levantado por la Sentencia.

Los políticos catalanes, sin embargo, han hecho de ésta un arma arro-jadiza contra todo: contra la Constitución, contra el Tribunal que la ha dic-tado, contra el gobierno y, sobre todo, contra quienes plantearon el recurso, que han permanecido ahora callados como muertos. Como siempre, cada uno dirige sus invectivas contra sus principales adversarios políticos y en provecho de sí mismos. Los políticos, en esto como en todo, van a lo suyo. Se trata de ganar votos y levantar banderas que los convoquen. Cuando se

8 Voces ilustradas como la de Salvador giner, J. bricall, Castellet, Jordi nadal o Antoni Serra y Josep Valles, destacados catedráticos todos ellos de Universidad, así lo afirman en “Tras la Sentencia y desde Cataluña”, diario El País, 5 de julio de 2010.

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escucha a los dirigentes políticos catalanes o vascos, uno no puede evitar la sensación de que se aprovechan de los nobles sentimientos de la gente para defender simplemente sus posiciones, para no quedarse atrás, para no ser desplazados por otros en lo que a catalanismo o vasquismo se refiere. Apa-rentan la defensa “del país”, pero en realidad lo que pretenden es obtener más poder político para ellos.

Por otro lado, los intentos de montilla, Zapatero, Chacón y el mis-mísimo gonzález, de congraciarse con Cataluña tras la Sentencia (como si ellos fueran responsables de lo que ha dicho el Tribunal, ¡qué mal síntoma es éste!) les han llevado a desautorizar con osadía la Sentencia hasta pro-meter incluso la revisión del fallo, sorteando fraudulentamente algunos de sus pronunciamientos a través de leyes orgánicas u ordinarias que se pueden preparar en el futuro. El dislate, la vergüenza y también el ridículo que tales manifestaciones provocan ha sido grande. Pero no vale la pena prestar ma-yor atención en este estudio a tales sinsentidos. Será más provechoso entrar ya, brevemente, en el contenido esencial de esta Sentencia, repasando su veredicto sobre las cuestiones más arriba planteadas. Antes, sin embargo, conviene decir un par de cosas sobre el significado global de esta decisión.

Aunque el Tribunal ha reprobado algunas de las manifestaciones más importantes del Estatut —incluido su Preámbulo— que se referían a las cuestiones centrales de la soberanía y la nación, ha tratado también de salvar en lo posible la constitucionalidad de muchos textos en los que aqué-llos estaban implicadas y para ello ha buscado siempre que ha podido una “interpretación conforme” a la Constitución; ha acudido para ello a circun-loquios y descubrimientos de sentidos que sólo pueden aceptarse forzando los textos, hasta “hacerles decir lo que no dicen”9.

La Sentencia, pues, ha desactivado lo que alguien llamó el “golpe de Estado constitucional” que el Estatut encerraba, privando de toda clase de efectos a algunas de las afirmaciones más conflictivas del Preámbulo y del articulado, pero al mismo tiempo, en lugar de dar a otras una respuesta categórica declarando su inconstitucionalidad, se ha ocultado en “el limbo nebuloso de las interpretaciones conforme” (Tomás Ramón Fernández).

El planteamiento ha sido el siguiente: si los textos se interpretan en un determinado sentido, que el Tribunal indica (a veces lo inventa, pues es claro que el texto parecía decir otra cosa) entonces no tiene por qué ser anu-lado; pero si se interpretase en otro sentido (en el sentido de lo que el texto

9 Santiago muñoz machado, en “El Cronista”, número monográfico sobre “El Tribunal Constitucional y el Es-tatut”, en el que se recogen una serie de estudios de 11 Catedráticos de Derecho Constitucional y Administrativo, a los que nos remitimos in totum.

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parece decir), entonces sería inconstitucional. El Tribunal ha querido así ser respetuoso con el texto aprobado y en cerca de 100 artículos encuentra esa “interpretación conforme”. Por ello, uno de sus críticos ha titulado su co-mentario con esta frase: “La Sentencia que el TC no se atrevió a dictar”10. Y asimismo el magistrado Delgado barrio, en su voto particular, afirma: “he de señalar que esta Sentencia, en una buena medida, se aparta de la función estrictamente jurisdiccional que le es propia para, en lo que se denominan interpretaciones, crear unas normas nuevas invadiendo el campo funcional del legislador; salva así de la declaración de inconstitucionalidad muchos preceptos, pero esto se logra atribuyéndoles un sentido diferente, a veces contrario, al que su texto expresa e incluso en ocasiones se le despoja de toda virtualidad jurídica, reduciéndoles a meros propósitos o a simples preten-siones o sugerencias y, en algunos casos, a descripciones de la doctrina del Tribunal Constitucional, con todo lo cual viene a dar una redacción nueva a no pocos aspectos del Estatuto”. Tiene bastante razón.

Dicho todo ello, entremos ya, brevemente, en sus pronunciamientos.

A) Sobre los derechos históricos de Cataluña

El Preámbulo del Estatut y el artículo 5 hacen referencia a “los dere-chos históricos del pueblo catalán y a sus instituciones seculares…” como fundamento de su autogobierno y del propio Estatuto. Ya hemos visto lo que ello significa. El Tribunal responde así:

“El artículo 5 EAC sería manifiestamente inconstitucional si pretendiera para el Estatuto de Autonomía un fundamento ajeno a la Constitución, aún cuando fuera añadido al que ésta le dispensa. Sin embargo, el enunciado íntegro del artículo permite descartar esa interpretación, así como la de que con él se hayan querido traer a colación para la Comunidad Au-tónoma de Cataluña los derechos históricos a los que se refie-re la disposición adicional primera de la Constitución. Tanto los derechos históricos como las instituciones seculares y la tradición jurídica de Cataluña invocado por el precepto son únicamente aquellos “de los que deriva el reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat”, según concluye el propio artículo

10 T.R. Fernández, en el diario El mundo, 9 de julio de 2010.

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5 EAC. Se trata, pues, de derechos históricos en un senti-do bien distinto del que corresponde a los derechos de los territorios forales a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución”.

“Solo de manera impropia podría entenderse que tales derechos históricos son también, jurídicamente, fundamento del autogobierno de Cataluña, pues en su expresado alcan-ce constitucional únicamente pueden explicar la asunción estatutaria de determinadas competencias en el marco de la Constitución, pero nunca el fundamento de la existencia en Derecho de la Comunidad Autónoma de Cataluña y de su de-recho constitucional al autogobierno”.

Ahora bien, si únicamente se refiere a su derecho y tradiciones de derecho privado, si solamente afecta al elenco de competencia que tiene en materia de lengua, cultura u organización interna, entonces no sería contra-rio a la Constitución. Por ello, concluye:

“En definitiva, el artículo 5 EAC no es contrario a la Cons-titución interpretado en el sentido de que su inciso “en los de-rechos históricos del pueblo catalán” no remite al contenido de la disposición adicional primera de la Constitución ni es fun-damento jurídico propio del autogobierno de Cataluña al mar-gen de la Constitución misma, y así se dispondrá en el fallo”.

Según ello, los “derechos históricos de Cataluña” son —en el sentir del Tribunal— una expresión inocua y en modo alguno puede fundarse en ello ningún poder, mucho menos soberanía. ¿Es realmente esto lo que qui-sieron decir quienes redactaron el Estatut?.

B) Cataluña como nación, con poderes originarios

La Sentencia —ha escrito López muñiz— “despoja de todo efecto, incluso interpretativo, a las afirmaciones del Preámbulo relativas a “Cataluña como nación” y a la “realidad nacional de Cataluña”, confirmando a la vez, en relación con nociones relacionadas del articulado, que, en el plano jurídico, en España no hay más nación que la española ni otro origen jurídico-político último de los poderes públicos que el pueblo español en su conjunto”11.

Los fundamentos 9 y 10 de la Sentencia, frente a la afirmación del

11 martínez López muñiz, J.L., “La Constitución salvada”, en el Norte de Castilla, 10 de julio de 2010..

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artículo 2.4 EAC de que “los poderes de la Generalidad emanan del pueblo de Cataluña” dejan bien claro que ello no pude tener más significado que subrayar el principio democrático de las autoridades de la generalitar; en-tiende que:

“El pueblo de Cataluña comprende así el conjunto de los ciudadanos españoles que han de ser destinatarios de las nor-mas, disposiciones y actos en que se traduzca el ejercicio del po-der público constituido en Generalitat de Cataluña. Justamente por ser destinatarios de los mandatos de ese poder público, el principio constitucional democrático impone que también participen, por los cauces constitucional y estatutariamente previstos, en la formación de la voluntad de los poderes de la Generalitat. Tal es el designio que justifica la expresión “pue-blo de Cataluña” en el artículo 2.4 EAC, por entero distinta, conceptualmente, de la que se significa en nuestro Ordena-miento con la expresión “pueblo español”, único titular de la soberanía nacional que está en el origen de la Constitución y de cuantas normas derivan de ella su validez”.

Así entendido, como una expresión de legitimidad democrática, pue-de considerarse constitucional el artículo 2.4. Pero está claro que la pre-tensión de fundamentar el poder de la Generalitat sobre bases distintas a la soberanía unitaria del pueblo español han sido cortadas de raíz. Ahora bien, ¿es realmente esto lo que el Estatut quiso decir?.

C) La lengua y la cooficialidad

Ya hemos dicho que el artículo 6.1 del Estatut decía: el catalán es la lengua de “uso preferente” de las Administraciones Públicas y los medios de comunicación públicos de Cataluña; también decía que “es la lengua nor-malmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza”.

Sobre este tema existía una doctrina constitucional ya consolidada en Sentencias anteriores, que habían resuelto recursos planteados contra las leyes llamadas de “normalización Lingüística”, catalana, vasca y gallega (Recursos varios de 26 de junio de 1986). Por su parte, la Sentencia 31/2010 viene a reiterar, respecto del primer mandato del artículo, lo siguiente:

“El artículo 6.1. EAC, además de “la lengua de uso nor-mal”, declara que el catalán como lengua propia de Cataluña es también la lengua de uso “preferente” de las Administra-ciones Públicas y de los medios de comunicación públicos

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de Cataluña. A diferencia de la noción de “normalidad”, el concepto de “preferencia”, por su propio tenor, trasciende la mera descripción de una realidad lingüística e implica la primacía de una lengua sobre otra en el territorio de la Co-munidad Autónoma, imponiendo, en definitiva, la prescrip-ción de un uso prioritario de una de ellas, en este caso, del catalán sobre el castellano, en perjuicio del equilibrio inexcu-sable entre dos lenguas igualmente oficiales y que en ningún caso pueden tener un trato privilegiado.

La definición del catalán como lengua propia de Cataluña no puede justificar la imposición estatutaria del uso preferente de aquella lengua, en detrimento del castellano, también lengua oficial en la Comunidad Autónoma, por las Administraciones Públicas y los medios de comunicación públicos de Cataluña, sin perjuicio, claro está, de la procedencia de que el legisla-dor pueda adoptar, en su caso, las adecuadas y proporcionadas medidas de política lingüística tendentes a corregir, de existir, situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas oficiales respecto de la otra, subsanando así la posición secun-daria o de postergación que alguna de ellas pudiera tener. No admitiendo, por tanto, el inciso “y preferente” del artículo 6.1 EAC una interpretación conforme con la Constitución, ha de ser declarado inconstitucional y nulo”.

Por tanto resulta inconstitucional esa calificación de “uso preferente” del catalán. Respecto del segundo mandato nos dice:

“No puede ponerse en duda la legitimidad constitucional de una enseñanza en la que el vehículo de comunicación sea la lengua propia de la Comunidad Autónoma y lengua coofi-cial en su territorio, junto al castellano (STC 137/1986, fun-damento jurídico 1), dado que esta consecuencia se deriva del artículo 3 CE y de lo dispuesto en el respectivo “Estatuto de Autonomía” (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9), si bien “ha de tenerse presente que en la STC 6/1982, fundamen-to jurídico 10, hemos dicho tempranamente que corresponde al Estado velar por el respeto de los derechos lingüísticos en el sistema educativo y, en particular, el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado”; pues no cabe olvidar que el deber constitucional de conocer el castellano (artículo 3.1 CE) presupone la satisfacción del derecho de los ciudadanos a conocerlo a través de las enseñanzas recibidas en los es-tudios básicos” (STC 337/1994, FJ 10). El catalán debe ser,

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por tanto, lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñan-za, pero no la única que goce de tal condición, predicable con igual título del castellano en tanto que lengua asimismo oficial en Cataluña”.

Por tanto, el castellano no puede dejar de ser también lengua vehicu-lar y de aprendizaje en la enseñanza.

D) El “Pacto Fiscal”

El pacto fiscal de Cataluña con el Estado no aparece en ninguno de los preceptos del Estatut, tal como éste salió de las Cortes españolas. El texto del Proyecto inicial sí situaba a la generalidad en una posición de soberanía fiscal, presupuesto de cualquier soberanía política. Pero eso fue algo que naufragó en el proceso legislativo.

En este campo, que se regula en el Título VI del Estatuto, el Tribunal Constitucional empieza recordando cuál es el marco constitucional, al afirmar:

“Hay que partir de que el Estado tiene atribuida la compe-tencia exclusiva en materia de “Hacienda general” (artículo 149.1.14 CE), así como la potestad originaria para estable-cer tributos mediante ley (artículo 133.1 CE), lo que, unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comuni-dades Autónomas (artículo 157.3), determina que aquél “sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comu-nidades Autónomas respecto de las del propio Estado” (STC 72/2003, de 10 de abril, FJ 5)”.

A continuación recuerda que como consecuencia de los principios de coordinación y solidaridad (artículos 156 CE y 138 CE), las decisiones en materia fiscal y financiera no pueden adoptarse unilateralmente, ni en negociación bilateral con cada Comunidad, sino que han de adoptarse con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema, en el órgano multilateral establecido (Consejo de Política Fiscal y Financiera), aplicán-dose luego por la Comisión Mixta correspondiente los criterios aprobados.

No podemos extendernos explicando con detalle cuáles son los me-canismos, instrumentos y medidas a través de las cuales el Estatut quiso modificar el sistema establecido hasta entonces para la financiación autonó-

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mica12. Solo diré que el Estatuto trató de establecer un límite al principio de solidaridad afirmando (artículo 206.3) que la aportación de la generalidad se producirá “siempre y cuando (las Comunidades Autónomas beneficiarias) lleven a cabo un esfuerzo fiscal similar” (al que haga Cataluña), prescrip-ción ésta que incurre en inconstitucionalidad. En cambio el Tribunal acepta un límite conceptual hasta ahora inexistente al afirmar que el equilibrio a conseguir con la solidaridad no puede perjudicar a las más prósperas “más allá de lo que resulte razonablemente necesario”, de modo que Cataluña no pierda puestos en el ranking de renta per cápita después de las transferencias solidarias (principio de ordinalidad).

Pero quizás la transformación más relevante, porque a través de ella se va a operar cada año es la creación, en el artículo 210, de una “Comisión Mix-ta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat” como “órgano bilateral de relación”, integrada por un número igual de representantes, que

“…no resulta inconstitucional siempre que se interprete en el sentido de que no excluye ni limita la capacidad de los me-canismos multilaterales en materia de financiación autonó-mica ni quebranta la reserva de ley orgánica prevista en el ar-tículo 157.3 CE y las consiguientes competencias estatales”.

La cuestión que aquí se plantea es si tal Comisión va a actuar so-metida a lo establecido en el Consejo de Política Fiscal (multilateral) o por el contrario va a suponer una negociación bilateral Estado-Generalidad, al margen de aquél. Según el Tribunal Constitucional este precepto (apartado 2 del artículo 210),

“…se limitan a fijar un marco bilateral de negociación y de formalización de acuerdos que complementa, sin cuestionar-lo, el procedimiento general de toma de decisiones en el seno del órgano multilateral de colaboración y coordinación”.

Y no quebranta en absoluto las competencias estatales. La doctrina que se ha ocupado de ello cree, sin embargo, que no va a ser así.

E) El sistema competencial

No podemos extendernos más ahora, explicando cuáles son los cam-bios que el Estatut intentó en el sistema de atribución de competencias, ce-

12 Puede verse si se desea en García Moneo, A., “Paisaje después de una Sentencia: la penúltima reforma de la financiación autonómica”, en El Cronista, cit., páginas 80 a 89.

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rrando muchos espacios que la Constitución había dejado abiertos, como es sabido, al legislador posterior (principio dispositivo). El Estatut trataba de congelar a futuro la interpretación de determinados preceptos constituciona-les que encapsulan en su seno ámbitos competenciales. Pues bien, digamos sólo que el Tribunal corta ese intento, afirmando que no corresponde al legis-lador Estatutario definir ni interpretar a futuro la Constitución, invadiendo competencias que sólo corresponden al Tribunal Constitucional o que han sido encomendada a la ley estatal. El Estatuto no puede invadir la materia de la ley estatal en condicionar a futuro la voluntad del legislador estatal.

A modo de conclusión

Como resumen y síntesis de la sentencia 31/2010, puede afirmarse que ésta “desactiva” el Estatuto de autonomía en sus rasgos fundamenta-les, juicio sobre el cual hay una coincidencia total, tanto de los críticos a la sentencia como de los que no lo son. Ahora bien como consecuencia de esa generalizada “interpretación conforme” que hace la Sentencia de multitud de preceptos del Estatuto, se podría hablar de una declaración de incons-titucionalidad inmediata, que es la contenida en el fallo respecto de unos pocos textos y una especie de inconstitucionalidad condicionada o aplazada, referida a otros muchos preceptos que, a la hora de producirse el desarrollo normativo correspondiente, deberán seguir las pautas fijadas en la propia sentencia o, en caso contrario, deberán declararse inconstitucionales. Éste es quizá el punto más frágil de la propia sentencia, puesto que viene sencilla-mente a posponer y a aplazar, en muchas materias, el problema que generaba el Estatuto.

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