Espacios institucionales de participación y actores políticos ...

Espacios institucionales de participación y actores políticos comunales

Mapeo exploratorio de la participación ciudadana en seis comunas de la Región Metropolitana.

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DECIDE

Democracia, Poder y Territorio

C E N T RO D E E S T U D I O S F E C h

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Espacios institucionales de participación y actores políticos comunales: mapeo exploratorio de la participación ciudadana en seis comunas de la Región Metropolitana [Edición Digital] / Cristóbal Cortés, Rafael Crisosto (Coord.) - 1a Ed. - Santiago: Fundación Decide. Democracia, Poder y Territorio - Fundación Heinrich Böll, 2012

ISBN 978-956-351-532-9

Coordinadores

Cristóbal Cortés

Rafael Crisosto

Editores

Malik Fercovic

Francisco Salinas

Investigadores

Natalia Alderete

Jorge Bernal

Matías González

Rodrigo Silva

Diseño y Diagramación

Ivan de la Vega Planet

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Índice

Prólogo 5

I. Introducción 7

II. Sociedad Civil y Estado 15

III. Contexto Municipal 25

IV. Organización Social 31

V. Mapeo de la Participación 39

VI. Un Nuevo Proyecto 51

Anexo I 55

Anexo II 59

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Prólogo

Las movilizaciones estudiantiles, medioambientales y regionales del 2011 parecen

ser la antesala de un ciclo largo de luchas sociales. El impacto de las movilizaciones

ha abierto un debate público y puesto en tela de juicio los fundamentos del sistema

institucional instaurado desde el denominado giro neoliberal, el carácter subsidiario

del Estado, la privatización de los derechos sociales y el carácter restringido y tutelado

del sistema democrático. Con el paso de los meses pareciera acrecentarse la crisis de

representación del sistema de partidos, a lo que debemos sumar que la legitimidad

de varias instituciones que antaño cumplieron un rol relevante en la construcción de

“consenso social”, también se encuentra a la deriva. Las fuerzas políticas tradicionales

no han logrado canalizar el malestar de amplias franjas de la población dentro de los

estrechos márgenes del sistema, por lo que las posibilidades que se abren en este nuevo

ciclo aún siguen latentes.

Nuestra Fundación nace con el objeto de potenciar la constitución de actores sociales y

políticos que pongan en el centro de sus preocupaciones, la lucha por democratizar la ciudad,

y por ampliar y reformular los márgenes de la democracia comunal. Nos interesa colocar en

el centro del debate el problema del poder. Si de la ciudadanía emerge la soberanía, es ella

la llamada a reclamarla y ejercerla cuando ésta ha sido confinada dentro de los estrechos

márgenes de la institucionalidad de la dictadura. Nos mueve la convicción de que en las luchas

que se despliegan a escala comunal se juega en buena medida lo ya señalado. Lo anterior

requiere de una teoría social que no construya un abismo insalvable entre lo social y lo político,

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una teoría que no rehúya del problema del poder, sino que entregue herramientas a los sujetos

sociales para apropiarse de manera creativa de las posibilidades que se abren en el presente.

El estudio que a continuación presentamos, desarrollado durante el primer semestre

del 2012, utiliza un marco metodológico inicial que permite estudiar la relación entre

implementación (institucional) y apropiación (de las organizaciones sociales) de la

Ley de Participación Ciudadana en 6 comunas de Santiago. Dicho enfoque parte de la

base que la participación ciudadana a escala comunal no es un fenómeno estático, su

carácter se define en último término por las relaciones de fuerza que se expresan en

el plano comunal. Nos parece que la presente investigación otorga ciertas luces que

podrían ser de especial interés para las fuerzas sociales que se propongan disputar el

modelo de democracia comunal actualmente existente.

Para finalizar saludamos a todos quienes, de una u otra forma, hicieron posible esta

investigación, especialmente al profesor Nicolás Somma, del Instituto de Sociología de

la Universidad Católica, por la guía entregada a los investigadores, y a Francisco Ojeda

y Eduardo Galaz, por sus comentarios críticos al primer borrador de este texto. También

agradecemos la colaboración de la Fundación Heinrich Boll y del Centro de Estudios

de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile (CEFECH). Sin su ayuda la

publicación y difusión de esta experiencia no habría sido posible. Esperamos que el

esfuerzo, que hoy ponemos a disposición del público, sirva de insumo en la discusión

sobre los estrechos márgenes de nuestro sistema democrático y, que a su vez, los

resultados de la investigación puedan ser apropiados por la intelectualidad crítica y las

organizaciones sociales vinculadas a las luchas democráticas a escala municipal.

Cristóbal Cortes

Rafael Crisosto

Nicolás Romero

Directores

Fundación Decide

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Introducción

Los desafíos de la democracia comunal

1. Contexto de la gestión política y la participación

Cualquier análisis en profundidad de la participación ciudadana en la actualidad debe

entenderse bajo el contexto de un marco de referencia más amplio, que guarda relación

con el desarrollo político de los últimos treinta años y las características propias que

adquirió la llamada transición a la democracia. En efecto, en 1990, con el retorno de los

gobiernos civiles, si bien se restauraron las instituciones democrático-representativas

que habían sido suprimidas durante el período dictatorial, la nueva institucionalidad

estuvo, sin embargo, profundamente marcada por las élites políticas y económicas que

negociaron los términos en que fue llevada a cabo la transición.

La transición privilegió el cambio y las reformas dirigidas por las élites políticas y militares

que la lideraron, por sobre aquellas propuestas de organizaciones sociales y populares,

portadoras de algún tipo de proyecto local o alternativo. Esto se tradujo, en la práctica, no

obstante la derrota electoral del régimen militar con el plebiscito de 1988, en la continuidad

del marco constitucional y legal de la dictadura. Paralelamente, la combinación de un

Estado centralista y un sistema político presidencialista, sumado a los efectos perdurables

que tuvieron las reformas institucionales de carácter neoliberal instauradas durante

la dictadura militar, crearon condiciones desfavorables para la incorporación de las

ciudadanía en la deliberación de lo público, provocando así lo que Garretón (2000) llama

la “privatización” de los ciudadanos, los que fueron apartados tanto de la participación

política tradicional como de otras formas asociativas surgidas de la misma “sociedad civil”.

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El proceso de transición se caracterizó, de este modo, por una reconstitución y rediseño

institucional de una democracia “elitista” y “de baja intensidad” (Delamaza, 2005) que

buscó asegurar la “gobernabilidad” del país como tarea política primordial (Boenninger,

1997), limitando la constitución real y efectiva de la participación social y política

que había prometido en sus inicios. Bajo el argumento de evitar cualquier “tentación

populista” o “desborde popular”, se inhibió gran parte del floreciente movimiento

popular que había emergido con gran fuerza durante la década de los ochenta y

que desempeñó un papel fundamental en la lucha por la recuperación democrática.

Al mismo tiempo, se buscó desarrollar mecanismos para canalizar y encauzar la

participación por vías distintas a los llamados movimientos sociales. Con ello, se relegó

a las iniciativas populares a un segundo plano, privilegiando así la acción de los partidos

políticos, bajo el supuesto de que la transición se definiría en un contexto constitucional

y no de movilización social (Espinoza, 2004).

Todo ello tendió a configurar un sistema político que perdura hasta el presente sin grandes

transformaciones, supeditado a la negociación de dos bloques políticos principales (la

“Concertación de Partidos por la Democracia” y la “Alianza por Chile”). Esto explica, en

parte, que sólo lenta y tardíamente los grupos políticos tradicionales hayan establecido

modificaciones a los principales “enclaves autoritarios” (principalmente a través de

la Reforma Constitucional de 2005), pero que dejaron intacto el sistema electoral

binominal aún vigente, que por su propia lógica refuerza la reproducción de ambos

bloques políticos. Así, mientras el sistema político poco a poco fue cerrándose sobre sí

mismo, bajo la influencia creciente de “expertos” y tecnócratas, el espacio público se

fue paralelamente vaciando de actores sociales y de conflictos reales.

Paralelamente a esto, cabe resaltar el marco ideológico bajo el cual se inspira y

estructura la Constitución Política de 1980 y el grueso de la normativa legal que de ella

se deriva. La dictadura militar (y, luego, por herencia y hegemonía cultural, también

la transición) sí tuvieron respuesta al problema de la participación: el gremialismo de

Jaime Guzmán. Tal como lo señala Verónica Valdivia (2008), tal pensamiento “estaba

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inspirado en el corporativismo y el funcionalismo (…), creía en el protagonismo de los

cuerpos intermedios, ajenos a toda interferencia política o partidaria, dando al Estado un

rol subsidiario” (Ibíd., p. 152). Esto es, cada una de las organizaciones sociales debía

dedicarse al cumplimiento de su finalidad específica, no extendiendo su acción ni su

reflexión a ámbitos que no fuesen los propios. Así, el gremialismo en las formulaciones

guzmanianas consideraría incluso positiva la asociatividad. Ahora bien, el punto es que

para cumplir su fin las organizaciones han de estar despolitizadas y su rol respecto de

la autoridad debe limitarse a la “sugerencia”. Este espacio requiere para existir de una

fuerte autoridad política que mantenga cohesionada la sociedad y conduzca a cada una

de sus partes hacia su “propio fin”, evitando su politización.

Estas afirmaciones y su fuerte incidencia en la gestación de nuestra institucionalidad,

son un gran antecedente para afirmar el carácter de la ciudadanía que con ella se

buscaría promover. Ella misma sirve al objetivo político de privar al individuo de su

participación democrática en la soberanía. Su inclusión en las llamadas organizaciones

intermedias, entendidas como asociaciones profesionales, actuaría como una suerte

de sucedáneo de la verdadera ciudadanía (Cfr. Valdivia, 2005, p. 158).

En este contexto, no resulta extraño que, como lo han confirmado numerosos estudios,

la incorporación de la ciudadanía en lo que se ha llamado la gestión pública, se ha

caracterizado por procesos desarticulados, carentes de autonomía y de peso en la

toma de decisiones, lo que ha reforzado un manifiesto sentimiento de “desencanto”

ciudadano sobre ella (entre otros, Serrano, 1998; PNUD, 2004; Fernández y Ordoñez,

2007). En efecto, las investigaciones realizadas han señalado que no ha habido un real y

efectivo fortalecimiento de la “sociedad civil”. Esto se vuelve especialmente patente en

la esfera institucional, donde los actores no estatales ocupan un espacio reducido con

baja articulación al ciclo de las políticas públicas.

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Con todo, hay ciertas reformas que si bien no cambian en ningún caso la matriz y dirección

hacia la cual se mueve la relación entre institucionalidad y participación ciudadana, sí

generan un marco más amplio de acción para los actores comunales. Uno de ellos es

el diseño de políticas y de programas gubernamentales como los “consejos mixtos” o

los “consejos directivos” (como el FOSIS o CONICYT) (PNUD, 2004), los presupuestos

participativos a nivel municipal, de consejos gestores, mesas de concertación, órganos

de contraloría social y algunos instrumentos y normativas de planificación participativa,

logradas por la presión ejercida por movimientos locales y agencias internacionales

sobre los gobiernos (Bebbington, Delamaza y Villar, 2006).

2. La formulación de la Ley 20.500

El año 2011 el Parlamento promulgó una nueva institucionalidad sobre participación

bajo la Ley 20.500, que buscaría proveer un marco legal para regular las organizaciones

voluntarias y perfeccionaría los mecanismos de participación ciudadana. La nueva

ley se fundaría, entonces, en “la libertad de asociación y el principio participativo” y

reconocería explícitamente el derecho a participar en las políticas, planes, programas

y acciones de los órganos de la administración del Estado. Con esto exigiría que cada

órgano debiese contar con modalidades formales y especificas de participación,

exigiéndoles además estándares de transparencia en sus políticas (debiendo informar

constantemente a la ciudadanía de sus programas).

Junto a la creación de un “catastro nacional de organizaciones de la sociedad civil

sin fines de lucro” y de un “fondo de fortalecimiento de las organizaciones de

interés público”, la nueva ley unifica, en el ámbito del gobierno local, instancias de

participación contempladas en distintas leyes previas, en la orden de emisión de una

nueva Ordenanza Municipal de Participación, lo que incluye cambios como disminuir

a la mitad el número de firmas necesarias de inscritos en los registros electorales para

realizar un plebiscito. Además de la Ordenanza, los municipios – y todos los órganos

estatales - están obligados a crear Consejos Consultivos de Organizaciones de la

Sociedad Civil, habiendo tenido que crear sus reglamentos antes del pasado 16 de

agosto del año 2011. Para el caso de los Consejos Comunales de Organizaciones de la

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Sociedad Civil (CCOSOC), la ley crea un reglamento tipo, el cual fija un número variable

de Consejeros, además de las atribuciones de éstos, los quórums y otros requerimientos

para su elección y destitución, los cuales podían también ser adecuados a las propias

realidades locales. Tanto las Ordenanzas de participación como los Reglamentos debían

ser constituidos durante el año 2011, y son documentos importantes para contrastar las

distintas realidades municipales de la implementación de la ley.

3. Nuestro proyecto

Bajo este prisma, y a la luz de la nueva ley de participación ciudadana recientemente

promulgada, el presente libro busca aportar al debate sobre el estado de la democracia

y la participación ciudadana en la actualidad. Más allá de las debilidades ya destacadas

que presenta la participación ciudadana en la esfera institucional, resulta necesario

indagar en las distintas experiencias asociadas a ésta, sus particulares mecanismos y

estructuras de participación, así como examinar las condiciones sociales en las cuales

ésta pueda extenderse a otros ámbitos y alcanzar así mayores niveles de difusión e

institucionalización.

La emergencia de múltiples aunque desconocidas experiencias vinculadas a procesos

participativos en contextos urbanos, al alero de la proliferación de diversas organizaciones

sociales con funcionamiento y anclaje local, permite estudiar empíricamente las

modalidades y mecanismos concretos que adopta la participación ciudadana en un

contexto de gobierno municipal. Al mismo tiempo, abre la oportunidad de generar una

discusión más amplia en torno a las formas de democracia directa y participativa, así

como de sus instrumentos de acción política.

Esto exige, como se verá más adelante, ir más allá de los parámetros y categorías de

análisis vinculados a la concepción liberal de la democracia1, la cual entendida ya sea

bajo su forma legal o administrativa, no es por sí sola suficiente para generar y consolidar

1 Sabemos que existe una fructífera discusión respecto del carácter de la democracia en Chile. En particular, si ésta corresponde más a una concepción liberal o neoliberal. Sabemos que no es del todo correcto sostenerlo así, pero para los fines prácticos de esta investigación, no abordaremos mayormente la distinción entre ambos términos.

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procesos democratizadores. Esta constatación implica reconocer una multiplicidad de

actores sociales y políticos legítimos que pueden participar en la construcción de lo

público, es decir, de actores sociales que no sólo cumplen la función de delegar poder

en los representantes políticos elegidos, sino que también participan en la construcción

efectiva de los espacios públicos en los que se desenvuelven. Consecuentemente, esto

implica dotarnos de herramientas conceptuales y prácticas que permiten identificar sus

reales alcances y potencialidades.

De este modo, este libro se aboca a explorar y estudiar las formas en que las

gobiernos municipales aplican la nueva Ley de participación ciudadana, y cómo las

organizaciones sociales que operan en estos contextos se apropian de ella, de acuerdo

a sus características y objetivos específicos. Para ello, esta investigación se propone

simultáneamente tres objetivos de distinta naturaleza:

- Académico, en el sentido de desarrollar una metodología y tipología de análisis

que pueda reconocer y mapear efectivamente la relación existente entre la

nueva normativa, la institucionalidad municipal y las organizaciones sociales

presentes en la comuna. En tal sentido, su intención es más bien exploratoria.

- Programático, con el objetivo de identificar posibles cursos de acción (tanto

a nivel institucional como a nivel de las organizaciones sociales) en la línea

de cambiar el paradigma hoy hegemónico desde el que hoy se comprende la

participación ciudadana.

- Político, referido a generar una orientación política respecto de la democracia

comunal. Este último sentido es el que quizás más nos anima en el largo

plazo. Con esto nos interesa revitalizar la discusión sobre las lecturas políticas

del fenómeno territorial, retomando el impulso que animó las distintas

formulaciones que sobre ello se dieron en la década de los ochenta y parte de

los noventa.

Nuestra intención es que este esfuerzo pueda encauzarse de dos maneras

complementarias. Por un lado, en torno a la producción de un conocimiento que aporte

a una comprensión más en profundidad de los procesos vinculados a la participación

ciudadana a escala urbana y local. Por otro, y aún más importante, como insumo para una

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discusión más amplia, que permita orientar los cursos de acción sociales y políticos, tanto

de las organizaciones sociales estudiadas como de otras que puedan servirse del mismo.

Así, en un primer momento, abordaremos teóricamente la relación existente entre

Sociedad Civil y Estado, problematizando la visión liberal tradicional y proponiendo

un marco conceptual alternativo para su comprensión. De esta discusión, se derivan

entendimientos distintos también de la misma participación ciudadana, sus alcances

y potencialidades (II). Enseguida, referiremos a este problema tanto desde la mirada

del contexto institucional (III) como desde las organizaciones sociales presentes en la

comuna (IV), identificando las modalidades prácticas que ésta puede adquirir y, con

ello, delimitando un marco de observación que posteriormente será ocupado para el

análisis empírico de las comunas estudiadas: La Florida, La Reina, Ñuñoa, Peñalolén,

Renca, y Santiago2.

Luego, se presentarán los resultados arrojados por esta investigación (V), tanto a un

nivel descriptivo, ahondando brevemente en el caso de cada una de las comunas, como

a un nivel comparativo, el que da cuenta de las tendencias y orientaciones políticas de

la participación ciudadana en estas comunas, al tiempo que nos permite mapearlas en

torno a las características que antes hemos enunciado.

Finalmente, daremos cuenta de las implicancias académicas, programáticas y políticas

derivadas de estos resultados (VI). Tanto con los límites y perspectivas de un estudio de

esta naturaleza, como también con propuestas y recomendaciones programáticas a

distintos niveles, a la luz de las implicancias políticas de estos resultados.

2Para ver mayor detalle, en este aspecto, tanto del Diseño Metodológico del estudio como también de la operacionalización desarrollada para cada una de estas entradas, favor remitirse a los Anexos I y II, respectivamente.

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Bibliografía Capítulo I

Bebbington, A., DelaMaza, C. y Villar, R. (2005). El desarrollo de base y los espacios públicos de concertación local en América Latina. Debate Agrario, 40 / 41, 299-324.

Boenninger, E. (1997). Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Santiago de Chile: Editorial Andrés Bello.

Delamaza, G. (2005). Tan lejos tan cerca. Políticas públicas y sociedad civil en Chile. Santiago de Chile: LOM Ediciones.

Espinoza, E. (2004). De la política social a la participación en un nuevo contrato de ciudadanía. Política, 43, 149-183.

Fernández, M. y Ordóñez, M. (2007). Participación ciudadana en la agenda gubernamental de 2007. Caracterización de los compromisos. Santiago de Chile: Programa Ciudadanía y Gestión Pública.

Garretón, M. (2000). La sociedad en que vivi(re)mos. Introducción sociológica al cambio de siglo. Santiago de Chile: LOM Ediciones.

Ley 20.500. Ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. Diario Oficial de la República de Chile, Santiago, 20 de enero de 2011.

PNUD (2004). La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Publicación PNUD.

Serrano, C. (1998). Participación Social y Ciudadanía. Un debate del Chile contemporáneo. Santiago de Chile: Asesorías para el Desarrollo.

Valdivia, Verónica (2005). Nacionales y Gremialistas. El parto de la nueva derecha política chilena, 1964-1973. Santiago de Chile: LOM Ediciones.

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Sociedad Civil y Estado

Los paradigmas de la participación ciudadana

Tal como hemos adelantado, el problema de la Participación Ciudadana es el problema

de la relación entre la ciudadanía y la institucionalidad municipal (que es, en último

término, el Estado en su expresión local). El problema es, teóricamente, el de la relación

entre la llamada “sociedad civil” y el Estado.

1. El concepto de Sociedad Civil.

Desde una primera lectura, estaríamos tentados a pensar que la “sociedad civil” es algo

que se constituye al margen de la llamada institucionalidad. Ella podría entenderse

como el conjunto de grupos o movimientos plurales que actúan con autonomía con

respecto de la acción del Estado y del Mercado, es decir, que no tienen por objetivo

la dominación política ni la acumulación de capital, pero que inciden en las esferas

económica y política a través de su acción (De Piero, 2005).

Así, en tanto categoría autónoma, se comprende que la “sociedad civil” no podría

interpretarse ni como correlato social a la idea de sociedad de mercado, ni como mera

oposición al Estado. La “sociedad civil” sería el espacio destinado a la construcción

colectiva de una soberanía que precede a la constitución del Estado y el Mercado en sus

distintos niveles (Salazar, 2011). En este sentido, la “sociedad civil” representaría mucho

más que el agregado de individuos que la componen y las demandas corporativas que

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de ellos provienen, significaría más bien la “construcción de instancias colectivas de

representación tanto social como política, de profundización de la ciudadanía y [...] de

la generación de lazos comunitarios” (De Piero, 2005, p. 36). Volveremos más adelante

sobre las concepciones de la participación ciudadana que derivan de esta visión.

Sin embargo, la concepción que sustenta esta separación entre Estado y “sociedad

civil” es, claro está, un hecho histórico que se ha impuesto precisamente por razones

históricas. Antes de dar cuenta de ello, es necesario reconocer por qué y desde qué

mirada es posible pensar otra relación, que más bien considere una imbricación

constitutiva entre Estado y “sociedad civil”. Una fundamentación así constituiría un

fundamento teórico de nuestra posición acerca de la participación ciudadana.

Refiriéndose al problema que Antonio Gramsci identificaba como la “estatolatría” en

el análisis del carácter y la influencia del Estado en la configuración de una sociedad,

el autor sostenía lo siguiente (nos permitimos la cita completa en razón misma de su

riqueza):

“Se da el nombre de "estatolatría" a una determinada actitud respecto del

"gobierno de los funcionarios" o sociedad política, que, en el lenguaje común, es

la forma de vida estatal a la que se da el nombre de Estado y que vulgarmente se

entiende como la totalidad del Estado. La afirmación de que el Estado se identifica

con los individuos (con los individuos de un grupo social), como elemento de cultura

activa (o sea, como movimiento para crear una nueva civilización, un tipo nuevo de

hombre y de ciudadano), tiene que servir para determinar la voluntad de construir

en el marco de la sociedad política una sociedad civil compleja y bien articulada,

en la cual el individuo se gobierne por sí mismo sin que por ello su autogobierno

entre en conflicto con la sociedad política” [Énfasis nuestro] (Sacristán, 1970, p. 315).

En definitiva, lo que nos está diciendo Gramsci es que, al margen de que no podamos

negar la existencia de un aparato burocrático al que “vulgarmente” se le ha entendido

como la totalidad del Estado, éste, en cuanto a las relaciones sociales que promueve,

traspasa lo que el autor identifica como “gobierno de funcionarios”. El Estado es, en

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definitiva, “sociedad política + sociedad civil, o sea, hegemonía acorazada con coacción” (Sacristán, 1970, p. 291). Lo que se juega en el Estado, se juega tanto en la llamada

sociedad política como también en la sociedad civil. Es hegemonía, esto es, dirección

moral de la sociedad, presente como sustrato cultural y social en las distintas esferas de

la sociedad (civil y política), al tiempo que también coacción y dominio.

La imposición de la primera postura por sobre la segunda se relaciona con la imposición misma

del liberalismo como entrada analítica y política casi exclusiva al problema de la democracia

y la política. Si bien el concepto de “sociedad civil” es bastante utilizado en los estudios sobre

democracia, éste ha sido despojado del marco conceptual que sugiere la teoría gramsciana

y, si se quiere, como apunta Massardo (2012), ha sido objeto de un “enmascaramiento”.

La “sociedad civil” en esta concepción vendría a remplazar la noción de “sociedad”

como tal, excluyendo al Estado de su formulación, considerándola separada de éste

(más allá de una mera distinción metodológica y analítica). Como destaca Massardo:

“la sociedad civil se entiende como lucha desde «la base» (connotación

positiva) contra el Estado visto como algo que aparece situado «arriba»

(connotación negativa) de la estructura social, lo que parece entregarle

a la sociedad civil una cierta legitimidad apriori; (…) la sociedad civil se

entiende además como esfera de lo «privado» (connotación positiva) donde

estaría presente algo así como la «libertad», en oposición a lo «estatal»

(connotación negativa) caracterizado como «control»” (Ibíd., p. 87)

Siguiendo a Massardo, el resultado lógico de esta manipulación conceptual es que

se piense a la “sociedad civil” como “buena” o “positiva” y al Estado como “malo” o

“negativo”. En este sentido, un mayor fortalecimiento de la sociedad civil es visto como

una mejor adaptación de ésta a las normas institucionales de la democracia liberal,

sellando así una sólida separación entre “lo político” y “lo social”. Esta concepción de

la “sociedad civil” juega en la misma cancha de las democracias liberales y con ello se

traduce en una aceptación y un uso cotidiano que es completamente compatible (e

incluso funcional) con la reproducción de los cánones dominantes.

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2. El carácter de la Participación Ciudadana.

Considerando la discusión conceptual que antes hemos planteado, ¿qué sentido tiene

la participación ciudadana? Es claro que la investigación que se ha desarrollado tiene un

ámbito de acción que se limita al fenómeno comunal. Sin embargo, tras la acción local

se encuentran las concepciones sustantivas acerca del sentido de la participación. Por

un lado, podemos reconocer la participación como un espacio que sirve como fuente de

legitimidad del ordenamiento político. Por otro, podemos concebirla, más bien, como

un espacio de apertura o de cierre para la constitución de actores políticos comunales.

Por una parte, Tilly (2004) postula que para que el Estado trate los diversos asuntos

a los cuales debe abocarse, sin exclusión y de manera igualitaria, requiere desarrollar

mecanismos institucionales eficientes (en cuanto a personal y recursos) dirigidos a la

consulta periódica de los sujetos, especialmente de las minorías sociales. De lo contrario,

se produce el fenómeno, largamente estudiado, de la falta de representatividad.

Muchas democracias hoy sufren de pobre institucionalidad y de débiles canales de

integración de la ciudadanía en las decisiones del Estado (O`Donnell, en Baiocchi, Heller

y Silva (2008)). Esto dificulta los medios que los ciudadanos disponen para fiscalizar la

labor del gobierno y reduce las vías para hacer llegar sus demandas de manera efectiva,

decantando en un llamado “cansancio ciudadano” (Meny y Surel, 2000) producido por

la crisis de legitimidad a la que se enfrenta la democracia liberal.

En esta línea, la crisis de legitimidad radicaría, por un lado, en la figura de los partidos

políticos (Delamaza, 2010a), los cuales aparecen como incapaces de cumplir con la

función de intermediar entre la ciudadanía y el Estado nacional. A pesar de seguir siendo

electos, los representantes de los partidos no asimilan la amplia gama de peticiones que

la gente hace en vista de sus demandas. Por otro, se observa una creciente fragmentación

de los intereses sociales, junto a una también mayor agregación de identidades, ante lo

cual el Estado no es capaz de responder de manera simultánea y centralizada (Castells,

2000). De este modo, la descentralización y el énfasis en los gobiernos locales sería,

entonces, la principal forma de abarcar estas múltiples demandas.

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En América Latina, en particular, se suman a lo anterior otros problemas que dificultan

el funcionamiento de la democracia política como mecanismo de inclusión social y canal

efectivo para las demandas ciudadanas (Navarro, 2002). Éstos se refieren, entre otros

factores, al elitismo democrático, el peso creciente de la tecnocracia en la política, la

influencia de organismos internacionales no sujetos a control ciudadano, la desafección

de la ciudadanía respecto de los mecanismos tradicionales de representación, etc.

¿Qué rol cabe, en este escenario, a las organizaciones sociales? Siguiendo a Fung

(2003), la relevancia de ellas estaría dada bajo el supuesto de que (a) fomentan la vida

asociativa, (b) desarrollan virtudes cívicas y habilidades políticas, (c) ofrecen resistencia

al poder establecido y fiscalizan la labor del gobierno, (d) mejoran la calidad e igualdad

de la representación, (e) facilitan la deliberación pública y (f) crean oportunidades para

que se participe en el gobierno.

Bajo una concepción liberal de la participación ciudadana se le reconocen funciones y

virtudes que en ningún caso queremos desconocer ni menos desdeñar. No queremos dar

esa impresión al momento de realizar este análisis. Ahora bien, la pregunta es ¿por qué

plantearse desde una perspectiva crítica el análisis de una normativa inspirada en esta

línea de participación ciudadana? Justamente, el sentido de una teoría eminentemente

crítica está en identificar lo que hoy se presenta como cierto y real del fenómeno que

buscamos estudiar (lo que efectivamente es, si se quiere), pero también reconocer lo

que el fenómeno no es (Adorno, 2005). Tales ausencias son las que permiten el contraste

y el ejercicio de una crítica encaminada a descubrir las potencialidades que existen en

la situación concreta de hoy, para empujar la situación hacia un estado que hoy no está

dentro de las posibilidades.

Así, desde esta lectura, podemos reconocer que el marco en que esta concepción de la

participación ciudadana se sitúa relega las decisiones políticas a la institucionalidad. Los

asuntos propios de la política son delegados a los representantes políticos, concibiendo

la participación ciudadana como un mecanismo de legitimación de tales decisiones,

más que como un mecanismo que las extienda a otros niveles.

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Esta tendencia es particularmente observable en el llamado proceso de “transición a

la democracia” desarrollado en Chile. Ya en los albores del mismo, Carlos Ruiz (1993)

tematizaba el modelo de “democracia estable” que había sido desarrollado en Chile por

las élites políticas, valorizando un estilo de hacer política centrado en ellas y adhiriendo

a la premisa de que:

“la idea básica para una democracia estable son los consensos, razón

por la cual, con el inicio de la transición, en 1990, se inaugura el modelo

de democracia consociativa o consensual, opuesto a los modelos

democráticos mayoritarios. (…). Por ello, más que un modelo participativo,

se trata de un modelo estabilizador, con una fuerte preponderancia y

actuación de sus élites políticas” [Énfasis nuestro] (Cazor, 2007).

Por tanto, a los límites para la constitución de actores sociales derivados de esta concepción

de la democracia liberal (en sus distintos niveles: municipal, regional o nacional), se deben

sumar las características propias de la realidad chilena y su particular modelo de democracia.

Por consiguiente, tal como hemos tratado de mostrar en este capítulo, cualquier

propuesta que busque ampliar la democracia y con ello fortalecer la constitución de

nuevos actores políticos, debe en primer lugar superar, en este ámbito conceptual,

las limitantes antes expuestas. Delamaza (2010b) en una ponencia realizada en 2010,

tematiza esta situación. Bajo esta visión,

"no existe un rol público posible para la sociedad civil. Para la

concepción schumpeteriana de la democracia, las organizaciones civiles no

deben participar de la cadena de la decisión y la gestión pública, pues por

su naturaleza serían portadoras sólo de intereses privados y corporativos.

Incapaces de agregarlos y generalizarlos, se inhabilitan para la política y

cuando participan en ella desnaturalizan su rol y distorsionan el proceso.

De tal manera que conviene mantenerlas lejos de las políticas, por cuanto

su presencia sólo reflejaría desviaciones de la racionalidad pública y la

eventual captura del Estado por intereses particulares”.

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Con mucho, bajo esta concepción, sugiere Delamaza, las organizaciones sociales son

consideradas en momentos de implementación de la gestión pública, ya sea por mayor

eficiencia operativa, disminución de costos, co-financiamiento, etc. Y, claro está, desde

nuestra perspectiva, malamente aquello puede considerarse participación ciudadana.

Dicho en otros términos, lo que limita esta concepción liberal es justamente la

constitución de la ciudadanía como sujetos políticos autónomos y con anclaje en

diversos grupos sociales. Restringe, entonces, “el proceso de constitución de los propios

agentes sociales en su proceso de devenir Estado, es decir, fuerza hegemónica” (Aricó,

2005: 112). Limita, también, la construcción de hegemonía, entendida ésta desde “la

constitución de sujetos sociales a través de la absorción y desplazamiento de posiciones

que Gramsci define como económico-corporativas” (Ibíd.) hacia posiciones propiamente

políticas, pues sitúa su rango de acción fuera del ámbito del Estado y, en consecuencia,

fuera de lo político. En último término, busca impedir la construcción de procesos

sociales con posibilidades de constituir nuevas subjetividades políticas (Modonesi,

2010).

Un nuevo enfoque, que considere la participación de modo sustantivo y no sólo como

legitimación procedimental, en cambio, “supone la diversificación de actores de lo

público y define los procesos mediante los cuales actores no estatales pueden colaborar en

su construcción. Lo cual implica la existencia de nuevos actores con su propia legitimidad,

también contribuyentes a la construcción del espacio público” [Énfasis nuestro] (Delamaza,

2010b).

El desafío de la construcción de una línea de acción en torno a las políticas de

participación ciudadana es también, entonces, un proceso de reconceptualización de

la gobernabilidad democrática, superando la diferenciación excluyente de lo político y

lo social que ha dominado en las concepciones tradicionales.

22

Bibliografía Capítulo II

Adorno, T. (2005). Dialéctica negativa. La jerga de la autenticidad. Madrid: Ediciones Akal.

Aricó, José M. (2005). La cola del diablo. Itinerario de Gramsci en América Latina. Buenos Aires: Siglo Veintiuno.

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Delamaza, G (2010b): Agendas políticas de participación: condiciones y posibilidades para las organizaciones ciudadanas. Seminario Procesos políticos e igualdad de género. Santiago de Chile: Academia Chilena de las Ciencias. Consultado el 28 de septiembre de 2011 de: www.cem.cl/novedad/seminario_politico/Ponencia_Gonzalo_Delamaza.doc

De Piero, S. (2005). Organizaciones de la sociedad civil: tensiones de una agenda en construcción. Buenos Aires: Paidós.

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Tilly, C. (2004). Social Movements, 1768-2004. Boulder: Paradigm Publishers.

25

Contexto Municipal

Aplicación de la ley a nivel comunal

Para delimitar lo que entendemos por contexto municipal de la participación ciudadana,

cabe mencionar primero que el marco legal existente, en el contexto de la normativa

chilena, es en buena parte constituido por medio de ordenanzas que provienen de los

propios municipios. De acuerdo con Putnam (1993), la descentralización ha llevado a

que la aplicación de leyes se realice de maneras diversas, según los distintos gobiernos

presentes en los territorios. De esta manera, se podrían establecer variadas formas

para un marco legal determinado, pudiendo esto ocurrir con la ley 20.500.

Ahora bien, las diferencias que pueden existir entre uno y otro municipio no sólo son

producto de las distintas naturalezas de las respectivas normativas, sino que también

resultan de la disposición de los municipios frente a las demandas de la ciudadanía.

Así, ella estará influenciada por el contexto y la tendencia política de la administración

municipal, lo cual tendrá implicancias en las formas de participación ciudadana local

que ésta permitirá.

1. Naturaleza de la participación

En la misma línea, Manuel Canto (2005) plantea que si se realiza un análisis de las

políticas de participación implementadas en América Latina se observa que ellas

tienden a reducirse a una mera consulta para las decisiones y la implementación de

las acciones específicas de ciertos programas. Así, el mecanismo predominante es

el comité consultivo donde la población podría expresar sus preferencias, no siendo

siempre éstas vinculantes.

26

Nuestro concepto de naturaleza de la participación se enfoca en lo que Canto (2005)

plantea, llevando a un desarrollo más profundo las categorías de Baiocchi, Heller y Silva

(2008). Una dimensión de este concepto sería el espacio que le da la municipalidad a

las organizaciones sociales para la toma de decisiones en el territorio. Este espacio

puede entenderse como informativo, consultivo o vinculante, dependiendo del grado

de apertura que contemple la normativa legal municipal para acoger las demandas de

las organizaciones sociales. Aunque la literatura hable de instancias de co-decisión y co-

gestión, estas categorías no son aplicables a los marcos institucionales vigentes.

Vemos que es informativo cuando la participación ciudadana es inexistente en cuanto a

la toma de decisiones sobre la gestión de la administración comunal, y el municipio se

limita tan sólo a informar sobre los procesos y deliberaciones que él mismo ha llevado

a cabo. Una segunda forma de participación estará definida por una participación

ciudadana que puede o no ser muy prolífica, pero que está limitada a lo meramente consultivo. Es decir, la ciudadanía cuenta con medios formales para hacer llegar su

opinión, pero queda a discreción de la administración municipal el tomar en cuenta esta

postura o no. No así, por último, como ocurre en el caso de la participación vinculante,

en donde tal opinión tiene directa injerencia en las decisiones del gobierno local.

2. Disposición al acceso y a la participación

La sola promulgación de la ley 20.500 y su implementación en el aparato de gobierno

local no garantiza que estos mecanismos sean utilizados a cabalidad. Sin embargo,

Delamaza (2010a) también expresa que los cambios que causan una apertura de la

institucionalidad a la sociedad facilitan el surgimiento de una ciudadanía activa y

deliberante, por lo cual, el rol de la institucionalidad va más allá del reconocimiento

legal de derechos a una ciudadanía “pasiva”, debiendo abrir espacios de participación

que involucren la definición de intereses, prioridades y control del quehacer público: “interesa también (…) si estas iniciativas conjuntas derivan finalmente en transformaciones

de la cultura política y funcionaria en favor de un “empoderamiento” de la sociedad en los

asuntos públicos” [Énfasis nuestro] (Delamaza, 2010).

En definitiva, no da lo mismo la existencia de normativas legales que favorezcan

la participación, pero éstas por sí solas no son suficientes para consolidar espacios

27

de apertura institucional. La disposición al acceso y la participación que tienen los

funcionarios y el aparato burocrático municipal, en tanto actitud y propensión a

desarrollar prácticas que favorecen u obstaculizan la misma, cobra gran relevancia en

esta situación (sobretodo en el contexto de una normativa flexible).

Navarro (2002) sostiene que las políticas de participación se corresponden con

una “política pública sujeta a prácticas de oportunismo político, pues la demanda de

participación será canalizada y satisfecha siempre y cuando resulte beneficioso para el

propio gobierno” (Ibíd.: 53), es decir, esta estrategia adaptativa le permitirá al gobierno

local distribuir oportunidades de participación al mismo tiempo que controlar su oferta

(Schneider, 2007).

Ya desde hace 15 años, algunos estudios de participación local constataban que: “en

la práctica, se obtienen mejores resultados si hay una similitud ideológica partidista

entre los actores involucrados, quedando excluidos los que no comparten tales intereses

partidarios” (Lazo, Padilla y Saavedra, 1997, p. 83). De esta manera, se integra a participar sólo a ciertos actores de la comuna. Esto es parte de lo que se puede denominar como clientelismo, en cuanto práctica social institucionalizada en las relaciones locales (O'Donnell, 1997) en la cual los beneficios de una política o programa social se convierten en “ficha de cambio” de favores políticos entre organizaciones sociales e institucionalidad municipal.

El clientelismo, así definido, es entonces un modo de restringir el acceso a la participación

local, en tanto la disposición que se tiene es distinta con unas y otras organizaciones.

Ahora bien, asumiendo que para ser tal la participación debe ser abierta a todos por

igual, aquellas disposiciones restringirían el desarrollo mismo de la participación. Sin

embargo, considerando las actitudes y propensiones de distinto tipo que favorecen

u obstaculizan la participación como un campo mucho más amplio que lo que se ha

definido como clientelismo, hemos operacionalizado el concepto de un modo general,

justamente en concordancia con las intenciones exploratorias de este estudio. El asunto

de si la restricción pueda tomar otras formas que no sean clientelares es un punto al que

esta investigación no se aboca.

28

De acuerdo a lo analizado anteriormente, la institucionalidad puede tanto obstaculizar

como facilitar el acceso a la participación. Es por ello, que hemos generado una

clasificación de la disposición institucional al acceso. Primeramente, cuando se permite

la participación pero con marcadas limitaciones, incluso atentando contra el espíritu

de la ley 20.500, hablaremos de una disposición restringida. Por otro lado, cuando el

municipio permite la participación de amplios grupos de la comunidad, pero no fomenta

mayormente el desarrollo de las formas de participación efectiva de la ciudadanía,

diremos que se trata de una disposición moderada a la participación. En el último caso, si

vemos que la institución se esfuerza en hacer que la sociedad civil se haga participe del

gobierno local, estamos ante lo que denominaremos como disposición con incentivos a

la participación.

TABLA Nº1: Contexto Municipal de participación

DISPOSICIÓN INSTITUCIONAL AL ACCESO

Naturaleza de la participación

Restrictiva Moderado Con incentivos

Informativa

Consultiva

Vinculante

Fuente: Elaboración propia, basándonos en conceptos de Claro (2005).

29

Bibliografía Capítulo III


Canto, M. (2005). Derechos de ciudad. Responsabilidad del Estado, Barcelona: Icaria.

Delamaza, G (2010): Agendas políticas de participación: condiciones y posibilidades para las organizaciones ciudadanas. Seminario Procesos políticos e igualdad de género. Santiago de Chile: Academia Chilena de las Ciencias. Consultado el 28 de septiembre de 2011 de: www.cem.cl/novedad/seminario_politico/Ponencia_Gonzalo_Delamaza.doc

Lazo P., H., Padilla, L. y Saavedra, D. (1997). Dirigentes vecinales: negociación y participación de la comunidad. Santiago de Chile: Universidad Arcis.

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Schneider, C. (2007). La participación ciudadana en los gobiernos locales: contexto político y cultural política. Un análisis comparado de Buenos Aires y Barcelona. Tesis doctoral. Barcelona: Departamento de ciencias Políticas y Sociales Universidad Pompeu Fabra.

31

Organización Social

Participación política a nivel comunal

Si pensamos en el marco jurídico específico que implica la normativa, notamos que

existen variadas experiencias de leyes de participación en el continente (Canto, 2005).

En tal sentido, si bien una ley de participación ciudadana puede aparecer formalmente

como algo beneficioso para el desarrollo democrático de la sociedad, hay evidencia

para sostener que aquello no es algo que pueda garantizarse por sí solo. Por un lado,

se podría argumentar que la aparición de esta ley podría servir como un impulso

a la participación, en el sentido de crear oportunidades políticas (Tarrow, 2008),

dando espacio para la proliferación de nuevas organizaciones de la sociedad civil y

la maduración de las ya existentes. Sin embargo, experiencias como la brasileña nos

muestra que iniciativas como la que estudiamos pueden no ser eficaces, o bien, producir

efectos distintos a los esperados. La ley de presupuesto participativo en Brasil (Baiocchi,

2008) tenía entre sus objetivos ser un fomento real para la participación democrática

en el país, a nivel regional. No obstante, dadas las circunstancias (desigualdad social y

económica, control político de elites, y lo que se ha denominado como democracia de

baja intensidad), la implementación de esta política no trajo los resultados esperados

en cuanto a la participación de la ciudadanía.

Tal como hemos analizado en el capítulo anterior, es claro que cuando nos referimos

a participación ciudadana estamos tratando, en último término, la configuración de

una normativa que regula ciertos parámetros legales de participación comunal, la cual,

a su vez, es aplicada por los municipios con variadas intenciones. Sin embargo, para

32

poder situar integralmente el problema de la participación ciudadana, considerando la

perspectiva conceptual que anima este estudio, es necesario no sólo entenderla desde

su prisma institucional. Debemos también reconocer de qué modo la normativa es

recibida y apropiada por parte de las organizaciones que en la comuna existen.

Antes de comenzar, es necesario introducir que la utilización del concepto de

organización social tiene un carácter meramente analítico y metodológico. Justamente,

la tarea que anima toda la reflexión de este texto es pasar de la sola organización

gremial, entendida como puramente social, a la constitución de tales organizaciones

como actores que construyan política.

1. Organizaciones sociales en la comuna

Lo primero que corresponde, entonces, es avanzar en una delimitación de las

organizaciones sociales que pueden distinguirse en la comuna, y para ello resulta

necesario reconocer, más generalmente, cuáles son los criterios por los cuales podemos

clasificarlas.

Un primer aporte a esta elaboración son las distinciones que Baiocchi, Heller y Silva

(2008) definen en base a, por un lado, su capacidad de auto-organización, y, por otro, su

modo de compromiso. En cuanto al primer eje, pueden presentarse como dependientes

o autónomas, mientras que respecto al segundo, como asociativas o clientelistas. El

primer eje se vincula al grado en que los actores colectivos de la sociedad civil son

capaces de organizarse independientemente, lo que implica movilizar sus propios

recursos y tomar sus propias decisiones. Según la clasificación propuesta por Baiocchi

et al. (2008), las organizaciones son dependientes cuando no tienen la capacidad

de organizarse o determinarse sin apoyo externo, y autónomas cuando sí tienen la

capacidad de hacerlo. Por otra parte, el modo de compromiso refiere a la forma en

que las organizaciones se relacionan con el Estado. Éstas tienen un carácter asociativo

cuando las relaciones que establecen con él están regidas por la ley y existen procesos

transparentes y públicos en cuanto a la canalización de sus demandas. El compromiso

es de carácter clientelista cuando ocurre lo opuesto, es decir, cuando sus demandas no

son transparentes, ni públicas, y se encuentran influidas por el Estado o un tercero.

33

Por su parte, otra distinción relevante proviene de De Piero (2005), quien propone

dos categorías en relación al carácter que poseen: las organizaciones del tercer sector

y las organizaciones de promoción y desarrollo. La primera categoría hace referencia

a un bloque más profesionalizado (constituido por ejemplo, por ONGs) y que cumple

con un rol de asistencia, siendo un intermediario entre las demandas ciudadanas y los

gobiernos locales. Por otro lado, las organizaciones de promoción y desarrollo tienen un

carácter de base, por lo que no son tan profesionales en su actuar, pero son un referente

directo entre la ciudadanía y se relacionan muchas veces con las autoridades locales,

en este caso con los municipios. Siguiendo una clasificación similar, Della Porta (2006)

establece dos tipos de organizaciones. A las primeras las denomina organizaciones

profesionales del movimiento social, mientras que las segundas corresponden a organizaciones participativas que se dividen, a su vez, en organizaciones de protesta de

masas y organizaciones de base.

En tercer lugar, debemos considerar las distinciones que Castells (2000) propone,

en base a las identidades que poseen las organizaciones. Estas identidades son

tres: legitimadora, de resistencia y de proyecto. La primera es introducida por las

instituciones dominantes de la sociedad para extender y racionalizar su dominación

frente a los actores sociales. La identidad de resistencia es propia de aquellos actores

que se encuentran en posiciones devaluadas por la lógica de la dominación, por lo

que construyen trincheras de resistencia y supervivencia basándose en principios

diferentes u opuestos a los que impregnan las instituciones de la sociedad. La última

categoría de identidad, la de proyecto, da cuenta de actores sociales que construyen

una nueva identidad que “redefine su posición en la sociedad y, al hacerlo, buscan la

transformación de toda la estructura social” (Castells, 2000. P. 29), basándose en los

materiales culturales de que disponen.

Las organizaciones que fueron sondeadas a lo largo del trabajo empírico pueden ser

catalogadas como organizaciones de base (Della Porta, 2006) o de promoción y desarrollo (De Piero, 2005), ya que se constituyen de individuos que participan de manera

voluntaria y no como profesionales (y por tanto sin tanta especificación funcional de

labores). En el mismo sentido, las organizaciones con las que tratamos responden a

34

un perfil orgánico de autonomía y asociatividad (Baiocchi et al, 2008), debido a que, a

pesar de contar con varios nexos, son entidades con un operar independiente.

2. Apropiación de la participación ciudadana desde las organizaciones sociales.

Hemos enunciado ya que nuestro afán con esta investigación es realizar una lectura

de la participación ciudadana que no considere sociedad y Estado ambos como dos

entes cerrados y separados, sino que, por el contrario, reconocer cómo es que ambos se

imbrican. Desde este punto de vista, y en función de operacionalizar analíticamente la

apropiación de la participación ciudadana por parte de las organizaciones sociales que

ya antes hemos delimitado, hemos reconocido dos indicadores relevantes que inciden

en este proceso: a) vinculación con la ley, y b) capacidad de presión.

a. Vinculación con la Ley

Este indicador permite observar que la situación de las organizaciones respecto de sus

vínculos con la ley 20.500, tratada en términos tanto del conocimiento como del uso de

los mecanismos que contempla para el contexto local (municipal), puede situarse

dentro de distintas categorías. Y ellas mismas condicionan también el modo y el grado

en que las organizaciones sociales se apropian del proceso de participación ciudadana.

Ellas pueden ser:

1. Organizaciones que no conocen la Ley y no ocupan sus mecanismos.

Puede ser el caso de organizaciones sin conocimiento de los beneficios del

acceso a personalidad jurídica, ni de las instancias de participación o consulta

que crea o cambia la ley, en las ordenanzas de participación.

2. Organizaciones que no conocen la ley, pero sí utilizan algunos mecanismos

de ésta.

Los mecanismos locales de la ley pueden ser utilizados sin conocimiento de

la totalidad de la ley por generar participación (facilidad de obtención de

personalidad jurídica, requisitos de firmas, recursos, etc.), buscando un uso

puntual.

35

3. Organizaciones que conocen la ley, pero no pueden utilizarla

Este puede ser el caso tanto de organizaciones que no logran los requisitos

electorales en los Consejos Comunales o plebiscitos, como para las que se

encuentran en municipios con poca disposición al acceso a información para las

decisiones (revisado más adelante), con una mala o lenta implementación de la

ley.

4. Organizaciones que conocen la ley, y utilizan algunos mecanismos de ésta

Es el caso de organizaciones que intentan constituir los Consejos Comunales,

asisten, exigen audiencias públicas, considerando o no limitaciones en la ley.

De este modo, se contruye la variable de vinculación con la ley, en la medida en que

pueda contemplar que el uso y/o conocimiento de la ley es un factor que condiciona de

manera directa una mayor o menor apropiación de esta normativa. Considerando esto,

desglosamos esta variable en tres categorías: baja vinculación con la ley, vinculación

media con la ley o alta vinculación con la ley.

b. Capacidad de presión

En un estudio de República Dominicana respecto de la “sociedad civil” y su capacidad

de generar cambios en la institucionalidad del país, los autores Espinal, Morgan

y Hartlyn (2010) sostienen que cuando las organizaciones sociales son fuertes y

presentan capacidad de generar presión en el sistema político, logran expandir los

beneficios sociales a los sectores que representan. La capacidad de organización

y movilización que poseen las organizaciones de la sociedad civil, son elementos

que influyen positivamente en la capacidad de presión debido a que ambos factores

contribuyen a que los partidos políticos y los gobiernos se sientan obligados a

responder a las expectativas de las organizaciones. Sobre la misma línea, un estudio

sobre el movimiento piquetero argentino muestra evidencia que confirma lo anterior.

La capacidad de presión de los piqueteros fue un factor decisivo en interpelar al Estado

a hacerse cargo de sus reivindicaciones (Svampa, 2004).

36

Este fenómeno también se encuentra relacionado con el llamado clientelismo.

Hay evidencia a favor de que las relaciones clientelistas reducen la disposición a la

movilización de las organizaciones. El clientelismo no sólo podría reducir la capacidad

de presión de las organizaciones de la sociedad civil, sino también, diluir la función de

representación de intereses sociales en los partidos políticos.

En vista de estas experiencias, en la medida en que la agrupación tenga una orgánica

de operación sólida y una capacidad potencial para movilizar población en torno a

sus demandas, tendrá mayores posibilidades de incidir en las directrices municipales,

en este caso, mediante la ocupación de la normativa de participación ciudadana. Del

mismo modo, es importante la capacidad que tenga la organización de formar vínculos

o nexos de apoyo, ya que contarán con herramientas para lograr una presencia más

extendida. Ahora bien, como se ha dicho, los nexos clientelistas vienen a disminuir la

capacidad de presión de la misma agrupación.

TABLA N°2: Apropiación de la participación ciudadana por parte de

organizaciones sociales

Vinculación con la ley

Capacidad de presión

Bajo Medio Alto

Bajo

Medio

AltoFuente: Elaboración propia.

37

Bibliografía Capítulo IV


Canto, M. (2005). Derechos de ciudad. Responsabilidad del Estado, Barcelona: Icaria.

Castells, M. (2000). La era de la información: economía, sociedad y cultura. Tomo 2. Madrid: Alianza.

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Svampa, M. (2004). Las organizaciones piqueteras: actualización, balance y reflexiones. Actualización del libro digital entre la ruta y el barrio. Disponible en : http://www.maristellasvampa.net/archivos/ensayo22.pdf

39

Mapeo de la Participación

Participación ciudadana de organizaciones en conflicto en seis comunas de la Región Metropolitana

Con el fin de obtener un mapeo exploratorio sobre el estado de la participación

ciudadana a nivel comunal, en el marco de la aplicación de la ley 20.500, expondremos a

continuación los resultados del estudio realizado en las comunas de La Florida, La Reina,

Ñuñoa, Peñalolén, Renca y Santiago. Para cada una de las comunas consideradas, se

estudió una organización social en conflicto.

Primero, se realizará una descripción del contexto participativo en cada comuna, en

base a la dimensión institucional y a la dimensión de las organizaciones sociales. Para la

primera dimensión, se desarrolla la disposición institucional al acceso a la participación

de las organizaciones sociales por parte del municipio y la naturaleza de la participación

en cada uno de éstos; para la segunda dimensión se desarrolla la capacidad de presión

que tiene cada organización social para la obtención de sus logros y el vínculo con la ley de

cada una de éstas. Posteriormente se realizará un análisis comparativo de las comunas

por medio del cruce de ambas dimensiones, para finalizar con el posicionamiento de

cada comuna en un mapa de coordenadas que permita comparar el estado actual de la

participación ciudadana a nivel comunal. Para acceder a la metodología de recolección

de datos y a la operacionalización de las dimensiones y los indicadores, el lector debe

remitirse al anexo I y II respectivamente.

40

1. Descripción del contexto participativo en seis comunas estudiadas

a) Contexto institucional

1. La Florida

El carácter de la naturaleza de la participación ciudadana en La Florida es vinculante.

Formalmente existen instancias que permiten la toma de decisión en parte del

presupuesto municipal, la postulación a fondos concursables y el involucrarse

en la creación del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO). Sin embargo, dicha

institucionalidad no viene acompañada de un acceso adecuado para su utilización, el

que califica como restringido. Prueba de ello es la facultad que utiliza el alcalde Carter

(UDI) para no aplicar el presupuesto participativo el presente año. A esto se suma el

proceso deficiente de elección del CCOSOC, que por su difusión selectiva y la exclusión

de varias organizaciones activas que no tenían al día la personalidad jurídica (la que

entrega el mismo municipio) adquiere ribetes clientelista, al intentar fijar criterios

para la vinculación del municipio con las organizaciones sociales. Por otra parte, a lo

anterior se agrega que el proceso de elaboración del reglamento del nuevo CCOSOC se

realizó fuera de plazo y que la nueva ordenanza de participación ciudadana aún está en

desarrollo.

2. La Reina

Se puede clasificar la naturaleza de la participación ciudadana en La Reina como

consultiva. Al revisar el contexto institucional de la comuna, es posible constatar que

en la aplicación de la normativa participativa no se tomo en cuenta las consideraciones

hechas por las organizaciones sociales. Así, el marco participativo resulta idéntico al

marco tipo entregado por el gobierno central (SUBDERE). Las audiencias públicas no

son de carácter vinculante y las formas de financiamiento a organizaciones se limitan

solamente a subvenciones. En cuanto a la disposición al acceso que refleja el municipio,

se considera que es restringido en la medida de que, a pesar de que se hizo un esfuerzo

por constituir el CCOSOC bajo todos los parámetros estipulados por la ley, no existen

41

canales alternativos de participación ciudadana más allá de los contemplados en la

ley 20.500. Existe restricción para el acceso de los eventos del municipio, hay escasa

información hacia la ciudadanía y el CCOSOC se encuentra aislado de las decisiones

municipales.

3. Ñuñoa

En Ñuñoa se puede clasificar la naturaleza de la participación ciudadana como

consultiva. No existen instancias de decisión vinculantes para las organizaciones

sociales ni para la ciudadanía, como los presupuestos participativos o audiencias en

las que se pueda llegar a acuerdo. Por otra parte, la disposición institucional al acceso

es restrictiva. Las audiencias y los eventos públicos son selectivos, excluyendo a

organizaciones que se encuentren en conflicto con la municipalidad, lo que involucra

formas de amedrentamiento municipal que incluso llega a amenazas directas y

personales.

4. Peñalolén

Se puede clasificar la naturaleza de la participación ciudadana en Peñalolén como

vinculante. Existe la posibilidad de participar en presupuestos participativos, fondos

concursables y plebiscitar temas relevantes para la ciudadanía (como el realizado el

2011 para aprobar o rechazar el Plan Regulador Comunal propuesto por el municipio).

La disposición institucional al acceso es moderada. Peñalolén constituyó su Consejo

Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil dentro de los plazos y con elecciones

divulgadas ampliamente. Además, se han realizado capacitaciones y talleres para la

difusión y uso de la ordenanza municipal de participación ciudadana. Sin embargo,

existe restricción a la atención ciudadana cuando ésta es abiertamente opuesta

al municipio. A esto se suma un castigo a la “falta de civismo”, lo que consiste en la

aplicación de una multa de hasta 5 UTM por alterar el orden público, disposición que

puede ser utilizada en contra de las manifestaciones de las organizaciones ciudadanas.

42

5. Renca

El caso del municipio de Renca resulta paradigmático en cuanto a una disposición a la

participación meramente informativa y una disposición al acceso restrictiva. La nueva

ordenanza consiste sólo en la actualización de la antigua. Es posible constatar que las

audiencias públicas no son vinculantes, tal como dice su propia ordenanza “no podrán

adoptarse acuerdos. Sus conclusiones serán consideradas como recomendaciones”. Más

aún, en el transcurso de la realización de esta investigación, fue posible constatar

cómo el departamento jurídico de la municipalidad negaba audiencias solicitadas por

medio de la recolección de firmas de los vecinos sin argumentar las causas del rechazo,

lo que impide corregir la solicitud para que pudiese ser aceptada. Existe restricción

a los eventos públicos, entrega de información y herramientas para el desarrollo de

las organizaciones. A esto se suma una atención a las problemáticas ciudadanas de

marcado carácter clientelista, permitiendo la atención de las solicitudes sólo cuando

éstas son hechas por individuos y no por organizaciones. Los medios de información

municipal son utilizados para desprestigiar a sus opositores e incluso criminalizando

algunos dirigentes sociales.

6. Santiago

La naturaleza de la participación en la Santiago califica como consultiva. Los plazos

para resolver los temas tratados en las audiencias públicas son fijados por el Alcalde

o su representante. La instancia de presupuesto participativo no existe y los CCOSOC

no tienen mayores facultades en términos de las decisiones que se toman a nivel

comunal. El municipio atribuye lo anterior escudándose en que de la ley no es posible

extraer claramente cuáles son las funciones del CCOSOC. Su disposición al acceso es

moderada, si bien existe preocupación por ampliar las formas de participación y por

la capacitación de dirigentes para poder cumplir con las nuevas disposiciones de la

ley, estas instancias se limitan por la restricción de la participación a organizaciones

favorables al municipio y la disposición de horarios para desarrollar instancias de

participación en día y horario laboral, pese a las continuas solicitudes de cambio por

parte de organizaciones sociales y concejales de oposición.

43

Tabla N° 3: Nivel participativo del contexto institucional

DISPOSICIÓN INSTITUCIONAL AL ACCESO

Naturaleza de la participación

Restrictiva Moderado Con incentivos

Informativa Renca

Consultiva La Reina / Ñuñoa Santiago

Vinculante La Florida Peñalolén

Fuente: Elaboración propia.

Como se observa en la Tabla N°3 ninguna de las seis comunas estudiadas calificó con

una disposición con incentivos al acceso a instancias de participación. Las comunas se

agruparon principalmente en una disposición restrictiva. En cuanto a la naturaleza de

la participación, se constata como el contexto participativo municipal varía en cada

comuna, existiendo un amplio margen de posibilidades de aplicación. Cabe destacar

a la municipalidad de Renca como un caso extremo que combina un bajo nivel de

posibilidades para la participación y una institucionalidad restrictiva al acceso a dichas

instancias. Finalmente, La Florida es un caso que es ilustrativo de que no sólo es

necesaria una institucionalidad que incorpora marcos normativos vinculantes, sino que

también es necesaria una práctica municipal que no restrinja su utilización.

b) Organizaciones sociales

1. Red de defensa de la Pre-cordillera (La Florida)

La Red por la Defensa de la Precordillera se plantea como una organización horizontal,

autogestionada y autonomista, que actualmente se encuentra en conflicto por

la preservación del bosque Panul. En su preocupación por el medio ambiente y la

construcción responsable del entramado urbano, han entrado en conflicto con el

44

municipio dada la aprobación de un proyecto de construcción de viviendas en tal espacio.

Su capacidad de presión es alta, su orgánica les permite distribuir eficientemente el

trabajo, tienen un discurso elaborado y coherente sobre sus reivindicaciones y han

logrado obstaculizar el proyecto antes mencionado. A esto se suma haber podido

lograr una consulta ciudadana que rechazó el proyecto con un 98%.

Su nivel de vinculación con la ley es media, la conocen pero no la han utilizado. El equipo

jurídico de la Red revisó en detalle la ley tras su publicación, y evaluó negativamente su

contenido. Consideran que el CCOSOC es meramente consultivo y que no vale la pena

realizar esfuerzos, ya que suponen que la movilización social les puede traer mejores

resultados.

2. Junta de Vecinos N°13 “Villa La Reina” (La Reina)

La Junta de Vecinos N°13 se encuentra ubicada en Villa La Reina, un enclave de clase

media-baja en una comuna de alta renta. Mantiene conflictos con la municipalidad

por el equipamiento y servicio que ésta entrega a la villa. Es la junta de vecinos de la

comuna con más socios inscritos y donde más gente vota. Su capacidad de presión es

media. Mantiene redes de apoyo con otras organizaciones, instituciones académicas

y presencia en el CCOSOC. La estructura de trabajo de la junta de vecinos le permite

mantener una orgánica en la que presenta una buena distribución de labores y funciones

en el funcionamito de la oganizacion. Cuenta con un elaborado discurso identitario,

dada la historia de lucha asociada a la construcción autogestionada de sus viviendas.

Sin embargo, no ha conseguido mayores logros en su historia reciente. Su vinculación

con la ley es alta. La conocen y la usan. Su presidente forma parte del nuevo Consejo,

aunque lo califican como meramente consultivo.

3. Asamblea de vecinos de la Villa Olímpica (Ñuñoa)

Esta organización nace tras el terremoto del 27 de febrero del 2010. Su objetivo es luchar

por las demandas de los vecinos para afrontar la emergencia y lograr la reconstrucción

de la villa. En dicho proceso entró en conflicto directo con el municipio, dada la

45

falta de ayuda en la emergencia y la mala reparación de los techos que éste realizó.

Posteriormente sus demandas escalaron al MINVU, para obtener una más pronta

reparación de los edificios. Su capacidad de presión es media, si bien tiene una orgánica

claramente definida, redes con otras organizaciones y ha logrado sus principales

objetivos. Sin embargo, su acción no ha logrado transitar de las reivindicaciones por

la reconstrucción hacia demandas que contemplen los otros problemas que enfrenta

la villa. La falta de acuerdo sobre el camino que debe seguir la asamblea en el futuro

ha mermado la participación y hacen difícil su proyección en el tiempo. Su vinculación

con la ley es alta, la conocen y han usado varias veces, pese a considerar que no han

logrado avances con ella.

4. Concejos de movimientos sociales de Peñalolén (Peñalolén)

El Concejo de Movimientos Sociales de Peñalolén es una organización compuesta

principalmente por allegados, que agrupa las demandas de las organizaciones sociales

de la comuna. Su principal demanda fue lograr un cambio al Plan Regulador que fuera

justo para los allegados y que no los condenara a vivir en la periferia de la ciudad. Su

capacidad de presión es alta, tienen como logro haber podido convocar al plebiscito

por el Plan Regulador Comunal, y pese a que no pudieron proponer los cambios que

ellos querían, lograron rechazar la propuesta del municipio en diciembre del 2011.

Disponen de una orgánica definida y una identidad colectiva fundada en la historia de

lucha de los pobladores de Peñalolén.

El nivel de vinculación con la ley es también alto. Esto se debe a que tienen un

conocimiento práctico en general de las herramientas de participación. Fueron parte del

proceso de plebiscito bajo la normativa de la Ley 20.500, y mantienen un representante

en el CCOSOC, pese a las críticas por las pocas facultades que éste tiene.

5. Pobladores Organizados de Renca (Renca)

Los Pobladores Organizados de Renca son una organización que se constituye el 2010

para luchar por la mejora en la calidad de vida de los vecinos del sector de Nueva

Renca. Entre sus demandas se encuentran la mejora en los recorridos del Transantiago,

46

mejor infraestructura urbana (semáforos, paraderos, lomos de toros, plazas), mayor

cultura y participación. Además, mantienen una escuela de nivelación de estudios

autogestionada. Su capacidad de presión es media. Han acumulado varios logros

parciales (como la instalación de varios semáforos y lomos de toro, cambios en el

recorrido del Transantiago, instalación de jardines infantiles y limpieza de basurales).

En todos estos procesos se han visto enfrentados al municipio. Su mayor falencia es la

falta de una orgánica definida, lo que no les permite distribuir las tareas eficientemente

ni asignar responsabilidades (el trabajo queda sujeto a la voluntad espontanea de sus

miembros). Su vinculación con la ley es alta, la conocen y la han utilizado, pese a que

no han tenido resultados positivos con ella.

6. Movimiento de Pobladores en Lucha (MPL-Santiago)

El MPL-Santiago se instala en la comuna de Santiago el 2010. Agrupa principalmente a

allegados y su principal trabajo consistió en la creación de la Red IRA (Red de Inmuebles

Recuperados por Autogestión), en búsqueda de dar soluciones habitacionales a

allegados en la misma comuna. Su capacidad de presión es media, poseen una orgánica

de facto, que permite distribuir eficientemente las funciones y responsabilidades entre

sus miembros, pero que aún está en constitución. Disponen de una red de vínculos

amplia, que les permite obtener asesoría y recursos a la vez que difundir sus demandas.

Se identifican con la lucha histórica de los pobladores, la educación popular y la

autogestión. Su vinculación con la ley es media, la conocen pero no la han utilizado, ya

que sienten que no sirve para sus objetivos.

47

Tabla N°4

Nivel participativo en las organizaciones sociales


Vínculación con la ley

Baja Media Alta

Baja

Media Santiago La Florida

AltaLa Reina /Ñuñoa / Renca

Peñalolen

Como se aprecia en la Tabla N°4, todas las organizaciones sociales estudiadas

mantienen algún grado de vinculación con la ley de participación ciudadana, pese a

las críticas que puedan tener a la institucionalidad. Dicho fenómeno puede indicar

que pese al rechazo a la institucionalidad, las organizaciones sociales consideran las

estructuras de oportunidad que la participación institucional puede abrirles. La no

existencia de organizaciones con baja capacidad de presión debe entenderse como

parte del sesgo de selección de este estudio, que se abocó sólo a organizaciones en

proceso de conflicto, lo que no es generalizable a un mapa del nivel participativo de las

organizaciones sociales en general.

48

Gráfico N°1: Coordenadas de participación ciudadana a nivel comunal

Fuente: Elaboración propia.

En el Gráfico N°1 se puede observar el cruce entre la escala de la dimensión participativa

institucional y la escala de la dimensión participativa de organizaciones sociales.

De ello cabe subrayar, primero, que se estudiaron organizaciones sociales en procesos

de conflicto y, por tanto, se podía esperar de ellas un nivel de participación relativamente

alto (como los resultados lo confirman). Ahora bien, se muestra una respuesta dispar

por parte del contexto institucional, muestra misma de la flexibilidad de la ley.

La institucionalidad participativa actual permitiría la clausura de los municipios frente

a organizaciones sociales en proceso de conflicto. En general, queda claro que los

casos estudiados encuentran un límite en lo que hemos definido operacionalmente

como de disposición restringida o moderada por parte de los municipios frente a

49

las organizaciones sociales. Esto puede dar cuenta, por un lado, de la influencia aún

persistente de relaciones de tipo clientelar como forma de restringir la participación,

o bien, por otro, de otras formas restrictivas que cabría también investigar en futuros

estudios.

Lo que sí es posible afirmar es que, dado que hoy en ningún municipio existe una

disposición con incentivos a la participación, para poder desarrollar altos niveles de

participación ciudadana se necesita como precondición una organización social fuerte.

En términos relativos, Peñalolén es la comuna con un mayor nivel participativo, dado

que es la única donde se combina la existencia de fuerte organización social (de alta

capacidad de presión y buen manejo de las oportunidades que la institucionalidad

le brinda), con un marco institucional que ha permitido el desarrollo de procesos

efectivamente vinculantes. Sin embargo, esto no debe ser interpretado como un dato

para afirmar que ambas dimensiones de la participación ciudadana son co-constitutivas

a nivel territorial. El caso de Renca demostraría lo contrario (un alto nivel participativo

de la organización social con un bajo nivel institucional). Lo que más bien podemos

sostener es que pese a que exista un alto nivel participativo en organizaciones sociales,

esto no garantiza su incidencia en las políticas comunales debido a la restricción misma

que, al margen de lo que incluso pueden estipular las mismas ordenanzas municipales

(como es el caso de La Florida), poseen los funcionarios municipales.

La pregunta central sería entonces en ¿cómo elevamos los niveles participativos de la

institucionalidad? En este contexto, cabe resaltar que el límite actual de la participación a

nivel institucional está dado por un marco legal que no incluye instancias de participación

bidireccionales (entre organizaciones sociales e institucionalidad municipal) como la

co-decisión o la co-gestión. La pregunta que queda planteada es cómo avanzar hacia

dichas instancias.

51

Un Nuevo Proyecto

Hacia una real democracia comunal

La investigación antes presentada ha sido una que ha tenido un carácter exploratorio3,

teniendo como una de sus principales centralidades la formulación de la metodología

de observación y mapeo que se ha traducido en la tipología de análisis que antes hemos

expuesto. En efecto, aquella herramienta nos ha permitido identificar concretamente

las características propias de organizaciones sociales y municipios en torno a lo que

hemos problematizado como el fenómeno de la participación ciudadana.

Sin embargo, es necesario también reconocer nuestros límites. Los casos de estudio, las

variables y su misma operacionalización deben ser complementadas con otras miradas.

Un estudio que busque dar cuenta del fenómeno de un modo más integral no debe

dejar de considerar lo que ocurre en otras comunas de la misma Región Metropolitana,

o, más aún, lo que puede ocurrir en otras regiones del país. Del mismo modo, tanto a

nivel institucional como al nivel de las organizaciones sociales, una caracterización más

profunda de ambas entradas metodológicas implica buscar modos de comprensión y

medición que superen lo que en estas páginas hemos considerado.

Ciertamente, los resultados de una investigación cualitativa de esta naturaleza no son

generalizables a la totalidad de las organizaciones sociales y municipios del país, pero

sí nos permiten discutir conceptual y programáticamente. Esto es, de los resultados

3 Para más detalles acerca de esto, revisar Anexo I: Diseño Metodológico.

52

expuestos sí podemos esbozar ciertas tesis analíticas y políticas, y, a su vez, desde

nuestra posición formular ciertas propuestas consistentes con lo observado.

La pregunta final, entonces, es ¿cómo evaluamos el marco regulatorio actual? Lo

primero a señalar es que al realizar un análisis directo de la normativa y, con ello, de sus

aplicaciones a la institucionalidad municipal, podemos afirmar que ésta no pasa de ser

una ley “recopilatoria”. Esto es, lo que hace es agrupar diversas ordenanzas, que antes

existían separadamente, sin otorgarle sistematización y coherencia. La normativa es

excesivamente amplia y flexible, lo que se expresa directamente en la diversidad de

formas que adquiere en las distintas municipalidades estudiadas. Ahora bien, mientras

se mantenga el binominalismo como sistema electoral y, con éste, lo que se ha llamado

como democracia consociativa como modelo político, es muy difícil que las leyes que se

aprueben logren tener una coherencia que supere la mera negociación elitaria.

Sin perjuicio de ello, lo anterior refiere al carácter de la normativa en tanto documento

legal, y no en tanto expresión de cierta concepción y proyecto sobre la participación

popular. La experiencia nos sugiere pensar que la ley viene a reforzar un tipo de

participación que, diseñado correctamente, promueve asociatividad sin política. Es difícil

sostener que, en tanto política pública, la ley 20.500 (así como muchas otras normativas

que buscarían incorporar a la ciudadanía en la “gestión de lo público”) efectivamente

logren fortalecer la asociatividad en el ámbito local. Sin embargo, queremos sostener

que, ante presiones de las organizaciones sociales, una concepción de esta naturaleza

estaría dispuesta a abrir mayores espacios para la expresión de las demandas ciudadanas.

El límite que se impone no está en las “malas prácticas” municipales que podrían

obstaculizar la participación (cuestión que, creemos, los sectores más modernos de la

política podrían estar dispuestos a suprimir), sino que, más bien, en las restricciones

que se le imponen a las organizaciones sociales para construir ellas mismas la política.

Esto es, de constituirse como actores políticos comunales. Justamente, es el afán de

construir una comunidad organizada pero despolitizada.

53

El clientelismo, como tratamiento selectivo de las organizaciones sociales, es

correlativo a tal concepción. El proyecto de la asociatividad sin política no permite

superar el clientelismo como forma cultural de proteger y restringir el cambio a la misma

institucionalidad. En sociedades como la nuestra, éste aparece como contracara de una

visión gremialista de las organizaciones intermedias. Excluidas del proceso deliberativo

local, su inclusión en las instituciones municipales siempre aparece como meramente

instrumental y susceptible de ser cooptada por un juego mutuo de favores.

Ahora bien, considerando lo anterior, ¿cómo vemos que es posible formular avances

justamente en la línea de superar tal institucionalidad? Acerca de la ley misma, lo

primero que cabe hoy en el marco actual es justamente dotar la normativa de una

línea de coherencia que efectivamente reduzca el rango de discrecionalidad de las

Municipalidades. Esto no quiere decir que se deba normar que su aplicación sea la

misma en cuanto a sus métodos e instrumentos, ignorando la diversidad de contextos

que puedan observarse. La variación en tales aspectos es posible e incluso deseable.

El asunto central es político y no de gestión. Hoy lo que asegura la ley es el mínimo

de participación informativa que garantiza el “Consejo de la Transparencia”. Con el

objetivo de reducir la arbitrariedad de la ley, lo que cabe es desarrollar, aún más, una

institucionalidad que lo que fiscalice sean grados de participación vinculante que puedan

efectivamente fortalecer con ello la constitución de nuevos actores políticos comunales.

Del mismo modo, en la línea de dispersar las decisiones que hoy se concentran en

el Municipio, es necesario cambiar el carácter de los CCOSOC y constituirlos, por un

lado, como instancias resolutivas (con capacidad de elaborar el marco regulador de

los Municipios), y, por otro, con un estatuto legal autónomo (que evite la influencia de

relaciones clientelares en su conformación y desarrollo). Todo ello construiría un mejor

piso sobre el cual construir el actuar de las organizaciones sociales.

La otra cara de la moneda es la que observamos al momento de tratar el problema de las organizaciones sociales de la comuna. Si a nivel institucional el problema de redireccionar la participación ciudadana no remite a un asunto de gestión sino que a un asunto político, asimismo a nivel de las organizaciones la sola maduración orgánica no basta. A partir del análisis de los niveles de participación de las organizaciones sociales, hemos visto que la

54

gran mayoría de ellas concibe que la institucionalidad no posee las facultades necesarias para que ella efectivamente sirva a sus demandas. La institucionalidad, dicen, no les da suficiente espacio para desarrollar sus procesos.

Ahora bien, más allá de coincidir con tal afirmación, es más útil preguntarse cuál es la relación que tienen con ella quienes logran levantar procesos políticos exitosos. En tal sentido, para construir una estrategia ofensiva y propositiva (o, lo que es lo mismo, no meramente defensiva o reactiva), se necesita también conformar una identidad y una estrategia que podríamos denominar de proyecto, que logre comprender las demandas territoriales en torno a las orientaciones globales de la política. De acuerdo a los resultados, ¿no podría ser esta una gran diferencia que distingue al Consejo de Movimientos Sociales de Peñalolén del resto de los otros casos? Más allá de los juicios que se puedan hacer sobre el contenido propio del proyecto, la misma existencia de éste denota una estrategia ofensiva que obliga a considerar el mismo fenómeno de la participación ciudadana institucional como parte de la construcción política. Las organizaciones que logran generar procesos exitosos son aquellas que justamente superan el gremialismo y politizan su actuar.

En último término, y en horizonte a un cambio de paradigma, el problema de la participación no es un problema de niveles de inclusión sino que del carácter que ella misma adquiere. En la dirección de actuar en torno a un marco que permita generar estrategias en torno a ella, las respuesta totalizantes y dicotómicas a este fenómeno nos dejan sin rango de maniobra posible para avanzar a mejores posiciones. ¿De qué modo hacerlo? ¿En qué niveles y bajo qué situaciones? Aquellas, y muchas otras, son preguntas que se abren con este estudio, y, por lo demás, corresponden al campo de la discusión estratégica de quienes efectivamente quieran llevar a cabo estos procesos.

Pensar una nueva democracia comunal es, como ya hemos dicho, pensar en desbordar los límites que la institucionalidad liberal pone al fortalecimiento de actores sociales comunales. Desde una crítica hacia ella, la elaboración de un paradigma alternativo debe tener como centro de atención los espacios que la misma institucionalidad abre o cierra para la construcción de procesos sociales con posibilidades de constituir nuevas subjetividades políticas, capaces de involucrarse en las decisiones del Estado, avanzando

así en desdibujar la nociva y sacra distinción entre “lo político” y “lo social”.

55

ANEXO IDiseño metodológico de la investigación

El diseño aplicado buscaba medir el nivel de la participación ciudadana en seis

comunas de las Región Metropolitana, en el marco de la aplicación de la ley 20.500. La

metodología usada para esta investigación fue de carácter cualitativo. Dicho método

fue seleccionado dados los pocos datos que existen en Chile sobre el fenómeno que se

requería medir.

El estudio de caso se realizó en comunas en las cuales existía una organización comunal

en proceso de conflicto. El terreno fue realizado entre marzo y julio del 2012. La

selección de las comunas y la organización fue intencionada, privilegiando el acceso

y la viabilidad del estudio, sin buscar representatividad dado el carácter exploratorio

de la investigación. El propósito era extrapolar reflexiones para la comprensión del

fenómeno participativo, antes que un estudio que midiera el contexto global de dicho

fenómeno a nivel comunal. Esto dado a que el principal objetivo era el desarrollo de

una propuesta de tipología que permitiera caracterizar el contexto institucional de la

participación a nivel municipal y la relación que las organizaciones sociales en proceso

de conflicto tienen con dicho contexto. Cabe mencionar, para una futura investigación,

que un estudio representativo del contexto participativo de la comuna debería utilizar

otra metodología de selección de organizaciones en proceso de conflicto comunal,

ya sea por medio de una muestra o por el registro exhaustivo de las organizaciones

sociales de cada comuna.

56

Las comunas seleccionadas fueron: La Florida, donde se estudió el caso de la Red por la

Defensa de la Pre-cordillera, organización que impulsa la defensa del bosque Panul; La

Reina, donde se estudió a la Junta de Vecinos N°13, que mantiene conflictos con el municipio

por mayores instancias de participación para los vecinos de Villa La Reina; Ñuñoa, donde

se estudió a la Asamblea para la Reconstrucción de la Villa Olímpica, quienes luchan por la

reparación de sus edificios luego del terremoto del 27 de febrero del 2010; Peñalolén, donde

se estudió al Concejo de Movimiento Sociales de Peñalolén, quienes se impulsaron en el

proceso para el plebiscito del Plan Regulador Comunal el año 2011; Renca, donde se estudió

a la organización POR (Pobladores Organizados de Renca), quienes luchan por la mejora en

la cultura, educación, seguridad y salud de sus vecinos; y Santiago, donde se estudió la MPL-

Santiago, quienes mantienen dos casonas recuperadas por medio de autogestión, en miras

a la obtención de viviendas definitivas.

El estudio se desarrolló en tres fases:

Fase 1: Entrevistas a funcionarios y representantes municipales: la primera fase de la

investigación consistió en el estudio de las municipalidades de las comunas seleccionadas.

Para esto se realizaron entrevistas a funcionarios municipales encargados de la aplicación de

la ley 20.500, tales como Directores de la DIDECO y el Departamento de Gestión Comunitaria,

con el objetivo principal de dar cuenta de la disposición institucional de las entidades hacia

la participación. Se realizaron un total de 6 entrevistas, una por cada comuna, salvo en La

Reina, donde se entrevistó a dos funcionarios dado la necesidad de saturar la información,

y en Renca, donde no fue posible acceder a ningún funcionario dado el escaso interés del

municipio en colaborar con los investigadores. Posterior a la entrevista de los funcionarios,

para poder complementar y comparar la información que nos entregaron, desde otra

perspectiva política, se entrevistó a un concejal de oposición al alcalde en cada comuna.

Fase 2: Recolección y análisis de documentación: en una segunda fase, para poder

dar cuenta de la naturaleza de la participación presente en cada comuna, se realizó

un análisis de la documentación presente en cada municipalidad sobre participación

ciudadana. Esta consistió en el estudio de la Ordenanza de Participación Ciudadana,

el reglamento del Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil, además

57

de las actas constitutivas de éste Consejo. En las comunas donde la nueva ordenanza

aún se está debatiendo (La Florida, La Reina y Santiago), la caracterización fue

hecha a partir de las antiguas ordenanzas y sus modificaciones. Además, se recopilo

información sobre la futura ordenanza por medió de entrevistas hechas en la primera

fase del estudio a los funcionarios y representantes de la municipalidad. El análisis

realizado fue comparativo, con el fin de enmarcar las particularidades de la naturaleza

de participación en cada comuna.

Fase 3: entrevista a informantes de organizaciones sociales: en la última fase de la

investigación se estudió a una organización en proceso de conflicto por cada comuna.

El objetivo era a) contrastar su visión sobre la disposición institucional a la participación

con las esgrimidas por los funcionarios municipales y los concejales entrevistados, b)

estudiar el vínculo de dichas organizaciones con la ley de participación ciudadana y,

finalmente, c) aproximarse a un registro de la capacidad de presión lograda por cada

organización. Para esto se realizaron entrevistas grupales a los dirigentes y miembros

de las organizaciones estudiadas.

Para ver la relación entre los instrumentos de recolección de datos usados y las

dimensiones de la participación ciudadana ver Tabla N° 5:

Tabla N°5

Cruce entre instrumentos utilizados y dimensiones de la participación

ComunaNaturaleza de

la participaciónDisposición institucional

Vínculos con la Ley


Entrevista grupal con

organizaciónX X X

Entrevista a Concejal

X

Entrevista a funcionario

X

Documentos X

58

Tabla N°6

Fuentes de información según comuna

Comuna La Florida La Reina Ñuñoa Peñalolen Renca Santiago

Entrevista grupal con

organización

Red por la Defensa de la Precordillera

Junta de Vecinos Nº 13 Villa La

ReinaAVVO

Concejo de Movimientos

Sociales de Peñalolen

POR, Pobladores

Organizados de Renca

Red IRA, Movimiento de Pobladores en

Lucha

Entrevista autoridad municipal

Concejal Concejal Concejal Concejal Concejal Concejal

Entrevista a funcionarios municipales

Jefa Departamento

de Participación Ciudadana

Director DIDECO y Secretario

Municipal

Director DIDECO

Gerente de Comunidad

y Familia (DIDECO)

*No se permitió

entrevista

Encargado departamento

Gestión Comunitaria

Documentos

Ordenanza de participación

2000 (nueva aún en tramitación);

reglamento CCOSOC


1999; Decreto de modificación de ordenanza;

Reglamento del CCOSOC


2011. Reglamento del CCOSOC


año 2012; Reglamento del

CCOSOC

Ordenanza de participación 2011; decreto modificación ordenanza;

Reglamento CCOSOC


2000: Reglamento del COOSOC

Instructivo de Reglamento CCOSOC tipo (SUBDERE); Ley 20.500

59

ANEXO IIOperacionalización tipología de Participación Ciudadana

A continuación se expone la operacionalización de las categorías de la tipología

construida para la caracterización de las comunas estudiadas. Esto implicó desarrollar

los indicadores observables que nos permitieron clasificar cada caso de estudio. En

dicho proceso desarrollaremos las dos dimensiones participativas consideradas en este

estudio: a) Contexto institucional, según la naturaleza de la participación y disposición

institucional al acceso; y b) Organizaciones sociales, según su capacidad de presión y

el vínculo que tengan con la ley.

a) Contexto Institucionalidad:

a. Audiencia pública Informativo, consultivo o vinculante

b. Financiamiento para proyectos de organizaciones sociales

Informativo, consultivo o vinculante

c. Plebiscito comunal reglado Presencia o Ausencia

La naturaleza de la participación ciudadana, cristalizada principalmente en la ordenanza

de participación ciudadana y el reglamento de constitución del CCOSOC, se midió en

base al carácter informativo, consultivo o vinculante de las instancias de: a) Audiencia

pública: instancia reglada de relación entre los representantes y representados por

medio de audiencia con el concejo comunal b) Financiamiento para proyectos de

organizaciones sociales: fondos concursables o presupuestos participativos accesibles

para las organizaciones ciudadanas para desarrollar sus proyectos.

60

Finalmente, se midió la presencia o ausencia de un reglamento de las instancias de c)

Plebiscito comunal: reglamento establecido para los procedimientos que llevaran a

la realización de un plebiscito comunal. De existir dicho reglamento, se consideraba

dicho indicador como vinculante. Del marco general de la ordenanza de participación

ciudadana se concluyó la naturaleza de la participación, según esta respondía en suma

a un carácter informativo, consultivo o vinculante.

a. Aplicación cabal de la ley dentro de los plazos Sí o Nob. No restricción de eventos “públicos” Sí o Noc. Entrega de información y herramientas Sí o Nod. Existen formas alternativas de participación Sí o Noe. Preocupación por capacitar dirigentes para dis-tintas instancias

Sí o No

f. Atención de las problemáticas de la ciudadanía Sí o No

La disposición institucional al acceso consideró características fundamentales del

municipio al momento de ofrecer vías para que la ciudadanía utilice las instancias

participativas. Entre estas instancias se consideró: a) Aplicación cabal de la ley

dentro de los plazos fijados; b) Los eventos públicos no son restringidos; c) Existen

instancias para la entrega directa de información clara y detallada; d) Existen formas

de participación ciudadana que no se encuentren contempladas en la ley y que sean

impulsadas por iniciativa del municipio; e) Existen talleres o cursos de capacitación para

los dirigentes en lo que refiere al funcionamiento de las instancias que considera la ley;

y f) Se atienden las problemáticas ciudadanas. Se consideró la disposición al acceso

como restringida, cuando había menos de dos de las instancias antes mencionadas;

se consideró moderada, cuando había entre 3 y 4 de las instancias anteriormente

mostradas; finalmente, se consideró la disposición con incentivos cuando existían

5 o más de las instancias mencionadas. Cuando el cumplimiento de alguno de los

indicadores b, c, d, e y f tenían características clientelistas, es decir, se seleccionaba a

las organizaciones de acuerdo a su postura hacia el municipio, se consideró como no

cumplido dicho indicador.

61

b) Organizaciones Sociales

a. Presencia de redes: ¿entabla y coordina colaboración con otras organizaciones?

Presencia o Ausencia

b. Orgánica: ¿tiene claramente definido los cargos y canales de comunicación internos?


c. Identidad:¿tiene desarrollado un discurso coherente sobre sus reivindicaciones?, ¿posee una identidad colectiva?


d. Logros: ¿ha cumplido alguno de sus objetivos? Presencia o Ausencia

Para medir la capacidad de presión de las organizaciones estudiadas, nos basamos

en la presencia o ausencia de cuatro categorías: a) Presencia de Redes: las redes se

refieren a mantener o no vínculos de apoyo en mira al logro de sus intereses o los de

otra organización; b) Orgánica: se refiere a la presencia de una orgánica efectiva que

distribuya las funciones dentro de la organización, y una comunicación fluida que

permita una coherencia en el trabajo; c) Identidad: se refiere a un factor colectivo de

trascendencia y unidad dentro de la organización, lo que se expresa en un discurso

coherente sobre su reivindicaciones y la identificación con otras organizaciones o

luchas; d) Logros: se refiere a la existencia de victorias recientes bajo el marco de

las actuales disputas y demandas que las organizaciones sostienen. La presencia de

todos estos factores indicará una alta capacidad de presión, entre dos a tres una media

capacidad y, finalmente, entre 0 y 1 indicaría una baja capacidad de presión.

a. Uso del marco legal Sí o no

b. Conocimiento de la ley Sí o no

Para medir la vinculación con la ley se consideró el uso del marco legal y el conocimiento

de la ley. Las organizaciones que usaban y conocían el marco legal, tenían una alta

62

vinculación de la ley; las que usaban la ley, pero no la conocían, o bien, no usaban la ley

pero si la conocían, tenían un nivel medio de vinculación; finalmente, aquellas que no

usaban la ley y tampoco lo conocían, tenían una baja vinculación con la ley.

Coordenadas para la comparación de la participación ciudadana comunal

Una vez operacionalizados los indicadores, se cruzó la dimensión del contexto

institucional con la dimensión de las organizaciones sociales. El objetivo era obtener

coordenadas para el mapeo comparativo del estado de la participación ciudadana a

nivel comunal. Para esto, se asignó un valor de 1 a 3 a cada indicador, sumando los

indicadores que correspondían a una misma dirección. La suma de los indicadores

de la dimensión del contexto institucional nos dieron el valor del eje Y, la suma de los

indicadores de las organizaciones sociales nos dieron el valor del eje X.

63

Tabla N°7 Coordenadas: Contexto institucional y características de las organizaciones

CAPACIDAD DE PRESIÓN

Baja (1) Medio (2) Alta (3)

VINCULACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES CON LA LEY

Baja

(1)

Media

(2)

Alta

(3)

Baja

(1)

Media

(2)

Alta

(3)

Baja

(1)

Media

(2)

Alta

(3)

DIS

POSI

CIÓ

N IN

STIT

UCI

ON

AL

AL

ACC

ESO

Con Incentivos

(3)

NAT

URA

LEZA

DE

LA P

ART

ICIP

ACI

ÓN

Vinculante (3)

6 y 2 6 y 3 6 y 4 6 y 3 6 y 4 6 y 5 6 y 4 6 y 5 6 y 6

Consultivo (2)

5 y 2 5 y 3 5 y 4 5 y 3 5 y 4 5 y 5 5 y 4 5 y 5 5 y 6

Informativo (1)

4 y 2 4 y 3 4 y 4 4 y 3 4 y 4 4 y 5 4 y 4 4 y 5 4 y 6

Moderado

(2)

Vinculante (3)

5 y 2 5 y 3 5 y 4 5 y 3 5 y 4 5 y 5 5 y 4 5 y 5 5 y 6

Consultivo (2)

4 y 2 4 y 3 4 y 4 4 y 3 4 y 4 4 y 5 4 y 4 4 y 5 4 y 6

Informativo (1)

3 y 2 3 y 3 3 y 4 3 y 3 3 y 4 3 y 5 3 y 4 3 y 5 3 y 6

Restringido

(1)

Vinculante (3)

4 y 2 4 y 3 4 y 4 4 y 3 4 y 4 4 y 5 4 y 4 4 y 5 4 y 6

Consultivo (2)

3 y 1 3 y 3 3 y 4 3 y 3 3 y 4 3 y 5 3 y 4 3 y 5 3 y 6

Informativo (1)

2 y 2 2 y 3 2 y 4 2 y 3 2 y 4 2 y 5 2 y 4 2 y 5 2 y 6

Espacios institucionales de participación y actores políticos ...

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