España como sistema multinivel de gobierno: logros y frustraciones. Notas para un balance de 25...

8/3/2019 Espaa como sistema multinivel de gobierno: logros y frustraciones. Notas para un balance de 25 aos - Joan Subir

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POSTDaDaDaDaDatatatatata12,

11POSTData12,Agosto/2007, ISSN 1515-209X, (pgs. 11-32)

ESPAA COMO SISTEMA MULTINIVEL DE GOBIERNO:LOGROS Y FRUSTRACIONES.NOTAS PARA UN BALANCE DE 25 AOS*

por Joan Subirats**

I

Espaa posee una larga tradicin de centralismo poltico y, simult-neamente, una larga secuencia de tensiones nacionalistas y separatistas. Lahistoria de Espaa como Estado-nacin se inici en el siglo XV, aunque dehecho pervivieron fuertes diferencias de todo tipo (legales, econmicas, cul-turales, de organizacin poltica e incluso de moneda o de pesos y medidas)hasta los inicios del siglo XVIII. La prdida de las ltimas colonias de

Cuba, Filipinas y Puerto Rico a finales del siglo XIX, provoc una crisisinstitucional y de identidad que fue aprovechada por los persistentes movi-mientos nacionalistas perifricos (que se haban mantenido a lo largo delsiglo XIX bajo formas carlistas o federalistas) para plantear resistencias alos cambios que se avecinaban (Pas Vasco), o para proponer nuevas formasde modernizacin del pas ms acordes con su pluralidad histrica y cultu-ral (Catalua y Galicia).

Las crisis de los aos veinte, o los movimientos regeneracionistas ymodernizadores de los treinta, abrieron la puerta a las oportunidades que

generaron el establecimiento de la II Republica. La solucin republicana sebas en el reconocimiento de los hechos diferenciales y la aceptacin de unmarco de autonoma poltica para Catalua, el Pas Vasco y Galicia, en uncontexto de una nueva Espaa ms plural y laica. La reaccin de una parte

* Este texto se public, en una versin notablemente distinta, como captulo en ellibro de Scott L. Greer (ed.) Territory, Democracy and Justice. Regionalism andFederalism in Western Democracies, Nueva York, Palgrave, 2006.

** Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Autnoma

de Barcelona (UAB). Director del Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas (UAB).E-mail: [email protected]


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del ejrcito encabezada por el General Franco, que dio origen a la GuerraCivil Espaola, fue coherente con el papel uniformizador y cohesionadorque haban ido asumiendo las fuerzas armadas en la Espaa contempor-

nea. El rgimen franquista ha sido en este sentido la culminacin de unaforma de entender Espaa, vinculada al integrismo catlico, el conservadu-rismo econmico, el antiliberalismo poltico o el patriotismo uniformizador.El final del franquismo en 1975 y la aprobacin de la Constitucin Espaolade 1979 representan el aparente final de todas esas cosas al mismo tiempo,aunque no acaban con la continuidad de muchas de sus inercias en la nuevaEspaa democrtica.

II

El proceso de descentralizacin poltica y administrativa que se ini-ci en Espaa con la transicin democrtica de finales de los aos setenta hatenido una extensin e intensidad sin precedentes en la historia del pas.Dicho proceso ha convertido a un Estado inicialmente unitario en uno delos ms descentralizados de Europa. En poco ms de veinticinco aos lascomunidades autnomas han pasado, de su inexistencia, a gestionar ms de

una tercera parte del gasto pblico del Estado, a dirigir a ms de un millnde empleados pblicos y a aprobar e intentar hacer cumplir una cifrasuperior a las tres mil leyes propias. Todo ello desde instituciones que diri-gen dos centenares de consejeros y presidentes autonmicos y ms de unmillar de parlamentarios. Y adems, conviviendo, por un lado, con un nivellocal de gobierno con fuerte tradicin representado por ms de 8.000ayuntamientos y decenas de diputaciones provinciales que se distribuyenen todo el territorio espaol, y por el otro, con el poder que representandesde 1986 las instituciones de la Unin Europea (UE). Espaa es pues un

claro ejemplo de gobierno multinivel de gran complejidad institucional.Si bien el proceso de descentralizacin en Espaa presenta unas ca-

ractersticas propias derivadas de un proceso histrico particular, su evolu-cin comparte algunas caractersticas con los distintos procesos deregionalizacin que diversos pases de Europa occidental han experimenta-do desde los aos setenta hasta la actualidad. Aunque con diferentes inten-sidades y ritmos de descentralizacin, pases como Blgica, Reino Unido,Italia o Francia han participado del debate sobre, y las experiencias de, re-

gionalismo, acercndose as en parte a las tradiciones federalistas deAlemania o Austria.


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Espaa como sistema multinivel de gobierno...

Durante la expansin del Estado de Bienestar las regiones se conci-bieron de diferentes formas: como espacios para la administracin y la mo-vilizacin poltica; como espacios de concrecin de una poltica territorial

que pretenda hacer frente a la sobrecarga poltica y administrativa del Esta-do; como una forma de racionalizacin de la administracin; como un me-canismo de distribucin territorial de los recursos y de estrategias de desa-rrollo; o como una forma de descentralizar el coste social de la reestructura-cin econmica. Desde entonces, el regionalismo ha mostrado ser simult-neamente aunque en dosis variables un movimiento de defensa y reco-nocimiento territorial, una estrategia de modernizacin econmica, e in-cluso un movimiento de cambio constitucional y de transformacin delEstado. Esta evolucin ha llevado a diferentes concreciones de los espaciosregionales; sin embargo, ha permanecido la tensin entre el regionalismocomo una poltica estatal de organizacin territorial que busca un mejordesarrollo y equilibrio de las distintas realidades socio-econmicas, y el re-gionalismo como un movimiento mas identitario surgido desde abajo.

Sin embargo, desde los aos noventa se ha asistido en estos mismospases a lo que se ha definido como nuevo regionalismo (Keating 1998). Adiferencia de las formas previas de poltica territorial en las que el Estado

jugaba un papel predominante, el nuevo regionalismo est influenciado tan-

to por el Estado como por el contexto econmico internacional y por losregmenes internacionales o supraestatales emergentes, como el caso de laUE. El nuevo regionalismo escapa de los lmites tradicionales (estatales) de lapoltica y la economa, y proyecta a las regiones directamente en un marcointernacional competitivo, como actores polticos y econmicos con identi-dad propia y con capacidades distintas para promover su desarrollo endgeno.

Los componentes del viejo y el nuevo regionalismo estn tam-bin presentes en el caso espaol, a menudo de manera simultnea, perorecibiendo las mismas presiones internacionales a partir de los aos noven-

ta. Cuando en 1977 se empez a discutir la futura distribucin territorialdel poder en Espaa, los pros y contras de una descentralizacin general delas estructuras polticas de un pas de larga tradicin centralista formabanparte de los debates centrales de nuestra consolidacin democrtica. Paraunos, entonces y an ahora, la centralizacin aseguraba ciertas economasde escala en algunos casos de produccin de servicios; implicaba una co-rrecta coordinacin y gestin de las externalidades en relacin con cadarea; garantizaba mayores dosis de homogeneidad en la provisin de servi-

cios pblicos; facilitaba polticas redistributivas; o comportaba mayor efi-cacia en las polticas de estabilizacin. Para los partidarios de la descentrali-


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zacin, la autonoma territorial permitira reducir la cadena burocrtica ylos costes administrativos; estrechara la relacin entre administradores yciudadanos; permitira una cierta competencia entre instituciones que

redundara en mejores servicios a los ciudadanos; y posibilitara un ciertogrado de experimentalidad al permitir, ante problemas semejantes,instrumentar de forma distinta las soluciones en cada territorio. A estosaspectos tcnicos o funcionales, se aadan aquellos de carcter ms polticoque afectaban sobre todo a aquellas comunidades que tradicionalmentehaban mostrado su incomodidad con un esquema de gobierno centralistay que, defendiendo su identidad histrica diferenciada, reivindicaban unasolucin especfica a su encaje en una nueva Espaa multinacional y de-mocrtica. A todo ello, en lnea con el nuevo regionalismo, hubo queaadir el proceso de integracin de Espaa en la Comunidad Europea, for-malizado a mediados de los ochenta, y su impacto en los niveles regionalesde gobierno. Entre otras consecuencias, las comunidades autnomas se en-contraron con nuevas oportunidades de proyeccin poltica, econmica ysocial que desbordaban y en ocasiones prescindan de el marco estatal.

Tras algo ms de veinticinco aos de existencia del nuevo nivel de go-bierno autonmico y de un funcionamiento forzosamente multinivel de lasiniciativas de gobierno del sistema poltico espaol, podemos plantearnos los

siguientes interrogantes: qu balance se puede hacer de su actividad? En qumedida y cmo han utilizado su capacidad de autogobierno las diecisieteautonomas? Pueden observarse distintos niveles de rendimiento institucionalentre las diversas comunidades? Cmo lo valoran los ciudadanos?

III

Como se ha mencionado anteriormente, el sistema poltico surgido

de la transicin democrtica espaola trat de combinar dos aspectos queno haban coincidido nunca en la historia contempornea del pas: la reso-lucin de los contenciosos con los nacionalismos perifricos y la descen-tralizacin general del modelo de gobierno. En la primera de las perspectivas, lasalida resida en establecer un sistema poltico que reconociese la diversidadhistrica, cultural y poltica de Espaa de fin de siglo (champagne para lasnacionalidades), siguiendo en parte el camino emprendido en los aos trein-ta. En la segunda de las alternativas, se apuntaba a un sistema descentraliza-

do pero homogneo, sin grandes diferencias entre los nuevos poderes auto-nmicos (caf para todos). La opcin de los constituyentes, refrendada


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posteriormente por el pueblo espaol, fue mezclar ambas perspectivas (cafcon licor para unos, caf normal para todos). De esta forma la nuevaConstitucin Espaola de 1979 (CE) refleja por una parte la diversidad y

asimetra del sistema autonmico, pero al mismo tiempo no cierra la puertaa un posible desarrollo del sistema que acabe configurando un nivel deautogobierno relativamente similar para sus distintos componentes.

As en el prembulo de la CE se afirma que se pretende proteger atodos los espaoles y pueblos de Espaa en el ejercicio de los derechos hu-manos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. Asimismo, en suarticulado se aprecian distintos reconocimientos de esa misma asimetra ydiversidad, aunque tambin pueden rastrearse otras afirmaciones que apun-tan a una mayor homogeneidad. Un buen ejemplo de esa ambigedad es elconocido artculo 2 de la CE:

La Constitucin se fundamenta en la indisoluble uni-dad de la nacin espaola, patria comn e indivisible de todoslos espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomade las nacionalidades y regiones que la integran y la solidari-dad entre todas ellas.

En la misma lnea, en los artculos 3 y 4 de la CE se reconoce ladiversidad lingstica existente en Espaa, pero la oficialidad del espaol, ola posibilidad de usar oficialmente los smbolos y banderas de las distintascomunidades autnomas, pero la obligacin de usarlas conjuntamente conla oficial del Estado espaol.

Por otro lado, conviene recordar que el debate constituyente se lleva cabo en presencia de un conjunto de las as llamadas preautonomasya en funcionamiento. Asimismo, resulta preciso advertir para evitar pro-blemas no resueltos que cualquier lector de la CE no podr saber tras una

atenta lectura de la misma, cuantas comunidades autnomas existen, culesson sus lmites territoriales, cules sus poderes legislativos o cules sus insti-tuciones. Y todo ello, toda esa ambigedad, se utiliz para propiciar unacuerdo poltico que se prevea difcil dada la fuerza centrfuga de los nacio-nalismos perifricos y la tradicin centralista del pas.

De hecho, la opinin generalmente aceptada es que precisamente hasido esa misma ambigedad, que por un lado reconoca las diferencias mien-tras por el otro apuntaba a la homogeneidad, la que propici que se pudiera

capear con la diversidad de modelos y perspectivas que esgriman las distin-tas fuerzas polticas en el proceso constituyente.


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IV

La diversidad y asimetra del actual sistema autonmico espaol,

ms de veinticinco aos despus de haberse puesto en marcha, puedeconstatarse en muchos y variados aspectos. Las comunidades autnomasson muy distintas entre s en relacin con el tamao, la poblacin y larealidad socioeconmica. En muchas de ellas se hablan, con distinto gradode intensidad, lenguas distintas al espaol. Asimismo, en las comunidadesautnomas existen diferencias significativas en cuanto al derecho civil vi-gente, en aspectos tan significativos como los bienes del matrimonio o elrgimen de herencia. En otras comunidades, y basndose en sus derechoshistricos, se reconoce una capacidad de autonoma fiscal que sera de he-cho imposible de generalizar al resto de las regiones. Los propios estatutosde autonoma reconocen derechos distintos de las autonomas en cuanto asu organizacin institucional (posibilidad de disolucin, de mantener elec-ciones sin que coincidan con las dems, etc.), o en cuanto a sus responsabi-lidades en materia de cuerpos de seguridad propios y a sus competencias enmateria penitenciaria. Por otro lado, ha sido tambin muy distinto el usoque han hecho las comunidades autnomas de sus poderes de autogobierno;y son tambin muy distintas las percepciones de sus ciudadanos en relacin

con su identidad y el futuro del estado autonmico.Veamos con ms detalle alguno de estos aspectos. Las 17 comunida-des autnomas espaolas gozan de plena capacidad legislativa en el marcode sus competencias. En el perodo 1980-2000 se aprobaron 3300 leyes porparte de los parlamentos autonmicos. Sin embrago, la distribucin terri-torial de esas leyes demuestra un uso muy diferente de la capacidad legisla-tiva por parte de las comunidades autnomas. Entre las casi 400 leyes deNavarra o Catalua y las 97 de La Rioja o las 112 de Extremadura existepor supuesto una gran distancia.

Si nos referimos a los aspectos administrativos, pueden asimis-mo constatarse grandes diferencias. Hay comunidades como Navarraen la que el 94 por ciento son funcionarios pblicos, mientras que en laComunidad de Madrid slo el 27 por ciento lo son, siendo el resto con-tratados laborales. En las Islas Baleares ms del 40 por ciento de los em-pleados pblicos tienen contratos inestables o precarios, mientras que esasituacin slo afecta al 2 por ciento en la Comunidad de Madrid. Enalgunas comunidades como Canarias o Andaluca predominan los em-

pleados pblicos con menor nivel de estudios y especializacin, mientrasque en Madrid hay una gran presencia de titulados superiores. En algunas


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(Norris 1999) y que se manifiesta en el grado de identificacin con la co-munidad autnoma. En la actualidad, alrededor de la mitad de los espao-les muestra una identidad nacional subjetiva dual, es decir, se sienten tan

espaoles como ciudadanos de su comunidad autnoma (el 53 por cientosegn la encuesta del Centro de Investigaciones Sociolgicas [CIS 1998]).Por tanto, parece que puede afirmarse que los sistemas polticos autonmi-cos en su conjunto han cosechado un notable xito en lo que se refiere a lalegitimidad alcanzada, al apoyo de carcter ms bien difuso que han obtenidode la ciudadana en un perodo de tiempo relativamente breve. Si se analizaen detalle el grado de satisfaccin ciudadana con cada una de las comunida-des autnomas, las diferencias de percepcin son muy significativas. La opi-nin de los catalanes es casi tres veces ms positiva que la de los habitantes deCantabria, y la de los castellano-manchegos duplica la de los canarios.

Ese diferente grado de percepcin, a qu puede atribuirse? En el cono-cido trabajo de Putnam sobre capital social en Italia se aventura, como es biensabido, la posibilidad de que el rendimiento institucional tenga algo que vercon el capital social existente en las regiones italianas. En los trabajos realiza-dos al respecto para el caso espaol, los datos demuestran que existe unafuerte correlacin entre el nivel de capital social de cada comunidad autno-ma, y los ndices de desarrollo y de modernizacin socioeconmica de dichas

comunidades. Existe asimismo, una notable correlacin entre los ndices decapital social y la preferencia por la organizacin federal del Estado, pero encambio las correlaciones son menos significativas en lo referente a la percep-cin del rendimiento, o an menos en lo que concierne a la gobernabilidadpoltica. El capital social parece influir ms en los apoyos difusos a la autono-ma (apoyo a la autonoma y descentralizacin poltica y apoyo al rendimien-to del rgimen), mientras que la gobernabilidad poltica se asocia ms estre-chamente con los niveles de apoyo especfico (apoyo al rendimiento de lasinstituciones polticas). Lo importante, sin embargo, es la constatacin de la

gran diversidad de percepciones existentes sobre el funcionamiento de cadacomunidad autnoma, y la importante distorsin que supone la presencia delfenmeno terrorista de ETA en las percepciones y los rendimientos del PasVasco y Navarra, as como la importancia del factor de liderazgo y estabilidadpoltica para explicar los resultados positivos en la percepcin ciudadana decomunidades como Castilla-La Mancha o Extremadura.

Los estudios ms cualitativos realizados sobre la opinin de los ciu-dadanos de cada comunidad autnoma demuestran que la percepcin so-

bre la diversidad autonmica est muy asentada. La opinin mas extendidaentre los espaoles es que, desde que existen las autonomas en Espaa, las


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diferencias regionales han aumentado1 y que la gran beneficiaria de todoello ha sido Catalua, con gobiernos nacionalistas que han sabido aprove-char las situaciones polticas de falta de mayora slida en el parlamento

espaol para sacar tajada (para beneficiarse). Esa misma opinin se ex-tiende a todos los nacionalismos internos, considerados extractivos,insolidarios y conflictivos.

En todas las comunidades autnomas, ese mismo trabajo cualitativorealizado por el CIS, demuestra que la opinin publica espaola comparte(con la excepcin de los ciudadanos de las dos Castillas y de Madrid) laopinin que el autogobierno regional ha permitido despertar un sentimien-to de identidad subyacente y, al darle contenido y oportunidad poltica,han facilitado la emergencia o movilizacin de fuerzas centradas en la de-manda u obtencin de recursos para los problemas locales.

Por otra parte, hay una gran coincidencia en su discurso sobre lalengua y la identidad entre las comunidades que no tienen lengua propia:en primer lugar, constatan que el hecho lingstico afecta a la identidadcolectiva, al sentido de diferenciacin y, en consecuencia, a su capacidadreivindicativa; de este modo, al existir menos sentido de la identidad dife-rencial, existe menos cohesin en la comunidad y es ms difcil plantearreivindicaciones sostenidas por todos; adems, constatan una

instrumentalizacin de la lengua verncula en las comunidades bilinges,muy particularmente como elemento de seleccin y exclusin de oportuni-dades (por ejemplo, en la funcin pblica); en cuarto lugar, se culpabilizan,no sin cierta melancola, de su conformismo e incapacidad reivindicativa;de este modo, la consecuencia de un mayor desarrollo autonmico, de ser-vicios y de bienestar de estas comunidades con lengua propia es lgica,puesto que, segn ellos, a mayor autoidentificacin, mayor cohesin, msmovilizacin de recursos y ms desarrollo; y finalmente, la ausencia de iden-tidad diferencial dificulta o imposibilita que arraiguen los partidos nacio-

nalistas, que son vistos en todos los casos como los que mejor defienden losintereses vinculados al territorio. Por su parte, en las comunidades bilingestambin hay coincidencia en el vnculo entre lengua e identidad o hechodiferencial (Gallego y Subirats 2002).

1 Algo que desmienten los datos economicos existentes, que apuntan a que si bien sehan incrementado las desigualdades en la capacidad de produccin de riqueza en-

tre comunidades, ello no ha provocado una mayor desigualdad en la renta familiardisponible, gracias a una activa politica redistributiva a nivel territorial.


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Cul es la actual situacin del sistema autonmico espaol y su

posible evolucin? El debate autonmico sigue estando actualmente en elcentro de la agenda poltica espaola. La hiptesis principal es que lasrazones del xito inicial del sistema autonmico, que permiti vertebrarmejor un Estado que en su historia contempornea se haba visto atrave-sado por fuertes tensiones territoriales, han acabado provocando proble-mas institucionales que el sistema no parece capaz de resolver sin cambiossignificativos. O dicho de otro modo, la falta de gobierno compartido oco-gobierno (lgica de multilateralidad) deja a la cooperacin entre auto-nomas, y entre stas y el gobierno central (lgica bilateral), a merced delas estrategias coyunturales de los partidos polticos y sus lderes. Estoparece estar llevando a una desfederalizacin parcial del modelo pues, porun lado, la tensin entre asimetra y armonizacin no se vehiculiza a tra-vs de un marco institucional de co-gobierno, lo que contribuye a que elsistema autonmico no tenga mecanismos de estabilidad que refuercenlos vnculos. Por otro lado, esta situacin est propiciando la discusin yel conflicto sobre las propias reglas de juego, ms all de las demandas dems competencias y recursos.

A pesar de todo, el proceso mismo de desarrollo autonmico haido generando aspectos positivos, como las conferencias sectoriales (re-uniones del gobierno central con responsables autonmicos por polti-cas o mbitos sectoriales) y la planificacin conjunta y los convenios,que han permitido en ocasiones la integracin de los intereses de lasautonomas en los procesos de elaboracin de polticas estatales. Porotro lado, la construccin de nuevas instituciones (y de nuevos nivelesde gobierno) ha inducido a la creacin de identidades nacionalistas yregionalistas duales generalmente no excluyentes, con la clara excepcin

del Pas Vasco.En el otro gran tema, el de la combinacin entre eficiencia econ-

mica, redistribucin, solidaridad y equilibrio interterritorial, se constatacmo la progresiva descentralizacin del gasto pblico ha trasladadoautomticamente el conflicto poltico al mbito de la redistribucin de ca-pacidades. Sin embargo, gracias a la importante magnitud de la redistribucininterpersonal de la renta, la posicin relativa de cada comunidad autnomase ha mantenido sustancialmente intacta, aunque no tanto en capacidad de

creacin de riqueza donde los desequilibrios incluso han aumentadocomo en renta per cpita disponible.


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En definitiva, la legitimidad de las comunidades autnomas es un datopositivo que debe tenerse en cuenta a la hora de valorar el grado de consolida-cin del modelo. Pero el futuro de esa legitimidad depender en buena parte de

su capacidad de mantener el pacto implcito entre descentralizacin y reconoci-miento de las diferencias que estaba inscrito en el proyecto constituyente.

VI

El Estado de las Autonomas puesto en marcha en 1980 podra serentendido como un intento de resolver un dilema que est muchas vecespresente en todo tipo de organizaciones sociales: por un lado, el respeto ala autonoma de cada unidad individual, a la libertad de eleccin, al plura-lismo y a la diversas formas de actuar, y por el otro lado, la necesidad socialde cooperar, de integrar, de armonizar, y, en ciertos momentos, de unir(Cappeletti, Secombe y Weiler 1986: 4). La alternativa federal se ha enten-dido, en ese contexto, como una forma de tratar de cuadrar el dilema. Enun mundo con creciente complejidad y donde la diversidad es ms patentey ms reivindicada, se necesitan alternativas de organizacin poltica quelogren combinar o acomodar interrelacin y autonoma, razn por la cual

existe un renovado inters por la visin federal. No es pues extrao que, dealguna manera u otra, esa visin federal haya estado siempre presente en laarticulacin contempornea del Estado democrtico espaol, y que lo esttambin hoy despus de transcurridos ms de veinticinco aos desde lapuesta en marcha del modelo autonmico2.

No es fcil proceder de la forma que probablemente resultara msnatural al abordar la evaluacin de este perodo. Lo ideal sera examinar losobjetivos que impulsaron el proyecto y contrastarlos con los resultados con-seguidos. Podemos, y as lo hemos intentado, analizar resultados (Gallego y

Subirats 2002). Pero ms difcil resulta ponerse de acuerdo respecto a losobjetivos que se pretendan, y por lo tanto evaluarlos a partir de ah. Comose ha dicho repetidamente, uno de los grandes aciertos del diseo consti-tucional en el apartado de regulacin territorial, fue su carcter abierto.

2 Vense las refrencias a la federalizacin del modelo que realizan Lus Moreno (1997)o Eliseo Aja (2003), en sendos e interesantes intentos de balance de la experienciaautonmica. Sin embargo, Ferran Requejo (2001) considera que de ninguna ma-

nera se puede hablar de federalismo para referirse al modelo espaol, dada la faltade muchos de sus componentes fundamentales.


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Las propias constricciones histricas y de coyuntura poltica sirvieron debase a un proyecto indito en poltica comparada. La Espaa surgida de laCE de 1979 no acab siendo un Estado unitario, ni un Estado regional, ni

tampoco un Estado federal, ha sido en cambio el Estado de las Autono-mas. A la postre, la combinacin descentralizacin generalizada encajede nacionalidades presenta claramente un balance mejor en el primero delos dos polos enunciado que en el segundo.

Quin puede dudar hoy de la existencia de las comunidades autno-mas como instituciones representativas de sus respectivos territorios, dota-das con numerosas competencias, fuertemente asentadas organizativamente,con un peso econmico notable (aunque con problemas de dependencia yde ilusin fiscal), y con modelos de diseo y de gestin de polticas que hantendido a diferenciarse? Elaboran leyes, gestionan polticas, dirigen emplea-dos pblicos, y gobiernan. Y lo hacen con mayor o menor intensidad, conmayor o menor voluntad de diferenciacin, con mayor o menor acierto.Pero, en los 17 casos la realidad del gobierno autonmico es incontestable.El objetivo descentralizador ha sido largamente realizado. En poco ms deveinticinco aos la descentralizacin institucional ha pasado de su inexis-tencia a formar parte (tanto por mecanismos identitarios, como por provi-sin de servicios) del imaginario colectivo de la ciudadana espaola, y se

puede decir desde esta perspectiva que las autonomas en Espaa estn hoyplenamente consolidadas. Ello es as porque determinan buena parte delbienestar econmico de la ciudadana respectiva, porque canalizan buenaparte de los conflictos sociales, porque han incrementado la diferenciacinentre las regiones espaolas y el reconocimiento de sus identidades, y por-que han generado multitud de mecanismos de colaboracin y conexininterinstitucional. Pero en muchos casos ese balance es desigual, y ademsel grado de legitimidad y acuerdo de las respectivas sociedades con esa con-figuracin autonmica es tambin distinto.

En efecto, estos aos de funcionamiento del Estado de las Autonomashan puesto de manifiesto que la capacidad de aprovechar los espacios deautogobierno no ha sido idntica ni tan slo similar en las 17 autonomas.

Algunas comunidades han usado mucho ms los nuevos recursos de quedisponan: han legislado ms, y de manera ms innovadora y exhaustiva, hanincrementado sus elementos de diferenciacin, y han conseguido una percep-cin ms favorable de su rendimiento, tanto en el interior de su comunidadcomo desde el exterior. Estas comunidades coinciden en general con aquellas

que ya desde su puesta en marcha partan de una base natural ms favorable,tanto en el sentido de identidad y voluntad de diferenciacin, como en cuan-


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to a estructura, tejido social y base econmica. Sin embargo, se ha sealado,asimismo, que en otros casos, a pesar de sus desventajas iniciales, la legitimi-dad mayor de algunas autonomas deriva de la capacidad de gobierno demos-

trada por sus lites polticas. Si por un lado ha sido ms fcil construir comu-nidad cuando ya histrica y socialmente se senta o se reclamaba una con-figuracin diferenciada, en otros casos la forma de ejercer el gobierno ha ge-nerado diferencias positivas en relacin a lo presumible.

Sin duda, la Espaa de las autonomas es hoy, al mismo tiempo, msdistinta pero tambin ms igual entre s que cuando se inici la andaduraautonmica. No puede negarse que los desequilibrios econmicos entre co-munidades han aumentado en estos aos, pero tambin es cierto que handisminuido las diferencias en calidad de vida y en renta final disponible de lasfamilias. Si se pudiera atribuir las causas de esos fenmenos en exclusiva alfactor de autogobierno, se podra decir que la autonoma ha multiplicado laspotencialidades de creacin de riqueza de las comunidades ms desarrolladas,y ha hecho ms dependientes a las menos desarrolladas, puesto que gracias alos mecanismos de solidaridad interterritorial creados no se han profundiza-do las diferencias en nivel y calidad de vida, sino que esas diferencias handisminuido significativamente. A pesar de ello, se ha mencionado anterior-mente que la sensacin que predomina en buena parte de la opinin pblica

espaola es que los desequilibrios y las diferencias han aumentado, y que haycomunidades que pueden resultar favorecidas en la nueva situacin de des-centralizacin territorial del poder (lo que sin duda tiene que ver con la ma-nera bilateral administracin central/comunidades autnomas especfi-cas como se ha ido operando a lo largo de estos aos).

Por otro lado, estos poco ms de veinticinco aos han ido demos-trando que Espaa ha entrado en una fase de gobierno multinivel, en el quepredomina el solapamiento de competencias y normativas, la concurrenciade poderes y recursos, y donde los actores no gubernamentales se mueven

con mucha mayor libertad y capacidad de aprovechamiento de la fragmen-tacin, que las propias instituciones representativas y de gobierno de cadanivel. Se ha pasado de una aparentemente bien ordenada realidad de dosniveles bsicos de gobierno (el nivel central y el local), con clara supremacadel primero sobre el segundo, a una situacin en la que existe una granpluralidad de poderes, y donde las jerarquas, por s solas, no acostumbrana funcionar. Los conflictos entre niveles de gobierno no se puede decir queformen parte de las patologas del sistema, sino que ms bien conforman las

caractersticas fisiolgicas de este sistema de gobernacin complejo y sofis-ticado en el que Espaa se ha ido metiendo.


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Las relaciones entre Estado y comunidades autnomas han ido transi-tando de la litigiosidad jurisdiccional a la interrelacin sectorial. Sin abandonardel todo el campo judicial como arena en la que sancionar competencias3, se

han ido buscando, en las 24 conferencias sectoriales en funcionamiento o en losencuentros bilaterales, frmulas pragmticas de gobernar el entrecruzamientode competencias y dinmicas polticas. El resultado es sin dudas dispar, puestoque hay conferencias sectoriales muy activas y potentes (sanidad, agricultura) yotras que no logran generar ni un funcionamiento demasiado regular ni impac-tos demasiados sustantivos (infraestructuras, cultura, vivienda o investigacin)(Brzel 2002). El sistema de relaciones intergubernamentales funciona mejoren los sectores o en las polticas en las que la administracin central ha aprendi-do a ejercer su influencia ms a travs del entrecruzamiento de informacin y de

mecanismos de intermediacin y compromiso, que a travs del ejercicio formalde su terica superioridad jerrquica.

Es importante recordar que en el proyecto original que la Constitucinrecogi con mejor o peor fortuna, lo que se buscaba no era slo la descentra-lizacin del poder, sino tambin la aceptacin de un nuevo marco en el queEspaa dejara de significar un Estado-nacin homogneo y con una identi-dad unitaria, para pasar a reconocer la diversidad territorial y sus identidadesplurales. Entre el caf para todos y el champagne para las nacionalidades,

las autonomas tenan que ser capaces de mejorar la capacidad de prestarservicios a los ciudadanos, acercando la administracin a los problemas, perotambin favorecer el reconocimiento comn de identidades mltiples. Enestos veinticinco aos, al margen de los componentes simblicos e identitarios,ms presentes en unas comunidades que en otras, las autonomas se han con-formado como gestoras privilegiadas de un conjunto de polticas bsicas parael funcionamiento de una sociedad avanzada, y como centros de recursos a sermanejados por los sectores ms emprendedores. Las autonomas, y de mane-ra ms precisa, sus rganos ejecutivos y sus administraciones, se han converti-

do en verdaderos ncleos de poder en mbitos sectoriales muy precisos. Sondeterminantes en muchas de las polticas del sistema. A pesar de ello, comose seal anteriormente, los dficits son an significativos tanto en el aparta-do de descentralizacin como en el de plurinacionalidad.

Lo que se podra denominar una cuasifederalizacin del modelo,presenta desajustes en el proceso de inordenacin de voluntades. Las co-

3 Espaa era en 1990 el pas con ms conflictos jurisdiccionales entre los descentra-lizados (Viver Pi i Sunyer 1990), y en 1999 sumaba ms de 1.000 conflictos ante

el Tribunal Constitucional, dos tercios de los cuales iniciados por las comunidadesautnomas (Brzel 2002: 99).


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munidades autnomas, a pesar de su influencia en muchas de las polticasms determinantes, presentan una baja capacidad de influencia estratgica,y su importancia en la determinacin de las reglas de juego simblico y

estratgico del sistema son an claramente marginales, sobre todo dada lapermanencia de rutinas mentales y procedimentales que convergen enMadrid como centro decisor por antonomasia.

Como se sabe, en el caso del llamado federalismo cooperativo se par-te de una fuerte dosis de homogeneidad, pero al mismo tiempo ello exigeuna fuerte dosis de multilateralismo que se canaliza a travs de los llamadosmecanismos de inordenacin. En el caso alemn, los lnderspueden mante-ner fuertes dosis de multilateralismo y, adems, tienen canales para partici-par como estados federados en el funcionamiento del Estado federal y enlas decisiones de la UE que los afecten. Espaa, en cambio, no dispone delas estructuras institucionales propias de un Estado federal en lo referente ala toma de decisiones conjuntas, ni tampoco es vista esa solucin comoauspiciable por parte de las nacionalidades, que temen perder la capacidadde encontrar salidas a sus diferencias si se va cerrando la puerta delbilateralismo vigente. El propio Estado juega con esas desconfianzas cruza-das (la del conjunto de autonomas que recelan ante la capacidad de presinde los nacionalismos perifricos, como la de estos ltimos para con las solu-

ciones federalizantes vistas como homogeneizadoras) para mantener unaforma de operar que sigue manteniendo en los aparatos estatales una grancapacidad de maniobra y de decisin estratgica. Por tanto, al margen deun balance globalmente muy positivo de estos ltimos veinticinco aos dedescentralizacin autonmica en Espaa, se vive una situacin poco efi-ciente desde muchos puntos de vista, puesto que no se acaban de resolverdel todo ni los problemas de la descentralizacin ni los problemas de ladiferenciacin y del reconocimiento diferencial.

Por otro lado, el entorno ha cambiado con tal rapidez en estos vein-

ticinco aos que no se puede seguir hablando del funcionamiento delEstado de las autonomas sin tener en cuenta que se est ante una situa-cin en muchsimos aspectos distinta a la de 1980. Mundializacin econ-mica, dificultades desde el punto de vista del sistema poltico para dar res-puesta a los nuevos retos, procesos de cesin hacia organismos supraestatalesde mbitos decisionales importantsimos, lgicas de partenariado pblicoy privado cada vez ms presentes en muchsimos mbitos, son todos aspec-tos que desvelan un mundo muy distinto al de veinticinco aos atrs.

Por ello, las vas de salida a la falta de eficacia del sistema autonmicoaqu presentadas (que afectan tanto a la descentralizacin como sobre todo


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al avance en la aceptacin de la plurinacionalidad espaola) no pueden serde carcter estrictamente jurdico o de mera ingeniera constitucional. Noparece que se puedan abordar esos problemas con, por ejemplo, una refor-

ma del Senado, por importante que sta sea, o con debates inacabablessobre la disposicin transitoria segunda de la CE. Sera probablemente msoperativo reconocer que se est en una situacin de postsoberanismo o dedemocracia plurinacional (Keating 2001), y trabajar con nuevosparmetros. Ante la realidad de redes complejas de interaccin entre go-biernos, poderes y actores econmicos y sociales, si se contina hablando decompetencias exclusivas, compartidas, mixtas o concurrentes, o si el Estadoy las comunidades autnomas siguen pelendose por las ambigedades deltexto constitucional, probablemente se lograra avanzar muy poco. De he-cho, en el ltimo perodo, tras la aprobacin del nuevo Estatuto de Autonomade Catalua en el ao 2006 y con la puesta en marcha inmediata de proce-sos de renovacin estatutaria en otras regiones (Comunidad Valenciana,

Andaluca, Galicia, Aragn, entre otras) y la incorporacin del trmino na-cin o comunidad nacional para definir el marco de cada comunidad, seest avanzando de manera sinuosa hacia una especie de nacin de nacionescomo marco para encajar identidades y evitar conflictos excluyentes.

Por tanto, se podra sealar que el Estado autonmico espaol nece-

sita, aprendiendo de otras experiencias, ajustes institucionales basados enuna teora de la coordinacin y control compatible con sus especificidades.Esto supone, como en cualquier sistema de control que, de facto o de jure,debe operar con el consenso de los sujetos controlados, que su principalproblema es obtener su consentimiento y adhesin. Las disfunciones en ladistribucin competencial y sus efectos sobre el gasto pblico ni justifican,ni hacen factible, que el Estado reaccione presentndose como el defensorde una pretendida racionalidad general, abusando del recurso de las nor-mas bsicas, ignorando los poderes discrecionales de las comunidades aut-

nomas y menospreciando la necesidad de contar con su consentimientoprevio. La experiencia tanto propia, como de otros pases, indican que lasintervenciones centrales basadas en la coercin para lograr la subordinacinde los gobiernos subestatales tienden a estar condenadas al fracaso, dada lacapacidad de resistencia que puede generarse.

Todo sistema que desee conseguir una asignacin eficiente de recur-sos, necesita dotarse de un marco de planificacin que, desde la evaluacincabal de las necesidades y la anticipacin de los recursos disponibles, pueda

identificar prioridades y objetivos a cumplir respaldados por compromisosefectivos de actuacin. Ahora bien, la planificacin reviste caractersticas


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diferentes en un sistema centralizado que en uno descentralizado. En elprimero, la fuerza de la planificacin viene del principio jerrquico y sunfasis parece lgico que se site en el contenido, es decir, en la aplicacin

de tcnicas de anlisis que desde la racionalidad econmica determinen loscursos de accin idneos para la asignacin de recursos. Un sistema des-centralizado, en cambio, es bsicamente un sistema politizado donde laausencia de una autoridad jerrquica hace objeto de discusin permanen-te las cuestiones y los criterios sobre los que aplicar las tcnicas de laracionalizacin planificadora. En otras palabras, no se est en condicio-nes de determinar qu actuacin es ms eficiente si antes no se han defini-do los criterios de eficacia (como, por ejemplo, la equidad), cuya defini-cin slo puede ser objeto de un acuerdo de naturaleza poltica entreactores de naturaleza poltica.

De este carcter esencialmente poltico de la planificacin en un entornodescentralizado se deriva un rasgo esencial de la misma, que es el nfasis en elproceso por encima del contenido. La planificacin slo puede concebirse comola escenificacin del consenso entre autoridades dotadas de autonoma polticaque, en un juego de suma positiva, se ponen de acuerdo en definiciones comu-nes de sus necesidades, en la identificacin de prioridades superiores y en laasignacin de recursos conforme a estas prioridades. Desde esta perspectiva

de coordinacin no jerrquica, el actor que se sita en el centro combina endiverso grado las funciones de experto, de rbitro y de autoridad central,correspondindole la defensa del todo por encima de las partes. El grado enque cada una de estas funciones se puede ejercer en la realidad, depende de lascapacidades y recursos con los que se encuentra dotado el actor central. Paradestacarse en un papel ms integrador de tipo corporativo, donde predominala funcin de autoridad, es imprescindible que disponga, ms all de ttulosformales, de capacidades y medios (especialmente recursos financieros) conlos que hacer posible la unin de las partes en compromisos comunes.

En el sistema espaol, la planificacin debera concebirse como unatarea compartida por el Estado y las comunidades autnomas. A stas lescorrespondera la aprobacin de sus respectivos planes de actuacin, en dondese establecen las reas de intervencin y los programas de actuacin. ElEstado, por su parte, desarrollara su funcin planificadora en el mbito desus propias competencias en los planes estatales, que establecen programasintersectoriales a desarrollar por las distintas administraciones y fijan reasde actuacin. En ambos casos se trata de instrumentos de planificacin de

orden fundamentalmente jerrquico en la que cada administracin (centraly autonmica) programa sus actuaciones en sus respectivas jurisdicciones.


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La accin estatal no puede ser concebida, por tanto, como una mera adi-cin de las polticas y prioridades fijadas en los planes autonmicos. Serequiere, ms bien, complementar stas dado su alcance parcial y la limita-

cin de recursos de cada autoridad. Slo buscando una lgica de alcancesupra-autonmico, los planes conjuntos seran capaces de proporcionar valoraadido y dotar de mayor integracin al conjunto del sistema.

La informacin es, por supuesto, una de las bases ms importantessobre la que pueden desempearse las funciones de coordinacin del siste-ma. Sin flujos de informacin suficientes y veraces en todas las direcciones,no resulta posible hacer viables las funciones de planificacin y asignacinde recursos antes descrita. Al mismo tiempo, la cantidad y calidad de lainformacin compartida es un buen indicador del capital de confianza de-positado en el sistema, sin el que difcilmente puede progresar la coordina-cin en un entorno descentralizado.

Por otro lado, de otras experiencias descentralizadoras se puede extraerla idea de que las funciones de inspeccin deben ser caracterizadas como aque-llas que anticipan problemas, suministran informacin de posibles inequidades,detectan ndices preocupantes sobre determinada cuestin y evalan los re-sultados obtenidos. Por tanto, estas funciones se convierten en una fuente deemisin de informacin de alto valor aadido para los rganos de coordina-

cin y direccin conjunta de las polticas, y no en organismos de supervisin,tutela y control central sobre los poderes subestatales, los cuales no pueden serconcebidos como simples proveedores descentralizados de servicios sino comorganos polticos dotados de autogobierno.

VII

Espaa est ante un nuevo contexto. Un contexto de creciente europei-

zacin y de irreversible mundializacin. Y en este nuevo contexto deberaaceptarse que las comunidades autnomas participasen en la construccin delapolitycomn, es decir, que tuvieran capacidad de influir en las decisionesestratgicas que las afecten como comunidad. Sin embargo, ello es difcil sino cambian cosas muy significativas en la forma de funcionar del sistemaautonmico espaol, que si bien ha resultado globalmente muy operativo hastahoy, puede dejar de serlo y acentuar sus tendencias centrfugas y conflictivas.

Nos estamos moviendo de un mundo de estados-nacin soberanos

hacia un orden postsoberanista, en el que los estados deben compartir susprerrogativas con sistemas e instituciones supraestatales, subestatales y


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transestatales. En ese contexto el propio concepto de nacin o de naciona-lidad precisa ser repensado, as como el concepto de soberana. Nos move-mos hacia contextos en los que la posibilidad de combinar y compartir

identidades es mucho ms amplia que en el pasado. La propia construccineuropea ha creado nuevas oportunidades para repensar confines y espaciosde estados y naciones. Simplificando, la esfera estatal en Europa est anteun dilema. Por una parte, puede volver a proponer el camino ya conocido,tratando de asegurar el mantenimiento de las caractersticas esenciales de lasociedad nacional y proteger su identidad ante los cambios que se dibujan,es decir, trabajando para reconstruir un universo cerrado. Por otro lado,est la alternativa de aceptar la complejidad de la vida social (tanto subjetivacomo sistmicamente e infraestatal como supraestatalmente) y, por tanto,repensar los mismos fundamentos de la legitimidad del poder, superandoen definitiva las ideas tradicionales de identidad nacional puestas en cues-tin tanto desde la transestatalidad como desde la subestatalidad, peroaceptando que existen distintos tipos de regionalismo en Europa y que de-bern buscarse tambin distintas formulas de acomodacin.

En el caso de Espaa, ello no podr hacerse si se pretende acotar oregular desde bases estrictamente normativas. La solucin de los constitu-yentes de finales de los setenta en Espaa no fue una respuesta de laborato-

rio. Probablemente, por ser fruto de muchos experimentos fallidos, gravesconflictos fratricidas y muchas esperanzas y desilusiones previas, se buscun marco en el que fuera posible seguir avanzando. Prim la idea del dilo-go constitucional abierto por encima de la rigurosidad tcnica, jurdica o depoltica comparada.

El reto que se enfrenta actualmente es el de ser capaces de seguirdialogando, conversando sobre cmo permitir mutuas influencias y apren-dizajes, reconociendo las diferencias y proximidades. Tan poco realista esmanejar la hiptesis de que el futuro de Europa pasa por la disolucin pau-

latina de los Estados, como imaginar que Europa podr construirse sin moverun pice el poder y la posicin actual de los Estados. Estos poco ms deveinticinco aos de comunidades autnomas han sido un magnfico mate-rial sobre el que reflexionar. Son veinticinco aos de prctica poltica, en laque la realidad ha ido acomodando concepciones e ideas muy alejadas entres, tanto de las lites polticas como de la propia ciudadana. El reto es, portanto, posibilitar que esa prctica poltica siga su curso y nos vaya situando,o acomodando, en los nuevos escenarios.


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Resumen

En este artculo se pretende resumir los princi-pales resultados conseguidos tras veinticincoaos de descentralizacin autonmica en Es-

paa. El autor sostiene que si bien la solucinencontrada tras la transicin poltica espaolaa finales de los aos setenta sirvi adecuada-

mente para resolver los problemas del tradi-cional centralismo poltico del Estado espa-

ol, no ha acabado de resolver los problemas

de acomodo entre las distintas comunidadesque tienen fuertes identidades diferenciales, ba-

sadas en lenguas y tradiciones culturales dis-tintas a la hegemnica. Espaa es hoy un pas

de los ms descentralizados del mundo, perono por ello ha modificado de manera propor-cional los mecanismos decisorios en la lnea

de lo que sera un sistema federal en el marcoeuropeo. Esa falta de acomodo entre capaci-dad de gestin de polticas y recursos y capaci-

dad de autogobierno, est en la base de loscontinuos desajustes que viene sufriendo el sis-

tema poltico espaol en estos aos.

Palabras clave

regionalismo - federalismo - gobierno multinivel - descentralizacin - poltica espaola

Abstract

After 25 years of devolution in Spain, theauthor tries to evaluate the main results of

this political process. Apparently, the regionalsolution has worked quite well if we considerthe long centralist tradition in Spanish

politics. But, if we consider the problems with

some parts of Spain that have a strong feelingof identity due to linguistic and cultural

traditions, different from the hegemonic one,the balance is not so positive. Spain is right

now one of the most decentralized countriesin the world, but nevertheless it lacks a good

way of solving internal conflicts and shares acommon decision making process, like otherfederal and European systems. This lack of

equilibrium between strong capacity of the

regions of managing policies and resourcesbut a lack of real power of self government is

in the basis of the current conflicts in theSpanish political system.

Key words

regionalism - federalism - multilevel government - decentralization - Spanish politics


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CUADRO 1Propuesta de ordenacin de los diversos tipos

de descentralizacin poltica en Europa

Fuente: Elaboracin propia.

CUADRO 2Propuesta de ordenacin de los quince pases de la Unin Europea en uneje de regionalismo a nacionalismos internos (antes de la ampliacin)

Nota: IRL (Irlanda); GR (Grecia); P (Portugal); NL (Holanda); S (Suecia); FIN (Fin-landia); DK (Dinamarca); F (Francia); A (Austria); AL (Alemania); I (Italia); UK

(Reino Unido); E (Espaa), B (Blgica).Fuente: Elaboracin propia.

España como sistema multinivel de gobierno: logros y frustraciones. Notas para un balance de 25...

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