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LA UNILATERALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO MEXICANO."

Por el licenciado Miguel ACOSTA ROMERO

Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM.

SUMARIO: 1. Introducción.!.!. Metodología. 1.2. Elementos históricos, político-económicos de la acción administrativa y poUtica en los Estados Unidos Mexicanos 1.3. La estructura jurídica y política del Estado Mexicano. 1.4. Tendencia dirigida. 1.5. La adm~nistración pública mexicana. 1.6. La administracWn como fenómeno político y humano. 11. El a!Cto jurídico en general. 2.1. El acto administrativo como especie del género acto-jurídico. 2.2. Algunas definiciones. III. El acto administrativo, 3.1. CaractfJTisticas

del acto administrativo como umz especie de género acto jurídica. 3.2. Concepto del acto admtnistrativo. 3.3. Explicación del concepto. 3.4. Distinción entre los ekmentos del acto administrativo y modalidades. 3.5. Elementos del acto administrativo. IV. El acto unilateral del Derecho privado y de Derecho administnativo. 4.1. Existencia del acto unilateral. 4.2. Criterios d~ clasificación de los actos unilaterales. 4.3. Distinción entre Ley y Reglamento. 4.4. La unilateralidad del acto administrativo. 4.5. Resumen. V. Teoría de las decisiones. Conclusiones.

I

Introducción.

1.1. Metodología. El estudio del Derecho como cioocia, implica la utilización de instrumentos, conocimientos, métodos y enfoques no sólo de las ciencias sociales sino también, de otras ciencias. El problema del métoclo se ha presentado también a los juristas para el estudio de las instituciones

* Traducción de la conferencia dictada en la Universidad de Paris-I Pantheon Sorbonne, en el curso de Doctorado de Estado del profesor Georges Dupuis, el mes de enero de 1974.

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sociales relacionadas con el Derecho, así puede suceder que existan conceptos que puedan apreciarse exclusivamente desde el punto de vista sUQjetivo, ,o desde el punto de vista ideal, u obtener conclusiones de la observación de la realidad de la vida humana.

El análisis del acto administrativo y su unilateralidad, creo debe hacerse .a través de un método que comprenda el análisis lógico, la observación inductivo deductiva y ensayar en lo posible un concepto general que com~ prenda la estimación de diversos puntos de vista, para llegar a una visión 'que pretenda ser lo más completa de este fenómeno, pues el estudiar un aspecto aislado o particular, nos puede llevar a abstracciones un tanto fonnales entendido este vocablo en el sentido de hacer referencia exclusivamente al aspecto externo, pero no a los elementos intrínsecos que pueden -contribuir a mejorar la actividad o labor del jurista en el manejo de las instituciones.

1.2. Los elementos históricos, político-econémicos que explican algunos aspectos ,de la acción administrativa y política en los Estados Unidos Mexi,c:;tnp~, los grMldes lineamientos que se imponen a la administración pública en México, son con base en una Constitución de, gran contenido social, que pretende que el Estado sea titular de los recursos básicos que se encuentran en ,su territorio así como las estructuras básicas y los servicios públicos fundamentales, son regulados en vista al interés público y para servir a la sociedad en vista de una justicia social y dentro de un régimen de pluralismo ideológico y de libertades garantizadas por la Constitución. Como toda Nación en vías de desarrollo, encara problemas agudos como son el acelerado crecimiento demográfico, la adecuada educación de sus pobladores, una más justa y equitativa distribución de ·riqueza, más oportunidades para su pobla·ción joven, un aprovechamiento racional de sus recursos naturales y humanos y un nacionalismo no chauvinista que crece una verdadera conciencia social del mexicano.

1.3. La estructura jurídica y política del Estado mexicano se ha ido <condicionando con base, en un principio al modelo de los Estados Unidos de Norteamérica, pero en la actualidad, podemos afirmar que México cuenta con una administración pública propia, definida y que está creciendo a ritmo acelerado en el aspecto descentralizado y con la idea de nevar ,a las regiones apartadas del país, la acción administrativa.

1.4. También en México se observa una tendoocia entre una democracia que algunos han llamado dirigida, por la existencia de un partido único y ciertas áreas en las que se ha entronizado la tecnocracia aunque podemos <;\Segurar que ésta última, no domina en definitiva la acción admi.nistrativa .en México. Concordamos con la afinnacÍón de Cortiñas1 en lo siguiente:

1 CORTIÑAS PEI.AEZ, León. Las ciencias ,adiministrativas en América Latina. Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración. Instituto de Derecho


ACTO ADMINISTRATIVO: UNILATERALIDAD 13

10. Si nos limitamos al Estado moderno de los países capitalistas, su autoridad y dinamismo prestacional se miden, en cuanto a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, en función de la superioridad jurídica (casos de Francia y Alemania Federal, y, en menor grado, de la hoy algo anticuada Constitución angloamericana de 1787) o de la superioridad política (Gran B~etaña y Suiza) del órgano de acción sobre el órgano de control, siempre y cuando el Ejecutivo sea electoral y jurisdiccionalmente responsable, como lo exige el imperativo democrático y social del Estado de Derecho. Ahora bien, el Poder Ejecutivo del Estado cOt.."1temporáneo no es un mero trozo o porción del poder divino y separado según la idea clásica de Montesquieu y su evolución.

Estamüs ante una "transmutación esenciaP' de su naturaleza, derivada de la fusión definitiva de Estado y Sociedad por obra del peso del sufragio universal directo, de la multiplicación exponencial de los cometidos estatales ínsita en dicha fusión, de la inadecuación técnica del Parlamento para legislar adecuadamente sobre materias cuantitativas y cualitativamente tan desbordadas respecto del pensum legislativo encarado en su tiempo por Locke y Montesquieu, transmutación esencial de la cual la masiva aplicación de la competencia reglamentaria del Ejecutivo es sólo comecuencia. El Poder Ejecutivo ya no es una mera concentración de atribuciones jurídicas, ya no se limita a ser un desprendimiento de poder de la personalidad-Estado. El Ejecutivo contemporáneo tiende a adquirir una personificación propia, la Administración".

1.5. La administración pública mexicana es consecuencia de su sistema de gobierno eminentemente presidencial, en el que predomina en la toma de decisiones trascendentales para cumplir con los fines del Estado, el Poder Ejecutivo, puesto que la realidad de la administración frente a los otros dos poderes es que cuenta con muchísimos más medios materiales, instrumentales, estructura jurídicas y presupuesto que aquéllos.

1.6. También se aprecia la realidad de la administración como fenómeno político y humano; es un hecho evidente que impone pluridisciplinaridad' según certeramente lo afirma Cortiña<; Pclaez2 :

"El mérito de las construcciones jurídicas europeas, innegable, no les confiere automáticamente validez universal, pero sería igualmente arbitrario un exasperado particularismo que implicara el rechazo de su experiencia, sin cotejarla críticamente con nuestras necesidades latinoamericanas, de Estado débil y a<>ediado por la dominación defonnante del exterior y por las disfuncionalidades de la sociedad nacional. En cierta medida, nos encontramos en América Latina, como en la Alemania del siglo XIX, ante

Público. Facultad de Derecho. Universidad Central de Venezuela, CaraC'As. 1972. p. 122.

2 CORTlÑAS PELAEZ, Opus cit., p. 127.


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un divorcio marcado entre Estado y Sociedad, que sólo la acción integradora del primero puede superar. Automáticamente, una consideración ri· gurosa del entorno, que engendra y protege a nuestras frágiles instituciones, implica el rechazo de un enfoque fonnalista, intemporal e inespacial, histórico, desvinculado del realismo jurídico que nos parece el único método científico, coheTente y sistemático, aplicable a las construcciones del Derecho público".

La existencia de un marco constitucional flexible puede afinnarse que implica una primacía de lo político a lo administrativo, dando contenido a las ideas y pretendiendo la justicia social, son las notas actualmente de la Administración Pública Mexicana, que busca estar al servicio de las mayorías a las cuales pretende ser accesible. Dejamos para estudio posterior dentro de este trabajo, el comentario sobre la naturaleza política de muchos de los valores que hay dentro de su ubicación espacio-temporal, la Administración Pública participa de una condición pluridisciplinaria en razón directa de la multiplicidad de área y materiales que son objeto de acción administrativa, nos lleva también a meditar en a¡plicar el estudio del Derecho administrativo, esos principios pluridisciplinarios y en particular, al estudio del acto administrativo.

II

El acto jurídico en general

2.1. Por razón de método y toda vez que el acto administrativo es una especie del género acto jurídico, trataremos primero de precisar estos conceptos para después pasar al estudio concreto del acto administrativo en particular. En teoría general del Derecho, se ha definido que el acto jurídico, es una manifestación de voluntad que se hace con la intención de producir consecuencias de Derecho, las cuales son reconocidas por el orden juridico. La mayor parte de la doctrina, incluyendo la francesa, estima que son hechos jurídicos, aquéllos acontecimientos naturales, o del hombre (no voluntarios, es decir no queridos) que originan consecuencias de Derecho y que se distinguen del acto jurídico, en que en éste, si existe la voluntad y la intención de producir esas consecuencias de Derecho que pueden ser: crear, modificar, transmitir o cxtiguir derechos y obligaciones.

2.2. En efecto, diversos autores han propuesto las siguientes definiciones:

ASÍ, Bonnecase nos dice:

"Manifestación exterior de voluntad bilateral o unilateral cuyo fin directo e·s: engendrar fundándose en una regla de derecho, en ~ontra ,o en provecho de una persona ocle varias, un Estado, es decir, una situación


ACTO ADMINISTRATIVO, UNnATERALlDAD 15

jurídica general y pennanente, o al contrario un efecto de Derecho limitado que conduce a la formación, a la transmisión, a la modificación o la extinción de una relación de Derecho".;{

Capitant expresa:

"Los efectos de Derecho pueden coruilsilr, en la creacJOn, transmisión, modificación y extinción de obligaciones y derechos. Los hechos que producen estos efectos jurídicos, se llaman hechos jurídicos, en el sentido general de esta expresión".4-

Por su parte, Baudry Lacantinerie opina:

"Manifestación exterior de volW1tad que se hace con el fin de crear, transmitir, modificar o extinguir una obligación o un derecho y que produce un efecto deseado por su autor y porque el derecho sanciona esa voluntad"5

Duguit opina:

"Exteriorización de voluntad con el fin de crear, transrrubr, modificar o extinguir una obligación o un derecho y que produce un efecto deseado por su autor y sancionado por la Ley". G

El distinguido profesor mexicano Ernesto Gutiérrez y Gon7..ález nos dice:

"Conducta del hombre en que hay una manifestación de voluntad con la intención de producir consecuencias de Derecho, siempre y cuando la nonna sancione esa manifestación de voluntad y sancione los elementos deseados por el autor".'

A nuestro rnodo de ver eSL:'l clasificación resulta poco precisa y sólo es útil para efectos didácticos, puesto que acto y heche, semáticamente tienen significados muy parecidos, es decir, se trata de transfonnaciones del ser, a las que se les reconocen ciertos efectos de Derecho, además, estimamos que existen actos y hechos jurídicos y actos y hechos materiales.

~ BONNECASE. Suplemcnt au haite theorique el practique de Droit civil, No. 25 i.

·1 CAPITANT. Introducción afstude del Droit civil. 4a. Ed. No. 228. r, BAUDRY LACA:->TIJ'.;ERlf .. Precis de Droit civile. 9a. Ed. No. 102.2, pp. 195 y ss. ~; DUGUlT, León. Trciado de Derecho constitucional, p. 229. 7 GUTlÉRREZ y GONZALEZ, Ernesto. Derecho de las obligaciones. Editorial Caji

(;> •. Tercera Ed. p. 103, No. 79.



III

El acto administrativo

3.1. Ahora bien, como una especie del género acto jurídico, el acto administrativo tendrá ciertas caractensticas que habrán de distiguirIo de los actos civiles, mercantiles o penales, pero en mi opinión, esas características de ninguna manera son absolutas, ni tampoco quiero decir que todos los órganos de la administración pública realicen exactamente ese tipo de actos, ya que la variedad de actividades y el horizonte tan amplio de materias en las que actúa la Administración Pública, impone asimismo, una multiplicidad de actos que resultaría difícil encuadrar en un marco común. Por ello, aclaramos que hemos de referirnos en este trabajo a 16 que llamamos el acto administrativo típico o normal.

Mareel Waline y Maurice Hauriou consideran que es una decisi6n eje. cutoría, en efecto, estiman: "La decisión executoire (qui correspon á peu prés á ce que Duguit et J éze apellant Acte Administratif). Cet tout acte juridique unilatéral d'un administreur qualifié' et agissant en tant que tel, susceptible de produire par Iui-méme des effets de- Droit.8 "Definition de la Décision Executoire c'est toute déclaration de volunté en vue de produire un effet de droit, émise par une autorité administrative (COlllprise dans la hiérarchíe ou dans tutelle admínistrative) dans une fonne executoire, d'ets á bire dans une forme quí entraÍne le éxécuion d'office".9

Otros autores consideran lo que a continuación señalamos:

"Acto administrativo es una declaración de voluntad de la administración pública dirigida a conseguir efectos prácticos reconocidos y protegidos por el derecho. Actos jurídicos, son los hechos productores de efectos jurídicos dependientes de la actividad humana" .10

"Podemos definir el acto administrativo como una declaración especial de voluntad de un órgano público, preferentemente de un órgano administrativo, encaminado a producir por vía de autoridad un efecto de derecho para la satisfacción de un interés administrativo". n

8 WALlNE, Marcel. Traite elémentaire de Droit administratif. Ed. Recueil Sirey, 6a. Ed., p. 421.

9 HAURIOU J Maurice. Précis elémentaire de Droit administratif. Ed. Recueil Sirey, 1943, p. 3240.

10 ZANOBINIJ Guido. Curso de Derecho administrativo. Vol. 1. Ed. Arayú, Buenos Aires, 1954, Cap. VI.

1.1 GARcÍA OVIEDO, Carlos. Derecho administrativo. Tomo 1, p. 117.



"Acto administrativo es toda declaración unilateral de la voluntad de la administración, que produce efectos jurídicos subjetivos" ,12

"El acto administrativo es aquel por medio del cual se exterioriza la función administrativa, siendo dicha función administrativa producto de la actividad del Estado".13

"Acto administrativo es cualquier manifestación productiva de efectos jurídicos, de voluntad, de conocimiento, de apreciación, de derecho público, reconocidos como tales, dirigida a la satisfacción en el ámbito del derecho objetivo, de las necesidades propias de tales entes".u,

El Diccionario de la Administración Española llama actos administrati~ vos a "las resoluciones, mandatos y acuerdos de las autoridades y corporaciones, en materia de sus atribuciones".

"Actos administrativos. Es una declaraci6n unilateral de un órgano del Poder Ejecutivo en ejecución de su funci6n administrativa que produce efectos jurídicos con relaci6n a terceros" yi "Actos jurídicos. Son actos voluntarios que el derecho reconoce id6neos para producir efectos jurídicos".

"Acto administrativo. Desde el punto de vista jurídico, la actividad oon:anistrativa cualquiera que sea la fonna que asuma y los efectO::. l{ue produzca se concreta en hechos administrativos" .16

"Con la voz acto administrativo nos referimos en este libro a toda declaración jurídica, unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la administraci6n tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas."l T

"Se entiende por acto administrativo el de una autoridad administrativa, por oposición, a un acto de los Tribunales de Justicia o del Poder Legislativo."18

"Acto administrativo. Es la manifestación de voluntad individual de un agente del Poder Ejecutivo, llegando a ser el acto individual realizado en vista de un servicio público."19

1:2 SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho administrativo, Torno 1, p. 3BB.

13 FRAGA, Gabino. Derecho administrativo. 6a. Ed. p. 145. 14 TrvARoNI. Teoría degli attí administrativo, Torino 1939, p. 25. 15 DIEZ, Manuel Maria. El acto administrativo. 2a. Ed. Buenos Aires 1961,

pp. 94, 204. 16 BIELSA, Rafael. Derecho administrativo. Tomo 11. Buenos Aires 1964, p. 16. 17 FERNÁNDEZ DE VELASCO, Recaredo. Resumen de Derecho administrativo 'Y

de la Ciencia de la administración. Barcelona 1931. Tomo l, p. 180. lS FLEINER, Fritz. Instituciones de Derecho administrativo. Ed. Labor 1933,

p. 148. HI DUGUIT, León. Traite de Droit constitucionel. Paris 1921. Tomo 1. p. 89.



"L'atto arnministrativo é per noi una man~festazione concreta di voluntá di un organo de la publica amministrazione che agisee per finalitá amministrative in quanto sia capace di produrre affetti giuridice."20

"L'acte administratif est celui quí crée une situation juridique eu prefit -ou á la charge d' un individu DU détermine l'apraritio de cette situation"21

"Son actos administrativos cuando se producen de la administración, sea <cual fuere la autoridad que los dicte. Será acto jurídico cuando tienda a producir un efecto de esta cIase (expropiar, confiscar, gravar)".22

"Los actos jurídicos son manifestaciones de voluntad de individuos gobernantes, agentes públicos, simple particulares-, en ejercicio de un poder legal y con la finalidad de producir un efecto juridico".""

Serra Rojas hace mención de la definición de Zanobini y nos dice: "acto administrativo es cualquier manifestación de la Administración PÚ~ blica. Actos juridicos, son los que producen consecuencias jurídicas" .24-

Por último, hay autores que no hacen una estricta definición del acto administrativo como son Fernando Garrido Falla," Sabino Alvarez Gen

-.din.'26 Octavio Rueda Villasante'2T y Bartolomé A. Fiorini. 28

3.2. Concepto de acto administrativo. En nuestra opini6n, el -acto ad~ ministrativo es una manifestación unilateral y externa de voluntad que -expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejer~ dcio de la potestad pública, crea, reconoce, modifica, transmite o extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés general.

3.3. Explicación del concepto:

1) En un orden l6gico, el acto administrativo supone la existencia de una decisión unilateral previa por parte del titular del órgano de la Admi-

20 D'ALESSIO, Francesco. Diritto amministrativo. Ed. U.T.E.T. Torino 1939, p. 150.

21 ROLLAND, Luis. PrJcis de Droit administratif. Pari! 1951, p. 48. "22 CARcÍA OVIEDO, Carlos. Derecho administrativo. Madrid, octubre 1942, p. 114. 2:1 JÉZE, Gastón. Principio.r generales del Derecho administrativo. Ed. Depalma.

Buenos Aires, 1948, p. 29. 24 SERRA ROJAS, Andrés. Derecho administrativo. Librería de Manuel POlTÚa,

S. A. 1959, p. 266. 2.5 GARRIDO FALLA. Tratado de Derecho administrativo. Vol. I. Parte GraJ.

Madrid 1961-'2>6 ALVAREZ G~NDIN. Tratado General de Derecho administrativo. Bosh, Edit.

U rgel 51 bis. Barcelona. 27 RUEDA VlLLASANTE. Tésis. El motivo y el mérito en el acto administrativo

Año 1960. 28 FIORINI, Bartolomé A. Justicia administrativa, p. 78. "La declaración exterior

y concreta de 1a administración".



nistracÍÓll, con independencia del contenido y de la forma que posterior. mente adopte el acto.

2) U na vez adoptada la decisión unilateral, el paso siguiente es la expresi6n externa de la voluntad que también se realiza unilateralmente.

3) La decisión y la voluntad son del órgano administrativo competente que actúa a través de su titular y precisamente en uso de la potestad pública, lo que implica que el acto esté fundado en Ley.

4) Como acto jurídico, implica que puede crear, modificar, transmitir, reconocer y extinguir derechos y obligaciones, por 10 tanto, puede tener una, varias o todas las anteriores consecuencias.

Generalmente la situación de derecho creada por el acto administrativo es particular o concreta, sin embargo, elIQ no excluye la posibilidad de que en ciertas ocasiones se cree situación jurídica general, ° en ciertos casos, una combinación de ambas, por ejemplo, la concesión de Servicio Público crea derechos personalísimos y concretos al concesionario, y crea situación jurídico general para los usuarios.

5) Es generalmente ejecutivo, la doctrina administrativa expone que el acto administrativo tiene dos características: EjecutorioZIJ y EjecutivoW

La doctrina francesa es casi unánime en considerar el acto administrativo como un acto ejecutorio y sobre este particular es de aclarar que en español la ,palabra ejecutorio puede tener en Derecho dos significados que son totalmente diferentes:

a) Que el acto tiene ejecución. b) Que ha causado ejecutoria y por este último se entiende aquella

sentencia o acto, contra el cual ya no cabe ningún medio de impugnación, es decir, que es completamente definitivo.

El efecto de la palabra ejecutorio, o ejecutoria en teoría general del Derecho significa el que las relaciones adquieran firmeza, es decir, no sean ya susceptibles de ningún recurso.al

En este orden de ideas, si se entiende por ejecutorio aquello que ya no se puede impugnar, considerarnos que el acto administrativo no tiene esa característica puesto que, en general, puede ser modificado () bien en ejercicio del poder de revisión o bien por alguno de los innumerables medios de impugnación que constituyen los recursos y procE'sos administrativos, y los procesos judiciales,

En conclusión, sobre este aspecto estimarnos que en Derecho mexicano el sentido de la expresión ejecutorio (executoire), no es exactamente igual

29 SERRA ROJAS, op. cit. Tomo I. 4a. Edición, p. 250. 3(1 FRAGA, Gabino. Op. cit. 5a. Edici6n, p. 312. 31 Enciclopedia Juridica Omeba. Editorial Bibliográfica. Argentina. S.R.L. Bue

nos Aires, Arg. 1966. Tomo IX, p. 835.



a la expresión francesa, sino más bien hay que entenderlo como un acto cuya ejecución puede llevar a cabo la administración pública sin necesidad de acudir a los otros poderes, pero además, también estimo que el carácter de ejecución que pueda tener el acto administrativo no es constante en forma general, pues hay muchos actos administrativos que son simplemente declarativos como la expedición de una licencia, de una copia certificada, la inscripción de un acto en algún registro público y que no necesariamente entrañan una ejecución, es decir, la realización de actos posteriores, que tengan como consecuencia el que los derechos y obligaciones creados por el acto, se lleven a cabo.

3.4. Haciendo un resumen de los conceptos contenidos en el libro Teoría General del Derecho Administrativo32 consideramos que debe hacerse una distinción entre elementos del acto administrativo y modalidades de esos elementos.

En efecto, la doctrina, muchos tratadistas han considerado diversos elementos del acto administrativo sin acudir a un método lógico para distinguir cuáles son verdaderos elementos estructurales del acto y cuáles son modalidades de esos elementos.

En mi concepto, son elementos del acto: 1) sujeto, 2) manifestación externa de voluntad, 3) objeto y 4) forma. Son modalidades del acto: a) el motivo y b) el fin.

La oportunidad es una circunstancia de hecho: El mérito. en mi concepto no es elemento ni requisito, ni modalidad del acto administrativo.

La doctrina administrativa latinoamericana ha considerado que son elementos del acto administrativo los siguientes: sujeto, voluntad, objeto, motivo, fin, forma y mérito.

Los tratadistas que coinciden con las ideas anteriores son, Serra Rojas,S3 Manuel María Diez y Gabino Fraga,84 aún cuando éste no considera al mérito como elemento del acto administrativo.

3.5. Un estudio de la forma como opera el acto administrativo nos lleva a afiOllar como elementos del mismo, únicamente: 1. al sujeto, 2. a la manifestación externa de voluntad. 3. al objeto, y 4. a la forma, ya que pensamos que la finalidad, el motivo y el mérito, así como la oportunidad del acto, no son en sí elementos del mismo.

Desde el punto de vista lógico jurldico entendemos por elementos desde una cosa o de un concepto, aquellas partes que lo integran o que concurren a su formación ejemplificando podernos decir que los elementos del agua SOn dos partes de hidrógeno y una de oxígeno, eUos

S2 ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría general del Derecho administrativo. Textos Universitarios, Facultad de Derecho. U.N.A.M., 1973.

33 SERRA ROJAS. Op. cit. Tomo I. 4a. Edici6n, p. 250 . .84 FRAGA. Op. cit. 9a. Edici6n, p. 312.



estructuran al ser que se denomina agua; si el agua es caliente o fría, o adquiere alguna coloración o se le destina para riego u otros usos, ellos serán cualidades o modalidades del ser (agua), pero no elementos del mismo. Por igual razón los elementos del acto administrativo pueden tener modalidades que son las ya expresadas, pero no forman parte del concepto acto administrativo, ello no quiere decir que no se estudien; sino que habrán de analizarse bajo otro aspecto y no como elementos del concepto que nos ocupa.

Así para nosotros, elementos del acto administrativo serán aquellas partes que concurran a su formación o definición.

1. SUJETO. El sujeto activo del acto administrativo siempre es un órgano de la administración pública, puede decirse que en la relación juridica administrativa existen siempre dos o más sujetos.

a) El sujeto activo, que en este caso es el órgano administrativo creador del acto.

b) Los sujetos pasivos, que son aquellos a quienes va dirigido o quienes ejecutan el acto administrativo; y que pueden ser otros entes públicos, personas jurídicas colectivas o el individuo en lo personal.

2. MANIFESTACIÓN EXTERNA DE VOLUNTAD. La manifestación de volun~ tad, o sea la expresión del proceso volitivo del titular del 6rgano administrativo que está actuando como tal, creemos que debe tener una exterioriza~ ción que pueda ser percaptible, o sea que se manifieste objetivamente esa voluntad. Es pertinente aclarar que no se confunde el hecho de que la manifestación de voluntad sea externa, con la forma como se objetiva esta, que es otro elemento del acto administrativo.

La voluntad de la administración se estima que debe reunir detennina-dos requisitos que son:

a) Debe ser espontánea y libre. b) Dentro de las facultades del órgano. e) No debe estar viciada por error, dolo, violencia, etcétera. d) Debe expresarse en los términos previstos en la Ley.

3. OBJETO. En nuestro criterio puede distinguirse en:

a) Objeto directo o inmediato. Es la creaci6n, transmisión, modificación, reconocimiento o extinci6n de derechos y obligaciones dentro de la actividad del órgano administrativo y en la materia en la que tiene competencia.

b) El objeto indirecto o mediato será realizar la actividad del órgano del Estado, cumplir con sus cometidos, ejercer la potestad pública que tiene encomendada.



El objeto debe reunir de acuerdo con la mayoría de opiniones, los si· guientes requisitos:

1) Debe ser posible fisica y juridicamente. 2) Debe ser lícito. 3) Debe ser realizado dentro de las facultades que le otorga la compe

tencia al órgano administrativo que lo emite.

4. FORMA. La fonna constituye la manifestación material objetiva en que se plasma el acto administrativo, para el efecto de que puede ser apre~ ciada por los sujetos pasivos, 0, percibida a través de los sentidos. Viene a ser la envoltura material externa en la que se aprecian no s6lo los demás elementos del acto administrativo sino también sus requisitos, circunstancias y modalidades.

La forma puede adoptar diversas variantes, la más nonnal es la fonna escrita, casi pudieramos decir que es la regla general, así tenemos que hay acuerdos, decretos, oficios, circulares, memoranda, telegramas, notifica .. ciones que se expresan a través de la escritura.

También puede ser verbal, ya sea directamente o a través de los medios técnico-económicos de transmisión del sonido, sobre todo, en los altos niveles de jerarquía.

La forma puede adoptar también otros medios de exteriorización de la voluntad, algunos autores llegan a hablar de señales que regulan la actividad de los particulares (un faro, un semáforo), luces de aterrizaje en los aeropuertos, balizas, señalamientos, etcétera.

IV

El acto unikzteral de Derecho priuado y de Derecho administrativo

4.1. Es evidente la existencia del acto unilateral, tanto en el ámbito del Derecho civil y mercantil como en el del Derecho del trabajo y sobre todo en el Derecho administrativo. No hay duda de su aceptación doctrinaria en las tres ramas primeramente citadas de la ciencia jurídica y por 10 que respecta al Derecho administrativo, será objeto de comentarios a lo largo de este trabajo; por razones metodológicas exduÍmos hacer referencia a los actos unilaterales del Derecho privado y únicamente nos centraremos en tratar de dar los datos que sirvan para eL estudio del acto unilateral administrativo.

4.2. Criterios de clasificación de los actos unilaterales. Todo orden de clasificación entraña un principio de, arbitrariedad, puesto que el adoptar un punto de vista detenninado que sirva de criterio o Índice para clasificar,


ACTO ADMINISTRATIVO: UNILATERALIDAD

ya implica el adoptar una postura en determinado sentido, no obstante, y para efectos didácticos habremos de considerar los criterios siguientes: a} Por las voluntades que intervienen en la formación del acto; b) Por las partes que también intervienen en el mismo; e) Por los efectos que produzca el acto respecto de los sujetos de quienes se origina y a quienes va dirigido. a) Por las voluntades 'que intervienen. Este criterio cuantitativo no resulta útil en opinión del profesor Dupuis25 porque conduce a agrupar en una misma categoría, actos esencialmente distintos como los contratos y la Ley. Por otra parte, la existencia de una voluntad que puede ser de un individuo o de un grupo colectivo no da ninguna nota objetiva al acto administrativo, pues además, como ya lo comentamos, desde este punto de vista la unilateralidad de la voluntad puede ser un órgano legislativo, de un órgano judicial o bien, de uno administrativo y encuadra multiplicidad de actos jurídicos. b) Por las partes que intervienen, La noción de parte en mi criterio más bien hace referencia al Derecho procesal, o a una noción de Derecho privado muy relacionada con -los contratos, pero aún aceptandoque en Derecho administrativo puedan aceptarse dos partes; la administración y el administrado, el que el acto administrativo emane de la primera de ellas, tampoco nos da notas características para detenninar su unilateralidad y le son aplicables los mismos comentarios que hemos formulado por· cuanto al criterio de la voluntad.

El profesor Dupuis en su trabajo ya citado establece dos proposiciones: 1. El acto unilateral es un acto normativo. 2. La nonna unilateral se impone a los sujetos independientemente de su consentimiento. Y considera que los. actos normativos son los mecanismos instituidos por el orden jurídico para crear el Derecho, fabricarlo, para establecer normas juridicas.

A mi modo de ver, los actos del Estado Federal Mexicano creadores de normas jurídicas, pueden ser los actos legislativos; a partir del acto que promulga una Constituci6n; así como los actos del poder legislativo, (Congreso o Asamblea Nacional, ordinarios) por medio de los cuales se aprueban y promulgan las leyes o los actos del ejecutivo consistente en los reglamentos. En México, la posibilidad de crear Derecho, está prevista a través del procedimiento: a) De reformas a la Constituci6n; b) De inicia~ tiva y promulgación de leyes; e) De promulgación de reglamentos y d) De establecimiento de jurisprudencia.

La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los. TribWlales Colegiados de Circuito en materia de amparo, tiene carácter de acto nonnativo, porque se impone no sólo a los particulares, (administrados), sino a otros órganos del Poder Judicial y tribunales administrativos;'

35 DuPUlS M. Récherches sur le régime juridique de l'acte administratif unila-· teral. (Deuxiéme tirage). Université de Pans I-Panthéon Sorbonne. Anneé Universi-!aire 1973·1974. 2, rue Cujá,·75231 Pari, Cedex 05, p. 7.



en este supuesto estimo que también hay creación de Derecho, es decir de normas generales abstractas impersonales, modificables por otro acto de la misma naturaleza e intemporales, confonne a los artículos 192, 193, 193 bis y 194 de la Ley de Amparo.

Los actos administrativos que crean derechos y obligaciones en México, fuera de estos casos, generalmente son decisiones de la administración tomadas bajo las facultades que la autoridad administrativa tiene conforme a las leyes y reglamentos, de aquí que el criterio de que el acto unilateral es administrativo porque es normativo, sería únicamente aceptable en el aspecto de considerar unilateral la formulación de reglamentos por parte del Ejecutivo, así como los proyectos e iniciativas de leyes que se envía al Congreso; pero no en cuanto a que en términos generales sea un típico acto administrativo porque también son unilaterales y normativos los actos del Congreso (aprobación de leyes) y los del Poder Judicial sentado jurisprudencia.

Respecto de la posibilidad de que se imponga a los administrados, aún sin su consentimiento, creo que también la ley, la jurisprudencia y el reglamento, la primera acto legislativo, la segunda acto judicial y el tercero por lo menos fonnaImente administrativo.

Sobre los principios teóricos que hemos expuesto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido los siguientes criterios jurisprudenciales:

Reglamentos, facultad del Presidente de la República para expedirlos. El artículo 49 constitucional establece que: "El Supremo Poder de la

Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona

o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, confonne a lo dispuesto en el artículo 29 (casos de invasión, pertubación grave de la paz). En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para Legislar".

Es notorio por otra parte, que dentro de las facultades del Congreso de la Unión señaladas en el artículo 73 de la misma Constitución, sólo limitativamente en casos detenninados y precisos, fracciones (XIII y XV) ese H. Cuerpo ejerce las de reglamentar; y el artículo 89 en su fracción 1 impone al Ejecutivo la obligación de promulgar y ejecutar las leyes que expida al Congreso "proveyendo en la esfera administrativa, a su exacta observancia", facultad que en sí misma, lleva imbíbita la de expedir reglamentos proveyendo en la esfera administrativa a la exacta observancia de una disposición legislativa. Femández Hemández Francisco. Pago 2741 Segunda Sala. 29 de septiembre de 1955. 5 votos. Tomo CXXV.

Reglamentos administrativos, naturaleza que deben tener. Es indudable que la facultad reglamentaria de las autoridades de administrativas no pue~ de extenderse hasta tergiversar la ley que se trata de reglamentar, y las



reglamentaciones que se hagan de una disposición legal, en manera alguna pueden apartarse de su texto, espíritu y finalidad. Tomo LXXI. 10. de noviembre de 1959.

Reglamentos, facultad para expedirlos. La facultad reglamentaria constituye una facultad normal del Poder Ejecutivo que no deriva de ninguna delegación legislativa, sino que la tiene directamente porque se le otorgó el artículo 89 fracción 1 de la Constitución. Barragán Saldivar Fernando. Pg. 3895. Tomo LXXIV. 11 de noviembre de 1942.

Reglamentación de las leyes. El Poder Ejecutivo tiene facultad constituw

cional para reglamentar las leyes cuya aplicación le e~tá encomendada. Tomo VII. Larrañaga Pedro. Pág. 912. Tomo VII. Mom Jesús. Pág. 916. Tomo VII. Meixueiro Gonzalo. Pág. 154!. Tomo VII, So di Amelía. Pág. 154!.

El otro medio por el cual el Poder Ejecutivo puede dictar disposiciones de orden general es exclusivamente en el supuesto del artículo 29 de la Constitución Federal, dice: "Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquiera otro que ponga la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de la República Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aprobación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de este, de la Comisión Pennanente, podrá suspender en todo el país o en lugar detenninado, las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente, a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo, si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, este concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación. Si la suspensión se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde".

Sin embargo, es de comentarse que durante la vigencia de la Constitución de 1917, han sido escasas las veces que se ha tenido que recurrir a la suspensión de garantías, procedimiento a mi modo de ver anormai, que sólo se ha utilizado en casos graves de alteración de la paz pública: la última vez, con motivo del estado de guerra con las potencias del Eje, en que por decretos del 2 y 13 de junio de 1942 se suspendieron las garantías individuales y se dictó la Ley de Prevenciones Generales Relativa a la Suspensión de Garantías Individuales.

}"'uera de este supuesto, el Poder Ejecutivo (administrativo)} sólo puede dictar reglamentos en los términos comentados.

Derivada también del sistema federal existe una división de competencia legislativa entre la Federación y las Entidades Federativas que podemos resumir en los artículos 73 y 116, 117, 118, 119, 120 Y 121 de la Constitución.

4.4. La unilateralidad del acto administrativo. Scg{m ya afirmamos anteriormente, la unilateralidad del acto administrativo, radica fundamentalmente en que se trata de una decisión tomada por el órgano administrativo,



es decir, que esa decisión implica la culminación de un proceso psicológico volitivo que desemboca precisamente en la decisión; misma que toma bajo ciertas circunstancias, el agente administrativo titular del órgano de la administración pública, y sujeta a diversos procesos de apreciación de muy diversa índole como pueden ser; de oportunidad, de necesidad, de interés público, de conveniencia política, de mejoría social, etcétera. Cuando se decide construir una carretera, una presa, una central hidroeléctrica, am~ pliar el sistema fiscal, otorgar una licencia, un permiso, destinar detenninados bienes del Estado a un servicio público, la unilateralidad, en mi concepto, radica precisamente en la decisión tomada por la administración pública, a través de su titular de realizar esos y precisamente esos actos, al margen, como ya explicamos, de que esos actos puedan ser plurilaterales por sus antecedentes o por sus consecuencias.

4.5. Resumiendo, el acto administrativo está encadenado con una serie de actos previos y posteriores, rara vez podrá darse el acto administrativo, puro y simple, sin antecedentes y sin consecuencias posteriores, por ejemplo, la concesión bancaria está precedida de una serie de actos y procedimientos previ05 hasta su publicación en el "Diario Oficial de la Federación" y después de este supuesto, también por otra serie de, actos tendientes a su operatividad.

La unilateralidad del acto administrativo, que en ejercicio de la potestad pública y como autoridad toma una resolución; la segunda, por cuanto que puede ser unilateral por la expresión de voluntad, es decir que el proceso volitivo emana de un sujeto del acto administrativo y más precisamente de la persona física que es su titular, en fonna de una decisión que se toma en el área que compete al órgano del Estado que emite el acto.

En otro contexto, el acto administrativo puede ser multilateral en cuanto a los antecedentes y en cuanto a los efectos, es decir que intervengan varias voluntades que preparen el acto y asimismo que aunque sea unilateral en la decisión, se convierte en plurilateral porque sus efectos van dirigidos a otros sujetos.

La voluntad del sujeto está condicionada por los datos que recibe y que tiene que evaluar para tomar su decisión, datos e infonnes que pueden ser estadísticos, técnicos, de oportunidad, de criterio, o inclusive, procesados a través de ordenadores o computadoras, para ensayar diversos modelos de conducta, y de entre ellos y equilibrando la realidad, tomar la decisión que se considere adecuada al caso.

También los antecedentes se evalúan para observar las variaciones de comportamiento socio histórico en la toma de decisiones.



v

Teoría de las decisionrs

La problemática de llegar a tomar decisiones lógicas, razonables y de como analizar los diferentes supuestos que se pueden presentar, visualizandoJos para la formulación de los problemas y la evaluación de los resultados según David W. Miller y Martín K. Starr,3G el proceso de toma de decisiones se encuentra en toda actividad humana y se encuentra relacionado con metodología muy variada, como la investigación de operaciones, la ciencia de la administración, la cibernética y otras.

La teoría de las decisiones con juntamente con la investigación de las operaciones y la ciencia de la administración, son aspectos modernos de la evaluación administrativa y pueden ser aplicados a la administración de operaciones, se utilizó por primera vez en Gran Bretaña para propósitos militares.

El uso de ordenadores y de computadoras para procesar datos y obtener estadísticas, e inclusive para ensayar modelos abstractos de problemas y soluciones, está siendo utilizado cada día más; hay quien habla de que bajo ciertos 'aspectos, se pudiera llegar a una máquina automática de decisión a ciertos niveles.

Los objetivos de la decisión deben establecerse bajo cierta escala valorativa y tener una concepción teológica racional de cuáles son los propósitos que se buscan a través del análisis de los problemas y del establecimiento de ciertos principios y políticas que en la administración pública deben estar acordes con los fines que el Estado persigue.

Para ello es necesario como ya indicamos analizar muchos datos, recurrir a la estadística, hacer escalas de evaluación de proyectos; cada día más se utiliza la teoría estadística para procesar datos que serán tomades en cuenta frente a la toma de decisiones, frente a la incertidumbre, entre los que, entran algunos aspectos de azar, es decir, de cicrto juego de variación de la conducta.37

La toma de decisiones y el procedimiento administrativo. Dentro del procedimiento de toma de decisiones podemos señalar que hay etapas previas en las cuales se utilizan los métodos que hemos expuesto, es decir, para llegar al acto volitivo de decisión unilateral., el gobernante, es decir, el funcionario de la administración pública responsable de la decisión, podrá

36 MILLER, David W. y STARR, Martin K. The structure 01 human decisions. Prentiee Han Ine. Englewood Cliffs. New Jersey 1967.

31 CHERNOFF, Herman; MOSES, Lincoln, E. Teoría y cálculo elemental de las decisiones, Cía. Editorial Continental, S. A. Calzo de TIalpan No. 4620, México 22~ D. F.



adoptar uno o varios de estos procedimientos que serán más complicados, más sofisticados y utilizarán más técnicas, en cuanto que la decisión sea más trascendental para la vida del Estado, incluso deberán tornar en cuenta los intereses de la población o grupos de ella, la orientación política que trate de darse a la administración pública, etcétera, por ejemplo la decisión de revaluar o devaluar la moneda, o aumentar o disminuir las tasas de redescuento y el encaje legal en los bancos centrales, necesariamente deben ir precedidas de estudios en los que se hayan tomado en cuenta entre .otros, los factores que comentamos.

Miller y Starr hacen referencia a varias clases de decisiones en las cuales puede auxiliar el uso de computadoras para procesar datos o supuestos lógicos de comportamiento, por ejemplo, decisiones que se toman bajo ciertos aspecto de certeza, decisiones que se toman asumiendo ciertos riesgos previstos y analizados de antemano, o en los que las probabilidades pueden resultar de diversa naturaleza, decisiones sobre estados de incertidumbre en las que las probabilidades señalan que no se puede saber de antemano el comportamiento de la naturaleza o de la conducta social; decisiones que se toman con infonnación parcial y decisiones que se toman ha jo presiones de conflicto, en las que se habla de teoría del "juego" en las que como en la estrategia militar, en la competencia de marcas y de mercado, por ejemplo pueden estimarse algunas cuestiones de oposición racional, etcétera.

También influye en el proceso volitivo el subjetivismo, es decir, la fonnación personal del agente administrativo, su sensibilidad para apreciar los datos y el momento histórico, para saber evaluar los resultados de la investigación de operaciones, porque en mi concepto puede suceder que a través del procesamiento de datos y formulación de modelos matemáticos -en computadora se obtenga diversas soluciones para un mismo problema, soluciones que no necesariamente son las adecuadas a un caso concreto y sobre todo para aplicar a los fenómenos sociales, habrá muchas áreas de la actividad administrativa en las que el modelo cibernético o de la investigación de operaciones pueda ser aceptado, sin embargo, a nivel de estrategia general de gobierno, la decisión necesariamente tendrá que ser asumida por el gobernante o ¡x>r el agente de la administración pública, pues en mi criterio todavía faltan muchos años (y posiblemente nunca), para que las máquinas ordenadoras puedan sustituir en definitiva al poder de decisión .de los gobernantes, (y al hombre en general).

La motivación del acto unilateral administrativo. El motivo semática~ mente significa antecedente, causa o razón de un acto, desde el punto

de vista de psicología, tooo acto volitivo es resultado de factores que obran ·en el intelecto y que pueden ser efectivos, de estimación, de las circunstancias, impulsos y de móviles que generan en el proceso del pensamiento, la acci6n humana. Desde el punto de vista juridico, todo acto de voluntad


ACTO ADMINISTRATIVO: UNILATERALIDAD

implica en primer lugar la espontaneidad y la libertad de ésta, el discernimiento del agente, y la apreciación mental de la finalidad a la que va destinado el acto.

La motivación del acto administrativo puede ser:

1. La motivación psicológica del sujeto persona física titular del órgano administrativo.

2. La motivación social que tenga el sujeto persona física, en función del sujeto órgano administrativo.

3. La motivación de conveniencia y oportunidad, y por último, 4. La motivación política de adoptar una decisión que sea favorable

a la colectividad y congruente con los fines del Estado y sus programas de gobierno.

Todo lo anterior, fanna parte del proceso volitivo que culmina en la expresión de la voluntad, que debe ser exteriorizada para poder ser aprehendida por los sujetos pasivos, es decir, por aquellos a quienes va dirigido el acto.

Para la distinguida profesora Hildegard Rondón de Samds p} motIVO del acto expresa las siguientes variantes:

"¿ Qué se entiende nonnalmente por motivo del acto? El término motivo sugiere a la mente del jurista tres distintas ideas:

Sugiere en primer lugar la idea de la finalidad que se persigue a través de la emanación del acto y por medio del acto mismo. Esto es, alude al resultado que se espera obtener de los efectos del acto. Conceptuando así el motivo, vendría a constituir un elemento teleológico y a identificar por ello con el fin o finalidad del acto. Incluso es necesario señalar que una parte de la doctrina considera como sinónimos los términos Fin y ~Iotivación.

Por motivo pueden entenderse también las circunstancias que han deter~ minado la enunciación del acto. Estas circunstancias podrían ser tanto circunstancias de hecho, como de Derecho. Definiendo en tal forma el motivo del acto, el mismo se presenta con dos notas esenciales: en primer lugar se identifica con los presupuestos del acto, esto es, con los elementos de hecho y de Derecho en los cuales se basa el impulso del procedimiento administrativo; por otra parte, el motivo se transforma en un elemento de fonna, por cuanto pasa necesariamente a constituir la indicación en el texto del acto administrativo de esas circunstancias, con 10 cual, con las debidas diferencias que emanan del concepto mismo, llega a identificarse con la

38 DE SANSÓ HILDE.GARD, Rondón. La motiuaciún de los actos administrativos. En Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración. Instituto de Derecho Público. Facultad de Derecho. Universidad Central de Venezuela. Caracas. 1972. Vol. 2, p. 1993 Y ss.



idea de la motivación a la cual aludimos en precedencia. Para algunos autores, el motivo es siempre un presupuesto, sólo que contiene elementos teleológicos de los cuales carecen los presupuestos.

Finalmente, por motivo del acto pueden entenderse las razones que mueven al autor del acto a pronunciarse en la fonna y sentido en que lo ha hecho, a justificar su decisión, a fundamentar su conducta, a indicar el por qué de la determinación de su voluntad. En este sentido, el motivo 'Constituye el razonamiento y la justificación del órgano administrativo que emana el acto, de las razones que incidieron sobre su voluntad. Considerando en tal forma, el motivo será un elemento esencial del acto, en la medida en que se considere que la administración está obligada a expresarlo, caso en -el cual constituiría un elemento autónomo dentro de la estructura del acto administrativo, enjuiciable independientemente del resto de los elementos del acto.

En resumen, la idea del motivo del acto sugiere su identificación con tres distintos conceptos:

10. Con el concepto teleológico de la finalidad del acto. 20. Con el concepto estructural del presupuesto del acto. 30. Con el concepto sustancial de fundamento del acto.

En mi apreciación personal y para los efectos del acto administrativo y como ya lo expresé anteriormente, la motivación psicológica y social del sujeto que emite el acto administrativo, estimo que debe estar acorde con la competencia del órgano del que es titular, con los actos que en su calidad de titular puede realizar confonne a la ley, con el 'programa de gobierno que tenga encomendado aplicar la administración pública a la que presta sus servicios, la motivación debe estar acorde con el interés general que persigue el Estado en su actividad. El sistema legi~lativo mexicano así como la Jurisprudencia no han establecido un recurso general administrativo robre la desviación de poder, pues únicamente en materia fiscal es causa de anulación del acto administrativo y sólo por lo que hace a las sanciones. Además, el artículo 228 d) del C6digo Fiscal de la Federaci6n que lo prevé, solo habla textualmente dentro de las causas de anulación, del desvió de poder en tratándose de sanciones, pero no lo define ni tampoco lo precisa, de aquí que esta figura (con perfiles tan propios en el Derecho francés), no haya tenido un desalTollo jurisprudencial más acusado. Creó que ello se debe en parte a la existencia del Juicio de Amparo a través del cual se impugnan, como ya afirmamos, muchos de los actos de la Administración Pública y fundamentalmente, siempre termina siendo examinados en última instancia por la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n, de donde también se duda de la eficacia de un doble sistema jurisdicciona~ en países como el nuestro, de gran tradición unitaria, en el que, en mi fonna de ver las cosas,


ACTO ADMINISTRATIVO: UNILATERALIDAD 3\

se han insertado los Tribunales Administrativos en parte por cierta tendencia de la doctrina a adoptar instituciones de otro país, posiblemente y por la poco convincente razón, de que en esos países han dado un resultado magnífico, sin pensar que las circunstancias, (como diría Ortega y Gasset) , de cada país, no necesariamente son idénticas a las de los demás y que los parámetros que sirven para justificar una institución tampoco son necesariamente iguales cuando son sociedades distintas, creemos con Cortiñas Pelaez que "El mérito de las construcciones jurídicas europeas, innegable no les confiere automáticamente validez universal, pero sería igualmente arbitrario un exasperado particularismo que implicara el rechazo de su experiencia, sin cotejarla críticamente con nuestras necesidades latinoamericanas de Estado débil y asediado por la dominación deformante del exterior y por las disfuncionalidades de la Sociedad Nacional".

En México, el sistema judicial reposa sobre la existencia de tribunales ordinarios y de amparo, bajo el control jerárquico superior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es la que revisa la constitucionalidad ,de los actos de los otros dos poderes y aún de los del judicial en órganos inferiores a la propia Corte. Es pertinente hacer esta salvedad, porque existe un sistema de tribunales de esa naturaleza que actúan en áreas aisladas

,de la acción administrativa, como son el Tribunal Fiscal de la Federación y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Las Juntas de Conciliación, tanto locales como federales, son tribunales -de la administración y no resuelven propiamente lo que en teoría se conoce -como contencioso administrativo material. De ahí que la jurisprudencia creadora de Derecho administrativo no es establecida por los tribunales administrativos, sino principal y fundamentalmente por la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación a través de su Sala Administrativa y del Pleno de dicho Tribunal.

Algún sector de la doctrina mexicana piensa por ello que en un país como el nuestro preferible la unidad de jurisdicción."

~'!l CORTIÑAZ PELAEZ. Op. cit., p. 126, sobre esto considera: "La intensa pene· nación del derecho privado en las estructuras yen el funcionamiento de la Adminis· tración, pone en crisis la distinción de una jurisdicción administrativa y de una jurisdicción judicial para los actos de la Administración Pública. La detenninación de la competencia jurisdiccional y se vuelve dificultosa, casi una lotena, el bicefa· lismo jurisdiccional., fuente de denegación de justicia, la, inexistencia de una especi· ficidad procedimental y la posibilidad de asegurar por otras vías la especialización de los jueces, son argumentos concluyentes para afinnar decididamente una postura de unidad jurisdiccional. Pero, con la voz "unidad" no se resuelve el problema, pues la opción entre someter todo litigio al juez judicial, y la postura de una unidad "de fllego" que lleve todo proceso en que sea parte una administración pública al eonocimiento de un tribunal administrativo, plantea una alternativa que escapa, como el problema anterior a una consideración puramente nonnativa de las ciencias admi· mstrativas" .



En mi fonna de pensar, cuando el Derecho alcanza su mejor eficacia como instrumento social que regula en fonna pacífica, la interferencia intersubjetiva humana, es cuando los habitantes de la sociedad a la cual regula ese Derecho, lo acatan en foona espontánea y llevan a cabo sus normas sin necesidad de coacción alguna, por considerar valorativa y ontológicamente lo justo y necesario de su contenido. En este supuesto, que resulta un tanto ideal, la colisión de intereses no se presentaría y es más, llevando al extremo especulativo, pudieran llegar a desaparecer los tribunales. Hemos hecho esta parafrasis, porque creemos que en la vida nonnal de los Estados, (es obvio que en el Estado de Derecho), los actos de la administración que provocan conflicto con los particulares son los menos y hasta ahora no son "procesados", es decir impugnados a través de los sistemas de recursos administrativos y de procesos administrativos y judiciales, en comparación con los actos que se cumplen voluntariamente y se ejecutan sin problemas, de aquÍ que considero que el Derecho administrativo en su aspecto procesal o jurisprudencial es una de los ramas de esta materia, pero de ninguna manera la base y el fundamento del propio Derecho administrativo.

De lo anterior puede desprenderse la conclusión de que el procedimiento administrativo abarca dos supuestos: a) el interno y de gestión adrrúnistrativa sin que intervengan los particulares y, b) el externo en que intervienen los particulares y en el que conforme a la tradición constitucional mexicana se deben cumplir los requisitos de fundamentación, motivación y audiencia. En este último procedimiento cuando el particular considere afectados sus derechos por la decisión administrativa, puede iniciar la tramitación de los recursos y procesos que tiene a su favor.

No es la intención de este trabajo del desarrollo del procedimiento administrativo no contencioso, (ni tampoco del contencioso), sin embargo como una simple enumeración estimamos que el procedimiento administra~ tivo interno de gestión, en que no intervengan los particulares, debe reunir las siguientes características:

1. Actuación de oficio, 2. Motivación, 3. Rapidez de procedimientos y técnicas; 4. Utilización de instrumentos que auxilien en la toma de decisiones (computadoras), 5. Flexibilidad, 6. Actuación bajo el principio de legalidad, 7. Rapidez en las resoluciones, 8. Forma oral o escrita. La motivación en el procedimiento interno, estimo que es el conjunto de actos y hechos que objetivamente preceden al acto administrativo y que en algunos casos le dan origen, conjuntamente con la motivación psicológica del titular del 6rgano administrativo; pues el hecho de que el acto se de en un procedi~ miento interno de gestión, no implica que no esté motivado, sin embargo la motivación deberá ser apreciada a posteriori por el propio sujeto que emitió la decisión administrativa, o por su superior jerarquico en ejercicio del poder de revisión, En el procedimiento externo es decir cuando inter~ vienen los particulares, la motivación no sólo deberá existir, sino que



también es requisito constitucional para que se pueda dictar un acto en contra de un particular, que lesione los intereses jurídicos protegidos por el artículo 16 de la Constitución.

El profesor de la Facultad de Derecho Ignacio Burgoa'O sobre la motivación sostiene:

"Concepto de Motivación. La Motivación de la causa legal del procedimiento implica que, existiendo una norma jurídica relativa, el caso o situación concretos respecto de los que se pretende cometer el acto autoritario de molestia, sean aquellos a que alude la disposición legal fundatoria, esto es, el concepto de motivación empleado en el artículo 16 constitucional indica que las circunstancias y modalidades del caso particular encuadren dentro del marco general correspondiente establecido por la Ley.

La motivación legal implica, pues, la necesaria adecuación que debe hacer la autoridad entre la nonna general fundatoria del acto de mclestia. y el caso específico en el que este va a operar o surtir sus efectos. Sin dicha adecuación, se violaría, por ende, la citada subgarantía que, con la de fundamentación legal, integra la de legalidad.

Ahora bien, para adecuar una nonna jurídica legal o reglamentaria al caso concreto donde vaya a operar el acto de molestia, la autoridad respectiva debe aducir los motivos que justifiquen la aplicación correspondiente, motivos que deben manifestarse en los hechos, circunstancias y modalidades objetiva" de dicho caso para que este se encuadre dentro de los supuestos abstractos previstos normativamcnte. La mención de esos motivos debe formularse precisamente en el mandamiento escrito, como el objeto de que el afectado por el acto de molestia puroa conocerlos y estar en condiciones de producir su defensa".

Acorde con esto y tratándme de actos administrativos que impliquen molestia a los particulares es evidente que en nuestro sistema debe existir la motivación del acto y hacerse constar en él mismo, y su control está encomendado nada menos que al sistema de amparo y a los Jueces de Distrito, Tribunales de Circuito y Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La Suprema Corte de Justicia de la. Nación ha establecido los siguientes criterios:

Garantía de Fundamentación y Motivación. No ba<sta para estimar ajustada a derecho una resolución de la autoridad, que esta se encuentre facultada por la ley para dictarla, ni aún en el supuesto de que se trate de una facultad discrecional, sino que es indispcnsab!e qne tal resolución se halle legalmente fundada y motivada, en acatamiento al artÍr1l1o 16 constitucional, expresando los razonamientos mediante los cuales llegó a la

40 BURGOA, Ignacio. Las garantías individuales, 5a. Ed., México, Editorial Porrúa, S. A., 1968, p. 38.



conclusión de sí existe razón legal o no, para acceder a la solicitud que le fue presentada y por otra parte, apoyaría en los preceptos legales que hubiera estimado al efecto.

Amparo en revisión 4435/64. Puente de Reynosa, S. A. 2 de mayo de 1968. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Jorge Iñárritu. Suprema Corte de Justicia. Semanario Judicial de la Federación. Ejecutorias de la Segunda Sala. Sexta Epoca. Volumen CXXXI. Mayo 1968. Pág. 27.

Garantía de Fundamentaci6n y Motivaci6n. Para cumplir lo preceptuado por el artículo 16 de la Constitución Federal, que exige que en todo acto de autoridad se funde y motive la causa del procedimiento, deben satisfacerse dos clases de requisitos, unos de fonna y otros de fondo. El elemento fonnal queda suscrito cuando en el acuerdo, orden o resolución, se citan las disposiciones legales que se consideran aplicables al caso y se expresan los motivos que precedieron a su emisión. Para integrar el segundo elemento, es necesario que los motivos invocados sean reales y ciertos y que, confonne a los preceptos invocados, sean bastantes para provocar el acto de autoridad.

Amparo en revisión 9746/66. Genaro Torres Medina~ 11 de enero de 1968. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Pedro Guerrero Martinez. Suprema Corte de Justicia. Ejecutorias de la Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación. Sexta Epoca. Volumen CXXVII. Enero de 1968. Tercera Parte. Pág. 21.

Fundamentación y motivación, Garantía de. Cumpliéndola. Las respon~ sables pueden repetir la resoluci6n. Si se concede al quejoso la protecci6n federal, para efecto, simplemente de que las responsables nulifiquen la resoluci6n reclamada y dicten la que corresponda, pero debidamente fundada y motivada, como lo exige el artículo 16 constitucional, tal sentido del fallo, permite que las responsables puedan dictar su nueva resoluci6n, inclusive, en el mismo sentido que la reclamada, si así lo consideran legalmente procedente, pero debiendo fundar esa nueva resolución y motivada legalmente, porque la reclamada aparece sin esos requisitos constitucionales.

Amparo en revisión 6784/67. Bernabé Manu{!l Montaño. 7 de febrero de 1968. 5 votos. Ponentes: José Rivera Pérez Campos. Semanario Judicial de la Federación. Sexta Epoca. Volumen CXXVIII. Febrero de 1968. Segunda Parte. Ejecutorias de la Segunda Sala. MéxicO', 1969. Pág. 38.

Conclusiones

1. En Derecho administrativo es evidente la existencia del acto unilateral y esa unilateralidad se basa en el poder de decisión que tienen las autoridades administrativas para realizar y dar conte~ nido al acto administrativo.



n. Se estima conveniente utilizar un método pluridisciplinario para el estudio del acto administrativo de sus antecedentes y de sus efectos.

III. También es pertinente ampliar el -estudio del acto administrativo. con la teoría de la toma de decisiones.

IV. El procedimiento administrativo varía en cuanto Se trate de un procedimiento interno de gestión y en cuanto se considere un pro· cedimiento externo, en el que intervengan los particulares. En ambos supuestos estimamos que hay variaciones en cuanto a las decisiones, a las fonnalidades y a la rapidez del procedimiento.

V. En México, los prinCipIOs fundamentales sobre los que se basa la acción de la Administración Pública, se encuentran contenidos en la Constitución, fundamentalmente, en las garantías que como derechos públicos subjetivos, establece el Código Político Mexicano en sus primeros 29 artículos y de ellos, resaltan los preceptos 14 y 16, que contienen las garantías de legalidad, audiencia. motivación y formalidad escrita.

VI. El sistema legislativo mexicano así como la jurisprudencia no han establecido un recurso general administrativo sobre la desviación de poder, pues únicamente en materia fiscal es causa de anulación del acto administrativo y sólo por lo que hace a las sanciones, Además, el artículo 228 d) del Código Fiscal de la Federación que lo prevé, sólo habla textualmente dentro de las causas de anulación, del desvío de poder en tratándose de sanciones, pero no 10 define, ni tampoco lo precisa. de aquí que esta figura (con perfiles tan propios en el Derecho francés:" no haya tenido un desarro!lo jurispnldencial más acusado. Creo que ello se debe en parte a la existencia del Juicio de Amparo a través del cual se impugnan, como ya afinnamos, muchos de los actos de la Administracinó Pública y fundamentalmente, siempre terminan siendo examinados en última instancia por la Suprema Corte de Justicia de la N ación, de donde también se duda de la eficacia de un doble sistema jurisdiccional, en países como el nuestro, de gran tradición unitaria. en el que, en mi fonna de ver las las cosas, se han insertado los Tribunales Administrativos en parte por cierta tendencia de la doctrina a adoptar instituciones de otro país, posib1emente y por la poco convincente razón, de que en esos países han dado un resultado magnífico, sin pensar que las circunstancias (como diría Ortega y Gasset), de cada país, no necesariamente son idénticas a las de los demás y que



los parámetros que sirven para justificar una institución, tam~ poco son necesariamente iguales cuando son sociedades distintas, creemos con Cortiñas Peláez que "El mérito de las construccio.. nes jurídicas europeas, innegable. no les confiere automáticamente validez universal, pero sería igualmente arbitrario un exasperado particularismo que implicar el rechazo de su experiencia, sin cotejarla críticamente con nuestras necesidades latinoamericanas de Estado débil y asediado por la dominación deformante del exterior y por las disfuncionalidades de la Sociedad Nacional".

VII. En México, el sistema judicial reposa sobre la existencia de tribunales ordinarios y de amparo, bajo el control jerárquico superior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es la que revisa la constitucionalidad de los actos de los otros dos poderes y aún de los del judicial, en órganos inferiores a la propia Corte. Es pertinente hacer esta salvedad, porque no existe un sistema de tribunales administrativos como en Francia, los tribunales de esa naturaleza actúan en áreas aisladas de la acción administra· tiva, como son el Tribunal Fiscal de la Federación y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Las Juntas de Conciliación, tanto locales como federales, spn tribunales de la administración y no resuelven propiamente lo que en teoría se conoce como contencioso administrativo mate. ria!. De ahí que la jurisprudencia creadora de Derecho administrativo no es establecida por los tribunales administrativos, sino principal y fundamentalmente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de su Sala Administrativa y del Pleno de dicho tribunal.

Algún sector de la Doctrina Mexicana piensa por ello que un país como el nuestro es preferible la unidad de jurisdicción.41

41 CORTIÑAZ PELAEZ, sobre estas ideas considera: "La interna penetración del derecho privado en las estructuras y en el funcionamiento de la Administración, pone en crisis la distinción de una jurisdicción administrativa y de una jurisdicción judi~ cíal para los actos de la Administración Pública. La determinación de la competencia jurisdiccional se vuelve dificultosa, casi una lotería, el bicefalismo jurisdiccional, fuente de denegación de justicia, la inexistencia de una especialidad procedimental y la posibilidad de asegurar por otras vías la especialización de los jueces, son argumentos concluyentes para afirmar decididamente una postura de unidad jurisdiccional. Pero, con la voz "unidad" no se resuelve el problema, pues la opción entre someter todo litigio al juez judicial, y la postura de una unidad "de fuera" que lleve todo proceso en que sea parte una administración pública al conocimiento de un tribunal administrativo) plantea una alternativa que escapa, como el problema anterior a una consideración puramente normativa de las ciencias administrativas". Opus. cit., p. 124.


ACTO ADMINISTRATIVO; UNILATERALIDAD 37

VIII. En mi forma de pensar, cuando el· Derecho alcanza su mejor eficacia como instrumento social que regula en forma pacífica. la interferencia intersubjetiva humana, es cuando los habitantes de la sociedad a ]a cual regula ese Derecho, lo acatan en founa espontánea y llevan a cabo y cumplen sus nonnas, sin necesidad de coacción alguna, por considerar valorativa y ontológicamente justO' y necesario de su contenido, En este supuesto, que resulta un tanto ideal. la colisión de interiores no se presentaría y es más, llevado al extremo espcculati\'o, pudiera llegar a desaparecer los tribunales. Hemos hecho e~ta referencia porque creemos que en la vida normal de los Estados (es obvio que en el Estado de Derecho), los actos de la administración un análisis estadístico de aquéllos actos de la administración, que son "procesados", es decir, impugnados a través de los sistemas de recursos admi~ nistrativos y judiciales, en comparación con los actos que se cum~ plen voluntariamente y se ejecutan sin problemas, de aquí que considero que el Derecho administrativo, en su aspecto procesal o jurisprudencial, es una de las ramas de esta materia, pero de nm.guna manera la base y el fundamento del propio Derecho adIlÚnistrativo.

BIBLIOGRAFIA

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