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Estudio de Gobernanza Estado Actual del Marco de Adaptación al Cambio Climático a través de la Gestión de los Recursos Hídricos en Mesoamérica

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Estado Actual del Marco de Adaptación al Cambio Climático a través de la Gestión de los Recursos Hídricos en Mesoamérica Estudio de Gobernanza

Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN)

Versión – Julio 2013


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Capítulo II: Bases para la gobernanza del agua y la adaptación al cambio climático en las cuencas del proyecto

A. Bases para la Gobernanza del Agua y la Adaptación al Cambio Climático en Chiapas, México (Sitios seleccionados: Cuenca del Río Coatán y Cuenca del Río Cahoacán)

A.1. Elementos de la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH) A.1.1. Marco Legal A.1.1.1. Nivel Federal

La norma jurídica superior en materia de recursos hídricos es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917). Su artículo 27, establece que las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio "corresponden originariamente a la Nación" y adicionalmente señala el derecho del Estado "a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como de regular en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana." Asimismo, una reforma al artículo 4 publicada en febrero de 2012 incorporó un párrafo que consagra el derecho de toda persona "al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, saludable y asequible" y establece que el Estado debe garantizar ese derecho y la ley definir las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo de los recursos hídricos, con la participación de todos los niveles de gobiernos y la ciudadanía. La Ley Nacional de Aguas (LNA), publicada en 1992 y enmendada en 2004, tiene el propósito de reglamentar el artículo 27 de la Constitución en esta materia. La LAN incorpora avanzados principios derivados del ámbito internacional y adopta instrumentos novedosos para el manejo del agua con la incorporación del enfoque por cuencas en la gestión, la creación de diversos órganos consultivos que buscan la toma de decisiones más consensuadas, y la orientación de la política hídrica hacia Sistemas de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (SGIRH). Además, la Ley define al agua como un "bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental", reconoce que los servicios ambientales que brinda el agua deben de cuantificarse y pagarse, y concibe a la naturaleza como otro usuario del igual, de la misma manera que lo son la agricultura, la industria y el consumo humano. De acuerdo a la Ley, la administración y preservación de las aguas nacionales es competencia de la Comisión Nacional de Aguas (CONAGUA) y ésta ejerce su autoridad mediante 13


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regiones hidrológico administrativas, cada una cargo de un Organismo de Cuenca (de conformidad con al Art. 11 de la LAN). La Ley Federal de Derechos (LFD), promulgada anualmente, establece los derechos (contribuciones fiscales) que todas las personas físicas y morales deben pagar por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público de la Nación. El monto de los derechos a ser pagados por cada metro cúbico de agua se establece en dicha Ley, conforme a la zona de disponibilidad de agua en la que se encuentre situado el derecho. La división territorial contenida en la Ley establece 9 diferentes zonas de disponibilidad, siendo mayor el costo en aquellas zonas de menor disponibilidad. La Ley Federal de Derechos también establece el monto correspondiente al derecho por uso o aprovechamiento de cuerpos de agua receptores de descargas de aguas residuales, según el tipo de descarga. La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), emitida en 1988 y reformada en diversas ocasiones, también incluye disposiciones de gran relevancia para la gestión del recurso hídrico. En el marco de una amplia reforma a esta ley realizada en 1996, se establecieron en la LGEEPA dos capítulos relacionados con la protección del agua como recurso natural. El primero de estos capítulos contiene disposiciones relacionadas con el aprovechamiento sustentable del agua y los ecosistemas acuáticos (88 al 97) en tanto que el segundo establece las disposiciones para la prevención y control de la contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos (artículos 117 al 133). Por otra parte, la LGEEPA contiene una sección relativa al Ordenamiento Ecológico del Territorio (artículo 19 y siguientes mediante la cuál se requiere a los diversos niveles de gobierno el establecimiento de programas de ordenamiento ecológico según el ámbito territorial de su competencia: general, regional, local y marino. La Ley contempla además el establecimiento de convenios de coordinación entre diversas entidades federativas para la formulación de programas de ordenamiento ecológico para regiones que estén ubicadas en el territorio de dos o más de dichas entidades. (art. 20 BIS 2). Por otra parte, en la Ley General de Salud de 1984 y sus reformas, se establecen disposiciones relacionadas con las normas de saneamiento de agua, su tratamiento el control de su calidad para consumo humano. Otras normas de importancia a nivel nacional son la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, aprobada en el año 2003, que distribuye las competencias en materia forestal que corresponden al gobierno federal, los estados y los municipios, y es la base para el trabajo de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR); e igualmente la Ley General de Vida Silvestre del año 2000, que establece la base legal para el Sistema Nacional de Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre y el trabajo de la Comisión Nacional de Áreas Nacional Protegidas (CONANP).


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A.1.1.1. Nivel Estatal

La Ley de Aguas del Estado de Chiapas (LAECH) es la principal Ley en la materia. Fue aprobada en el año 2004, y reformada en los años 2010 y 2011, Conforme a su artículo 2, la LAECH tiene como objeto regular:

• Los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento. • La organización, funcionamiento y atribuciones del Instituto Estatal del

Agua (INESA). • La coordinación entre los tres niveles de gobierno relacionada con la

explotación, uso y aprovechamiento del agua. • La organización, funcionamiento y atribuciones de los organismos

operadores municipales e intermunicipales. • Con respecto a la prestación de servicios públicos de agua potable,

alcantarillado y saneamiento; la participación del sector social y privado; las relaciones entre autoridades, prestadores de servicios, contratistas y usuarios; la recuperación de los costos de inversión, operación, conservación y mantenimiento.

• El servicio al público de captación, suministro, desinfección, potabilización, distribución y transporte de agua.

• La explotación, uso y aprovechamiento de aguas de jurisdicción estatal. La nueva Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas, aprobada en el año 2009, establece la función de un Delegado Técnico Municipal del Agua en cada Municipio.

A.1.2. Marco Institucional A.1.2.1. Reseña Institucional

Como ya se ha indicado, la Comisión Nacional de Aguas (CONAGUA) es la encargada de “administrar y preservar las aguas nacionales, con la participación de la sociedad, para lograr el uso sustentable del recurso”, con base en la Ley de Aguas Nacionales (LAN). Desde la sede central en Ciudad de México la CONAGUA realiza las siguientes funciones:

• apoyar Organismos de Cuenca y Direcciones Locales en la realización de las acciones necesarias para lograr el uso sustentable del agua en cada región,

• establecer la política y estrategias hidráulicas nacionales, • integrar el presupuesto de la institución y vigilar su aplicación, • concertar con los organismos financieros nacionales e internacionales los

créditos que requiere el Sector Hidráulico, • establecer los programas para apoyar a los municipios en el suministro de

los servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades y comunidades rurales y para promover el uso eficiente del agua en el riego y la industria,

• establecer la política de recaudación y fiscalización en materia de derechos de agua y permisos de descargas,


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• coordinar las modificaciones que se requieran a la Ley de Aguas Nacionales y apoyar su aplicación en el país,

• elaborar las normas en materia hidráulica, • operar el servicio meteorológico nacional, • mantener la relación con el Congreso • vincularse con las dependencias federales para trabajar en forma conjunta

en acciones que beneficien al Sector Hidráulico. Los Organismos de Cuenca son las dependencias administrativas de la CONAGUA en las 13 regiones hidrográficas administrativas, que han sido definidas en función a criterios hidrológicos y a rasgos comunes, de manera que se mantengan los límites territoriales municipales y estatales. Los Organismos tienen entre sus funciones:

• la aplicación y cumplimiento de las políticas, procedimientos y otras herramientas establecidas por Director General de la Comisión;

• fungir como autoridades técnicas, operativas, administrativas y jurídicas especializadas en la región hidrológico-administrativa de su circunscripción; y

• ejercer la autoridad en lo concerniente a la gestión de los recursos hídricos y a la administración, gestión y custodia de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes en la región correspondiente.

En adición a estas instancias federales, la LAN contempla la conformación de Consejos de Cuenca, que son órganos colegiados de integración mixta que buscan facilitar la coordinación de las políticas y programas hidráulicos entre los tres niveles de gobierno existentes en México: federal, estatal y municipal y para propiciar la concertación de objetivos, metas, estrategias, políticas, programas, proyectos y acciones, entre la autoridad federal del agua y los usuarios del agua debidamente acreditados y grupos y organizaciones diversas de la sociedad (Art. 13). En principio, el territorio de influencia de un Consejo es una cuenca de primer orden, también denominada macrocuenca o un conjunto de pequeñas cuencas que se agrupan para definir y hacer viable su organización inicial y su posterior consolidación y desarrollo. Existen a su vez las denominadas “organizaciones auxiliares”: Comisiones de Cuenca (a nivel de las subcuencas), Comités de Cuenca (a nivel de las microcuencas) y Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (a nivel de los acuíferos). El Estado de Chiapas forma parte de la región hidrológica-administrativa Frontera Sur la cual abarca también a los estados de Oaxaca, Tabasco y Campeche. El Organismo de Cuenca correspondiente tiene sede en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez. En el Estado existen dos Consejos de Cuenca: el de la Costa de Chiapas y el Grijalva-Usumacinta. A nivel del Gobierno del Estado de Chiapas, la institución especializada en el tema de aguas es el Instituto Estatal del Agua (INESA), y su función es ser el "organismo globalizador y rector de las acciones programadas y proyectos del Estado en materia hídrica" Tanto la LAECH como su Decreto de Conformación del


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2008 le atribuyen un listado de numerosas funciones, incluyéndose lo relativo a la coordinación del sistema de agua potable, saneamiento y alcantarillado en los municipios del Estado (incluyendo la operación del sistema estatal de información en la materia, la definición de las fórmulas para fijar las tarifas, el establecimiento de los criterios para la prestación del servicio, y el apoyo técnico a los organismos municipales e intermunicipales para la planeación y gestiones de financiamiento de obras); el diseño de políticas, estrategias, programas y normas para el aprovechamiento del recurso hídrico; la promoción del uso eficiente del agua, de la educación e investigación en materia hídrica y del establecimiento de una cultura del agua en el estado; la elaboración del plan estatal del agua; y la elaboración, supervisión y mantenimiento de la normativa administrativa del agua en el estado. El INESA tiene además el mandato explícito de representar al ejecutivo estatal en las actividades de coordinación y concertación con cualquier órgano que tenga relación con asuntos de agua. Además, se ha conformado un Grupo Técnico de Calidad del Agua Por otra parte, la Secretaría Estatal de Infraestructura tiene con respecto al tema de los recursos hídricos la facultad exclusiva a nivel estatal de ejecutar obra pública en materia hídrica, sea para agua potable, alcantarillado y saneamiento o para otros usos del agua. Por mandato constitucional, los Municipios tienen a su cargo los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. Durante las últimas dos décadas se ha venido impulsando la tendencia de reforma institucional y legal orientada a crear Organismos Operadores Municipales, que brinden y realicen los servicios de agua potable y alcantarillado que tienen a su cargo los Municipios, incluyendo el saneamiento y la construcción y operación de la infraestructura hidráulica correspondiente. Dichos Organismos Operadores son organismos públicos descentralizados de la administración municipal con personería jurídica y patrimonio propios, creados mediante resolución de los Ayuntamientos. La LAECH establece además la posibilidad de conformación de Organismos Operadores Intermunicipales que tengan a su cargo el territorio de más de un Municipio, previo acuerdo entre los Ayuntamientos correspondientes. Tanto los Organismos Operadores Municipales como los Intermunicipales de los Municipios del Estado de Chiapas deberán reconocer, mediante convenio celebrado previamente entre los Ayuntamientos correspondientes y el INESA, el carácter de dicho Instituto como la entidad normativa en la materia, y por lo tanto adherirse a sus asesorías técnicas, financieras, administrativas y operativas. Los Organismos Operadores cuentan para su administración con una Junta de Gobierno, presidida por el Presidente Municipal, y que integra dentro de sus miembros a un representante del INESA y uno de la CONAGUA. Además cuentan con un Consejo Consultivo conformado por representantes de las principales organizaciones representativas de los sectores social y privado de los usuarios de los servicios de agua potable y saneamiento del Municipio. Según un estudio realizado por la CEPAL, entre el 2004 y el 2012 se conformaron Organismos Operadores en 33 de los 118 Municipios de Chiapas, careciendo de esta instancia 85 Municipios, al menos 5 de los cuáles tienen una población superior a los 50,000 habitantes. (Aguilar, 2012).


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Existe además en un Grupo Técnico de Calidad del Agua en el Estado, conformado por la CONAGUA, el INESA y la Dirección de Protección contra Riesgos Sanitarios (DIPRIS) de la Secretaría Estatal de Salud. Dicho Grupo Técnico fue conformado en 2008 y una de sus iniciativas fue promover la creación de la figura del Delegado Técnico Municipal del Agua en todos los Municipios del Estado. El Delegado Técnico Municipal, una figura contemplada en la nueva Ley Orgánica Municipal del Estado de 2009, tiene la función de "vigilar, promover e informar la calidad del agua en los sistemas de abastecimiento de cada una de las comunidades pertenecientes al Municipio, mediante la desinfección a través de la cloración."

A.1.2.2. Funciones Clave de la Gestión Hídrica Para comprender cuan claramente se encuentran delimitadas las competencias institucionales asociadas a algunas funciones claves de la gestión de los recursos hídricos, el Proyecto UICN-BMU consultó en octubre de 2012 a una serie de representantes de entidades locales, estatales y nacionales.1 Como base para esta consulta se utilizó el modelo de "Funciones para la gestión de recursos hídricos a escala de la cuenca fluvial" desarrollado por la Red Internacional para el Desarrollo de Capacidades para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (Cap-Net) impulsada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Además, se adicionó al modelo una función adicional de especial relevancia con los intereses del Proyecto UICN-BMU relacionada con la protección de los ecosistemas y la valoración de los servicios ecosistémicos. El Cuadro 1 presenta la asignación de funciones clave de la gestión integral de recursos hídricos según la información recopilada en el proceso de consulta, complementada mediante investigación documental y entrevistas de seguimiento.

Cuadro A1. Instituciones vinculadas a las funciones clave de la gestión hídrica en México

Función Instituciones vinculadas

Asignación del agua. Asignar agua a los usuarios y los usos mientras se mantienen los niveles necesarios para las necesidades humanas básicas y del medioambiente.

La CONAGUA (a través de los Organismos de Cuenca o de manera directa cuando así le competa) es la instancia encargada del otorgamiento, en nombre del ejecutivo federal, de las concesiones y asignaciones para la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales. Esto aplica tanto para la extracción de aguas nacionales como para la liberación de aguas residuales.

Control de la contaminación del recurso hídrico.

Establecer y vigilar el cumplimiento de criterios de calidad del agua para los cuerpos de agua receptores (control de los cuerpos de agua) o la fijación de un límite al volumen y/o la fuerza

La expedición de las normas oficiales para la prevención de la contaminación de las aguas nacionales es potestad de la SEMARNAT, conforme a la LGEEPA (art. 119). El control de la descarga de aguas residuales a los sistemas de drenaje y alcantarillado y la vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales es responsabilidad de los gobiernos estatales y municipales ya sea en forma directa o a través de sus organismos públicos que administren el

1 La actividad de consulta se realizó el 19 de octubre de 2012 en Tuxtla Gutiérrez bajo el formato de Sesión de Grupo Focal con la participación de 24 organizaciones de la sociedad civil e instituciones de los diversos niveles de gobierno, y la memoria de la actividad puede solicitarse a la UICN a la siguiente dirección:


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de las descargas que ingresan al medio ambiente (control del efluente/emisión).

agua (INESA y Organismos Operadores). (LGEEPA art. 119 BIS). En cada Municipio, el Delegado Técnico Municipal del Agua tiene la responsabilidad de vigilar la calidad del agua, su desinfección, y el óptimo funcionamiento de los sistemas de abastecimiento de agua. La CONAGUA está a cargo de formular y realizar estudios para evaluar la calidad de los cuerpos de agua nacionales, y formular programas integrales de protección de los recursos hídricos en cuencas hidrológicas y acuíferos. Además tiene a su cargo establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones de descarga de aguas residuales en zonas de jurisdicción federal, aguas y bienes nacionales, y cualquier terreno que pueda contaminar los acuíferos. En lo concerniente a los sistemas de agua para consumo humano, la normativa establece la responsabilidad de coordinación con la Secretaría de Salud (SSA).

Gestión de Sistemas de Monitoreo y Control.

Implementar sistemas efectivos de monitoreo que brinden datos fundamentales para la gestión y que permitan identificar y responder al incumplimiento de las leyes, regulaciones y permisos.

A nivel federal, la CONAGUA tiene la responsabilidad de realizar "el monitoreo sistemático y permanente de la calidad del agua, y mantener actualizado el Sistema de Información de la Calidad del Agua a nivel nacional, coordinado con el Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos y conservación del Agua en términos de esta Ley". CONAGUA mantiene un "Registro Público de Derechos de Agua" (REPDA), y un Inventario Nacional de Plantas Municipales de Potabilización y Tratamiento de Aguas Residuales en Operación". En el Estado de Chiapas, el Grupo Técnico de Calidad del Agua, conformado por CONAGUA, INESA y la DIPRIS, desarrolla estrategias para fortalecer las capacidades de los Municipios para asegurar la calidad de sus servicios de agua, en especial aquellos para consumo humano. El Delegado Técnico Municipal del Agua tiene responsabilidad de vigilancia e información respecto a la calidad del agua en todas las comunidades del Municipio a su cargo.

Planeación de la Cuenca para los Recursos Hídricos.

Elaborar y actualizar el Plan Estratégico para la gestión integrada de los recursos hídricos y del territorio en la cuenca.

La CONAGUA tiene a su cargo la realización de la Programación Hídrica Nacional, y de Programas Hídricos a nivel de los 13 Organismos de Cuenca. Los Consejos de Cuenca son la instancia de coordinación entre los diversos niveles de gobierno y de concertación con los representantes de los múltiples usuarios del agua para los programas y planes hídricos.

Gestión de la Participación de los Grupos de Interés .

Promover la participación de los actores sociales y grupos de interés como la base para la toma de decisiones y que tome en cuenta (tomando en cuenta) el mayor bienestar para los intereses de la sociedad y el ambiente en el desarrollo y uso de los recursos hídricos. Se consideran grupos de interés a quienes viven en la cuenca y/o están directamente afectados por las decisiones sobre la gestión de los recursos hídricos ya sea como titulares de permisos para

A nivel nacional, la CONAGUA atiende el tema de participación social a través de su Coordinación General de Atención a Emergencias y Consejos de Cuenca. Los Consejos de Cuenca son la instancia de concertación social a nivel de cada macrocuenca, y los organismos auxiliares, Comisiones, Comités y Comités Técnicos de Aguas Subterráneas cumplen dicha función para las subcuencas, microcuencas y acuíferos, respectivamente. Existe además, un Consejo Consultivo del Agua, constituido en el año 2000 con carácter de Asociación Civil ciudadana, independiente y sin fines de lucro. Está conformado por personas e instituciones de los sectores académico, social y económico y reconocidas por sus actividades relacionadas con la problemática del agua.


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asignación o como consumidores de agua y participantes en el desarrollo económico y social de la cuenca.

Gestión de la Información. Consiste en brindar la información necesaria para la toma de decisiones informadas y transparentes para el desarrollo y la gestión sostenibles del recurso hídrico.

La CONAGUA tiene a su cargo la implementación del Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos y conservación del agua (SINA), según lo estipulado en la LNA. Dicha implementación se lleva a cabo con la participación de los Organismos de Cuenca, en coordinación con los gobiernos de los estados y del Distrito Federal y con los Consejos de Cuenca. En este sentido, ha venido publicando un Atlas del Agua y un compendio de Estadísticas del Agua anualmente.

Gestión de los Recursos Financieros y Económicos.

Aplicar los instrumentos financieros y económicos para permitir la recuperación de los costos de la gestión del agua y promover el acceso sostenible y equitativo a los beneficios sociales del uso de los recursos hídricos.

La CONAGUA tiene a su cargo la recaudación de los montos correspondientes a los derechos por explotación, uso o aprovechamiento de agua mediante la concesión o asignación de aguas nacionales., así como por descarga de aguas residuales a cuerpos de agua. Las tarifas por los servicios de agua potable y saneamiento en cada Municipio son fijadas de diferente manera, según lo establezca la legislación de cada Entidad Federativa. En Chiapas las tarifas deben de ser fijadas por cada prestador del servicio mediante la aplicación de las fórmulas que establece el INESA. La CONAFOR, a través del programa nacional ProArbol, administra el Pago por los Servicios Ambientales del Bosque a propietarios de terrenos que acepten mantener la cobertura forestal o mantener los ecosistemas. El programa incluye los servicios ambientales hidrológicos (como la recarga de acuíferos y manantiales y la prevención de la erosión del suelo), y para este fin son canalizados recursos provenientes de las tarifas por derechos de uso de agua.

Protección, Preservación y Gestión Sostenible de los

Ecosistemas. Incorporar los principios del enfoque ecosistémico en la planificación y gestión de los recursos hídricos, de manera que los bienes y servicios ecosistémicos sean tomados en cuenta, protegidos y aprovechados de manera sostenible.

La protección de los ecosistemas y la valoración de sus servicios ecosistémicos son ámbitos que competen a múltiples instancias en los diferentes niveles de gobierno. A nivel federal, la CONAGUA tiene la responsabilidad de la programación y planificación hídrica desde un enfoque de cuenca; CONAFOR administra los programas de Pago por los Servicios Ambientales del Bosque; la CONANP tiene a su cargo la administración de las Áreas Silvestres Protegidas. Por su parte, la SEMARNAT tiene a su cargo la formulación, aplicación y evaluación de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio, y tiene a su cargo la expedición de las normas oficiales mexicanas para prevenir y controlar la contaminación de las aguas nacionales. El Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) tiene a su cargo la promoción, coordinación y desarrollo de la investigación científica relacionada con la conservación y el aprovechamiento de la vida silvestre, de especies y ecosistemas prioritarios, así como para la prevención de políticas para la prevención de la contaminación. El INECC tiene entre sus funciones apoyar en el desarrollo de instrumentos económicos fiscales para la gestión de los recursos naturales y la creación de metodologías para evaluar económicamente el capital natural. La Comisión Nacional de Biodiversidad (CONABIO) es una comisión intersectorial a nivel federal encargada de promover el conocimiento de la diversidad biológica así como su conservación y uso sustentable para beneficio de la sociedad; tiene a su cargo instrumentar y operar el Sistema Nacional de Información sobre la Biodiversidad, y en este marco coordina el desarrollo de un Inventario de Manglares, y un sistema de


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monitoreo de ecosistemas mediante sistemas de percepción remota. A nivel del estado de Chiapas funciona desde el 2007 un Grupo Estatal de Servicios Ecosistémicos (GESE-CH), conformado por instancias del gobierno federal (CONANP, CONAFOR, CONABIO) y estatal (SEMAHN), y por organizaciones nacionales y locales (AMBIO, Biocores, CEMDA, Ecosur, Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, Fondo de Conservación el Triunfo, Na Bolom, Pronatura Sur y Reforestemos México, A.C.) y por organizaciones internacionales (CI, UICN, TNC, y el Corredor Biológico Mesoamericano). Este grupo elaboró en 2009 una propuesta de un Programa Estatal para la Compensación de Servicios Ecosistémicos (PECSE).

A.1.3. Marco de Políticas

Los principios de la Política Hídrica Nacional de México ha sido plasmados en el Artículo 14 Bis. 5 de la LAN, estableciendo que la base para dicha política es la gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrológica. El listado completo de principios de la política hídrica nacional se presenta en el Cuadro 2. Si bien la LAN incorpora el concepto de gestión por cuencas, su aplicación plena se ve aún limitada. Un desafío importante lo constituye la falta de consolidación, participación, y articulación efectiva entre las diversas instancias de gestión y coordinación hídrica. En este sentido, se percibe que los Consejos de Cuenca y sus órganos auxiliares aún alcanzan su objetivo de servir como mecanismos para la coordinación y concertación amplia de acciones a nivel interinstitucional y social que promuevan la gestión integral y sostenible de las cuencas.


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Cuadro A2. Principios de la Política Hídrica Nacional consignados en la LNA

I. El agua es un bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental, cuya preservación en cantidad y calidad y sustentabilidad es tarea fundamental del Estado y la Sociedad, así como prioridad y asunto de seguridad nacional;

II. La gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrológica es la base de la política hídrica nacional;

III. La gestión de los recursos hídricos se llevará a cabo en forma descentralizada e integrada privilegiando la acción directa y las decisiones por parte de los actores locales y por cuenca hidrológica;

IV. Los estados, Distrito Federal, municipios, consejos de cuenca, organizaciones de usuarios y de la sociedad, organismos de cuenca y "la Comisión", son elementos básicos en la descentralización de la gestión de los recursos hídricos;

V. La atención de las necesidades de agua provenientes de la sociedad para su bienestar, de la economía para su desarrollo y del ambiente para su equilibrio y conservación; particularmente, la atención especial de dichas necesidades para la población marginada y menos favorecida económicamente;

VI. Los usos del agua en las cuencas hidrológicas, incluyendo los acuíferos y los trasvases entre cuencas, deben ser regulados por el Estado;

VII. El Ejecutivo Federal se asegurará que las concesiones y asignaciones de agua estén fundamentadas en la disponibilidad efectiva del recurso en las regiones hidrológicas y cuencas hidrológicas que correspondan, e instrumentará mecanismos para mantener o reestablecer el equilibrio hidrológico en las cuencas hidrológicas del país y el de los ecosistemas vitales para el agua;

VIII. El Ejecutivo Federal fomentará la solidaridad en materia de agua entre los estados, Distrito Federal, municipios, entre usuarios y entre organizaciones de la sociedad, en las distintas porciones de las cuencas, subcuencas y microcuencas, con el concurso de consejos y organismos de cuenca;

IX. La conservación, preservación, protección y restauración del agua en cantidad y calidad es asunto de seguridad nacional, por tanto, debe evitarse el aprovechamiento no sustentable y los efectos ecológicos adversos;

X. La gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrológica, se sustenta en el uso múltiple y sustentable de las aguas y la interrelación que existe entre los recursos hídricos con el aire, el suelo, flora, fauna, otros recursos naturales, la biodiversidad y los ecosistemas que son vitales para el agua;

XI. El agua proporciona servicios ambientales que deben reconocerse, cuantificarse y pagarse, en términos de Ley;

XII. El aprovechamiento del agua debe realizarse con eficiencia y debe promoverse su reúso y recirculación;

XIII. El Ejecutivo Federal promoverá que los estados, el Distrito Federal y los municipios a través de sus órganos competentes y arreglos institucionales que éstos determinen, se hagan responsables de la gestión de las aguas nacionales en cantidad y calidad que tengan asignadas, concesionadas o bajo su administración y custodia y de la prestación de los servicios hidráulicos; el Ejecutivo Federal brindará facilidades y apoyo para la creación o mejoramiento de órganos estatales competentes que posibiliten la instrumentación de lo dispuesto en la presente fracción;

XIV. En particular, el Ejecutivo Federal establecerá las medidas necesarias para mantener una adecuada calidad del agua para consumo humano y con ello incidir en la salud pública; para el mejor cumplimiento esta política, se coordinará y solicitará los apoyos necesarios a los estados, Distrito Federal y municipios;

XV. La gestión del agua debe generar recursos económicos y financieros necesarios para realizar sus tareas inherentes, bajo el principio de que "el agua paga el agua", conforme a las Leyes en la materia;

XVI. Los usuarios del agua deben pagar por su explotación, uso o aprovechamiento bajo el principio de "usuario-pagador" de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Derechos;

XVII. Las personas físicas o morales que contaminen los recursos hídricos son responsables de restaurar su calidad, y se aplicará el principio de que "quien contamina, paga", conforme a las Leyes en la materia;

XVIII. Las personas físicas o morales que hagan un uso eficiente y limpio del agua se harán acreedores a incentivos económicos, incluyendo los de carácter fiscal, que establezcan las Leyes en la materia;

XIX. El derecho de la sociedad y sus instituciones, en los tres órdenes de gobierno, a la información oportuna, plena y fidedigna acerca de la ocurrencia, disponibilidad y necesidades de agua, superficial y subterránea, en cantidad y calidad, en el espacio geográfico y en el tiempo, así como a la relacionada con fenómenos del ciclo hidrológico, los inventarios de usos y usuarios, cuerpos de agua, infraestructura hidráulica y equipamiento diverso necesario para realizar dicha gestión;

XX. La participación informada y responsable de la sociedad, es la base para la mejor gestión de los recursos hídricos y particularmente para su conservación; por tanto, es esencial la educación ambiental, especialmente en materia de agua;

XXI. La cultura del agua construida a partir de los anteriores principios de política hídrica, así como con las tesis derivadas de los procesos de desarrollo social y económico, y

XXII. El uso doméstico y el uso público urbano tendrán preferencia en relación con cualesquier otro uso


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Por otra parte, el marco de políticas planteado en la LAN no ha han logrado generar el efecto suficiente para superar los grandes desafíos relacionados con la sobreexplotación y contaminación de cuerpos de agua, la pobre calidad de los servicios de agua potable y la vulnerabilidad de los asentamientos humanos a las inundaciones. Atendiendo a la magnitud de estos desafíos, la CONAGUA impulsó, mediante un proceso de consulta con diversos actores de los tres niveles de gobierno, organizaciones de los sectores social, académico, industrial y ambiental, y representantes de los usuarios del agua, la elaboración de la Agenda del Agua 2030, publicada en el año 2011, Dicho documento tienen como finalidad postular una estrategia de largo plazo con el fin de hacer frente a los actuales desafíos de la sostenibilidad del recurso hídrico y lograr "hacer realidad en un lapso de 20 años un país con ríos limpios, cuencas y acuíferos en equilibrio, cobertura universal de agua potable y alcantarillado y asentamientos seguros frente a inundaciones catastróficas”. (CONAGUA, 2011). Con respecto a estos cuatro desafíos específicos, propone una serie de iniciativas concretas. El listado de iniciativas propuestas para atender los desafíos se presenta en la Figura 1.

Figura A1 Componentes básicos de la Agenda del Agua 2030 y plazo proyectado de ejecución (CONAGUA, 2011).

Finalmente, es importante mencionar que en el ámbito de la macrocuenca de la Costa de Chiapas, el correspondiente Consejo de Cuenca ha estado apoyando desde su conformación una estrategia impulsada por la Comisión Nacional del Agua, para iniciar la restauración de las cuencas hidrológicas de la región Costa de Chiapas con la intervención directa de las autoridades municipales, estatales y federales y la participación activa de los usuarios y de la sociedad organizada, asumiendo un proceso de planeación y atención de los problemas hídricos tomando como unidad de gestión a las microcuencas (Consejos de Cuenca, 2009). En el contexto un proceso de


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fortalecimiento de las Consejos de Cuenca que han venido impulsando la CONAGUA y los actores de la sociedad civil, el Consejo de Cuencas de la Costa de Chiapas, al igual que otros 8 Consejos, completaron procesos de reestructuración durante el año 2012. Este proceso de reestructuración incluyó la elección de Bruno Giesemann, un ciudadano de la zona, vinculado al tema de la investigación y la gestión de cuencas, como Presidente del Consejo de Cuenca. Anteriormente, este cargo lo ocupaba el Director General de la CONAGUA.

A.2. Elementos de la Gestión y Prevención del Riesgo de Desastres A.2.1. Marco Legal A.2.1.1. Nivel Federal

La principal norma jurídica federal relacionada con la temática de gestión y prevención del riesgo de desastres es la nueva Ley General de Protección Civil (LGPC), que fue aprobada en junio de 2012 y reforma la anterior Ley en el tema. Entre las principales disposiciones incorporadas en la reforma de esta Ley está el establecimiento de requisitos de estudios de riesgo para nuevas obras constructivas y establece fuertes penas para los funcionarios públicos de cualquier nivel que omitan dichos requisitos. La nueva norma además establece un Fondo Nacional de Protección Civil y permite que los fondos en la materia sean canalizados hacia situaciones de desastre concebidas de manera más amplia, incluyendo aquellas asociadas al cambio climático, como heladas, sequías y lluvias atípicas. Por otra parte, la Ley requiere la realización y mantenimiento de los atlas de riesgo a nivel nacional, estatal y municipal, como marco de referencia para la elaboración de políticas y programas en todas las etapas de la Gestión Integral del Riesgo. Por otra parte, la nueva Ley General de Cambio Climático, aprobada también en Junio de 2012, define entre los objetivos de la política nacional de adaptación ante el cambio climático: "establecer mecanismos de atención inmediata y expedita en zonas impactadas por los efectos del cambio climático como parte de los planes y acciones de protección civil" (art. 27.V). Además, en su artículo transitorio tercero se requiere a los tres niveles de gobierno establecer un Programa para que se integren y publiquen en los atlas de riesgo en al ámbito nacional, estatal y local, los riesgos de los asentamientos humanos más vulnerables al cambio climático. En el apartados A.3 se presentan mayores detalles sobre las disposiciones de Ley General de Cambio Climático.


En marzo de 2011 fue publicada una nueva Ley de Protección Civil para el Manejo Integral de Riesgos de Desastres en el Estado de Chiapas. La nueva ley fortalece las competencias del Instituto de Protección Civil para el Manejo Integral de Riesgos de Desastres del Estado de Chiapas (IPCMIRD), en particular a nivel preventivo, incluyendo su capacidad para realizar inspecciones e imponer sanciones, y


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reestructura el Consejo Estatal de Protección Civil para fortalecer la coordinación entre las dependencias estatales y entre los tres niveles de gobierno.

A.2.2. Marco Institucional

Con respecto a las iniciativas de protección civil a nivel federal, esta materia es competencia del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), adscrito a la Secretaría de Gobernación (SEGOB). El SINAPROC es "una figura de coordinación multiinstitucional, en la cual la concurrencia de los tres órdenes de gobierno y la participación de la sociedad civil y las comunidades, organiza las facultades y funciones gubernamentales en materia de protección civil con el fin de proteger la vida, el ambiente y el patrimonio de la sociedad" (SINAPROC, 2008). En el ámbito técnico, el SINAPROC recibe apoyo del Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) el cual es un órgano administrativo desconcentrado, subordinado a la SEGOB, localizado en las instalaciones de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y con personal académico y técnico especializado proporcionado por dicha institución. La organización del SINAPROC está basada en un Consejo Nacional de Protección Civil, que está integrado por el Presidente de la República, los representantes de las diversas entidades de las Administración Federal, el CENAPRED, los grupos voluntarios, y los sistemas de protección civil de los niveles estatal y municipal. La Coordinación General de la SINAPROC recae en la Secretaría de Gobernación, que para este efecto cuenta con una Coordinación General de Protección Civil, la Dirección General de Protección Civil, y la Dirección General del Fondo de Desastres Naturales, así como el CENAPRED. Además, el SINAPROC cuenta con un Comité Nacional de Emergencias, conformado por los titulares de las entidades de la Administración Pública Federal y un representante de las entidades federativas y presidido por el Presidente de la República o el Secretario de Gobernación. El Comité puede ser convocado extraordinariamente a sesionar cuando se presenten situaciones extremas de emergencia o desastre, o exista probabilidad alta de ello. El SINAPROC cuenta además con un Centro Nacional de Operaciones y un Centro Nacional de Comunicaciones. Además, el SINAPROC opera tres instrumentos financieros: el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), el Fideicomiso Preventivo (FIPREDEN), y el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN). La coordinación del SINAPROC con las diversas entidades de la administración pública se rige conforme a sus tres subprogramas: de prevención, de auxilio y de recuperación. Las corresponsabilidades de las diversas entidades de la administración


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pública bajo cada uno de estos subprogramas se detallan en el Manual de Organización y Operación de la SINAPROC2. Las disposiciones de la reforma de la LGPC contemplan además la creación de una Escuela Nacional de Protección y de un Fondo Estatal de Protección Civil para cada entidad federativa. A nivel del Estado de Chiapas, el Instituto de Protección Civil para el Manejo Integral de Riesgos de Desastres del Estado de Chiapas (IPCMIRD) tiene a su cargo ejecutar las acciones de identificación y reducción de riesgos, así como la atención de emergencias y recuperación, conforme a la normativa aplicable. Existe además un Consejo Estatal de Protección Civil, que forma parte del Consejo Nacional de Protección Civil. El Consejo Estatal es presidido por el Gobernador del Estado o su designado, y lo integran como Secretario Ejecutivo el Secretario General de Gobierno del Estado y como Secretario Técnico el Director General del IPCMIRD. Además está conformado por los titulares de las dependencias y organismos descentralizados del Estado, representantes de las dependencias federales en el Estado, del Congreso del Estado, los Presidentes Municipales de los Municipios del Estado y consejeros en representación de diversas organizaciones y entes académicos, industriales, empresariales, gremiales y de organizaciones voluntarias. A nivel de la sociedad civil, este tema se vio fortalecido por la creación de un Centro de Investigación en Gestión de Riesgos y Cambio Climático en la Universidad de las Ciencias y las Artes de Chiapas UNICACH. Asimismo, el Programa de Manejo de Riesgos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PMR-PNUD) ha brindado asesoría y capacitación a los gobiernos estatales y municipales en la construcción de políticas públicas para la reducción del riesgo de desastres.


La política nacional vigente en materia de prevención y gestión del riesgo de desastres se encuentra plasmada en el Programa Nacional de Protección Civil (PNPC) 2008-2012. El Programa se ve orientado por el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 que establece en su marco conceptual a la protección civil como "un proceso fundamental que deberá generar estrategias continuas, participativas e incluyentes, el cual, al tiempo que rija el manejo de los riesgos, los desastres y las crisis inherentes, contribuya también a reducir la pobreza extrema, la marginación y las brechas sociales, a mejorar la calidad de salud, educación y vivienda, así como a garantizar la sustentabilidad ambiental." El PNPC 2008-2012 busca por lo tanto "crear un nuevo concepto de la protección civil en el país, mediante la introducción de un enfoque integral. Un enfoque que reconoce en los riesgos no sólo un producto de las manifestaciones de la naturaleza, sino

2 El Manual de Organización y Operación de la SINAPROC puede consultarse en la siguiente dirección: http://www.proteccioncivil.gob.mx/work/models/ProteccionCivil/Resource/6/1/images/moosnpc.pdf


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también un fenómeno expuesto a factores institucionales, culturales, sociales, económicos y políticos, que en conjunto crean condiciones de vulnerabilidad en la población desde la propia gestación de los riesgos. Un enfoque que, además, integra a su universo de riesgos los de tipo antropogénico." En el los Cuadros 3a y 3b se presentan los objetivos generales, objetivos específicos y metas del Programa, así como los ejes de modernización del SINAPROC ahí planteados.

Cuadro A3a Ejes de Modernización del SINAPROC planteados en el Plan Nacional de Protección Civil 2008-20012

Cuadro A3b Objetivos y Metas del Plan Nacional de Protección Civil 2008-2012

Ejes de la Modernización del Sistema Nacional de Protección Civil 1. Fortalecer y redimensionar el actual Sistema Nacional de Protección Civil con la incorporación de cinco nuevos componentes:

A. Un enfoque integral de manejo de riesgos, desastres y crisis correlativas B. Una estructuración del Sistema basada en la previsión, prevención y mitigación de riesgos C. Una organización del Sistema dirigida a garantizar la continuidad de operaciones, de gobierno y del desarrollo nacional ante los desastres D. Un enfoque que asocie los riesgos y la seguridad nacional E. Perfeccionamiento y actualización constante del marco normativo

2. Garantizar el establecimiento de la protección civil y el manejo integral de riesgos como áreas fundamentales de la planeación y programación del desarrollo del país. 3. Establecer como principio que la pobreza en las comunidades en riesgo es un factor que potencializa su vulnerabilidad y complica su recuperación ante los desastres. 4. Diseñar esquemas territoriales de política pública para aquellas comunidades que presentan simultáneamente alto riesgo, alto índice de pobreza, y deterioro ambiental. 5. Establecer los esquemas de coordinación interinstitucional para la operación del enfoque del manejo integral de riesgos; para los casos de convergencia de prioridades en las materias de pobreza, ambiente y protección civil; para la continuidad de operaciones, de gobierno y del desarrollo nacional; y para la asociación estratégica de los riesgos con la seguridad nacional.

Objetivo General Aportar al desarrollo humano sustentable y contribuir al aumento perdurable de la seguridad de la sociedad, bajo una perspectiva de equidad y respeto pleno a los Derechos Humanos, mediante acciones y políticas de protección civil que fomenten la cultura de la autoprotección como una forma de vida, potenciando las capacidades de los individuos y sus comunidades para disminuir los riesgos y resistir el impacto de los desastres a través de la comprensión de los fenómenos naturales y antropogénicos y la reducción de la vulnerabilidad, de tal forma que cada acción represente un cambio sustantivo en la previsión, prevención, atención y reconstrucción.

Objetivos Específicos Metas O.E. 1. Transferencia Del Conocimiento: Promover la transferencia y adopción del conocimiento a efecto de socializar y fortalecer la cultura de la protección civil, la prevención de los desastres y la respuesta eficaz ante éstos.

Meta 1. Contar con un sistema nacional homologado y con certificación en materia de capacitación de protección civil. Meta 2. Incrementar la capacidad del Sistema Nacional de Protección Civil para la consolidación de la cultura de la prevención y autoprotección.

O.E. 2. Investigación, Ciencia y Tecnología: Estimular el desarrollo tecnológico y la investigación sobre fenómenos perturbadores para conocer sus causas y reducir sus efectos a través de acciones de prevención, mitigación y atención de desastres.

Meta 3. Alcanzar un avance significativo en el uso de la ciencia y tecnología aplicadas al estudio sobre el origen y efectos de los fenómenos perturbadores para prevenir y mitigar el riesgo de desastres. Meta 4. Contar con una amplia infraestructura tecnológica y modernos sistemas digitales de información estandarizada que sirvan como instrumentos de apoyo para una eficaz gestión de procesos y de toma de decisiones.

O.E. 3: Desarrollo Legislativo y Fortalecimiento Financiero Impulsar la actualización de las políticas de

Meta 5. Consolidar el cambio en la legislación para fortalecer el marco de regulación y soporte normativo de los sistemas de protección civil.


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A.3. Adaptación al Cambio Climático A.3.1. Marco Legal A.2.1.2. Nivel Federal

Como se mencionó brevemente en el apartado anterior, la Ley General de Cambio Climático (LGCC) fue aprobada en junio de 2012. Esta Ley ha sido considerada como pionera a nivel mundial entre los países en vías de desarrollo. La LGCC establece metas aspiracionales para la reducción a nivel nacional de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), un 30% respecto a la línea base de 2000 para 2020 y un 50% para 2050, sujeto a la disponibilidad de recursos financieros y tecnológicos; también se plantea alcanzar un 35% de generación de electricidad a partir de fuentes renovables para 2025, la reducción de subsidios a los combustibles fósiles, y el establecimiento de metas para los estados para la reducción de las tendencias de deforestación. La Ley establece además la creación de un Inventario Nacional y un Registro Nacional de Emisiones de GEI, un Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático, y un Fondo Nacional de Cambio Climático cuyos recursos estarían destinados principalmente a la adaptación, así como el Desarrollo de Programas Especiales Nacionales de Adaptación y Mitigación.


La entidad cuenta con la Ley para la Adaptación y Mitigación ante el Cambio Climático del Estado de Chiapas (LAMCC), publicada en diciembre de 2010. Dicha Ley establece la instalación de la Comisión de Coordinación Intersecretarial de Cambio Climático del Estado de Chiapas (CCICCCH), como una instancia permanente y con las facultades necesarias para desarrollar la política de adaptación y mitigación ante el cambio climático en el Estado.

A.3.2. Marco Institucional

La nueva Ley General de Cambio Climático (LGCC) crea o reestructura 4 instancias institucionales relacionadas con la temática de cambio climático. En primera instancia, se crea el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC),

gobierno, su normatividad, y el manejo de fondos públicos, así como esquemas de transferencia de riesgos que fortalezcan las acciones del Sistema Nacional de Protección Civil.

Meta 6. Incrementar la corresponsabilidad multisectorial en la creación y mejora de instrumentos financieros y esquemas de gestión para las etapas de prevención, respuesta, continuidad y recuperación.

O.E. 4: Sinergia y Fortalecimiento del Sistema Impulsar la vinculación eficaz de los integrantes del Sistema Nacional de Protección Civil, así como el fortalecimiento de las áreas de coordinación y operación del mismo, que garantice una intervención efectiva en todas las etapas del manejo integral de riesgos.

Meta 7. Reestructurar y modernizar la protección civil en un esquema transversal del manejo integral de riesgos. Meta 8. Mejorar los mecanismos de comunicación y vinculación intersectorial. Meta 9. Fortalecer la participación de México en el concierto internacional en materia de protección civil y Prevención de desastres.


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brindándole al anterior Instituto Nacional de Ecología mayores atribuciones en esta materia, incluyendo: la coordinación de la investigación científica; la provisión de apoyo técnico y difusión de metodologías y tecnologías; el apoyo a la preparación de recursos humanos calificados; el análisis de prospectiva sectorial; la evaluación de objetivos de adaptación y mitigación; y la emisión de recomendaciones sobre políticas y acciones de mitigación y adaptación (Art. 13). Como principal instancia de coordinación entre las dependencias de la Administración Pública Federal, la LGCC establece una nueva Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), abrogando la instancia del mismo nombre que había sido creada por decreto en 2005. La nueva CCIC es presidida por el Presidente de la República, quien podrá delegar esta función en el titular de la SEGOB o de la SEMARNAT. Está conformada además por los titulares de 13 Secretarías de Estado (SEMARNAT, SAGARPA, SEGOB, Salud, Comunicaciones y Transportes, Economía, Turismo, Desarrollo Social, Marina, Energía, Educación Pública, Hacienda y Crédito Público y Relaciones Exteriores). La Ley establece además que la CICC contará con al menos los siguientes grupos de trabajo: grupo de trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático; grupo de trabajo de políticas de adaptación; grupo de trabajo sobre reducción de emisiones por deforestación y degradación (REDD+); grupo de trabajo de mitigación; grupo de trabajo de negociaciones internacionales en materia de cambio climático; y Comité Mexicano para proyectos de reducción de emisiones y de captura de gases de efecto invernadero. La LGCC establece además la creación de un Consejo de Cambio Climático, como órgano permanente de la CCIC, cuyas funciones incluirán brindar asesoría, dar seguimiento a las políticas, acciones y metas previstas en la LGCC y promover la participación social. Adicionalmente, la LGCC establece el Sistema Nacional de Cambio Climático, como "mecanismo permanente de concurrencia, comunicación, colaboración, coordinación y concertación sobre la política nacional de cambio climático." Según establece la LGCC, esta instancia, que aún no ha sido instalada, estará integrada por la CICC, el Consejo de Cambio Climático, el INECC, los gobiernos de las entidades federativas, y representantes de las asociaciones nacionales, de las autoridades municipales y del Congreso de la Unión. A nivel del Estado de Chiapas, como se mencionó anteriormente, la LAMCC establece la creación de una la Comisión de Coordinación Intersecretarial de Cambio Climático del Estado de Chiapas (CCICCCH). La Comisión, que es presidida por el titular del ejecutivo estatal y conformada por los titulares de diversas Secretarías Estatales, fue instalada en noviembre de 2011. La función de la Secretaría Técnica de la Comisión es desempeñada por la Subsecretaría de Cambio Climático de la Secretaría de Medio Ambiente e Historia Natural (SEMAHN) del Estado. Por otra parte, en agosto de 2012 se realizó la instalación formal del Consejo Técnico Consultivo (CTC) para REDD+ de Chiapas, primero a nivel estatal en ser instalado en el país. La función del CTC REDD+ estatal, integrado por diversas dependencias gubernamentales, instituciones académicas y organizaciones sociales, será orientar y


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dar consejos al CCICCCH con respecto a la implementación de acciones tempranas de REDD+, siempre de manera alineada con los criterios definidos a nivel nacional


En lo referente a la acción estatal en respuesta al cambio climático, México ha avanzado en la formulación e implementación de políticas nacionales y sectoriales para la mitigación y adaptación, bajo el liderazgo de la SEMARNAT. Ya en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el eje 4 de Sustentabilidad Ambiental plantea objetivos y estrategias para hacer frente al cambio climático. En 2007 fue emitida la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC), que detalla posibilidades e intervalos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. También establece los estudios necesarios para definir metas precisas de mitigación y esbozar las necesidades del país para avanzar en el desarrollo de capacidades de adaptación. Otro instrumento clave a nivel federal es el Programa Especial del Cambio Climático (PECC) 2009-2012, que tiene como propósito establecer los objetivos, metas y acciones que requiere México para contribuir a la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero en el corto plazo, al tiempo que se adapta a los efectos del cambio climático global y a la competitividad, sin comprometer su crecimiento económico. La orientación del PECC 2009-2012, dentro de una visión de largo plazo de respuesta a los impactos del cambio climático, es lograr un evaluación de la vulnerabilidad y una valoración económica de medidas prioritarias a ser ejecutadas. Para este fin, se enfoca en el diseño prioritario de un sistema integral de adaptación con los siguientes componentes:

• Publicación del Atlas Nacional de Vulnerabilidad ante el Cambio Climático (integrado con base en los Atlas que ya producen diversas instituciones);

• Publicación de una Propuesta de Adecuación del Sistema Nacional de Protección Civil, bajo un enfoque de gestión integral de riesgos;

• Publicación de los Estudios sobre las Implicaciones Económicas del Cambio Climático en México, e integración de sus recomendaciones en la formulación de políticas públicas sectoriales;

• Revisión y modificación apropiada de los instrumentos económicos que incrementan la vulnerabilidad a futuro ante el cambio climático; y

• Propuesta de Adecuaciones al Sistema Nacional de Planeación para orientar la evolución espacial a largo plazo de las actividades económicas y los asentamientos humanos (a presentarse al Poder Legislativo).

Proyectando sus alcances hasta el año 2050, el PECC contempla una trayectoria de avances progresivos en tres fases, la primera en el periodo 2008-2012, la segunda en el periodo 2013-2030 y la tercera en el periodo 2031-2050. La trayectoria de estas tres fases se ilustra en el Cuadro 4. El abordaje del PECC contempla además la promoción de la elaboración de Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático (PEACC). A la fecha se han elaborado PEACC en los Estados de Veracruz, Nuevo León, Chiapas, Guanajuato y Tabasco.


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Cuadro A4 Etapas en la Trayectoria de Adaptación de Largo Plazo para México (PECC 2009-2012)


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Por otra parte, la integración de las diversas experiencias nacionales sobre Pago de Servicios Ambientales bajo el Progama ProÁrbol de CONAFOR en 2006 ha servido como modelo para gestionar el desarrollo de una estrategia nacional orientada hacia los instrumentos internacionales de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+). Actualmente existe un Consejo Técnico Consultivo Nacional REDD+, el cual está trabajando para elaborar un borrador de la Estrategia Nacional REDD+ (ENAREDD). Para este fin, se tiene programado un proceso amplio de consulta que conduzca a la publicación de una versión final que incorpore los insumos del proceso de consulta en el 2014. En el caso del Estado de Chiapas, el Programa de Acción ante el Cambio Climático en Chiapas (PACCCH) busca facilitar el desarrollo de una estrategia adecuada para las condiciones específicas del estado. El proceso de desarrollo de la estrategia despegó en 2009, liderado por la Secretaría de Medio Ambiente e Historia Natural (SEMAHN), con el apoyo de Conservación Internacional (CI) y la Universidad de las Ciencias y las Artes de Chiapas (UNICACH), con apoyo financiero de la Embajada Británica en México y con la participación de múltiples instancias federales, estatales, académicas y de la sociedad civil organizada. En abril de 2011 se sometió el PACCCH a consulta pública, en 9 ciudades del Estado y por vía electrónica. El 18 de noviembre de 2011 se realizó la presentación oficial de la primera versión del PACCCH, habiéndose incorporado los comentarios recibidos del proceso de consulta procedentes de diversas dependencias gubernamentales así como de instituciones académicas y organizaciones sociales. Como actividades iniciales de este Programa, actualmente se están validando los estudios para conocer cuánto contribuye el Estado a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), a través del inventario de GEI y la línea base para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+). Se están validando además los estudios para determinar a qué se enfrentará para el siguiente siglo, mediante escenarios climáticos futuros (elaborados por investigadores de la UNICACH con apoyo de CI y del Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM) y escenarios de referencia de deforestación y cambio de uso del suelo (elaborados por El Colegio de la Frontera Sur - ECOSUR y el Colegio de Postgraduados - COLPOS). Esta información fundamentará las estrategias de mitigación y adaptación que serán construidas por los equipos que desarrollan la ciencia en colaboración con grupos de trabajo específicos sobre distintos temas. Como siguiente paso, se están realizando los estudios de vulnerabilidad del Estado de Chiapas. Además se planea concluir a finales del 2012 la visión REDD+ del Estado de Chiapas.3 A nivel de gobiernos locales, existe en México una iniciativa promovida por la Oficina para este país del Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI), con el respaldo técnico del Instituto Nacional de Ecología (INE) de la

3 Según comunicado electrónico emitido por SEMAHN, 2012 disponible en: http://www.cambioclimaticochiapas.org/portal/descargas/1ra_sesion_construccion/4_Avances_redd_chiapas_SEMAHN.pdf


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SEMARNAT, para impulsar la formulación de Planes de Acción Climática Municipales (PACMUN). En una primera fase piloto entre enero y marzo de 2012 se trabajó con 8 Municipios seleccionados de toda la república, de los cuales únicamente el Municipio de Cintalapa (externo a las cuencas del proyecto) se localiza en el Estado de Chiapas. El PACMUN de Cintalapa fue presentado formalmente en febrero de 2012 y contempla como acciones de adaptación:

• la instauración del Comité de Cuenca del Río Cintalapa-La Venta, • la restauración de microcuencas, • la construcción del bordo de protección y parque lineal ripario para el

rescate, • el programa de rescate de maíces criollos, • el programa emergente de desazolve del río Cintalapa-La Venta, • la coordinación interinstitucional para proyectos de atención a las ANPs, y • programas de desarrollo social. (PACMUN, 2012)

El único otro Municipio del Estado de Chiapas seleccionado dentro de la planificación del PACMUN es la capital estatal de Tuxtla Gutiérrez, que está contemplado entre los 200 Municipios que serán apoyados durante el periodo 2012-2013. (PACMUN, 2012). Es notable también el esfuerzo que se está haciendo para crear y fortalecer la capacidad científica y técnica a nivel local, invirtiendo recursos para que los escenarios climáticos e inventarios de GEI sean desarrollados por instituciones académicas locales, como la Universidad Autónoma de Chiapas (UACH), la UNICACH, y ECOSUR, con el apoyo de expertos nacionales e internacionales. Esta es una buena práctica a tomar en cuenta por programas similares en otros estados y países Otro caso relevante es el del sector cafetalero de la Sierra Madre de Chiapas, el cual emitió en junio de 2011 su propia Estrategia para la Adaptación, Mitigación y Reducción de la Vulnerabilidad ante el Cambio Climático. En la realización de dicho esfuerzo participaron diversas organizaciones e instituciones, como la SEMAHN, CI, CONANP, UACH, la Comisión para el Desarrollo y el Fomento del Café de Chiapas (COMCAFE), la Federación Indígena Ecológica de Chiapas (FIECH), y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), así como el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) y la Fundación Café Forestal (FUNCAFOR) de Costa Rica.

A4. Articulación entre los temas de Gestión del Agua, Gestión del Riesgo y Adaptación al Cambio Climático A.4.1. Nivel Nacional

A nivel nacional, el marco de políticas de cambio climático, y particularmente como órgano de coordinación la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) constituye el principal mecanismo para la vinculación y articulación entre los tres


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temas de gestión hídrica, gestión del riesgo y adaptación al cambio climático. Tanto la SEMARNAT con involucramiento de sus órganos desconcentrados (incluyendo a la CONAGUA, la CONANP, la CONAFOR y el INECC) como Secretaría de Gobernación (a la cual está adscrito el SINAPROC) integran dicha instancia. En este sentido, el PECC 2009-2012 contempla diversas acciones dirigidas a reducir la vulnerabilidad mediante gestión integrada de los recursos hídricos, especialmente orientadas a la adecuación y ampliación de infraestructura hidráulica, el fortalecimiento de las capacidades estratégicas de adaptación, la consolidación de los instrumentos institucionales y el desarrollo tecnológico. De hecho, el PECC 2009-2012 contempló un nivel importante de sincronización con los objetivos y metas del PNH 2007-2012, de manera que 41 de las 294 metas del PECC tienen relación con 43 de los 115 indicadores del PNH 2007-2012; 4 de estas metas corresponden a medidas de mitigación, 35 corresponden a medidas de adaptación y 2 están relacionadas con la investigación y el desarrollo tecnológico. (Aguilar y Mestre, 2010). Por otra parte, la CONAGUA ha venido realizando acciones para incorporar la temática de cambio climático a su propio esquema de trabajo. De los 8 objetivos del PNH 2007-2012, uno de estos (el objetivo 7) apunta específicamente a "evaluar los efectos del cambio climático en el ciclo hidrológico". Adicionalmente a esto, en noviembre del 2010 se publicó un documento de orientaciones generales, impulsado por la CONAGUA con el apoyo del Banco Mundial, para la formulación e implementación de una Estrategia Nacional de Recursos Hídricos Relativa a la Adaptación al Cambio Climático (ENRHyCC) (Aguilar y Mestre, 2010). La ENRHyCC promueve el reconocimiento de las medidas y líneas estratégicas de la gestión hídrica en sí mismas como estrategias de adaptación importantes, e impulsa su realineamiento conforme a tres vertientes que permiten su mejor integración en este sentido:

• mejorar sistemáticamente el conocimiento sobre cambio climático y sus impactos,

• enfrentar la situación de vulnerabilidad que enfrentan los servicios relacionados con el agua, en el campo y en la ciudad y

• mantener y fortalecer la resiliencia de los ecosistemas acuáticos y los servicios ambientales que proveen. (Aguilar y Mestre, 2010, p. 63).

Otro instrumento relevante para valorar el avance en las acciones de integración entre los temas de gestión de los recursos hídricos y la adaptación al cambio climático es del Catálogo de Acciones de Agua y Cambio Climático en México 2007-2012, el cual fue recopilado mediante un estudio encomendado por la CONAGUA en coordinación con la Organización Meteorológica Mundial (OMM) en el marco del Proyecto de Fortalecimiento del Manejo Integrado del Agua en México (PREMIA). El Catálogo recopila 118 acciones, de las cuáles 81 son implementadas directamente por la CONAGUA, ya sea a nivel central o por medio de los Organismos de Cuenca, y 37 son implementadas por otras organizaciones. Adicionalmente, el estudio clasificó las acciones según su enfoque sustantivo (el aspecto al cual la medida estaba dirigida a


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adaptarse o mitigar) y según su abordaje de implementación (fortalecimiento institucional, mejoramiento de la planeación, arreglos financieros, etc.). El Cuadro 5 reproduce los resultados de esta síntesis de las medidas identificadas en el catálogo. En lo concerniente a la integración entre el tema de gestión de riesgos y la gestión de recursos hídricos, la CONAGUA cuenta con una serie de corresponsabilidades específicas definidas en el marco de los tres subprogramas del SINAPROC (de prevención, de auxilio y de recuperación). El Sistema Meteorológico Nacional (SMN), adscrito a la CONAGUA, tiene a su cargo la vigilancia continua de la atmósfera y el acopio de la información climatológica. Entre sus principales responsabilidades está mantener informado al SINAPROC de las condiciones meteorológicas que podrían afectar a la población y realizar estudios climatológicos y meteorológicos.

Cuadro A5 Clasificación de Acciones de Agua y Cambio Climático identificadas en el Catálogo 2007-2012 del Proyecto PREMIA, por enfoque sustantivo y factores transversales (Herrón, 2013)

Enfoques

Sustantivos

Factores Transver-

sales

Adaptación en temas

de inunda-ciones

Adaptación en temas

de escasez de agua

Adaptación para

resolver problemas urbanos

Adaptación para

resolver problemas

rurales

Adaptación para

resolver problemas

ambien-tales

Adaptación para

resolver problemas

de servicios básicos

Adaptación para

enfrentar el incremento

del nivel del mar

Mitigación de GEI

Otros

Fortaleci-miento

Institucional y Normativo

10 14 8 11 13 17 7 1 2

Esfuerzos de

planeación y

coperación

32 29 12 19 33 31 9 7 9

Mejora-miento de la información, medición y monitoreo

33 22 13 16 28 19 9 4 9

Esquemas y arreglos

financiero innovadores

11 12 7 7 16 13 6 8 4

Uso de ciencia y

tecnología apropiadas

25 17 7 10 24 23 5 7 5

En término de la respuesta a emergencias ocasionadas por fenómenos hidrometeorológicos, la CONAGUA tiene la competencia técnica de verificar la situación de desastre para efectos de su declaración. Adicionalmente, la CONAGUA opera 16 Centros Regionales para Atención de Emergencias (CRAEs) a lo largo del país, los cuales cuentan con equipo especializado como plantas potabilizadoras portátiles, generadores eléctricos, torres de iluminación, equipo de bombeo de agua y equipo para movimiento de tierras. A nivel preventivo, la CONAGUA ha elaborado un Manual de Operación para Atención de Emergencias para cada Organismo de Cuenca y dirección local, 90 Planes de Emergencia para ríos donde existen corrientes problemáticas, 32 Planes Operativos de ciudades y 40 Programas Internos de Protección Civil.


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Si bien todos estos insumos son parte del mandato de la CONAGUA con anterioridad a la existencia de una estrategia nacional de adaptación al cambio climático, constituyen un elemento clave dentro de estas medidas de adaptación, razón por la cual su fortalecimiento ha sido impulsado en el marco del PECC. Para dar dos ejemplos, durante el periodo del PECC y en el marco de sus objetivos, 5 de los 16 CRAEs en existencia han sido establecidos y el SMN se ha visto fortalecido con un incremento en sus equipos de detección y monitoreo con tecnología de punta. El PECC contempla otras estrategias relevantes, más allá del ámbito de la gestión hídrica, para integrar las temáticas de protección civil y adaptación al cambio climático. Una de estas es la iniciativa para la elaboración de un Atlas Nacional de Vulnerabilidad ante el Cambio Climático, el cuál está planteado como un elemento de planificación, que unifique los diversos Atlas de Riesgos existentes e incluya lineamientos para reestructurar el sistema nacional de ordenamiento de asentamientos humanos e infraestructuras. El proyecto está siendo llevado a cabo en forma colaborativa por CENAPRED, INECC, CONAGUA, CONAFOR, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) (Martínez, 2012). Otra línea de acción priorizada en el marco del PECC es la incorporación dentro de los Planes Municipales de Desarrollo de las medidas preventivas derivadas de los Atlas de Riesgos. A nivel del Estado de Chiapas, la reforma legal en el marco del climático también fortalece esta vinculación. La para la Adaptación y Mitigación ante el Cambio Climático del Estado de Chiapas (LAMCC) menciona en forma explícita al titular del Instituto de Protección Civil para el Manejo Integral de Riesgos de Desastres del Estado (IPCMIRD), en el ámbito de sus competencias, como una de las principales autoridades estatales en materia de Cambio Climático (Art. 10) y lo consigna como integrante de la Comisión de Coordinación Intersecretarial de Cambio Climático del Estado de Chiapas (CCICCCH). Además establece que los escenarios de vulnerabilidad climática deben de ser considerados dentro de los mapas de riesgo. Estos esfuerzos de coordinación entre la SEMAHN, el Instituto de Protección Civil para el Manejo Integral de Riesgos de Desastres del Estado de Chiapas (IPCMIRD) y demás instituciones de la CCICCCH están contemplados como uno de los siguientes pasos prioritarios en la implementación del PACCCH, de manera que el Atlas de Riesgo a nivel Estatal y Municipal refleje los escenarios climáticos y a su vez sea un insumo para el análisis de la vulnerabilidad social, económica y ambiental al Cambio Climático4. Otra iniciativa importante que contribuye a la integración entre gestión de estas tres áreas prioritarias es la Estrategia de Cambio Climático para Áreas Protegidas (ECCAP),

4 Según presentación oficial realizada por funcionarios de SEMAHN, disponible en http://www.ceieg.chiapas.gob.mx/home/wp-content/uploads/downloads/riesgosypeligros/presentaciones/ForoExpertos300312/SEMAHN_PACCCH_28mar12.pptx


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que fue publicada por la Comisión Nacional de Áreas Protegidas (CONANP) en 2010. La ECCAP contempla dos componentes sustantivos, mitigación y adaptación. En el ámbito de la adaptación la ECCAP se enfoca en la reducción de la vulnerabilidad de los ecosistemas y las comunidades que habitan en las ANPs, y en incrementar la resiliencia de éstos frente al cambio climático. Con base en esta iniciativa, CONANP está promoviendo el desarrollo de Programas de Adaptación al Cambio Climático en diversos complejos de ANPs de la república. Una de las principales iniciativas contempladas en la ECCAP es el Desarrollo de Programas Piloto de Adaptación al Cambio Climático en ANPs del Sureste de México. Dicha iniciativa es ejecutada por la CONANP de manera conjunta con The Nature Conservancy (TNC), y el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN), con el apoyo de la cooperación internacional de España, Gran Bretaña y los Estados Unidos. Dentro de esta iniciativa se han desarrollado Programas Piloto de Adaptación al Cambio Climático para cuatro complejos de ANPs del Sureste Mexicano (el Caribe de México, la Selva Maya, la Selva Zoque y la Sierra y Costa de Chiapas). El Programa correspondiente al Complejo de la Sierra y Costa de Chiapas contempla las Reservas de la Biósfera (RB) La Encrucijada, La Sepultura, El Triunfo así como el Área de Protección de Recursos Naturales La Frailescana. Otro instrumento de importancia para la articulación de estos tres temas en el ámbito del desarrollo rural es el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) 2007-2012, establecido conforme a la Ley de Desarrollo Rural Sustenatable de 2001. Dicho programa se encuentra bajo la responsabilidad de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y busca concentrar los esfuerzos que impulsan el desarrollo agrario sostenible en México. Dicho programa aporta una gran cantidad de recursos a la gestión del desarrollo agrario y del campo, además promueve dentro de sus lineamientos el enfoque de cuencas y contempla acciones coordinadas para recuperar los cuerpos de agua y las superficies forestales.

A.4.2. Nivel Territorial

El Proyecto UICN-BMU se ha aproximado a la temática de la gobernanza del agua para la adaptación al cambio climático en cada uno de los países mediante la selección de cuencas piloto. En el caso de México las cuencas seleccionadas han sido las Cuencas del Río Coatán y del Río Cahoacán. A continuación se presenta una descripción de las cuencas y cómo se han desarrollado en éstas los instrumentos de gobernanza relacionados con la gestión hídrica, la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático.

i. Localización y características geofísicas Ambas cuencas se localizan en el territorio de la Costa de Chiapas el cual abarca una superficie de 11,012 km2 y está dividido políticamente en 21 municipios. La población asentada en esta zona es de aproximadamente 900 mil habitantes, de los cuales el 51% es rural y el 49% restante urbano. Este territorio incluye 24 cuencas hidrológicas, correspondientes a igual número de ríos, cuyas superficies conforman un espacio natural de gestión integral del agua.


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Mapa 1: Localización de las cuencas en México

Referencia: Elaborado por Eduardo Rodríguez, con base en información brindada por el Sistema de Información Ambiental

Mesoamericano (SIAM) La cuenca del Río Coatán pertenece a la Vertiente del Océano Pacífico y su tributario principal nace en la parte Nor-Occidente del volcán Tacaná. La cuenca en su totalidad posee una extensión de 910 km2, de los cuales el 30% se ubica en el territorio guatemalteco (270 km2) y el restante 70% en México (640km2), la cuenca comparte territorio con la Reserva de Biosfera Volcán Tacaná y la Reserva Estatal Cabildo-Amatal. Confluyen parcialmente, en la parte mexicana del territorio, los Municipios de Tapachula, Mazatán, Cacahoatán y Motozintla, que suman una población aproximada de 200 mil habitantes.

La cuenca del río Cahoacán nace en el volcán Tacaná, vertiente sureste de la Sierra Madre, casi en la frontera con Guatemala, y desemboca al sur por el Océano Pacífico. Tiene una superficie de 283.41 km2, incluyendo parte de la reserva de Biósfera Volcán Tacaná y del área natural protegida Gancho Murillo. Confluyen en su territorio parte de los Municipios de Cacahoatán, Tuxtla Chico, Tapachula, Frontera Hidalgo y Suchiate, con una población estimada de 200 mil habitantes. Aunque no es una cuenca transfronteriza por sí misma, limita a ambos lados con cuencas que son transfronterizas: la del Río Suchiate y la del Río Coatán. El Río Cahoacán afecta (y es afectado)


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por poblaciones y ciudades fronterizas del lado mexicano así como a las dinámicas poblacionales de la región fronteriza.

ii. Población y medios de vida La actividad económica predominante en los municipios correspondientes a las cuencas del río Coatán y Cahoacán es agropecuaria, pero con una marcada diferencia de actividades productivas según la zona: desde enteramente ganadera a puramente agrícola, dedicada a cultivos básicos de oleaginosas, frutales perennes de uso industrial, cultivos de maíz, frijol y café. El cultivo de café y plátano son el eje de la economía de la región debido a su uso intensivo de mano de obra . Ambas cuencas albergan a diversas comunidades de la etnia Mam, cuyos integrantes habitan mayoritariamente en el lado guatemalteco. Los mames que viven en el lado mexicano de las faldas del volcán Tacaná mantienen un estrecho contacto con los de Guatemala, con quienes interactúan comercial y culturalmente. Las propiedades en estas comunidades son principalmente ejidales.5 De especial importancia para los ecosistemas de ambas cuencas es la Reserva de la Biósfera Volcán Tacaná (RBVT), declarada en marzo de 2003. La RBVT está ubicada en los municipios de Tapachula, Cacahoatán y Unión Juárez, con una superficie total de 6,378.86 hectáreas. En 2009 se propuso extender el territorio del ANP hasta 48,000 hectáreas. Dentro de la poligonal hay 10 comunidades pequeñas de alrededor de 350 habitantes en terrenos ejidales casi en su totalidad. La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) señala que actualmente realiza diversas acciones para integrar a las comunidades indígenas en la conservación del área. Ejemplos de dichas acciones son los acuerdos establecidos con al menos 6 ejidos en la zona de influencia del área protegida, y los trabajos que se han estado coordinando con las comunidades aprovechando fuentes de recursos tales como los fondos concurrentes de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR).

iii. Organización y estado de las estructuras locales de gestión de la cuenca Ambas cuencas cuentan con un Comité de Cuenca, que es un Órgano Auxiliar del Consejo de Cuenca que opera para un nivel geográfico e hidrológico más reducido, y que igual que el Consejo, es un órgano colegiados de integración mixta no están subordinados a la CONAGUA o al Organismo de Cuenca (LAN, Art. 13 Bis 1). Los Comités correspondientes a estas dos microcuencas se encuentran en diferentes niveles de desarrollo y consolidación. Ambos Comités tienen gerencias operativas, financiadas en partes iguales por los municipios y la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), de acuerdo a lo establecido por la legislación nacional. El Comité de Cuenca del Río Coatán fue establecido en el año 2005, es presidido por la Municipalidad de Tapachula y tiene su sede en las instalaciones del Comité de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Tapachula (COAPATAP). Aún cuando la cuenca abarca a 3 municipios, todos representados en el Comité, solamente Tapachula aporta financiamiento.

El Comité de Cuenca del Río Cahoacán se instaló a finales del 2009 pero su funcionamiento inició en la práctica marzo de 2010, con el establecimiento de la Gerencia Operativa. Este comité es intermunicipal, conformado por los 5 presidentes municipales, 1 representante estatal, 7 representantes de los usuarios, asociaciones de la sociedad civil y un representante por cada zona (alta, media y baja). A diferencia de la mayoría de Comités de Cuenca del Estado, éste es presidido por un representante de la sociedad civil. La UICN ha brindado apoyo desde 2007 a los esfuerzos de gobernanza en esta cuenca, en marco de la Iniciativa Agua y Naturaleza (WANI, por sus siglas en inglés). En colaboración diferentes socios institucionales, el proyecto de UICN apoyó la formación del Comité de Cuenca de este río y estableció vínculos con el Comité del río Coatán.

5 Página web de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, México.


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iv. Iniciativas relacionadas con la gestión hídrica, la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático a nivel local.

Tres de los siete municipios comprendidos en uno a ambas cuencas: Cacahoatán, Motozintla y Suchiate han elaborado Planes Municipales para la Reducción de Riesgos de Desastres, así como Planes Comunitarios de Protección Civil en varios de sus poblados o ejidos con el apoyo del IPCMIRD, del Programa de Manejo de Riesgos de Desastre del Sureste de México del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PMR-PNUD) y en de la UICN (en el caso del Municipio de Cacahoatán). Además, los municipios costeros de Mazatán, Motozintla, Suchiate y Tapachula cuentan con una zonificación de riesgos por inundación. El Volcán Tacaná cuenta con un Plan Operativo de Protección Civil. Por otra parte, el Municipio de Tapachula se encuentra en proceso de completar la formulación de su Ordenamiento Ecológico y Territorial. Si bien algunas de la cuencas pertenecientes al Consejo de la Costa de Chiapas están elaborando Ordenamientos Ecológicos por Cuenca (son los casos de las Cuencas de Badoancho y Cintalapa y las subcuencas de los Ríos Sabinal y Lagartero) esta iniciativa no se está llevando a cabo a nivel de las Cuencas de los Ríos Coatán y Cahoacán. En el ámbito de la gestión participativa de cuencas, los Comités de Cuenca de los Ríos Coatán y Cahoacán has recibido el apoyo de los proyectos BMU y Cahoacán II de la UICN para fortalecer sus capacidades para la gestión integral del recurso hídrico. Esta labor ha incluido el apoyo para el fortalecimiento de las capacidades locales de organización social a nivel de las microcuencas, y contempla estrategias como: • la creación de comités de microcuencas, • la elaboración de los planes de manejo de las microcuencas, • el desarrollo de capacidades emprendedoras de jóvenes y mujeres, • la promoción de proyectos productivos para el bienestar socioeconómico de las comunidades, • el establecimiento de fondos para la gestión hídrica participativa, • el fomento de la participación e involucramiento del sector privado en actividades saneamiento

básico y gestión integrada de recursos hídricos, • y la promoción de una verdadera integración de la cooperación interinstitucional y multisectorial

con visión de conjunto y de desarrollo sostenible. Las acciones de apoyo desarrollados por los proyectos de la UICN también han contemplado la introducción de metodologías participativas para la evaluación de la vulnerabilidad ante el cambio climático de los ecosistemas y medios de vida locales y la formulación de estrategias de adaptación basadas en las capacidades de resiliencia de los propios ecosistemas. v. Iniciativas relacionadas con la gestión hídrica, la gestión del riesgo y la adaptación al cambio

climático a nivel local-transfronterizo. Tanto a nivel estatal como de los diversos Municipios y Comités de Cuenca existe una fuerte preocupación debido a los desafíos que existen actualmente en torno a la construcción de una visión conjunta institucional a nivel transfronterizo para la gobernanza de los recursos hídridos, la adaptación al cambio climático y la reducción de riesgos de desastres. Las instancias locales y estatales se ven fuertemente limitadas para articular esfuerzos con sus contrapartes de Guatemala debido a la ausencia de un marco legal sólido que permita esta coordinación, el cuál parece verse debido a las barreras existentes a nivel de las negociaciones diplomáticas entre ambos países. Sin embargo, en algunos temas particulares, como la gestión de la biodiversidad o la gestión de riesgos de desastre, o en sitios geográficos puntuales, como el Volcán Tacaná, los actores locales han sido capaces de establecer iniciativas específicas de coordinación transfronteriza. El caso de la coordinación binacional en torno al manejo del Volcán Tacaná constituye un ejemplo especialmente importante. Existe una Mesa Binacional para este ecosistema en el marco del Memorando de Entendimiento Binacional de la cual se derivan grupos de trabajo. La coordinación binacional se ve apoyada y facilitada por el involucramiento de ONGs internacionales en el proceso. En este esfuerzo


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están involucradas también la UNAM, el Municipio de Sibinal y la CONANP. Actualmente los temas de trabajo incluyen manejo de riesgos, adaptación al Cambio Climático y monitoreos. Existe además una propuesta de establecer un Geoparque para manejar todo el ecosistema de Tacaná. Sobre este tema se ha realizado un taller conjunto con otras ANPs, como el P.N. (que es PN) Laguna de Montebello y la Selva Lacandona . Más recientemente, Helvetas Swiss Intercoperation (HSI) está ejecutando un proyecto denominado "Manejo Integrado de los Recursos Naturales y Biodiversidad del Volcán Tacaná y su Zona de Influencia, en México y Guatemala", Con financiamiento de la Organización Internacional de Maderas Tropicales (ITTO). Este proyecto contempla la colaboración entre los municipios contraparte y las instituciones de Áreas Protegidas y de Bosques de ambas instituciones (CONAFOR, CONANP, CONAP, INAB). La Primera Fase del Proyecto, con una duración de 2 años, se orienta al "afianzamiento de la confianza entre actores y validación de actividades modelo de manejo forestal y medios de vida amigables con el ambiente en un marco de cooperación entre Guatemala y México" . El proyecto contempla la elaboración de un Plan de Manejo Integral (binacional) del Volcán Tacaná con enfoque de protección de hábitat, restauración y cuencas, así como el fortalecimiento de las capacidades productivas de los pobladores. Por otra parte, en el tema de gestión de riesgos transfronterizos, en mayo de 2012, el PNUD organizó un Foro Binacional de Intercambio de Reducción de Riesgos de Desastres Transfronterizos, en Tapachula, el cual fue coordinado por IPCMIRD y la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED). Este trabajo permitió la generación de planes para acciones específicas.

v. Desafíos para la gobernanza identificados a nivel local Si bien es clara la existencia de un régimen legal que establece, promueve e institucionaliza a los Comités de Cuenca, lo cual es una clara fortaleza a nivel de país, el desarrollo en la práctica de estos órganos es heterogéneo, y en cada caso se da una gran dependencia del compromiso de las organizaciones e instituciones involucradas y de las habilidades de liderazgo de sus representantes designados. Adicionalmente, al ser los Comités de Cuenca dependientes para su sustento financiero de la asignación presupuestaria que realicen los Municipios, su estabilidad como instituciones puede llegar a verse muy limitada. En el complejo escenario normativo e institucional de México, la actual tendencia a la proliferación de plataformas e instancias de concertación y coordinación surgidas desde diferentes espacios temáticos y sectoriales, ha generado una multiplicidad de órganos (comités, comisiones, consejos, juntas, etc.) sobre los cuáles recaen una gama de responsabilidades relacionadas con la promoción, consulta, recomendación o validación de aspectos del planeamiento, la gestión y el ordenamiento de los recursos naturales y el territorio. En el caso específico del planeamiento y la gestión de las cuencas, los Consejos de Cuenca ven sus posibilidades de trabajo restringidas por el hecho de carecer de las competencias administrativas para validar y planificar la asignación de recursos y el ordenamiento territorial, como los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEM) y los Comités de Ordenamiento Ecológico Local. Por esta razón, la coordinación efectiva, e incluso la posibilidad de contemplar la integración entre estas instancias, son aspectos cruciales para el fortalecimiento de la gestión local a nivel de cuenca.

B. Bases para la Gobernanza del Agua y la Adaptación al Cambio Climático en El Salvador (Sitios seleccionados: Cuenca del Río Paz y Cuenca Alta del Río Lempa)


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B.1. Elementos de la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH) B.1.1. Marco Legal

Pese a la existencia de un proceso de reforma hídrica nacional que contempla el fortalecimiento del marco jurídico en materia hídrica, el marco actualmente vigente presenta debilidades asociadas a la dispersión de competencias, la confusión de campos de acción y la ausencia de una ley marco. Adicionalmente, se observa que no existe una correspondencia explícita con la conservación de medios soportes de los recursos hídricos, tales como conservación de suelos en zonas de recarga, regulación de usos del suelo, ordenamiento urbano, normas de construcción que protegen o promueven la infiltración y almacenamiento de agua (CYTED-TIERRA, 2001). En este apartado se enumeran las principales leyes que tienen relevancia para la gestión de los recursos hídricos bajo el marco legal actual. Posteriormente se señalan los avances en la elaboración de nuevas leyes en el marco de la reforma hídrica. Como norma jurídica de orden superior, la Constitución de la República de El Salvador, vigente desde 1983, contiene una serie de disposiciones relevantes para la gestión de los recursos naturales, y hace referencia a la soberanía sobre el territorio y jurisdicción sobre las zonas costeras en sus artículos 84, 106 y 117. Establece entre los motivos de expropiación por causa de utilidad pública, el objetivo de aprovisionamiento de agua y además declara de interés social la protección, restauración, desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales. En abril de 2012 fue aprobada por la anterior legislatura (periodo 2009-2012) una reforma al artículo 69, mediante la introducción de un tercer inciso que establece el agua como "un recurso esencial para la vida, en consecuencia, es obligación del Estado aprovechar y preservar los recursos hídricos y procurar su acceso a los habitantes. El Estado creará las políticas públicas y la ley regulará esta materia". Dicha reforma, para tener vigencia, debe de ser ratificada por la actual legislatura que asumió funciones el 1 de mayo de 2012. Sin embargo, durante el proceso de ratificación de la reforma parece haberse entrabado en la Asamblea Legislativa La Ley de Medio Ambiente de 1998 y su Reglamento General funcionan como una norma marco que mediante sus disposiciones determina responsabilidades al resto de instituciones relacionadas temas ambientales, incluyendo el ordenamiento territorial, el recurso hídrico, y la gestión del riesgo. (Recinos, 2005). La Ley establece el Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA) e introduce disposiciones que reglamentan la participación ciudadana, el acceso a la información y el trámite de permisos ambientales. Se establecen además disposiciones relativas al recurso hídrico, en sus artículos 48 (promoción del manejo integrado de cuencas hidrográficas), 49 (criterios de supervisión de la disponibilidad y calidad del agua, particularmente para consumo humano); 51 (protección del medio costero marino); 70 (establecimiento de reglamentación para la gestión, uso, protección y manejo de las aguas y ecosistemas); 71 (protección de zonas de recarga acuífera); 72,73 y 74


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(ordenamiento de los recursos marino costeros y establecimiento de zonas de protección de manglares y arrecifes). La Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) le atribuye a esta institución la potestad de regular toda extracción de agua en el país, aunque esta institución es la principal usuaria de este recurso para consumo humano. La Ley de Riego y Avenamiento emitida en 1970 establece que las aguas superficiales y subterráneas son propiedad del Estado y además norma la extracción de agua para riego; sin embargo, no aclara cómo se debe planificar regular y adjudicar el uso del agua para demandas competitivas entre agua potable y agua para riego, tanto para uso público como privado. La Ley de Creación de la Comisión Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) asigna a este los derechos sobre el uso del agua para generación de energía. La Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SUGET) incluye la función de asignar concesiones de agua para hidroelectricidad, sin tomar en cuenta los demás usuarios. (Almendares, 2009; Aquastat-FAO, 2000). El Reglamento Interno del Organo Ejecutivo asigna al Ministerio de Agricultura (MAG) y al Ministerio de Obras Públicas (MOP) funciones específicas respecto a la protección conservación y uso racional del recurso hídrico. Las responsabilidades asignadas al MAG se relacionan principalmente con los aspectos normativos del agua como recurso natural, fundamentalmente con orientación al riego. El MOP tiene a su cargo el desarrollo de infraestructura de regulación de caudales para control de inundaciones (Almendares, 2009). La Ley sobre Gestión Integrada de los Recursos Hídricos de El Salvador, un decreto conteniendo únicamente seis artículos emitido por la Junta Revolucionaria de Gobierno en 1981, atribuye al Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social, la responsabilidad de la gestión integrada de los Recursos Hídricos, de acuerdo a la política hídrica nacional, sin embargo el Ministerio en cuestión ya no existe (CYTED-TIERRA, 2001). El Código Civil tiene normativas respecto al control de las aguas y reconoce la existencia de aguas comunes, aguas nacionales de uso público y aguas privadas. Entre otras, también existen normativas protectoras contra la contaminación en el Código de Minería, el Código Penal y el Código Municipal. El Código Municipal hace referencia a la competencia de los municipios respecto al incremento y protección de los recursos renovables y no renovables y le da atribuciones y jurisdicción en su territorio a través de las ordenanzas Municipales. El Código de Salud se ocupa del agua bajo el punto de vista de la salud pública (Aquastat-FAO, 2000). En el marco del proceso de reforma hídrica nacional mencionado, se plantea la elaboración de una nueva Ley General de Aguas, así como nuevas Leyes de Agua Potable y Saneamiento y de Riego y Avenamiento. El anteproyecto de la nueva Ley General de Aguas, que retoma los esfuerzos realizados en años anteriores y abandonados desde 2006, fue presentado por el MARN al Congreso en Marzo de 2012.


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Hasta el momento no ha sido aprobado. El anteproyecto define en su artículo 22 a la cuenca hidrográfica como la "unidad natural y social de gestión de aguas" sin perjuicio a la división política y administrativa existente. Además, crea el Consejo Nacional del Agua (CNA) como autoridad superior de carácter deliberativo "con funciones de aprobación de las políticas y de planificación indicativa en el sector hídrico" que recibirá asesoría y apoyo de un Comité Consultivo. El anteproyecto delimita las competencias regulatorias de las distintas instancias conforme a los usos específicos el agua. Por otra parte, se establecen tres Zonas Hidrográficas para fines administrativos y de ordenamiento, protección y conservación de los recursos hídricos: Lempa, Paz-Jaltepeque y Jiqulisco-Goascorán. Dichas Zonas Hidrográficas deberán ser gestionadas según la Política Nacional de los Recursos Hídricos, para lo cual se establecen los Organismos Zonales de Cuenca, que serán dirigidos por un Gerente Zonal nombrado por el MARN. Se establecen además los Comités de Cuencas como instancias de representación de los usuarios de los recursos hídricos, organizaciones sociales, grupos comunitarios, académicos y otros actores para cada región hidrográfica. En cuanto al anteproyecto de la nueva Ley de Agua Potable y Saneamiento, éste se encuentra en proceso de revisión por el ente encargado del Subsector, ANDA, quien debe remitirla a la Presidencia para que prosiga el trámite para su presentación al Congreso. En el caso del anteproyecto de Ley de Riego, el mismo está siendo elaborado actualmente por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Otra reforma legal de importancia es la modificación al artículo 69 de la Constitución Política de El Salvador, mediante la introducción de un tercer inciso que establece el agua como "un recurso esencial para la vida, en consecuencia, es obligación del Estado aprovechar y preservar los recursos hídricos y procurar su acceso a los habitantes. El Estado creará las políticas públicas y la ley regulará esta materia". Dicha reforma ya ha sido aprobada en abril de 2012 por la legislatura anterior (periodo 2009-2012). Al tratarse de una reforma constitucional, debe de ser ratificada por la siguiente legislatura que asumió funciones el 1 de mayo de 2012. Sin embargo, durante el presente año la el proceso de ratificación de la reforma parece haberse entrabado en la Asamblea Legislativa. En vista que las reformas anteriormente mencionadas, y especialmente el Anteproyecto de la Ley General de Aguas actualmente en la corriente legislativa, tendrán un impacto muy significativo en el Marco Institucional actualmente vigente (que se describe en la siguiente sección) se ha incluido una sección adicional (B.1.4.) que resalta las principales transformaciones institucionales y jurídicas contempladas dicha normativa.

B.1.2. Marco Institucional B.1.2.1. Reseña Institucional


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Previamente al impulso del actual proceso de reforma hídrica nacional, el Reglamento de Calidad de Agua, Control de Vertidos y Zonas de Protección de 1986 establecía un Comité Ejecutivo Protector de los Recursos Hídricos (CEPRHI), integrado por la Autoridad Nacional de Acueductos y Alcantarillados ( ANDA) y los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG), Salud (MINSAL), Planificación (MIPLAN), Interior (ahora Gobernación - MIGOB), y con el apoyo de una Oficina Especializada del Agua (OEDA). El CEPRHI tenía funciones técnicas relacionadas con la protección de la calidad del agua, pero sus capacidades estaban limitadas por no contar con recursos logísticos, humanos o presupuestarios propios, sino depender del personal técnico de las instituciones miembros. Conforme al artículo 48 de la Ley de Medio, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) tiene la responsabilidad de "promover el manejo integrado de las cuencas hidrográficas." Sin embargo, la Ley no profundiza en este tema más allá de establecer que "una ley especial regulará esta materia." Este mismo artículo establece que el MARN debe crear "un comité interinstitucional nacional de planificación, gestión y uso sostenible de cuencas hidrográficas. Además promoverá la integración de autoridades locales de las mismas." A nivel de la estructura interna del MARN fue establecida recientemente a lo interno del MARN la Dirección de Gestión Hídrica y Ordenamiento Ambiental del Territorio, para asumir el mandato otorgado por la Ley del Medio Ambiente en ambas materias. Sin embargo, en ausencia de la ley especial mencionada, las potestades que le confiere la Ley de Medio Ambiente al MARN relativas a la gestión de los recursos hídricos son de carácter muy general y no llegan a darle plenamente la atribución directa como regulador del uso y aprovechamiento de los recursos hídricos. Además, el comité interinstitucional al que se hace referencia nunca ha sido conformado. De hecho, como ya se ha mencionado, el CEPRHI continuó ejecutando sus funciones relacionadas a la protección del recurso hídrico por cerca de una década, de manera adscrita al ANDA, luego de que fuera aprobada la Ley de Medio Ambiente. Por otra parte, en el marco general de la gestión de los recursos naturales, la Ley de Medio Ambiente establece el Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA), coordinado por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) y conformado por las unidades ambientales de cada ministerio, institución autónoma y municipalidad. La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) tiene el derecho de uso racional y sostenible del recurso hídrico y la obligación de proveer acueductos y alcantarillados. Además, goza de preferencia para el uso del recurso y debe controlar la calidad de los vertidos descargados en el alcantarillado sanitario de su propiedad así como el tratamiento y disposición final adecuada de las aguas residuales de los mismos. (Ramos, 2010). Aunque por mucho tiempo el CEPRHI y la OEDA (luego Unidad Especializada del Agua - UEDA) pasaron a ser dependencias de ANDA hasta su desaparición, este ente no tiene asignada formalmente una función reguladora y no hay claridad en cuanto a las asignaciones de control y dominio de los recursos hídricos para consumo humano. El ANDA es el principal proveedor de agua


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para consumo humano en el país, y actualmente cubre a 167 municipios de los 262 del país, 128 directamente y 39 mediante operadores descentralizados. El abastecimiento de agua potable provisto por ANDA cubre al al 62,3% del total de la población abastecida, en tanto que el servicio de saneamiento de dicha institución cubre al 41,5% de dicha población. (Cases, 2012). A raíz de los procesos de descentralización de los servicios de agua y saneamiento impulsados desde fines de la década de los noventas, existen actualmente 23 empresas descentralizadas proveedoras de agua potable y saneamiento las cuales operan mediante contratos de administración o convenios de delegación de funciones con ANDA. Estas empresas abastecen aproximadamente a un 2% de la población atendida. La estructura de dichas empresas varía conforme al tipo de estructura bajo el cual fueron creadas, existiendo los siguientes (Gornes, 2011): • Dos de estos operadores son Sociedades de Economía Mixta (SEM), figura legal

surgida a raíz del plan piloto de descentralización promovido en 1999, cuya propiedad se encuentra distribuida entre las alcaldías municipales y accionistas privados.

• Trece operadores tienen la figura de Empresas Municipales Descentralizadas, con personaría jurídica propia amparada en el Código Municipal y gobernada por una Junta Directiva, en la cual algunos de los cargos son electos por el Concejo Municipal y otros por la Asamblea de Usuarios.

• Seis operadores tienen la figura de Empresas Intermunicipales Descentralizadas, que operan de forma similar a la figura anterior, solamente que con la complejidad adicional de tener una Asamblea de Usuarios en cada municipio, las cuáles eligen delegados que participarán en la Asamblea General donde serán electos los cargos de la Junta Directiva correspondientes a los usuarios, en tanto que la representación de los Concejos Municipales tiende a ser rotativa.

• Finalmente, dos operadores tienen la figura de Entidades Sociales sin Ánimo de Lucro, y están inscritas como tales ante el Ministerio de Gobernación, aunque la conformación de sus miembros varía, estando en un caso conformada por representantes municipales y civiles de dos municipios, y en el otro por representantes de las empresas e industrias de una zona industrial.

Además del total del sistema gestionado por ANDA, varios municipios nunca entregaron sus sistemas de agua y saneamiento en administración al ANDA y continúan gestionándolos de manera directa a través de la administración municipal. Actualmente son 74 los municipios que se encuentran en esta situación y su población total abastecida es de alrededor del 1% de la población total (Cases, 2012). Por otra parte, han surgido diversas iniciativas de usuarios organizados, a través de diversas figuras como las Asociaciones de Desarrollo Comunitario (ADESCOS) y las Juntas Administradoras de Sistemas de Agua, que constituyen el segundo segmento de proveedores de mayor importancia en el país ya abastecen alrededor de un 30% de la población, principalmente en las zonas rurales y semi-rurales. (Cases, 2012) En particular, la experiencia de asociatividad de las Juntas Administradoras de


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Sistemas de Agua representa un importante paso en la promoción del diálogo y concertación entre actores locales vinculados a la gestión del agua. Este tipo de estructura implica un mayor protagonismo e incidencia de las comunidades en la gestión, permitiendo de esta manera la aplicación del principio de la gestión participativa del agua. Entre las funciones de las juntas y asociaciones comunales que administran sistemas de agua potable en el sector rural, y que han sido organizadas desde hace más de una década con el apoyo de ONGs y programas de cooperación, se incluye la realización de actividades encaminadas a la protección y conservación de la(s) microcuenca(s) ubicadas en la zona de influencia de cada uno de los sistemas de agua, tales como proyectos de reforestación y forestación, conservación de suelos y agua, así como educación ambiental. En algunos casos, estas juntas y asociaciones incluyen en el recibo de cobro el pago por servicios ambientales, como es el caso de ASDEPROMIPO, una organización no gubernamental establecida en el año 2004 en la cuenca de la bahía de Jiquilisco y socia de GWP a partir del año 2006, que realiza un proceso de conservación y gestión integrada de recursos hídricos desde la sociedad civil con la participación de los gobiernos locales (Merlos, 2010). Entre los logros de esta iniciativa se encuentra el cobro de una cuota para generar recursos para la conservación de los servicios ecosistémicos, un incremento en la cobertura forestal, el incremento de caudales en corrientes y ríos y el desarrollo y aplicación de regulaciones ambientales por parte de los gobiernos locales (Merlos, 2010). Finalmente, puede considerarse que un 2% de la población atendida se abastece por medio de sus propio sistemas privados, y por lo tanto es clasificada como autoabastecida. En esta situación se encuentran más de un centenar de sistemas privados, principalmente operados por empresas constructoras en complejos habitacionales en áreas urbanas, los cuales funcionan sin mayor regulación estatal. (UNES, 2005; Cases, 2012). En muchos casos, la gestión de estos sistemas privados en poco eficiente y carece de procedimientos que aseguren los derechos de los consumidores; un estudio realizado en 2007 a 10 de estos proveedores por el Centro para la Defensa del Consumidor (CDC) de El Salvador, encontró que solamente uno de ellos contaba con un Manual de Atención al Cliente, y únicamente 2 de ellos firmaban un contrato de servicios del agua con los usuarios (CDC, 2007), La Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) lidera desde mediados del año 2010 el trabajo de una Comisión Técnica Interinstitucional, integrada por 13 instituciones relacionadas con el tema de los recursos hídricos, que están impulsando el proceso de Reforma Hídrica Nacional. Dicho proceso contempla el fortalecimiento del marco institucional y legal para la gestión integral del recurso hídrico. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) tiene la responsabilidad de vigilancia de la calidad del agua de consumo humano, según lo establece el Código de Salud, para lo cual realiza la toma de muestras de análisis bacteriológicos, análisis fisico-químicos y lectura de cloro residual, conforme a los parámetros establecidos en las normas de calidad de agua. El Consejo Nacional de


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Ciencia y Tecnología (CONACYT) es el ente encargado de establecer las normas técnicas para garantizar la calidad del agua potable. El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), a través de su División de Riego, tiene entre sus funciones el otorgamiento de permisos de uso del agua para riego y pecuarios, pero no cuenta con un sistema de monitoreo para vigilar que los usuarios utilicen el agua asignada (Ramos, 2010). También tiene a su cargo funciones de orden social relacionadas con los usos agrícolas del agua, como la conformación de asociaciones de regantes y la solución de los conflictos entre los usuarios. La Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) es una institución autónoma de servicio público sin fines de lucro, que tiene por objeto el desarrollo, la conservación, la administración y las utilización de los recursos energéticos y fuentes de energía del país. Por su Ley de Creación, la CEL tiene derechos sobre el uso del agua para generación de energía, pero de igual manera, los derechos están concebidos sin atención a los derechos de otros usuarios conferidos por ley (Artiga & Molina, 1999). Con la reforma de la Ley General de Electricidad, se otorgó a la Superintendencia General de Electricidad y Comunicaciones (SIGET) tiene la competencia de otorgar concesiones para la generación hidroeléctrica tanto a CEL como a otros actores públicos y privados. El Ministerio de Economía (MINEC) es el responsable de la aprobación de las tarifas por servicios de agua potable y saneamiento propuestas por ANDA. El Ministerio de Hacienda es responsable de la administración financiera y la transferencia de recursos. Por otra parte, el Sistema Nacional de Estudios Territoriales (SNET) es la entidad encargada de mantener y gestionar las bases de información sobre balance hídrico, inventario hídrico a nivel nacional, datos de calidad de agua y contaminación. El Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local (FISDL) fue constituido como una entidad promotora de del desarrollo local con la participación de las comunidades, la empresa privada, el gobierno central por medio de proyecto de infraestructura social y económica. En los últimos años ha asumido, con el apoyo de la cooperación internacional, un papel de inversionista en el sector rural, incluyendo en la implementación de sistemas de agua potable y saneamiento rurales. A nivel de la sociedad civil, existen diversas instancias de gran relevancia en el tema de la gestión del recurso hídrico y el acceso ciudadano al derecho y a los servicios hídricos. La Asociación Nacional de Defensa, Desarrollo, Distribución del agua a Nivel Rural (ANDAR) está conformada por una red de sistemas rurales de agua potable en los 14 departamentos del país, ha realizado cabildeo para mejorar las condiciones de los servicios de agua rurales e incluso propuso en el año 2003 un proyecto de ley especial sobre prestación de servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento en áreas rurales. (Ramos, 2010). El Centro para la Defensa del Consumidor (CDC) es una organización de la sociedad civil que promueve la defensa y el reconocimiento de los derechos de los consumidores, así como el consumo sustentable. En el año 2003 estimuló la creación de la Red VIDA ((Vigilancia


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Interamericana para la Defensa y el Derecho al Agua) orientada a la defensa hemisférica del agua como bien público y derecho humano fundamental; la red cuenta actualmente con una membresía de más de 50 organizaciones de 16 países El CDC además presentó en el año 2007 presentó un proyecto de Ley del Subsector de Agua y Saneamiento. La organización ambiental de segundo grado Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES), y el organismo de Pastoral Social Caritas El Salvador han promovido de manera conjunta una reforma a la Política Hídrica, que incluye una versión de anteproyecto de Ley General de Aguas, con algunas diferencias de enfoque al anteproyecto elaborado por MARN, en especial en el mayor énfasis dado a la participación pública y un esquema más detallado de gestión de cuencas hidrográficas. Existen además diversas iniciativas y redes de participación ciudadana y coordinación interinstitucional en el tema hídrico, incluyendo: • La Red de Agua y Saneamiento de El Salvador (RASES), constituida en 1997 y

conformada por diferentes instituciones y organizaciones relacionadas con el agua, que trabajo en coordinación con otras instancias como la Cooperación Suiza de Desarrollo (COSUDE), la Asociación Mundial del Agua (GWP), y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

• El Foro Nacional por la Sustentabilidad y el Derecho Humano al Agua, es una plataforma constituida en 2006 por diversas organizaciones e instituciones que realiza acciones de incidencia para promover la gestión responsable, eficiente, equitativa y participativa de los recursos hídricos, oponiéndose a su privatización.

• El capítulo nacional de la Asociación Mundial por el Agua (GWP) es una plataforma de diálogo que reúne a diversas organizaciones con el fin de promover la gestión integrada del recurso hídrico, el fortalecimiento del marco legal e institucional, la gestión del conocimiento y el mejoramiento de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento, y el incremento de las inversiones en el agua, con el fin de alcanzar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

• El Observatorio de la Gestión del Recurso Hídrico en el Salvador en una iniciativa promovida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con el apoyo de diversas instituciones públicas y organizaciones sociales con el fin de establecer un Sistema Integrado de Manejo de la Información sobre el Recurso Hídrico.

B.1.2.2. Funciones Clave de la Gestión Hídrica

Cuadro B1. Instituciones vinculadas a las funciones clave de la gestión hídrica en El Salvador


Asignación del agua. Bajo el marco legal actual, no existe una institución rectora que tenga la


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Asignar agua a los usuarios y los usos mientras se mantienen los niveles necesarios para las necesidades humanas básicas y del medioambiente.

potestad de regular la asignación de los derechos usos del agua para todos los usos. Por lo tanto, el tema se manejo en forma sectorial: los usos agrícolas (riego y pecuarios) son asignados por el MAG, los usos de generación eléctrica son asignados por la SIGET y los usos de agua potable y saneamiento son asignados por el ANDA, que a su vez es el principal consumidor de estos usos.


Establecer y vigilar el cumplimiento de criterios de calidad del agua para los cuerpos de agua receptores (control de los cuerpos de agua) o la fijación de un límite al volumen y/o la fuerza de las descargas que ingresan al medio ambiente (control del efluente/emisión).

En este ámbito sí existe una asignación clara de responsabilidades, aunque entre estas se da algún grado de traslapes. El MSPAS tiene la responsabilidad de vigilar la calidad del agua para consumo humano y saneamiento; cuenta con la normativa técnica para la aprobación de los sistemas de tratamiento primario de aguas residuales y excretas (fosas sépticas y letrinas) y tiene bajo su cargo el control de los sistemas de agua potable mediante los análisis correspondientes. El MARN, a través de la Ley de Medio Ambiente, también tiene asignada la responsabilidad de garantizar la calidad del agua para consumo humano, y además le corresponde la vigilancia y el control de las descargas de aguas negras y vertidos industriales en los cuerpos receptores de agua. A ANDA le corresponde el control de los vertidos al sistema de alcantarillado sanitario de su propiedad, y está sujeto a las normas de calidad de agua para consumo humano. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) es el ente responsable de establecer las normas de calidad de agua potable.



El monitoreo de los sistemas de suministro de agua para consumo humano está a cargo del MSPAS. A nivel de los sistemas de agua para riego, el MAG es el ente con poder de supervisión sobre este uso, pero no existe una supervisión real sobre los volúmenes de consumo o sobre la calidad de las aguas residuales de riego. El monitoreo de la calidad de las aguas superficiales lo realiza actualmente el SNET, en particular para las tres cuencas más contaminadas del país. En cuanto al monitoreo de la calidad del agua subterránea no se están realizando aún esfuerzos sistemáticos en este sentido.



En este ámbito no existen aún, bajo el marco legal vigente, una asignación clara de responsabilidades institucionales. Únicamente se tienen en este sentido desarrollo en cuencas específicas, como el caso del Plan Trifinio par la Cuenca Alta del Río Lempa.


Promover la participación de los actores sociales y grupos de interés como la base para la toma de decisiones y que tome en cuenta (tomando en cuenta) el mayor bienestar para los intereses de la sociedad y el ambiente en el desarrollo y uso de los recursos hídricos. Se consideran grupos de interés a quienes viven en la cuenca y/o están directamente afectados por las decisiones sobre la gestión de los

Las iniciativas de participación ciudadana se originan en mayor grado de los procesos de incidencia impulsados por grupos de usuarios organizados o por organizaciones civiles (como CDC, ANDAR, RASES, etc.). En este sentido se han dado esfuerzos para la protección de microcuencas con el apoyo de la cooperación internacional. Desde la institucionalidad ambiental se han establecido espacios para la consulta y participación ciudadana mediante los procesos de Evaluación del Impacto Ambiental de Actividades, Obras y Proyectos según lo establece la Ley de Medio Ambiente, y las disposiciones para el acceso a la información ambiental. (Artículos 9 y 30 de la Ley de Medio Ambiente, y Ley de Acceso a la Información Pública).


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recursos hídricos ya sea como titulares de permisos para asignación o como consumidores de agua y participantes en el desarrollo económico y social de la cuenca.


El SNET, a través del Servicio Hidrológico, realiza el monitoreo de la cantidad de agua de los ríos del país mediante la Red de Monitoreo de la Cantidad de Agua. Además, tiene en funcionamiento Sistemas de Alerta Temprana a nivel de las cuencas de los Ríos Lempa, Grande de San Miguel, Paz, Jiboa y Goscorán. El SNET además realiza el monitoreo de la calidad del agua superficial en tres de las subcuencas más contaminadas del país: las de los Ríos Acelhuate, Sucio y Suquiapa.



En este tema existen una serio de funciones dispersas entre diversas instituciones. El ANDA elabora las propuestas de tarifas para los servicios de agua potable y saneamiento, las cuáles son aprobadas por el MINEC. El Ministerio de Hacienda canaliza los recursos al ANDA. El FISDL invierte en la construcción de sistemas de agua potable y saneamiento. El MARN tiene el mandato de desarrollar programas de incentivos y desincentivos económicos para la protección ambiental.

Protección, Preservación y Gestión Sostenible de los Ecosistemas.

Incorporar los principios del enfoque ecosistémico en la planificación y gestión de los recursos hídricos, de manera que los bienes y servicios ecosistémicos sean tomados en cuenta, protegidos y aprovechados de manera sostenible.

El MARN tiene el mandato de elaborar los reglamentos necesarios para la gestión, uso, protección y manejo de las aguas y ecosistemas así como identificar áreas de recarga ( según los art. 70, 71 y 75 de la LMA) El MAG, conforme a la Ley Forestal, tiene asignada la responsabilidad de protección de los recursos forestales considerando la protección de los recursos hídricos a través del establecimiento de Áreas de Uso Restringido El MSPAS tiene, conjuntamente con el MARN, la responsabilidad de proteger los recursos hídricos y prevenir su contaminación Protección de los Recursos Hídricos en contra de la contaminación, de acuerdo al Código de Salud. El Consejo Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, así como los Consejos Departamentales y Municipales, deben de incorporar la protección de recursos hídricos y prevención y mitigación de riesgos en los Planes Nacional, Departamental y Local, según la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.

B.1.3. Marco de Políticas

El marco institucional actual presenta carencias en relación a una integración multisectorial de la planificación del uso, conservación y fomento del recurso hídrico. Las debilidades en esta estructura ocasionan un uso del recurso eminentemente extractivo y de corto, lo cual aunado a la mayor importancia que se da al desarrollo urbano con respecto a los recursos hídricos, la transformación de zonas boscosas con altas tasa de recarga, en zonas deforestadas está ocasionando la escasez de las fuentes tradicionales (CYTED-TIERRA, 2001). A causa de ello, la sociedad civil ha llevado adelante desde hace años una serie de esfuerzos para construir y promover un marco


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legal que garantice una gestión adecuada de los recursos hídricos, señalando la importancia del acceso equitativo y generalizado al recurso por parte de la población. Pese a algunos avances significativos en los últimos años, aún no se ha alcanzado el éxito definitivo en la aprobación de una nueva Ley de Aguas. En el año 2002 el MARN emitió la Política de Sostenibilidad del Recurso Hídrico, que contempla entre sus lineamientos el manejo integrado de la cuenca hidrográfica; la prevención y control de la contaminación; la participación social; la adecuación del marco legal e institucional la valoración económica del agua. En el año 2009, en el marco del Programa de Gobierno 2009 – 2014 se plantea una nueva Política de Gestión Integral y Sustentable del Agua, cuyo objetivo tiene plantea tres componentes: establecer e implementar una gestión hídrica con enfoque de cuenca; impulsar una asignación priorizada entre usos alternativos del recurso hídrico; e impulsar una política que contribuya con los municipios al saneamiento ambiental básico y progresivo de las aguas residuales vertidas en las principales ciudades con el fin de iniciar la recuperación de los ríos más contaminados, afluentes del Río Lempa. Desde mediados del año 2010, la Comisión Técnica Interinstitucional que lidera la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) en coordinación con el MARN, realiza un proceso de Reforma Hídrica Nacional. Dicho proceso contempla la generación de una Política Integral de Recursos Hídricos, para la cuál el MARN inició en marzo de 2011 un proceso de consulta que se encuentra aún marcha. También se contempla por parte del MARN la elaboración de un Plan Nacional, una Estrategia6 y un Plan de Acción para la Gestión Integral de Recursos Hídricos. Además, con respecto al Subsector de Agua Potable y Saneamiento, el proceso de reforma contempla la elaboración de un Plan Nacional, una Estrategia y un Plan de Acción en esta materia por parte de ANDA. Se plantea además que ANDA realice un Diagnóstico General de Agua y Saneamiento, así como un Análisis de los Servicios de Prestación de Servicios de Agua y Saneamiento. También es relevante la aprobación en Mayo de 2012 de la nueva Política Nacional de Medio Ambiente. La nueva política cuenta entre sus líneas de acción prioritarias la gestión integrada del recurso hídrico y en este sentido establece una serie de principios que debe alcanzar la política en esta temática:

• garantizar el agua como bien nacional de uso público y el derecho humano al agua y saneamiento

• promover la sustentabilidad en la gestión del recurso hídrico

6 La Estrategia Nacional de Saneamiento fue lanzada en marzo de 2013, posteriormente al cierre de esta investigación. Dicha Estrategia se basa en tres pilares: el manejo integral de residuos sólidos y peligrosos; el tratamiento de aguas residuales industriales y domésticas; y el saneamiento básico para las zonas periurbanas y rurales del país.


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• asegurar la incorporación el enfoque de adaptación al cambio climático y gestión de riesgos

• definir claramente la rectoría y regulación del sector para superar la actual crisis institucional del en gestión hídrica

• establecer las correspondientes asignaciones públicas y permisos por el aprovechamiento de los recursos hídricos, así como el cobro de los cánones correspondientes para financiar su gestión sostenible

• promover la captación y aprovechamiento de las aguas de lluvias • fortalecer los sistemas de información y planificación del recurso hídrico, y • integrar a la población en los procesos de gobernabilidad del agua.

B.1.4. Principales Reformas al Marco Institucional y Legal en Proceso

El anteproyecto de Ley General de Aguas, establece diversas reformas institucionales de importancia que ameritan ser resaltadas. Se crea el Consejo Nacional del Agua (CNA) como autoridad superior de carácter deliberativo "con funciones de aprobación de las políticas y de planificación indicativa en el sector hídrico" que recibirá asesoría y apoyo de un Comité Consultivo. El CNA será coordinado por el titular del MARN y estará integrado por los titulares del ANDA, la STP, la Secretaría para Asuntos Estratégicos, la Defensoría del Consumidor, y los 6 Ministerios vinculados al tema (MARN, MAG, Relaciones Exteriores, Economía, Salud y Obras Públicas). El Comité Consultivo del CNA estaría conformado por representantes de las entidades públicas asignatarias, de las municipalidades usuarias y de representantes gremiales, académicos y comunales vinculados a la gestión integral de los recursos hídricos. A nivel regulatorio, el anteproyecto de Ley establece dicha competencia según los subsectores relacionados con los usos específicos: en materia de agua potable y saneamiento establece al ANDA como autoridad competente; en materia agrícola, acuícola y pesquero, establece al MAG como competente; con respecto a los fines hidroelécticos y geotérmicos define a la SIGET como la autoridad reguladora; y en relación a los fines industriales, recreativos y otros establece al MARN como la autoridad competente. El nuevo anteproyecto además define la cuenca hidrográfica como la "unidad natural y social de gestión de aguas" (Art. 22), sin perjuicio a la división política y administrativa existente. Establece tres Zonas Hidrográficas para fines administrativos y de ordenamiento, protección y conservación de los recursos hídricos: Lempa, Paz-Jaltepeque y Jiqulisco-Goascorán. Dichas Zonas Hidrográficas deberán ser gestionadas según la Política Nacional de los Recursos Hídricos, para lo cual se establecen los Organismos Zonales de Cuenca, que serán dirigidos por un Gerente Zonal nombrado por el MARN. Además se establecen los Comités de Cuencas como instancias de representación de los usuarios de los recursos hídricos, organizaciones sociales, grupos comunitarios, académicos y otros actores para cada región hidrográfica. Se define como el objetivo de los Comités de Cuencas "participar, analizar, proponer y contribuir a la solución de la problemática sobre el uso,


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aprovechamiento, conservación y protección del recurso hídrico" (Art 32). Entre sus funciones se incluye "emitir opinión ante el Organismo Zonal que corresponda, sobre solicitudes de autorizaciones para el uso y el aprovechamiento del agua", y "promover medidas y mecanismos de soluciones alternativas de conflictos entre usuarios u otros actores en lo relacionado al uso, aprovechamiento, conservación y protección de los recursos hídricos" (Art. 33).

B.2. Elementos de la Gestión y Prevención del Riesgo de Desastres B.2.1. Marco Legal

La base del marco legal actualmente vigente para la protección civil es la Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (LPCPMD) promulgada en agosto de 2005. Esta ley establece en el país un Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres y le da el sustento para que asuma la coordinación y planificación en esta materia. Esta Ley y su Reglamento además definen las atribuciones de los organismos que integran el Sistema Nacional, determina los elementos que debe contemplar el Plan Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, regula la declaratoria de emergencia nacional y de alertas en caso de desastres y regula el procedimiento sancionatorio en caso de infracciones. La segunda ley relevante en la materia es la Ley del Fondo de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (FOPROMID), también promulgada en agosto de 2005, y su Reglamento, mediante los cuáles se constituye esta instancia como una entidad con personería jurídica propia y sujeta a la administración del Ministro de Hacienda. Los recursos del FOPROMID son canalizados para la prevención de desastres y para la atención de emergencias ocasionadas por desastres, previa solicitud del ente competente. Es también de relevancia para el sustento del marco institucional en este tema el Decreto Ejecutivo No. 2 del 11 de Enero de 2011, mediante el cual se reforma el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo y se constituye la Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad de la Presidencia de la República. Mediante este decreto, los asuntos relacionados con la vulnerabilidad a desastres y por lo tanto, el Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres dejó de estar adscrito al Ministerio de Gobernación y paso a depender directamente de la Presidencia de la República, por medio de esta Secretaría.

B.2.2. Marco Institucional

Como se mencionó anteriormente, el Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (conocido comúnmente como Protección Civil) es el ente rector en la materia de prevención, mitigación y respuesta a los desastres. El Sistema Nacional está compuesto por una Comisión Nacional a nivel centralizado, y por Comisiones Departamentales, Comisiones Municipales y


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Comisiones Comunales, a cada nivel geográfico-administrativo. El Sistema Nacional cuenta además con una Dirección General que tiene a su cargo la integración de todos los niveles del Sistema. La Comisión Nacional es presidida por el Presidente de la República y está integrada además por el Director General, los jerarcas de 8 ministerios (Relaciones Exteriores, MSPAS, MAG, MARN, MOP, Defensa Nacional, Educación y la Policía Nacional Civil), además de 2 representantes de la empresa privada y tres representantes de asociaciones o fundaciones relacionadas con la protección civil, prevención y mitigación de desastres. Las Comisiones Departamentales están conformadas por el Gobernador Departamental, quien las preside, el Presidente del Consejo de Alcaldes del Departamento, los representantes departamentales de las instituciones pertenecientes a la Comisión Nacional y un representante de los organismos no gubernamentales que se ocupen del tema en el departamento. Además, cada departamento contará con un Delegado Departamental que será el representante de la Dirección General ante la Comisión Departamental. Las Comisiones Municipales están conformadas por: el Alcalde Municipal, quien preside, los representantes municipales de las instituciones que pertenecen a la Comisión Nacional, un representante de organismos no gubernamentales que se ocupen del tema en el municipio, y un líder comunitario. Las Comisiones Comunales son presididas por un delegado electo por la comunidad, y están integradas por las organizaciones de la comunidad reconocidas de acuerdo con el Código Municipal y delegados de los organismos gubernamentales nombrados por el Comité Nacional. Con la creación, en enero de 2011, de la Secretaría de Asuntos de Vulnerabilidad de la Presidencia de la República, cuyo Secretario es además Director de la Dirección General de Protección Civil, es Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, y la Dirección General dejaron de estar subordinados al Ministerio de Gobernación y pasaron a depender directamente de la Presidencia de la República. Las funciones que le confiere la LPCPMD a la Dirección General incluyen: someter a la Comisión Nacional los planes de atención de emergencias o contingencias; coordinar la ejecución de los Planes de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres; conducir el sistema de alertas; recopilar información y promover investigación científica; someter a la Comisión Nacional las peticiones de la sociedad civil relativas a la implementación de planes preventivos; y mantener las relaciones institucionales a nivel nacional e internacional. Otro actor de importancia es el Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET), que tiene a su cargo la elaboración del informe nacional de riesgos y vulnerabilidades, el cuál debe de ser incorporado por la Dirección General en su informe de prevención y mitigación de desastres. Dicho informe debe ser aprobado por la Comisión Nacional y divulgado posteriormente por la Dirección General. A nivel de la sociedad civil, un actor muy activo en esta temática ha sido la Mesa Permanente para la Gestión de Riesgo (MPGR), red compuesta por 22 organizaciones civiles, con el objetivo de acompañar a las comunidades vulnerables


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del país, en procesos de organización, formación y comunicación con enfoque de gestión de riesgos. La MPGR fue fundada en 2002, y promueve acciones de incidencia política y el fortalecimiento de las capacidades institucionales y locales para transformar las causas que generan vulnerabilidad. La organización impulsa los procesos participativos y el enfoque de reducción del riesgo que incorpore un análisis crítico de las causas de la vulnerabilidad asociadas al modelo de desarrollo. La Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad impulsa actualmente, en coordinación con las instancias de las Naciones Unidas en la materia, y con el ente regional Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) un Foro Permanente para la Reducción de la Vulnerabilidad, que busca articular las acciones de los sectores público y privado en la reducción de la vulnerabilidad y la respuesta a los desastres.


El Plan Quinquenal 2010-2014 plantea dentro de su Política Ambiental y de Gestión de Riesgos que la gestión ambiental pública con un enfoque de reducción de riesgos es un imperativo social y económico en El Salvador y que el cambio climático exige prepararse para fenómenos naturales extremos más intensos y frecuentes con sus secuelas de inundaciones, de desbordamientos, de deslizamientos, de pérdidas de cosechas y ganado, de propagación de vectores, entre otros. En este sentido, propone elaborar un Plan Nacional de Cambio Climático para darle una mayor coherencia a las acciones que el país debe realizar tanto en materia de adaptación, mitigación (reducción de emisiones de gases de efecto invernadero), educación de la población, y en el desarrollo de la ciencia y tecnología para la adaptación y mitigación. Como ya se ha mencionado, el mandato para el desarrollo de dicho Plan Nacional ya ha quedado plasmado en la reforma a la Ley de Medio Ambiente. Existe además un Programa Nacional de Reducción de Riesgos (PNRR) 2010-2014, que está orientado en cuatro ejes de trabajo: Gestión de Riesgos, Contaminación, Energía y Gobernanza Territorial. Dentro del eje de trabajo de Gestión de Riesgos se han formulado cuatro componentes:

• el desarrollo y monitoreo del Atlas Dinámico de Riesgos y su aplicación como sistema de información territorial en línea,

• el establecimiento de Sistemas de Alerta Temprana (SAT) para inundaciones y deslizamientos en territorios prioritarios (Área Metropolitana de San Salvador, Cuscatlán, Ilopango, San Vicente y principales cuencas),

• la integración de la perspectiva de reducción de riesgos en la inversión pública en infraestructura, vivienda y acciones de mitigación, y

• campañas ciudadanas de sensibilización y educación para la reducción de riesgos.

En marzo de 2012 se emitió una versión actualizada del Plan Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres el cual plantea a nivel metodológico la estrategia de articulación de procesos para intervenir en las áreas y componentes de


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riesgos según las competencias de las distintas instituciones. El Plan Nacional contempla cinco Áreas Programáticas, asociadas a la prevención y mitigación de desastres, los preparativos para respuesta y el fortalecimiento y consolidación de la organización del Sistema Nacional. El Plan define además la conformación de las siete Comisiones Técnicas Sectoriales que constituyen en nivel de ejecución de las acciones de respuesta a desastres: Técnica-Científica, Servicios de Emergencia, Seguridad, Salud, Infraestructura y Servicios Básicos, Logística y Albergues. Por otra parte, en el campo de la gestión del riesgo y prevención de desastres, se han planteado fuertes demandas por parte de la sociedad civil para impulsar un reforma de la Ley de Protección Civil. Dicha iniciativa es impulsada por las organizaciones sociales que conforman la MPGR y ha recibido el apoyo de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH).

B.3. Adaptación al Cambio Climático B.3.1. Marco Legal

En octubre de 2012 fue aprobada en el Congreso la reforma a la Ley de Medio Ambiente, que incorpora a ésta un nuevo capítulo titulado "Adaptación al Cambio Climático". La propuesta de dicha reforma fue impulsada como resultado de una iniciativa de organizaciones de la sociedad civil y se presentó al congreso en noviembre del 2010. La reforma modifica el Artículo 2 incluyendo entre otros un inciso que señala que “… la Adaptabilidad al Cambio Climático deberá planificarse bajo los principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas y de aprovechamiento racional con responsabilidad intergeneracional”. También propone reformar el Art N°4 de la Ley declarando de interés social “… la protección y mejoramiento del medio ambiente, así como la adaptabilidad y reducción de vulnerabilidad frente al cambio climático” y obliga a las instituciones públicas y municipales a incluir de manera prioritaria planes y programas que incluyan el componente ambiental y la variación climática. El nuevo capítulo introducido a la Ley coloca el tema de la Adaptación al Cambio Climático dentro del marco de la Ley de Medio Ambiente. En dicho capítulo, el Artículo 64-B. establece que "el Ministerio incorporará la Adaptación al Cambio Climático dentro de la Política Nacional del Medio Ambiente, como eje transversal y de especial atención." Además, los artículos 64-D y 64-E establecen los lineamientos para la elaboración, consulta y aprobación cada cinco años del Plan Nacional de Cambio Climático, el cual será "el marco de coordinación interinstitucional de la administración pública e intersectorial en la evaluación de políticas, impactos, vulnerabilidad de los distintos sectores y sistemas frente a la adaptación al Cambio Climático." Los artículos 64-F y 64-G establecen, respectivamente, los requerimientos de elaborar escenarios climáticos e informes de seguimiento a la aplicación del Plan Nacional. Además, se establecen plazos, a partir de la entrada en vigencia de las reformas a la Ley, de 6 meses para incorporar la adaptación al cambio climático a la


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Política Nacional de Medio Ambiente, de 12 meses para el desarrollo de los escenarios climáticos y de 18 meses para la presentación del Plan Nacional de Cambio Climático.


En el tema de cambio climático, la institución rectora es el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), a través de la Dirección General de Cambio Climático y Áreas Estratégicas (DGCCAE). La coordinación interinstitucional en este tema se articula a través del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA), en el marco del cual se ha constituido un Comité de Cambio Climático, conformado por el MARN, el MAG, el MOP y el Ministerio de Hacienda. Adicionalmente, como se expone en la siguiente sección, otras instituciones gubernamentales han desarrollado sus propias estrategias relacionadas con el tema del cambio climático, incluyendo el MAG, el MOP y el Ministerio de Educación.


El país presentó en febrero del año 2000 la Primera Comunicación Nacional de Cambio Climático en el contexto de los compromisos de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático en febrero del año 2000. Actualmente se encuentra elaborando la Segunda Comunicación Nacional de Cambio Climático y su Segundo Inventario de Gases de Efecto Invernadero (GEI) (MARN, 2010) Al periodo de cierre de esta investigación, El Salvador se encuentra elaborando una Estrategia Nacional de Cambio Climático. Dicha estrategia, según indican los comunicados que ha emitido el MARN, estará fundamentada en tres pilares: • mecanismos para evitar pérdidas y daños, • adaptación al cambio climático, y • mitigación con cobeneficios.

En el ámbito del pilar de estrategias de adaptación, se plantean tres componentes: el reordenamiento, la restauración de ecosistemas y la realización de pequeñas estrategias enfocadas por sectores. Por otra parte, existen ya una serie de estrategias y programas planteadas por sectores específicos y orientadas a dar respuesta a los impactos del Cambio Climático e impulsar la Gestión Estratégica del Riesgo. Algunos de de estos instrumentos particularmente relevantes son los siguientes (Prisma, 2012):

• La Estrategia del Ministerio de Obras Públicas (MOP) ante el Cambio Climático, planteada en el año 2011 y orientada a disminuir los impactos de los fenómenos climáticos en la infraestructura y la obra pública. El desarrollo de la estrategia va acompañado de la creación de la Dirección de Adaptación


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al Cambio Climático y Gestión Estretégica del Riesgo (DACGER) a lo interno de dicho Ministerio. Las acciones contempladas incluyen la ejecución de un proyecto de desarrollo de capacidades para el recurso humano del Miniserio con el apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA).

• La Estrategia de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático del Sector Agropecuario, Forestal, Acuícola y Pesquero, plantada en 2012 por el MAG en respuesta a los impactos de la Depresión Tropical 12-E en el sector productivo agrícola en el año 2011. La estrategia, aún en la fase de desarrollo, plantea un enfoque de manejo sostenible de cuencas, la reducción de la vulnerabilidad ante desastres en los territorios rurales y el diseño de planes de adaptación y mitigación orientados hacia la seguridad alimentaria.

• El Plan de Educación Frente al Cambio Climático y Gestión Integrada de Riesgos 2012-2022 planteado por el Ministerio de Educación (MINED) como estrategia para afrontar los impactos de los fenómenos naturales extremos cada vez más frecuentes que alteran el trabajo educativo y generan pérdidas a y daños a la infraestructura del MINED. Contempla una programación cada tres años y establece entre sus ejes estratégicos: el cambio curricular, el fortalecimiento de las capacidades de los docentes, la investigación y desarrollo de infraestructura educativa, y la promoción de la investigación, enfocados en el cambio climático y la gestión integral de riesgos para aumentar la resiliencia del país y disminuir la vulnerabilidad.

• El Programa de Restauración de Ecosistemas y Paisajes (PREP) que entró en ejecución en 2012 como parte de las políticas del MARN orientadas revertir la degradación ambiental y permitir la adaptación al cambio climático. El PREP cuenta con 4 ejes estratégicos: i) Promoción del cambio hacia la agricultura sostenible a nivel de paisajes y territorios a partir del capital humano y social semilla existente; ii) Restauración y conservación de ecosistemas críticos (manglares, bosques de galería y humedales); iii) Uso de "infraestructura natural" conjuntamente con la infraestructura "gris"; y iv) Un "nuevo actuar" a través de la implementación conjunta entre los ministerios y los actores locales. B4. Articulación entre los temas de Gestión del Agua, Gestión del Riesgo y Adaptación al Cambio Climático B.4.1. Nivel Nacional

A través del análisis realizado, puede observarse que el esquema de gobernanza se encuentra aún fuertemente sectorializado en cada uno de los tres temas analizados: gestión de los recursos hídricos, gestión del riesgo y adaptación al cambio climático. Sin embargo, son notables algunos esfuerzos recientes para generar una mayor integración, ya sea entre las distintas instituciones a nivel de un tema específico, o entre los distintos temas. En el contexto de la gestión de los recursos hídricos, la coordinación entre las dependencias estatales se ha visto fortalecida por el rol de liderazgo que ha


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desempeñado la Secretaría Técnica de la Presidencia en colaboración con el MARN a lo interno de la Comisión Técnica Interinstitucional. Esto ha permitido que se logren avances tanto en la reforma del marco legal-institucional como en el desarrollo de estrategias y planes. Dos mecanismos impulsados por el MARN que hacen una contribución importante a la integración de estas temáticas son la Política Nacional de Medio Ambiente y el Programa de Restauración de Ecosistemas y Paisajes (PREP). La nueva Política Nacional de Medio Ambiente plantea como la problemática ambiental central del país "la severa degradación ambiental y la vulnerabilidad creciente del país frente al cambio climático". En la definición de las líneas prioritarias de acción de la política se hace un reconocimiento del carácter central e interdependiente de los temas de restauración de ecosistemas, gestión integrada del recurso hídrico, adaptación al cambio climático y reducción de riesgos. Además, considera que "la gestión hídrica en El Salvador obligatoriamente tiene que incorporar un enfoque de la adaptación al cambio climático, sobre todo ante la creciente variabilidad climática. La restauración de ecosistemas, cuencas y paisajes, y el desarrollo de la infraestructura hidráulica para el manejo del agua será cada vez más importante en este contexto." (p.23) El PREP, impulsado por el MARN, es una iniciativa innovadora para promover la adaptación y la resiliencia ante el cambio climática a partir de la restauración de los ecosistemas y recursos paisajísticos, aprovechando el capital humano y social existente. Tiene establecidas como sus metas: "mejorar la regulación hídrica en las cuencas, retener el suelo y su fertilidad, restaurar y conservar ecosistemas críticos, y absorber y fijar CO2 en el suelo y la vegetación." El programa se basa en la colaboración entre instituciones, organizaciones y actores locales. En el marco del SINAMA y el Comité de Cambio Climático, el MARN ha establecido acuerdos con otros ministerios para desarrollar acciones vinculadas a las metas y líneas de acción del PREP. El acuerdo firmado entre el MARN y el MAG busca desarrollar prácticas agroecológicas sostenibles que mejoren la resiliencia de los ecosistemas en las áreas donde coincidan la ejecución del PREP y el Plan de Agricultura Familiar (PAF) del MAG. El convenio entre el MOP y el MARN establece lineamientos para la colaboración en la ejecución de proyectos que promuevan el uso de la infraestructura verde en conjunto con las obras públicas para la prevención de riesgos y la adaptación. Finalmente, el convenio entre el MARN y el Ministerio de Hacienda están dirigidos a explorar, analizar y fomentar la participación pública y privada en un mejor administración del riesgo climático, y apoyar las capacidades del estado de captar financiamiento climático no reembolsable. Otro ejemplo de integración de estos temas es la Estrategia de Desarrollo Integral y Sostenible de la Franja Costero Marina 2012-2024, impulsada desde noviembre de 2012 por la Secretaría Técnica de la Presidencia. Esta estrategia busca mejorar las condiciones de vida de la población de los territorios marino costeros mediante la activación y el fortalecimiento de los sistemas socio-productivos costero-marinos y su incorporación al proceso de desarrollo nacional. La estrategia La plantea una


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intervención integral, coordinada y amplia en los 75 municipios del país que constituyen la Franja Costero-Marina (que representa el 34% del territorio nacional). Busca estimular el fortalecimiento institucional y la articulación intergubernamental en apoyo a la inversión productiva. El MARN ha realizado una serie de recomendaciones para asegurar la sostenibilidad de la iniciativa, incluyendo temas orientados hacia la reducción de riesgos climáticos y la adecuada planificación y gestión del recurso hídrico.

B.4.2. Nivel Territorial

El Proyecto UICN-BMU se ha aproximado a la temática de la gobernanza del agua para la adaptación al cambio climático en cada uno de los países mediante la selección de cuencas piloto. En el caso de El Salvador, las cuencas seleccionadas han sido las Cuencas del Río Paz, y la Cuenca Alta del Río Lempa. A continuación se presenta una descripción de las cuencas y cómo se han desarrollado en éstas los instrumentos de gobernanza relacionados con la gestión hídrica, la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático.

i. Localización y características geofísicas La Cuenca del Río Paz El Río Paz nace en el departamento de Jutiapa, Guatemala y la mayor parte de su recorrido de 134 km sirve de línea divisoria entre El Salvador y Guatemala. La cuenca tiene un área total de 2,647 Km2, distribuida de los cuales 925 Km2 están en territorio salvadoreño (34%) y 1,722 Km2 en Guatemala (66%). En El Salvador, la cuenca se localiza administrativamente en los Departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y de Sonsonate, en el sur occidente del país, incluyendo los municipios de Ahuachapán, Apaneca, Atiquizaya, Concepción de Ataco, San Francisco Menéndez, Tacuba, Turín, El Refugio, San Lorenzo, Santa Ana, Candelaria de La Frontera, Chalchuapa, El Porvenir, San Sebastián Salitrillo y Juayúa La Cuenca Alta del Río Lempa (CARL) La cuenca está situada en la Región Trifinio, una zona transfronteriza compartida por Guatemala, Honduras y El Salvador, ubicada en la cabecera de los ríos Lempa, Úlua y Motagua, tres de los ríos más importantes de América Central. Esta región está conformada por 45 municipios: 15 pertenecen a Guatemala, 22 a Honduras y 8 a El Salvador. Comprende aproximadamente 7,541 kilómetros cuadrados, de los cuales corresponden el 46.5% a Guatemala, el 15.6% a El Salvador y el 37.9% a Honduras. Contiene a la mayor parte de la superficie de la Cuenca Alta del Rio Lempa (CARL), con una extensión de 4,343 km², de los cuales 29.5% corresponden a El Salvador, 11.6% a Honduras y 58.9% a Guatemala. La CARL tiene dos vertientes principales, la del Alto Lempa y la de Ostúa-Metapán, ambas confluyen en la unión de los ríos Desagüe y Río Lempa (TRIFINIO DEN El Salvador, 2010).

Mapa 2: El Salvador, cuenca del río Paz y región Trifinio


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Referencia: Elaborado por Eduardo Rodríguez, con base en información brindada por el Sistema de Información Ambiental Mesoamericano (SIAM)

ii. Población y medios de vida En el sector salvadoreño de la Cuenca del Río Paz se estima que el 68.8% de la población habita en áreas rurales, contra el 81.8% en el sector guatemalteco. La densidad poblacional promedio es de 120 habitantes por km2 para Guatemala y de 299 habitantes por km2 en El Salvador. De acuerdo a datos Plan Maestro para la Cuenca Binacional del Río Paz la población económicamente activa (PEA) de la cuenca a finales de los años 90 se estimaba en 155-6 miles, correspondiendo el 30% del lado de Guatemala y el 70% de El Salvador. El desempleo promedio dentro del área de estudio alcanzaba un 5.2% y la pobreza rural extrema promedio en la cuenca era del 45.2%, siendo más agudo el problema del lado de Guatemala (OEA, 2002). La principal actividad económica de la población local es la agricultura, destacando la producción de granos básicos (maíz, frijol, arroz, ajonjolí, sorgo) y café. La producción ganadera se desarrolla principalmente en la parte baja de la cuenca, con algunas áreas pequeñas en la parte media, siendo la ganadería bovina y porcina las más importantes.

La Región del Trifinio es considerada estratégica por la riqueza de los recursos naturales compartidos por los tres países. Las riquezas más importantes de la Región son la producción de agua y la diversidad biológica de los ecosistemas. En El Salvador, la Región Trifinio cuenta con una población aproximada de 100,000 habitantes distribuidos en 8 municipios: Masahuat, Metapán, San Antonio Pajonal, Santa Rosa Guachipilín, Santiago La Frontera, Citalá, La Palma y San Ignacio. En cuanto al uso de la tierra en la región el 45% de la superficie total de los 8 municipios es dedicada a usos agrícolas, una cuarta parte a coberturas boscosas y un 19% a pastizales. De acuerdo a un diagnóstico desarrollado en los años 2008-2009 por la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, el 36% de la población en el lado salvadoreño vive en extrema pobreza, contra un 10.8% a nivel nacional, y el Índice de Desarrollo Humano es de 0.643, comparado con un promedio nacional de 0.735.


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La producción forestal, aún cuando existen iniciativas orientadas al uso apropiado de los recursos forestales, es incipiente y más bien el alto consumo de leña ha contribuido fuertemente a la degradación y extinción de las masas boscosas de la cuenca. La actividad comercial también es importante. Sobre el Río Paz se localizan tres puestos fronterizos a través de los cuales se efectúa la mayor parte del flujo comercial vía terrestre entre Guatemala y El Salvador y comunicación con el resto de los países centroamericanos.

La Subcuenca del nacimiento del Río Sumpul, que ha sido seleccionada como sitio piloto para el proyecto UICN-BMU, está ubicada en un área geográfica compartida por los países de Honduras y El Salvador, específicamente en los municipios de Sinuapa y Nueva Ocotepeque por el lado de Honduras, y San Ignacio y La Palma, por el lado de El Salvador, en las coordenadas 14º24’ Latitud Norte y 89º22’ Longitud Oeste. En el área de esta subcuenca habitan cinco comunidades de El Salvador y cuatro comunidades de Honduras. Las comunidades de El Salvador son: Los Alvarados, Las Aradas, Las Pilas y Río Chiquito que pertenecen al municipio de San Ignacio, y Los Planes que pertenece a La Palma. Las comunidades de Honduras son: El Volcán, El Volcancito y El Cipresal que pertenecen a Nueva Ocotepeque, y San Francisco Sumpul que pertenece a Sinuapa. En total la población estimada en la sub cuenca es de 7181 personas, de los cuales 5574 viven en territorio salvadoreño y 1607 viven en territorio hondureño (Rodríguez, 2010). El trabajo del proyecto UICN-BMU ha incluido a las comunidades de Río Chiquito, Las Pilas y El Centro del Municipio de San Ignacio En el lado de El Salvador, se presenta un índice de desarrollo humano medio-medio (0.69), estando el 55.5% de los hogares en pobreza, viviendo el 29% de los mismos en condiciones de pobreza extrema. En el caso de Honduras, se presenta un índice de desarrollo humano medio-bajo (0.59), estando el 62.5% de los hogares en pobreza, y dentro de estos el 35.75% en condiciones de pobreza extrema (Rodríguez, 2010). La actividad económica en la sub cuenca gira en torno a la agricultura siendo conocida por la producción de hortalizas, principalmente papa y repollo, aun que además se cultivan otras como tomate, zanahoria y cebolla. Además se encuentran variadas frutas tales como: durazno, granadilla, mora, fresas y otras. En menor medida se desarrollan actividades de silvicultura. En el caso salvadoreño existe un sector económico secundario, donde destacan varios hoteles y otra infraestructura avocada al desarrollo del ecoturismo, también existen pequeñas microempresas dedicadas a la agroindustria, al comercio y al transporte.

iii. Organización y estado de las estructuras locales de gestión de la cuenca Cuenca del Río Paz Región Trifinio y Cuenca Alta del Río Lempa


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Se han dado varios intentos de promover una gestión binacional de la cuenca, con esfuerzos impulsados desde las altas niveles de gobierno (Vicepresidencias y Ministerios) para generar instrumentos legales y herramientas de planificación y manejo. A finales de los años 90 se elaboró, a solicitud de los gobiernos y con el apoyo de la Organización de Estados Americanos, el Plan Maestro y para el Desarrollo Integrado y Sostenible de la Cuenca Binacional del Río Paz, que contenía incluso una estimación de las inversiones necesarias para la recuperación de la cuenca. El Plan fue entregado en el año 2002 y los Vicepresidentes firmaron una Declaración conjunta comprometiéndose a impulsar un proceso binacional en la cuenca, pero no se le dio seguimiento posterior al Plan Maestro. El municipio seleccionado para el proyecto UICN-BMU es San Francisco Menéndez, que abarca un área de 226.13 km² y para su administración se divide en 9 cantones: Cara Sucia, El Corozo, El Jocotillo, El Sacramento, El Zapote, Garita Palmera, La Ceiba, La Hachadura (Puesto Fronterizo) y San Benito. De acuerdo al censo del 2007, la población del municipio es de 42,607 habitantes. En la jurisdicción de este municipio está ubicado el Parque Nacional El Imposible, una de las reservas ecológicas más importantes de El Salvador. El Parque Nacional es Administrado bajo el esquema de co-manejo en el marco del convenio de cooperación técnica entre la Fundación Ecológica SalvaNATURA y el MARN, firmado en 2006. Desde 2006 con el cambio de gobierno municipal, la temática ambiental ha avanzado significativamente en el municipio, es así, que en el año 2009, la Municipalidad de San Francisco Menéndez en coordinación con la Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES) trabajó en una Estrategia Municipal de Adaptación al Cambio Climático, y un Plan de Ordenamiento sustentable del Territorio. La municipalidad ha avanzado también en la organización comunitaria para hacer frente al riesgo de desastres (que son tan frecuentes en esta zona) existe en cada comunidad una Comisión Comunal de Protección Civil, con un

El Tratado del Plan Trifinio, suscrito en 1997 por El Salvador, Guatemala y Honduras, define en su artículo III a la región como un “área de especial interés de los tres países, que representa una unidad ecológica indivisible, en la que solo la acción conjunta y coordinada de los tres países podrá dar solución satisfactoria a los problemas de sus poblaciones y al manejo sostenible de los recursos naturales”. La Comisión Trinacional del Plan Trifinio (CTPT), es la máxima autoridad encargada de tutelar la ejecución del Tratado y del Plan. El Tratado crea además la Secretaria Ejecutiva Trinacional (SET), y las Direcciones Ejecutivas Nacionales (DEN´s), de cada país, las cuales, deben ser apoyadas por las diferentes Instituciones públicas de los tres países. Cuenta además con una Unidad Técnica Trinacional (UTT) con sede en Esquipulas, Guatemala, una Unidad Administrativa Trinacional (UAT) con sede en San Salvador, y oficinas territoriales, (una por país) desde donde se coordina la ejecución de los programas y proyectos en el territorio. Existe también un Comité Consultivo conformado por los Gobernadores departamentales y los Alcaldes municipales de la región del Trifinio; los representantes de las Asociaciones del Trifinio para el Desarrollo Sostenible (ATRIDEST) de El Salvador, Guatemala y Honduras y de las cooperativas, organizaciones no gubernamentales y otras asociaciones civiles interesadas en apoyar la ejecución del Plan Trifinio que sean aceptadas por la Junta Directiva del Comité. En septiembre del año 2002, a partir del Comité Consultivo del Plan Trifinio, fueron constituidos tres comités nacionales de involucrados, en la región de la Cuenca Alta del Río Lempa, uno por cada área nacional. Dichos Comités son espacios de consulta y concertación que fortalecen la participación de los diferentes actores locales interesados en el desarrollo sostenible de la Cuenca Alta del río Lempa en la Región del Trifinio. También existe un Comité Trinacional de Áreas Protegidas que asesora a la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, en la proceso planificación, manejo y administración de las áreas protegidas de la Región del Trifinio. A nivel local, en el área correspondiente a El Salvador, están organizadas dos Asociaciones de


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plan comunal, que está articulada con la Comisión de la Municipalidad. El municipio es parte, junto con otros tres municipios (Guaymango, Jujutla y San Pedro Puxtla) de la Microregión Ahuachapán Sur. Esta Microregión cuenta con un Centro Microregional de Información, Monitoreo y Alerta Temprana (CEMIMAT), que es una unidad técnica de apoyo vinculada al SNET, personal y equipo técnico capacitada para brindar apoyo a las Comisiones Municipal de Protección Civil de cada municipio y a las redes de monitoreo locales de los Sistemas de Alerta Temprana.

Municipios; La Asociación de Municipios Trifinio, conformada por 7 municipios: Metapán, Masahuat, San Antonio Pajonal, Texistepeque, Candelaria de la Frontera, Santa Rosa Guachipilín y Santiago de la Frontera; y la Asociación de Municipios Cayaguanca con 5 Municipios: La Palma, San Ignacio, Citalá, Dulce Nombre de María y San Fernando. Ambas Asociaciones tienen personería jurídica y desarrollan proyectos en beneficio de los municipios que las conforman. En la región conformada por la Asociación de Municipios Cayaguanca, existen 51 Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADESCOS), 15 Asociaciones Cooperativas de productores y agropecuarias organizadas; 4 Asociaciones de Regantes; 5 Juntas de Agua y 2 Asociaciones de Mujeres. Diversos programas y proyectos de las distintas Instituciones del Gobierno tienen presencia en la región, con el fin de propiciar el desarrollo de la misma, entre ellas FOMILENIO, el MAG (PREMODER, PAES, CENTA, La Dirección General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riego), CONAMYPE- CEDART, MITUR, POLITUR entre otros. Tienen presencia a su vez 12 organizaciones de desarrollo no gubernamentales e internacionales como son: Plan Internacional – El Salvador, SERAFIN, Visión Mundial, PROCAFE, IICA, FUNDESYRAM, CALMA, Fundación Corazón de Japón, CARE, CATIE, CLUSA y CECADE, así como un programa regional Centroamericano (PREVDA) ejecutado en coordinación entre la Asociación de Municipios Cayaguanca, Plan Internacional y CTPT-MARN.


A nivel local existe actualmente un número considerable de iniciativas de diferente índole relacionadas directa o indirectamente con el recurso hídrico. Una de las iniciativas más fuertes, que cubrió la zona Sur de Ahuachapán - que a su vez forma parte de la región conocida como Cara Sucia-San Pedro Belén - ha sido el Proyecto BASIM, ejecutado por UICN con otros socios, tales como MARN, MAG, Universidad de El Salvador (UES), la UNES y la Fundación Ecológica SalvaNATURA. Una experiencia que ha recibido mucho reconocimiento en el ámbito de la gestión

Diversos programas y proyectos de las distintas Instituciones del Gobierno tienen presencia en la región, con el fin de propiciar el desarrollo de la misma, entre ellas FOMILENIO, el MAG (PREMODER, PAES, CENTA, La Dirección General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riego), CONAMYPE- CEDART, MITUR, POLITUR entre otros. Tienen presencia a su vez 12 organizaciones de desarrollo no gubernamentales e internacionales como son: Plan Internacional – El Salvador, SERAFIN, Visión Mundial, PROCAFE, IICA, FUNDESYRAM, CALMA,


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comunitaria de los recursos hídricos es la Junta de Agua de Cara Sucia, conformada por miembros de mil trescientas familias de la comunidad, que unieron esfuerzos para crear una empresa que ofrece agua potable a más de diez mil beneficiarios directos. Como resultados indirectos del acceso al agua, la comunidad ha notado mejoras en la salud, la educación y el desarrollo económico (AVINA, 2010). La empresa es completamente administrada por miembros de la comunidad, usando un modelo de manejo transparente con responsabilidad social y ambiental. Así es como la Junta de Agua ha logrado un balance positivo con ganancias durante los últimos años, logrando que esta comunidad de bajos ingresos acumule una sorprendente reserva de alrededor de $400,000 dólares (AVINA, 2010). En relación con la gestión de cuencas, existen en la zona varias iniciativas tales como del Organismo de la Cuenca Cara Sucia San Pedro Belén, denominado ACURSCASHPEB, que a través de su Secretaría del Medio Ambiente tiene como propósito velar por la protección de los recursos naturales, coordinar las capacitaciones relacionadas con la protección de los recursos naturales, coordinar campañas de concientización para la protección y el establecimiento de viveros forestales y frutales, impulsar campañas de forestación y reforestación. Adicionalmente en el año 2010 se constituyó la Asociación para la Subcuenca del Río Agua Caliente (ASCRAC), en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate.

Fundación Corazón de Japón, CARE, CATIE, CLUSA y CECADE, así como un programa regional Centroamericano (PREVDA) ejecutado en coordinación entre la Asociación de Municipios Cayaguanca, Plan Internacional y CTPT-MARN. La principal fortaleza de todas las comunidades presentes en la sub cuenca es que poseen algún tipo de organización comunal, en el caso de El Salvador la mayoría cuentan con ADESCOS (Asociaciones de Desarrollo Comunal) y en el caso de Honduras con Patronatos de Desarrollo. Además de las ADESCOS y los Patronatos, las comunidades poseen otras organizaciones tales como cooperativas, asociaciones de regantes, comités de aguas, de deportes, directivas estudiantiles y de seguridad ciudadana, las cuales trabajan a favor del desarrollo local. Esto es muy importante, ya que las comunidades al tener organizaciones con personería jurídica, tienen la oportunidad de gestionar y ejecutar proyectos financiados por la cooperación nacional e internacional

v. Iniciativas relacionadas con la gestión hídrica, la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático a nivel local-transfronterizo.

En el año 2006, la CCAD identificó a la cuenca binacional Río Paz como uno de los territorios de interés regional, para desarrollar procesos encaminados a armonizar, articular y coordinar los esfuerzos de planificación territorial en la zona. En este marco, se celebró a inicios del 2007 el Primer Encuentro Binacional de Autoridades de la Cuenca del Río Paz en Cara Sucia, Ahuachapán. En esa oportunidad los Ministros de Medio Ambiente de ambos países firmaron un Compromiso para la elaboración de un Acuerdo de coordinación y cooperación para el manejo de la Cuenca con la facilitación de la CCAD.

A pesar que diversas instancias desarrollan iniciativas en la cuenca, únicamente el Programa Trifinio trabaja a nivel binacional en pro del desarrollo, la gestión ambiental y la gestión del riesgo en la cuenca. La Secretaria Ejecutiva Trinacional ha formulado recientemente un Plan Estratégico de Gestión 2010-2020 centrado en el “Desarrollo Humano Sostenible”. Alrededor de este concepto se ha construido una propuesta de acción con la participación activa de los diferentes actores (municipalidades, mancomunidades, comunidades organizadas, instituciones sectoriales, instancias


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En seguimiento a ese acuerdo, en año 2007 la CCAD elaboró un diagnóstico de la cuenca y una línea de base, que fueron validados con diferentes actores gubernamentales y de la sociedad civil. En marzo de 2008, la CCAD, con el respaldo de AECID, ,elaboró con apoyo de la UICN un Plan de Gestión ambiental integrado, con enfoque ecosistémico de la Cuenca Río Paz. Durante ese año se realizaron diversos Talleres para la formulación participativa de este Plan de Gestión Ambiental, que busca promover la conservación, restauración y desarrollo sostenible de la cuenca compartida del Río Paz. También Wetlands International, en el marco de su Programa Humedales y Medios de Vida está llevando a cabo una intervención para apoyar a las comunidades locales y los gobiernos municipales de ambos países en el diseño de un conjunto de recomendaciones para el uso sostenible y la recuperación de estos ecosistemas, con el propósito de fortalecer los medios de vida de las comunidades que habitan en su entorno.

trinacionales, ONG, empresa privada, entre otras) poniendo especial énfasis en el fortalecimiento de las capacidades de estos actores (TRIFINIO DEN El Salvador, 2010). En el desarrollo de esta estrategia la Comisión Trinacional del Plan Trifinio (CTPT), promueve la coordinación y articulación de los actores, apoyando procesos orientados a resultados y buscando su inclusión, así como el logro de consensos. La Estrategia 2010-2020 establece cuatro objetivos estratégicos, entre los cuales el objetivo tres plantea “Lograr una gestión integrada de los recursos hídricos de la Cuenca Alta del Rio Lempa, mediante iniciativas conjuntas y coordinadas con instituciones del gobierno central y de la sociedad civil a nivel local, nacional y regional que permitan mejorar el abastecimiento de agua para consumo humano y productivo en la calidad y la cantidad requerida, incidiendo en la educación ambiental de la población y la mejora progresiva en la conservación y protección de los ecosistemas productores de agua de la región; así como fortaleciendo las capacidades de organización para la gestión del agua y la adaptación al cambio climático de las comunidades que habitan en la zona” (TRIFINIO DEN El Salvador, 2010). Los otros objetivos son promover el fortalecimiento del tejido y cohesión social de las comunidades que habitan en la región; propiciar que la economía agrícola y no agrícola de la región del Trifinio; y fortalecer el proceso de integración Trinacional a través de la reactivación del comité consultivo y de la promoción de una mayor participación e inserción de todos los actores en el territorio. El Plan establece dos enfoques transversales: uno de equidad de género y el otro de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático y Gestión de Riesgos Multiamenazas.

vi. Desafíos para la gobernanza identificados a nivel local En general, tanto a nivel nacional como local, es necesario superar la sectorialización de las intervenciones y fortalecer la coordinación interinstitucional, de manera que impulse la generación de esquemas de trabajo conjunto que permitan aprovechar los recursos y fortalezas de los distintos programas de las instituciones. A pesar de los notables avances alcanzados en los últimos años en la reforma de los marcos legal e institucional en los temas de gestión hídrica, gestión del riesgo y respuesta al cambio climático, aún es necesario hacer llegar los impactos de estas reformas a la mayoría de las comunidades rurales que se encuentran expuestas a los mayores grados de vulnerabilidad. Los reclamos desde la


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sociedad civil dejan entrever que la gran mayoría de los pobladores de las comunidades más vulnerables aún no han sido integrados plenamente en la planificación de los procesos de adaptación ni han recibido el apoyo para el fortalecimiento de sus capacidades para enfrentar las necesidades locales y mejorar su resiliencia. En este sentido, es importante desarrollar iniciativas que generan mayor confianza en las comunidades, así como fortalecer su acceso a la información. Es importante fortalecer la capacidad operativa de las instituciones para el monitoreo del cumplimiento de las normas, en particular aquellas relacionadas con la protección de los ecosistemas. A nivel de la cuenca del Río Paz, se identifica como una necesidad clara la generación de mayores espacios de negociación y gestión binacional con Guatemala, de manera que permita implementar mayores acciones conjuntas. Los actores locales consideran que esto es difícil actualmente debido a la ausencia de una dinámica de colaboración en las relaciones diplomáticas entre ambos países y de mecanismos formales que institucionalicen la colaboración. A nivel de la región del Trifinio y la CARL, se considera como una necesidad importante el poder generar espacios de apropiación de los actores locales de los esquemas y mecanismos de coordinación y colaboración trinacionales, de manera que los instrumentos de planificación trasciendan el nivel de los gobiernos centrales y generen espacios de colaboración y entrelazamiento entre los actores locales.

C. Bases para la Gobernanza del Agua y la Adaptación al Cambio Climático en Costa Rica (Sitio seleccionado: Cuenca Binacional del Río Sixaola. Costa Rica-Panamá)

C.1. Elementos de la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH) C.1.1. Marco Legal

Existe un reconocimiento generalizado a nivel de las instituciones gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil y sector privado, de que el marco legal actualmente existente en el país en esta materia es "fragmentado y disperso", existiendo más de un centenar de leyes y decretos ejecutivos que asignan a diversas instituciones facultades o actividades relacionadas con la gestión del recurso hídrico. Esto genera un amplio marco de funciones y roles institucionales que son complementarios pero también con frecuencia se traslapan. (Reyes, Segura y Games, 2003; Aguilar, et al., 2004). A raíz del reconocimiento generalizado de la necesidad de reformar dicho marco legal, desde 1998 se han realizado distintos esfuerzos para lograr la elaboración y aprobación de una nueva Ley General de Aguas, con la participación diversos sectores de la sociedad vinculados al tema. (Aguilar, et al., 2004). Diversos proyectos de reforma de esta Ley han sido discutidos en la corriente legislativa desde 2002. En 2012 llegó a discutirse en la Comisión Legislativa de Ambiente el expediente de proyecto de ley de iniciativa popular para la Ley de Gestión Integrada del Recurso Hídrico, pero no se logró su aprobación. El texto que se discute actualmente en la


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Asamblea Legislativa consolida el proyecto de iniciativa popular presentado por organizaciones civiles con un apoyo de más de 150,000 firmas con otros proyectos de ley existentes. A pesar de no contar con una nueva ley general en la materia, la coordinación entre los diversos actores sociales ha permitido aprobar algunas leyes especiales e instrumentos de política que han generado algunos avances en el ordenamiento del marco de gobernanza del agua. A continuación se reseñan las principales leyes y decretos vigentes en la materia. La actualmente vigente Ley de Aguas, de 1942, adecuó aspectos generales de la regulación de las aguas a las necesidades de esa época, ampliando el dominio público de las aguas (aunque algunos casos permanecieron en el dominio privado), reordenando las prioridades para el uso del agua y el otorgamiento de concesiones, y dándole la rectoría de las aguas nacionales al Servicio Nacional de Electricidad (competencia luego que fue traslada al MINAE por la Ley de la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos en 1995). El enfoque de la gestión de aguas que predomina en esta ley es el de aprovechamiento, en contraposición al de conservación (Alvarado, 2003). La reforma de esta Ley realizada en 1974 obliga además al registro de las empresas perforadoras para la explotación de aguas subterráneas. El Código de Minería, de 1982, declaró todas las aguas con carácter de dominio público y las reservó para el Estado, permitiendo únicamente a éste su explotación, o mediante concesión temporal conforme a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) reciben la concesión del uso de aguas públicas (el primero para generación eléctrica y el segundo para el servicio de agua potable) en virtud de sus Leyes Constitutivas (de 1949 y 1961 respectivamente). Las demás personas jurídicas y físicas privadas y públicas requieren obtener la concesión del Ministerio de Ambiente y Energía. La Ley General de Agua Potable, de 1953, antecede la creación del AyA. Esta Ley declara de utilidad pública "el planeamiento, proyección y ejecución de las obras de abastecimiento de agua potable". Asigna funciones a los Ministerios de Obras Públicas para la construcción de infraestructura y al de Salubridad (ahora de Salud) para seleccionar las fuentes de agua para esta finalidad, en tanto que las Municipalidades tienen a su cargo la administración plena de los sistemas de agua potable. La Ley Constitutiva del AyA de 1961, y sus reformas, asignan a esta entidad la dirección y vigilancia de todo lo concerniente a la provisión del servicio de agua potable a los habitantes y al saneamiento de aguas negras y residuos industriales, así como aguas pluviales en zonas urbanas. Entre sus otras funciones está además "promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas" y "aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas". La Ley permite además que los sistemas de acueductos y alcantarillados que


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sean administrados por corporaciones municipales sigan siendo administrados por éstas en tanto suministren un servicio eficiente, y faculta al AyA para convenir con organismos locales la administración mediante "juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades" cuando esto sea conveniente a la mejor prestación del servicio. En la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), de 1996, y sus reformas, se constituyó esta institución y se delimitaron sus competencias, muchas de estas trasladadas del extinto Servicio Nacional de Electricidad (SNE). La ARESEP es el entre responsable de fijar precios y tarifas de los servicios públicos y de velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima de dichos servicios. Los servicios bajo la regulación de ARESEP son:

• el suministro, transmisión y generación de energía eléctrica; • las telecomunicaciones; • los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, así como el servicio

de hidrantes; • el suministro de combustibles derivado de hidrocarburos; • el riego y avenamiento; • todo medio de transporte remunerado de personas; • los servicios marítimos, aéreos y puertos; • el transporte de carga por ferrocarril; y • la recolección de desechos sólidos e industriales.

Existen reglamentos vía decreto para el servicio de suministro de agua potable: el Reglamento Sectorial de los Sistemas de los Acueductos y Alcantarillados, de 2002, que establece las regulaciones establecidas por ARESEP para este servicio, y el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios (ASADAS), de 2005, que actualiza el marco legal para la operación de estos entes. La Ley General de Salud de 1973, y sus reformas, establece al agua como un bien de utilidad pública y define como prioritario sobre cualquier otro uso su utilización para el consumo humano. Se definen en dicha Ley las características que hacen al agua potable apta para el consumo humano y las responsabilidad del Ministerio de Salud en cuanto al control de la calidad del agua en los sistemas de suministro de agua potable y al control técnico de los sistemas de alcantarillado y la prevención de la contaminación de las fuentes de agua. Se establecen prohibiciones y sanciones contra la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas y la descarga de residuos en los cuerpos de agua. Existen diversas normas relacionadas con el control de la calidad del agua y de la contaminación de las fuentes de agua, se pueden mencionar como de particular importancia: el Reglamento de Vertidos y Reuso de Aguas Residuales, de 1997 y el Reglamento para la Evaluación y Clasificación de la Calidad de Cuerpos de Agua Superficiales, de 2007.


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La Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), de 1983, define como objetivos de dicha institución la promoción del desarrollo agropecuario mediante el establecimiento y funcionamiento de sistemas de riego, avenamiento y protección contra inundaciones; le asigna además la protección de los acuíferos como una tarea prioritaria. La labor de protección de las aguas subterráneas se ve acompañada además por otras normas, como el Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas, de 1998. Diversas normas ambientales contienen disposiciones de gran relevancia para el marco legal de la gestión hídrica. La Ley Orgánica del Ambiente (LOA) de 1995, reitera el dominio público de las aguas, y establece su conservación y uso sostenible como de interés social. Se establecen los criterios para la conservación y el uso sostenible del agua: la conservación y protección de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas que permiten regular el ciclo hidrológico, así como la protección de las cuencas hidrográficas para mantener el equilibro de los sistemas hídricos. La Ley señala además que dichos criterios deben de aplicarse en el ordenamiento del recurso hídrico, en el otorgamiento de concesiones para su aprovechamiento y de autorizaciones para la desviación, trasvase o modificación de cauces, y en la operación de sistemas de agua potable y saneamiento. El Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, de 2009 y reformado en 2011, establece las funciones que tienen las dependencias de dicho Ministerio en torno a la gestión de los recursos hídricos, incluyendo las funciones de la Dirección de Aguas (DA), el Instituto Meteorológico Nacional (IMN) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). La Ley Forestal, de 1996, declara áreas de protección de los recursos hídricos y prohíbe la tala en dichas zonas. Las áreas de protección establecidas son de cuatro tipos: aquellas que bordeen nacientes permanentes, las franjas a ambos lados de las riberas de los ríos y lagos, y las áreas de recarga y acuíferos de los manantiales. La Ley de Uso y Conservación de Suelos, de 1998, y su Reglamento, establecen disposiciones relativas relacionadas con la prevención de la contaminación de los suelos y aguas y la aplicación de medidas de manejo de agua para prevenir la erosión. La Ley dispone además que debe usarse la cuenca, subcuenca o microcuenca como unidad de planificación sectorial en todo plan, programa, proyecto y actividad, de naturaleza pública o privada, Finalmente, cabe mencionar los Decretos que regulan la aplicación del Canon de Aprovechamiento de Agua, y el Canon Ambiental por Vertidos, ambos publicados en 2008. En el ámbito del aprovechamiento de los recursos hidráulicos con fines energéticos, tienen relevancia la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) de 1949, que encomienda a esta institución el desarrollo racional de las fuentes productoras de energía, en especial los recursos hidráulicos; la Ley de Generación Autónoma o Paralela de 1990 y reformada en 1995, que establece los términos de participación del sector privado en la generación eléctrica con recursos renovables; la Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las


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Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional, de 2003, que declara de interés pública la participación de estos entes en la generación de electricidad y establece los términos de su participación; y la Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica, de 2009, que establece el marco regulatorio para otorgar concesiones para el aprovechamiento de las fuentes hidráulicas para la generación eléctrica.

C.1.2. Marco Institucional C.1.2.1. Reseña Institucional

El Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) es la entidad rectora en la materia de los recursos hídricos. Sin embargo, el ejercicio de esta función rectora se ha visto limitada históricamente por la dispersión de competencias en la normativa vigente y por y por barreras en la capacidad de gestión y de liderazgo del Ministerio en el sector (tales como la limitación en los recursos financieros y humanos) los cuáles las recientes políticas han buscado remediar. La dependencia encargada a lo interno de MINAE de la administración y definición de políticas de los recursos hídricos es la Dirección de Aguas (DA), que fue conformada en 1997 como Departamento de Aguas cuando la Ley de ARESEP requirió su traslado del extinto Servicio Nacional de Electricidad a este Ministerio, y posteriormente establecida como Dirección en 2011. De conformidad con el Reglamento Orgánico de MINAE, esta dirección tiene a su cargo múltiples funciones que incluyen: • la formulación, propuesta y seguimiento de las políticas de gestión de los

recursos hídricos, • la elaboración del balance hídrico nacional, • la elaboración, promoción y seguimiento del Plan Nacional de Gestión de los

Recursos Hídricos, • la gestión de los procesos de clasificación de los cuerpos de agua, acuíferos y

zonas de recarga acuífera, así como el mantenimiento y actualización de los sistemas de información hídrica, el inventario de fuentes de contaminación y el sistema de monitoreo de la calidad del agua,

• atender las solicitudes de permisos de perforación de pozos y asignar el número de pozo

• admitir, tramitar y pronunciarse sobre las gestiones de tipos de fuentes de cuerpos de agua y tipos de flujo

• atender y resolver las denuncias y controversias en materia de recurso hídrico • control y seguimiento de las concesiones de aprovechamientos de agua y de los

permisos de perforación y empresas perforadoras de pozos • apoyar y asesorar a los Inspectores Cantonales de Aguas • mantener y operar los registros de: Concesiones y Aprovechamientos de Aguas y

Cauces; de Sociedades de Usuarios de Aguas y de Empresas Perforadoras


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En junio de 2012, el MINAE anunció la creación del Viceministerio de Aguas y Mares, y el nuevo Viceministro fue designado formalmente en su cargo mediante decreto presidencial a partir del 1 de setiembre de 2012. El ejecutivo presentó además a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Ley de Creación de la Rectoría de Aguas y Mares y del Viceministerio de Aguas y Mares (una vez aprobada, el Ministerio pasará a llamarse Ministerio de Ambiente, Energía y Mares, y el Ministro tendrá formalmente asignada la rectoría de las aguas y los mares). El nuevo Viceministerio ha definido dos ejes de trabajo: las aguas dulces y las aguas saladas y costas. En el tema de aguas dulces ha señalado como área prioritaria el mejoramiento de la protección y gestión de los humedales. En el tema de los mares y las costas, En el marco de esta reestructuración, la Dirección de Aguas de MINAE pasará de estar adscrita al Viceministerio de Energía a estarlo al Viceministerio de Aguas y Mares. Se conformó además una Comisión Marina Nacional que tiene entre sus funciones velar por el buen desarrollo de los mares y por el aprovechamiento sostenible de los recursos marinos. La Comisión está integrada por representantes de MINAE, el Ministerio de Seguridad Pública (MSP), el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). El Instituto Meteorológico Nacional (IMN) tiene a su cargo la coordinación de todas las actividades meteorológicas del país, sus competencias técnicas incluyen el suministro de información relacionada con los trámites de concesiones de agua, así como brindar asesoría para la preparación de estudios que otras instituciones puedan realizar para lograr el mejor uso de los recursos hídricos para sus diversos fines. El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), en su carácter de sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo en los temáticas de recursos forestales, vida silvestre, áreas protegidas y la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, tiene responsabilidades relacionadas con la dirección, coordinación y seguimiento de los procesos de protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos. Además tiene competencias en materia de ordenamiento territorial y sistemas de información geográfica relacionados con la gestión de las cuencas hidrográficas. El Ministerio de Salud (MINSA) tiene a su cargo el establecimiento de las políticas de salud pública y la vigilancia de su cumplimiento. En este sentido, y conforme a la Ley General de Salud, tiene la potestad de dictar normas técnicas para calidad de agua potable y aguas residuales y sistemas de tratamiento. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) es la entidad responsable de proveer y normar los aspectos relacionados con los servicios públicos de agua potable y alcantarillado sanitario para toda la población dentro del territorio nacional. Su función es por lo tanto rectora de los sistemas de acueductos y alcantarillados, y tiene la potestad de delegar la prestación de estos servicios a un operador (que puede ser una corporación municipal o una Asociación Administradora


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de Acueducto Comunitario - ASADA). (Sariego y Nowalski, 2009). Los distintos tipos de operadores de acueductos y alcantarillados se detallan más adelante. El Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) fue creado en 1983 para promover el desarrollo agropecuario mediante el establecimiento y funcionamiento de sistemas de riego, avenamiento y protección contra inundaciones, particularmente en el Distrito de Riego Arenal-Tempisque que reutiliza el agua resultante del proceso de generación hidroeléctrica del complejo Arenal-Corobicí y Sandillal del ICE en Guanacaste. Sus funciones incluyen ""elaborar y ejecutar políticas justas de aprovechamiento y distribución de aguas para fines agropecuarios; investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país; elaborar un inventario de aguas nacionales y evaluar su uso potencial en los distritos de riego; y, prevenir, corregir y eliminar todo tipo de contaminación en los distritos de riego y en las cuencas hidrográfica." (Aguilar, et al. 2004). Entre sus competencias se incluye además dirigir la coordinación y la colaboración con otras entidades competentes en lo relativo a la gestión, investigación, elaboración de obras de infraestructura y prevención de la contaminación en distritos de riego. Su ley de creación le atribuye además la responsabilidad de vigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia, incluyendo lo referente a la perforación de pozos y exploración, mantenimiento y protección de aguas. El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) es el ente competente en materia de manejo, conservación y recuperación de suelos, y debe coordinar sus acciones en este campo con el MINAE y el SENARA. Las Municipalidades tienen diversas competencias en relación co la gestión de los recursos hídricos. Existen actualmente alrededor de 30 Municipios que administran sistemas de agua potable y que por lo tanto, deben elaborar el reglamento de prestación del servicio, administrar y dar mantenimiento al mismo, velar por la potabilidad del agua, y cobrar la tarifa correspondiente (a diferencia de los demás proveedores, las tarifas de los acueductos municipales son aprobadas por la Contraloría General de la República, no por la ARESEP). Los Municipios también tienen la obligación de proteger las nacientes y las zonas de recarga acuífera por medio de sus instrumentos de gestión, como son los permisos de funcionamiento y construcción y el Plan Regulador Urbano. Por otra parte, desde 1923 existe la función del Inspector Cantonal de Aguas (ICA) para cada municipio. Esta es una figura mixta, pues es un funcionario con carácter de delegado de MINAE, nombrado por este Ministerio (con base en una terna presentada por cada Municipalidad), pero ubicado dentro del Municipio y pagado por la Municipalidad. El ICA tiene entre sus principales funciones resolver los conflictos entre particulares con motivo del aprovechamiento de las aguas, pudiendo emitir una resolución administrativa razonada la cuál, salvo apelación, agota la vía administrativa. En caso de apelación, está debe ser revisada por el MINAE. Adicionalmente, le colaborar con la Dirección de Aguas de MINAE en la definición y establecimiento de concesiones de aprovechamiento de agua,


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Las Asociaciones Administradoras de Acueductos Rurales (ASADAS) son asociaciones de vecinos constituidas e inscritas conforme a la Ley de Asociaciones, pero cuyo fin específico es la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de sistemas de acueductos locales en las zonas rurales (y potencialmente también de alcantarillados, aunque en estas zonas se utiliza mayoritariamente tanque sépticos) mediante un convenio de delegación otorgado por el AyA. Sus funciones incluyen además conservar, proteger y aprovechar racionalmente las aguas necesarias para el suministro a poblaciones, así como vigilar la calidad del agua y controlar la contaminación. Las ASADAS están compuestas por dos órganos: la Asamblea de todos sus miembros y la Junta Directiva. A través de su Unidad de Gestión de Acueductos Rurales, el AyA ejerce un control sustancial sobre las ASADAS, incluyendo la fiscalización y auditoría de su gestión, la revisión y modificación de los pliegos tarifarios (según lo fijado por ARESEP), la aprobación técnica de cualquier mejora o modificación de infraestructura, el control sobre todos los bienes de la ASADA los cuáles son de dominio público, y la facultad de asumir temporal o permanentemente el acueducto o de ordenar la integración física o administrativa de varios sistemas de acueductos circunvecinos. Por otra parte, las ASADAS pueden solicitar a la Dirección de Gestión Ambiental del AyA la delimitación de las zonas de protección que requieren los sistemas con el fin de adquirirlas para proteger el recurso y garantizar su disponibilidad. Cabe además mencionar que anteriormente al establecimiento de la figura de ASADAS, existía la de Comités Administradores de Acueductos Rurales (CAARs) lo cuáles en muchos casos tenían una naturaleza menos formal por la ausencia de personería jurídica propia o de convenio de delegación con el AyA. Si bien aún existen todavía algunos acueductos administrados por CAARs, el AyA impulsa (y la normativa requiere) que todos estos entes se conformen como ASADAS. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) es la institución pública encargada de la regulación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento, electricidad, combustibles, y transportes (terrestre, marítimo y aéreo). Sus funciones principales son la fijación de precios y tarifas, y velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima. En el caso de los acueductos operados por las Municipalidades, debido a resoluciones de la Sala Constitucional, la regulación no la realiza la ARESEP sino la Contraloría General de la República (CGR). Cabe mencionar además que la Contraloría, como órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, en el ámbito de su función de fiscalización del uso de los fondos públicos para mejorar la gestión de la Hacienda Pública y contribuir al control político y ciudadano, a desarrollado a través de su División de Fiscalización Operativa y Evaluativa diversos estudios de fiscalización de los entes del Estado en el ámbito del cumplimiento de sus funciones relativas a la gestión del ambiente y los recursos naturales y al cumplimiento de los compromisos a nivel de los convenios internacionales.


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La Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) es una empresa con carácter de sociedad anónima, cuyo capital accionario pertenece a varios municipios de la Provincia de Heredia. La ESPH brinda los servicios de agua potable, alcantarillado, alumbrado público y energía eléctrica. En el ámbito de la valoración de servicios ambientales, la ESPH implementa desde 1999 una modalidad tarifa hídrica, con el propósito de internalizar el valor del servicio hídrico que presta el bosque y generar recursos para el mantenimiento del bosque y la conservación de las zonas de recarga acuífera. Adicionalmente, la ESPH está facultada para la generación de energía eléctrica, y ha desarrollado varios proyectos hidroeléctricos. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), es la institución estatal autónoma a cargo de la electricidad y las telecomunicaciones; es el principal generador de energía hidroeléctrica del país. Desde al año 2000, en el marco de los requerimientos establecidos por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el financiamiento de la Planta Hidroeléctrica Angostura, el ICE comenzó a desarrollar Planes de Manejo para aquellas cuencas en las que desarrollaba nuevos proyectos hidroeléctricos. Consecuentemente se desarrollaron Unidades de Cuenca en 4 de las principales cuencas para el desarrollo hidroeléctrico (Reventazón, Sarapiquí, Pirris y Peñas Blancas), coordinadas por una Unidad de Manejo de Cuencas central en San José. Las UMCs del ICE planifican, coordinan y ejecutan acciones relacionadas con la conservación de suelos, la prevención de la contaminación, y la educación ambiental conforme a los Planes de Manejo desarrollados para cada cuenca. Existen además otros seis entes públicos distribuidores de energía eléctrica, a las cuáles la normativa les permite además la generación de energía, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), que es la empresa distribuidora para la mayoría del territorio nacional y cuyo capital accionario es propiedad del ICE, la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) que brinda estos servicios en varios cantones de la Provincia de Cartago, y cuatro Cooperativas de Electrificación Rural responsables de la distribución eléctrica en las regiones de San Carlos, Guanacaste, Los Santos y Alfaro Ruiz. El marco legal actual establece disposiciones para que empresas generadoras privadas desarrollen proyectos con fuentes renovables (incluyendo la hidroelectricidad) mediante un contrato de compra de energía con el ICE, de conformidad con las limitaciones y requerimientos que establece la legislación. A finales del 2011, habían 32 empresas privadas de generación eléctrica en operación, en su mayoría estas se han asociado a través de la Asociación Costarricense de Productores de Energía (ACOPE). Con respecto a desarrollo de organismos de gestión locales que trabajen en el marco de las cuencas hidrográficas, en el país existe únicamente una instancia de este tipo constituida formalmente, la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del Río Reventazón (COMCURE). La COMCURE fue establecida por Ley en el año 2000 con la finalidad de definir y controlar el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del Río Reventazón. La conforman las siguientes


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instituciones: el ICE, el AyA, MINAE, el MAG, la JASEC, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), la Federación de Municipalidades de Cartago (FEDEMUCA), la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) representantes de las asociaciones de usuarios (como las de ambientalistas, de agricultores o de industriales). Está conformada por tres instancias: una Junta Directiva, un Comité Consultivo, conformado por otra serie de instituciones gubernamentales, incluyendo al SENARA, MINSA, Ministerio de Educación (MEP), Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), y la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), las alcaldías de diversos cantones de la Provincia de Cartago, y se incorpora además la participación de las "asociaciones de usuarios", lo cual incluye a agrupaciones de ambientalistas, agricultores, empresarios e industriales. Existen diversas experiencias de coordinación entre las instituciones gubernamentales del sector hídrico y las organizaciones de la sociedad civil que trabajan activamente en esta temática. Un ejemplo importante es el de la Asociación Nacional por el Agua (GWP-Costa Rica), conformado como la instancia nacional adscrita a la organización Global Water Partnership, que también está constituida a nivel mundial y de diversas regiones, incluyendo la centroamericana. A nivel de la región centroamericana, el trabajo de GWP se ha enfocado en fortalecer la gestión integrada del recurso hídrico como elemento clave del desarrollo sostenible, abordar los desafíos clave del desarrollo vinculados al agua en la región (como la seguridad hídrica y alimentaria, la adaptación al cambio climático y el derecho humano al agua y el saneamiento), y reforzar el intercambio de conocimiento y la comunicación. La diversidad de organizaciones que conforman la membresía de GWP es un reflejo de la pluralidad de actores sociales involucrados en la gestión y en la política del recurso hídrico. Adicionalmente a muchas de las instituciones gubernamentales que ya han sido mencionadas en este apartado: MINAE, MAG, AyA, SENARA, COMCURE, ARESEP y el ICE, las entidades de conforman a GWP Costa Rica incluyen a la Asamblea Legislativa y a instituciones académicas como: la Universidad de Costa Rica (UCR), y su Escuela Centroamericana de Geología; la Universidad Nacional (UNA) y su Centro Internacional de Política Económica (CINPE); la Universidad Técnica Nacional (UTN), el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) y el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE). Adicionalmente, son miembros de GWP Costa Rica las siguientes ONGs: el Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA), la Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU), la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), la Asociación Costarricense por el Agua (ACA), la Asociación para el Manejo del Río Tempisque (ASOTEM), la Asociación Regional Centroamericana para el Agua y el Ambiente (ARCA), el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), la Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM), la Fundación Neotrópica (FN), la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central (FUNDECOR), la Unión de Acueductos Comunales


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del Cantón de Grecia (UNAGUAS) y la Red de Instituciones de Ingeniería de Centroamérica (REDICA).

C.1.2.2. Funciones Clave de la Gestión Hídrica

Cuadro C.1. Instituciones vinculadas a las funciones clave de la gestión hídrica en Costa Rica

Función Instituciones vinculadas Asignación del agua.

Asignar agua a los usuarios y los usos mientras se mantienen los niveles necesarios para las necesidades humanas básicas y del medioambiente.

El otorgamiento de concesiones temporales de agua es una función claramente delimitada, siendo competencia constitucionalmente de la Asamblea Legislativa, la cual mediante la Ley de Aguas vigente, asignó la potestad al Ministro de MINAE. La Dirección de Aguas (DA) sirve como órgano técnico de apoyo a esta función. Únicamente el AyA y el ICE no requieren gestionar la concesión temporal ante MINAE puesto que han recibido esta concesión mediante sus Leyes Constitutivas (el primero para los servicios de agua potable, y el segundo para la generación eléctrica). Todos los pozos para extracción de agua subterránea deben de solicitar concesión de agua al MINAE, con excepción de aquellos perforados de forma artesanal (con pico y pala) y que sean para uso doméstico. Los pozos, no artesanales deben además de contar con permiso previo de perforación emitido por MINAE y registrarse ante esta instancia. Los pozos artesanales también requieren inscripción ante MINAE.



Existen diversas instituciones con responsabilidades asignadas en este ámbito, algunas con funciones de orden más general y otras con funciones más específicas. El MINAE y el MINSA tienen los ámbitos de responsabilidad más amplios en este sentido, e incluso se dan traslapes entre éstos. • El MINSA tiene asignada, a través de la Ley General de Salud, la

responsabilidad de dictar normas técnicas y controlar de la calidad del agua en los sistemas de suministro de agua potable y alcantarillado así como la prevención de la contaminación de las fuentes de agua. La Dirección de Protección al Ambiente Humano (DPAH) del MINSA tiene funciones específicas de vigilancia en el caso del vertido de aguas residuales. Las Áreas Rectoras de Salud del MINSA realizan esta vigilancia a nivel descentralizado.

• La Dirección de Aguas (DA) de MINAE tiene entre sus funciones la gestión de los procesos de clasificación de los cuerpos de agua, acuíferos y zonas de recarga acuífera, así como el mantenimiento y actualización de los sistemas de información hídrica, el inventario de fuentes de contaminación y el sistema de monitoreo de la calidad del agua.

• Los entes operadores de acueductos y alcantarillados (AyA, ESPH, ASADAS y Municipalidades) tienen responsabilidad por el control de la calidad del agua en sus sistemas. En particular, el Laboratorio Nacional de Aguas perteneciente al AyA está facultado mediante decreto como centro de referencia nacional para las determinaciones físico químicas y biológicas de las aguas. Puede brindar servicios de análisis técnicos que sean requeridos por el MINSA o, mediante convenio, por los demás entes


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operadores. Las Municipalidades tienen la responsabilidad de contar con una Oficina del Ambiente que fiscalice la contaminación de los recursos naturales, en cuenta los hídricos, dentro de su territorio. Los Inspectores Cantonales de Aguas complementan las capacidades tanto del municipio como de MINAE en este ámbito a nivel local.

• El SENARA tiene responsabilidad de “prevenir, corregir y eliminar todo tipo de contaminación” aplicable primordialmente al Distrito de Riego Arenal Tempisque. El SENARA tiene además la función de emitir criterio técnico previo para actividades tales como la perforación de pozos o los proyectos productivos o constructivos que puedan generar un riesgo de contaminación del recurso hídrico subterráneo.

• Existen diversas Comisiones o Comités Técnicos Interinstitucionales que funcionan como instancias de coordinación para temas específicos relacionados con la contaminación hídrica, tales como el Comité Técnico de Revisión del Reglamento para la Evaluación y Clasificación de la Calidad de Cuerpos de Agua Superficiales, el Comité Técnico del Reglamento de Vertido y Reúso de Aguas Residuales y la Comisión Nacional de Vigilancia y Control del Agua Potable.



Si bien no se cuenta aún con un Sistema Nacional de Información para la Gestión de los Recursos Hídricos (SINIGIRH), existen diversos instrumentos importantes para el monitoreo de los recursos hídricos. La Dirección de Aguas de MINAE cuenta con un sistema digital que centraliza el trámite de solicitudes de concesiones de agua y permisos de vertidos, llamado Sistema de Permisos y Concesiones (SIPECO). El Ministerio de Salud ha implementado recientemente un Sistema Estandarizado de Regulación de la Salud (SERSA) mediante el cual las Áreas Rectoras aplican una metodología estandarizada para la regulación de actividades como el suministro de agua potable y de alimentos, entre otras. Durante 2011 el MINSA monitoreo 165 acueductos de ASADAS y Municipalidades a través del SERSA. Los principales operadores de acueductos: AYA y ESPH cuentan con sistemas de monitoreo de la calidad de sus aguas.



Pese a que las normas vigentes, en particular la Ley de Uso y Conservación de Suelos, establecen a las cuencas hidrográficas como unidad de planificación sectorial, aún no se ha logrado implementar un modelo de planificación generalizado que parta de esta unidad territorial. Sin embargo se observan avances en la aplicación de algunos instrumentos de gestión hídrica o territorial a nivel de cuenca, como los balances hídricos y los Índices de Fragilidad Ambiental que sirven de criterio técnico para los Planes Reguladores Municipales. La Comisión de la Cuenca Alta del Río Reventazón (COMCURE), constituida en el año 2000 continúa siendo el único órgano de ordenamiento y manejo territorial de una cuenca establecido por ley. En principio esta fue planteado como una iniciativa piloto que conduciría a un marco legal general para el ordenamiento territorial a partir de las cuencas. Previamente, durante la década de los noventas, se impulsó la creación de varias Comisiones o Consejos para el Manejo de diversas cuencas, incluyendo las de los Ríos Tárcoles, Bananito, Tempisque y Savegre, así como la del Lago de Arenal. Estas iniciativas surgieron mayoritariamente del abordaje institucional en respuesta a problemas específicos (como sedimentación, reducción de caudales o


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contaminación) y tendieron a decaer cuando se redujo el apoyo técnico logístico y financiero del gobierno. Existen algunos ejemplos de iniciativas que surgieron de la iniciativa de movimientos locales, como la del Río Quebradas en Pérez Zeledón. También deben considerarse otras iniciativas que no llegaron a conformarse de manera independiente sino que se desarrollaron a lo interno de los programas institucionales, como el caso de las Unidades de Manejo de Cuenca del ICE. En estos casos, es común que los programas se enfoquen en aspectos vinculados a la labor de la institución.


Promover la participación de los actores sociales y grupos de interés como la base para la toma de decisiones y que tome en cuenta (tomando en cuenta) el mayor bienestar para los intereses de la sociedad y el ambiente en el desarrollo y uso de los recursos hídricos. Se consideran grupos de interés a quienes viven en la cuenca y/o están directamente afectados por las decisiones sobre la gestión de los recursos hídricos ya sea como titulares de permisos para asignación o como consumidores de agua y participantes en el desarrollo económico y social de la cuenca.

La consulta o el involucramiento de actores sociales en la gestión de los recursos naturales, incluyendo los recursos hídricos, es abordada en diferentes mecanismos institucionales en el país. Varias normas, como la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), la Ley de Biodiversidad (LB) y la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (LUMCS) crean instancias como los Concejos Regionales Ambientales, Consejos Regionales de Áreas de Conservación o Comités de Uso, Manejo y Conservación de Suelos por Área (respectivamente). Todas estas instancias incorporan una representación de instituciones estatales, gobiernos locales y algún nivel de representación de la sociedad civil. Los Comités de Uso, Manejo y Conservación de Suelos por Áreas, según la LUMCS, deben establecerse con base en una delimitación territorial basada en subcuencas hidrográficas y conforme a un Plan Nacional de Manejo y Conservación de Suelos. Sin embargo, a nivel local la conformación de estas instancias ha tenido poco avance, y es más frecuente la existencia de Comités Técnicos integrados por funcionarios gubernamentales. El mayor grado de participación social se presenta en instancias como los Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales (COVIRENAS) que realizan funciones más enfocadas al apoyo de la conservación, y con poca potestad para la planificación y toma de decisiones. Desde la perspectiva del Director de Aguas de MINAE,


El Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos de 2008 contempla la creación de un Sistema Nacional de Información para la Gestión de los Recursos Hídricos (SINIGIRH), sin embargo dicho sistema no ha sido implementado aún. La Dirección de Aguas de MINAE cuenta con sistemas de información para ciertas funciones de gestión hídrica, como la solicitud y registro de permisos y concesiones de aprovechamiento de aguas, y el registro de pozos y de empresas perforadoras. También existen diversos sistemas de registro de información relativa a las nacientes (mantenidos de manera independiente por el Ministerio de Salud, el MINAE y SENARA) aunque recientemente las instituciones informan que se ha dado mayor coordinación entre estos. Un proyecto actualmente en ejecución con el apoyo de la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (USEPA) desarrollo un sistema para acceso público a la información sobre permisos de vertido, clasificada geográficamente por cuerpo de agua, cantón y provincia y por emisor; el sistema estará en el sitio de la Dirección de Aguas en Internet y CEDARENA realizará actividades de capacitación y difusión para el uso de la herramienta por la sociedad civil. Existen además diversos otros sistemas operados por instituciones específicas, algunos de los cuales se mencionan a continuación. AYA y ESPH cuentan con sistemas de información de la calidad de aguas en sus sistemas. El Instituto Meteorológico Nacional (IMN) administra el banco


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de datos climáticos del país. La Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) cuenta con bases de información relacionadas con la gestión del riesgo, incluyendo los relacionados con aspectos hídricos. La Secretaría Técnica Ambiental (SETENA) cuenta también con información geográficamente referenciada riesgo de impactos ambientales, incluyendo al recurso hídrico. El ICE cuenta con sistemas de información relativos a sus cuencas de interés. La Municipalidad de San José cuenta con un sistema de información para la Cuenca Alta del Río Virilla.



Existen responsabilidades de gestión económica y financiera a distintos niveles. Corresponde a ARESEP fijar las tarifas correspondientes al servicio público de agua y saneamiento, a excepción de las de las Municipalidades, que son fijadas por la Contraloría General de la República. Los cánones de aprovechamiento y de vertido son primordialmente instrumentos de gestión (orientados s revertir conductas) y no de recaudación. Su gestión compete a la Dirección de Aguas de MINAE, pero el control financiero compete a las instancias de control financiero, en particular al Ministerio de Hacienda. Las instancias que realizan Pago por Servicios Ambientales, como FONAFIFO y la ESPH también son relevantes en este ámbito.

Protección, Preservación y Gestión Sostenible de los Ecosistemas. Incorporar los principios del enfoque ecosistémico en la planificación y gestión de los recursos hídricos, de manera que los bienes y servicios ecosistémicos sean tomados en cuenta, protegidos y aprovechados de manera sostenible.

Existen diversas instancias con responsabilidad clave en este ámbito. A nivel del MINAE el Viceministerio de Aguas y Mares, la Dirección de Aguas, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Secretaría Técnica Ambiental desempeñan funciones clave en este sentido. El SENARA en lo relativo a los acuíferos y los sistemas de riego y el Ministerio de Salud en el ámbito del control de la contaminación también desempeñan papeles de gran importancia. Las diversas instituciones como el AyA que realiza control de sus fuentes de suministro y el ICE que gestiona sus cuencas de interés, así como las ASADAS que protegen sus áreas de recarga acuífera. Las instancias como FONAFIFO y la ESPH que realizan Pago por Servicios Ambientales. Las Universidades y las diversas organizaciones de la sociedad civil que trabajan en este ámbito, como GWP, UICN, CEDARENA, FUDEU, FUNDECOR, entre otras, también cumplen un rol de gran importancia.

C.1.3. Marco de Políticas La

La Política Hídrica Nacional vigente fue aprobada en 2009 como Política de Estado en la materia, orientada dentro de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo “Jorge Manuel Dengo 2006-2010.” Anteriormente a la aprobación de este documento oficial, se contaba con una Política Hídrica Nacional elaborada en 2005 mediante una consultoría, pero que no había sido oficializada como política por el Ministerio. En este aspecto, la Contraloría General de la República (CGR) en su Informe de Fiscalización DFOE-PGA-42/2007 había dispuesto que MINAE debía integrar un documento oficial que estableciera, conforme a una “categorización ordenada y jerarquizada con base en criterios técnicos” todas las políticas sobre el recurso hídrico emitidas.


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La Política Hídrica vigente efectivamente incorpora una estructura jerarquizada y categorizada técnicamente en cuanto a la gestión hídrica que en principio guía las acciones institucionales tanto a nivel del ente rector, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), como de otros entes responsables de diferentes aspectos de la gestión hídrica. El marco de la Política Hídrica contempla tanto ejes transversales como lineamientos estratégicos específicos. Los ejes transversales son cinco: recurso, infraestructura, gestión, demanda y género. Los ocho lineamientos estratégicos se desglosan a continuación:

• Gobernabilidad del sector hídrico • Garantizar el derecho humano fundamental al acceso al agua potable • Competitividad en el sector hídrico, • Sostenibilidad del recurso hídrico, • Desarrollo del conocimiento, • Creación de una nueva cultura del agua, • Vulnerabilidad y adaptación frente al cambio climático, y • Participación social y formación de alianzas estratégicas

Un aspecto de suma relevancia respecto a la actual Política Hídrica es que en este instrumento se incorpora por primera la temática de la vulnerabilidad y la adaptación ante el cambio climático, un aspecto que será visto con mayor detalle al abordarse la integración de los instrumentos de gestión de estas temáticas en la sección C4 de este capítulo. Dentro del marco de políticas deben mencionarse además dos instrumentos que han tenido un papel clave en la promoción de la gestión integrada del recurso hídrico: la Estrategia Nacional de los Recursos Hídricos (ENAGIRH), aprobada en 2005, y el Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH), aprobado en 2008. Pese a las limitaciones existentes en la recolección y procesamiento de información que permitiera la elaboración de balances hídricos precisos para las cuencas del país, la ENAGIRH estableció una serie de lineamientos para atender las necesidades de gestión hídrica en cada sector clave del desarrollo (agua potable y saneamiento, riego, hidroelectricidad, industria y turismo). La Estrategia Nacional planteó además acciones clave en los ámbitos de reforma legal, fortalecimiento institucional, sostenibilidad financiera, y mejora de los instrumentos de planificación, evaluación y participación pública. El PNGIRH retoma los tres ejes transversales de la ENAGIR: “soporte al desarrollo económico, el bienestar social y armonía con el ambiente; fortalecimiento institucional y sostenibilidad financiera, y modernización del marco instrumental” y los vincula con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Además, se sustenta en la realización de balances hídricos para 16 cuencas priorizadas del total de 34 en el país, las cuales representan el 53% de la escorrentía superficial total. Partiendo de la información sobre disponibilidad y demanda del recurso, incluyendo la realización de estimaciones sobre los efectos del cambio climático, el PNGIRH establece una serie de indicadores para orientar la gestión de cada uno de los ejes


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transversales de la ENAGIRH. Asimismo, se identifican una serie de acciones a implementar en materia legal, institucional y de administración financiera. Por otra parte, en 2009 fue formulado además el Programa de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (PRO GIRH) a cargo de SENARA. Dicho programa contempla tres componentes: la gestión de aguas subterráneas, la producción agrícola con riego y el mejoramiento de tierras agrícolas con drenaje. El primero de estos componentes contempla la elaboración de planes de aprovechamiento en seis acuíferos prioritarios: a) la margen derecha del Río Virilla; b) el Río Grande; c) los acuíferos costeros en cuencas que descargan a las Bahías Potrero, Brasilito y Tamarindo; d) los Ríos Ario y Manzanillo, al sur de la provincia de Guanacaste; e) la margen derecha del Río Tempisque; y f) los acuíferos costeros en cuencas que descargan entre Bahía Herradura y Punta Uvita. El segundo componente contempla desarrollar riego en 11,000 nuevas hectáreas en la Vertiente Pacífico y Región Central del país. El tercer componente contempla realizar nueva infraestructura de drenaje para aproximadamente 11,000 hectáreas y rehabilitarlo para otras 10,000 hectáreas en las regiones Huetar Norte y Huetar Atlántica. Finalmente, cabe mencionar que el Plan Nacional de Desarrollo “María Teresa Obregón 2011-2014” contempla las temáticas de gestión del recurso hídrico y manejo de residuos dentro de su Eje de Ambiente y Ordenamiento Territorial. En este sentido, plantea un avance progresivo en la implementación del PNGIRH fortaleciendo los estudios de balance y monitoreo hídrico, el subsector de agua para consumo humano y la gestión de aguas residuales. Establece además el apoyo y respaldo estatal a los esfuerzos para la modernización del marco normativo para el manejo del recurso hídrico, incluyendo la aprobación de una nueva ley general. Por otra parte, se incorpora entre sus acciones estratégicas la implementación del PRO GIRH a cargo de SENARA.

C.1.4. Principales Reformas al Marco Institucional y Legal en Proceso

Como ya ha sido mencionado, la gestión del recurso hídrico se ve debilitada por la carencia de un marco normativo actualizado que aborde las actuales necesidades y complejidades de la gestión de dicho sector. La formulación de un nuevo proyecto de ley ha sido impulsada por más de una década desde diversos sectores, tanto a nivel del estado como de la sociedad civil. Sin embargo, ninguno de los distintos proyectos que han sido presentados ha conseguido generar el suficiente apoyo consensuado a nivel de la Asamblea Legislativa. Actualmente en la corriente legislativa se encuentran tres versiones del proyecto de nueva Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico: una presentada por la Diputada Maureen Ballesteros en 2009, una presentada también en 2009 por organizaciones sociales mediante iniciativa popular y respaldada por 150,000 firmas, y recientemente se ha planteado una tercera versión que comprende un texto sustitutivo elaborado por una comisión conformada por el Poder Ejecutivo. El


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proyecto está siendo actualmente estudiado en la Comisión de Ambientales de la Asamblea Legislativa, y el plazo para su aprobación expira en octubre de 2013. A continuación se mencionan de manera general algunos de los ámbitos en los cuales los nuevos proyectos establecen reformas, aunque existen diferencias particulares entre ellos. Se toman los dos proyectos que ingresaron en 2009 a la corriente legislativa, por ser el tercero de naturaleza muy reciente. Esta descripción pretende hacer una reseña general ilustrativo y no constituye una descripción ni comparación exhaustiva de los proyectos. Ambos proyectos enuncian principios fundamentales, que incluyen el derecho humano al agua y la participación ciudadana y la internalización de los costos ambientales y sociales asociados a su uso y contaminación. El proyecto de iniciativa popular contempla además que los servicios de agua potable no deben ser lucrativos, establece la consideración del carácter transfronterizo del agua, y la aplicación de la cuenca hidrográfica como unidad de planificación territorial. Ambos proyectos formulan una reestructuración y unificación del sector, estableciendo en MINAE la rectoría; en otros aspectos del modelo de estructuración hay variaciones. Ambos proyectos contemplan aspectos de planificación hídrica y regulación de las áreas de protección. Ambos proyectos contemplan además el fortalecimiento instrumento del canon de aprovechamiento y el aumento del monto correspondiente, así como el incremento de los tipos y penas asociadas a las infracciones. Por otra parte, debido al impasse que se ha presentado en la aprobación del nuevo proyecto de ley, diversos actores han venido impulsando una Reforma Constitucional a los Artículos 50bis y 121 reforma constitucional que establezca como derecho humano fundamental el acceso al agua potable en condiciones de cantidad y calidad adecuadas y el alcantarillado sanitario, mediante la introducción de un Artículo 50bis y la introducción de un nuevo inciso al artículo 121 que declare al agua como un bien que no podrá salir del dominio del estado y que limite la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado al AyA, las municipalidades y las asociaciones comunales sin fines de lucro. Finalmente, como tercer elemento de reforma legal que está siendo impulsado actualmente, cabe mencionarse el Proyecto de Ley para el Fortalecimiento de las Asociaciones Administradoras de Acueductos Comunales. La Comisión para el Fortalecimiento de los Acueductos Comunales, que propone el proyecto la ley, sostiene que éste amplía algunas de las capacidades de estos entes, permitiendo que realicen otras acciones de saneamiento y desarrollo comunitario, fomenta su asociatividad, y facilita su capacidad para obtener crédito y registrar catastralmente los terrenos. También se modifican aspectos relacionados con la tarifa hídrica para los servicios que brindan. Se plasman con mayor claridad los roles de algunas instituciones, manteniéndose la rectoría administrativa y técnica del AyA.

C.2. Elementos de la Gestión y Prevención del Riesgo de Desastres C.2.1. Marco Legal


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La principal norma en esta temática es la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488 promulgada en el año 2006. En dicha ley se establece a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) como el ente rector encargado de coordinar las labores preventivas de situaciones de riesgo inminente, de mitigación y de respuesta a situaciones de emergencia. La Ley regula las acciones ordinarias que el Estado deberá emprender para “reducir las causas de las pérdidas de vidas y las consecuencias sociales, económicas y ambientales, inducidas por los factores de riesgo de origen natural y antrópico” (Art. 1). También especifica las acciones extraordinarias que el Estado deberá realizar para enfrentar situaciones de emergencia.


La Ley 8488 crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo como la estructura que articula, organiza y coordina a todas las instituciones del Estado en el tema de la gestión del riesgo, como eje transversal de la planificación y de las prácticas del desarrollo. El Sistema está conformado por todas las instituciones públicas, privadas, gobiernos locales y sociedad civil. La Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) es la entidad rectora en la materia de prevención del riesgo y todos los demás entes e instituciones que conforman el Sistema están subordinados a las disposiciones que emita la CNE en materia de gestión del riesgo y en especial cuando el país enfrenta declaratoria de emergencia. (Art 6 y Art 33). Las principales instancias organizativas de la CNE son la Dirección Ejecutiva y la Junta Directiva, la cual es dirigida por la Presidencia. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo está compuesto además por tres subsistemas: prevención y mitigación; preparativos y respuesta; y reconstrucción. Adicionalmente, el Sistema se articula a través de diversas instancias de coordinación. La Junta Directiva de la CNE es el órgano que dicta las políticas generales para la articulación del Sistema, de conformidad con la política e instrumentos vigentes. Está conformada por un Presidente, designado por el Poder Ejecutivo, así como los Ministros o jerarcas de las siguientes entidades: Ministerio de la Presidencia, MOPT, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Seguridad Pública, MSP, Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, MINAE, Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) e Instituto Nacional de Seguros (INS), así como un representante de la Cruz Roja Costarricense. La Dirección Ejecutiva es responsable por la administración de la institución y la conforma un Director de libre nombramiento por la Junta Directiva. Los Comités de Seguimiento de los Subsistemas se encargan de dar seguimiento a los programas de los tres subsistemas ya mencionados. Cada comité está conformado por cinco representantes de instituciones definidos por la Junta Directiva de la CNE.


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Para el Subsistema de Preparativos y Respuesta, la instancia responsable será el Centro de Operaciones de Emergencia (COE).

A nivel institucional y sectorial se encuentran los Comités para la Gestión del Riesgo Sectoriales y los Comités para la Gestión del Riesgo Institucionales. Los primeros están conformados por representantes de los diversos sectores del Estado Costarricense y son coordinados por un representante de la institución rectora. Los segundos están organizados a lo interno de cada una de las instituciones de la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada del Estado, los Gobiernos Locales y el sector privado. Les concierne la planificación de acciones para actuar tanto en el nivel preventivo como de atención de emergencias respetando la planificación sectorial. A nivel de los distintos niveles geográficos, existen Comités Regionales, Municipales y Comunales de Emergencias. Los Regionales y Municipales están conformados por funcionarios del más alto nivel de las instituciones públicas con presencia en la Región o Cantón, así como representantes de las organizaciones no gubernamentales con presencia en la región o cantón. En el caso de los Comités Municipales, la coordinación recae en el Alcalde o su representante. Los Comités Comunales están conformados por representantes de las organizaciones comunitarias, que brindan su apoyo voluntariamente. A nivel de cada institución educativa, existen además Comités Institucionales de Gestión del Riesgo. El Foro Nacional de Gestión del Riesgo es la instancia de seguimiento de la política de gestión del riesgo. Una vez al año reúne a los integrantes que conforman el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo con el fin de discutir y proponer en conjunto acciones que fortalezcan las políticas nacionales de gestión del riesgo y la planificación estratégica de la CNE.

C.2.3. Marco de Políticas

El Capítulo II de la Ley Nacional de Emergencias, N° 8488, define la Política de Gestión del Riesgo como “un eje transversal de la labor del Estado Costarricense” que articula “los instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a evitar la ocurrencia de los desastres y la atención de las emergencias en todas sus fases.” El Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2010-2015 como principal marco estratégico para la gestión del riesgo, realiza un análisis de los elementos de estos elementos de política contenidos en la Ley 8488. El plan se estructura conforme a 7 ejes, cada uno asociado a un enunciado de objetivos estratégicos. Dichos ejes son:

• Reducción de la pobreza y generación de la resiliencia • Mecanismos e instrumentos normativos para la gestión del riesgo • Desarrollo e inversión en la infraestructura pública • Participación y desconcentración para la gestión local del riesgo


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• Desarrollo, difusión del conocimiento y aplicación de las tecnologías apropiadas

• Preparativos y respuesta para enfrentar situaciones de emergencia y desastres • Recuperación y reconstrucción ante los desastres

C.3. Adaptación al Cambio Climático C3.1. Marco Legal

Costa Rica cuenta con un extenso marco jurídico en materia ambiental que establece las bases para aspectos relacionados con la mitigación y adaptación al cambio climático, tales como la regulación de la contaminación atmosférica, el uso y la conservación de suelos, el pago por servicios ambientales y el ordenamiento territorial. Sin embargo, a excepción de las leyes de ratificación de las Convenciones Internacionales: Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (Ley 7414 de 1994) y Protocolo de Kyoto (Ley 8219 de 2002), no existe ninguna ley que específicamente aborde el tema del cambio climático en su dimensión integral. Cabe mencionar además que la adaptación al cambio climático, históricamente, ha tenido menor prominencia en la política gubernamental que el tema de la mitigación y la carbono neutralidad, por lo tanto el grado este tema tiene un grado menor de articulación en la normativa nacional. A continuación se enumeran alguna de las principales normas ambientales de relevancia para los temas de mitigación y adaptación al cambio climático: La Ley Orgánica del Ambiente (LOA) de 1995 recoge y articula los principios del derecho ambiental internacional, definiendo un marco jurídico general en la materia. La Ley está inspirada en cinco principios fundamentales (art. 2): • el principio del ambiente como patrimonio de todos los habitantes, • el derecho universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (también

establecido en el artículo 50 de la Constitución Política) • la responsabilidad estatal de velar por la utilización racional de los elementos

ambientales, • la responsabilidad de quien contamine u ocasiones daños al ambiente, y • el carácter social del daño ambiental. Otras disposiciones relevantes de la LOA en materia de cambio climático incluyen: • el carácter del aire como patrimonio común, y el deber de reducir y controlar las

emisiones de contaminantes atmosféricos, particularmente los gases de efecto invernadero y los que afecten la capa de ozono (art 49);

• la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (art 25-27);

• la participación activa y organizada de los habitantes en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente. (art 6-11);


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• la conservación y uso sostenible del recurso forestal (art 48), recurso hídrido (art 50-52), los suelos (art 53-55), los recursos energéticos (art 56-58) y los recursos marino-costeros y los humedales (art 39-45)

• la definición de políticas de ordenamiento territorial (art 28-31) La actual Ley Forestal, de 1996, reconoce los servicios ambientales que brindan los bosques y plantaciones forestales, incluyendo la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción), así como la protección del agua (para diversos usos), de la biodiversidad, y de los ecosistemas, formas de vida y belleza escénica natural. El Reglamento a esta Ley, emitido en 1997, establece las competencias de la Administración Forestal del Estado (AFE) y del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) con respecto al pago por servicios ambientales (PSA). La Ley de Biodiversidad, de 1998, regula la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, así como la protección del conocimiento tradicional asociado y la distribución justa de los beneficios y costos derivados del aprovechamiento de los elementos de la biodiversidad. Esta Ley establece, a su vez, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación como un órgano para el manejo de Áreas silvestres Protegidas. Con el fin de establecer un mecanismo ágil y transparente para el manejo de los recursos de capital aportados por inversionistas extranjeros para proyectos de implementación conjunta, en abril de 1996 se emitió el Decreto Ejecutivo de Creación del “Fondo Específico Nacional para la Conservación y el Desarrollo de Sumideros y Depósitos de Gases de Efecto Invernadero” Nº25067-MINAE. La Ley sobre Generación Eléctrica Autónoma o Paralela aprobada en 1990, permite a entidades privadas participar en la generación eléctrica con fuentes renovables, con proyectos de capacidad limitada (máximo 20 MW) y fija un tope total para este sector del 15% de la potencia total del sistema eléctrico nacional (tope que actualmente ha sido alcanzado). La Reforma realizada a esta ley (Ley 7508) en 1995 incorporó un segmento adicional de participación al sector privado del 15% de la potencia total del sistema, licitado bajo la modalidad de "Construir, Operar, Transferir." (BOT) de proyectos de hasta 50 MW. La Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional, de 2005, define los términos para la generación, distribución y comercialización de energía eléctrica por las 4 cooperativas de electrificación rural y 2 empresas eléctricas municipales existentes, tanto con fuentes renovables como no renovables. La Ley de Uso Racional de Energía (URE) de 1994, estableció la obligación de ejecutar proyectos de uso racional de energía para empresas de alto consumo y definió controles sobre los equipos y las instalaciones de alta demanda energética. Estableció algunos incentivos para tecnología eficiente y mecanismos para cofinanciar inversiones en eficiencia energética. La Ley para Incentivar el Desarrollo y la


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Utilización de Fuentes Renovables de Energía de 2010 modificó los incentivos y el listado de equipos exonerados bajo la Ley URE Adicionalmente a las leyes anteriormente mencionadas, pueden mencionarse algunos otros decretos y reglamentos relevantes. En 2008 y 2009 se agregaron las categorías de denominadas "Acciones para Enfrentar el Cambio Climático" y "Comunidad Clima Neutral" al programa estatal de incentivos ambientales Bandera Azul Ecológica, mediante los Decretos Nº 34548-MINAE y Nº 35162-MINAET, quedando este programa reorganizado finalmente mediante el Decreto Nº 36481-MINAET-S de 2011. El Decreto No. 37109 - MINAET, de 2012, estableció el Sistema de Reconocimientos Ambientales (SIREA) que incluye la posibilidad de constituir Acuerdos Voluntarios de Producción Más Limpia entre los ministerios y los sectores o entes productivos con el fin de estimular la autorregulación mediante metas claras y acuerdos mutuos que promuevan el mejor desempeño económico y ambiental. A nivel del sector público, el Decreto 36499-S-MINAET de 2011 establece los lineamientos para que todas las instituciones de la Administración Pública formulen Programas de Gestión Ambiental Institucional (PGAI). Por otra parte la Norma Voluntaria Nacional de Carbono Neutralidad aprobada en 2011 establece la ecuación para el cálculo de la carbono neutralidad, los requisitos para establecer un Sistema de Gestión sobre Carbono Neutralidad, y los criterios de verificación por un organismo acreditado. En cuanto a la conformación de instancias de coordinación interinstitucionales, el Decreto No 26964, de 1998, creó la Comisión Consultiva de Cambio Climático (CCCC), en tanto que el Decreto Nº 36823-MINAET, de 2011, estableció el Reglamento de Creación y Funcionamiento del Comité Técnico Interministerial de Cambio Climático. Finalmente, cabe mencionar que durante la administración Arias (2006-2010) se inició la redacción de una propuestas de Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático impulsada por la Iniciativa Paz con la Naturaleza. Sin embargo, este proyecto no fue retomado por el nuevo gobierno.


El tema de cambio climático se encuentra bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), y específicamente a cargo de la Dirección de Cambio Climático (DCC), creada en 2010. Según el Reglamento Orgánico de MINAE, las funciones de la DCC incluyen la coordinación, formulación e implementación de la política pública de cambio climático, así como el apoyo y promoción de una agenda prioritaria de cambio climático a nivel ministerial, interministerial, nacional e internacional. Además, es responsable de coordinar, dirigir y planificar la implementación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático; coordinar y establecer el Sistema Nacional de Métricas para el monitoreo, evaluación y seguimiento del


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Programa Nacional de Cambio Climático; coordinar y dar seguimiento a los planes ministeriales, organizacionales y sectoriales para el cambio climático; coordinar el proceso y administrar el registro de Carbono Neutralidad; coordinar y dar seguimiento al Plan Nacional de Adaptación; y coordinar con las diversas instituciones la articulación de compromisos dentro de las convenciones internacionales y la agenda nacional. El Instituto Meteorológico Nacional (IMN) es un ente científico adscrito al MINAE con el nivel de Dirección. El IMN tiene a su cargo la coordinación de todas las actividades meteorológicas del país, mantiene la vigilancia constante del tiempo y el clima a nivel nacional, administra el banco de datos climáticos y publica estadísticas periódicas. El IMN tiene además a su cargo la realización de los inventarios de Gases de Efecto Invernadero y además, como punto focal del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) tiene a su cargo la elaboración de las Comunicaciones Nacionales para la CMNUCC. También ha realizado, con apoyo de recursos de cooperación internacional, los estudios de vulnerabilidad y adaptación, transferencia de tecnología, educación y sensibilización ante el cambio climático La Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (DIGECA) de MINAE tiene a su cargo la validación de normas técnicas y el establecimiento de mecanismos para el control ambiental y el abatimiento de la contaminación. Es además la instancia a cargo de la implementación de un Sistema de Coordinación Institucional para la Protección del Ambiente (SIPA), así como de la promoción de mecanismos de autorregulación voluntaria y del diseño y ejecución de proyectos de producción más limpia. Previamente a la creación de la Dirección de Cambio Climático, muchas de sus actuales competencias recaían en la DIGECA. Actualmente, existen algunos ámbitos donde es complejo evitar que no se traslapen sus competencias, dado que la articulación de una agenda interministerial de cambio climático se interrelaciona con la coordinación de los programas de gestión ambiental institucional (PGAI) que están bajo la competencia de la DIGECA. (Contraloría General de la República, 2010). La Dirección de Energía (DE) de MINAE tiene a su cargo la generación de normas y regulaciones, la investigación y la administración de las leyes relacionadas con la conservación y el uso eficiente de la energía. Es además la responsable de administrar la legislación sobre exploración, explotación, distribución, protección, manejo y procesamiento de la energía. Tiene a su cargo la realización de los balances energéticos nacionales, los cuáles permiten un control cruzado con respecto a los inventarios de emisiones de Gases de Efecto Invernadero del sector energético. El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), adscrito a MINAE, es un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, y la Ley de Biodiversidad le asigna las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica. En la temática del cambio climático el SINAC tiene responsabilidades particularmente como


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Autoridad Forestal del Estado y como ente encargado de proteger y procurar la adaptación de la biodiversidad y de los ecosistemas más vulnerables. En el tema específico de la búsqueda de medidas de adaptación de la biodiversidad el SINAC ha recibido el mandato de impulsar un plan de acción en este sentido, conjuntamente con la Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), autoridad adscrita al MINAE que regula el acceso a los elementos y recursos de la biodiversidad y la protección del conocimiento asociado, y el Instituto de Biodiversidad (INBIO) un centro de investigación y gestión de la biodiversidad creado en 1989 con carácter de organización no gubernamental. El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), es un órgano adscrito al MINAE con la función de captar financiamiento para el pago de los servicios ambientales (PSA) que brindan los bosques, las plantaciones forestales y otras actividades necesarias para fortalecer el desarrollo del sector de recursos naturales. FONAFIFO ha establecido convenios voluntarios con diversas entidades del sector privado, como empresarios hidroeléctricos privados, la principal empresa productora de cerveza y agua embotellada, y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH). Existen además dos instancias interinstitucionales de coordinación en el tema. La de más reciente creación es el Comité Técnico Interministerial de Cambio Climático establecido en el año 2001, como un órgano asesor y de apoyo al MINAE y de seguimiento a la Estrategia Nacional de Cambio Climático. Es coordinado por la DCC (en nombre del MINAE) que además cumple la función de Secretaría Técnica. Es integrado además por un representante titular y uno suplente de los siguientes Ministerios: Obras Públicas y Transportes; Agricultura y Ganadería; Ciencia y Tecnología; Hacienda y Planificación Nacional y Política Económica. El Comité puede ser integrado además en función asesora por por las autoridades designadas o puntos focales de los diversos instrumentos y convenciones internacionales: el Mecanismo de Desarrollo Limpio, la CMNUCC, el IPCC, así como la Dirección Jurídica de MINAE, el IMN y el punto focal de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+). La segunda, que no ha tenido actividad actualmente, es la Comisión Consultiva de Cambio Climático (CCCC), que fue constituida en 1998 como una instancia de diálogo, consenso y coordinación entre los distintos sectores de la sociedad costarricense en el tema de cambio climático. La CCCC está compuesta por una Junta y una Secretaría Ejecutiva. Según el decreto de creación, la Junta deberá estar conformada por los jerarcas del MINAE, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Consejo Nacional de Rectores y el IMN, así como tres representantes de la sociedad civil. Esta instancia tiene un mandato de coordinación, asesoría y generación de consensos en torno a las políticas y estrategias de cambio climático, el cumplimiento de las convenciones y compromisos internacionales, y el desarrollo de mecanismos de consulta pública y diálogo nacional.



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El principal instrumento de política a nivel nacional en la matera es la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), emitida en el año 2009. La ENCC se enmarca en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, el cual contempla como un tema prioritario dentro de su eje de política ambiental la articulación de un Plan Nacional de Cambio Climático, orientado a consolidar la construcción de infraestructura física y tecnológica de prevención de desastres por fenómenos hidrometeorológicos extremos, así como la consolidación de una visión de país y de un mecanismo de coordinación para atender los retos y oportunidades asociados a este fenómeno. La ENCC plantea de forma complementaria una agenda nacional y una agenda internacional. La primera de éstas contempla seis ejes estratégicos, tomando como prioritarios los dos primeros: Mitigación y Adaptación. Los cuatro ejes adicionales son: Métricas, Desarrollo de Capacidades y Tecnología, Sensibilización Pública, Educación y Cambio Cultural y Financiamiento. La agenda internacional contempla también seis ejes y asigna prioridad a dos de ellos: Incidir Internacionalmente y Atraer Recursos Externos. Los ejes restantes son: Liderazgo, Legitimidad, Presencia en Foros Multilaterales y Binacionales y Desarrollo de Capacidades Internacionales. Adicionalmente, la ENCC enfatiza en el tema de la carbono neutralidad como una estrategia de competitividad del país convirtiendo la amenaza del cambio climático en una ventaja competitiva para el país, permitiendo el fortalecimiento de su imagen a través de la “marca” de la “C-Neutralidad” y el desarrollo de un mercado de créditos de carbono que logre ser exitoso a través de su credibilidad y transparencia. En el tema específico de la adaptación, la ENCC ha priorizado siete sectores para la reducción de la vulnerabilidad y el riesgo a los impactos por el cambio climático. Los sectores priorizados son: el hídrico; el energético; el agropecuario; el de pesca y zonas costeras; el de salud; el de infraestructura y el de biodiversidad. En el tema del recurso hídrico en la ENCC se señalan diversas acciones de adaptación que se enumeran en el siguiente cuadro.

Cuadro C2. Acciones de Adaptación del Sector Hídrico Mencionadas en la ENCC

• calcular el balance hídrico por cuenca hidrográfica como instrumento básico para la asignación del agua en la gestión integrada del recurso hídrico;

• mejorar la cobertura, alcances y confiabilidad de la red hidrometeorológica necesaria para el monitoreo de las variables meteorológicas requeridas para el balance hídrico;

• incentivar tecnologías que permitan aumentar la eficiencia en el uso del agua doméstica, industrial, agrícola, hidroeléctrica;

• mejoramiento de la infraestructura de los sistemas de agua potable para proveerla en mayor cantidad y calidad;

• implementación del Ajuste Ambiental del Canon de Aprovechamiento de Agua, así como el de Vertidos;

• otorgar seguridad jurídica en el marco del ordenamiento del Estado a las zonas de protección de los acuíferos destinados al abastecimiento humano;

• consolidación financiera del Sistema Nacional de Pagos de Servicios Ambientales; desarrollar un programa de sensibilización pública sobre la adaptación del recurso hídrico al cambio climático;

• monitorear los impactos e incentivar la investigación para la reducción de la


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vulnerabilidad y la identificación de acciones de adaptación del sector hídrico al cambio climático.

El Plan de Acción de la ENCC es un proceso de planificación estratégica y operativa multisectorial gestionado por la DCC, con apoyo de la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo en el marco del programa de Canje de Deuda Costa Rica-España. Se orienta al cumplimiento de los principales hitos en cuatro sectores priorizados: energía y transporte (con respecto al eje de mitigación), recursos hídricos (con respecto al eje de adaptación), y agricultura (con respecto a los ejes de adaptación y mitigación). En el marco específico del recurso hídrico, el Plan de Acción aborda como reto principal "la reducción de la vulnerabilidad de las poblaciones y los ecosistemas ante el exceso y la escasez de agua." Las estrategias específicas relativas a este sector se describirán en mayor detalle en el apartado C.4.1 de este capitulo, relacionado con la articulación de los temas de interés de este estudio. En cuanto al sector energético, el Plan de Acción busca garantizar la disponibilidad de electricidad, reduciendo al mismo tiempo el porcentaje generado a partir de fuentes térmicas; busca además incrementar la potencia instalada para cubrir la demanda sin perder los niveles de confiabilidad del sistema con fuentes limpias ante los impactos del cambio climático. Como tercer objetivo para este sector, el Plan de Acción busca satisfacer la demanda de hidrocarburos con fuentes menos contaminantes. En el caso del sector transporte, el Plan de Acción busca reducir las emisiones bajo un enfoque de mejoramiento en la eficiencia colectiva de los medios de transporte. Con respecto al sector agropecuario, el Plan de Acción se orienta en dos vías: se busca reducir las emisiones de GEI sin que disminuyan los niveles de productividad, y se busca además aumentar la capacidad de productores y productoras para adaptarse a los efectos del cambio climático sobre la agricultura. Las políticas actuales de cambio climático del estado costarricense se orientan fuertemente hacia la meta de alcanzar la carbono neutralidad para el año 2021, dando continuidad al compromiso expresado por la Administración Arias en el año 2007. Para este fin, el MINAE oficializó en mayo de 2012 el Programa País C-Neutral. El programa establece dos niveles de reporte: el Inventario de GEI (o huella de carbono) y la Declaración de Carbono Neutralidad. Se define además la metodología para verificación del inventario de GEI, para la verificación de la Carbono Neutralidad y para el pago de compensación a través de los instrumentos de los mercados internacional o nacional. Finalmente, el Programa establece los procedimientos para el Registro de las Emisiones, Reducciones y Compensaciones y el otorgamiento de la Marca Carbono Neutral. En julio de 2012 se otorgaron los reconocimientos a las primeras 8 empresas en proceso de certificación bajo la marco C-Neutral. Otra iniciativa de relevancia en la cartera de actividades de la Dirección de Cambio Climático es la promoción de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático. En el ámbito de la mitigación la DCC está impulsando la formulación de las Medidas de Mitigación Nacionalmente Apropiadas (NAMAs) (Medidas de Mitigación


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Nacionalmente Apropiadas) en tres sectores: el sector agrícola (específicamente el subsector café), el sector transporte (enfocado en los servicios de taxi y autobús y en las gasolineras), y el manejo de los residuos sólidos. En este ámbito, han tenido participación diversas entidades gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, y organismos de cooperación, incluyendo a el MAG, el Instituto del Café (Icafe), las municipalidades, el Centro de Investigaciones en Política Económica de la Universidad Nacional, y la iniciativa ha recibido apoyo técnico o financiero de Fundecooperación para el Desarrollo Sostenible, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia de Cooperación Técnica de Alemania (GIZ), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), el Centro para la Política del Aire Limpio (CCAP) de Estados Unidos y la Agencia de Ambiente de Canadá. Adicionalmente, la DCC ha gestionado el acceso directo de Costa Rica al Fondo de las Naciones Unidas para la Adaptación al Cambio Climático, lo cual le permite a organizaciones y entes costarricenses formular iniciativas de mitigación que puedan ser financiadas en el marco de este fondo. La gestión de la evaluación financiera de las solicitudes le corresponderá al Ente Nacional de Implementación (ENI), responsabilidad que adjudicada en el caso de Costa Rica a Fundecooperación para el Desarrollo Sostenbile (Fundecooperación). Las solicitudes deben contar con la aprobación de la Autoridad Designada Nacional, que es la DCC.

C4. Articulación entre los temas de Gestión del Agua, Gestión del Riesgo y Adaptación al Cambio Climático C.4.1. Nivel Nacional

Cabe destacar particularmente el Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC) como un esfuerzo que ha abordado el enfoque de la gestión integrada de los recursos hídricos como uno de sus principales enfoques de adaptación al cambio climático. La gestión integrada de los recursos hídricos es uno de los dos sectores claves priorizados en el eje de adaptación, conjuntamente con la agricultura. Como se verá a continuación, dicho desarrollo incorpora además temas de reducción del riesgo y de fortalecimiento de la resiliencia de los ecosistemas. En el ámbito de la GIRH, se contemplan tres ámbitos principales de acción dentro del eje de adaptación:

• la mejora de la resiliencia de los ecosistemas que protegen las fuentes de agua superficiales y subterráneas mediante la participación de los y las usuarios en la protección de ecosistemas críticos;

• la elaboración de Planes de Seguridad Hídrica para operadores de agua potable, saneamiento y riego en el nivel local; y

• la consolidación de un sistema de alerta temprana ante amenazas asociadas al clima en el sector recursos hídricos.

También se contemplan, dentro del Plan de Acción de la ENACC, a la gestión de los recursos hídricos dentro de tres de sus ejes complementarios. En el eje de métricas


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se contempla el apoyo al establecimiento y consolidación del Sistema Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (SINIGIRH), así como la consolidación del Sistema Nacional e Información de Desastres, con énfasis en eventos meteorológicos. En el eje de desarrollo de capacidades y tecnologías, se contempla el fortalecimiento del marco legal e institucional de la GIRH, el fortalecimiento de las capacidades en GIRH para municipalidades, ASADAS y sociedades de usuarios de riego, y el fomento de tecnologías de uso eficiente del agua y técnicas para el manejo de agua de lluvia. Finalmente, dentro del eje de sensibilización y cambio cultural se contempla el desarrollo de Planes de Educación y Sensibilización orientados hacia sectores estratégicos en el uso eficiente del agua, así como la incorporación curricular en la temática en el ámbito educativo (tres ciclos formales y carreras universitarias). Por otra parte la Política Hídrica Nacional contempla como uno de sus lineamientos estratégicos la vulnerabilidad y la adaptación frente al cambio climático, para lo cual integra tres objetivos estratégicos y acciones específicas para alcanzarlos. El primer objetivo comprende acciones de mitigación y adaptación dirigidas a los sectores dependientes de los múltiples usos del agua. Dicho objetivo comprende diversas acciones que incluyen el monitoreo de los acuíferos costeros; la evaluación de los efectos del cambio climático en el ciclo hidrológico; el aumento en la capacidad de almacenamiento hídrico; la promoción de la participación, el análisis de la vulnerabilidad de los acueductos y el fortalecimiento de las capacidades de las ASADAS. El segundo objetivo contempla integrar la variable de cambio climático en la gestión hídrica. Se contemplan como acciones concretas incorporar la variable cambio climático en el marco legal de gestión hídrica así como en las políticas públicas. Asimismo se plantea además la promoción de la investigación y la transferencia tecnológica, el establecimiento de criterios para estudios y obras de disminución de daños por situaciones hidrológicas extremas asociadas al cambio climático y la divulgación de los desafíos y acciones necesarias para la adaptación. Como tercer objetivo se define incrementar las alianzas nacionales y regionales, públicas y privadas para evaluar el riesgo y establecer medidas de mitigación, adaptación y prevención ante eventos hidrológicos extremos. Las acciones correspondientes contemplan el establecimiento del marco institucional para este fin; apoyar alianzas para fortalecer los compromisos suscritos en el marco de la Alianza para el Desarrollo Sostenible; incentivar las actividades empresariales que favorezcan la adaptación y la mitigación y promover una visión en el tema de las crecidas e inundaciones que conduzca a la búsqueda eficaz en la reducción de daños. Cabe mencionar además que se ha detectado otra serie de acciones por parte de las diversas instituciones con competencias en la gestión hídrica que están dirigidas a valorar y reducir la vulnerabilidad ante el cambio climático, o tienen relevancia directa sobre estos aspectos. Un ejemplo concreto es el estudio sobre la vulnerabilidad del sistema de alcantarillado sanitario ante el cambio climático para la ciudad de Limón, concluido en marzo de 2011 por el AyA, con apoyo de la GIZ y los organismos de ingeniería de Canadá, y utilizando el Protocolo del Comité de Vulnerabilidad de la Infraestructura de Ingeniería Pública (PIEVC). Este proyecto le ha permitido al AyA validar un instrumento técnico que puede ser replicado para


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evaluar el riesgo ante el cambio climático de los demás sistemas de alcantarillado. Otro mecanismo cuso uso se ha venido incrementando, y que ofrece una posibilidad de integración de estos temas son los Planes de Seguridad del Agua, en particular a nivel local con las ASADAS. Este iniciativa fue desarrollada inicialmente por el AyA y ahora está siendo retomada por el Ministerio de Salud, utilizando el protocolo desarrollado por la Organización Mundial de la Salud. Un nivel relativamente menor de integración temática se percibe en el sector de prevención del riesgo de desastres y atención de emergencias, puesto que su instrumento de planificación vigente, el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2010-2015, si bien menciona aspectos concretos relacionados con el cambio climático y la gestión del recurso hídrico, aunque no enmarcados específicamente como ejes programáticos. El tema de la gestión hídrica se aborda sobre todo en el eje de reducción de la pobreza y generación de resiliencia (donde se hace mención a los Planes de Seguridad del Agua) y en el eje de recuperación y reconstrucción ante desastres (donde se contempla la evaluación de daños y pérdidas y la reconstrucción de los sistemas de agua potable y saneamiento). El tema de la adaptación al cambio climático se contempla en el eje de mecanismos e instrumentos normativos para la gestión del riesgo, donde se contempla la elaboración de la ENACC y la puesta en marcha de un sistema de alerta temprana para el seguimiento del cambio climático.

C.4.2. Nivel Territorial

El Proyecto UICN-BMU se ha aproximado a la temática de la gobernanza del agua para cuencas piloto. En el caso de Costa Rica y de Panamá, la cuenca seleccionada ha sido las Cuencas Binacional del Río Sixaola. A continuación se presenta una descripción de la cuenca tanto a nivel binacional como a nivel de la gobernanza local en cada uno de los dos países. Este apartado por lo tanto es complementario tanto para la sección C como para la sección D de este capítulo que se presenta a continuación.

i. Localización y características geofísicas

La Cuenca Binacional del río Sixaola constituye el área de confluencia del Caribe sur de Costa Rica y del Caribe norte de Panamá, así como del sistema montañoso de las cordilleras de Talamanca (Costa Rica) y Central (Panamá). El área de drenaje de esta Cuenca es de 2,848.3 km2, de los cuales el 19% se encuentra en territorio de la República de Panamá y el 81% en la República de Costa Rica (Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Binacional del Río Sixaola, 2003). La Cuenca se estructura en tres subcuencas: la alta (204,000 ha), articulada en torno a las zonas de mayor altitud; la media (51,000 ha), que comprende el valle de Talamanca; y la baja (34,000 ha), que engloba al valle del río Sixaola. Hidrológicamente, la Cuenca se compone de seis subcuencas principales: Yorkin, Uren, Lari, Coen, Telire y Sixaola. Las montañas ocupan el 70% del territorio y conforman, junto con la llanura marino-costera y la llanura fluvial, los tres conjuntos morfológicos presentes en la Cuenca.


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Mapa 3: Cuenca Binacional del Río Sixaola. Costa Rica y Panamá

Referencia: Elaborado por Eduardo Rodríguez, con base en información brindada por el Sistema de Información Ambiental Mesoamericano (SIAM)

ii. Población y medios de vida

A inicios de la década del 2000, la población de la Cuenca se estimaba en 34,000 personas, con un 58% en los distrititos del Cantón de Talamanca en Costa Rica, y un 42% en el corregimiento de Guabito del Distrito de Changuinola en Panamá (Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Binacional del Río Sixaola, 2003) 7. Se pueden distinguir tres sub-espacios socioeconómicos coincidentes con las subcuencas: La Cuenca Alta, escasamente poblada y con una densidad de población de menos de una persona por Km2, la Cuenca Media, en cuyos valles se asienta un alto porcentaje de la población indígena, y la Cuenca Baja, que concentra más del 70% de la población y alcanza una densidad de 72 hab/ Km2. Los individuos pertenecientes a los pueblos originarios de la zona, que se dividen en diferentes etnias - BriBri, Cabécar, Naso-Teribe y Ngobe Buglé -, representan aproximadamente el 58% de los habitantes totales de la cuenca, en la que además habitan afrocaribeños, latinos y una cantidad de extranjeros. La población originaria de etnias Bribri, Cabécar y Teribe (Naso) se asienta en el territorio de las cuencas alta y media. En la cuenca baja habita población indígena originaria y no originaria (Ngöbe-Buglé), ocupada en las plantaciones de banano.

7 El estudio citado utilizó como fuente de estos datos demográficos los censos de población elaborados en ambos países en el año 2000. Cabe resaltar que la ciudad de Changuinola (parte del distrito del mismo nombre) no forma parte de la cuenca en su sentido estricto. Si para efectos del proyecto se incluye esta ciudad, los datos de población se incrementarían en al menos 40,000 habitantes de acuerdo al mismo censo.


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En ambos países las jurisdicciones comprendidas en el territorio de la cuenca presentan indicadores socioeconómicos sustancialmente por debajo de la media nacional, a tal punto que el cantón de Talamanca se ubica en el último puesto del índice de desarrollo cantonal de Costa Rica y en el lugar 65 sobre 81 en el índice de pobreza humana cantonal (50% de la población); mientras que en Changuinola la pobreza asciende al 40,5% de la población. Más del 70% de la población en ambos lados de la frontera se dedica a actividades agropecuarias. Probablemente el mayor aporte al bienestar de ambos países proveniente de la cuenca sea el uso del territorio para la conservación de los recursos naturales y la biodiversidad, que además corresponde al tipo de uso de suelo más extendido en la Cuenca. El 83% del territorio (235,790.60 ha) se encuentran bajo alguna figura legal que protege de una u otra forma los valores ambientales y la diversidad biológica. Seis áreas silvestres protegidas (ASP) se encuentran en la Cuenca: el Parque Nacional (Internacional) La Amistad, Parque Nacional Chirripó, Reserva Biológica Hitoy Cerere y Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Sitio RAMSAR) en Costa Rica; y el Parque Internacional La Amistad, Humedal de San San Pond Sack (Sitio RAMSAR) y Bosque Protector Palo Seco, en territorio panameño. A lo anterior hay que añadir la existencia de seis territorios indígenas que funcionan como áreas de amortiguamiento de las ASP, albergando extensas masas boscosas y altos niveles de biodiversidad: en Costa Rica, Bribri y Cabécar de Talamanca, Bribri de Keköldi y Cabécar de Telire, constituidos legalmente como Reservas; y en Panamá, Bribri y Naso-Teribe, no constituidos legalmente como Comarcas. Estos seis territorios comprenden un área de 1127.9 Km2, equivalente al 39.5% del territorio de la Cuenca Binacional. El tercio oriental de la cuenca (medio y bajo) concentra las actividades antrópicas de mayor impacto territorial y ambiental, en torno al curso del río Sixaola, aprovechando la topografía favorable del valle de este río: asentamientos humanos - Bribrí, Sixaola y Guabito-, explotaciones agrarias intensivas del lecho de inundación del río Sixaola (plataneras y bananeras, fundamentalmente), infraestructuras viarias y enclaves turísticos.

iii. Organización y estado de las estructuras locales de gestión de la cuenca8 Costa Rica

A nivel institucional, la cuenca se ubica en la Región Huetar Atlántica, y en el Cantón de Talamanca. En general las instituciones estatales se encuentran desconcentradas a nivel de regiones, sin embargo no existe una instancia de coordinación intra-regional para todas las instituciones del Estado. Hay representación en la zona de la cuenca de la mayoría de las instituciones del gobierno central (70% de los Ministerios, según registra EPYPSA-INCLAM, 2009), sea de forma permanente o mediante visitas periódicas. De especial relevancia en la temática hídrica, de gestión de riesgo y cambio climático, cabe mencionar:

Panamá A nivel institucional, la cuenca se ubica en la Provincia de Bocas del Toro, y en el Municipio de Changuinola. Existe la figura del Consejo Provincial de Coordinación que brinda asesoría técnica a los Consejos Municipales y Juntas Comunales de la provincia, pero está compuesto por ciudadanos electos, no por funcionarios institucionales. Las instituciones representadas en la región siguen las directrices de la autoridad central que las designó. Hay delegaciones o representaciones en el Distrito o la Provincia de prácticamente todas las instituciones del Estado. Estas incluyen las

8 Los contenidos de esta sección se basan en los análisis nivel socioeconómico y de los actores sociales e institucionales de la Cuenca Binacional realizados por EPYPSYA-INCLAM (2009) en el marco del Proyecto de Manejo Integrado de Ecosistemas en la Cuenca del Río Sixaola, GEF-BID.


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• La oficina de la subregión Talamanca del Área de Conservación La Amistad Caribe (ACLAC) como representación de MINAE.

• La oficina subregional de Talamanca del Ministerio de Salud.

• La agencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería en Cahuita.

• Comité Regionale (Huetar Atlántica) y Municipal (Talamanca) de Emergencia de la CNE

Tanto durante la visita de campo del proyecto IUCN-BMU como en el análisis realizado por EPYPSA-INCLAM (2009) se ha detectado que el gobierno municipal enfrenta carencias sensibles de recursos humanos y capacidades para as capacidades del gobierno local para para implementar la gestión ambiental en general, y en específico la gestión del recurso hídrico y la adaptación al cambio climático. Para el caso de Talamanca esto se vuelve aún más complejo por la gran dispersión de normas que establecen las competencias municipales y sus relaciones con las instituciones del gobierno central (más de 200). El Municipio cuenta con un Plan de Desarrollo Local elaborado por un equipo interdisciplinario y con alto grado de participación comunitaria.

oficinas en Changuinoa de: • La Autoridad Nacional del Ambiente

(ANAM) • El Ministerio de Desarrollo Agrario (MIDA) • El Ministerio de Salud (MINSA) • El Sistema Nacional de Protección Civil

(SINAPROC) Tanto durante la visita de campo del proyecto IUCN-BMU como en el análisis realizado por EPYPSA-INCLAM (2009) se ha detectado que el gobierno municipal enfrenta carencias sensibles de recursos humanos y capacidades para as capacidades del gobierno local para para implementar la gestión ambiental en general, y en específico la gestión del recurso hídrico y la adaptación al cambio climático. Se cuenta con un Plan de Ordenamiento Territorial Ambiental para la Provincia de Bocas del Toro aprobado en 2011, pero este instrumento no surgió del seno del propio municipio.


Dos terceras partes del territorio se encuentra contenido en áreas bajo categorías de conservación. Por este motivo los Planes de Manejo de las Áreas Protegidas que conforman el Parque Internacional La Amistad cobran gran relevancia en la zona. La organización comunitaria se encuentra en gran medida asociada a la comercialización de la producción agrícola, especialmente el banano y el plátano. La Asociación de Organizaciones del Corredor Biológico Talamanca-Caribe incorpora a diversas organizaciones de la zona con el objetivo de promover la conservación y la mejora en las condiciones de vida. Algunas iniciativas de desarrollo asociadas a la conservación han generado conflictividad a nivel comunitario, como el caso del Plan de Manejo del Refugio Gandoca Manzanillo

Tres de los cinco corregimientos que componen el Municipio se encuentran bajo el régimen de áreas protegidas. Los Planes de Manejo de las Áreas Protegidas que conforman el Parque Internacional La Amistad cobran gran relevancia en la zona. En el lado Panameño, los niveles de organización comunitaria son menores que en el lado costarricense. Existen diversas organizaciones de productores rurales, en particular vinculadas al plátano, banano, ganado y cacao. También existen organizaciones ambientalistas, como ejemplo puede mencionarse a AAMVECONA que es una organización de vecinos que residen en el Humeal San San Pond Sak, y a Asociación de Protección de las Montañas las Delicias que promueve el ecoturismo y la conservación en dicha zona.


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(REGAMA) por cuestionamientos sobre la distribución de los beneficios a nivel comunitario y sobre si los proyectos realmente atienden necesidades comunitarias o intereses externos. Aunque algunas iniciativas notables para la gestión de los recursos hídricos y la adaptación al cambio climático en las subcuencas de la zona, estas han surgido a partir de iniciativas de gestión de la cuenca transfronteriza, por lo que se reseñan en el apartado siguiente.

Aunque algunas iniciativas notables para la gestión de los recursos hídricos y la adaptación al cambio climático en las subcuencas de la zona, estas han surgido a partir de iniciativas de gestión de la cuenca transfronteriza, por lo que se reseñan en el apartado siguiente.

v. Iniciativas relacionadas con la gestión hídrica, la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático a nivel local-transfronterizo.9

La colaboración transfronteriza a nivel de la Cuenca Binacional del Río Sixaola ha experimentado un fuerte impulso en las últimas dos décadas, incluyendo la convergencia de diversas iniciativas de cooperación internacional para la gestión de los recursos naturales. Diversos organismos internacionales, incluyendo la UICN, The Nature Conservancy (TNC), el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) identifican la cuenca como una zona de importancia estratégica para la región centroamericana, por su grado de diversidad biológica y por ser “una de las pocas regiones extensas de ecosistemas de bosque virtualmente primario en América Central (Franklin, citado en Medina y Rodríguez, 2011). Por otra parte, el grado armonioso de las relaciones entre ambos países ha hecho que esta cuenca se considere particularmente pacífica y “conducente a la cooperación transfronteriza” (Girot y Granados, citados en Medina y Rodríguez, 2011). El marco de cooperación binacional se sustenta en el Convenio para el Desarrollo Fronterizo Costa Rica-Panamá, firmado en 1992 y vigente desde 1995 (este Convenio fue antecedido por otro firmado en 1979). En el marco del Convenio, se estableció una Comisión Binacional Permanente y una Secretaría Ejecutiva, con representación de cada uno de los países. Existen además subcomisiones mixtas que tratan temas como ambiente, gobiernos locales, seguridad y turismo. El marco de la cooperación transfronteriza, por lo tanto, es diverso, contando tanto con un marco formal y dinámico impulsado por los gobiernos nacionales y una serie de iniciativas que surgen desde otras instancias como los organismos multilaterales, ONGs y entes de cooperación internacional. Entre las iniciativas existentes se encuentran: • Un Proyecto de Gestión Integrada de Ecosistemas en la Cuenca Binacional impulsado por el

BID-GEF que promueve la creación de un entorno que haga posible la gestión integrada y transversal de la Cuenca Binacional, de manera que contribuya al uso sostenible y la conservación de la biodiversidad, los recursos hídricos y los suelos. Este proyecto impulsó la creación de una Comisión Binacional de la Cuenca del Río Sixaola” conformada por las autoridades ambientales, de salud y de agricultura y por tres representantes de la sociedad civil por país.

• La Alianza Público Privada Sixaola-Changuinola para el Desarrollo, establecida a través de la colaboración entre la cadena de supermercados Rewe de Alemania, la empresas bananeras Chiquita Land Company y CORBANA y la Agencia de Cooperación Alemana (GIZ). Esta

9 Los contenidos de esta sección se basan en gran medida en Medina, L. y Rodriguez, T. (2011) Dinámicas de cooperación transfronteriza alrededor de la gestión ambiental de la Cuenca del Río Sixaola en la frontera entre Costa Rica y Panamá. Aqua-LAC, 3(2), 115-126.


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iniciativa promueve la conservación de ecosistemas, la capacitación en la gestión ambiental y productiva, el fortalecimiento de las formas culturales-organizativas autóctonas, el desarrollo de nuevas fuentes de ingresos y el establecimiento de alianzas para el intercambio de buenas prácticas.

• El Programa de Buena Gobernanza para la Adaptación, que implementa la UICN con apoyo del Ministerio de Medio Ambiente, Conservación y Seguridad Nuclear de Alemania (BMU) actualmente en su etapa de conclusión. El programa promueve el desarrollo de capacidades de adaptación al cambio climático a través de la buena gobernanza del agua, desde un enfoque de basado en ecosistemas, enfatizando el papel del conocimiento local en la formulación de políticas. El programa ha trabajado en la Cuenca Binacional del Sixaola, así como en otras cuatro cuencas transfronterizas de la región centroamericana en los países de México, El Salvador, Costa Rica y Panamá. En la Cuenca del Sixaola, el Programa ha trabajado en el fortalecimiento de la Comisión Binacional de la Cuenca del Río Sixaola, apoyando el desarrollo de sus capacidades técnicas, de gestión y organizativas; a través de este apoyo la Comisión adoptó su Reglamento en 2012. El programa también ha apoyado el fortalecimiento de las capacidades locales de adaptación en dos microcuencas del Sixaola: la Cuenca del Río Yorkín, y la Cuenca Media-Baja del Río Sixaola. En ambas microcuencas se realizaron talleres donde se analizaron las principales amenazas climáticas para los medios de vida y los ecosistemas locales y se formularon estrategias de adaptación.

vi. Desafíos para la gobernanza identificados a nivel local Como se ha mencionado, la Cuenca Binacional del Río Sixaola presenta tanto oportunidades como desafíos, dado que está situada en dos de los municipios con más altos niveles de marginación y vulnerabilidad en sus respectivos países, sin embargo, al mismo tiempo presenta uno de los esquemas de colaboración transfronteriza más desarrollados de la zona. En un taller de capacitación realizado en Changuinola en Agosto de 2012 sobre estrategias de adaptación basadas en ecosistemas, con participación de los representantes de la Comisión Binacional y actores de la sociedad civil de la Cuenca Binacional se expusieron algunos de los desafíos de la Comisión Binacional para desempeñar su misión y lograr una consolidación institucional que trascienda el horizonte de los proyectos de cooperación. En términos organizativos, los participantes plantearon lo siguiente: • El nivel de consolidación alcanzad por la Comisión Binacional representa un importante capital

social para la Cuenca Binacional, especialmente dado que ha tenido capacidad de articular una agenda básica de trabajo y elementos de una identidad compartida.

• Existe la preocupación, especialmente por los miembros institucionales costarricenses, debido al bajo involucramiento en la gestión de la Comisión Binacional por parte de actores comunitarios de este país. Actualmente el involucramiento se da principalmente por funcionarios de las instituciones destacados en la zona, pero cuyo arraigo es con la capital. Esto puede significar un peligro para la continuidad de los liderazgos y para la sostenibilidad a largo plazo de la Comisión.

• En general, a lo largo de la gestión de la Comisión, la participación de representantes de alto nivel de las Municipalidades ha sido menor de lo deseado. Más recientemente, se ha logrado una representación más activa en el caso de la Muncipalidad Talamanca, pero sigue siendo un desafío el lograr una participación significativa de parte de la Municipalidad de Changuinola.

• Se reconoció la necesidad de una mayor participación del sector social indígena en la Comisión Binacional, dada la importancia del conocimiento tradicional en la gestión de sus territorios.

• Es importante que la Comisión Binacional sirva como instrumento para facilitar mayores niveles de coordinación entre las instituciones sectoriales homólogas de ambos países, en materia de gestión hídrica, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo.

En cuanto a la implementación de la gestión del territorio y los recursos hídricos, la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climática, se plantearon los siguientes puntos: • Se ve como un desafío importante a largo plazo la diversificación de los medios de vida que le


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permitan a los habitantes ser menos dependientes del monocultivo del plátano, así como la introducción de la producción orgánica para reducir el impacto de los agroquímicos.

• A nivel de seguridad humana, la posibilidad de realizar acciones viables de reasentamiento de las zonas de alto riesgo enfrenta barreras socioeconómicas y culturales así como la ausencia de una política efectiva de ordenamiento territorial.

• Es importante fortalecer la orientación hacia impactos de los eventos climáticos extremos sobre la salud y las vías de transporte, en particular se menciona la vulnerabilidad asociada a la dependencia del Río Yorquín como medio de transporte, y los impactos del aislamiento de las comunidades de esta microcuenca en situaciones de desastre.

• Existe un gran interés en continuar procesos de aprendizaje, en particular en aprovechar el rol educativo que puede desempañar la Comisión Binacional y en generar nuevos aprendizajes a través de la divulgación y el seguimiento a las medidas de adaptación desarrolladas mediante la aplicación de la herramienta de análisis CRiSTAL.


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D. Bases para la Gobernanza del Agua y la Adaptación al Cambio Climático en Panamá (Sitio seleccionado: Cuenca Binacional del Río Sixaola. Costa Rica-Panamá)

D.1. Elementos de la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH)

D.1.1. Marco Legal La norma jurídica de más alto nivel que hace referencia a la gestión del recurso hídrico es la Constitución Política, que establece en su artículo 258 el carácter del agua como un bien de uso público, que pertenece al estado, y que no puede ser objeto de apropiación privada. Además, el artículo 120 constitucional señala: "El Estado reglamentará, fiscalizará y aplicará oportunamente las medidas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la fauna terrestre, fluvial y marina, así como de los bosques, tierras y aguas, se lleven a cabo racionalmente, de manera que se evite su depredación y se asegure su preservación, renovación y permanencia” La Ley de Aguas vigente, Decreto Ley 35 de 1966, reglamenta la explotación de las aguas del Estado "para su aprovechamiento conforme el interés social, procurando el máximo bienestar público en la utilización, conservación y administración de las mismas". En la anterior administración se trató de promover el Proyecto de Ley de Aguas, sin embargo éste no pasó del primer debate en la Asamblea Nacional de Panamá, pues generó fuertes fricciones entre diferentes grupos de interés, y según varios expertos no está en la lista de prioridades de la presente administración. Por otra parte, los Decretos Ejecutivos No. 55 y No. 77 de 1973, reglamentan, respectivamente, las servidumbres de agua para su uso y conservación y el otorgamiento de permisos y concesiones (transitorias y permanentes) tanto para el uso de agua como para la descarga de aguas residuales La Ley General del Ambiente, de 1998, establece en su artículo 81 que la conservación y uso de agua es de interés social; señala además que sus usos se encuentran condicionados a la disponibilidad del recurso y a las necesidades reales del objeto para el cuál se destinen. Dicha Ley creó la Administración Nacional del Ambiente (ANAM), y le asigna responsabilidad de "crear programas especiales de manejo de cuencas, en las que, por el nivel de deterioro o por la conservación estratégica, se justifique un manejo descentralizado de sus recursos hídricos, por las autoridades locales o usuarios." La ANAM también es asignada la competencia de liderar la creación de las normas de calidad ambiental. En este ámbito, existen una amplia normativa (resoluciones y decretos) que establecen los parámetros y procedimientos de control de la calidad del agua, incluyendo:


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• el Decreto Ejecutivo 75 de 2008 que define la Norma Primaria de Calidad Ambiental y los niveles de calidad para las aguas continentales de uso recreativo con y sin contacto directo;

• la Resolución AG 1026-2008 que establece los costos de los servicios brindados por el Laboratorio de Calidad Ambiental de ANAM para el análisis del agua;

• la Resolución AG 0678-2008 regula la autorización temporal de los laboratorios encargados del análisis de aguas residuales;

• la Resolución AG-0427-2008 establece el requerimiento de los estudios hidrológicos para proyectos hidroeléctricos;

• las Resoluciones 350-2000 y 351-2000 norman la descarga de efluentes líquidos a cuerpos y masa de agua superficiales y subterráneas, y a sistemas regulados de recolección de aguas residuales (respectivamente).

La Ley de Cuencas Hidrográficas de 2002 (Ley No 44, que establece el Régimen Administrativo Especial para el manejo, protección y conservación de cuencas hidrográficas de la República de Panamá) asigna a ANAM la competencia como el ente público encargado de diagnosticar, administrar, manejar y conservar las cuencas hidrográficas de la república, exceptuando la Cuenca del Canal de Panamá, que por mandato constitucional le compete a la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). El Decreto Ley 2 de 1997, estableció el Marco Regulatorio e Institucional para la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, de conformidad con las disposiciones del Código Sanitario de 1947. Actualmente el Ejecutivo ha presentado un nuevo Proyecto de Ley para reestructurar el Marco Legal de este subsector, el cual contempla la creación de una Autoridad del Agua Potable y Saneamiento, a la cuál será transferida la administración, dirección, planificación, investigación, inspección, operación y explotación de los servicios de abastecimiento de agua potable y alcantarillado sanitarios, así como el patrimonio del IDAAN. Se crea además una Unidad Rural de Agua Potable, que brindará asistencia y asesoría y preparará las normas técnicas para los prestadores rurales de estos servicios, y que asumirá las funciones que realiza actualmente la Dirección del Subsector de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (DISAPAR) del Ministerio de Salud.

D.1.2. Marco Institucional

D.1.2.1. Reseña Institucional La Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) es la entidad rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, por lo cual sus competencias incluyen la rectoría de la gestión del recurso hídrico. Las competencias de ANAM incluyen la definición de políticas y estrategias para la gestión integrada del recurso hídrico, ejerciendo dicho mandato a través de la Dirección de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas (DIGICH). Esta Dirección está encargada de garantizar la utilización y


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el aprovechamiento racional de los recursos naturales, a través del manejo, protección y conservación de las cuencas hidrográficas, e incorpora dentro de su estructura tres Departamentos técnicos: el de Gestión Integrada de Recursos Hídricos, el de Desarrollo y Manejo Forestal, y el de Manejo y Conservación de Suelos. Actualmente la ANAM a través de la DIGICH se encuentra promoviendo y realizando consulta a diversos actores sociales para la reglamentación de la Ley de Cuencas Hidrográficas (Ley 44 de 2002), de manera que se oficialicen como instrumentos los Planes de Manejo, Desarrollo, Protección y Conservación de Cuencas Hidrográficas y los Planes de Ordenamiento Territorial de la Cuenca Hidrográfica, así como consolidar la creación de Unidades Administrativas de Cuencas Hidrográficas establecidas por la ANAM y los Comités de Cuencas Hidrográficas. A pesar que este reglamento aún no ha sido oficializado, la ANAM ya ha elaborado algunos Planes de Manejo de Cuenca y Planes de Ordenamiento Territorial para Cuencas, generalmente en colaboración con otras organizaciones o en el marco de proyectos de cooperación pare el desarrollo. La Ley de Cuencas Hidrográficas también establece la creación de Comités de Cuenca, como mecanismos de gestión y coordinación; su conformación incorpora a representantes de las oficinas regionales de las instituciones del Estado, de los gobiernos locales, de los representantes de los usuarios del agua y de las ONGs locales. El proceso de creación de Comités Locales de Cuencas se ha desarrollado mayoritariamente en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá (CHCP), que como se explica más adelante está bajo la gestión de la Administración del Canal de Panamá (ACP). La creación de Comités de Cuenca fuera de la CHCP ha tenido menor desarrollo, pero la ANAM ha llevado a cabo algunos esfuerzos en este sentido, lo cual ha conducido a la creación de algunos Comités Locales de Cuenca o de Microcuenca; dos casos que pueden mencionarse en este sentido son el Comité de Cuenca del Río Changuinola y el Comité de la Microcuenca de la Quebrada Rosa (parte de la Cuenca Binacional del Río Sixaola) en Bocas del Toro. El Comité de la Microcuenca de la Quebrada Rosa fue conformado con el apoyo del Proyecto de Buena Gobernanza del Agua para la Adaptación de la UICN. En apoyo a la ANAM, la Ley General del Ambiente estableció diversas otras instancias con competencias ambientales que tienen relevancia en la gestión de los recursos naturales, incluyendo los recursos hídricos (Hughes, Alpizar y Díaz, 2003). El Consejo Nacional del Ambiente (CNA) es un órgano conformado por tres Ministros de Estado designados por el Presidente de la República, tiene como principales funciones recomendar el Ejecutivo la política ambiental y de desarrollo sostenible, y promover y apoyar a la ANAM para garantizar la ejecución de dicha política. El Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIA) está conformado por las instituciones públicas sectoriales con competencia ambiental. Recibe el mandato legal de establecer mecanismos de coordinación, consulta y ejecución entre sí, siguiendo los parámetros establecidos por la ANAM. La Red de Unidades Ambientales (RUA) está compuesta por las unidades ambientales de todas las entidades que conforman el SIA; su función está orientada predominantemente a los procesos de Evaluación del Impacto Ambiental.


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La Ley General del Ambiente también establece la figura de las Comisiones Consultivas del Ambiente, a distintos niveles: Nacional, Provincial, Comarcal y Distrital. La Comisión Consultiva Nacional del Ambiente (CCNA), integrada por no más de 15 miembros representantes del gobierno, la sociedad civil y las comarcas, es el principal órgano de consulta de la ANAM a nivel nacional. Los temas de consulta son definidos por la ANAM, dado que la CCNA no tiene la potestad de hacer recomendaciones a la ANAM por iniciativa propia; sin embargo el CCNA si puede hacer recomendaciones al Consejo Nacional del Ambiente. Las Comisiones Consultivas Provinciales, Comarcales y Distritales están conformadas por las autoridades locales y representantes de la sociedad civil de la zona geográfica correspondiente. El Comité Nacional del Programa Hidrológico Internacional (CONAPHI) es otro mecanismo existente de coordinación interinstitucional en materia hídrica. Está conformado por todas las instituciones del estado con competencia en la gestión del agua y lo preside la ANAM. Existe en el marco del Programa Hídrico Internacional (PHI) de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el cual es un instrumento intergubernamental de cooperación dirigido a mejorar la base científica y tecnológica con el fin de desarrollar métodos para la gestión racional de los recursos hídricos, incluyendo la protección del medio ambiente. El Ministerio de Salud (MINSA), además de ser el ente rector de la salud, lo es además del subsector de agua potable y saneamiento. En este sentido, la normativa le otorga al MINSA competencia para regular y emitir disposiciones sobre agua potable y alcantarillado, fiscalizar y controlar la calidad del agua para consumo humano. El MINSA, a través de la Dirección del Sub-sector de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, dicta normas técnicas y reglamentaciones relacionadas con el abastecimiento agua potable y alcantarillado sanitario (para poblaciones con menos de 1,500 habitantes en el sector rural), la protección de la salud pública y la preservación del medio ambiente, incluyendo normas de calidad de agua potable. Como instancia de coordinación interinstitucional en la materia, el Comité Interinstitucional de Agua, Saneamiento y Medio Ambiente (CIASMA) fue creado mediante decreto en 1990. El Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN) es un órgano autónomo del Estado que tiene entre sus principales funciones la planificación, construcción, operación y explotación de los sistemas de acueductos y alcantarillado en poblaciones con más de 1,500 habitantes. Le corresponde además la regulación, política y planificación de desarrollo del subsector en lo relativo a normas de servicios y expansión de los sistemas. Por otra parte, las Juntas Administradoras de Acueductos Rurales (JAARs) son organismos con personería jurídica propia responsables de la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de abastecimiento de agua potable rural, para fines domésticos. Los acueductos


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construidos son patrimonio de la comunidad, y ésta es responsable de financiar y mantener el acueducto a través de una cuota cobrada a cada vivienda. Las JAARs deben además coordinar con la ANAM el desarrollo de actividades que protejan las fuentes que agua que abastecen los acueductos. La Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP) es la entidad reguladora y fiscalizadora de los públicos de agua potable, alcantarillado sanitario, electricidad, telecomunicaciones, radio y televisión, así como la transmisión y distribución de gas natural. Las labores que realiza la ASEP con relación al servicio de agua potable incluyen el establecimiento del marco regulatorio para la prestación de dicho servicio público, la supervisión de la continuidad del servicio, la atención de denuncias públicas por fallas en el servicio y la realización de análisis para verificación del cumplimiento de las normas técnicas de calidad. Por otra parte, la ASEP emite criterio sobre las solicitudes de concesión de aguas para proyectos de generación hidroeléctrica, a fin de evitar la subutilización del recurso. La Autoridad del Canal de Panamá (ACP) es el órgano responsable de la operación eficiente del Canal así como del manejo y conservación del recurso hídrico en la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá (CHCP). Las actividades impulsadas por la ACP para la gestión integral de la CHCP incluyen el Programa de Vigilancia de la Cobertura Vegetal y Uso del Suelo en la Cuenca, así como el Programa de Incentivos Económicos Ambientales, que junto con el Programa de Catastro y Titulación de Tierras procuran brindar condiciones adecuadas para que los productores agrícolas en la Cuenca mejoren sus medios de vida a través de modelos de producción más sostenibles. La ACP ejecuta además un plan de fortalecimiento de capacidades con comités locales, docentes y estudiantes, dentro del cual se destaca del Programa Guardianes de la Cuenca, ejecutado conjuntamente con el Ministerio de Educación (MEDUCA) que ha sensibilizado y desarrollado grupos ambientales en más de 80 escuelas. (ACP, 2011; ANAM, 2011a). La Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá (CICH) fue creada como órgano de coordinación de esfuerzos, iniciativas y recursos para la conservación y el manejo de la CHCP; la preside la ACP y está integrada por la ANAM, los Ministerios de Gobierno y Justicia, Vivienda, Desarrollo Agropecuario y Economía y Finanzas, así como por dos ONGs seleccionadas por la Junta Directiva de la ACP. Su función es supervisar y evaluar los programas, proyectos y políticas, para el manejo adecuado de la CHCP, y resolver posibles incongruencias o duplicación de esfuerzos entre los actores que en ella interactúan. Por su parte, la Autoridad Marítima de Panamá (AMP), creada en 1998, tiene a su cargo la administración, promoción, regulación y ejecución de las políticas, estrategias, normas, planes y programas que están relacionados, de manera directa, indirecta o conexa, con el funcionamiento y desarrollo del sector marítimo. Posteriormente fue creada en 2006 la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá (ARAP), que recibió el mandato como ente rector del estado para asegurar el cumplimiento y la aplicación de las leyes y reglamentos en materia de los recursos


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marino-costeros (incluidos estuarios y manglares), así como respecto en el ámbito de la pesca (la cuál anteriormente era una competencia de la AMP) y la acuicultura. Las funciones de la ARAP contemplan además la coordinación con las autoridades competentes para prevenir la contaminación de la zona costera, mantener el equilibrio ecológico y garantizar la conservación de los ecosistemas marinos y costeros. Asimismo tiene a su cargo la definición, delimitación y regulación de la Zona Costera del Estado Panameño. (ANAM, 2011a). El Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) tiene a su cargo la formulación de la estrategia y política de desarrollo del sector agropecuario, en especial, lo concerniente a servicios agropecuarios, precios, comercialización e incentivos al productor. Entre sus funciones está la promoción del desarrollo de la agroindustria, del mejoramiento de las condiciones sociales y económicas de la población rural y de la seguridad alimentaria. Con relación a la gestión del recurso hídrico, el MIDA tiene la función de preparar, ejecutar y evaluar el desarrollo de programas y proyectos de riego y drenaje, de acuerdo a los lineamientos de la política sectorial agropecuaria. El MIDA tiene a su cargo la construcción de obras de riego promovidas por el Estado para beneficio de los productores agropecuarios. Una vez construidas las obras, éstas son transferidas a las Asociaciones de Usuarios, quienes se encargan de mantenerlos y operarlos mediante el cobro de una tarifa. Si bien las Asociaciones de Usuarios deben regularizar el uso del agua del sistema de riego con ANAM, la coordinación institucional en este sentido es deficiente, lo cual dificulta la legalización de estos entes y su registro en la base de datos de la DIGICH. (ANAM, 2011a) El Ministerio de Comercio e Industria (MICI) es el órgano rector de la administración central para le ejecución de políticas en los ámbitos del comercio, la industria, los hidrocarburos y los recursos minerales. Sus funciones fueron reorganizadas mediante decreto en el año 2006, y consecuentemente sus competencias actuales relacionadas con el recurso hídrico se relacionan con las aguas subterráneas y las aguas que se encuentran dentro de las concesiones mineras. Particularmente, tiene la función de fiscalizar que no se otorguen permisos de extracción de minerales que pongan en peligro las fuentes hídricas (ANAM, 2011a) La Empresa de Transmisión Eléctrica S.A. (ETESA) es una empresa privada de capital estatal creada en 1997 en el marco de la reestructuración del sistema eléctrico nacional. La mayoría de sus funciones se relacionan con el funcionamiento del Sistema Nacional Interconectado (SIN), incluyendo la prestación del Servicio de Transmisión de Energía Eléctrica, la preparación del Plan de Expansión de la generación y transmisión del SIN, la realización de estudios básicos para identificar posibles desarrollos hidroeléctricos y geotérmicos y la preparación, convocatoria, análisis y adjudicación de los actos de concurrencia para la compra de energía y potencia para el mercado energético nacional. (ARECA-BCIE, 2010). En relación con la gestión hídrica, sus competencias incluyen además la operación y gestión de la red nacional de hidrometeorología. Es la entidad a cargo de planificar, coordinar y preparar los pronósticos del tiempo. En el campo de la hidrología sus competencias incluyen la planificación, coordinación y proyección de la investigación nacional sobre


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el inventario, calidad y aprovechamiento de los recursos hídricos del país. También le corresponde la preparación de los pronósticos hidrológicos para los embalses de las centrales de generación hidroeléctrica. Si bien ETESA tiene asignada la operación de la red nacional de hidrometeorología, otras entidades gubernamentales también operan redes de estaciones meteorológicas o hidrometeorológicas. La ACP cuenta con una Unidad de Hidrología Operativa que opera una red de estaciones hidrometeorológicas que recolectan datos de toda la CHCP. La ANAM, también cuenta con una red de estaciones hidrometeorológicas administradas por el Departamento de Recursos Hídricos de la DIGICH, localizadas en su mayoría en las regiones agrícolas de Chiriquí, Herrera, Los Santos y Panamá. Y la Dirección de Aeronáutica Civil maneja estaciones meteorológicas con fines aeronáuticos en los principales aeropuertos del país. Desafortunadamente, las redes de estaciones existentes, además de contar con una cobertura desigual respecto a las diversas regiones del país, no se encuentran integradas en un sistema que garantice la estandarización de la información. (ANAM, 2011a; ANAM, 2011b). Aunque el suministro de agua es ofrecido por IDAAN en la mayoría de las cabeceras de las provincias, en el resto de comunidades los Municipios pueden suplir dicha necesidad. La Ley General del Ambiente contempla un proceso de descentralización gradual que conlleva la transferencia de ANAM hacia los gobiernos locales de ciertas funciones relativas a los recursos naturales y el ambiente dentro de sus territorios. Dicho proceso conlleva el apoyo técnico por parte de ANAM y el fortalecimiento de las capacidades municipales de gestión mediante la aplicación de instrumentos como planes ambientales, evaluación ambiental y normas de calidad ambiental. Con respecto a la gestión hídrica, la Ley General del Ambiente establece además que "la ANAM podrá crear programas especiales para el manejo de cuencas destinados a las autoridades locales, solo si se justifica un manejo descentralizado de los recursos hídricos en casos de alto grado de deterioro y conservación estratégica" Adicionalmente a todas las instancias gubernamentales señaladas, algunas instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil han desempeñado un rol importante en la gestión integrada de los recursos hídricos. El Centro de Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe (CATHALAC) es un organismo internacional con sede en Panamá dedicado a promover el desarrollo sostenible en la región del trópico húmedo de América Latina por medio de la investigación aplicada y desarrollo, la educación y la transferencia de tecnología sobre los recursos hídricos y el ambiente. El Centro es socio estratégico de la ANAM en diversos proyectos dentro de sus cuatro áreas temáticas: gestión integrada de cuencas, cambio climático, modelación y análisis ambiental y gestión de riesgos, y forma parte del CONAPHI en carácter de invitado técnico. En el ámbito de la gestión integrada de cuencas ha brindado asesoría a la ANAM en la elaboración del Plan Nacional de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (PNGIRH) y en el Proyecto para la Formulación de un Programa de Inversión para la Restauración de Cuencas Prioritarias como Fuentes de Energía Renovable, entre otros. La Asociación Mundial por el Agua (GWP, por sus siglas en inglés) es una red neutral y pluralista compuesta por entidades de gobierno,


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sector privado y organizaciones no gubernamentales, que promueve la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos para lograr el uso sostenible del agua a través de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. En Panamá está constituida como una Asociación Nacional compuesta por 17 organizaciones (incluyendo de los ya mencionados en esta sección a la ANAM, el IDAAN, el CONAPHI y CATHALAC). La labor de la GWP se orienta hacia la construcción de consensos y la integración de esfuerzos para alcanzar el uso sostenible del agua basado en la mejora de la gobernabilidad de la cultura hídrica y de la gestión del conocimiento a nivel regional, nacional y de cuenca.

D.1.2.2. Funciones Clave de la Gestión Hídrica

Cuadro D.1. Instituciones vinculadas a las funciones clave de la gestión hídrica en Panamá


Asignación del agua. Asignar agua a los usuarios y los usos mientras se mantienen los niveles necesarios para las necesidades humanas básicas y del medioambiente.

La asignación de los derechos para el uso del agua o para la descarga de aguas residuales es una competencia del Estado, que ha delegado esta función en el Administrador de la ANAM. El derecho se otorga como permiso de uso (plazo no mayor a un año), concesión transitoria (entre 3 y 5 años), y concesión permanente. Todas las tres opciones anteriores son intransferibles. La solicitud de concesión debe de ser gestionada ante la Dirección Nacional de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas, en la Administración Regional que corresponda. En la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá la ACP tiene la potestad directamente de otorgar permisos de extracción de agua y concesiones para el uso exclusivo del espejo de agua de del fondo subacuático.



ANAM implementa desde 2002 un proceso de monitoreo de la calidad del agua, a través de su Laboratorio de Calidad del Agua. Al año 2008 contaba con 255 estaciones o sitios de muestreo que abarcan 91 ríos en 34 cuencas hidrográficas del país (ANAM 2003, ANAM 2009) Para el subsector de agua potable y alcantarillado, el MINSA, como ente rector, tiene la función de fiscalizar y controlar la calidad del agua para consumo humano. En la práctica, esta función la ejerce predominantemente en los sistemas de agua potable para zonas rurales. En el caso de los sistemas de agua potable urbanos, la ASEP es quien ejerce más directamente la función de monitoreo de la calidad del agua.



Como se mencionó en el apartado anterior, la ANAM realiza el monitoreo de la calidad del agua, mediante el Sistema Nacional, en 35 cuencas prioritarias. Además la ANAM realiza un inspección técnica inicial como parte del proceso de estudio de las solicitudes de concesión para el uso del agua, e inspecciones técnicas anuales para verificar el cumplimiento de las condiciones de la concesión. Asimismo, MINSA realiza la función de monitoreo de los sistemas de agua potable y saneamiento, particularmente en zonas rurales, en tanto que ASEP como Regulador de este servicio público realiza monitoreo de la calidad de los sistemas en zonas urbanas.


La Ley de Cuencas Hidrográficas de 2002 define como instrumentos para la gestión integral de las cuencas los Planes de Manejo de Cuencas y


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los Planes de Ordenamiento Territorial por Cuenca. Además, se establece la figura de los Comités Locales de Cuencas como mecanismos de gestión y coordinación. En términos generales, esto se ha aplicado únicamente la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, (CHCP) la cual se encuentra bajo la gestión de un organismo a gran escala especializado en la gestión de cuenca, la Autoridad del Canal de Panamá. Adicionalmente, la CHCP cuenta además con una Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica (CICH) que facilita la coordinación interinstitucional e incorpora además algunas organizaciones de la sociedad civil. Las demás cuencas hidrográficas no cuentan con un organismo institucional para la gestión de la cuenca, sin embargo, la Ley de Cuencas Hidrográficas contempla la creación de Comités Locales de Cuenca. Dichos comités se han venido estableciendo y se han dado algunas iniciativas para su fortalecimiento, principalmente en la CHCP, aunque en otras cuencas del país también se han desarrollado algunas de estas instancias. La Dirección de Gestión Integral de Cuencas Hidrográficas (DIGICH) de ANAM ha realizado, en colaboración con otras organizaciones, Planes de Manejo y Planes de Ordenamiento Territorial de diversas cuencas seleccionadas como prioritarias.


Promover la participación de los actores sociales y grupos de interés como la base para la toma de decisiones y que tome en cuenta (tomando en cuenta) el mayor bienestar para los intereses de la sociedad y el ambiente en el desarrollo y uso de los recursos hídricos. Se consideran grupos de interés a quienes viven en la cuenca y/o están directamente afectados por las decisiones sobre la gestión de los recursos hídricos ya sea como titulares de permisos para asignación o como consumidores de agua y participantes en el desarrollo económico y social de la cuenca.

Las principales instancias de participación ciudadana en materia de la gestión de los recursos naturales con las Comisiones Consultivas del Ambiente, a nivel Nacional, Provincial, Comarcal y Distrital. En el ámbito específico de gestión hídrica los Comités Locales de Cuenca, en aquellas cuencas donde se han establecido, son una instancia que incorpora a representantes de los usuarios del agua, así como a las representaciones locales de las instancias estatales. En las comunidades rurales, las Juntas Administradoras de Acueductos Rurales (JAARs) son instancias locales de gestión de los servicios de agua potable. El Programa Guardianes de la Cuenca, es desarrollado en las escuelas de manera coordinada entre el MEDUCA y las instituciones ambientales (ANAM y ACP). Existen también instancias a nivel más macro que incorporan a representantes de la sociedad civil, como la Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá (CICH),


La entidad con la principal responsabilidad sobre la gestión de la información hidrometeorológica es la Empresa de Transmisión Eléctrica SA (ETESA). La ACP, la DIGICH y la Dirección de Aeronáutica Civil también cuentan con sus propias redes de información hidrológica o hidrometeorológica.



La fijación de las tarifas por el uso de los recursos hídricos (relacionados con los permisos o concesiones de uso y de descarga de efluentes) es competencia del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), conformado por tres Ministros de Estado, con base en la propuesta presentada por la ANAM. La ASEP establece las tarifas de los servicios de agua potable y alcantarillado regulados por dicha institución, con base en la solicitud presentada por el proveedor del servicio. Para los acueductos y alcantarillados rurales, la fijación de tarifas es competencia del


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Ministerio de Salud. En cuanto a la aportación de recursos para la construcción de infraestructura de agua potable y saneamiento en zonas rurales, el Fondo de Inversión Social, adscrito al Ministerio de la Presidencia, apoya esta gestión. La ANAM ha venido trabajando en el desarrollo de nuevos instrumentos económicos para la gestión del recurso hídrico, en colaboración con el Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República, incluyendo la Cuenta Ambiental Nacional referida al recurso hídrico, el Pago por Servicios Ambientales (PSA), y la Tasa Ambiental por Vertido (TAV), sin embargo, estos dos últimos mecanismos carecen aún del marco legal para su efectiva implementación. Desde el 2003, la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá cuenta con un Fondo para la Recuperación y Conservación de dicha cuenca.

Protección, Preservación y Gestión Sostenible de los Ecosistemas.

Incorporar los principios del enfoque ecosistémico en la planificación y gestión de los recursos hídricos, de manera que los bienes y servicios ecosistémicos sean tomados en cuenta, protegidos y aprovechados de manera sostenible.

Las instituciones que comparten el mandato de promover la sostenibilidad de los ecosistemas acuáticos son: la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá (ARAP), y la Autoridad Marítima de Panamá (AMP). Asimismo, la Autoridad del Canal de Panamá es responsable por la administración, conservación y uso sostenible de los recursos hídricos en dicha cuenca.

D.1.3. Marco de Políticas La Política Nacional de Recursos Hídricos fue aprobada mediante Decreto en abril de 2007. ANAM desarrolló una Estrategia y Plan de Acción para la implementación de dicha política a través de un Modelo de Administración de Cuencas Hidrográficas. La Estrategia Nacional del Ambiente: Gestión Ambiental para el Desarrollo Sostenible 2008-2012, de 2009, incorpora entre sus 10 objetivos, la “conservación y restauración de las cuencas hidrográficas desde un enfoque ecosistémico y participativo.” Dicho objetivo contempla 4 acciones, que incluyen "establecer la cuenca hidrográfica como unidad básica de la planificación y administración ambiental del país", así como la implementación de un sistema de certificación forestal y el desarrollo de investigación científica y de un marco de políticas e incentivos para la conservación y restauración de suelos degradados. Finalmente, se contempla como una de sus acciones la elaboración e implementación del Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hïdricos (PNGIRH), instrumento que fue divulgado por la ANAM en noviembre de 2011. Este es un instrumento de planificación con un horizonte de 20 años (2010-2030) que "contribuye a orientar y coordinar las decisiones públicas y privadas, con el fin último de maximizar la función económica, ambiental y social del agua." El Plan Nacional tiene carácter vinculante para los planes de desarrollo públicos, privados o mixtos en las 51 cuencas hidrográficas del país. El PNGIRH establece una serie de objetivos,


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stratégicos y acciones programáticas (los primeros dos elementos se transcriben en el Cuadro D.2.) y está estructurado en los siguientes cinco ejes estratégicos:

• Sostenibilidad del recurso hídrico • Agua y desarrollo • Agua y sociedad • Vulnerabilidad y adaptación al cambio climático • Institucionalidad y gobernabilidad del agua.

Cuadro D.2. Objetivos y Estrategias del PNGIRH

Objetivos Estrategias

Eje Estratégico 1. Sostenibilidad del recurso hídrico

1.1. Garantizar a la actual y futuras generaciones la disponibilidad necesaria del recurso hídrico, en cantidad y parámetros de calidad adecuados a los respectivos usos, en cada cuenca hidrográfica.

1.1.1. Desarrollar programas y proyectos de conservación y restauración de cuencas hidrográficas, con un enfoque ecosistémico y participativo. 1.1.2. Fortalecer los programas de supervisión, control y fiscalización ambiental para la prevención y control de la contaminación del recurso hídrico. 1.1.3. Fortalecer el Laboratorio de Calidad Ambiental (ANAM) en sus capacidades físicas, técnicas y financieras para el efectivo ejercicio de sus funciones. 1.1.4. Promover las actividades de producción más limpia (P+L) para la prevención de la contaminación en las fuentes hídricas, originada por los procesos productivos. 1.1.5. Implementar un plan de acción para alcanzar una cobertura total de saneamiento, induciendo la sostenibilidad de los servicios.

Eje Estratégico 2. Agua y desarrollo 2.1. Contribuir al desarrollo socioeconómico del país mediante el uso eficiente del recurso hídrico en las cuencas hidrográficas

2.1.1. Desarrollar programas integrales que incrementen e incentiven la productividad y el uso eficiente del recurso hídrico.

Eje Estratégico 3. Agua y sociedad 3.1. Fomentar el desarrollo de una cultura ambiental para la sostenibilidad del recurso hídrico.

3.1.1. Desarrollar un proceso continuo y sistemático de educación ambiental formal a todo nivel, que contribuya a la conservación y uso sostenible de los recursos hídricos.

Eje Estratégico 4. Vulnerabilidad y cambio climático 4.1. Promover acciones para la adaptación y mitigación al cambio climático, compatibles con la conservación y recuperación de las cuencas hidrográficas y los recursos naturales.

4.1.1: Aplicar mecanismos de adaptación al cambio climático. 4.1.2. Aplicar mecanismos para mitigar el cambio climático.

Eje Estratégico 5. Institucionalidad y gobernabilidad 5.1. Aumentar las capacidades para lograr una efectiva

5.1.1. Modernizar el marco legal e institucional del recurso hídrico, para promover la consolidación total de las


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gobernabilidad del agua y gestión integrada de los recursos hídricos, mediante la actualización del marco legal, fortalecimiento de las instituciones del sector, y estímulo a la participación ciudadana para fomentar la toma de decisiones.

instituciones. 5.1.2. Desarrollar sistemas de información oportuna, confiable y asequible, que favorezcan una alta capacidad de negociación y concertación entre los diferentes actores sociales.


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D.2. Elementos de la Gestión y Prevención del Riesgo de Desastres

D.2.1. Marco Legal El marco jurídico de gestión del riesgo en Panamá se sustenta en primera instancia en el deber de las autoridades de protección hacia los ciudadanos y los extranjeros que se encuentren en su jurisdicción, establecido en el artículo 17 de la Constitución Política. El artículo 109 de la Carta Magna establece además que “es función esencial del estado velar por la salud de la población de la República. El individuo como parte de la comunidad, tiene derecho a la promoción, protección, conservación, restitución y rehabilitación de la salud y la obligación de conservarla, entendida esta como el completo bienestar físico mental y social.” La Ley 7 de 2005 reorganiza el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), sustituyendo a la anterior Ley de Creación de dicho órgano promulgada en 1982. La ley vigente fue reglamentada en 2008 mediante el Decreto Ejecutivo 177. La Ley 7 define la gestión del riesgo como "el planeamiento y aplicación de medidas orientadas a prevenir o mitigar los efectos adversos de los fenómenos peligrosos sobre la población, bienes, los servicios y el ambiente".

D.2.2. Marco Institucional El Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) es la institución encargada de "ejecutar medidas, disposiciones y órdenes tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos que la acción de la naturaleza o la antropogénica pueda provocar sobre la vida y bienes del conglomerado social. en particular le corresponde la planificación, investigación, dirección, supervisión y organización de las políticas y acciones tendientes a prevenir los riesgos materiales y psicosociales, y a calibrar la peligrosidad que pueden causar los desastres de origen natural y antropogénico." (PNGIRD, p. 4). El SINAPROC forma parte del nivel operativo del Ministerio de Gobierno, y su administración está a cargo de la Dirección General, cuyo Director es nombrado por el Presidente de la República con la participación del Ministro de Gobierno y Justicia. La estructura del SINAPROC contempla los siguientes organismos adscritos:

• el Centro de Operaciones de Emergencia (COE) que es responsable de promover, planear y mantener la coordinación y operación conjunta entre los diferentes niveles, jurisdicciones y funciones de las instituciones involucradas en la preparación y respuesta a emergencias o desastres;

• la Academia de Protección Civil desarrolla actividades de capacitación técnica y especializada en reducción de riesgo y atención de desastres, y ha dado seguimiento y capacitación a las comunidades vulnerables y a las unidades municipales que tratan el tema de la gestión del riesgo de desastre en sus distritos; y


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• el Cuerpo Nacional de Voluntarios está conformado por personas mayores de edad que brindan servicios ad honórem de apoyo al SINAPROC en la ejecución de los planes de prevención y de atención de desastres.

Adicionalmente, el SINAPROC cuenta con 10 Direcciones Provinciales y Comarcales que constituyen las representaciones de la Dirección General en diversas unidades geográfico-administrativas del territorio panameño. Como principal instancia de coordinación se establece la Plataforma Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres cuya estructura fue reorganizada mediante el Decreto Ejecutivo 41 de 2013. La nueva estructura de esta plataforma amplía su membresía, pasando de 16 miembros a su actual conformación por 43 entidades pertenecientes al estado, al sector privado y a la sociedad civil. La plataforma funge como foro nacional de consulta en materia de gestión integral del riesgo de desastres, y también se desempeña como la Comisión Nacional ante la instancia de orden regional Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en America Central (CEPREDENAC). Además de la conformación de las diversas instituciones dentro de la Plataforma Nacional, algunas instituciones cuentan con sus propios programas institucionales de relevancia en la materia. Entre ellas, es importante mencionar al Ministerio de Salud (MINSA) que cuenta con un Sistema Institucional de Salud para Emergencias y Desastres (SISED) cuya función es asesorar a las autoridades de dicho Ministerio para la implementación de todos los componentes de la gestión del riesgo: análisis, prevención, mitigación, preparación, manejo de la respuesta y recuperación. El SISED cuenta con coordinaciones regionales dentro de las diversas Direcciones Regionales de Salud, y con coordinaciones locales en los diversos Centros de Atención Primaria de Salud. Dentro de cada hospital o centro de salud existe además un Comité de Emergencias y Desastres de la Instalación de Salud (CEDIS). Otra institución gubernamental con una articulación importante en la gestión integral de los desastres es el Ministerio de Educación (MEDUCA), que impulsa conjuntamente con SINAPROC los Cursos de Seguridad Escolar (CUSE) para la capacitación y la promoción de la cultura de gestión del riesgo de desastres en los centros educativos.

D.2.3. Marco de Políticas

En 2010 fue aprobada la actual Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres (PNGIRD), la cual fue generada bajo el impulso de SINAPROC y a través de un proceso participativo mediante la coordinación entre las organizaciones miembros de la Plataforma Nacional de Gestión Integrada de Riesgo de Desastres. La Política tiene por objetivo brindar al Estado un marco guía para la gestión integrada del riesgo asociado al impacto de amenazas naturales y amenazas tecnológicas a través de un enfoque sistémico e integral de reducción de la vulnerabilidad y fomento de la


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prevención, mitigación y respuesta efectiva ante desastres. La política define los siguientes cinco ejes articuladores:

• reducción del riesgo de desastres de la inversión para el desarrollo económico sostenible,

• desarrollo y compensación social para reducir la vulnerabilidad, • ambiente y cambio climático, • gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza, y • gestión de los desastres y recuperación.

A partir de los ejes articuladores establecidos en la PNGIRD, se realizó una actualización del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, cuya versión anterior había sido emitida en 2008. El nuevo Plan Nacional, que tiene un horizonte de planificación de cinco años (2011-2015)

Cuadro D.3. Ejes Temáticos, Objetivos Estratégicos y Objetivos Operativos del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2011-2015

Objetivo Estratégico Objetivos Operativos

Eje Temático 1. Reducción del riesgo de desastres en los procesos de planificación y protección financiera de la inversión

Promover la incorporación de de la gestión del riesgo en la planificación de la inversión pública y privada y desarrollar mecanismos para la protección financiera ante desastres

1.1. Incorporar el análisis de riesgo de desastres en los procesos de planificación de la inversión pública 1.2. Desarrollar instrumentos y medidas para implementación de una estrategia de protección financiera ante desastres 1.3. Sistematizar la información y la evaluación de la inversión en prevención, mitigación, preparativos, respuesta y reconstrucción 1.4. Fomentar la inversión pública y privada en materia de gestión de riesgos

Eje Temático 2: Gestión territorial y reducción de la vulnerabilidad en la infraestructura social crítica del país

Introducción de la reducción del riesgo en la planificación del territorio y reducción sistemática de la vulnerabilidad de la infraestructura social básica

2.1. Incorporar la gestión de riesgos en los procesos de ordenamiento territorial 2.2. Reducir la vulnerabilidad de la infraestructura social critica 2.3 Promover la utilización y el intercambio de herramientas para la gestión del riesgo urbano en las principales concentraciones urbanas del país. 2.4. Fortalecer las capacidades locales para la incorporación de criterios de RRD en la planificación local del desarrollo

Eje Temático 3: Identificación del riesgo y fomento de una cultura de prevención

Fortalecer los procesos de identificación y evaluación del riesgo y promover en forma activa la concientización y el conocimiento sobre el riesgo de desastres en Panamá y las acciones para reducirlo.

3.1. Incorporar la RRD en la educación formal en todos los niveles y en las ofertas existentes de educación no formal. 3.2. Desarrollo de las bases para una plataforma de intercambio de información sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos 3.3. Actualizar los mapas de riesgos multi-amenazas y fortalecer las metodologías de evaluación de riesgos


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3.4. Fortalecer los sistemas de alerta temprana y ampliar la cobertura en áreas prioritarias

Eje Temático 4: Gestión ambiental y adaptación al cambio climático

Impulsar la gestión ambiental como herramienta para la reducción del riesgo de desastre y articular la gestión del riesgo en las medidas de adaptación al cambio climático

4.1. Articular el enfoque de RRD en los marcos, políticas, estrategias de Cambio Climático y Gestión de Recursos Hídricos

4.2. Fortalecer las capacidades para la planificación de la adaptación al CC con criterios de RRD

4.3. Identificación de prioridades, formulación e implementación de propuestas de RRD considerando el CC

Eje Temático 5: Gestión de los desastres y recuperación

Fortalecer el rol y la eficiencia de SINAPROC y del COE en las tareas de preparativos y respuesta a emergencias y promover una planificación de la recuperación temprana con criterios de reducción de riesgos.

5.1. Actualizar los protocolos de atención y respuesta a desastres provinciales 5.2. Estandarizar el manejo de la información durante emergencias y de las metodologías de evaluación de daños 5.3. Desarrollar lineamientos para la planificación de la recuperación temprana 5.4. Fortalecer el rol de Panamá en el Mecanismo Regional de Coordinación de la Ayuda Mutua ante Desastres

Eje Temático 6: Fortalecimiento normativo e institucional de la gestión de riesgos

Fortalecer el marco normativo y las capacidades a nivel sectorial y la coordinación interinstitucional para la gestión del riesgo del desastre

6.1. Fortalecer y consolidar el rol de la Plataforma Nacional/Comisión Nacional de RRD 6.2. Socializar y monitorear la implementación de la Política Nacional, del Plan Nacional de Gestión de Riesgos y del Marco de Acción de Hyogo 6.3. Desarrollar un plan de fortalecimiento de capacidades para la implementación de la Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres

Se cuenta además con un Plan Nacional de Respuesta a Emergencias, elaborado y aprobado en 2003, el cual se encuentra en un proceso de actualización desde al año 2011 con información de las distintas provincias. El Plan Nacional contempla diversos escenarios de desastre, la definición de la misión de las diversas instituciones tanto las que pertenecen al Sistema como las que brindan apoyo, y diversas medidas de respuesta.

D.3. Adaptación al Cambio Climático

D3.1. Marco Legal

La Constitución Política establece en sus artículos 118 y 119 la responsabilidad fundamental del Estado de "garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de contaminación, en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan los requerimientos del desarrollo adecuado de la vida humana” y asigna al Estado y a todos los habitantes el deber de “propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas”


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La Ley General del Ambiente de 1998 crea la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) como entidad autónoma rectora del estado en materia de recursos naturales y del ambiente y le asigna la atribución de formular la política Nacional del Ambiente y del uso de los recursos naturales. Además, le Ley General del Ambiente estableció un Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIA), mediante el cual un conjunto de entidades públicas, tanto pertenecientes al ejecutivo central como entidades autónomas y semiautónomas, deben ejercer la función tutelar del ambiente, en coordinación con la ANAM. Los principales Convenios Internacionales en materia de Cambio Climático fueron ratificados por Panamá, y por lo tanto son acatados como normas del derecho internacional. El Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), fue ratificado en 1995 y el Protocolo de Kyoto, fue ratificado en 1999. Otras norma de relevancia respecto al tema del Cambio Climático es la Ley Forestal de 1994. La Ley Forestal declaró todos los recursos forestales existentes en el territorio nacional como de interés nacional y definió la necesidad de un plan de aprovechamiento sostenible para el aprovechamiento del recurso forestal. El enfoque de esta ley además reconoce el valor de los bienes y servicios que prestan los bosques, haciendo referencia explicita a elementos como el uso adecuado de los suelos, el control de la erosión, la protección y manejo de cuencas hidrográficas, ejecución de inventarios forestales, concientización sobre la importancia de los recursos naturales, y la protección de áreas importantes para la flora, la fauna, la vida marina, la fluvial y el ambiente. (FAO, 2003). Si bien la esta Ley no aborda el tema específico del secuestro de carbono como un servicio ambiental, sí lo hace el Reglamento a la Ley Forestal aprobado vía Resolución de la Junta Directiva de INRENARE (institución que precedió a ANAM) en 1998, citando la potestad explícita de la entidad rectora de "establecer mecanismos que estimulen y promuevan el establecimiento de plantaciones y el manejo de bosques naturales, con el objetivo de capturar y fijar bióxido de carbono (CO2) y contribuir positivamente al balance nacional y mundial de emisiones de gases de efecto invernadero. Para ello, establecerá una oficina de promoción, seguimiento y control" Dos instrumentos legales adicionales que sientan las bases para el marco institucional y político del cambio climático son el Decreto Ejecutivo No.35 de 2007, mediante el cual se aprueba la "Política Nacional de Cambio Climático, sus principios, objetivos y líneas de acción" y el Decreto Ejecutivo No. 1 de 2009, que crea el Comité Nacional de Cambio Climático en Panamá.

D.3.2. Marco Institucional La entidad rectora en materia de cambio climático es la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), a través de la Unidad de Cambio Climático y Desertificación (UCCD). Dicha unidad tiene su origen en la conformación del Programa Nacional de


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Cambio Climático (PNCC), en 2001, que estuvo orientado a consolidar los mecanismos institucionales y legales para el fortalecimiento de la institucionalidad y las capacidades nacionales, así como la coordinación interinstitucional, el desarrollo de alianzas estratégicas y el establecimiento de mecanismos eficaces de gestión. El PNCC se constituyó posteriormente en la Unidad Técnica Nacional de Coordinación de Cambio Climático (UNTCC) dentro de la estructura de la ANAM, y fue reestructurada posteriormente coma la Unidad de Cambio Climático y Desertificación Como órgano de consulta multisectorial y de apoyo a la ANAM en la implementación y seguimiento de la Política Nacional de Cambio Climático y las estrategias que provengan de ésta, se conformó en 2009 el Comité Nacional de Cambio Climático de Panamá (CONACCP). El CONACCP es la principal herramienta para transversalizar el tema de cambio climático en las políticas nacionales. Conjuntamente con la ANAM, que lo preside, está conformado por las siguientes 16 instituciones gubernamentales y académicas: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA). el Ministerio de Salud (MINSA), el Ministerio de Educación (MEDUCA), el Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), el Ministerio de Obras Públicas (MOP), el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá (ARAP), el Instituto de Investigaciones Agropecuarias de Panamá (IDIAP), la Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SENACYT), el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), la Universidad de Panamá (UP), la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP), la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), la Secretaría de Energía y la Empresa de Transmisión Eléctrica S.A. (ETESA).

D.3.3. Marco de Políticas

Como instrumento de coordinación para la gestión ambiental, el Plan Estratégico Participativo (PEP) 2002-2006 fue consensuado a nivel de todas las instancias que conforman el Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIA) con el objetivo de definir las líneas de acción conjunta para enfrentar la problemática ambiental. Dicho instrumento definía prioridades a nivel de política en materia ambiental, incluyendo temáticas como la gestión del recurso hídrico, el cambio climático, la fiscalización sectorial y regional, y el manejo sustentable de cuencas, entre otros. Sin embargo, la aplicación del instrumento se vio limitada por la falta de voluntad política y de asignación de recursos para impulsar un accionar a nivel operativo para lograr el cumplimiento de las metas. De hecho, al intentar consolidar una versión operativa de este instrumento, es decir un Plan Operativo Participativo (POP) del SIA, las instituciones indicaron no disponer de los recursos presupuestarios y requirieron que la ANAM asignara los recursos. Como resultado, el avance de este esfuerzo se vio obstaculizado. El estado emitió la Política Nacional de Cambio Climático en 2007, definiendo como su objetivo general “gestionar adecuadamente en el ámbito nacional el tema de Cambio Climático y los efectos que pueda generar sobre la población y el territorio" , de


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conformidad con la normativa nacional e internacional aplicable. La política establece los siguientes cinco objetivos específicos, para cada uno de los cuáles se definen líneas de acción: • Desarrollar mecanismos de coordinación de estrategias de intervención a

través de las cuales el sector público y la sociedad civil contribuyan al cumplimiento de los acuerdos asumidos por el Estado panameño con relación al cambio climático (en el ámbito institucional)

• Promover acciones relativas a la adaptación al cambio climático de modo que sean compatibles la protección de la población y la lucha contra la pobreza, con la conservación y recuperación de los recursos naturales y la preservación de los ecosistemas (en el ámbito de la gestión ambiental)

• Promover acciones relativas a la mitigación del cambio climático de modo que las actividades económicas sean compatibles con el desarrollo económico y social sostenible establecido claramente en el Protocolo de Kyoto (en el ámbito normativo)

• Promover acciones de concienciación y participación ciudadana, de modo que estén involucrados los actores claves en los diferentes procesos ligados a la gestión del cambio climático, destacando a la mujer por su comprobado papel protagónico en el proceso (en el ámbito de la participación ciudadana)

• Fortalecer las capacidades institucionales, tanto en infraestructura como en acceso al conocimiento actual y recursos de carácter científico entre los diferentes actores relacionados con el cambio climático, de modo que el país esté en condiciones de enfrentar sus efectos (en el ámbito de la capacitación, investigación y eficiencia productiva)

Se realizó además una labor interinstitucional para desarrollar el Plan de Acción para Implementar la Política Nacional de Cambio Climático, el cual está conformado por cinco subprogramas, para los cuáles se definen objetivos, metas e indicadores, líneas de acción, actores principales y actividades. En el cuadro D.4. se resumen los objetivos, metas y líneas de acción de cada uno de los subprogramas.

Cuadro D.4. Subprogramas, Objetivos, Metas y Líneas de Acción del Plan de Acción para Implementar la Política Nacional de Cambio Climático.

Objetivos Metas Líneas de Acción

SUBPROGRAMA DE COORDINACIÓN DE POLÍTICAS Y CUMPLIMIENTO


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Desarrollar mecanismos de coordinación de estrategias de intervención a través de las cuales el Sector Público y la Sociedad Civil contribuyan al cumplimiento de los acuerdos asumidos por el Estado panameño con relación al Cambio Climático.

Institucionalidad de la Gestión del Cambio Climático adecuada

• Incorporar el tema de cambio climático en el marco del SIA para atender los temas de adaptación y mitigación

• Consensuar un Plan de Acción que comprenda las iniciativas más relevantes del Sector Público, Sociedad Civil e Instituciones Académicas encaminadas al cumplimiento de los compromisos asumidos por el país, los mecanismos de reporte ante la Secretaría y las posiciones nacionales ante las negociaciones que se desarrollen en la CMNUCC.

SUBPROGRAMA DE VULNERABILIDAD Y ADAPTACIÓN

Promover acciones relativas a la adaptación al Cambio Climático en los sectores priorizados en la Comunicación Nacional a la Secretaria de la CMNUCC, de modo que sean compatibles con la protección de la población, con la conservación y recuperación de los recursos naturales y la preservación de los ecosistemas.

Políticas de adaptación recomendadas por el proyecto piloto implementadas para los sectores salud, educación ambiental, reforestación, control de incendios forestales y propiedad de tierras rurales Estudios de vulnerabilidad realizados en el marco de la primera comunicación nacional revisados y actualizados Estrategia Nacional de Adaptación formulada Red de estaciones de observación meteorológica en altura y de condiciones en el mar, operando con sus equipos de tecnología y recursos humanos Modelos climáticos para el análisis de escenarios de vulnerabilidad adaptados a las condiciones locales

• Posicionar los objetivos del proyecto piloto de vulnerabilidad y adaptación como objetivos asociados a un Plan Nacional de Medio Ambiente con expresiones en lo sectorial, regional y local.

• Establecer una alianza estratégica entre el SIA (específicamente la instancia especializada en Cambio Climático) por una parte, y las universidades y centros de investigación de Panamá, por otra.

• Fortalecer los vínculos con aquellos países desarrollados que puedan proporcionar recursos financieros y cooperación técnica.

• Crecimiento gradual de las redes de observación del clima y el mar


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SUBPROGRAMA DE MITIGACIÓN

Identificar y promover acciones de mitigación de modo que las actividades económicas sean compatibles con el desarrollo económico y social sostenido.

Mecanismo de Desarrollo Limpio difundido y aprovechado por el sector productivo del país Cartera de proyectos MDL actualizada y ampliada de manera sistemática y continua Inventario de emisiones GEI actualizado (metodológicamente y términos de cobertura de los sectores emisores) de manera sistemática y con períodos no mayores de dos años entre cada un de estos ejercicios Recursos Humanos formados Instituciones gubernamentales y del sector privado coordinando para cada una de las actividades involucradas en la mitigación de GEIs (revisión y aplicación de metodología para los inventarios, actualización, ampliación y promoción de la cartera de proyectos MDL, establecimiento de normas y regulaciones para cada uno de los sectores prioritarios – forestal, energía, producción + limpia, etc.)

• Levantar proyectos, aumentando y ampliando el primer portafolio ya realizado

• Definir parámetros requeridos para el desarrollo de proyectos en el ámbito de Uso de la Tierra, Cambio en el Uso de la Tierra y Silvicultura, según lo acordado en la COP9

• Estrategia Nacional de aprovechamiento del MDL formulada y en ejecución

• Promover internacionalmente una cartera de proyectos, a través del servicio exterior en los principales países con exigencias de reducción de emisiones

• Establecer una estrategia de defensa internacional de los intereses de Panamá en materia de Cambio Climático

• Revisión y adecuación de la normativa nacional, en los ámbitos de las tipologías de proyectos, con el fin de asegurar los estándares mínimos de calidad ambiental en la industria, el transporte, y el sector energía, evitar la sobre-inversión y colocar los incentivos necesarios para la promoción de los proyectos de mitigación.

• Revisión y adecuación de las barreras legales, económicas, administrativas y culturales que impiden la adopción de tecnologías eficientes en materia energética.

SUBPROGRAMA DE CONCIENCIACION Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Promover acciones de concienciación y participación ciudadana, de modo que estén involucrados los actores claves en los diferentes procesos ligados a la gestión del Cambio Climático

Población y sectores más afectados por el Cambio Climático, informados sobre las causas del fenómeno y sus consecuencias Población y sector privado involucrados en la gestión integral (mitigación y adaptación) del cambio climático en el ámbito local (municipios y comunidades u organizaciones de base)

• Ejecutar permanente un programa de difusión y formación en el tema

• Formar un equipo interinstitucional especializado en negociaciones y políticas de Cambio Climático

• Establecimiento de un centro de información y formación de capacidades para el desarrollo de estrategias relativas al Cambio Climático en el sector público y privado

• Valorización y monitoreo de la percepción ciudadana de la vulnerabilidad y la adaptación al Cambio Climático


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SUBPROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES

Fortalecer las capacidades institucionales entre los diferentes actores relacionados con el Cambio Climático, de modo que el país esté en condiciones de enfrentar los fenómenos asociados.

Unidad de Cambio Climático de la ANAM fortalecida en términos de su capacidad tecnológica para coordinar la gestión del cambio climático Gestión Nacional del Cambio Climático sostenida financieramente Plan Estratégico Interinstitucional de Gestión del Cambio Climático en ejecución

• Actualizar continuamente al equipo de trabajo del PNCC y del SIA en materia de políticas de Cambio Climático

• Habilitar e incorporar a las organizaciones sociales comunitarias y ONGs en el diseño y formulación de los programas de adaptación y su posterior puesta en marcha.

• Establecer un programa permanente de contacto y asistencia técnica a los sectores productivos, de modo que se puedan incorporar proyectos a la cartera MDL

• Compatibilizar con los otros instrumentos de gestión ambiental, en particular, a la participación ciudadana.

• Asegurar la participación informada de los diferentes actores locales, incluyendo municipios, comunidades y agrupaciones sociales.

D4. Articulación entre los temas de Gestión del Agua, Gestión del Riesgo y Adaptación al Cambio Climático

D.4.1. Nivel Nacional

Es importante resaltar el impulso que ha existido por incorporar de forma articulada los temas de la gestión integrada de cuencas hidrográficas, gestión integral del riesgo y adaptación al cambio climático, en los instrumentos de políticas de reciente emisión. El Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos 2010-2030 (PNGIRH), que dedica su capítulo sexto al tema de cambio climático, gestión de riesgos y vulnerabilidad, es buen un ejemplo de este esfuerzo. En dicho documento se reconoce que "se requiere armonizar las acciones de la Política Nacional de Gestión Integrada de Riesgo ante Desastres, con la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, ya que ambas deben abordar los impactos del cambio climático, incorporando riesgos conocidos y tomando en consideración los impactos de riesgos e incertidumbres desconocidos que se derivan del cambio climático. Es prioridad gestionar el riesgo e incluir la incertidumbre, en particular en escenarios como las cuencas hidrográficas." (PNGIRH, 2011, p. 92) En su eje estratégico 4, el PNGIRH contempla numerosas acciones programáticas relativas a las estrategias de adaptación y mitigación. Entre ellas, pueden señalarse de manera ilustrativa las siguientes: Acciones de Adaptación (plazo 2010-2014) • Ejecutar un programa permanente de difusión y formación en el tema de cambio

climático.


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• Promover el desarrollo de programas de apoyo a las comunidades vulnerables más pobres, para facilitar su adaptación ante los efectos del cambio climático.

• Fortalecer las redes de observación del clima, para monitorear los parámetros e indicadores del cambio climático.

Acciones de Adaptación (plazo 2015-2030) • Diagnosticar e identificar las cuencas hidrográficas en estado crítico. • Diseñar programas de lucha contra la desertificación y la sequía, con base en la

Convención Internacional de la Desertificación y la Sequía. • Reducir los riesgos socio-naturales relacionados con el agua en cuencas

prioritarias (corto y largo plazo), e incorporar el ordenamiento ambiental territorial y la administración de las mismas como técnicas de gestión ambiental.

• Elaborar escenarios de cambio climático en la República de Panamá. • Clasificar las zonas según los riesgos ambientales que podrían generar

inundaciones y/o deslizamientos dentro de las cuencas hidrográficas; emitir normas y recomendaciones para establecer las medidas de operación, control y seguimiento, utilizando los fondos de contingencia que se requieran.

• Transformar, renovar y modernizar los servicios meteorológicos nacionales a través de la creación del Instituto Hidrometeorológico Nacional, de acuerdo con las directrices de la Organización Meteorológica Mundial de la cual Panamá es signataria.

Acciones de Mitigación (plazo 2010-2014) • Implementar proyectos de desarrollo en los diferentes sectores amparados en el

Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). • Desarrollar la estrategia nacional de mitigación como instrumento que

contribuya al desarrollo sostenible del país. • Definir y establecer los procedimientos para el desarrollo de proyectos MDL.

Acciones de Mitigación (plazo 2015-2030) • Continuar la ejecución del Plan de Acción de Lucha contra la Desertificación, para

contrarrestar el fenómeno de degradación de suelos, desertificación y sequía. Por su parte, a nivel de las políticas de gestión del riesgo de desastres, el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres 2011-2015 contempla dentro de su eje temáticos 2 el enfoque de la gestión territorial y reducción de la vulnerabilidad y en su eje temático 4 la gestión ambiental y adaptación al cambio climático. De este modo, las acciones contempladas por el plan incorporan elementos que integran las diversas temáticas, como • "incluir la gestión de riesgo en los TdR de los Planes de Ordenamiento

Territorial (POTs) para los municipios", • "la revisión del Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos con

la participación y aportes de la CONACC y la Plataforma de RRD", • "la participación de la Comisión Nacional de RRD en la formulación e

implementación de las Comunicaciones Nacionales de CC", "la identificación


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de cuencas prioritarias en términos de su vulnerabilidad y afectación por el CC",

• "el desarrollo de un catastro de usuarios de aguas superficiales y subterráneas para la implementación de acciones para los usos adecuados de recurso hídrico"

• y la ejecución de proyectos de conservación, restauración y reducción de riesgos en cuencas específicas, como las de los Ríos Chiriquí Viejo, Changuinola, Grande, Coclé del Sur, Pacora, Indio, San Pablo, Tabasará y Chucunaqué.

En el marco de las acciones de adaptación al cambio climático y en particular en lo relativo al fortalecimiento de capacidades ANAM está ejecutando un Programa de Fortalecimiento de Capacidades y Entrenamiento en Gestión de Cuencas Hidrográficas y Cambio Climático a los Gobiernos Locales cuyo objetivo es contribuir a encontrar estrategias adecuadas a nivel local para reducir la vulnerabilidad frente a los desastres naturales. Cabe resaltar además la realización de estudios de vulnerabilidad desde un enfoque de gestión de cuencas, para diversas cuencas seleccionadas como prioritarias. El primer estudio de esta naturaleza fue realizado a partir del año 2003 en para la Cuenca del Río Santa María en las Provincias de Veraguas y Herrera.

D.4.2. Nivel Territorial

El Proyecto UICN-BMU se ha aproximado a la temática de la gobernanza del agua para cuencas piloto. En el caso de Costa Rica y de Panamá, la cuenca seleccionada ha sido las Cuencas Binacional del Río Sixaola. Al ser esta una cuenca compartida entre Costa Rica y Panamá, el desarrollo de esta temática ya se ha realizado en el apartado C.4.2. de este capítulo.


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Capítulo III: El Marco internacional y regional para la gobernanza del agua y la adaptación al cambio Climático

C. El Marco Multilateral El enfoque del presente estudio se centra principalmente en lo regional, nacional y local, pero no puede obviarse una breve discusión de los convenios internacionales que constituyen un marco de principios fundamentales y/o de compromisos adquiridos por los países en la búsqueda de la sostenibilidad en la gestión de sus recursos hídricos y el abordaje del cambio climático. Empezando con los instrumentos vinculantes, es importante señalar que todos los países incluidos en el estudio son signatarios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (conocida como CMNUCC, por sus siglas en español y UNFCCC, por sus siglas en inglés) y del Protocolo de Kioto, un instrumento legal que establece metas cuantitativas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para un grupo de países industrializados incluidos en el Anexo I de la convención. Ninguno de los países incluidos en este estudio está incluido en el Anexo I y por lo tanto ninguno tiene obligación de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, aunque por su tamaño y nivel de desarrollo están en situaciones muy diferentes: México es uno de los principales emisores de América Latina y miembro de la OECD, mientras que cada uno de los países centroamericanos emite una fracción insignificante de las emisiones mundiales. Los países están también en diferentes etapas de cumplimiento de sus compromisos ante la CMNUCC, y dado que los países de la región se están viendo afectados de primera mano por el cambio climático, es importante el enfoque en políticas públicas adecuadas para una efectiva adaptación. Existen también compromisos vinculantes adquiridos por los cuatro países a través de otros Acuerdos Multilaterales Ambientales (AMUMAs), que establecen principios y acciones relacionados con la temática de los recursos hídricos y la adaptación al cambio climático, principalmente el Convenio de Diversidad Biológica, y la Convención de Lucha contra la Desertificación y la Sequía (UNCCD), la Convención RAMSAR para la Protección de los Humedales. En la temática de recursos hídricos no existe un marco legal vinculante a nivel internacional, como el existente para afrontar el cambio climático, pero si una serie de declaraciones de principios, a las cuales se han adherido los cuatro países. Entre estas resaltan las declaraciones Ministeriales de los diferentes Foros Mundiales del Agua,


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organizados por el Consejo Mundial del Agua, así como otras que han sido emitidas en el marco del sistema interamericano. También es de especial relevancia para el proyecto UICN-BMU la gestión del riesgo de desastres, que cuenta con el Marco de Acción de Hyogo (MAH), un instrumento adoptado por los Estados miembros de las Naciones Unidas que tiene como objetivo aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. El MAH tiene cinco áreas prioritarias para la toma de acciones y una serie de principios rectores y medios prácticos para aumentar la resiliencia de las comunidades vulnerables a los desastres, en el contexto del desarrollo sostenible (EIRD, 2005). Los principios y compromisos establecidos en estos instrumentos se reflejan en mayor o menor medida en los instrumentos regionales de las áreas pertinentes, que se describen en el siguiente apartado.

D. El Marco Regional La discusión del marco regional debe iniciarse con la definición de lo que implica el término “la región” para efectos del presente estudio, que incluye países que son vecinos geográficos pero que en términos geopolíticos se agrupan de diferente forma para diferentes propósitos. El concepto de Centroamérica ha evolucionado con el tiempo, a medida que el proceso de integración se ha ido consolidando y ampliando geográficamente. Hasta hace una década, el término “Centroamérica” incluía a los 5 países vecinos que fueron gobernados durante la época colonial desde la Capitanía General de Guatemala: Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. Actualmente el término ç incluye también a Belice y Panamá, e incluso – en el caso del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) – a República Dominicana. A pesar de muchas similitudes históricas, culturales y sociales, Centroamérica y México han estado tradicionalmente agrupadas en dos bloques sociopolíticos diferentes, ya que este último país forma parte de Norte América. Sin embargo, la conciencia de las problemáticas y oportunidades comunes – especialmente de los estados del sur de México y los países centroamericanos, ha sido la base para el diálogo y búsqueda de cooperación, que se formalizó en los años 90 a través del Mecanismo de Tuxtla Gutiérrez y a la utilización cada vez más común del término “Mesoamérica” para incluir a los países localizados en el Istmo que va desde México hasta Panamá. Ese concepto de Mesoamérica es el enfoque del presente Estudio, aunque para los instrumentos específicos que se describen a continuación el concepto de “regional” debe interpretarse en términos de los países que se han adherido a cada uno de ellos. En este sentido, la mayoría de instrumentos formales de índole regional corresponden


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al Sistema de Integración Centroamericana (SICA), en el cual México participa solamente como Estado Observador.

1. El Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla Gutiérrez y el Proyecto Mesoamérica

El Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla Gutiérrez es el principal foro de diálogo y concertación política para atender la agenda común de México y los países centroamericanos. El diálogo del más alto nivel se cristaliza en las Cumbres del Mecanismo de Tuxtla, que se realizan periódicamente para tratar los temas de la mayor relevancia para los Estados miembro. La XII Cumbre se llevó a cabo en Cartagena, Colombia, en octubre de 2010. En el marco de este Mecanismo se lanzó en el año 2001 el Plan Puebla Panamá, que surgió de la fusión de dos iniciativas paralelas y coincidentes en muchos puntos, impulsadas por el Gobierno de México y por el SICA; en junio del 2008, los mandatarios de Centroamérica, Colombia y México acordaron su evolución hacia el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica: “Proyecto Mesoamérica”, vigente en la actualidad. El Proyecto Mesoamérica se concibe “un mecanismo de diálogo y coordinación que articula esfuerzos de cooperación, desarrollo e integración entre los nueve países de la región … con el objetivo de mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Así mismo, busca ampliar y fortalecer sus capacidades para hacer efectiva la instrumentación de proyectos que redunden en beneficios concretos en materia de desarrollo social, infraestructura y conectividad” (Proyecto Mesoamerica, 2010). En el área ambiental, el Proyecto Mesoamérica impulsa la Estrategia Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental (EMSA), que fue validada por los Ministros de Medio Ambiente de la región en junio de 2008 mediante la suscripción de la “Declaración de Campeche” y respaldada por los Mandatarios de Mesoamérica en la Cumbre de Villahermosa en ese mismo año. La Estrategia fue resultado del trabajo conjunto de los Ministerios de Ambiente de México y Centroamérica, el Proyecto Mesoamérica, la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) y algunos organismos internacionales. La EMSA todavía no tiene expresión práctica, pues todavía está en proceso de formulación el Programa Mesoamericano de Desarrollo Sustentable (PMDS). De acuerdo a sus promotores, se espera que con la implementación de este Programa la Estrategia sea la base para “consensuar programas y proyectos de adaptación al cambio climático a escala regional; llevar a cabo el relanzamiento del Corredor Biológico Mesoamericano; proveer de elementos de apoyo para el desarrollo de instrumentos de gestión de la calidad ambiental; y promover sistemas productivos sostenibles y competitivos consistentes con la conservación de la biodiversidad”


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En la temática de reducción y mitigación de desastres, el Proyecto Mesoamérica impulsa una sola pero muy importante iniciativa: el desarrollo de un Sistema Mesoamericano de Información Territorial para la Reducción de Riesgos de Desastres Naturales, que busca establecer una plataforma homogénea que provea información referente a amenazas, vulnerabilidad y riesgos, fortalecer las capacidades de las instituciones nacionales para organizar y publicar la información existente en la región, así como facilitar la información y el intercambio de la misma. Actualmente se cuenta con un financiamiento no reembolsable del BID para desarrollar el sistema, que integrará los esfuerzos de varias iniciativas regionales y nacionales, a saber: el Atlas Mesoamericano de Peligros Naturales, capítulo Sur-Sureste de México el Atlas Mesoamericano de Amenazas, el Sistema Regional de Visualización y Monitoreo (SERVIR) y las iniciativas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) de Colombia en materia de información para la reducción de la vulnerabilidad y prevención de desastres. El proyecto está siendo ejecutado por el Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe (CATHALAC) y espera que el Sistema esté en plena operación en el año 2011.

2. El Sistema de Integración Centroamericano (SICA) El proceso de integración de región centroamericana aceleró su paso a partir del año 1991, con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Si bien algunas instancias regionales están activas desde los años 1960s – tales como la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) y el Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH) – la adopción del Protocolo de Tegucigalpa y la estructuración de un arreglo institucional multi-temático y multi-sectorial, permitió el lanzamiento de políticas, estrategias y planes regionales, en las más variadas áreas de la vida institucional y social de Centroamérica. El SICA está organizado en tres sub-sistemas, que en principio operan bajo una estructura de planificación común, conocida como el Plan Plurianual:

• Sub-Sistema Económico, coordinado por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA)

• Sub-Sistema Ambiental, coordinado por la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD)

• Sub-Sistema Social, coordinado por la Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA)

El Sub-Sistema Ambiental, que además de la CCAD incluye al CRRH y al Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), ha desarrollado en los últimos años un proceso de planificación conjunta y de integración de sus políticas, estratégicas y planes, con una visión común y sistémica, que se ha plasmado en el componente de Desarrollo Sostenible del Plan Plurianual del SICA 2009-2011.


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En ese marco se ha producido recientemente una nueva generación de instrumentos de política regional, con el apoyo de varios socios institucionales y agencias de cooperación internacional, particularmente la Comisión Europea, la Agencia Española para la Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y la Cooperación Danesa.

3. Acciones en cuencas transfronterizas De manera explícita o implícita, las instituciones de la integración regional han reconocido la importancia de las cuencas transfronterizas y la necesidad de abordar conjuntamente los problemas relacionados con la gestión de los recursos naturales y la promoción del desarrollo sostenible entre los países a los que pertenecen esas cuencas. Este reconocimiento se ha dado también por parte de organismos de cooperación internacional y organizaciones regionales, nacionales y locales de la sociedad civil, que desde hace varias décadas han desarrollado proyectos en las diversas cuencas transfronterizas de mesoamérica. Los esfuerzos en este tema han sido muy diversos, con diferentes enfoques y alcances, que van desde la creación de instrumentos jurídicos e institucionalidad binacional o trinacional, como es el caso ya presentado de la cuenca de Sixaoloa y Trifinio, respectivamente hasta proyectos con espacios temporales y geográficos definidos que han trabajado en temas específicos como de gestión de cuencas, protección de suelos, fortalecimiento de áreas protegidas, gestión de riesgo y otros. La UICN ha desarrollado iniciativas importantes en este campo, por ejemplo los trabajos en las cuencas de Sixaola y el Río Paz en el marco del proyecto Alianzas, y el trabajo en las cuencas asociadas al volcán Tacaná en ambos lados de la frontera entre Guatemala y México, que constituyen valiosos precedentes para el actual proyecto UICN –BMU. Como ya se ha mencionado, las iniciativas de gestión transnacional de cuencas hasta ahora han sido muy heterogéneos en cuanto a enfoques, criterios, instrumentos de gestión y resultados. Muchos de ellos se han dado en el marco de proyectos que no han tenido continuidad al agotarse los recursos de cooperación, y lo más importante de todo es que hasta ahora las experiencias y lecciones de esos esfuerzos no siempre se han reflejado adecuadamente en las políticas regionales.


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Mapa 3: La región y la ubicación de las cuencas

Referencia: Elaborado por Eduardo Rodríguez, con base en información brindada por el Sistema de Información Ambiental

mesoamericano (SIAM)

E. Políticas regionales relacionadas con la gobernanza, la adaptación y el enfoque de ecosistemas

El enfoque planteado por el proyecto UICN-BMU se basa en una visión territorial que por definición sobrepasa los criterios político administrativos con los cuales se gestiona el territorio. Este enfoque es coincidente con uno de los fundamento principales de las políticas regionales, según el cual existen fenómenos geográficos, sociales, económicos o ambientales, cuya escala o configuración requiere de un entendimiento y un abordaje que utilice criterios que van más allá de las administraciones nacionales, y que, por el contrario, brinden a los países una posibilidad de mejorar la calidad de la gestión que se realiza en esos territorios. En este sentido, un factor importante para la viabilidad del enfoque de gestión basado en ecosistemas, es la disposición de políticas, estrategias e instrumentos de escala regional, que ofrezcan un sustento práctico en términos de derecho y gobernabilidad y gobernanza.


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Los principales instrumentos regionales que pueden tener una relación directa con el enfoque del proyecto, o que bien pueden ser incididos o instrumentados por este son los siguientes:

1. Instrumentos de derecho regional:

a) El protocolo de Tegucigalpa El Protocolo de Tegucigalpa (del 13 de diciembre de 1991) a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos –ODECA- (del 12 de diciembre de 1962), es el marco jurídico constitucional del Sistema de Integración Centroamericana (SICA). El Protocolo de Tegucigalpa refleja la voluntad política de los Gobiernos de Centroamérica en la construcción gradual, progresiva y global de la integración de la Región. Fija los propósitos y principios fundamentales que guían la Comunidad centroamericana y sienta las bases jurídico-institucionales para la formación del derecho comunitario centroamericano. Los propósitos establecidos incorporan objetivos políticos (fortalecer la democracia y garantizar el respeto de los derechos humanos; crear un modelo de seguridad regional y un espacio de libertad), sociales (lograr un sistema de bienestar y justicia económica y social); económicos (alcanzar la unión económica, fortalecer el sistema financiero y consolidar la región como bloque económico); ambientales (preservar el medio ambiente, asegurar el desarrollo equilibrado y la explotación racional de los recursos naturales, para un nuevo orden ecológico regional) y metas globales (promover el desarrollo sostenido económico, social, cultural y político de los Estados miembros)

b) Los convenios constitutivos de CCAD, CEPREDENAC y otras entidades regionales relacionadas

Los Convenios Constitutivos con que han sido creados entidades como CCAD, CEPREDENAC y otros organismos de la integración, representan un importante instrumento de derecho regional, puesto que han sido adoptados a nivel ejecutivo y de los Congresos Nacionales. Como tal, tienen condición de tratados y son vinculantes en los países signatarios. Estos convenios establecen el marco general de política en cada una de las áreas a las que se avoca cada institución.

2. Instrumentos relacionados con gobernanza Los siguientes instrumentos regionales integran criterios o espacios de participación para la gobernanza: El Protocolo de Tegucigalpa de 1991 establece los órganos del Sistema, bajo lo cual se crea el Comité Consultivo del SICA (CC-SICA) como órgano de la sociedad civil,


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independiente y autónomo, convocado para fortalecer la integración, el desarrollo y la democracia en Centroamérica desde su fundación y constitución definitiva, como órgano del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), en el año de 1996 (CC-SICA, 2009). La Estrategia Centroamericana para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (ECAGIRH) establece dentro de sus arreglos institucionales la creación del Foro Centroamericano del Agua (SICA - Subsistema Ambiental, 2009) La Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo (PCGIR) establece el Foro Consultivo Regional compuesto por entidades públicas, privadas y de la sociedad civil organizada tanto a nivel regional como nacional. (CEPREDENAC, 2010). La Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial plantea Enriquecer y reforzar el tejido social para una gestión innovadora de los territorios basada en el diálogo y consenso de políticas, estrategias y acciones, involucrando a todos los actores pertinentes y movilizando las redes informales y las organizaciones formales de los territorios, como impulsoras de las transformaciones requeridas (Consejo Agropecuario Centroamericano, 2010)

3. Instrumentos regionales relacionados con el enfoque de gestión por ecosistemas

El nuevo enfoque territorial planteado por el Sub-Sistema Ambiental del SICA constituye uno de los principales abordajes para la promoción de un enfoque de gestión que comprenda mejor la complejidad territorial, su conformación socio-espacial y las relaciones de los ecosistemas. Los instrumentos que ya incluyen este enfoque son:

1. El Plan Plurianual del Sub-Sistema Ambiental del SICA 2. La Estrategia y el Plan Centroamericano para la Gestión Integradad de

Recursos Hídricos (ECAGIRH – PACAGIRH) 3. La Política Centroamericana de Gestión Integral del Riesgo de Desastres

(PCGIR)

F. Breve descripción de los instrumentos regionales relacionados con el proyecto

1. Plan Plurianual del Subsistema Ambiental del SICA El Plan Plurianual del SICA 2009-2011 (SICA, 2009), aprobado en la Cumbre Presidencial de Junio 2009, establece los desafíos de política y las áreas estratégicas de los tres sub-sistemas arriba descritos. El capítulo de Desarrollo Sostenible tiene


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como objetivo la consolidación del enfoque de integración multisectorial de la gestión regional del desarrollo sostenible, mediante instituciones e instrumentos armonizados de política y planificación, con una clara orientación hacia la aplicación y cumplimiento. Esto como contribución del Subsistema Ambiental a los esfuerzos del SICA para promover la equidad social; la gobernabilidad; el crecimiento económico; y la gestión integrada del medio ambiente, el recurso hídrico y el riesgo. El Plan Plurianual incluye las siguientes acciones prioritarias para el Subsistema Ambiental:

• Intensificar los esfuerzos de fortalecimiento institucional de las Secretarías y organismos especializados del Subsistema Ambiental.

• Adoptar las políticas relacionadas con agua y reducción de riesgo, a saber (a) El Convenio Centroamericano del Agua, y (b) la Política Regional de Gestión Integrada del Riesgo (PRGIR) y poner en funcionamiento los mecanismos institucionales y financieros identificados en ambas políticas.

• Articular, alinear, actualizar y aprobar en la instancia correspondiente las estrategias y planes regionales del subsector: (a) Estrategia Centroamericana de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (ECAGIRH), (b) el Plan de Acción para el Manejo Integrado del Agua en el Istmo Centroamericano” (PACADIRH), (c) el Plan Ambiental Centroamericano (PARCA), y (d) el Plan Regional para la Reducción de Desastres (PRRD).

• Contribuir a la consolidación y articulación de los esfuerzos emprendidos por el SICA para la formulación e implementación de la Estrategia Regional de Cambio Climático, a partir de los Lineamientos aprobados en la Cumbre de mayo del 2008.

• Identificar criterios regionales centroamericanos, sobre los cuales establecer mecanismos específicos de coordinación y gestión de riesgo, agua y ambiente, en especial considerando:

o Áreas Homogéneas, o Áreas Homólogas, y o Áreas estratégicas.

• Trabajar conjuntamente con las instancias pertinentes del Sistema para la puesta en marcha de la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS).

En la versión detallada del Plan Plurianual, que fue aprobada por los Secretarios en el mes de agosto del 2010, se establecen los mecanismos de coordinación y seguimiento para la ejecución del Plan, que incluyen el nombramiento de Enlaces del Subsistema, y la elaboración de Planes de Trabajo semestrales. Es obvia la coincidencia de las prioridades establecidas con el objetivo del Proyecto UICN-BMU, pues enfatizan la implementación y puesta en marcha de instrumentos que promueven la Gestión Integrada del Recurso Hídrico en la región, así como el desarrollo de un marco estratégico para la acción regional ante el cambio climático.


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En términos de enfoques, el Plan Purianual establece dos aspectos novedosos, con un alto potencial de incidir en la gobernanza, y la integración multi-temática que permita

aprovechar adecuadamente recursos y capacidades. El primero es una visión integrada Riesgo – Agua – Ambiente, que promueve un mayor aprovechamiento de instrumentos y metodologías comunes, tales como la gestión integrada del recurso hídrico, el ordenamiento territorial, el desarrollo local entre otros. En segundo lugar, es destacable el establecimiento de un enfoque territorial regional específico, uno de los vacíos más sentidos en el proceso de integración regional hasta ahora. La falta de este enfoque ha implicado una limitación para la llegada de las políticas regionales a los niveles locales y comunales, puesto que no existe una transición de escala regional, a la nacional. El abordaje de la problemática de áreas homogéneas, áreas homólogas y áreas estratégicas da características especiales a territorios que, aisladamente solo podrían ser abordados desde la escala nacional (ver Cuadro 3). Con este enfoque puede claramente visualizarse el Proyecto UICN-BMU en particular como una iniciativa centrada en áreas homólogas: cuencas transfronterizas,

El enfoque territorial del Subsistema Ambiental: una nueva forma de entender la región

El enfoque territorial del Subsistema aporta una visión integral de la región centroamericana, más allá de la suma de los territorios y jurisdicciones nacionales. Basado en el complejo contexto geográfico centroamericano, este enfoque permite encontrar criterios subsidiarios, en donde una priorización y acción desde la escala regional tiene valor agregado. Está integrado por:

• Áreas Homogéneas: áreas extensas o macro-zonas que se distinguen entre si por su homogeneidad geográfica, basada en características físicas, económicas o socioculturales con perfiles de riesgo de desastres similares, tales como (a) el arco seco o corredor de la sequía, (b) la región costera-Caribe, (c) cuencas compartidas regionales, (d) áreas transfronterizas.

• Áreas Homólogas: áreas de menor extensión que presentan similitudes en su configuración socioeconómica, cultural o física, pero que no tienen continuidad espacial. Incluye (a) Grandes ciudades, (b) Ciudades intermedias y pequeñas (c) comunidades rurales altamente vulnerables, (d) Cinturón volcánico centroamericano.

• Áreas Estratégicas: según los criterios regionales de inversión, competitividad, priorización por asimetrías, patrimonio natural amenazado y/o exposición a desastres.

Cuadro 1: Enfoque territorial del subsistema ambiental


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que tienen muchos aspectos biofísicos y sociales en común, aún cuando no haya proximidad geográfica.

2. Instrumentos para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico Es de especial interés para el presente estudio el proceso que se inició en febrero del 2008, con el lanzamiento de la Agenda del Agua, un acuerdo informal entre instituciones del SICA y algunas entidades de la sociedad civil regional, con el objetivo de alinear todos los instrumentos de alcance regional que se encontraban en proceso de actualización, promoción o debate. Este conjunto de instrumentos incluía específicamente al Plan de

Acción Centroamericano para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PACADIRH), vigente desde finales de los años 90 y que estaba previsto actualizar, la Estrategia Centroamericana para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (ECAGIRH), promovida por la CCAD e instancias de la sociedad civil bajo mandato de los consejos de ministros de ambiente y salud, y el

Convenio Centroamericano del Agua, promovido por la Comisión Interparlamentaria de Ambiente y Desarrollo (CICAD). Un diagnóstico que sirvió de insumo para esta Agenda (CIFESAL - PREVDA, 2008), encontró que estos tres instrumentos tenían como eje común la búsqueda de una Gestión Integrada de Recursos Hídricos, pero su adopción formal estaba limitada por diferencias institucionales, confusión de roles, duplicaciones y vacíos (ver Figura 6). La Agenda del Agua propició un proceso de trabajo conjunto que resultó en la alineación completa de los instrumentos y a una clara definición de sus alcances y marcos institucionales necesarios. Se definió una relación jerárquica y temporal entre ellos, a saber

1. El Convenio Centroamericano para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (CONVERGIRH o Convenio del Agua), que establece los lineamientos de política de largo plazo,

2. La Estrategia Centroamericana para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (ECAGIRH), que guiará la aplicación de la política en un plazo de 10 años, y

Figura 1: Actores en la agenda del agua

Referencia: Tomado del sitio web SICA/PREVDA (CIFESAL - PREVDA, 2008)


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3. El Plan Centroamericano para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (PACAGIRH), con las acciones de implementación de la estrategia en sus primeros tres años.

El proceso de actualización y armonización de instrumentos fue liderado por el Sub-Sistema Ambiental, con una participación intensa de otras instituciones del SICA relacionadas con el tema, específicamente las Secretarías Ejecutivas de Foro Centroamericano de Agua y Saneamiento (FOCARD) y el Consejo Agrícola Centroamericano (CAC), así como las instancias técnicas de dos organizaciones que constituyen a su vez redes de importantes socios institucionales, el Global Water Partnership (GWP) y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN).

a) Convenio Centroamericano para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (CONVERGIRH o Convenio del Agua)

El proceso de la agenda del agua condujo a la elaboración de la propuesta de Convenio Centroamericano del Agua, conocido también como CONVERGIRH (SICA - Subsistema Ambiental, 2009). El texto del Convenio ha sido acordado por las Secretarías del Subsistema Ambiental y un grupo de socios institucionales, pero deberá seguir el proceso político de aprobación y ratificación legislativa, con lo cual se convertirá en una importante política, con rango de ley en los países que lo adopten.

Figura 2: Instrumentos del agua y su aplicación en el tiempo


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El Convenio reconoce la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) como un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los sistemas, y establece una serie de principios y objetivos de política para la aplicación de la GIRH en la región. Los objetivos de política establecidos en el Convenio son:

a. Valorar, conservar y gestionar el agua en forma eficiente y sostenible b. Desarrollar la Gestión Integrada de Recursos Hídricos articulando los

esfuerzos regionales y nacionales para su protección. c. Lograr la seguridad hídrica en los ámbitos político, jurídico e

institucional, social, ambiental y económico en nuestros países y en la región.

d. Priorizar el acceso al agua para satisfacer las necesidades básicas como salud, higiene y alimentación.

e. Fomentar una cultura del agua elevando la conciencia y la participación ciudadana, tomando en cuenta el papel que desempeña la mujer y la juventud.

f. Fomentar sistemas y medidas económicas y financieras para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos.

g. Respetar y fortalecer las buenas prácticas en el manejo del agua de parte de comunidades y grupos indígenas.

h. Desarrollar mecanismos permanentes de cooperación y coordinación de acciones a nivel de las cuencas compartidas entre las Partes mediante la acción intergubernamental, nacional y municipal.

i. Contribuir con la reducción de las amenazas y la vulnerabilidad, en especial los riesgos asociados a la variabilidad y al cambio climático.

j. Fomentar la Gestión Integrada de Recursos Hídricos en los programas y proyectos sectoriales que inciden en el uso del recurso tales como generación hidroeléctrica, riego, agua potable y turismo.

Con el objeto de asegurar la aplicación de los principios y el logro de los objetivos de política regional en materia de gestión de recursos hídricos, el Convenio establece nuevos arreglos institucionales basados en la visión una visión de coherencia y coordinación intersectorial. Estos arreglos incluyen la conformación de tres nuevas instancias de coordinación dentro del SICA:

• Un Consejo Centroamericano del Agua, integrado por representantes designados por los Presidentes de los países signatarios (en principio la autoridad máxima en el tema de recursos hídricos de cada país).

• El Grupo Interagencial del Agua, integrado por la Secretaría General del SICA y las Secretarías Ejecutivas de CCAD, CEPREDENAC, CRRH, CAC, FOCARD y COMISCA, como ente técnico encargado de la formulación y aplicación de los instrumentos que permitan el logro de los objetivos de la política regional.


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• El Foro Centroamericano del Agua, como ente consultivo formado por representantes de distintos sectores de la sociedad centroamericana.

Por su carácter de instrumento jurídico vinculante, el Convenio debe ser adoptado por los Presidentes y ratificado por el Congreso de al menos tres países miembros del SICA. La propuesta fue enviada por la Secretaría General del SICA a las Cancillerías a mediados del 2009. La situación actual del Convenio del Agua puede considerarse como un ejemplo de la complejidad que presenta la gobernanza del agua: si bien se ha logrado un consenso en la estructura de principios, objetivos y estrategia, el carácter regional de las cuencas compartidas y sus implicaciones jurídicas, de soberanía y de servicios ambientales ha generado una “desaceleración” en el proceso de consulta en algunas de las cancillerías. Podría señalarse que uno de los aspectos más complejos en la integración territorial centroamericana y mesoamericana está ligada con el carácter internacional de las aguas y las implicaciones antes mencionadas.

b) Estrategia Centroamericana para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (ECAGIRH)

La Estrategia Centroamericana para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (ECAGIRH) contiene los lineamientos para la aplicación de los principios de política regional y el logro de sus objetivos en un período de 10 años (SICA - Subsistema Ambiental, 2009). La ECAGIRH se plantea como objetivo general la promoción dela gestión integrada del recurso hídrico como eje de integración regional y motor del desarrollo sostenible, que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la población y a la construcción de una sociedad más justa y equitativa, considerando las necesidades humanas y la sostenibilidad de sus ecosistemas. Incluye 5 objetivos estratégicos:

1. Procurar el uso sostenible del agua, incorporando las necesidades antrópicas y ecosistémicas.

2. Impulsar un Pacto Social para la GIRH basado en la diversidad cultural, la equidad de género, la participación, la subsidiariedad y la educación.

Figura 3: Arreglos institucionales para la agenda del agua


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3. Fortalecer el compromiso de coordinación e integración regional con el enfoque de cuencas compartidas, y

4. Mejorar la gestión del riesgo de los recursos hídricos y la infraestructura asociada a ellos ante la variabilidad y el Cambio Climático.

5. Identificar y poner en marcha sistemas, instrumentos y mecanismos económicos y financieros.

Para el objetivo relacionado con el Cambio Climático, se establecen los siguientes lineamientos:

• Desarrollar y fortalecer mecanismos de coordinación, cooperación y acción regional para la reducción de riesgo de desastres asociados con la variabilidad y el cambio climático, que afectan los recursos hídricos y los servicios asociados.

• Fortalecer e integrar el uso de los sistemas regionales de información, monitoreo y alerta temprana ante eventos hidrometeorológicos.

• Promover la incorporación y vinculación de la GIRH con la Política Centroamericana de Gestión Integral del Riesgo de Desastres y la Estrategia Regional de Cambio Climático.

• Impulsar la evaluación de la vulnerabilidad de los recursos hídricos, los sistemas de agua potable y saneamiento y otra infraestructura hidráulica de la región al cambio climático.

• Promover la GIRH como mecanismo de reducción de la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático.

En la Estrategia se establece – al igual que en el CONVERGIRH - la constitución del Grupo Inter-agencial del Agua, bajo la coordinación de la Secretaría General del SICA. El texto ha sido consensuado por las Secretarías del Subsistema Ambiental y un grupo de socios institucionales, y fue aprobado por el Consejo del CRRH en el año 2009, sin embargo falta la aprobación formal de los Consejos de CCAD, CEPREDENAC, CAC, COMISCA y FOCARD, para su completa adopción y mandato formal de implementación.

c) Plan Centroamericano para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (PACAGIRH)

El Plan de Acción Centroamericano para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (PACAGIRH) contiene las acciones necesarias para la implementación de la ECAGIRH en sus primeros tres años, del 2010 al 2012. Su objetivo es sentar las bases para la adopción de la GIRH en el marco de la ECAGIRH en su primer período de implementación, así como los mecanismos de coordinación y seguimiento para los períodos siguientes. Como primer instrumento de implementación de la estrategia, este PACAGIRH tiene un énfasis en la creación y el fortalecimiento de la nueva institucionalidad regional contemplada en el Convenio del Agua y en el fortalecimiento de la nueva dinámica de coordinación intersectorial (SICA - Subsistema Ambiental, 2009).


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El Plan contempla acciones, responsables e indicadores para los resultados correspondientes a cada uno de los objetivos específicos de la ECAGIRH, así como los mecanismos para la evaluación de los avances y la formulación de un nuevo PACAGIRH a mediados del tercer año de ejecución. Como en el caso de la ECAGIRH, la versión final del PACAGIRH está elaborada y consensuada. Para su entrada en vigencia oficial se requiere la aprobación del Grupo Interagencial del Agua, que se conformará a raíz de la aprobación de la ECAGIRH por parte de los Consejos de Ministros pertinentes.

3. Instrumentos para la Gestión Ambiental y la Atención al Cambio Climático

a) Plan Ambiental de la Región Centroamericana 2010-2014 El Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA) para el período 2010-2014 (CCAD, 2009) tiene como objetivo primordial concretar el valor agregado de la gestión ambiental regional, apoyando a los países en la aplicación de los instrumentos regionales y nacionales de gestión ambiental, y promoviendo el desarrollo de acuerdos y mecanismos de coordinación para la incorporación de la dimensión ambiental en las agendas del SICA y de las instancias regionales encargadas de las políticas y estrategias sectoriales. Las acciones planteadas para el período de vigencia del Plan se agrupan en cuatro áreas estratégicas de acción:

• Gobernanza ambiental: incidencia y transversalidad de las políticas regionales

• Fortalecimiento de la institucionalidad nacional y gestión de la calidad ambiental

• Gestión del patrimonio natural y de ecosistemas priorizados

• Adaptación y mitigación del cambio climático y gestión integral del riesgo.

Una característica de especial relevancia en este Plan es la creación de dos instrumentos encaminados a

Prácticamente todas las áreas estratégicas del PARCA plantean líneas de acción relacionadas con la temática del proyecto UICN-BMU, pero específicamente en el área de Gestión del Patrimonio Natural y Ecosistemas priorizados, se establece como objetivo estratégico 3.5 Promover la gestión integrada de recursos hídricos y cuencas compartidas, con las siguientes líneas de acción:

- Apoyar la implementación de los instrumentos regionales para la gestión integrada del recurso hídrico: Convenio del Agua, ECAGIRH y PACAGIRH.

- Apoyar la creación y el fortalecimiento de la institucionalidad regional establecida en el Conveniodel Agua, encargada de la promoción y seguimiento de la ECAGIRH y el PACAGIRH, y

- Desarrollar lineamientos regionales para un Protocolo sobre Cuencas Compartidas y Comisiones Transfronterizas, acorde con los mandatos del Convenio del Agua, la ECAGIRH y el PACAGIRH.

Cuadro 2: Relación PARCA/UICN-BMU


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apoyar la aplicación nacional de las políticas regionales y la transversalización del tema ambiental en las instancias sectoriales de la región: El Mecanismo de Apoyo Presupuestario Directo (MAPD) y el Observatorio Ambiental Regional. El PARCA 2010-2014 fue aprobado por el Consejo de Ministros de la CCAD en el mes de noviembre del 2009 y actualmente se encuentra ya en ejecución, con las medidas iniciales para la implementación de la nueva estructura organizativa, los nuevos instrumentos y las acciones estratégicas que en él se plantean. Adicionalmente, en el área estratégica relacionada con la Adaptación y Mitigación del Cambio Climático y la Gestión Integral del Riesgo, dentro del objetivo estratégico 4.1 Promover la reducción de la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático, se establece como línea de acción el apoyo “a las instancias sectoriales pertinentes en la evaluación de la vulnerabilidad y la implementación de medidas de adaptación con enfoque de diversidad y de género, en los sectores socioeconómicos más sensibles, tales como salud, agricultura, recursos hídricos, turismo, energía e infraestructura.

b) Estrategia Regional de Cambio Climático La atención a los retos que impone el cambio climático al desarrollo de la región centroamericana recibió un importante impulso con la aprobación de los Lineamientos para la Estrategia Regional de Cambio Climático durante la Cumbre Presidencial de San Pedro Sula, en mayo del año 2008. Considerando la vulnerabilidad de la región a los impactos del cambio climático y su modesta contribución a las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, los lineamientos establecen como prioridad la reducción de la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático, sin abandonar la participación en los esfuerzos globales de mitigación. El mandato de la Cumbre Presidencial y los mencionados Lineamientos fueron la base para la formulación de la Estrategia Regional de Cambio Climático (CCAD, 2010), que fue aprobada por el Consejo de Ministros de la CCAD en noviembre del 2010. La ERCC se propone como “un instrumento de aplicación del marco de política regional en materia de cambio climático, que tiene por objeto contribuir a prevenir y reducir los impactos negativos del cambio climático, mediante el aumento de la resiliencia y de la capacidad de adaptación, a fin de reducir la vulnerabilidad, social, ecológica y económica, crear las capacidades para incidir y contribuir a la reducción de las amenazas climáticas y además contribuir a la reducción de emisiones de GEI según lo permitan las circunstancias nacionales”. Se considera también como “un instrumento para alcanzar el objetivo principal de la CMNUCC”. En este sentido, “la ERCC propone el abordaje de áreas programáticas y líneas de acción encaminadas a modificar el escenario futuro y tendencial, y a configurar un


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escenario de menor vulnerabilidad y reducción de impactos del cambio y variabilidad del clima”. Las áreas programáticas contempladas en la Estrategia son: 1. Vulnerabilidad y adaptación al cambio y variabilidad climática 2. Mitigación 3. Fortalecimiento de capacidades 4. Educación, concienciación, comunicación y participación ciudadana 5. Transferencia de Tecnologías 6. Negociaciones y Gestión Internacional 7. Mecanismos Financieros 8. Organización para la ejecución En el área de vulnerabilidad y adaptación, la ERCC adopta el Marco de Políticas de Adaptación propuesto por Burton et al. (2004), que consta de cinco (5) componentes: i. Definición de alcances y diseño del programa o proyecto de adaptación. ii. Evaluación de la vulnerabilidad actual. iii. Evaluación de la vulnerabilidad a riesgos climáticos futuros. iv. Formulación de una estrategia de adaptación v. Continuación del proceso de adaptación. Una vez definido este enfoque metodológico, la estrategia dedica apartados específicos al establecimiento de líneas de acción en las dimensiones más relevantes de la temática de adaptación, entre ellas salud, eventos climáticos extremos, recursos hídricos, agricultura y seguridad alimentaria, recursos costero-marinos, ecosistemas forestales y biodiversidad, y turismo. Como marco de acción en el área de recursos hídricos, se establece como objetivo estratégico la reducción de la vulnerabilidad de los recursos hídricos y la infraestructura asociada a ellos al cambio y la variabilidad del clima. Este objetivo se operacionaliza con el fortalecimiento de la implementación de la ECAGIRH, que como se ha mencionado antes, contiene lineamientos específicos en esta temática. Se proponen en este sentido cuatro líneas de acción:

• Fortalecer la capacidad regional para implementar la gestión integrada del recurso hídrico

• Coordinar la implementación de la ECAGIRH con otros instrumentos regionales • Desarrollar instrumentos económicos para el manejo de cuencas hidrográficas

y reducción de la contaminación de recursos hídricos • Promover buenas prácticas para el uso eficiente del agua y manejo de los

ecosistemas productores de agua

Es de suma relevancia para el proyecto UICN-BMU que en la ERCC se reconoce la GIRH y la gestión de cuencas hidrográficas como medidas de reducción de vulnerabilidad y adaptación al cambio climático.


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4. Instrumentos para la Reducción del Riesgo de Desastres

a) Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres (PCGIR)

En el año 2009, la Reunión de Presidentes del SICA encomendó a su Secretaría General y al CEPREDENAC la elaboración de una Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres (PCGIR). Sobre la base de un extenso proceso de consulta, la Política fue elaborada, consensuada y aprobada finalmente por la misma Reunión de Presidentes en febrero del 2010. La PCGIR se constituye en el instrumento que orienta el desarrollo de procesos de coordinación y promoción interinstitucional que contribuyan a la intensificación y aumento en la calidad y el impacto de las estrategias nacionales de gestión integral del riesgo (CEPREDENAC, 2010). Como tal, establece tres objetivos específicos:

1. Promover la implementación de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres en los países de la región y en la estructura funcional e institucional del Sistema de la Integración Centroamericana, como elemento transversal e integral de los procesos de desarrollo humano.

2. Promover que los procesos de desarrollo impulsados en la región centroamericana se diseñen en condiciones de seguridad integral, asumiendo los enfoques de gestión del riesgo y del territorio como unidad de desarrollo.

3. Procurar la armonización de políticas y estrategias de gestión integral del riesgo de desastres en la región, con otras adoptadas en los sub-sistemas económico, social y ambiental del SICA.

Los alcances de la política se definieron en función de dos criterios: a. En relación con la gestión: el enfoque de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres instituido en la Política se fundamenta en las dimensiones social, económica, ambiental y político-institucional del desarrollo y en su armonización, que se expresan territorialmente, buscando la creación de condiciones de seguridad integral territorial, que superen las deficiencias existentes y futuras causales del riesgo. b. En relación con el territorio: para identificar conjuntos territoriales que faciliten la aplicación regional y local de la Política, se adoptó formalmente el enfoque territorial del Subsistema Ambiental:

• Áreas Homogéneas • Áreas Homólogas • Áreas Estratégicas


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La PCGIR es el segundo instrumento regional, debidamente aprobado, que concreta los enfoques integrados del Subsistema Ambiental. En este sentido, su relación con la gestión integrada de recursos hídricos y con la adaptación al cambio climático ofrece grandes oportunidades para el fortalecimiento de la gobernanza. Por otra parte, al adoptar el enfoque territorial abre oportunidades para el trabajo local, desde la perspectiva regional. Este trabajo local debe observar el ámbito de competencias y la normativa nacional, considerando que la escala de los fenómenos a gestionar validan intervenciones regionales, cuya dimensión y modo de acción debe ser claramente definido.

b) Plan Regional de Reducción de Desastres (PRRD) El Plan Regional de Reducción de Desastres es el instrumento donde se priorizan las acciones en materia de reducción de riesgos. El Plan es coordinado por CEPREDENAC, pero incluye las acciones de las diferentes instancias del SICA, bajo un enfoque integrado y de responsabilidades compartidas. Luego de la aprobación de la PCGIR CEPREDENAC iniciará la actualización completa del plan, por lo que no estamos integrando el texto actual, que quedará desfasado en corto plazo.

5. Instrumentos integrados de gestión multi-sectorial

a) Estrategia Regional Agro Ambiental y de Salud (ERAS) La Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS) es una iniciativa regional, consensuada y liderada por los Consejos de Ministros de Agricultura, Ambiente y Salud (CAC, CCAD y COMISCA ) pertenecientes a los subsectores económico, ambiental y social del Sistema de la Integración Centroamericana (Consejo Agropecuario Centroamericano, 2009). La ERAS constituye un modelo para el abordaje transversal de la gestión socioeconómica y ambiental. Se sustenta en cinco ejes estratégicos interrelacionados: i. Manejo Sostenible de Tierras; ii. Cambio Climático y Variabilidad Climática; iii. Biodiversidad; iv. Negocios Agroambientales; v. Espacios y Estilos de Vida Saludables. La Estrategia incluye un conjunto de líneas de acción y medidas generales; así como previsiones de organización para su ejecución bajo una visión regional intersectorial unificada. Asimismo, la ERAS se propone retomar, armonizar, fortalecer y dar seguimiento a políticas e instrumentos afines, existentes o en proceso de formulación.


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La estrategia surge del proceso de coordinación intersectorial llevado adelante por CAC, CCAD y COMISCA, el cual constituye un espacio para el intercambio de ideas, el establecimiento de prioridades y la concertación de acciones. La Estrategia se plantea como un sistema articulado, abierto, dinámico y flexible que actúa en un ambiente geográficamente determinado: Centroamérica. Los ejes estratégicos que se han definido atraviesan transversalmente la institucionalidad y los ámbitos de Ambiente, Agricultura y Salud. El objetivo general es: Promover un mecanismo intersectorial para la gestión agroambiental, con énfasis en el manejo sostenible de tierras, biodiversidad, variabilidad y cambio climático, negocios agro-ambientales, espacios y estilos de vida saludables, de manera que contribuya al desarrollo humano sostenible. Los alcances de la estrategia son: Alcance Temático: La Estrategia pretende reducir los impactos potenciales adversos y fomentar los positivos en aquellos grandes temas de la región, principalmente en los que los países han comprometido esfuerzos. Los cinco ejes de la ERAS, por lo tanto, se proponen contribuir a temas como la reducción de la vulnerabilidad, recuperación de la capacidad productiva del territorio, reducción de la pobreza, mejora de la seguridad alimentaria y nutricional y alcanzar aquellos grandes objetivos vinculados a las metas del milenio. Alcance Geográfico: La Estrategia Regional Agroambiental y de Salud considera a los siguientes países del istmo centroamericano: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Alcance Temporal: En consecuencia con el tiempo requerido para alcanzar impactos, particularmente en algunos ámbitos de carácter ambiental, se ha considerado un período de 15 años para su ejecución.

El proceso de coordinación intersectorial, desde el cual surgió la ERAS ofrece una base interesante y novedosa para la gestión integrada del desarrollo, con atención a los aspectos ambientales. Se podría decir que es el primer instrumento que integró todos los subsistemas del SICA, una expectativa que se ha venido creando, dado el carácter integral del desarrollo, pero que no se ha logrado llevar a la práctica. La mayoría de ejemplos de integración multisectorial están basados en uno de los subsistemas, totalmente o de forma mayoritaria. La agenda del agua, por ejemplo, incorpora instituciones de diferentes subsectores, pero en general se mantiene dentro del ámbito del subsistema ambiental. En este sentido, el enfoque de ERAS abre un espacio de participación, donde las agendas social y económica se acercan sobre la base común del territorio

Cuadro 3: Relación ERAS/UICN-BMU


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Se prevén revisiones intermedias bienales en la cuales podrán reajustarse prioridades y acciones, lo cual a su vez facilitará la convergencia con las políticas de los sectores institucionales involucrados y con otros instrumentos de planeación estratégica relacionados. El proceso de coordinación intersectorial, desde el cual surgió la ERAS ofrece una base interesante y novedosa para la gestión integrada. Se podría decir que es el primer instrumento que integró todos los subsistemas del SICA, una expectativa que se ha venido creando, dado el carácter integral del desarrollo, pero que no se ha logrado llevar a la práctica. La mayoría de ejemplos de integración multisectorial están basados en uno de los subsistemas, totalmente o de forma mayoritaria. La agenda del agua, por ejemplo, incorpora instituciones de diferentes subsectores, pero en general se mantiene dentro del ámbito del subsistema ambiental En este sentido, el enfoque de ERAS abre un espacio de participación, donde las agendas social y económica se acercan sobre la base común del territorio.

b) Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT)

En junio de 2010 la Reunión de Presidentes del SICA aprobó la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT) propuesta por el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC). El horizonte temporal abarca dos décadas: del 2010 al 2030. La Estrategia responde a una necesidad de las sociedades centroamericanas de enfrentar obstáculos estructurales a un desarrollo nacional sostenible e incluyente, para lo cual es fundamental el desarrollo integral de sus territorios rurales. Los territorios, como espacios socio-geográficos construidos históricamente, están asociados a la identidad cultural de sus habitantes y comunidades (Consejo Agropecuario Centroamericano, 2010). Esta Estrategia se origina en la urgencia de fortalecer las capacidades creativas e innovadoras de la población rural, las instituciones públicas y las organizaciones de la sociedad civil en los territorios de la Región, de manera que se establezcan mecanismos incluyentes de acceso al desarrollo, que conduzcan a la cohesión social y territorial. El objetivo general de la Estrategia es: “Promover la gestión social participativa de políticas públicas territoriales incluyentes y equitativas, con los correspondientes procesos de formulación consensuada de proyectos de futuro y procesos de planeamiento e inversión orientados por una visión estratégica, para la transformación institucional, social, económica, cultural y ambiental del medio rural centroamericano, impulsada por los actores sociales e institucionales de los territorios, valorizando su identidad cultural y sus potencialidades propias para lograr el desarrollo sostenible


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Los cinco componentes de la Estrategia son: 1. Institucionalidad para el Desarrollo Rural Territorial Objetivo estratégico No. 1: Renovar, transformar y fortalecer el marco institucional y jurídico para la organización de los actores sociales de los territorios y para la gestión social integrada de políticas de DRT 2. Tejido social y redes de cooperación territoriales Objetivo estratégico No. 2: Enriquecer y reforzar el tejido social para una gestión innovadora de los territorios basada en el diálogo y consenso de políticas, estrategias y acciones, involucrando a todos los actores pertinentes y movilizando las redes informales y las organizaciones formales de los territorios, como impulsoras de las transformaciones requeridas. 3. Economía rural de los territorios Objetivo estratégico No. 3: Fortalecer de manera incluyente la economía rural de los territorios, considerando sus potencialidades y con el propósito de mejorar la base económica del desarrollo territorial y de las familias rurales, mediante actividades productivas sostenibles y una participación creciente en las cadenas de valor basadas en los territorios, en función de sus proyectos de futuro. 4. Identidad cultural del territorio Objetivo estratégico No. 4: Revalorizar la multiculturalidad de la Región y fortalecer la transmisión intergeneracional de valores y saberes para potenciar y orientar los procesos de desarrollo de los territorios rurales, fortaleciendo sus identidades colectivas y el respeto intercultural. 5. Naturaleza y territorios Objetivo estratégico No. 5: Impulsar la transformación del tipo de gestión ambiental del territorio por parte de los actores sociales e institucionales, adecuando sus prácticas a la capacidad de renovación de los ecosistemas y la conservación de la biodiversidad. Esto implica generar procesos de innovación para mitigar los efectos del cambio climático y adaptar los sistemas productivos, contrarrestar el uso inadecuado y la degradación de los suelos, reducir las disparidades entre demanda y disponibilidad de agua para el riego y el consumo humano, y enfrentar otros retos socio-ambientales A través del fortalecimiento de la cohesión territorial y la inclusión social en los territorios rurales se busca generar mayor seguridad y soberanía alimentarias,


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sustentabilidad, así como el mejoramiento de la gobernabilidad democrática y construcción de ciudadanía plena. En particular, la Estrategia busca facilitar acciones concertadas para el desarrollo de territorios transfronterizos y de territorios con características, problemáticas y potencialidades similares en varios países. En este sentido, el enfoque es altamente compatible con el enfoque territorial planteado por el Subsistema Ambiental. La estrategia también establece objetivos y acciones prioritarias relacionadas con la gestión ambiental, la adaptación al cambio climático y otros instrumentos comunes, en consonancia con la visión del subsistema ambiental. La ECADERT se constituye entonces en un instrumento concreto para la aplicación de políticas y prioridades regionales en el territorio, con un enfoque de fortalecimiento a la gobernanza local.

G. Actores Regionales y su vinculación temática Los instrumentos del Sub-Sistema Ambiental están vinculados directamente con la GIRH y con el Cambio Climático, ahora de forma articulada y con una jerarquía que les organiza más adecuadamente. Todos los instrumentos del Sub-Sistema tienen una relación directa con el proyecto y con los objetivos de fomento de la Gobernanza del Agua para la Adaptación. El Plan Plurianual, antes mencionado, establece objetivos y desafíos comunes de política; entre estos, la Gestión Integral del Agua y la Gobernanza son algunos de los prioritarios.

Cuadro 4: Relación ECADERT/UICN-BMU

El enfoque de ECADERT es altamente compatible con el enfoque territorial planteado por el Subsistema Ambiental, puesto que establece prioridades y acciones específicas en áreas transfronterizas y las denominadas áreas homogéneas. La estrategia también establece objetivos y acciones prioritarias relacionadas con la gestión ambiental, la adaptación al cambio climático y otros instrumentos comunes, en consonancia con la visión del subsistema ambiental. La ECADERT se constituye en un instrumento concreto para la aplicación de políticas y prioridades regionales en el territorio, con un enfoque de fortalecimiento a la gobernanza local.


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Siguiendo el planteamiento de GWP sobre los aspectos que deben ser trabajados para mejorar la gobernanza y otros documentos sobre la gobernanza del agua, puede notarse claramente como los instrumentos de “nueva generación” del SICA tienen una vinculación directa con la gobernanza del recurso hídrico y la atención al cambio climático. Estos puntos de vinculación serán de suma importancia en la ejecución del proyecto, puesto que ofrecen oportunidades para la incidencia y se constituyen en ejemplos y buenas prácticas para ser llevados a las escalas nacional y local.

Referencia: Esquema ajustado con base en figura del PARCA 2010-2014 (CCAD, 2009)

Figura 4: Vinculación de los instrumentos regionales del Sub-Sistema Ambiental


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Figura 5: Relación de los instrumentos de política con la gobernanza del agua

Referencia: Elaboración propia, sobre la base de los elementos de gobernanza del agua (Aguilar & Isa, 2009)


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Capítulo IV: Conclusiones

A continuación se presentan las principales conclusiones derivadas del análisis realizado de los marcos jurídico, institucional y político en las escalas regional, nacional y local, abordando los temas de gestión hídrica, gestión del riesgo y adaptación al cambio climático. 4.1. Integración de los tres temas • En todos los países se encuentran esfuerzos institucionales orientados a

promover la integración en el abordaje de la gestión hídrica, la adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo. Las medidas para propiciar esta integración varían en cada país, y por lo tanto la articulación de los temas se manifiesta en distinto grado en sus planes y políticas.

• Tanto en México como en Costa Rica deben destacarse los esfuerzos de integración reflejados en los instrumentos más recientes vinculados a las estrategias nacionales de cambio climático: el Programa Especial del Cambio Climático (PECC) en el caso de México y el Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático en Costa Rica. Ambos documentos abordan de manera prioritaria la gestión integral de los recursos hídricos y establecen acciones concretas orientadas a reducir su vulnerabilidad y mejorar su resiliencia, incorporando además una visión de gestión del riesgo.

• En el caso de México también puede observarse una extensión de este enfoque integrador hacia otras escalas geográficas (en el caso de los Planes de Acción ante el Cambio Climático a nivel de diversos Estados y Municipios) y en sectores específicos (como las Áreas Protegidas). Por otra parte, CONAGUA ha impulsado la formulación de una Estrategia Nacional de Recursos Hídricos Relativa a la Adaptación al Cambio Climático (ENRHyCC), actualmente a nivel de orientaciones generales, que brindará un aporte muy significativo a esta integración.

• En el caso de Costa Rica se da además esta integración temática en la Política Hídrica Nacional, que contempla como uno de sus lineamientos estratégicos la vulnerabilidad y la adaptación ante el cambio climático, incluyendo acciones de monitoreo y adaptación orientadas a sectores específicos, así como el fortalecimiento de las políticas hídricas y de las alianzas nacionales y regionales para hacer frente a los efectos del cambio climático. Por otra parte, el Plan Nacional de Gestión del Riesgo contempla la generación de resiliencia a través de los Planes de Seguridad del Agua.

• En el caso de Panamá, el mayor grado de articulación entre los tres temas puede encontrarse en el Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH), particularmente en su eje estratégico 4 en el cual se plantean acciones de monitoreo de los impactos climáticos, de apoyo a las


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comunidades más vulnerables, de diagnóstico y medidas de ordenamiento en las cuencas más vulnerables y fortalecimiento de los procesos para prevenir y atender emergencias climáticas en zonas de alto riesgo. Por otra parte, el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres contempla la necesidad de fortalecimiento del ordenamiento territorial para la reducción de la vulnerabilidad, la identificación de cuencas prioritarias, y el fortalecimiento de la gestión de las aguas superficiales y subterráneas.

• En el caso de El Salvador, si bien los procesos de gobernanza del agua y de integración temática se han visto fortalecidos por un nuevo impulso de liderazgo institucional, el abordaje de los tres temas se encuentra aún, muy desagregado entre los sectores. Sin embargo, hay indicios de que esta situación está cambiando a favor de un abordaje más integrado. La nueva Política Nacional de Medio Ambiente. reconoce la interdependencia entre estos temas, e impulsa el desarrollo de estrategias mucho más integradas, las cuales se encuentran en proceso de elaboración. Otra muestra de esta integración son iniciativas específicas, como el Programa de Restauración de Ecosistemas y Paisajes, que adopta un enfoque de coordinación institucional para promover acciones como el desarrollo de infraestructura verde para la prevención de riesgos y la promoción de prácticas agroecológicas sostenibles que mejoren la resiliencia de los ecosistemas.

4.2. Delimitación de las funciones clave en la gobernanza de los recursos hídricos El estudio planteó la aplicación de un esquema unificado para caracterizar las funciones de la gestión hídrica, el cual define siete funciones que fueron definidas por el Proyecto para la Generación de Capacidades en Gestión Integrada del Recurso Hídrico (Cap Net) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Adicionalmente se introdujo una octava función por ser de especial interés para este proyecto, que hace referencia a la protección, gestión sostenible y valoración de los servicios brindados por los ecosistemas. Mediante este abordaje el análisis realizado hace una caracterización del marco para la gobernanza del recurso hídrico que es comparable entre los cuatro países. La introducción de este enfoque amplio los alcances del análisis y estimulo procesos de reflexión importantes, tanto en las sesiones focales con actores clave en los distintos países como en las entrevistas complementarias. A continuación se resumen los principales hallazgos relativos a cada función.

4.2.1. Asignación del Agua. En general esta función se encuentra claramente delimitada, y en tres de los países ha sido unificada en un solo ente (CONAGUA en México, ANAM en Panamá y en Costa Rica el Ministro de Ambiente, por delegación de la Asamblea Legislativa). En el caso de El Salvador esta función no se encuentra unificada, sino que se distribuye sectorialmente entre las instituciones rectoras de la materia agrícola (MAG), generación eléctrica (SIGET), y agua potable y saneamiento (ANDA). La unificación de la función parece ser el modelo más favorable para permitir una gestión efectiva del recurso. Cabe


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mencionar que en Panamá y en Costa Rica existen instituciones que han recibido una asignación del agua mediante ley que es excepcional al mecanismo habitual.

4.2.2. Control de la contaminación. Se encuentra distribuida de forma similar en todos los países: las normas de salud establecen la responsabilidad de las autoridades sanitarias (Ministerios o Secretaría de Salud) sobre la calidad del agua para consumo humano y los sistemas de saneamiento; los operadores de sistemas de agua potable y saneamiento también tienen obligaciones de control sobre estos; la entidad responsable del medio ambiente tiene a su cargo el establecimiento de medidas y controles para proteger los cuerpos de agua, el medio ambiente y la salud humana. En todos los casos excepto el de México, la entidad ambiental es también el rector en materia de agua, en el caso de México la CONAGUA tiene funciones de evaluar y proteger la calidad del agua y la LGEEPA tiene funciones más relacionadas con el establecimiento de normas. En general para todos los países las capacidades para desempeñar estas funciones enfrentan limitaciones asociados a la carencia de suficientes recursos técnicos, humanos y económicos de las instituciones 4.2.3. Gestión de sistemas de monitoreo y control.

Ante la necesidad de fortalecer su rol regulador, las instituciones han buscado desarrollar herramientas en este sentido. En casi todos los países se ha avanzado en sistematizar información sobre permisos o concesiones otorgadas, actividades reguladas (como plantas de tratamiento, industrias, o empresas perforadoras de pozos) y resultados de monitoreos o muestreos de calidad. México y Panamá tienen plantado establecer Sistemas Nacionales de Información sobre la Calidad del Agua, en tanto que Costa Rica busca desarrollar un Sistema Nacional de Información para la Gestión del Recurso Hídrico. En el caso de El Salvador, las funciones de monitoreo y control están establecidas, pero desagregadas en los sectores de consumo humano y agrícola, con la SNET desempeñando una función más general de monitoreo, pero que se enfoca en las cuencas más contaminadas. 4.2.4. Planeamiento a nivel de cuenca para los recursos hídricos. En este sentido, amerita resaltar el importante desarrollo que ha tenido en México esta función, a partir de las reformas legales e institucionales que han favorecido la planificación y el ordenamiento desde la cuenca como unidad territorial. Es importante, sin embargo, tomar en cuenta las preocupaciones de los actores locales sobre las limitaciones que aún enfrentan los Consejos de Cuencas, y sobre todo sus órganos auxiliares (Comités y Comisiones), para integrarse en forma efectiva en la gestión del territorio y de los recursos naturales. Panamá también cuenta con un marco normativo este sentido, pero únicamente se ha aplicado ampliamente en la Cuenca del Canal de Panamá. Las reformas propuestas a la legislación tanto en El Salvador como en Costa Rica también buscan promover la creación de órganos competentes para realizar la planificación a nivel de cuencas, pero dichas reformas no han sido políticamente viables hasta el momento. Por lo tanto, en estos últimos dos países los procesos de planificación a nivel de cuencas se dan únicamente para


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situaciones excepcionales, asociados a iniciativas como el Plan Trifinio y la COMCURE en el Río Reventazón 4.2.5. Participación social en la gestión integrada de los recursos hídricos Si bien los instrumentos de política en todos los países reconocen el rol de la participación social, hacer realidad dicha participación es un claro desafío. Cada país cuenta con espacios formales de participación y coordinación en la gestión hídrica. Algunas de estas instancias no han logrado operar en forma efectiva, en tanto que otras contribuyen de manera relevante a integrar otras perspectivas (por ejemplo, las de especialistas, académicos, ambientalistas, o empresarios) Sin embargo los alcances de estos espacios resultan insuficientes para abordar el nivel creciente de reclamos emergentes desde los actores sociales que se entrelazan con la temática del agua. Algunos de los temas recurrentes de estos reclamos incluyen: el acceso y la calidad; la conservación de las fuentes y de los ecosistemas clave; el impacto asociado a actividades industriales, extractivas, agrícolas o urbanísticas; la prevención y recuperación ante los desastres; y la búsqueda de una mayor incidencia desde lo local. Todo esto apunta a la necesidad de incorporar en los planes y políticas mecanismos de coordinación y deliberación más dinámicos que fortalezcan la legitimidad de los procesos de gestión de los recursos hídricos. 4.2.6. Gestión de sistemas de información. En todos los países se percibe el reconocimiento de la importancia que tiene el desarrollo de sistemas de información orientados a la gestión hídrica y se han planteado, o incluso realizado, ciertos niveles de inversión en fortalecer estas capacidades. En general los sistemas existentes se encuentran dispersos entre distintas instituciones. 4.2.7. Gestión económica y financiera. En este ámbito pueden identificarse diversas actividades. Algunas están asociadas con el desarrollo de instrumentos económicos de gestión, como los cánones de aprovechamiento y descarga, o el Pago por Servicios Ambientales (PSA). El desarrollo de estos instrumentos se ha dado en mayor grado en México, Costa Rica y a nivel de la Cuenca del Canal de Panamá. Sin embargo incluso en estos casos se continúa trabajando en revisar el diseño de estos instrumentos para fortalecer su efectividad. Otro aspecto de esta función en la administración y supervisión de los recursos económicos relacionados con los recursos hídricos, que generalmente es competencia de otros entes del gobierno central (los Ministerios de Hacienda o Finanzas) diferentes a los entes rectores en materia hídrica. Éstos últimos han planteado una fuerte necesidad de mejorar la coordinación para promover una gestión más fluida y efectiva de los recursos hídricos. 4.2.8. Protección, gestión sostenible y valoración de los servicios que brindan los ecosistemas En lo relativo a esta octava función introducida desde los intereses específicos del proyecto, se observa en general un mandato desagregado a nivel de diversas instituciones. Aquellas normas y mecanismos institucionales desarrollados en cada país para la protección de los ecosistemas y la valoración


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de los servicios ecosistémicos reconocen la vulnerabilidad e importancia fundamental del recurso hídrico. Sin embargo, hay un distanciamiento entre la función institucional de gestión del recurso hídrico y la función de protección y promoción de la gestión sostenible de los ecosistemas. El impulso que recientemente se ha dado en algunos países al desarrollo de mecanismos de ordenamiento territorial con criterios ecológicos podría permitir una mayor integración entre estas funciones. Se han dado algunos avances en el desarrollo de estos instrumentos, por ejemplo en el caso de México en distintos niveles territoriales, y en Panamá en el ámbito de la Cuenca del Canal de Panamá. Estos esfuerzos ameritan un mayor seguimiento en apoyo a su mejoramiento, pues constituyen una importante oportunidad para el fortalecimiento de la gobernanza del agua.

4.3. Situación de la gobernanza local en los sitios seleccionados para el proyecto • Los sitios piloto priorizados por el proyecto pueden considerarse áreas

homólogas, por estar localizadas en cuencas transfronterizas con problemáticas de riesgo asociadas al recurso hídrico. Como tales comparten algunas características, pero también hay varias diferencias, que van más allá de los aspectos geográficos e hidrometeorológicos específicos de cada zona.

• Uno de los puntos en común es que la población en las zonas en que trabajará el proyecto presenta niveles de pobreza mayores que el promedio de sus respectivos países. Adicionalmente, todas incluyen territorios dedicados a la protección legal de los recursos naturales.

• En los cinco sitios se observa la existencia de múltiples iniciativas actuales y pasadas relacionadas con la gestión de recursos naturales, con diferentes escalas y enfoques, no siempre vinculadas entre sí.

• La principal diferencia entre los sitios estriba en la complejidad de división política y organización en las cuencas pertinentes. Esta situación varía desde la cuenca del Sixaola, que comprende un solo municipio en Costa Rica y uno en Panamá, hasta la cuenca del Río Paz, que incluye a 15 municipios solamente en el lado salvadoreño. En México la complejidad se acentúa por el sistema federal y las competencias estatales.

• También hay diferencias en la institucionalidad existente para la gestión de recursos transfronterizos, que van desde la más desarrollada - en Trifinio - que ha estado funcionando desde hace más de 20 años, a la formalizada pero no aplicada hasta muy recientemente – en Sixaola - a la deseada pero no alcanzada – en río Paz – y la muy incipiente o nula – en la zona del Tacaná.

• La gobernanza del agua a nivel local requiere de un importante desarrollo institucional en los gobiernos locales. En muchas ocasiones, las expectativas que se generan en las políticas regionales y nacionales no se corresponden con la realidad institucional y organizativa de las entidades que deben gestionar el territorio. De tal manera, en la creación de capacidades locales para la gestión


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del territorio reposa en gran medida la posibilidad real de aumentar la gobernanza y de concretar las expectativas de desarrollo.

4.4. Situación de los marcos nacionales de política

4.4.1. Marco de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos La GIRH está consolidada como visión y forma parte del discurso político y técnico, pero su aplicación en la práctica enfrenta todavía muchos obstáculos. En todos los países incluidos en el Estudio, la gobernanza del agua aparece como un punto inestable y una de las mayores limitantes para avanzar hacia objetivos más ambiciosos, como la visión integral de adaptación y gestión integrada del agua. En México, la LAN es una legislación moderna, aprobada que incorpora el enfoque de cuencas, pero su aplicación todavía está incompleta, principalmente por que contempla un esquema administrativo complicado y tiene debilidades para la participación efectiva de actores. En los otros tres países, existe una dispersión de normativas que da lugar a confusiones, superposiciones y vacíos de competencia, y los procesos de discusión de marcos legales modernos y coherentes parecen estar estancados. A pesar de esfuerzos continuados por parte de muchos actores, no se ha logrado crear las condiciones a políticas para la aprobación de Leyes Generales de Agua. En Panamá hay una Ley de Cuencas Aprobada, pero con escasa aplicación, exceptuando en el ámbito particular de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá. El estancamiento en la reforma normativa puede atribuirse a una situación similar a la que existía a nivel regional: un paisaje institucional superpoblado, fuertes intereses de los diferentes grupos que circulan alrededor del agua y un juego de sumas a cero en donde el mejor arreglo es la inercia. En respuesta al desgaste que implica el estancamiento en la aprobación de una legislación general de agua, los actores institucionales y sociales en algunos países, en particular en Costa Rica y El Salvado, han buscado alternativas que permitan alcanzar logros puntuales en los procesos de gobernanza independientemente de los procesos necesarios de reforma legal de naturaleza compleja y de difícil consenso. En el caso de Costa Rica, se ha logrado la introducción de innovaciones importantes, como los cánones de aprovechamiento y de vertidos, pese a las barreras existentes en la aprobación de la nueva ley. En el caso de El Salvador, se ha impulsado una importante coordinación orientada a una reforma institucional, a través de la cual se han impulsado tres diferentes proyectos específicos para la reforma del subsector y un proyecto de reforma constitucional. En este sentido, es importante reconocer que la buena gobernanza no se vincula exclusivamente a la reforma del marco jurídico, sino que además está ligada con el fortalecimiento de la efectividad y legitimidad de las instituciones y con la implementación de procesos reales de participación. 4.4.2. Marco de Gestión del Riesgo de Desastres


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En el ámbito de la gestión del riesgo de desastres se observan procesos de renovación institucional en todos los países, orientados a promover un enfoque más integral. Sin embargo, en términos generales se mantiene la orientación principal del sector vinculada a la coordinación interinstitucional y la gestión de los recursos monetarios para la respuesta ante las emergencias. A nivel de sus políticas y programas este sector tiende a ser el que mantiene un enfoque más concentrado en su propia temática, mostrando una menor incorporación de referencias explícitas a los otros dos temas (gestión de los recursos hídricos y adaptación al cambio climático), aunque claramente existe una fuerte interdependencia entre los temas a nivel implícito. Una excepción a lo anterior es el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres de Panamá, que incorpora como uno de sus ejes temáticos la gestión ambiental y adaptación al cambio climático. Los sistemas de gestión de riesgos de cada país, como instrumentos de coordinación transversal, constituyen modelos importantes de colaboración interinstitucional. En general el sector también ha sido exitoso en el desarrollo de estructuras locales de coordinación y participación, lo cual debe reconocerse como una importante fuente de capital social. Es conveniente tomar en cuenta estas estructuras en el desarrollo de capacidades locales para la gestión hídrica y la adaptación al cambio climático. 4.4.3. Marco de Adaptación al Cambio Climático En esta materia se observa un fuerte dinamismo, en el desarrollo de los marcos de política. Sin embargo, por ser de carácter transversal, estos instrumentos requieren importantes esfuerzos para lograr la coordinación y la coherencia de las distintas políticas y marcos de acción sectoriales para alcanzar una implementación integral. En el pasado la atención de los esfuerzos gubernamentales ha estado centrada en la mitigación, pero se observa recientemente una tendencia a dar a la vulnerabilidad y adaptación un nivel de prioridad mayor de la que ha tenido en el pasado. México es el país con mayores avances en el cumplimiento de sus compromisos ante la CMNUCC y la creación de un marco normativo y de políticas para la adaptación tanto a nivel nacional como estatal, acompañado de arreglos institucionales y programas de acción específico en ambos niveles. Sin embargo, la aplicación de estos nuevos instrumentos está aún en una fase temprana. Los tres países han tomado pasos importantes en definir planes o programas de adaptación ante el Cambio Climático. En el caso de Costa Rica y en Panamá se cuenta con planes de acción integrados definidos mediante la coordinación intersectorial y asociados a la Estrategia Nacional o la Política Nacional vigente de Cambio Climático. Si bien El Salvador aún no cuenta con un plan de acción unificado (y su estrategia nacional está en proceso de elaboración) existen estrategias y programas a nivel de distintos sectores (obras públicas, agricultura


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y educación) así como un programa de restauración ecológica impulsado por el MARN con una visión de coordinación intersectorial. La adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo – en estricto sentido – presentan una gran similitud y en general utilizan los mismos recursos técnicos y estratégicos. Aunque no es evidente una integración entre ambas agendas a nivel nacional, el uso diario está llevando a una integración de las acciones. La visión integrada que se puede constatar a nivel regional, aún no ha permeado las escalas nacional y local.

4.5. Situación del marco de políticas y estrategias regionales • La gobernanza del agua, por definición, implica un abordaje territorial que

supere las divisiones político administrativas y genere capacidad de gestión con una perspectiva regional/territorial más compleja. En la escala mesoamericana, existen iniciativas de integración y coordinación política, como el Mecanismo de Coordinación de Tuxtla Gutiérrez y el Proyecto Mesoamérica, que ofrecen oportunidades para abordar la gestión integrada de recursos hídricos desde una escala que si incluye la totalidad del espacio regional donde se concreta el ciclo hidrológico. Estas iniciativas no han incluido aún la problemática de los recursos hídricos dentro de su agenda, con lo cual queda aún en duda si existe una oportunidad concreta para la gestión integrada en la escala mesoamericana.

• En los últimos años el SICA ha venido desarrollando una “nueva generación” de políticas y estrategias, con criterios más integrales, con más atención a los procesos y arreglos institucionales que se requiere para su implementación. El Subsistema Ambiental, particularmente, ha generado políticas sectoriales de mayor calidad y sobre todo ha procurado el alineamiento de estas políticas entre sí, para evitar duplicaciones, vacíos y conflictos de competencia entre sus propios miembros.

• Las nuevas políticas y estrategias del Subsistema, y otras de carácter integral como ECADERT y ERAS, están marcando una tendencia que puede generar grandes oportunidades: son políticas más orientadas a objetivos integrales de desarrollo y ya no a justificar marcos institucionales fragmentados. Este nuevo modo de hacer políticas y de planificar lleva necesariamente a la construcción de acciones sobre la base de capacidades institucionales, con visiones más abarcadoras y con mayor capacidad de consenso y diálogo. La creación de sinergias también se convierte en una ventana de oportunidad en la que los diferentes actores mejoran solidariamente su posición frente a los países miembros y la comunidad internacional.

• En particular, las políticas regionales ofrecen un marco positivo para: o Insertar la agenda de adaptación al cambio climático, la gestión integral

de recursos y hídricos y la gestión integral del riesgo de desastres, como un todo conceptual y metodológico, dentro de agendas sectoriales y nacionales. También dentro de procesos de cooperación que se encuentran en negociación.


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o Brindar un enfoque territorial concreto, que valida las acciones regionales frente a las necesidades de determinadas comunidades, y que ofrece a los países un enfoque complementario a los enfoques nacionales y locales, potenciando así la posibilidad de tener impactos positivos en zonas difíciles de trabajar desde cada país por separado.

• El principal punto débil se encuentra en mantener la atención de las

autoridades regionales a estás políticas, especialmente a su puesta en práctica. Normalmente se experimenta un espacio de gran atención alrededor de las Cumbres Presidenciales, pero después muchos de los acuerdos y compromisos alcanzados no son implementados o reciben grados reducidos de prioridad. La aplicación de la Agenda del Agua dentro del Subsistema Ambiental se ha visto obstaculizada por la falta de arreglos institucionales para su implementación.

Estado Actual del Marco de Adaptación al Cambio Climático ... · monto de los derechos a ser...

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