Estados Fallidos o Fracasdos Un Debate Inconcluso y Sospechoso

Este documento es autoría de Patricia Moncada Roa Todos los derechos de autor están reservados, Prohibida su reproducción

Publicado en la Colección Nuevo Pensamiento Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, en coedición con Siglo del Hombre

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INDICE LOS ESTADOS FALLIDOS O FRACASADOS: UN DEBATE INCONCLUSO Y SOSPECHOSO Patricia Moncada Roa I. Introducción La hoja de ruta: líneas generales del debate II. Los estados fallidos: un debate inconcluso y sospechoso Debate 1: La definición del estado fallido o fracasado ¿qué es un estado fracasado? a.- Relación entre la definición de estado moderno y fracasado. b.- El continuo fortaleza/colapso y sus dificultades Debate 2: La identificación de las causas ¿porqué fracasan los estados? a.- El colonialismo y su legado b. La guerra fría y el consenso de Washington c. La agencia humana o mano del hombre d. El carácter multiétnico de los estados Debate 3: ¿Los estados fallidos son una amenaza para la seguridad internacional o para la humanidad? Debate 4: Los estados fallidos y la comunidad internacional III. Rotberg y la debilidad y el fracaso del estado: ¿una versión más allá de las demás en

medio de este debate? 1. La hoja de ruta en Rotberg 2. El marco conceptual de Robert I. Rotberg: síntesis general 3. Especificidades de este marco conceptual 3.1. Naturaleza de la debilidad y naturaleza del fracaso estatales 3.2. Perfil general y núcleo del fracaso: primera forma de dinamismo 3.3. Las funciones de los indicadores del fracaso inminente: segunda forma de dinamismo 3.3.1. Elasticidad unívoca 3.3.2. Apalancamiento sistémico 3.3.3. Relación entre las funciones de los indicadores y la sentencia que clasifica a los

estados. 4.- Los puntos de inflexión en la clasificación de los estados. 4.1. ¿Qué separa al estado débil del estado fuerte? 4.2. ¿Qué separa al estado débil del estado fracasado? 4.3. ¿Qué separa al estado fallido del colapsado? 5.- Síntesis del marco conceptual de Rotberg IV. Conclusiones VI- El fracaso y el colapso de los estados-nación: descomposición, prevención y

reparación Robert I. Rotberg




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EL FENÓMENO DE LA DEBILIDAD Y EL FRACASO DEL ESTADO: UN DEBATE INCONCLUSO Y SOSPECHOSO1

VERSIÓN PRELIMINAR (POR FAVOR NO CITAR)

I. INTRODUCCION

Si usted es colombiano, haitiano, dominicano, guatemalteco, nicaragüense, boliviano, nepalí, pakistaní, etíope, ruandés o egipcio -para mencionar sólo algunos ejemplos-, usted está viviendo en un estado débil o en uno en vías de fracaso.2 También puede ser que usted habite o sea nacional de un estado fallido -o fracasado-,3 de uno colapsado o de uno parcialmente colapsado. Pero también puede ser que en donde vive lo que suceda sea que haya estados dentro del estado4 o haya un estado sombra5 o se trate de un país en el que haya áreas sin ley; o que resulte, más bien, que no se trata de un estado débil sino de uno frágil o de un cuasi-estado.6 Entonces, mientras algunos formamos parte de este tipo de estados, los suizos, los daneses, los alemanes, los canadienses o los australianos, por ejemplo, sí viven en estados fuertes, es decir, en “lugares envidiables por su paz y orden”;7 en estados que sí cumplen las funciones que les competen, que sí garantizan los derechos a sus ciudadanos, que sí les proporcionan -con calidad y cobertura- los bienes, servicios y oportunidades que requieren para realizar sus proyectos de vida y cuyos gobiernos sí gozan de legitimidad.

Con todos estos calificativos a la mano ¿de qué depende cuál es el que le corresponde a

determinados países? Depende de quien haga el diagnóstico; y, hasta ahora, los diagnósticos los han producido los gobiernos de ciertos países, distintos centros de investigación o académicos interesados en el tema. Voy a hacer un recorrido somero de los últimos seis años para vislumbrar un poco mejor este aspecto, y voy a empezar por los diagnósticos hechos por uno de los actores de este debate: los gobiernos de ciertos países o grupos de gobiernos.

Por ejemplo, en septiembre de 2002 cuando el presidente Bush presentó su Estrategia de

Seguridad Nacional afirmó que “[h]oy América está mucho más amenazada por los estados débiles y en vías de fracaso que por los estados con pretensiones de expansión”,8 y esta declaración se ha vuelto una cita clásica y prácticamente obligada en los estudios sobre el fenómeno. Poco tiempo después, en noviembre de 2002 y en marzo de 2003, resultó que si usted y yo vivíamos cerca de la frontera entre Brasil, Paraguay y Argentina, o en el corredor

1 Le agradezco a mi amigo y colega Daniel Bonilla M., director de la Colección Nuevo Pensamiento Jurídico, el cariño, la disposición y el rigor con los que me acompañó, y que influyeron, de manera definitiva, para que este texto sea este texto. 2 Estado en vías de fracaso: el término en inglés es failing state. También ha sido traducido como estado que está fallando, estado en proceso de bancarrota o estado en proceso de fracaso o de fracasar. 3 Yo utilizo los términos fracasado y fallido como equivalentes. 4 States Within States: Incipient Political Entities in the Post-Cold War Era, Paul Kingston e Ian S. Spears (Eds.), 2004, Pallgrave MacMillan, N.Y 5 El término lo acuñó William Reno, [2000]. Hay autores que lo traducen como estado fantasma. 6 El término se le debe a Robert Jackson, [1987]. 7 Robert I. Rotbegr, [2004: 4]. 8 En: http://www.whitehouse.gov/nsc/nssall.html. En la Estrategia de Seguridad Nacional para los Estados Unidos de Norteamérica, [marzo de 2006], la aproximación a los estados débiles y fallidos se repite: “Los estados débiles y empobrecidos y las zonas sin gobierno no sólo son una amenaza para sus poblaciones y una carga para las economías regionales, sino que los terroristas, los tiranos y las redes criminales pueden explotarlos [en su provecho]. Nosotros trabajaremos para reforzar esos estados amenazados, les proporcionaremos ayuda en tiempos de crisis y construiremos capacidad en los estados en vías de desarrollo para incrementar su progreso.”




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Leticia-Tabatinga en la frontera entre Colombia y Brasil, usted y yo formábamos parte de unos estados en los que existían áreas sin ley o zonas sin gobierno.9 Estos fueron los términos que usaron el Secretario de Defensa norteamericano -Donald Rumsfeld- y el Jefe del Comando Sur de las Fuerzas Armadas estadounidenses -general James T. Hill- para señalar que esos lugares eran una de las amenazas para la seguridad hemisférica:

Hoy en día, la amenaza a los países de la región no es la fuerza militar de un vecino, o la invasión de un poder extranjero. La amenaza actual es el terrorista, el narcotraficante, el traficante de armas (…) Esta amenaza es una hierba que es plantada y crece en los espacios sin gobierno, como las costas, ríos y áreas fronterizas despobladas.10

En septiembre de 2004 le preguntaron al Subsecretario para Asuntos Políticos de Estados

Unidos, Marc Grossman, si Colombia era un estado fallido y contestó: “[n]o, Colombia no es un estado fallido. Colombia es un estado que está luchando por su democracia.” Inmediatamente la entrevistadora le preguntó que por qué creía él que tantas agencias y analistas seguían catalogándola como tal, a lo que Grossman contestó:

No lo sé, debe preguntarles a ellos. Lo que yo veo es que hemos tenido una elección presidencial y una transición pacífica del poder al presidente Uribe. El Presidente Uribe cuenta con un apoyo del 70 o 75% y está haciendo muchísimas cosas. Y por eso, lo que yo veo en Colombia es una sociedad comprometida con su propia defensa; y veo una sociedad que dice: queremos vivir en una democracia; no queremos vivir en una sociedad gobernada por las FARC, el ELN y las AUC, y estamos preparados para luchar por esto.11

Durante una cumbre de la Unión Europea, América Latina y el Caribe celebrada en 2004,

el presidente Jacques Chirac sostuvo que un contexto mundial de intenso multilateralismo como el actual, al tiempo que trae interdependencia genera flagelos para la seguridad global. Si queremos abordar ambos efectos de modo legítimo -dijo Chirac- es indispensable que lo hagamos dentro de un marco de multilateralismo; y luego agregó: “[p]ara convencerse de esta necesidad basta con constatar la amenaza que constituyen los estados fallidos para el equilibrio mundial o el callejón sin salida que genera la acción unilateral.”12 En enero de 2006 Javier Solana -Alto Representante para la Política Extranjera y de Seguridad de la Unión Europea- dejó en claro que los estados fallidos son un tema prioritario dentro de la agenda de seguridad de la Unión Europea.13

¿Aunque estos actores del debate usaran el mismo calificativo estarían hablando de lo

mismo? o ¿aunque usen términos distintos están refiriéndose a lo mismo?14 Intentos por precisar el contenido de estos términos se encuentran entre los otros dos actores de este debate. De una parte, centros de investigación, como el Instituto de Estudios Estratégicos de 9 Este es el contexto en que Andrés Oppenheimer, [2003], referencia las declaraciones de Donald Rumsfeld y James T. Hill sobre áreas sin ley o zonas sin gobierno. 10 James T. Hill, citado por Oppenheimer, [2003]. Julio A. Cirino, [2002 y 2003] y Silvana Elizondo [2003], investigadores del Centro de Estudios Hemisféricos Alexis de Tocqueville, Argentina, también han trabajado el tema de las áreas sin ley en América del Sur. 11 [2004: 4]. 12 [2004]. 13 [2006]. Ídem. [2003]. 14 Para la aproximación al tema de los gobiernos del Reino Unido y Canadá, respectivamente, ver: Investing in Prevention: An International Strategy to Manage Risks of Instability and Improve Crisis Responses [2004] y The Way Ahead for Our Canadian Forces [2005].




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la Escuela Militar de Guerra de Estados Unidos, el Failed States Proyect de la Universidad de Harvard dirigido por Robert I. Rotberg y el Indice de Estados Fallidos de El Fondo para la Paz dirigido por Pauline Baker, entre otros. De la otra, autores individuales, como Ana María Bejarano, Eduardo Pizarro y Ann Mason, también entre muchos otros.

En 2003, el Instituto de Estudios Estratégicos de la Escuela Militar de Guerra de Estados

Unidos, el Centro Norte-Sur de la Universidad de Miami y el Comando Sur de Estados Unidos patrocinaron la conferencia Cooperación Regional en Seguridad en el Hemisferio Occidental. Uno de sus capítulos estuvo dedicado a las Perspectivas desde Argentina, Brasil y Colombia y allí participó un representante de cada país. El director del Instituto de Estudios Estratégicos, Douglas C. Lovelace Jr., prologó el documento que recogió el encuentro y señaló que los tres representantes estuvieron de acuerdo en considerar que Colombia era el paradigma de un estado en vías de fracaso, asunto que, por demás, tenía enormes implicaciones para “la estabilidad, la democracia, la prosperidad y la paz del hemisferio occidental.”15

Si usted, como yo, tiene nacionalidad colombiana y vive en Colombia, usted y yo

formamos parte de un estado en vías de fracaso si nos atenemos a la clasificación que en 2004 produjo el equipo de investigación liderado por Robert Rotberg,16 tal como les acontece a quienes son nacionales o viven en Costa de Marfil, Indonesia, Sri Lanka o Zimbabwe -entre otros-. Pero según el Indice de Estados Fallidos del Fondo para la Paz publicado en 2005,17 usted y yo vivimos en uno de los 33 países catalogados como estados críticos -por el riesgo de convertirse en estados fallidos-, grupo del que también forman parte Costa de Marfil, Sri Lanka y Zimbabwe pero no Indonesia. ¿Cuando Lovelace y Rotberg hablan de estados en vías de fracaso y el Fondo para la Paz de estados críticos, los tres están hablando de lo mismo?

En 2000 y 2002, Ann Mason sostuvo que Colombia era un estado en vías de fracaso.18 En

2003, Ana María Bejarano y Eduardo Pizarro publicaron el artículo Colombia ¿hacia un estado fracasado? y concluyeron que Colombia no es un estado fracasado y que tampoco es un estado en vías de fracaso: Colombia es un caso de colapso parcial del estado.19

Los ejemplos que he mencionado son una muestra minúscula comparada con el tamaño

de la lista que uno podría hacer a partir de los materiales disponibles. Sobre todo, si tenemos en cuenta que el debate sobre la debilidad del estado en ciertas regiones del mundo, y el esfuerzo por definirlo con algún término, se inició a comienzos de la década de los 90’s. Durante la guerra fría las agendas gubernamentales y académicas en seguridad internacional estaban focalizadas en las grandes potencias y en la fuerza militar que eran las fuentes de amenaza para el mundo. Desaparecida la organización bipolar del sistema internacional el mundo empezó a contemplar cómo ciertas regiones enfrentaban problemas muy graves de precariedad estatal que se tradujeron en crisis humanitarias y amenazas

15 Por Colombia participó en esta conferencia el Mayor General (R) Henry Medina U. que para ese momento era Agregado de Defensa colombiano ante el Canadá. Medina estuvo vinculado cuarenta años a las Fuerzas Armadas colombianas en distintos cargos. El documento que recogió este encuentro y las consideraciones de Lovelace están disponibles en: http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB9.pdf 16 [2004]. Este artículo está traducido en este libro de la Colección Nuevo Pensamiento Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. 17 El Fondo para la Paz y la Revista Foreign Policy ya produjeron y actualizaron en 2006 el índice que publicaron en 2005. 18 [2000 y 2002]. 19 En el mismo sentido ver: Ana María Bejarano y Eduardo Pizarro L., [2001; 2004]; Eduardo Pizarro L., [2004: cap. V]




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para la seguridad global: masacres de poblaciones, matanzas por razones étnicas, religiosas o ideológicas, hambrunas, conflictos armados, desplazamientos internos forzados, flujos de refugiados, guerras civiles endémicas, niveles de pobreza extrema para millones de seres humanos, tráfico de personas, armas, drogas y recursos naturales, acciones terroristas, transiciones políticas violentas, corrupción gubernamental desenfrenada y expansión de enfermedades -SIDA, SRAS- y epidemias -gripe aviar- estaban (y están) a la orden día en el Tercer Mundo o Sur Global. Como muchas de estas situaciones desbordan las fronteras internas también han empezado a hacer carrera los términos malos vecindarios y arrabales del mundo.

Lo que sucedió a comienzos de la década de los 90’s en Somalia, Liberia, Etiopía, Angola

y Mozambique -entre otros- hizo girar la agenda académica hacia la debilidad de ciertos estados: ésta era la nueva fuente de amenaza para la seguridad global.20 Para Zartman,21 esos lugares presentaban unos ciertos patrones de comportamiento. Los gobiernos de Mohamed Siyad Barre en Somalia y de Samuel Doe en Liberia fueron depuestos violentamente; sin embargo, quienes los sucedieron no lograron consolidar sistemas de gobierno legítimos y eficaces, ‘destruyendo en este proceso la estructura estatal y deslegitimando por completo tanto la idea como la práctica de un gobierno central’. Somalia y Liberia se consideraron entonces casos de colapso total del estado. En Etiopía, Angola y Mozambique el patrón fue distinto. Estos gobiernos enfrentaron graves rebeliones armadas que aunque no llegaron al punto de destruir la estructura estatal y generar un vacío de poder, terminaron por restringir severamente su capacidad y legitimidad para gobernar y controlar la totalidad del territorio. Zartman catalogó estos casos como ejemplos de colapso parcial del estado.

Sin embargo, fueron los atentados del 11 de septiembre de 2001 los que hicieron que las

agendas académicas y gubernamentales coincidieran de forma clara en que los estados débiles y fracasados son una amenaza fundamental para la seguridad global.22 Este es,

20 Ann Mason, [2000: 85], cita a los siguientes autores para demostrar el giro: Robert Jackson, [1990], Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World, Cambridge University Press, Cambridge; Barry Buzan, [1991], People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Lynne Rienner, Colorado; Brian Job, [1992], “The Insecurity Dilemma: National, Regime and State Security in the Third World”, en The Insecurity Dilemma: National Security of Third World States, idem. Ed., Lynne Rienner, Colorado; Gerald Helman y Steven Ratner, [1993], “Saving Failed States”, Foreign Policy, No. 89, pp. 3-20; I. William Zartman, [1995], Ed., Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Lynne Rienner, Colorado; Mohammed Ayoob, [1995], The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict and the International System, Lynne Rienner, Colorado; Kalevi J. Holsti, [1996], The State, War, and the State of War, Cambridge University Press, Cambridge; Jean-Germain Gros, [1996], “Towards a Taxonomy of Failed States in the New World Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda and Haiti”, en Third World Quarterly, Vol. 17., No. 3, pp. 455-471; Jeffrey Herbst, [1997], “Responding to State Failure in Africa”, en International Security, Vol. 21, No. 3, pp. 120-144; Joel Migdal, [1998], Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton University Press, Princeton; Lionel Cliffe y Luckham Robin, [1999], “Complex Political Emergencies and the State: Failure and the Fate of the State”, en Third World Quarterly, Vol. 20, No. 1, pp. 27-50. En el mismo sentido, Sebastian von Einsiedel [2005: 13] cita a los siguientes: Robin Dorff, [1999], “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect”, ponencia presentada en la Conferencia sobre Estados Fallidos, Universidad de Purdue, Florencia, Italia, abril 8-11; Michael Ignatieff, [2002], “Intervention and State Failure”, en Dissent, Vol. 49, No. 1, Winter, pp. 114-123; Sebastian Mallaby, “The Reluctant Imperialist: Terrorism, Failed States, and the Case for American Empire”, en Foreign Affairs, Vol. 81, No. 2, marzo-abril, pp. 2-7. 21 [1995]. 22 Reseñan esta coincidencia, entre otros, Ann Mason, [2000: 85]; Rachel Stohl y Michael Stohl, [2001 (a) y (b)]; Timothy Raeymaekers, [2005:1]; Sebastian von Einsiedel [2005: 13]; Stewart Patrick, [2006]. Los dos artículos de los Stohl son interesantes porque explican el viraje de la administración Bush en la estrategia de seguridad respecto de los estados débiles y fallidos, y el debate que había sostenido en este aspecto con la administración Clinton.




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evidentemente, el sentido de la declaración del Presidente Bush en septiembre de 2002. Lo que quiso poner en claro y en voz alta es que países como Afganistán y Somalia, que son estados fracasados, sirven de “ambiente ideal para que las redes terroristas se organicen, se entrenen, y ataquen a los países más ricos y potentes del planeta.”23 No obstante, hay académicos que consideran que la agenda de Bush no debería circunscribirse a los estados fracasados que mantienen relaciones estrechas con redes terroristas, sino que debería incluir países como Colombia, Macedonia y Sudán que son estados en vías de fracaso o fracasados y cuyos conflictos armados internos también representan un desafío para la seguridad estadounidense.24 Es más, hay quienes ponen en tela de juicio la afirmación de que los estados débiles y fracasados son la causa directa de las amenazas para la seguridad global, que es lo que se desprende de ambas agendas. Stewart Patrick estima que esta tendencia marcada a conectar el desbordamiento fronterizo de las amenazas que mencioné anteriormente con la precariedad estatal, descansa sobre muy pocas bases empíricas: “una mirada más atenta sugiere que esta conexión (…) es menos clara y más variable de como se ha asumido típicamente.”25 Susan Woodward va aún más lejos, pues lo que se pregunta es si esta conexión no sirve para esconder un problema de mayor calado. En este sentido, para ella, cabe el siguiente interrogante: ¿en qué medida la debilidad estatal también es el resultado del orden político y económico internacional instaurado por los principales poderes mundiales y sus instituciones internacionales?26

Las últimas versiones de este debate sobre la precariedad estatal han puesto sobre la

mesa dos usos sorprendentes del tema. Por un lado, Noam Chomsky acaba de publicar un libro en el que sostiene que el sistema estadounidense está tomando los visos de un estado fracasado, pues ha perdido la habilidad para proteger a sus ciudadanos de la violencia y el gobierno del Presidente Bush se comporta como si no estuviera sujeto a las normas de derecho interno e internacional.27 Por el otro, El Fondo para la Paz y la revista Foreign Policy, en la versión 2006 del Indice de Estados Fallidos, explican cómo el 2005 fue un año en el que Estados Unidos y Francia revelaron “bolsas de fracaso”. El huracán Katrina demostró que la súper potencia mundial dejó en el abandono a miles de ciudadanos, revelándose incapaz -otros dirían, sin la voluntad- de prestarles ayuda ante la tragedia. En Francia, los levantamientos violentos en distintas regiones y ciudades que estuvieron paralizadas por varios días, develaron fracturas graves entre los inmigrantes musulmanes y el resto de la sociedad francesa.28

Francis Fukuyama [2004: 9 y 11], sostiene ambas cosas: (i) en la medida en que los estados débiles y fracasados son la causa de las mayores amenazas para el mundo es indispensable que la comunidad internacional se empeñe en construir estados fuertes y (ii) los atentados del 11 de septiembre evidenciaron, para quienes hasta ese momento no lo consideraban importante, que la debilidad estatal es un desafío estratégico. 23 Susan Woodward, [2006]. 24 Rachel Stohl y Michael Stohl, [2001 (b)]; en igual sentido -e incluso con un número mayor de países-, Susan Rice, [2003] 25 [2006 (a): 1] 26 [2005: 1] 27 [2006: 1-2]. Ver también la entrevista de Amy Goodman a Chomsky, “Noam Chomsky on failed states: The Abuse of Power and the Assault on Democracy”, en Democracy Now, 31 de marzo de 2006. El 20 de septiembre de 2006, en la 61ª Asamblea General de Naciones Unidas el Presidente Hugo Chávez declaró varias veces que Bush es la mayor amenaza para la seguridad mundial. El Presidente Chávez respaldó sus palabras con el libro de Chomsky. 28 Revista Foreign Policy y Fondo para la Paz, [2006]. A partir de la situación de Francia y Estados Unidos en el índice de 2006, la Revista Foreign Policy advierte que los síntomas del fracaso estatal no son exclusivos de ciertas regiones pues pueden aparecer en cualquier lugar. En: http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=3420&page=0.




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Tenemos entonces que bajo este sinnúmero de denominaciones y perspectivas enfrentadas parece que hay dos intereses: describir y explicar los problemas que está generando la debilidad estatal del Tercer Mundo y determinar cuáles son las acciones que debería acometer la comunidad internacional para prevenir y contener el problema. De buenas intenciones está lleno el infierno, creo que dice un adagio popular: algunos analistas sospechan de la aparente neutralidad de estos propósitos. No en el sentido de que desconozcan la existencia de problemas graves y gravísimos en muchos lugares, no. La sospecha va en tres direcciones: ¿el estado moderno occidental, surgido apenas hace cuatrocientos o quinientos años, es un modelo universal -o universalizable- de organización del poder?; ¿algunas propuestas muy sonoras sobre la forma en que debe intervenir la comunidad internacional no son, de modo claro, acciones neocolonialistas? y ¿los estados fallidos y sus gobernantes son la causa exclusiva de las amenazas a la seguridad global?

Frente a este panorama confuso, con múltiples actores y desacuerdos -pero que en todo

caso incide en las políticas de intervención internacional que académicos y gobiernos están diseñando y aplicando en el Tercer Mundo-, este estudio preliminar tiene dos objetivos. En primer término, presentar cuatro aspectos del debate sobre los estados fallidos: (i) el problema de la definición, (ii) el asunto de las causas del fracaso, (iii) el problema de la intervención de la comunidad internacional y (iv) los enfoques respecto de por qué son una amenaza interna e internacional. En segundo lugar, mostrar en dónde se ubica la propuesta de Robert I. Rotberg en relación con los mismos. Para alcanzar estos propósitos he dividido el texto en dos partes. En la primera, presento las líneas generales de discusión y procuro identificar los puntos en los que parece que se han alcanzado ciertos acuerdos y en los que no. En la segunda, describo y analizo estos mismos elementos dentro del trabajo de Rotberg, desarrollado en el marco del Failed States Project de la Universidad de Harvard que él dirige.

Rotberg es central para este texto por dos razones. La primera, porque sostiene que su

propuesta -y la del equipo de investigadores que lo acompañó- ofrece respuestas para varios de los problemas que hasta hoy enfrenta la investigación sobre los estados fallidos:29 la imprecisión de las definiciones de los tipos de estado que transcurren a lo largo del continuo fortaleza/colapso, cuáles son las causas directas del fenómeno, qué elementos inciden en que un estado en vías de fracaso efectivamente termine fracasando y por qué unos estados, en condiciones más acuciantes, no fracasan y otros sí. La segunda, porque considero que su enfoque del problema es una representación de lo que yo denomino la escuela conservadora de los estados fallidos.

Entiendo por escuela conservadora de los estados fallidos aquélla que defiende

principalmente tres tesis: que el estado moderno occidental debe ser la forma universal de organización del poder político y, por eso, que las investigaciones sobre los estados fallidos deben partir de que el estado moderno occidental hay que tomarlo “como dado”; que la causa directa y prácticamente exclusiva del fracaso y el colapso estatal es la agencia humana o mano del hombre, es decir, el pésimo desempeño de sus gobernantes y, por último, que el desarrollo económico nacional e internacional se consigue mediante la liberalización del comercio y la reducción del tamaño del estado. La denomino conservadora porque no parece estar en disposición de cuestionar el statu quo del sistema internacional, es decir, que la organización del mismo descansa y necesita de estados modernos fuertes, al

29 Este tipo de ‘autoposicionamiento’ y de promesa no es una pose exclusiva de Rotberg. Los participantes del Proyecto Making States Work: State Failure and the Crisis of Governance [2005] y los del libro Armed Actors: Organised Violence and State Failure in Latin America [2004], también hacen sus respectivas promesas.




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estilo de los del mundo desarrollado, para profundizar las características del sistema económico vigente y prevenir “la expansión del cáncer de la anarquía”30 que generan los estados fallidos en el mundo.

Se opone a esta escuela la que denomino escuela crítica de los estados fallidos que

defiende que hay que mantener abiertas las siguientes preguntas:¿el estado moderno occidental debe ser la única forma de organización del poder político? y ¿las causas del fracaso de los estados son eminentemente humanas o algunas características del sistema internacional como el fin de la guerra fría, el orden político y económico internacional actual -y los poderes que lo han instaurado- caracterizado por la liberalización de los mercados y la reducción de las capacidades del estado, también son responsables del problema? Considero que Susan Woodward -directora del Proyecto Fracaso Estatal del Programa en Estados y Seguridad, del Instituto Ralph Bunche- representa esta escuela. La llamo crítica porque reclama la necesidad de replantear los puntos de partida y de llegada de la escuela conservadora.31

Concibo por escuela el posicionamiento político de los actores en este debate, en la

medida en que implica asumir una posición sobre la forma como debe estar organizado el sistema internacional. Dentro de éste, los estados -fuertes, débiles o fallidos-, sus gobiernos, las organizaciones financieras internacionales, las organizaciones no gubernamentales, los centros de investigación, los movimientos sociales y los medios de comunicación no detentan el mismo poder para definir la forma de organización política y económica del mismo. Personalmente me inclino por la escuela crítica por el carácter abierto que mantiene en este debate y porque los argumentos que ofrece la escuela conservadora siguen siendo debatidos. Desde este punto de vista, presentar la propuesta de Rotberg también tiene por objeto llamar la atención de los lectores sobre lo que está en juego en esta discusión. Esta es la tercera razón por la que este autor es central para este texto.

Por estos tres motivos, en este libro está incluido el artículo El fracaso y el colapso de los

estados-nación: descomposición, prevención y reparación, que es el último de los textos que Rotberg ha escrito sobre este problema. Finalmente, para presentar de primera mano versiones que cuestionan las dos primeras tesis de la escuela conservadora, también están incluidos dos artículos: La política global-local de la decadencia estatal de Christopher Clapham y Dejémoslos fracasar: el fracaso del estado-nación en la teoría y la práctica - implicaciones para la política internacional de Jeffrey Herbst.32

II. LOS ESTADOS FALLIDOS O FRACASADOS: UN DEBATE INCONCLUSO Y SOSPECHOSO La hoja de ruta: líneas generales del debate

La literatura sobre la debilidad y el fracaso del estado en el Tercer Mundo o Sur Global

puede organizarse en torno a cinco interrogantes:33 (i) cómo caracterizar el fenómeno, esto 30 Rotberg, [2002 (a) y (b)]. 31 Denominar y clasificar es un riesgo. Yo lo asumo, aunque aclaro que las denominaciones que escogí todavía son, para mí, preliminares. Para la escuela conservadora prefiero el término neocolonialista pero estoy en proceso de tener más argumentos para decidirme. Lo de ‘crítica’ hasta ahora me satisface. 32 Christopher Clapham, [2004], y Jeffrey Herbst, [2004]. 33 Susan Woodward sostiene que uno puede hablar de ‘literatura de los estados fallidos’ después de hacer varios malabares porque la producción bibliográfica es “novísima, esparcidísima y menos sustancial de lo que [uno] podía esperar.” [2005: 3] Yo comparto su apreciación. Sin embargo, considero que la aproximación a un debate y la construcción de una posición personal frente al mismo no requieren, de entrada, agotar la bibliografía disponible;




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es, el problema de la definición de los distintos tipos de estado en términos de fortaleza/debilidad; (ii) por qué fracasan los estados, es decir, el asunto de las causas; (iii) en qué sentido los estados débiles y fallidos son una amenaza para sus habitantes y para el resto del mundo; (iv) cómo debe afrontarlo la comunidad internacional, es decir, las formas y los niveles de intervención en esos lugares y, por último, (v) cómo lograr detectar el problema con anticipación, esto es, el asunto de los indicadores y los sistemas de alerta temprana y evaluación de riesgo. En el debate de la debilidad estatal estos interrogantes, y las respuestas, están estrechamente relacionados.34 Los he separado por razones de claridad y porque mi objetivo es describir las discusiones alrededor de las cuatro primeras preguntas.35

Debate 1: La definición del estado fallido o fracasado ¿qué es un estado fracasado?

Con la bibliografía sobre estados débiles y fallidos suele pasar que uno se encuentra con

cierta desazón, abiertamente declarada en algunos casos, por el hecho de que el término estado fallido o fracasado ha hecho carrera “sin que haya una definición universalmente reconocida del mismo”;36 o porque la definición, a pesar de estar “muy de moda”, es “frustrantemente imprecisa”37 o “algo confusa”38 y, en ocasiones, “tautológica”;39 o porque el uso indiscriminado del término estado fallido por parte de los actores de este debate terminó por configurar una realidad dolorosa, sospechosa y atemorizante para sus destinatarios en el Tercer Mundo; tanto que es legítimo que nos preguntemos “si en definitiva la deficiencia del Estado existe realmente y qué objetivo político quiere alcanzar.”40 También hay descontento declarado por la tendencia marcada a definir los estados fallidos “por lo que no son, y no por lo que son”;41 y porque esta tendencia revela que en el corazón de muchos estudios está el interés de sostener “la idea de que el estado es una forma universal de gobernanza”,42 olvidando que tal idea “tiene un origen muy reciente y descansa en fundamentos inciertos.”43 Frente a este panorama hay una pregunta que me surge de forma espontánea: ¿qué se supone que ‘somos’ cuando nos califican de estados fracasados o en vías de fracaso si quienes ponen la calificación no están de acuerdo en la definición?

Pues bien, los trabajos ofrecen distintos tipos de respuesta a mi pregunta. Una estrategia

consiste en reconocer que no existe una definición clara, precisa y aceptada por todos y, a renglón seguido, apresurarse a señalar que, en todo caso, sí existe un acuerdo más o menos

sobre todo cuando ésta adolece de las características que Woodward y otros reconocen. Como se darán cuenta los lectores, en este trabajo no hago un barrido completo de la literatura disponible. Creo que el esfuerzo por comprender en profundidad una de las versiones disponibles, que en mi caso es la de Rotberg, es una manera de entrar en el tema y de disponer de elementos para conversar con las demás. 34 Woodward organiza la bibliografía alrededor de seis aspectos: (i) el concepto estado fallido (ii) ¿cómo medir e identificar los estados frágiles y fallidos y en qué medida las bases de datos disponibles son adecuadas para este objetivo?, (iii) ¿la variación que refleja la bibliografía respecto de los elementos a considerar dependiendo de la región de que se trate -Africa, Latinoamérica y medio oriente- es razonable?, (iv) ¿cuáles son las causas y las consecuencias del fenómeno?, (v) ¿cuál es el concepto de estado que subyace en los análisis sobre estados débiles y fallidos? y (vi) ¿qué acciones debe tomar la comunidad internacional? [2005: 3-6] 35 En este estudio preliminar no me ocupo de la discusión sobre los indicadores por razones de tiempo y espacio. 36 Pauline Baker, [2006], entrevista para Voices on Genocide Prevention. Pauline Baker es la Presidenta del Fondo para la Paz, entidad que junto la Revista Foreign Policy, han publicado el Indice de Estados Fallidos 2005 y 2006. En igual sentido Sebastian von Einsiedel, [2005: 15]. 37 Noam Chomsky, [2006: 1]. 38 Hans-Joachim Spranger, [2000], y Susan Woodward [2006]. 39 Susan Woodward [2005]. 40 Ibíd., ídem. 41 Christopher Clapham, [2000]. 42 Ibíd., [2004: 77]. 43 Ibíd., ídem. También Spranger, [2000].




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estable sobre los elementos que caracterizan el estado fracasado, es decir, sobre los elementos que concurren en la definición del mismo. Veamos dos ejemplos muy recientes. Pauline Baker, presidenta del Fondo para la Paz y quien ha estado al frente del Indice de Estados Fallidos, en una entrevista que sostuvo en 2006 primero declaró que no existe una definición aceptada de forma universal pero inmediatamente señaló que, a pesar de ello, los expertos coinciden en varias características: los estados fracasados no controlan su territorio; han perdido el monopolio de la fuerza o rivalizan por éste con grupos armados que operan dentro de sus fronteras; han perdido legitimidad frente a amplios sectores de su población; han perdido la capacidad -por completo- para proporcionar servicios públicos o para proporcionarlos en niveles razonables; han perdido la capacidad para desempeñarse en la esfera internacional como los demás estados soberanos; tienen gobiernos muy corruptos, etcétera.44 (Cursivas mías) Noam Chomsky procede de la misma manera. Primero advierte que el concepto estado fracasado aunque “de moda” es “frustrantemente impreciso”. Sin embargo -continúa-, los estados fracasados se caracterizan porque han perdido la habilidad o carecen de la voluntad para proteger a sus ciudadanos de las agresiones violentas e, incluso, de la destrucción; porque consideran que no están sujetos al estado de derecho ni al derecho internacional y, por eso, creen que tienen la libertad de agredir a los demás estados, y a sus habitantes, y porque son democracias deficitarias -cuando han adoptado esta forma de organización-.45

Otra estrategia de respuesta consiste en advertir que como es cierto que el problema de

la debilidad y el fracaso estatal ha sido denominado de distintas maneras, tantas o más que las que mencioné al comienzo de este trabajo, y que como ya ha “corrido tanta tinta al respecto” no vale la pena intentar una ‘definición definitiva’. Acto seguido aparece una definición del estado fracasado: entendemos por fracaso estatal “un continuo de circunstancias que afligen a los estados con instituciones débiles, debilidad que cobija desde la falta de prestación de los servicios públicos básicos hasta el colapso completo de la gobernabilidad, como el caso de Somalia que sería el tipo ideal de este extremo del continuo.”46

44 Pauline Baker, ibid.2006. 45 Noam Chomsky, [2006 (a): 1-2]. Ver también Chomsky [2006 (b)]. 46 Sebastián von Einsiedel, ob. cit., p. 16. Con esta definición de fracaso estatal trabajan los participantes del libro Making States Work: State failure and the crisis of governance. En este volumen participaron la Academia Internacional de Paz (IPA, por sus siglas en inglés), la Universidad de las Naciones Unidas (UNU), el Centro Carr para Política de Derechos Humanos de la Escuela de Gobierno Kennedy de la Universidad de Harvard y varios investigadores vinculados a distintas universidades del mundo. Simon Chesterman y Michael Ignatieff, editores de este libro, señalan en el capítulo introductorio que el punto de partida de este trabajo fue el informe La Responsabilidad de Proteger -2001- que presentó la Comisión Internacional de Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS, por sus siglas en inglés). Esta comisión la creó el gobierno canadiense en septiembre de 2000, en respuesta a los llamados que en 1999 y 2000 hizo el Secretario General de Naciones Unidas -Kofi Annan- ante la Asamblea General, respecto del problema de la intervención humanitaria. Annan dijo: “si la intervención humanitaria es, en realidad, un ataque inaceptable a la soberanía, ¿cómo deberíamos responder a situaciones como las de Rwanda o Srebrenica y a las violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos que trasgreden todos los principios de nuestra humanidad común?” [ICISS, 2001: vii] Pues bien, en su informe la Comisión sostiene que “los Estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a sus propios ciudadanos de las catástrofes que pueden evitarse -de los asesinatos masivos, las violaciones sistemáticas y la inanición- pero que si no quieren o no pueden hacerlo, esa responsabilidad debe ser asumida por la comunidad de Estados. En el informe se examinan la índole y el alcance de esa responsabilidad, además de otras cuestiones como quién debe ejercerla, y cuándo, cómo y dónde ha de hacerlo.” [ICISS, 2001: viii] Bajo esta premisa, la Comisión concluyó: “[L]a existencia de estados efectivos y legítimos sigue siendo la mejor manera de garantizar un reparto equitativo de los beneficios derivados de la internacionalización del comercio, las inversiones, la tecnología y las comunicaciones. Los estados que cuentan con sólidas alianzas regionales, paz interna y una sociedad civil fuerte e independiente parecen claramente estar en mejores condiciones de beneficiarse de la mundialización; también serán probablemente los que más respeten los derechos humanos; y, en materia de




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Finalmente, otra forma de posicionarse frente a mi pregunta consiste en arrancar de una

definición propia o prestada de estado fracasado, sin mencionar que la misma no es universalmente reconocida o que las definiciones disponibles son confusas o controvertidas. Esto es, sin decir que en la literatura sobre la precariedad estatal todavía hay debate respecto de la definición misma de estado fracasado o en vías de fracaso. Por ejemplo, Kees Koonings y Dirk Kruijt sostienen que varias de las denominadas ‘nuevas democracias’ en América Latina -como Colombia, Brasil y Guatemala- son casos de “fracaso estatal (parcial)” porque al tiempo que han adoptado la forma del estado constitucional o democrático de derecho, forma de organización que con mayor o menor efectividad y legitimidad ha perdurado en Latinoamérica, han perdido la habilidad para garantizar el monopolio legítimo de la fuerza, es decir, han perdido la habilidad para cumplir con una de las principales funciones del estado democrático.47 Así mismo, algunos artículos en revistas o portales de Internet especializados en temas de seguridad son ejemplos de esta forma de respuesta. Susan Rice, por ejemplo, ha dicho que los estados fracasados no controlan amplias zonas del territorio y no proporcionan los servicios básicos en las mismas, como sucede en Afganistán, Somalia, República Democrática del Congo y Sudán. Los estados en vías de fracaso no tienen gobiernos centrales fuertes, por lo que su control del poder y/o del seguridad, será mucho más fácil construir un sistema internacional coherente y pacífico mediante la cooperación entre estados que sean eficaces y estén seguros del lugar que les corresponde en el mundo, que en un entorno de entidades estatales frágiles, colapsadas, fragmentadas o sumidas en un caos general.” [ICISS, 2001: par. 1.34] Como dije, los participantes del libro Making States Work: State failure and the crisis of governance toman en cuenta estos señalamientos para fijar el objetivo central de su trabajo que consiste en profundizar la reflexión sobre qué es lo que hace que un estado sea exitoso. En la medida en que estiman que la bibliografía sobre el fracaso estatal le ha dedicado poca atención a este aspecto, su libro pretende llenar ese vacío mediante el estudio “de las estrategias y las tácticas” que han desplegado “los actores internacionales, las élites políticas locales y los grupos de la sociedad civil para construir o reconstruir las instituciones públicas antes de que lleguen al punto del fracaso, [es decir], para conseguir que el estado funcione.” Para lograr estos objetivos adelantaron estudios de caso de regiones y/o países que actualmente están al borde del “precipicio” pero que han conseguido evitar el fracaso o que habiendo fracasado han logrado salir de esa situación con distintos grados de éxito: la región de los Grandes Lagos en Africa y Asia Central del Sur, Colombia y la Región Andina, el Pacífico Sur, Pakistán, República Democrática y Popular de Corea, Afganistán, Mozambique, Costa Rica y Singapur. La decisión de escoger estas regiones y países, afirman, es deliberada y “contra la corriente” pues la mayoría de los estudios adelantados se dedican a hacer “autopsias de los estados que han fracasado o colapsado.” Chesterman & Ignatieff, [2005: 3]. El lector puede consultar la página Web de la Academia Internacional de Paz en donde aparecen las líneas generales del proyecto Making States Work, en: http://www.ipacademy.org/Programs/Research/ProgReseMak_body.htm 47 [2004: 1-2]. Estos dos investigadores de la Universidad de Utrecht editaron el libro Armed Actors: Organized violence and state failure in Latin America, en el que participaron varios profesores holandeses y latinoamericanos de distintas universidades. En el capítulo introductorio, los editores se preguntan ¿por qué después de dos décadas de iniciada la transición de regímenes autoritarios a regímenes democráticos en Latinoamérica, la violencia estatal y no estatal sigue siendo el signo distintivo de la vida política y social en varios países? Estas circunstancias les hacen pensar que América Latina está enfrentada a una paradoja: por un lado, los países de la región -y amplios sectores de la población- suscriben los elementos del constitucionalismo contemporáneo -estado de derecho, democracia electoral, garantía de los derechos fundamentales y fortalecimiento de la sociedad civil-; por el otro, no obstante, el uso de la fuerza sigue siendo un recurso para hacer valer los intereses “económicos y políticos de una serie de actores armados”. El efecto de esta paradoja es la “la erosión permanente, la deslegitimación o el colapso del monopolio formal de la violencia de los estados-nación latinoamericanos.” Y estas características constituyen lo que en este trabajo se denomina fracaso (parcial) del estado. A partir de estas ideas, el objetivo del libro es “analizar y comparar algunas de las nociones clave y de las preocupaciones con respecto a los actores armados, la violencia, el fracaso estatal y la incivilidad en América Latina.” Esta propuesta se justifica -dicen los editores- porque la situación de precariedad del estado en Latinoamérica es diferente a la del Africa subsahariana, que ha sido el lugar predilecto de la mayoría de la bibliografía sobre estados fallidos o colapsados. Mientras que en este último caso el problema se caracteriza porque el estado prácticamente está desintegrado y proliferan los conflictos internos armados, lo característico en América Latina es la situación paradójica antes mencionada. El libro aborda estudios de caso de Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Perú y Venezuela, al igual que la situación de la Región Andina y el tráfico de drogas.




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territorio es tenue -Angola, Bosnia Sierra Leona, Liberia, Zimbabwe, Burundi y Costa de Marfil- o tienen gobiernos relativamente fuertes pero no controlan porciones importantes del territorio -Colombia-.48

Este recorrido en torno a la definición del estado fracasado y en vías de fracaso me sirve

para señalar que si uno repasa las diferentes versiones parece que el acuerdo claro no va más allá de dos elementos: pérdida del control del territorio y pérdida del monopolio de la fuerza. La de Baker- Indice Estados Fallidos-, por ejemplo, incorpora una dimensión interna y otra internacional, como sucede también con Chomsky. Desde el punto de vista internacional ambos se refieren al desempeño y comportamiento de los estados fracasados frente a las normas de derecho internacional y los regímenes internacionales. Desde el punto de vista interno los dos incluyen la capacidad del estado para proveer seguridad a sus ciudadanos, que implica controlar el territorio y conservar el monopolio legítimo de la fuerza. No obstante, la de Baker y la de Rice incorporan la capacidad del estado para abastecer a la ciudadanía con servicios públicos, con cobertura y calidad, elemento que no aparece -o no de manera explícita- en la de Chomsky, a menos que uno deba entender que su referencia al déficit democrático de los estados fracasados incluye este aspecto. La definición de fracaso (parcial) con la que trabajan Koonings, Kruijt et al. para algunos casos en Latinoamérica sólo incluye la habilidad para mantener el monopolio de la fuerza que implica el control del territorio y la garantía de la seguridad para la vida. Pero qué elementos concurren en la que afirma “[l]os estados en vías de fracaso representan la última fuerza de desintegración -la inhabilidad del estado para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos”49 o en esta otra “el colapso estatal consiste en una suerte de enfermedad degenerativa que culmina en un caso extremo de dificultades para el ejercicio del poder político”.50 Admito que la primera habla de estados en vías de fracaso y la segunda de estados colapsados, pero la ambigüedad de una y otra, en mi opinión, no sólo las acerca bastante -con lo que uno se pregunta, inmediatamente: ¿entonces qué es lo que separa a un estado en vías de fracaso de uno colapsado o es que son lo mismo?- sino que los elementos que las conforman no son explícitos.

Asumiendo que por ahora hay acuerdo en que los estados fallidos se caracterizan porque

han perdido el monopolio de la fuerza y no controlan el territorio, el espectro de esta primera parte del debate no queda circunscrito a ‘la definición’ de estado fracasado. Por una parte, a quienes incluyen, además, el desempeño internacional, la ilegitimidad del gobierno, el déficit democrático y la incapacidad para proveer servicios públicos les caben dos preguntas: ¿todos los elementos de la definición tienen el mismo peso? y, si no es así, ¿cuáles son los criterios para considerar unos más importantes que otros? Por la otra, como los países acusan distintos niveles de debilidad estatal, el acto mismo de ubicar a cada uno en particular a lo largo de ese continuo que transcurre entre fortaleza y colapso implica la pregunta ¿qué separa un tipo de estado de otro?51

Voy a desarrollar esta ampliación del espectro de esta primera parte del debate en dos

momentos. En el primero, que denomino Relación entre la definición de estado moderno y 48 [2002: 1]. 49 Rachel Sthol y Michael Sthol, [2001 (b): 1]. 50 Zartman, [1995], citado por Eduardo Pizarro, [2004], p. 210. Aunque Zartman usa esta expresión en su trabajo, tiene una definición de estado colapsado más precisa que es la que suele citarse. He recurrido a aquélla otra porque, como vimos, hay quien la usa y porque me sirve para lo que quiero ejemplificar en este momento; sin embargo, más adelante reproduzco la que se ha convertido en punto de referencia clásico en la bibliografía sobre estados fallidos. 51 Como lo mencioné en la introducción y como lo desarrollo en la segunda parte de este trabajo, Rotberg afirma que tiene respuestas para todas estas preguntas.




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fracasado, expongo los dos razonamientos que Einsiedel y Mason ofrecen para explicar la disparidad de elementos que concurren a la hora de conceptualizar el estado fallido y el peso que podrían tener: la pluralidad de definiciones de estado moderno y la aproximación al problema desde disciplinas distintas -ciencia política y economía-.52 En el segundo, que llamo El continuo fortaleza/colapso y sus dificultades, utilizo los ejemplos de Colombia y Argentina para mostrar cómo estos países, durante un lapso relativamente corto, han sido clasificados de manera diferente en ese continuo.

a.- Relación entre la definición de estado moderno y fracasado.

En relación con los aspectos pluralidad de definiciones, elementos que las componen y

peso relativo de cada uno de ellos, la explicación es la siguiente. El concepto occidental de estado moderno es el punto de partida para definir los distintos tipos de estado en términos de fortaleza y debilidad. Entonces, dependiendo de la definición de estado moderno de la que se arranque se obtienen las demás. En la teoría sobre el surgimiento y desarrollo del estado en occidente pueden identificarse, al menos, tres corrientes: la de Max Weber, las de tipo contractualista y las de derecho internacional.53

Para Weber ‘el estado es una entidad soberana que reclama para sí el monopolio del uso

legítimo de la fuerza sobre el territorio, la población y las actividades dentro de una jurisdicción definida.’54 Einsiedel y Mason coinciden en que esta definición tiende a enfatizar los medios o las capacidades coercitivas fundamentales del estado para “establecer un poder centralizado, un control y un esquema de tributación.”55 Bajo esta perspectiva, el estado fallido es aquél que no está en condiciones de mantener y hacer valer a lo largo de su territorio el monopolio legítimo de la fuerza, un sistema de tributación y el poder de crear el derecho y hacerlo cumplir.56 En esta medida, puede identificarse que varias de las definiciones disponibles están afincadas en la de Weber.57

Sin embargo, incluso en este intento de explicar la disparidad de conceptos de estado fallido pueden presentarse desacuerdos. Mientras que Mason ubica la definición de Zartman “[c]olapso significa que el estado ya no desempeña las funciones básicas, tal como éstas han sido en varias teorías del estado”58 como un reflejo de la de Weber -porque estima que 52 Mason, [2002: 59-62]; Einsiedel, [2005: 15-16]. 53 En la segunda parte de este trabajo señalo cómo es que Rotberg parte de una definición de estado moderno que combina la de Max Weber y las de tradición contractualista. 54 Ibid., id., p. 59 e Ibid., id., p. 15. 55 Mason, id., id. 56 Estas condiciones corresponden a lo que tradicionalmente se ha denominado funciones o poderes de imperium: administrar justicia, imponer tributos, defender el territorio y garantizar la paz y el orden internos. Maurizio Fioravanti [2004: p. 16] 57 Michael Ignatieff, [2002: 17], “Intervention and State Failure”: Los estados fallidos se caracterizan por la “inhabilidad para mantener el monopolio de los medios internos de coerción”, citado por Einsiedel, ob. cit., p. 13. Mohammed Ayoob, [1995], The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict and the International System: “…las capacidades coercitivas fundamentales del gobierno central son tan cruciales para la construcción y consolidación del estado en el Tercer Mundo contemporáneo como lo fueron en la temprana Europa”, citado por Ann Mason, [2002: 61]. Igualmente puede entenderse la de Koonings y Kruijt a la que me referí hace un momento y la de Francis Fukuyama que cataloga a Estados Unidos como un estado fuerte partiendo de la definición de Weber: “La esencia de la estatalidad es, en otras palabras, la aplicación de las leyes: la capacidad última de enviar a alguien con uniforme y pistola para que imponga el cumplimiento de las leyes del Estado. A este respecto, el Estado estadounidense es extraordinariamente fuerte.” [2004: 22] 58 Zartman, ob. cit., p. 5. En 1995, William Zartman -Director de Estudios Africanos de la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins- editó el libro Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, en el que participaron profesores e investigadores de distintos lugares. Zartman hace dos consideraciones: en primer lugar, el sistema internacional está -y debe seguir- organizado bajo la forma de estados soberanos encargados de configurar, en sus territorios, el orden, la autoridad y la identidad; en segundo lugar, el colapso estatal es una anomalía presente en el sistema internacional, específica e identificable;




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está centrada en el poder de coerción-,59 Einsiedel la identifica dentro de las teorías contractualistas sobre el surgimiento del estado moderno occidental.60 Veamos entonces lo que plantean estas otras teorías.

Para Einsiedel la tradición contractualista -Hobbes, Locke y Rousseau, y Rawls (en esta

época)- caracteriza el estado moderno occidental a partir de la concurrencia de dos elementos. De una parte, el acuerdo entre los miembros de una sociedad es el origen del estado y su autoridad política; de la otra, que éste ha sido creado para que cumpla unos fines: garantizar seguridad, en primer lugar, y justicia social.61 Esta aproximación se diferencia de la de Weber -que pone el énfasis en los medios o que equipara la condición de estado “a poder y control”-62 porque realza la relación entre estado y sociedad e incorpora, con ello, la legitimidad y el desempeño como elementos claves para juzgar o caracterizar la situación de fortaleza o debilidad de cada estado en particular. En el mismo sentido Mason sostiene que “la autoridad política fundamentada en el consentimiento es una característica central de la modernidad” y el desempeño, en cuanto a los fines del estado, es el “elemento clave...para determinar el consentimiento.”63 Las definiciones de estado en vías de fracaso y estado fallido de Baker y Chomsky apuntan a estos elementos. Sin embargo, también es claro que incluyen una dimensión internacional que las corrientes Weberianas y

esto es, no equivale al desmoronamiento de una civilización y tiene efectos más profundos que los de “una rebelión, un golpe de estado o un disturbio”. A partir de estas consideraciones, el objetivo de su trabajo consiste en indagar sobre la naturaleza del colapso estatal en Africa con base en el estudio de casos concretos. El libro trabaja tres tipos de estudios de caso: 1.- Estados Colapsados y Reconstruidos -Chad, Uganda y Ghana-; 2.- Estados Colapsados y Futura Reconstrucción -Somalia, Liberia, Mozambique y Etiopía- y 3.- Estados en Peligro -Angola, Zaire, Argelia y Sudáfrica-. 59 La definición de estado que Mason utiliza para sacar esta conclusión con respecto a Zartman es la de Barry Buzan, [1991], People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Colorado, Lynne Rienner. 60 Cuando Zartman alude a funciones estatales básicas, en mi opinión, no se limita al poder de coerción. ¿Por qué colapsan los estados? -se pregunta-: “Porque ya no pueden desempeñar las funciones que se requieren de ellos para que puedan considerarse estados. Un estado es una institución política de autoridad que es soberana dentro de un territorio reconocido. (Dawisha and Zartman 1988: 7). Esta definición se centra en tres funciones: el estado como autoridad soberana -fuente de autoridad reconocida y escenario de lo político-; el estado como institución -y por lo tanto organización tangible de los procesos de toma de decisiones e intangible de símbolo de identidad; y el estado como garante de la seguridad de su población.” A partir de esta definición de estado moderno, Zartman caracteriza la naturaleza del estado colapsado de la siguiente forma. En primer lugar, “no legisla, no preserva el orden y no fortalece la cohesión social”, y esta situación lo impacta en cuanto “centro de toma de decisiones del gobierno”. En segundo lugar, sus pobladores no ven en él “un símbolo de identidad que dé sentido a su acción social”, y esta característica incide en su condición de institución. En tercer lugar, no provee seguridad ni bienestar, con lo que el territorio carece de sentido. En cuarto lugar, ya no es legítimo y esto trae aparejado la pérdida del derecho a “conducir los asuntos públicos” y el surgimiento de actores no estatales que copen esos espacios; esta situación lo impacta en cuanto institución política de autoridad. Por último, “[c]omo sistema de organización socioeconómica, está destruido el balance funcional de entradas y salidas (…) [el estado colapsado que no tiene poder] para seguir funcionando; y sin fuentes de autoridad, ya sean tradicionales, carismáticas o institucionales, ha perdido su derecho a gobernar.” Ob. cit., p. 5. En 2005 Zartman participó en el libro Making states work: State failure and the crisis of governance. En este trabajo reitera tanto la definición de estado moderno de la que partió en 1995 como la naturaleza del colapso que planteó en ese momento: “Los estados son la institución soberana y política de autoridad respecto de un territorio reconocido y desempeñan cuatro funciones: gobierno, aplicación de la ley, seguridad y representación. Pueden fracasar en el desempeño de una o varias de estas funciones sin que colapsen por completo. No obstante, en la medida en que esos fracasos se acumulan, la habilidad del estado para desempeñarse en otras áreas se debilita, hasta el momento en que, finalmente, la estructura, la autoridad (poder legítimo), el sistema jurídico y el orden político se derrumban, y es necesario reconstruirlos.” [2005: 274] 61 Para Einsiedel, ob. cit., p. 15, esta referencia a la justicia social forma parte de las teorías contractualistas del estado moderno a partir de la Teoría de la Justicia John Rawls. 62 Mason, [2002], p. 59. 63 Ibíd., íd., p.60.




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contractualistas no recogen. Esta circunstancia me sirve para abordar la última de las perspectivas señalada por Einsiedel.

En el derecho internacional -Convención de Montevideo de 1933- el estado moderno es

un conjunto de atributos jurídicos: territorio definido, población permanente, gobierno efectivo y capacidad para relacionarse con otros estados en la esfera internacional.64 La bibliografía anglosajona recoge esta definición bajo el término statehood -que algunos traducen como estadidad-, para señalar que el énfasis reside en la condición “jurídica y estática” del estado, más que en sus atributos de facto o stateness -estatalidad- que, tal como sucede en las dos corrientes anteriores, se entienden como variables y dinámicos.65 Mason y Clapham coinciden, por ejemplo, en que Robert Jackson66 encara el fenómeno del fracaso estatal en Africa desde esta perspectiva.67 Rotberg clasifica como tal la definición de Helman y Ratner.68

Sin embargo, las explicaciones sobre la pluralidad de conceptos de estado fallido no

terminan con la identificación de la definición de estado moderno de la que se parta. Hay autores que consideran que las diferencias en cuanto a los países que los actores de este debate incorporan en esta categoría, tiene que ver con la disciplina desde la que se haga el análisis. Einsiedel afirma que así como hay estudios que provienen de la Ciencia Política -centrados en los elementos monopolio de la fuerza, seguridad, control del territorio y violencia-, otros se han desarrollado desde la economía69 y enfatizan aspectos diferentes -pobreza, crecimiento económico, gobernanza y desarrollo- para describir la precariedad del estado en el Tercer Mundo. Esto es lo que reflejan, por ejemplo, la clasificación del Banco Mundial y la OECD/DAC que equipara estados frágiles con países más pobres -para efectos de la ayuda que pueden recibir de la Asociación Internacional para el Desarrollo-70 o el

64 Einsiedel, ob.cit., p. 15 65 Ibid., id.; Mason [2002: 56, 58] 66 Jackson, [1990] 67 Mason, [2000: 86] 68 Gerald B. Helman y Steven R. Ratner, [1993: p. 1], definieron el estado fracasado así: “Desde Haití en el hemisferio occidental hasta los vestigios de Yugoslavia en Europa; desde Somalia, Sudan y Liberia en Africa hasta Camboya en el sudeste asiático, un fenómeno perturbador está emergiendo: el estado-nación fracasado, absolutamente incapaz de sostenerse como miembro de la comunidad internacional.” La única razón que da Rotberg para ubicar esta definición en esta corriente es porque “pone el énfasis en la reputación [del estado en la esfera internacional] y no en el desempeño” del mismo en el nivel interno. Rotberg, [2004: 43] 69 Mushtaq Kahn, 2002, “State Failure in Developing Countries and Strategies of Institutional Reform”, borrador presentado para la Conferencia Bancaria Anual de Desarrollo Económico, Oslo, 14-16 de junio; Ronald E. Berenbeim, “The Role of Business in Zones of Crisis”, en Executive Action, No. 16, febrero de 2002. Citados por Einsiedel, ob. cit., p. 16. 70 Stewart Patrick, [2006: 31-32]. La denominación estados frágiles, acá, no se refiere a un tipo específico de estado sino a la condición de debilidad estatal entendida de manera amplia y que, por eso, puede ser más o menos grave. En relación con la disparidad de criterios respecto de lo que hace que un estado sea fallido, Patrick anota lo siguiente: (i) hay desacuerdo sobre el número exacto de países débiles y en vías de fracaso, como lo reflejan las listas de la Comisión sobre Estados Débiles y Seguridad Nacional Estadounidense (2004), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (2005) y el Banco Mundial -LICUS- (2002); (ii) “este desacuerdo revela la disparidad de criterios que se usan para definir la debilidad estatal, los indicadores para medirla y el peso relativo que se le confiere a los aspectos de gobernanza que entran en juego”; (iii) “la fortaleza del estado es relativa y se mide en términos de capacidad y voluntad para proveer los bienes políticos fundamentales: seguridad física, instituciones políticas legítimas, gestión económica y bienestar social”; (iv) la debilidad estatal, por consiguiente, es cuestión de capacidades y de voluntad, conceptos que, si separan, arrojan cuatro categorías analíticamente diferenciables: “estados relativamente buenos en su desempeño [alta capacidad/fuerte voluntad: ej. Senegal y Honduras]; estado débiles pero con voluntad [baja capacidad/fuerte voluntad: Mozambique y Timor del Este], estados débiles y sin voluntad [baja capacidad/baja voluntad: Haití y Sudán] y estados corruptos/represivos/indiferentes [buena capacidad/baja voluntad: Burma y Zimbabwe].” Stewart Patrick, Ibíd., p. 30.




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hecho de que Argentina haya sido considera un estado fallido a raíz de los problemas económicos que llevaron a la crisis de 2001 y 2002.71 Si esta disparidad de enfoques desemboca en listas de países fracasados que no coinciden, es deseable entablar un diálogo entre estas dos disciplinas, concluye Einsiedel.

Nelson Kasfir y Nicolas van de Walle también se refieren a esta diversidad de enfoques. El

primero advierte que la disparidad de conceptos de estado fallido no debe ser motivo de sorpresa pues cuando se analizan las crisis actuales que aquejan a los estados, partiendo del hecho de que éstos no son homogéneos, los problemas que hay que considerar son distintos: no son lo mismo Haití, Bosnia, Sierra Leona o Somalia.72 Esto significa, en otras palabras, que no todos los estados fallidos son fallidos de la misma manera ni por las mismas razones. Por su parte, Nicolas van de Walle precisa que el término estado fracasado sirve para describir diferentes formas de descomposición política dentro de las que “[e]s posible distinguir dos tipos de dinámicas político-económicas que conducen a dos formas de fracaso diferente”; y estos dos tipos de dinámicas, a su vez, “tienen explicaciones económicas distintas.”73

Estas dos formas de enfrentar el problema de la diversidad de definiciones ofrecen un

principio de explicación. Sin embargo, me parece que no contestan de forma clara cuál es -o cuál debe ser- el peso relativo que tienen los distintos elementos considerados cuando las definiciones van más allá de la pérdida del monopolio de la fuerza y del control territorial, que fue una de las preguntas en torno a la que abrí este apartado. Esta falta de claridad incide, inevitablemente, en el lugar en que los actores de este debate ubican los mismos países en el continuo fortaleza/colapso, pues cuando alguno de éstos no amerita la denominación de estado fallido deberá ubicarse en otro puesto.

b.- El continuo fortaleza/colapso y sus dificultades

¿Qué separa un tipo de estado de otro a lo largo del continuo fortaleza/colapso? Esta

pregunta es relevante porque como los países acusan distintos niveles de debilidad estatal, el acto mismo de ubicar a cada uno en particular a lo largo de ese continuo también es objeto de discusión. Veamos el problema con los ejemplos de Colombia y Argentina.

Con relación a Colombia se ha dicho, en un periodo de seis años, que es un estado en

vías de fracaso [Mason: 2000; Rotberg: 2004], que es un estado con áreas sin ley o zonas sin gobierno [2002: Hill], que no es un estado fracasado sino un país en lucha por su democracia [2004: Grossman], que es un caso de colapso parcial del estado [Bejarano y Pizarro: 2003-2005] y que es un estado crítico [Indice de Estados Fallidos del Fondo para la Paz: 2005-2006].

La publicación en Internet del Indice de Estados Fallidos ha generado intervenciones en la

red de todo tipo, y es interesante porque ciudadanos de distintos países -expertos o no en el tema- le hacen peguntas al portal o reviran por la categoría y el puesto en donde quedaron ubicados, en comparación con otros que salieron mejor librados. Andrés Oppenheimer,74 por ejemplo, considera que el índice de 2005 “es bastante arbitrario” porque no es posible que Colombia (puesto 14), República Dominicana (19) y Venezuela (21) estén en la misma categoría -estados críticos- que Costa de Marfil (1), República Democrática del Congo (2) y 71 Einsiedel, ob.cit., p. 16. 72 Nelson Kasfir, [2004: 57] 73 Nicolas van de Walle, [2004: 94]. 74 Andrés Oppenheimer, [2005].




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Sudán (3);75 o que Bolivia ni siquiera figure en este paquete. Colombia, República Dominicana y Venezuela -para Oppenheimer- no son estados fracasados porque la clasificación define los estados fallidos como “aquellos (sic) en que el Gobierno no tiene control físico de su territorio, carece del monopolio de la fuerza o no puede hacer cosas básicas como cobrar impuestos.” Pues bien, la clasificación le parece arbitraria porque desconoce que Colombia, en los últimos cinco años, ha mejorado en sus indicadores de violencia -secuestros, homicidios, actos terroristas-, económicos -crecimiento de la economía y operaciones bursátiles-, de legitimidad del gobierno y de democracia: “[e]stos difícilmente son rasgos de un estado fracasado” concluye Oppenheimer.

No obstante, Pedro Medellín escribió dos artículos76 en los que analiza por qué Colombia sí

puede compartir la categoría con Costa de Marfil, Congo y Sudán. Colombia, al igual que estos países, no sólo ha perdido el monopolio legítimo de la fuerza y el control sobre el territorio sino que, tal como aparece en el Indice de Estados Fallidos, reporta niveles muy graves de desarrollo desigual y los índices más altos en “inestabilidad, desplazamiento y deslegitimación del Estado”. Para Medellín, estos otros indicadores, y no sólo los de violencia, también son manifestaciones del estado fallido según el Indice del Fondo para la Paz.

Argentina es otro caso interesante para demostrar las dificultades que existen a la hora

de ubicar un determinado país en el continuo fortaleza/colapso. El Fondo para la Paz actualizó en 2006 el Indice de Estados Fallidos. El de 2005 había catalogado 72 países en tres categorías -críticos, en riesgo y dudosos-, y en esta oportunidad Argentina no clasificó en ninguna de ellas. Sin embargo, desde 2002 el director del Centro de América Latina de la Universidad Internacional de la Florida77 señaló que ese país estaba en riesgo de convertirse en un estado fracasado debido a la pérdida de capacidad para mantener el orden y ejercer legítimamente el uso de la fuerza. En 2004, Argentina quedó incluida en una serie de estudios de caso latinoamericanos catalogados como estados fracasados (parcialmente),78 junto con Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Perú y Venezuela. Sin embargo, el Indice de Estados Fallidos de 2006 lo clasificó en el puesto 122 ligeramente en mejores condiciones que Grecia (121), y apenas por debajo de Corea del Sur (123), Alemania (124) y España (125). Estos países, por supuesto, no son fracasados ni en vías de fracaso.

En este punto no hay que perder de vista que una cosa es el problema del lugar de

ubicación en el continuo -que se relaciona con la pregunta qué es lo que separa un tipo de estado de otro- y otra el hecho reconocido de que un estado puede o no variar su ubicación con el tiempo -pues las distintas posiciones a lo largo aquél no constituyen situaciones estáticas e inmodificables-. No obstante, entre 2000 y 2006 Argentina y Colombia han sido objeto de clasificaciones dramáticamente distintas.

Para cerrar la discusión sobre la definición de estado fallido, quiero recordar que al

comienzo de este apartado me referí a la sospecha o cautela con la que hay que tomar los 75 El Indice de Estados Fallidos clasifica los estados del número 1 al 76 -en 2005- y del número 1 al 146 -en 2006-. El número 1 corresponde al país que está en las condiciones más graves. A medida que el número aumenta eso significa que las condiciones van mejorando, así sea de forma mínima. La diferencia entre el número de países incluidos en los dos años responde al hecho de que para el segundo de ellos pudo ampliarse la base de datos con la que trabajan. 76 Pedro Medellín T., [2005 (a) y (b)]. 77 Pronunciamiento de Eduardo Gamarra en el seno de la conferencia con varios expertos en América Latina, en la que discutieron si Argentina debía considerarse un estado fracasado. Referenciado por Andrés Oppenheimer, [2002]. 78 Marcelo Sain, [2004].




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trabajos que no reconocen que la definición de estado fallido aunque muy de moda es imprecisa y confusa, que no hay una definición universalmente aceptada y que aunque es un término que ha hecho carrera a punta de usarlo de manera indiscriminada, vale la pena preguntarse “si en definitiva la deficiencia del Estado existe realmente y qué objetivo político quiere alcanzar.” Pues bien, incluso con las explicaciones de Einsiedel y Mason, ni los reclamos ni las sospechas planteadas pueden, por ahora, mandarse al cementerio. El punto no es marginal, baladí o reflejo de un prurito conceptualista. Cada denominación y ubicación en el continuo fortaleza/colapso implica diferentes actitudes de parte de los gobiernos, los centros de investigación y los académicos que han incluido el problema dentro de sus agendas y distintas formas -o propuestas- de intervención unilateral o multilateral. Cada uno de estos planteamientos y acciones -sostiene Woodward- levanta sospechas en sus destinatarios, que obstaculizan el diálogo Norte-Sur: está construyéndose un pretexto adicional para la intervención internacional y/o para condicionar las ayudas internacionales.79

Debate 2: La identificación de las causas ¿porqué fracasan los estados?

Los desacuerdos no se detienen en la definición ni en la ubicación en el continuo

fortaleza/colapso. Los estudios también difieren respecto de las causas del problema. Como señalé al comienzo de este trabajo, con los eventos en Somalia, Liberia, Angola, Mozambique, Ruanda, Burundi y Zaire a comienzos de la década de los 90’s, Africa fue el continente preferido sobre el que se volcaron los analistas. Las explicaciones sobre el colapso total o parcial de varios estados le han apuntado a diversos aspectos. Así como hay quienes las vinculan de manera directa al impacto del colonialismo, también están aquéllos que las desvinculan de ese proceso para situarlas en los efectos de la guerra fría y su finalización, en el carácter multiétnico de muchos países, en el pésimo desempeño de los gobernantes, en la falta de cultura política de ciertas poblaciones para asumir las cargas que el estado moderno occidental exige, en los efectos de las exigencias del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en desarrollo del Consenso de Washington, en los efectos de la globalización sobre la soberanía y la autoridad del estado y/o en las condiciones geográficas y demográficas. Voy a desarrollar este apartado reseñando las discusiones en torno a las siguientes causas: el colonialismo y su legado, la guerra fría y el consenso de Washington, la agencia humana o mano del hombre y el carácter multiétnico de ciertos estados.80 79 Susan Woodward, [2005: 2]. Estas afirmaciones las plantea en la “Introduction” al Workshop on State Failure: Reframing the International Economic and Political Agenda on States and Security. Este taller se llevó a cabo dentro del Proyecto sobre Fracaso Estatal -dirigido por ella- que forma parte del Programa sobre Estados y Seguridad del Instituto Ralph Bunche. Los lineamientos generales y los objetivos de ese proyecto son: “Actualmente, la agenda internacional de seguridad está centrada en el fracaso estatal -su prevención, las causas de la fragilidad y las intervenciones internacionales para restablecer los estados colapsados después de la guerra. Sin embargo, el problema es que el concepto de fracaso estatal es vago e, incluso, tautológico; los objetivos de la nueva agenda no son claros y el concepto está basado en modelos particulares de estado y en recetas políticas que bien pueden ser la causas de la fragilidad estatal y de las amenazas a la seguridad internacional que se le endilgan al fracaso estatal. Este proyecto encara críticamente el concepto de fracaso estatal y los modelos de estado en que se fundamenta y busca desarrollar investigaciones empíricas serias sobre el concepto y las respuestas internacionales, con el objeto de proponer políticas alternativas.” En: http://web.gc.cuny.edu/ralphbuncheinstitute/pss/state.html 80 Einsiedel, [2005: 17], organiza este cúmulo de factores dividiéndolos en tres planos distintos pero relacionados de forma estrecha: (i) el sistema internacional: legado colonial, guerra fría, exigencias de las entidades financieras internacionales y globalización; (ii) el estado mismo: carácter multiétnico, cultura política y condiciones geográficas y demográficas y (iii) los gobernantes individualmente considerados. Yo comparto la idea de Einsiedel pero opto por organizarlas de otra manera porque me facilita cumplir el objetivo de mostrar paso a paso las discusiones que hay respecto de ellas. No voy a desarrollar los aspectos ‘falta de cultura política de ciertas poblaciones para asumir las cargas que el estado moderno occidental demanda’ ni ‘efectos de la globalización sobre la soberanía y la autoridad del estado’




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a.- El colonialismo y su legado Bajo las denominaciones legado colonial, legado de los regímenes coloniales o errores del

colonialismo muchos países africanos han fracasado o colapsado, y continúan haciéndolo, como resultado de un proceso incompleto de construcción del estado moderno occidental exportado a través del proyecto colonial:81 los gobiernos coloniales lograron imponerse a costa de “destruir las estructuras sociales tradicionales” sobre las que descansaba el ejercicio del poder y la autoridad en esos lugares; con el agravante de que una vez independizados, las potencias coloniales se retiraron sin haber asentado las bases constitucionales del estado moderno occidental, es decir, hubo un proceso prematuro de descolonización.82 En segundo lugar, las fronteras impuestas por el colonialismo crearon “unidades arbitrarias” desde el punto de vista étnico, lingüístico y religioso potenciando la ocurrencia de conflictos armados de esta naturaleza:83 “[l]a fragmentación de Yugoslavia es tal vez el caso más ilustrativo de la debilidad inherente a los estados multinacionales, incapaces de reconciliar o suprimir las demandas políticas, económicas y culturales de sus grupos minoritarios.”84

No obstante, hay controversia frente a esta posición. Con base en los estudios de caso

que adelantó la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS) en 1995, Zartman desarrolló el argumento en contra: quienes atribuyen la debilidad y el fracaso de los estados africanos al legado colonial, parten del supuesto de que antes de este proceso existía, en Africa, alguna forma institucionalizada del ejercicio del poder que pudiera llamarse “estado africano típico” sobre el que se impuso el modelo occidental. Sin embargo, este supuesto es problemático porque los estudios de caso de Somalia, Liberia, Etiopía, Angola, y Mozambique, por ejemplo, no indicaron que el colapso hubiera sido el resultado de una “adaptación inadecuada del estilo occidental” de organización del poder -el estado moderno- porque el primero de ellos lo trabaja Christopher Clapham en el ensayo que está traducido en este libro; el segundo, para el caso colombiano, lo trata con detenimiento Ann Mason [2002]. 81 Para el significado y alcance de este término ver infra la exposición de Ruth Gordon. Margarita Serge [2005: 11-12] aclara que “la noción de lo colonial” es polisémica. En la acepción usual, colonial significa “«régimen de ocupación y explotación establecido por parte de una nación que pertenece al grupo dominante, sobre un país extranjero y menos desarrollado el que, en aras del interés del grupo dominante, se ve subordinado a la dependencia y soberanía del país ocupante.»” Aproximarse de modo crítico a esta acepción implica -para Serge- centrarse “en las configuraciones del conocimiento y las formaciones discursivas mediante las cuales [tal régimen] fue puesto en marcha como sistema de sujeción y control. Ello transforma radicalmente el ámbito de lo que se puede considerar como colonial [en su acepción usual] y lo que pasa a primer plano es la comprensión del colonialismo como un conjunto de dispositivos sociales y culturales que legitima, da sentido y hace posible la subordinación y la explotación de las personas y los grupos y de sus formas de vida social, económica y política para poner en marcha los designios de una cultura y de su modo de producción, en este caso de la cultura moderna. El sistema de control que hizo posible el montaje del proceso colonial se ha visto legitimado a través de la imposición de un ‘orden de las cosas’, que se fundamenta en una visión particular de la naturaleza y la sociedad (…) su legitimidad no depende únicamente de representar los intereses de los grupos dominantes, sino y sobretodo, del hecho de configurar la realidad normal, lo natural y el sentido común. El colonialismo se entiende desde esta perspectiva, como el conjunto de las condiciones en las que se reiteran tanto las categorías básicas de pensamiento, como la racionalidad interna de la lógica colonial. Es decir, de la lógica que subyace al proceso de «expansión universal de un modelo de vida (...) poderoso por su fuerza expansiva y por su designio universalista [que se funda], primero, en la constitución de una identidad absoluta y vacía (...) segundo, [en] la colonización de las formas de vida a partir de las normas de racionalización económica e institucional.»” 82 Daniel Thürer [1999: 3]; Jackson, [1987, 1990], citado por ; 83 René Dumont, [1962], citado por Pizarro, [2004: 212]. 84 Mason [2000: 91, 92; 2002: 59]. En este punto, Mason referencia los siguientes trabajos: Ted Robert Gurr, 1996, “Minorities, Nationalists, and Ethnopolitical Conflict”, en Crocker, Chester y Osler Hampson, Fen, (Eds.), Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conflict, U.S. Institute of Peace Press, Washington DC; Michael Brown, “Introduction”, en ídem., (Ed.), The International Dimensions of Internal Conflict, Cambridge University Press, Cambridge.




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exportado e impuesto por el colonialismo; sí indicaron, más bien, “que los parlamentos, los partidos y la burocracia administrativa, tanto en los países que colapsaron como en los que no lo hicieron, tenían dificultades para operar bajo los principios que Weber, Madison y Montesquieu” atribuyeron al estado moderno occidental. Estas dos circunstancias, concluye Zartman, permiten pensar que las causas del colapso tienen que ver con un desempeño pobre de las funciones estatales que se requieren para que la comunidad política, cualquiera que sea el lugar de que se trate, se desarrolle y fortalezca.85 Liberia es un ejemplo a favor de este argumento, pues a pesar de su larga tradición de independencia “fue uno de los casos extremos de colapso en la década de los 90’s.”86

Clapham y Herbst controvierten la arremetida de Zartman87 con esta otra: “el estado-

nación europeo, sencillamente, es una institución equivocada para ese continente”,88 por lo tanto, no se trata siquiera de un asunto de adaptación más o menos inadecuada del estilo occidental, se trata de abandonar la “quimera” universalista de pretender que el modelo occidental es el que debe imponerse a toda costa y en todas partes. El argumento general de Clapham señala que aunque no hay duda de que en muchos lugares esta imposición ha tenido éxito, de esta situación no se desprende, desde el punto de vista teórico y empírico, que sea y deba ser así en otros lugares, al menos en ciertos lugares del continente africano. En términos más específicos aduce lo siguiente: el estado moderno occidental es una institución reciente, desarrollada bajo condiciones históricas específicas y que demanda una cierta cultura política capaz de absorber los costos sociales, económicos y políticos que apareja su proceso de construcción.89

Los argumentos de Herbst, pensados para Africa, apuntan en tres sentidos.90 En primer

lugar, que los estados fracasen no es un asunto novedoso como lo demostró Charles Tilly pues ésta fue la condición de la mayoría de los que se crearon en Europa después de 1500; de modo que no es exótico pensar “que el fracaso estatal sea nuevamente un aspecto ‘normal’ en la sociedad global.”91 En segundo término, el “atolladero analítico” en el que está metida la comunidad internacional con los estados fallidos tiene que ver con la dificultad para pensar y admitir un orden internacional cuyo fundamento exclusivo no sean unidades políticas al estilo estado moderno. Esta dificultad se refleja en la práctica jurídica internacional que equipara control del estado con control de la capital, como sucedió en Zaire.92 En tercer lugar, esta equiparación esconde el hecho de que el territorio es un elemento que a lo largo del siglo XX ha perdido -y sigue perdiendo- valor económico y estratégico. Desde el punto de vista económico, hoy por hoy, el crecimiento y la riqueza de

85 Zartman, ob. cit., pp. 6-7 86 El ejemplo lo pone Einsiedel, ob. cit., p. 18. 87 Adicionalmente, Zartman también había dicho que “[e]l colapso estatal en el Africa independiente no [fue] un fenómeno poscolonial, sino una condición de la segunda -o anterior- generación de los regímenes que gobernaron estados ya establecidos y que estaban funcionando.” Zartman, ob. cit., pp. 2-4. Del estudio de Zartman se desprende -señala Einsiedel- que el colapso de los estados africanos ocurrió en dos momentos distintos, uno de los cuales fue anterior al fin de la guerra fría. El primero sucedió a finales de los 70’s y comienzos de los 80’s -Uganda y Chad- y el segundo a finales de la década de los 80’s y comienzos de la década de los 90’s -Somalia, Liberia, Etiopía y Mozambique-. Einsiedel, ob. cit., p. 19. 88 Con esta frase, Einsiedel quiere sintetizar los argumentos de Clapham [2000] y Herbst [1997] en contra de los de Zartman. Clapham y Herbst tienen dos trabajos más recientes, ambos de 2004, que van en el mismo sentido. Estos son los artículos que están traducidos en este libro. 89 Christopher Clapham, [2000; 2004] 90 Jeffrey Herbst, [1997; 2004]. 91 Herbst, [2004: 302, 311]. 92 Jeffrey Herbst, [2004: 302]. Mucho antes de que Laurent Kabila ocupara Kinshasa -cuenta Herbst-, el Presidente Mobutu Sese Seko había perdido el control territorial del país; no obstante, la comunidad internacional sólo reconoció el gobierno de aquél cuando se tomó la capital.




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los países están atados a la existencia de sectores de fabricación avanzados y al nivel de las exportaciones, y no a “extraer minerales de un enorme territorio o explotando grandes fuerzas laborales.”93 Desde una perspectiva estratégica,94 los gobiernos corruptos y los señores de la guerra tienen en la liberalización de los mercados financieros el nicho propicio para derivar recursos internacionales, de las empresas extranjeras con las que pueden asociarse, sin los mismos condicionamientos a los que estarían sujetos si los recibieran de otros estados, de entidades financieras internacionales o de sus clientes internos.95 b. La guerra fría y el consenso de Washington

Otro de los enfoques atribuye las causas del fenómeno a la guerra fría. Bajo el modelo de

organización bipolar, la debilidad de ciertos estados no alcanzó las proporciones actuales pues las dos superpotencias convirtieron esos lugares en puntos estratégicos de su proyecto ideológico a cambio de asistencia técnica y militar y de recursos financieros; estos últimos sirvieron para amortiguar la debilidad fiscal de muchos países africanos.96 Pero una vez terminada la guerra fría las potencias se retiraron y redujeron o cortaron el apoyo; y esos países, ahora a la deriva y por su propia cuenta, revelaron un viejo problema de debilidad que en muchos casos terminó en fracasos o colapsos.97 Sin embargo, en este punto también hay controversia. El estudio de Nicolas van de Walle,98 por ejemplo, está destinado a desvirtuar los dos cargos que han hecho mayor carrera desde mediados de la década de los 90’s y que afirman que el surgimiento de los conflictos internos en Somalia, Sierra Leona, Liberia y Ruanda, terminada la guerra fría, se explica, en gran medida, por la incidencia de dos factores externos: la disminución brusca y repentina de la ayuda internacional a los mismos y el triunfo de las ideas económicas neoliberales y las políticas de ajuste estructural del estado que trajo aparejadas, como sería para el caso de Yugoslavia.99

En contra de quienes afirman que el surgimiento de los conflictos internos en Somalia,

Sierra Leona, Liberia y Ruanda, terminada la guerra fría, se debió, en gran medida a la 93 Ibíd., íd., p. 304. 94 Ibíd., íd., pp.305-6. 95 Respecto de las discusiones en torno al colonialismo y las causas del fracaso de los estados, Rotberg comparte los argumentos de Zartman. En primer lugar, el estado moderno occidental es el modelo que debe funcionar en cualquier lugar porque el orden y la seguridad internacionales dependen de la existencia de estados bien asentados, capaces de controlar el caos dentro de sus fronteras -que para Zartman equivale a “garantizar la coherencia y efectividad de la comunidad política” [1995: 7]- y de poner límite a “la expansión del cáncer de la anarquía” fuera de sus fronteras. [2002 (b): 2] En segundo lugar, si varios estados africanos colapsaron fue por el mal desempeño de sus gobiernos respecto de las funciones estatales. Rotberg apenas matiza este argumento de Zartman pues admite que el régimen colonial incurrió en errores y desmanes. Sin embargo, sostiene que no tiene sentido considerarlos causas de esos fracasos porque bajo las condiciones de globalización e interdependencia que caracterizan el sistema internacional en la actualidad, no hay forma de construir indicadores de fracaso a partir de ellos. Es decir, no sirven para predecir y prevenir el fenómeno. [2004: 21] En relación con los argumentos de Clapham y Herbst sobre las dificultades de plantear que el estado moderno debe ser el modelo universal -planteado por Zartman-, Rotberg -y los demás colaboradores del texto que editó en 2004- los despachan muy rápidamente aduciendo que el estado moderno hay tomarlo como dado: cualquiera que sea su origen -ya sea porque en Europa se consolidó bajo ciertas características históricas o porque se exportó a otros lugares del mundo bajo el proyecto colonial-, el hecho contemporáneo es que el estado moderno encarna dos aspectos fundamentales en el sistema internacional: es el depositario principal del poder político interno y el proveedor central de bienes para la ciudadanía. Por estas razones Rotberg desestima las preguntas de investigación que persistan en atribuirle al colonialismo las causas directas del fracaso y propone cambiarlas por estas otras: “¿[q]ué separa a los [estados] fuertes de los débiles y a los débiles de los fracasados y por qué? Estas son las preguntas que motivaron el análisis de los capítulos de este libro.” [2004: 28] 96 Nicolas van de Walle, [2004: 107]. 97 Jackson, [1987 y 1990], citado por Mason, [2000: 49-50; 2002: 59]. En el mismo sentido, Daniel Thürer, ob. cit., p. 3. 98 Walle, [2004: 94-115]. 99 Walle está controvirtiendo las conclusiones de: Woodward, [1995]; Stephen John Stedman, [1996]; David Laitin, [1999].




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disminución brusca y repentina de la ayuda internacional a estos países, van de Walle señala lo siguiente:100 a pesar de que el fin de la guerra fría efectivamente significó una disminución acelerada de la ayuda de parte la Unión Soviética y Estados Unidos, esta circunstancia no se tradujo en un declive de los recursos internacionales disponibles en apoyo de los gobiernos africanos porque desde 1975 y hasta 1996, prácticamente la totalidad de los países ricos destinaron recursos para sostener programas de ayuda en Africa en cantidades incluso superiores a las que destinaron las superpotencias durante la guerra fría. De manera que la mayoría de los países con conflicto interno armado siguieron recibiendo donaciones durante los primeros años siguientes al comienzo del mismo; y sólo cuando los donantes se dieron cuenta que éste no cesaba decidieron retirarlas. Con base en estos datos van de Walle concluye que el cargo carece de fundamento empírico. Lo que ha sucedido en relación con este punto, afirma, es que ha ganado terreno la “manía” de endilgarle a la guerra fría un impacto exagerado sobre algunos países del continente africano.101

La segunda explicación que ha hecho carrera sostiene que el fracaso de varios países

africanos y de Yugoslavia en la posguerra fría fue fruto de las políticas de ajuste estructural del estado exigidas por entidades financieras internacionales, en desarrollo del Consenso de Washington, a cambio de disponibilidad de recursos de deuda para superar crisis macroeconómicas y restablecer el crecimiento. Antes de la implantación de tales reformas los gobiernos disponían de recursos públicos considerables y de los que podían disponer de forma discrecional, con lo que lograban mantener la estabilidad política, de por sí débil. Con la imposición de esos ajustes -privatización de empresas públicas, austeridad en el gasto y liberalización del mercado- desaparecieron las fuentes de uso discrecional y las posibilidades de mantener la estabilidad política.

Esta explicación no es convincente, afirma van de Walle,102 para los países africanos -

aunque puede valer para el caso de Yugoslavia-, por tres razones. En primer lugar, el estado en la mayoría de los países africanos subsaharianos de bajos ingresos, antes del fin de la guerra fría y antes de que fracasaran por completo, no tenía el tamaño ni la importancia necesarios para afirmar que la medida en que hubo de encogerse -cuando lo hizo- en razón del ajuste estructural impuesto, haya tenido las consecuencias que esta explicación pretende atribuirle. En segundo término, los cálculos del Fondo Monetario Internacional para el periodo 1986-1996 señalan, por un lado, que Ghana, Uganda, Gambia y Malí, donde el estado efectivamente se contrajo, no mostraron un aumento subsiguiente de la inestabilidad política; por el otro, que hubo once países en donde el estado sí aumentó su tamaño. En tercer lugar, entre 1985 y 1995 los gobiernos estuvieron recibiendo recursos considerables independientemente de que aplicaran o no las políticas de ajuste, de manera que esto sugiere que el tamaño de las fuentes de uso discrecional no se redujo durante la época del ‘famoso ajuste’ y, por tanto, la inestabilidad política y el fracaso no están directamente relacionados con este programa. De modo que, concluye van de Walle, “[n]o ha habido un asalto neoliberal sobre los estados africanos de bajos ingresos.”103

Lo que sí sucedió, en la mayoría de los casos, fue que gracias a la debilidad de las

condiciones bajo las que se entregaron los recursos, un conjunto de gobiernos débiles, corruptos e incompetentes los utilizaron para mantenerse en el poder sin necesidad de tener que cumplir los objetivos del programa de ajuste, es decir, disminuir la deuda, superar la 100 Ibíd., íd., pp. 107-109. 101 Ibíd., íd., 109. 102 Ibíd., íd., pp. 109-112 103 Ibíd., íd., p. 111.




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crisis económica y fiscal que arrastraban desde hacía dos décadas, generar crecimiento sostenible y posibilitar transiciones políticas pacíficas.104 Estos gobiernos no sólo incumplieron los programas de ajuste sino que persistieron en políticas económicas irracionales que contradicen el círculo virtuoso de la economía y, por lo tanto, profundizan el círculo vicioso. Si los programas de ajuste tuvieron algún efecto negativo, no fue, en todo caso, en términos de desestabilización. Dada la incompetencia de estos gobiernos, el impacto consistió en hacerlos “más vulnerables” a que coyunturas políticas menores -nuevos disturbios, corte de los pocos servicios públicos prestados, crímenes- se sumaran a la dinámica de fracaso ya presente.105

Estas conclusiones de van de Walle hay que tomarlas dentro de la teoría económica que

defiende. En primer lugar, la tesis central de su artículo afirma que, desde el punto de vista económico, hay dos tipos de factores que inciden en el fracaso de un estado: estructurales y contingentes. Los primeros, sólo explican la propensión o predisposición de un estado al fracaso. Los otros, son los que dan cuenta de por qué un estado débil pasa a ser fallido y colapsado.106 En segundo lugar, afirma que el desarrollo económico está atado a un ciclo virtuoso: un estado estructuralmente débil desde el punto de vista fiscal tiene buenas expectativas de fortalecimiento si acomete y mantiene políticas macroeconómicas y fiscales racionales -reducción del gasto público en funcionamiento, control de la inflación y del desempleo, normas laborales flexibles, reglas del juego claras para atraer la inversión extranjera- que son las que redundan en crecimiento del poder adquisitivo y de la inversión pública y privada, al igual que en la capacidad para planear y ejecutar el presupuesto del estado. Por último, sostiene que no hay una razón para afirmar que los efectos de los programas de ajuste estructural del estado, exigidos a cambio de recursos financieros, hayan tenido efectos negativos de modo “automático” porque “[l]a lógica de los programas de ajuste estructural es facilitar adaptaciones inevitables frente a las nuevas realidades económicas.”107 (Negrilla fuera del texto)

Hay condiciones estructurales que debilitan la capacidad del estado para extraer recursos

-capacidad fiscal-, y por esto los hacen propensos al fracaso. Tales factores son: el carácter fundamentalmente agrario de sus economías, los bajos niveles de densidad de población en extensas y difíciles geografías y las bajas tasas de urbanización y de infraestructura de comunicaciones. La presencia de estas características en países de bajos ingresos, sin duda, les dificulta a los gobiernos el ejercicio de la función impositiva, circunstancia que como no está presente en las economías de los países de la OECD no los predispone al fracaso. Sin embargo, esas condiciones no operan en el vacío; dependen de factores contingentes que están atados a la voluntad y habilidad del gobierno para administrar el estado y relacionarse con la sociedad. Las políticas macroeconómicas irracionales -desafectas a los dictados del círculo económico virtuoso- y las relaciones que han entablado con los donantes de recursos financieros son los factores que explican por qué algunos estados pasan de la debilidad al fracaso y al colapso y otros no, a pesar de tener condiciones económicas estructurales más o menos similares.108

104 En el mismo sentido, Fukuyama, ob. cit., pp. 33-36. 105 Walle, ob. cit., p. 112. 106 Rotberg recoge en su escrito esta distinción entre factores estructurales y contingentes del fracaso de un estado que introduce van de Walle y la usa para apuntalar, como lo mostraré en la segunda parte de este trabajo, su tesis de que las causas directas del fracaso son sus propios gobiernos. 107 Ibíd., íd., pp. 110. Ver Fukuyama, ob. cit., 17-21. 108 Ibíd., íd., p. 99.




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Sin embargo, los argumentos y las conclusiones de van de Walle no ponen punto final a la discusión.109 Para Woodward hay dos tendencias globales que inciden en la debilidad y el fracaso de los estados. De una parte, el esfuerzo de los últimos veinticinco años por reducir el estado a su mínima expresión para logar instalar y profundizar la liberalización de los mercados, sí ha derivado en “un ataque a los gastos públicos” de los países que han tenido que sujetarse a las políticas de ajuste impuestas por las entidades financieras internacionales, a cambio de ayuda financiera. Por la otra, la configuración actual del sistema internacional -globalización, multilateralismo e interdependencia- exige que los gobiernos administren las amenazas para la seguridad internacional -terrorismo, tráfico ilegal de personas, armas, drogas y recursos naturales, expansión de enfermedades y pandemias y flujos de refugiados-. Acá, el punto consiste en lo siguiente: para que los gobiernos logren absorber esta presión internacional es necesario que cuenten con unas capacidades estatales mucho mayores de las que requirieron la mayoría de los estados occidentales, antes de la configuración actual del sistema internacional, para que, hoy por hoy, sean estados fuertes. De modo que lo que Woodward plantea es que el fenómeno de los estados fallidos y sus causas no pueden aislarse “del tipo de estado que produjo la agenda liberal” defendida por las agencias de desarrollo y el neoliberalismo.110

Ahora bien, las conclusiones de van de Walle nos ponen frente a otro conjunto de causas:

la agencia humana o mano del hombre; quienes han gobernado los estados fracasados o colapsados son una causa directa del problema.

c. La agencia humana o mano del hombre

En líneas generales, esta otra versión aduce que la debilidad y el fracaso de los estados

son el resultado de gobiernos personalistas y neopatrimonialistas, corruptos, violadores de derechos humanos y desafectos a los principios universales de racionalidad macroeconómica.111 Varios autores112 han caracterizado los gobiernos personalistas y neopatrimonialistas como aquéllos en que el Presidente favorece sus clientelas con los recursos del estado -políticos y económicos- para retener su poder y enriquecer sus bolsillos. La autoridad del gobierno, entonces, no se funda en el desempeño de las funciones que le competen bajo el respeto del estado de derecho y la democracia, sino en la red clientelista que entabla con los sectores de la sociedad que decide favorecer a cambio de apoyo político y económico. Es una nota característica de estos gobiernos que el ejercicio del poder no se funda en la diferenciación entre la esfera privada y la oficial.

En la literatura sobre estados fallidos los gobiernos de Mobutu Sese Seko en Zaire,

Stevens en Sierra Leona113 y Mohamed Siyad Barre en Somalia suelen ser ejemplos típicos 109 En esta discusión, Rotberg acoge, de lleno, los argumentos de van de Walle. 110 Woodward, ob. cit., 2005, p. 7. 111 En relación con los gobiernos desafectos a los principios de racionalidad económica, ver supra los argumentos de Nicolas van de Walle. 112 Richard Joseph, [1987], Democracy and Prebendal Politics in Nigeria: The Rise and Fall of the Second Republic, Cambridge, Cambridge University Press, United Kingdom y Robert Fatton, [1992], Predatory Rule: State and Civil Society in Africa, Lynne Rienner Press, Boulder, Colorado, ambos citados por Fukuyama, ob. cit., 2004, p. 34. Oscar Oszlak, [1980], “Políticas Públicas y Regímenes Políticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas”, en Estudios CEDES, Vol. 3, No. 2, Bs. As. y Guillermo O’Donell, [1997], “¿Democracia delegativa?” y “Otra institucionalización”, ambos en Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Paidos, Buenos Aires, los tres citados por María Gloria Trocello, [2005], “Regímenes neopatrimonialistas: apuntes acerca de los modos de ejercicio de la dominación política en América Latina”, en Revista de Estudios Fronterizos, enero-junio, Universidad de Cádiz, España. 113 El ensayo “Sierra Leone: Warfare in a Post-State Society” de William Reno [2003] muestra en detalle esta situación.




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para ilustrar este enfoque. El presidente Mobutu Sese Seko ejerció el poder durante treinta y dos años -desde 1965 hasta 1997-. Para Mobutu, afirma Rotberg, el estado modernizador fue su enemigo.114

d. El carácter multiétnico de los estados

El carácter multicultural o multiétnico de los paises es una causa del fracaso del estado,

porque las tensiones religiosas, lingüísticas y étnicas alojan un potencial de conflictos violentos como mecanismo para zanjarlas; y este potencial le impone al estado presiones difíciles de manejar.115 Por ejemplo, ¿cómo garantizar los distintos derechos fundamentales de las varias minorías que lo componen? o ¿cómo garantizarlos cuando existen una etnia o una religión mayoritarias y varias minoritarias? Kasfir retoma los relatos de algunos habitantes de Bosnia, Liberia y Somalia –todos casos de estados fallidos-, para resaltar que lo que se repite en los recuentos de estas personas es que no pueden entender ni resignarse a aceptar que la violencia de que fueron objeto, proviniera de quienes, hasta antes de que se desatara la guerra, habían sido sus niños, o sus vecinos o sus amigos cercanos.116 Pues bien, en contra de quienes sostienen que el carácter multiétnico del estado es la causa directa del fracaso, se ha dicho que este elemento opera como un acelerador del mismo y no como causa directa.117 Hemos visto que los autores coinciden, al menos, en que los estados en vías de fracaso y fallidos se caracterizan porque no controlan el territorio y porque han perdido en todo o en parte el monopolio de la fuerza. Por estas razones no están en condiciones de garantizar a los individuos o a los grupos que el estado está ahí para contener a sus rivales potenciales o efectivos; es decir, para garantizarles la seguridad de la vida. Esta forma de ausencia del estado, denominada anarquía interna -no hay una única autoridad central e imparcial a la cual acudir- siempre trae aparejada la amenaza de la violencia.118 Por lo tanto, para esta corriente la explicación -más bienes a la inversa. Cuando el mal desempeño de un gobierno redunda en la incapacidad o en la falta de voluntad para contener conflictos étnicos -potencial o abiertamente violentos-, éstos aceleran la espiral de descenso al fracaso.119

Debate 3: ¿Los estados fallidos son una amenaza para la seguridad internacional o para la humanidad?

114 En el mismo sentido Fukuyama, ob. cit., p. 35: en los países del Africa subsahariana los gobiernos neopatrimonialistas tuvieron que convivir con lo que quedó de la burocracia racional weberiana que heredaron del periodo colonial; y esta institución, típicamente moderna, es una amenaza para ellos. Así mismo, el texto de Rotberg, traducido en este libro, abunda en ejemplos de la mano del hombre como causa directa de los estados débiles y fallidos. Por esta razón no me detengo más en este punto. La agencia humana o mano del hombre como causa directa, y prácticamente exclusiva, del fracaso de los estados es una tesis que Rotberg viene defendiendo desde sus trabajos iniciales -2002- sobre los estados fallidos. Con base en esta postura, Rotberg planteó en uno de sus trabajos de 2003 la necesidad de investigar el comportamiento de los gobernantes para derivar indicadores de fracaso inminente. Pues bien, en la Revista The Washington Quarterly, winter, 2004-2005, publicó el artículo “Strengthening Governance: Ranking Countries Would Help”, dedicado a ese aspecto. Es necesario y urgente -afirma- fortalecer la gobernanza de los países en desarrollo pues está demostrado que hay una relación entre el fracaso estatal y la mala gobernanza. El buen o mal nivel de gobernanza de cada país se mide de acuerdo con el desempeño de los gobiernos en términos de la cantidad y calidad de bienes políticos que proporcionan a sus ciudadanos, comparado con el de los países vecinos y de la región. En la segunda parte de este estudio preliminar desarrollo estas ideas de Rotberg. 115 Laitin, [_____] 116 Kasfir, [2004: 54] 117 Kasfir, [2004]. 118 Kasfir, [2004: 54] 119 En la segunda parte de este trabajo analizo con más detalle el problema de la anarquía interna y por qué para Rotberg esta explicación es más adecuada que la que considera que el carácter multiétnico de un estado es una causa directa de su debilidad o fracaso.




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Los estados débiles y fallidos, como vimos, se convirtieron en una amenaza mundial en

dos frentes: crisis humanitarias y seguridad hemisférica. La discusión en torno a este punto tiene que ver con cuál de estos aspectos es el que merece más preocupación o énfasis por parte de la comunidad internacional, sin que eso implique desconocer la existencia e importancia del otro. A raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre la atención se concentró en razones de seguridad que, para nada menores, “estrechan el foco de las preocupaciones.”120 Einsiedel recoge el punto: la debilidad estatal demanda la atención de la comunidad internacional, en primer lugar, por razones humanitarias; que no quepa duda que “el sufrimiento humano que engendra el fracaso estatal es el que amerita gran preocupación” pues la comunidad internacional no puede taparse los ojos ante esta situación.121 Esta afirmación puede entenderse como el retorno decidido a un conjunto de pronunciamientos, en igual sentido, que arrancó en la década de los 90’s y que hasta hoy reclama vigencia. La Comunidad de Derechos Humanos [1989-1990], el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD [1994], el Grupo de Lysoen [1998], la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía Estatal [2001], el Grupo de Personalidades de Alto Nivel del Secretario General de la ONU [2004] y el proyecto Making States Work: State Failure and the Crisis of Governance coinciden en dos aspectos: que el concepto de seguridad humana, entendida en términos de índices de desarrollo humano, vuelve a situar a las personas -primero que a los estados- en el corazón de las preocupaciones de la comunidad internacional122 y que centrar la atención en este punto es mejor garantía para la seguridad internacional que la carrera armamentista característica de la guerra fría.123

Para Woodward este reenfoque es problemático por dos razones. Por un lado, no es claro

que sirva para atacar la cuestión de si las acciones prácticas que se han derivado del enfoque en la seguridad, como la guerra preventiva, a su vez, profundizan la situación de inseguridad interna de los estados clasificados como fallidos. Por el otro, porque no disuelve su propia ambivalencia respecto del estado.124 Esta ambigüedad se refleja en la batalla que los activistas de derechos humanos han librado desde la década de los 90’s: al mismo tiempo que han denunciado al estado como el mayor violador de derechos humanos han tenido que reconocer que éste es el “único vehículo” para garantizarlos.125

Debate 4: Los estados fallidos y la comunidad internacional

La discusión respecto de las intervenciones por parte de la comunidad internacional toca

dos aspectos. Los fundamentos de ésta y las acciones llevadas a cabo y propuestas. En este trabajo sólo voy a referirme al primero126 y para ello voy a presentar las versiones de Robert Cooper (2002) y Ruth Gordon (1997), en este orden, para mostrar el punto en discusión: ¿la comunidad internacional debe responder o no con acciones imperialistas o neocolonialistas?127 Este aspecto de la discusión tiene que ver con el principio de soberanía y no intervención en los asuntos internos de cada país, sobre el que descansa la organización

120 Einsiedel, ob. cit., p. 13. 121 Ibíd., id., pp. 13-14. 122 Woodward, [2006]. 123 Ibíd. 124 Ibíd., [2005: 2] 125 David M. Malone, [2005: xv] 126 Hasta este momento, el asunto de las acciones adelantadas por la comunidad internacional no lo he desarrollado dentro de mi proyecto de investigación. Sin embargo, los tres artículos traducidos en este libro las refieren de forma amplia. El lector, entonces, podrá sacar sus propias conclusiones porque estos artículos plantean y argumentan los debates. 127 Los términos nuevo imperialismo liberal y neocolonialismo están definidos en los textos que uso.




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del sistema internacional, y con la pretensión de que el estado moderno occidental debe ser el modelo de organización del poder político a escala universal.

Siete meses después de los atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos, The

Guardian publicó un artículo de Robert Cooper titulado El nuevo imperialismo liberal.128 Cooper, diplomático británico,129 afirma que a finales del siglo XX el mundo quedó copado por tres tipos de estados: posmodernos, modernos y premodernos.

Para este diplomático son estados postmodernos, sin lugar a dudas, los que conforman la

Unión Europea y Canadá; con una que otra duda Japón y, con muchas más dudas Estados Unidos. Los estados postmodernos no sólo han perdido cualquier interés en combatir a otros estados o en conquistarlos, sino que entre sí funcionan bajo nuevos principios: alcanzar seguridad a través de la transparencia y transparencia a través de la interdependencia. Este giro implica abandonar la distinción entre asuntos internos y externos, estar dispuestos a la interferencia y vigilancia mutua sobre los asuntos internos, rechazar la fuerza como mecanismo para resolver las discrepancias y, por último, reconocer que las fronteras cada vez tienen menos relevancia. En consecuencia, dentro del mundo posmoderno ningún miembro es una amenaza para los demás.130

Los estados modernos, como China y Pakistán -afirma-, mantienen el empeño

decimonónico de funcionar bajo los principios del imperio, la razón de estado y la supremacía de los intereses nacionales. La presencia de este ingrediente en el sistema internacional le plantea a la zona posmoderna una amenaza, mal que bien, familiar: la seguridad y la estabilidad internacionales dependen del balance que se alcance entre fuerzas agresoras. De manera que ante la inminencia de la amenaza, los posmodernos se verán avocados a utilizar viejas y consabidas formas de respuesta tales como el ataque preventivo, la fuerza y el engaño: “Entre nosotros [los posmodernos] acudimos, mantenemos y hacemos cumplir las normas vigentes; pero cuando estamos operando en la jungla tenemos que aplicar las leyes de la jungla.”131

Los estados premodernos son estados fallidos -Somalia, Afganistán- o están al borde de

serlo -algunos en Suramérica, algunos de la antigua Unión Soviética, todos los grandes productores de drogas y prácticamente todos los africanos-. En todos estos lugares el estado prácticamente ha dejado de existir en términos de Weber -dice Cooper- pues no son legítimos y/o no mantienen el monopolio legítimo de la fuerza. En consecuencia operan bajo el principio de la guerra de todos contra todos en términos de Hobbes. Estas zonas premodernas representan una de las amenazas más graves y menos familiares para el estado posmoderno, tal como quedó claro con el 11 de septiembre.

Ante este nuevo panorama del sistema internacional, el posmoderno diplomático británico

se pregunta ¿cuál es la forma que debe tomar la intervención internacional para lidiar con el caos premoderno que campea en los estados fallidos? Su respuesta es, obviamente, lo que llama imperialismo posmoderno -“respetuoso de los derechos humanos y de los valores cosmopolitas”- y operaría en dos niveles. El primero ya está funcionando y es el

128 Cooper, [2002]. 129 Robert Cooper se desempeñó como consejero de política internacional para el primer ministro británico Tony Blair. Actualmente es Director General para Asuntos Externos y Político-Militares en el Consejo de la Unión Europea. Es autor de varios textos y su libro más reciente es The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-First Century, Londres, Atlantic Books, 2003. 130 Cooper, ob. cit., p. 2. 131 Ibid., p. 3.




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‘imperialismo de la economía globalizada’ que se caracteriza por ser multilateral y consentido entre los actores que lo practican, esto es, los estados y las entidades financieras internacionales. Tiene por cometido instaurar un círculo virtuoso de inversión, desarrollo, gobernanza y apertura a la interferencia de otros estados y de organizaciones internacionales, de manera que como resultado logren desbastarse los efectos desastrosos de decisiones gubernamentales internas, económicas y políticas, equivocadas. El segundo, lo denomina ‘imperialismo de vecinos’ o ‘imperialismo defensivo’. En este caso la intervención debe ser militar, policial, judicial, financiera y política, pues los atentados del 11 de septiembre pusieron en claro lo poco que significan las fronteras territoriales.132

Para Cooper, entonces, parece que es evidente que los países posmodernos tienen el

derecho de defenderse de la amenaza que para su seguridad y su paz y las del sistema internacional representan los estados modernos y premodernos. Frente a estos últimos la intervención debe ser profunda y en todos los aspectos para hacerlos entrar en cintura de una vez por todas, es decir para que adopten el modelo de estado occidental. No obstante, propuestas pasadas de intervención al estilo de la de Cooper, ya habían desatado fuertes críticas.

En 1997, cuatro años antes del 11 de septiembre, Ruth Gordon publicó el artículo Salvar

los Estados Fallidos: Algunas Veces una Noción Neocolonialista.133 La escogencia del título refleja, de entrada, un posicionamiento irónico y crítico frente al texto que en 1992 publicaron Helman y Ratner: Salvar los Estados Fallidos.134 Los objetivos de Gordon son dos: por un lado, atacar, sin cuartel, la tendencia creciente entre ciertos escritores que en la década de los 90’s, recién terminada la guerra fría, abogaron porque la administración fiduciaria -trusteeship- se aplicara como solución al problema del fracaso y colapso estatal en el continente africano135 y, por el otro, presentar unos principios alternativos de intervención internacional en esos lugares para legitimarla. Parapetada en los fundamentos de la Teoría Racial Crítica Gordon dispara sus municiones: la administración fiduciaria es uno de los múltiples disfraces del colonialismo; éste, sin fisuras, parte de la base de que quienes no somos blancos somos inferiores, incapaces de gobernarnos por nosotros mismos y, por eso, necesitamos, merecemos o debemos ser civilizados bajo el modelo occidental de organización y gobierno.

La doctrina y la práctica colonialistas quedaron incorporadas en el derecho internacional,

bien bajo la forma del ‘mandato’136 o bien bajo la forma de la ‘administración fiduciaria’,137 132 Ibid., p. 4. 133 Gordon, [1997: __]. 134 Helman y Ratner, [1992-93]. 135 Gordon se refiere a: Paul Johnson, 1993, “Colonialism's Back - and Not a Moment Too Soon.”, en: New York Times, N.Y.: (18 de abril): p. 22; Ali Mazrui, “The Message of Rwanda: Recolonize Africa?”, en: New Perspectives Quarterly, Vol. 11, No. 4 (fall. 1994): p. 18; William Pfaff, “A New Colonialism”, en: Foreign Affairs, (jan-feb 1995), p. 2. 136 El 28 de junio de 1919, después de la primera guerra mundial, reseña Gordon, se creó la Sociedad de Naciones y allí se previó el mandato. A través de éste, los países aliados vencedores recibieron en administración antiguos territorios coloniales de Alemania y antiguas provincias del imperio otomano. Se establecieron tres clases de mandato dependiendo de las condiciones geográficas, económicas y de desarrollo que para ese momento tuvieran los territorios y los pueblos entregados en administración. Quedaban sujetos al mandato tipo ‘A’ los pueblos cuyo grado de desarrollo permitía reconocerles independencia provisional y pensar en independencia definitiva en el corto plazo. Así fue como las antiguas provincias del imperio otomano en oriente medio fueron asignadas: Irak, Palestina y Transjordania al Reino Unido y Siria y el Líbano a Francia. El mandato tipo ‘B’ se aplicó a quienes por sus condiciones de atraso político y económico severo resultaba impensable reconocerles la independencia antes de años o décadas de sujeción a otro estado. Así fue como las antiguas colonias alemanas en el Africa tropical fueron asignadas: Tanganika, parte de Camerún y parte de Togolandia al Reino Unido; parte de Camerún y parte de Togolandia a Francia y Ruanda-Burundi a Bélgica. Finalmente, el mandato tipo ‘C’ se aplicó a territorios que por su




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de manera que allí encontraron el nicho para institucionalizar sus presupuestos, prácticas y consecuencias. Como acabamos de ver, el presupuesto fundamental del colonialismo afirma que hay una cultura superior, cuando no una raza, y que de él se derivan algunas consecuencias. La primera sostiene que los modelos occidentales de organización y gobierno proporcionan la definición universal de civilización;138 la segunda, que el estado moderno europeo deviene la forma natural de organización de un sistema mundial civilizado y, con ello, el parámetro para determinar el grado de desarrollo de los territorios puestos bajo mandato o administración, así como las posibilidades reales de independizarse.139 En cuanto a las prácticas tenemos que dada la inferioridad cultural y/o racial de ciertos pueblos y territorios que deben ser civilizados, no serán sus intereses, su cultura y sus formas de organización política y económica, precisamente, los que habrán de tenerse en cuenta a la hora de diseñar y aplicar las formas de intervención internacional para llevarlos al grado de desarrollo necesario para independizarse -delata Gordon-.140 Esta manera de configurar la empresa colonial encarnó un modelo de acciones y normas jurídicas concebido para ser impuesto, entonces, de arriba hacia abajo.

Llegada a este punto Gordon sienta una conclusión y plantea dos interrogantes. Concluye

que la tendencia acusada en la década de los 90’s por ciertos autores a proponer la aplicación de la administración fiduciaria prevista en la carta de Naciones Unidas como solución al problema de los estados fallidos, necesariamente replica el presupuesto central de esta forma de intervención porque ve en este mecanismo la forma de llevar a los pueblos atrasados, a los que no pasan el test del estado moderno, hasta el autogobierno. Los interrogantes clave son: ¿cómo es que a pesar de que la retórica contemporánea proclame la igualdad racial y cultural, algunos pretendan rehabilitar la administración fiduciaria que implica la desigualdad de que una parte -así sea la comunidad internacional a través de Naciones Unidas- decida cuál debe ser el curso a seguir para que otra parte alcance su bienestar? y ¿cualquier forma de colonialismo no es, acaso, “paternalista y explotadora”?

Gordon formuló sus críticas mucho antes de los atentados del 11 de septiembre y desde

entonces esta discusión ha estado a la orden del día, como lo reseñé en la parte del debate sobre las causas del fracaso y el legado colonial: no hay acuerdo sobre la pretensión universalista del estado moderno occidental que anima ciertas versiones de esta discusión. Su propuesta no niega la intervención de la comunidad internacional, pero reclama una aproximación que tome en cuenta y en serio las particularidades, las necesidades y las expectativas de quienes vivimos o somos nacionales de los estados débiles, en vías de fracaso o fracasados -aunque no sea claro qué significa cada uno de éstos, y aún así algunos den por descontada esta falta de claridad-. La crítica anticolonialista de Gordon a Helman y a Ratner y a Cooper -de modo anticipado- consiste en estas dos cosas: la necesidad de una intervención ‘de abajo hacia arriba’, dispuesta a poner en tela de juicio el carácter universal

tamaño o por dispersión de su población o por lejanía de cualquier centro civilizado o por su contigüidad con otro territorio bajo mandato, lo más probable fuera que “…debieran permanecer bajo administración por siglos si no resultaba que debía ser para siempre.” Así fue como Africa Sudeste -actual Namibia- se le entregó a Sudáfrica; Nueva Guinea a Australia; Samoa a Nueva Zelanda y las islas Marshall, Carolinas y Marinas a Japón. 137 Desaparecida la Sociedad de Naciones, la carta de las Naciones Unidas previó la administración fiduciaria como la nueva forma de intervención internacional para promover el desarrollo progresivo hacia la independencia de los territorios que quedaran en fideicomiso. Esta figura se aplicó en tres casos. (i) a quienes durante la existencia de la Sociedad de Naciones habían estado bajo mandato; (ii) a los que como resultado de la segunda guerra mundial habían sido desagregados de un estado enemigo y (iii) a los que voluntariamente fueran puestos bajo este régimen por los estados encargados de su administración. Gordon, ob. cit. 138 Gordon, ob. cit., p. 2. 139 Ibíd., ob. cit., p. 9 140 Ibíd., ob. cit., p. 2 y 13




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del modelo occidental; y que cualquier práctica internacional que retome la forma de administración fiduciaria, dadas sus raíces colonialistas, amerita cuestionamientos.

Para completar este último debate, quiero señalar que Woodward denomina escuela de

Stanford las propuestas de Krasner, Fearon, Laitin y otros de implantar en los estados fallidos dos instituciones: una ‘nueva administración fiduciaria’ -neotrusteeship- y la soberanía compartida -shared sovereignty-. Considera estos autores que a través de tales medidas, la comunidad internacional estaría en mejores condiciones de revertir los errores en que ha incurrido, hasta ahora, al querer “meter en cintura” a los estados débiles y fallidos.141 ¿Estas propuestas reeditan el enfoque denunciado por Gordon?

En la primera parte de este estudio preliminar hemos visto que el debate sobre la

debilidad y el fracaso estatal consiste en la discusión que distintos actores sostienen en torno a cinco preguntas: cómo definir los distintos tipos de estado que hay en el continuo fortaleza/colapso; cuáles son las causas del fenómeno, en qué sentido los estados débiles y fallidos son una amenaza y para quién; qué debe hacer la comunidad para prevenirlo o contenerlo y, por último, cuáles son los indicadores que permiten detectar el problema con anticipación.

En relación con las cuatro primeras, que fueron las que me propuse abordar, he mostrado

cómo es que en todas ellas están vivos los desacuerdos. Por ejemplo, es evidente que no existe una definición clara, precisa y universalmente aceptada del estado fallido, aunque algunos alegan que hay un acuerdo más o menos amplio con respecto a que se caracteriza por haber perdido el monopolio legítimo del uso de la fuerza y el control del territorio, circunstancias que redundan en la incapacidad el estado para garantizar a sus habitantes la seguridad de la vida y la integridad personal, al igual que el mantenimiento del orden interno. Así mismo, he dicho que cuando las definiciones incorporan otros elementos como la capacidad para proporcionar servicios públicos, garantizar la democracia y desempeñarse en la esfera internacional, surgen los interrogantes sobre cuál es la importancia de cada uno de estos aspectos en la ocurrencia del fracaso y qué separa a cada uno de los tipos de estado que se ubican en el continuo fortaleza/colapso: fuertes, débiles, en vías de fracaso, fallidos y colapsados. Por último, también vimos que la definición de estado fracasado depende, por un lado, del concepto de estado moderno del que se parta; y que, en esta medida, si uno arranca de la de Weber, de las de la tradición contractualista o de la de la Convención de Montevideo enfatizará aspectos distintos; y, por el otro, de la disciplina desde la que se aborde el fenómeno -ciencia política y economía-.

En relación con las causas de la precariedad estatal en el Tercer Mundo o Sur Global, la

discusión gira en torno a la preponderancia que los actores de este debate le atribuyen a distintos factores. El debate ha tenido que ver con las siguientes posturas: los estados fracasan, principalmente, (i) por razones provenientes del sistema internacional –legado colonial, pretensión de universalizar el modelo occidental, consecuencias del fin de la guerra fría y programas de ajuste estructural exigidos por entidades financieras internacionales-; (ii) por razones estructurales internas –cultura política, carácter multinacional que potencia conflictos internos armados o pretensiones de secesión y condiciones geográficas, demográficas, de recursos naturales y de desarrollo urbano que condicionan de forma negativa la capacidad del estado para extraer recursos- y/o (iii) por las acciones de sus

141 Woodward, [2005: 6], cita a Stephen D. Krasner, [2004], “Sharing Sovereignty: New Institutions for Collapsed and Failing States”, en International Security, Vol. 29, No. 2, invierno. James D. Fearon y David Laitin, [2004], "Neotrusteeship and the Problem of Weak States", en International Security, Vol. 28, No. 4, primavera, pp. 5-43.




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gobernantes, es decir, por la agencia humana –gobiernos corruptos, personalistas, neopatrimonialistas, desafectos a las reglas macroeconómicas y violadores de derechos humanos y del estado de derecho-.

Con este escenario en frente, en la siguiente sección, como dije, describo y analizo el

marco conceptual del trabajo de Robert I. Rotberg.

III. ROTBERG Y LA DEBILIDAD Y EL FRACASO DEL ESTADO: ¿UNA VERSIÓN MÁS ALLÁ DE LAS DEMÁS EN MEDIO DE UN DEBATE INCONCLUSO?

A lo largo de dos años Robert I. Rotberg142 ha sostenido, sin rodeos, que el fenómeno de

la debilidad y fracaso del estado moderno está ‘subinvestigado’. Como uno puede pensar que esta afirmación contrasta con la atención que desde comienzos de la década de los 90’s se le ha dedicado al asunto, claramente en aumento después de los atentados del 11 de septiembre, veamos los detalles de su afirmación. Los trabajos realizados hasta este momento tienen dos problemas: ‘definiciones imprecisas y estudios de caso que no han resultado instructivos, ni aparecen claramente fundamentados y afinados.’143 Estas dificultades en el estado del arte –dice Rotberg- han dejado una serie de baches teóricos frente a los que resulta urgente actuar: ¿cuál es la naturaleza de la debilidad, del fracaso y del colapso estatal en los países en vías de desarrollo y cuáles son sus correlaciones? ¿cuál debe ser la clasificación o taxonomía de los tipos de estado en el sistema internacional contemporáneo? ¿cuáles deben ser los criterios aplicables para diferenciar de manera precisa colapso de fracaso y éstos dos de debilidad genérica?

Frente a estas afirmaciones provocadoras y prometedoras, mi objetivo en esta segunda

parte es mostrar con detalle en qué consisten las diferencias conceptuales más acentuadas que hay entre su trabajo y el de otros investigadores. Para ello (i) voy a sintetizar su posición frente al tema y (ii) voy a reconstruir los aspectos que me parecen más críticos de su propuesta porque considero que con ello se aclaran algunos de los puntos de distanciamiento que están contenidos en su posicionamiento.

En esta segunda parte del trabajo me aproximo a los trabajos de Rotberg desde una

perspectiva interna, fundamentalmente analítica y conceptual, por dos razones.144 En primer lugar porque me interesa precisar cuáles son los elementos que le permiten afirmar que entre su propuesta y otras hay un contraste. Frente a estas últimas, como vimos, se declara escéptico en cuanto a la calidad y la utilidad conceptual y empírica; mientras que frente a la de su equipo de trabajo y la suya, se ‘autoposiciona’ con una oferta que dice encarar y resolver esas dificultades. Precisar esos elementos y sistematizar su marco conceptual -construido a lo largo de varios años y presente, aunque disperso a mi modo de ver, a lo largo de sus trabajos- busca ofrecerle a los lectores de habla hispana interesados en el tema pero que no están muy familiarizados con el mismo, una versión delineada del fenómeno de la debilidad y el fracaso estatal que les permita identificar, a la hora de oír otras versiones, qué es lo que hay en juego desde el punto de vista conceptual. En segundo lugar, porque 142 Rotberg preside la Fundación Mundial para la Paz -World Peace Foundation-, dirige el Programa sobre Conflicto Intraestatal -Program on Intrastate Conflict- de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard y es profesor adjunto de ésta. Su hoja de vida y varios de sus artículos están disponibles en http://bcsia.ksg.harvard.edu/person.cfm?order_by=name&program=WPF&ln=full&item_id=242 143 Rotberg, [2003 (b): 2; 2004: 2] 144 En la primera parte ubiqué a Rotberg dentro de lo que denomino escuela conservadora de los estados fallidos, especifiqué cuáles son las tesis que defiende y anuncié su posición en notas de pie de página en cada uno de los debates. Adicionalmente, afirmé que ubicarse en una u otra escuela es lo que considero la posición política dentro de este debate.




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como la mayoría de los textos de Rotberg son ricos en ejemplos, el lector, al abordarlos, podrá constatar si el método que utiliza para configurar su marco conceptual es inductivo –como él lo afirma- y podrá evaluar la corrección de mi trabajo analítico.

La hoja de ruta en Rotberg

Los resultados de las investigaciones sobre los estados fallidos -sostiene Rotberg- son

más fructíferos si se abandonan ciertas versiones sobre las causas del problema, si se precisa el foco de atención de las preguntas que se han planteado y si se hace más investigación de casos contemporáneos. Hay que abandonar las versiones del fracaso estatal que cifran en los errores coloniales, en las políticas de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, en el comportamiento de los flujos de ayuda de algunos países donantes a otros países -especialmente africanos- durante y después de la guerra fría, en los conflictos culturales -étnicos, lingüísticos y religiosos-, en la opresión de las minorías por las mayorías, en la presencia o ausencia de recursos naturales estratégicos y en la fragilidad institucional, las causas del fracaso. Difícilmente estas circunstancias pueden considerarse causas directas del problema; difícilmente de ellas pueden derivarse indicadores tempranos que ayuden a detectar el fracaso antes de que sea un hecho cumplido. Aunque algunas de estas circunstancias indiscutiblemente están presentes y son importantes, más que operar como causas directas del fracaso de un estado funcionan como aceleradores del mismo -por ejemplo, los conflictos culturales-.

El giro en las preguntas consiste en formularlas en dos niveles estrechamente

relacionados; unas son generales y otras son concretas y específicas. Son generales: ¿cómo evaluar de manera más adecuada el fenómeno contemporáneo de la implosión del estado moderno? respuesta: de acuerdo con el nivel de desempeño del estado en cuanto a los bienes que debe proporcionar a sus ciudadanos; ¿cómo lograr categorizarlo mejor? respuesta: por un lado, diferenciando fracaso de colapso y éstos dos, a su vez, de debilidad y, por el otro, detallando cuáles son las funciones del estado moderno y sugiriendo cuáles de ellas son críticas; ¿cuáles fueron las características del problema en la posguerra fría? respuesta: hay que reexaminar cómo se comportaron los flujos de ayuda de unos países a otros y verificar qué hicieron los gobiernos con los dineros que recibieron del FMI y del BM a cambio de implementar las políticas de ajuste estructural y, por último, ¿el fracaso y el colapso son problemas relevantes? respuesta: sin lugar a dudas pues el estado moderno sigue siendo el fundamento del orden, la estabilidad, la seguridad y la paz mundiales.

Las preguntas concretas son:145 ¿por qué algunos estados pasan de la debilidad al fracaso

y otros –en condiciones aparentemente más difíciles- no? y ¿qué se requiere para llevar a un estado en vías de fracasar al fracaso efectivo o al colapso? Finalmente, en la medida en que los estados débiles y fracasados no son un fenómeno exclusivo de Africa o de ciertas regiones en Asia, es necesario generar estudios de caso de otros lugares en el mundo que están presentando el mismo problema, como está sucediendo, por ejemplo, con varios países de América Latina.

Con estas afirmaciones y estas preguntas en mente, que conforman lo que he

denominado la hoja de ruta de Rotberg, pasemos ahora a escudriñar el fundamento teórico de esta manera de plantear el problema.

145 Ver también las preguntas que aparecen en la página Web del Program on Intrastate Conflict en http://bcsia.ksg.harvard.edu/research.cfm?program=WPF&pb_id=220&gma=89&gmi=90




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1.- El marco conceptual de Robert I. Rotberg: síntesis general Cinco escritos de Robert I. Rotberg desarrollan un marco conceptual para adentrarse en

el fenómeno de los estados fracasados.146 Allí formula y responde paulatinamente cuatro preguntas centrales de las que surgen los conceptos, las categorías y las relaciones que habrá que tener en cuenta para enfrentarse al problema: ¿qué es un estado fracasado?, ¿por qué un estado fracasa?, ¿cuáles son los indicadores más adecuados para detectar el fenómeno? y, por último, ¿qué acciones debe acometer la comunidad internacional para prevenir o contener el fenómeno?147

La respuesta a la pregunta qué es un estado fracasado está construida con base en un

concepto funcional y finalista del estado-nación148 o estado moderno.149 El estado-nación existe para proveer una serie de bienes políticos a sus ciudadanos: seguridad, un sistema jurídico y de decisión judicial, libertades políticas, derechos económicos, sociales y culturales (DESC), infraestructura de comunicaciones, un sistema financiero y uno fiscal y el contexto para que la sociedad civil se desarrolle. En síntesis, el estado moderno es un proveedor de bienes, ésta es su naturaleza, y “[l]os estados fracasados honran estas obligaciones en la brecha.”150 Con esta definición en la mano traza una clasificación de los tipos de estado-nación151 que transcurre a lo largo de un continuo, con los estados fuertes en uno de los extremos y los estados colapsados en el otro; en el medio quedan ubicados los estados débiles y los fracasados. La combinación de los bienes políticos anotados y los tipos de estado da lugar a la matriz del estado-nación: [Fig. 1]

146 2002 (a): “The New Nature of Nation State Failure”, en The Washington Quarterly, summer, en: http://www.twq.com/02summer/rotberg.pdf 2002 (b): “Failed States in a World of Terror”, en Foreign Affairs, July-August, vol. 81, en: http://www.duke.usak.ca/~wjb289/big/POLST112/rotberg_failed_states_in_a_world_of_terror_Foreign_Affairs.pdf; 2003 (a): “Nation State Failure: A recurring Phenomenon?”, ponencia presentada en el National Intelligence Council 2020 project-US government, en: http://www.cia.gov/nic/PDF_GIF_2020_Support/2003_11_06_papers/panel2_nov6.pdf 2003 (b): “Failed States, Collapsed States, Weak States: Causes and Indicators”, en State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Robert I. Rotberg (Ed.), Washington, DC: The Brookings Institution Press. 2004: “The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention and Repair”, en Robert I. Rotberg, (Ed.), When States Fail, Causes and Consequences, Princeton University Press, p. 1-45. Este es el artículo traducido en este libro. 147 En la medida en que Rotberg está inmerso en el debate de los estados fallidos, su trabajo aborda los interrogantes en torno a los que dije que se organiza el mismo, y que acá retomo como punto de partida de su trabajo. Las otras preguntas -generales y concretas- que formula, y que acabo de incluir en ‘su hoja de ruta’, las desarrollo a lo largo de esta segunda parte del trabajo. No me ocupo de la postura de Rotberg en relación con la última pregunta, porque: por el momento no forma parte de mi investigación el asunto específico de las acciones en cabeza de la comunidad internacional y porque como los artículos de Rotberg, Clapham y Herbst que están traducidos en este libro abordan el punto con detenimiento, eso le permitirá al lector adentrarse en el tema por su cuenta. 148 De acuerdo con lo que vimos en la primera parte de este trabajo –supra Debate 1-, puede decirse que un concepto funcional y finalista del estado moderno equivale a combinar las definiciones de Max Weber -capacidades estatales básicas o poderes de imperium- y las de origen contractualista -legitimidad, desempeño, democracia y servicios públicos-. 149 En los cinco artículos consultados Rotberg utiliza indistintamente estado moderno y estado-nación, equivalencia que yo mantengo. 150 Rotberg, [2002 (a): 1] 151 En su escrito [2003 (a)] se refiere a esta clasificación como una nueva taxonomía, p. 1.




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La segunda pregunta apunta a las causas del fracaso de un estado: ¿de qué depende que

un estado incumpla gravemente la finalidad para la que fue creado? Esta situación es fruto de la manera como han sido gobernados: es allí donde hay que buscar las razones principales, si no exclusivas, de la ‘crisis generalizada’ o la ‘anarquía interna de un estado’.152

El tercer cuestionamiento indaga por los indicadores a tener en cuenta para determinar el

grado en que los estados modernos cumplen con sus funciones y finalidades. Es decir, cuántos bienes políticos, hasta dónde, cómo y con qué calidad los proporcionan, y para ello existen tres grandes clases de indicadores: de violencia, económicos y políticos. Su escogencia depende, entre el universo de los que hay disponibles, del grado de utilidad que muestren para pronosticar de manera temprana la probabilidad del fracaso y para ver operando en tiempo real las causas del fracaso.

Adicionalmente, establece una serie de principios de análisis que considera necesarios

para moldear y explicar el juicio a través del que se concreta, como concepto y como hecho, la clasificación de los distintos tipos de estado moderno en términos de desempeño y a lo largo del continuo fortaleza/colapso.153 Esos principios son: los estados no son homogéneos ni en sus manifestaciones, ni en su tamaño y carácter, ni en sus capacidades;154 el término fracasado está pensado para describir una serie específica de condiciones y poder excluir de allí aquellos estados que solamente cumplen algunos de los criterios;155 afirmar que un estado fuerte está debilitándose o que uno débil va ‘de cabeza’ hacia el fracaso no puede ser el resultado de considerar un solo indicador, ni siquiera los de violencia;156 ni todas las formas de violencia ni la intensidad absoluta que alcancen identifican al estado fallido;157 para clasificar como estado fracasado no es necesario cumplir con todas las características de este término -perfil general del estado fracasado-, sino cumplir con la mayoría de los criterios explícitos.158

El último aspecto de su propuesta está compuesto por un supuesto y tres tesis. Rotberg

parte de la idea del estado moderno occidental “como algo dado, con independencia de si la designación es apropiada o inapropiada”. Desde su origen, los estados modernos han cumplido las tareas de encerrar dentro de sus fronteras el poder y la autoridad y de actuar

152 ‘Crisis generalizada’ es el término amplio que usa para referirse a los estados débiles y ‘estados en anarquía’ para referirse a los estados fallidos y colapsados. Rotberg, Ob. cit., 2004, p. 4, 5 153 Más adelante voy mostrando la incidencia de estos principios en los análisis que hace Rotberg. 154 [2002 (b): 1; 2004: 2] 155 [2002 (a): 91] 156 [2003 (b): 4; 2004: 4] 157 [2002 (a): 1; 2003: 5; 2004: 5 ] 158 [2002 (b): 2; 2004: 11]

tipos de estado bienes políticos fuerte débil fracasado colapsado

seguridad sistema jurídico libertades públicas DESC infraestructura sistema financiero - fiscal




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como proveedores de bienes políticos. “¿Qué es lo que separa al estado fuerte del débil y al débil del fallido y por qué?”, son las preguntas que hay que hacer y no si el estado-nación debe ser la forma universal de organización del poder y la soberanía.

Por último, además de la tesis de la mano del hombre como causa principal del estado

fallido, defiende estas otras dos: de una parte, que el fracaso estatal puede predecirse y prevenirse porque no es un fenómeno inevitable ni irreversible; de la otra, que la intervención internacional es un imperativo político y moral, legítimo, pues en un mundo interconectado y en una época de terror como ésta los estados fallidos no pueden aislarse del mundo desarrollado como pudo hacerse en otras épocas.

Tenemos entonces que el marco conceptual de Rotberg está compuesto por los conceptos

estado moderno y bienes políticos, y que este último es el que sirve para especificar cuáles son las funciones y las finalidades que los estados modernos cumplen y deben cumplir. El tercer elemento es la clasificación de los tipos de estado moderno según el grado y la forma en que proveen tales bienes a sus ciudadanos. Estos dos vectores –tipos de estado y bienes políticos- conforman la matriz del estado-nación, cuarto elemento. En quinto lugar, están las causas que explican por qué hay estados que fracasan en el cumplimiento de sus obligaciones; y las que están en mejores condiciones de hacerlo son las que tienen que ver con la forma irracional de gobernarlos a lo largo del tiempo. Luego están los indicadores que tienen la función de pronosticar la propensión de un estado a fracasar, dependiendo del grado de desempeño que muestre respecto del deber de asegurar bienestar para la ciudadanía y, por último, tenemos un supuesto de partida, los principios de análisis que habrá que tener cuenta a la hora de acotar el fenómeno y las tesis que defiende.

Esta perspectiva fue consolidándose desde finales de la década de los 90’s a partir de una

serie de estudios de caso adelantados por el Programa sobre Conflicto Intraestatal que dirige Rotberg.159 Fruto de este ejercicio, desde el 2003 este centro de investigación ha venido presentando el mapamundi bajo esta ‘nueva taxonomía’. He aquí sólo algunos de sus ejemplos: [Fig. 2]

tipo de estado

país

Débiles América Latina: Guatemala, Haití, Ecuador, Bolivia, Guyana, Paraguay

Africa: Chad, Ghana, Guinea, Malí, Malawi, Níger, Nigeria

Asia: Camboya, Laos, Filipinas, Myanmar

Europa y Oriente medio: Bielorrusia, Moldavia, Georgia, Turkmenistán, Kirguistán, Tayikistán,

Fracasados Africa: Angola, Burundi, República Democrática del Congo, Liberia, Sierra Leona y Sudán

Oriente medio: Afganistán

Colapsados Africa: Somalia 159 El libro State Failure and State Weakness, editado por Rotberg, está compuesto por varios estudios de caso de debilidad, fracaso y colapso: República Democrática del Congo, Sierra Leona, Sudan, Somalia, Colombia, Sri Lanka, Haití, Tayikistán, Fiji, Indonesia y Líbano.




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Con esta descripción general del marco conceptual defendido por Rotberg, ahora voy a ocuparme de la manera como enfrenta el reclamo aquél de que la investigación desarrollada hasta ahora adolece de ‘definiciones imprecisas’. Para eso voy a sintetizar las especificidades de su marco conceptual.

2.- Especificidades de este marco conceptual

Si el estado moderno, en síntesis, se define como el proveedor central de bienes políticos,

y esa es su naturaleza, los estados fallidos -afirma- se caracterizan porque han sido consumidos por la violencia y porque a medida que han ido perdiendo el lugar que les corresponde en cuanto a proveer bienes, han dado paso a que los señores de la guerra y otros actores no-estatales ocupen su puesto. En suma, el estado fallido no tiene la capacidad o la voluntad necesarias para desempeñar las funciones que le competen.160

¿En qué medida esta caracterización del estado fallido161 es más precisa que las que hasta

ahora se han dado? Para contestar esta pregunta empiezo por referirme al contraste que él mismo marca con las definiciones que en la década pasada pusieron a circular Esty, Gurr et al. –Proyecto Fracaso Estatal-,162 el Proyecto Estado Fracasado de la Universidad de Purdue163 y Zartman. Los primeros caracterizaron el fracaso de Somalia, Bosnia, Liberia y Afganistán -entre muchos otros casos- como eventos de crisis política severa en la que la debilidad de las instituciones centrales del estado impidieron que éste proyectara autoridad y orden más allá de la capital. Pues bien, para Rotberg esta definición es estrecha porque el énfasis para llegar a ella se situó en el comportamiento de uno solo de los bienes políticos, la seguridad, y no en el desempeño respecto del conjunto de ellos. Recordemos que dentro de lo que llamé principios de análisis de su marco conceptual aparece que la determinación del fenómeno no puede ser el fruto de considerar uno solo de los indicadores, ni siquiera los

160 Rotberg, [2004: 6] 161 El lector encontrará en el texto de Rotberg que está traducido en este libro, la caracterización detallada del estado fracasado que acabo de presentar de forma muy condensada. 162 Daniel Esty, Robert Gurr et al. [1998] desarrollaron y presentaron este trabajo dentro del Proyecto Fracaso Estatal -State Failure (Task Force Report: Phase II Findings)-. Este proyecto lo creó en 1994 el vicepresidente de los Estados Unidos Al Gore. Eduardo Pizarro, [2004: 208-210], enmarca este proyecto -junto con otros tres- como una respuesta a las preocupaciones que el Secretario General de Naciones Unidas, Boutrus Boutrus Gali, planteó en 1992 en su Agenda para la Paz. Esty et. al. también presentaron este trabajo en la primera conferencia -Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences- que el Proyecto Estado Fracasado de la Universidad de Purdue organizó entre el 25 y 27 de febrero de 1998. 163 En 1998 la Universidad de Purdue creó el Proyecto Estado Fracasado -Failed State Project-, bajo el auspicio del Army War College, el Indiana Consortium of International Programs, el Midwest Consortium for International Security Studies, el Louis Martin Sears Endowment y el Department of Political Science and Human Rights and Governance Program of the Office of International Programs, de la Universidad de Purdue. En 2000 fue la última vez que se reunieron académicos de distintos lugares del mundo dentro de este proyecto; y en 2006 Purdue lo archivó. Este proyecto celebró tres conferencias. La primera en 1998 -Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences-; disponible en: http://www.comm.ucsb.edu/Research/mstohl/failed_states/1998/failedstates.htm La segunda en 1999 -Failed States and International Security II: Sources of Prevention, Modes of Response, and Conditions of State Success and Renewal-; disponible en: http://www.comm.ucsb.edu/Research/mstohl/failed_states/1999/failedstates.htm La tercera en 2000 -Failed States III: Globalization and the Failed State-; disponible en: http://www.comm.ucsb.edu/Research/mstohl/failed_states/2000/failedstates.htm En cada una de ellas participaron académicos de distintos lugares del mundo, entre ellos Spranger y Wallensteen, y allí, en 2000, formularon sus críticas a la definición de Esty et al. La definición de estado fracasado de la Universidad de Purdue que critica Rotberg es la que aparecía en la página Web que estuvo en la red hasta finales de 2006.




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de violencia, que es lo que ocurre en el análisis de Esty et. al. La definición de estado fracasado y estado colapsado a la que llegaron resultó de aplicar, exclusivamente, indicadores de este tipo. Para Rotberg, la violencia, por sí sola, no determina el fracaso; y su ausencia no supone que no estemos frente a un fracaso.164 Pero Rotberg no es el único que descalifica esta definición. Spranger,165 Wallensteen166 y Einsiedel coinciden en que el concepto de Esty et al. equipara el estado fallido a la guerra civil o al conflicto armado interno, perdiendo de vista que un estado puede fracasar sin que medie violencia y que ésta puede tener lugar y no llevar al fracaso: Albania y Colombia son ejemplos, respectivamente, de esta consideración insoslayable.167

Si la definición de Esty et al. es inadecuada porque concentra el énfasis en un solo

elemento, la de la Universidad de Purdue -para Rotberg- es vaga porque no detalla cuáles elementos estatales están en juego ni cómo se relacionan entre sí: un estado fallido es aquél en que el régimen gubernamental ha colapsado y que genera amenazas regionales que no está en capacidad de contener -violaciones de derechos humanos, desplazamientos, enfermedades y hambrunas-.168 Con esta definición no es posible establecer grados del problema.

Finalmente, aunque Rotberg estima que su propuesta va en la misma línea de Zartman

que define el colapso como aquel evento en que el estado ha dejado de cumplir sus funciones básicas,169 la diferencia reside en que éste no diferencia el estado en vías de fracasar del débil y el fracasado, y éste último del colapsado, ni jerarquiza esas funciones básicas para poder establecer cuáles de ellas son críticas, como parece que lo reconoció el mismo Zartman cuando afirmó que en los casos de colapso estudiados no era fácil discernir momentos, umbrales o puntos claros para advertir el proceso de pasar desde la debilidad hasta el colapso.170

La imprecisión de estos ejemplos, por defecto o por exceso, delata una omisión

conceptual: que los bienes políticos están organizados jerárquicamente; y esta es una afirmación que aparece desde los inicios del trabajo de Rotberg. La seguridad de la vida, del orden nacional y de las fronteras es el primero de todos, porque proveer los demás bienes depende de que ésta exista “en una medida razonable.”171 La certeza respecto de cuáles son las reglas jurídicas que rigen las interacciones entre la ciudadanía y el gobierno y la existencia de funcionarios y procedimientos para aplicarlas está en segundo lugar. La garantía de las libertades civiles y políticas y de los derechos humanos viene a continuación. Finalmente, los derechos económicos, sociales y culturales, la infraestructura de comunicaciones y la existencia de un sistema financiero y uno fiscal que promocionen las oportunidades económicas, completan el conjunto de los bienes políticos en que se concretan las funciones estatales. Esta forma de organizarlos –considera Rotberg- determina

164 Rotberg, [2003: 4; 2004: 4] 165 Spranger, [2000: 1], califica el trabajo de Esty et. al. como “el menos ambicioso en términos de claridad conceptual y más amplio desde el punto de vista empírico ha sido el del State Failure Project by Ted Gurr et al.” Para Spranger lo que estos autores hicieron fue aplicarle las etiquetas de estado fallido y colapsado a los riesgos de crisis políticas que era el objetivo de investigación de su trabajo. En esta medida, no diferencian los dos fenómenos, causados por distintos tipos de violencia: guerras revolucionarias o étnicas, regímenes políticos adversos o transiciones políticas discontinuas y genocidios y politicidios, que fueron los que usaron en su análisis. 166 Peter Wallensteen, [2000: 1]. 167 Einsiedel, ob. cit., p. 15. 168 Universidad de Purdue, [1998]. 169 Zartman, ob. cit., 1995, p. 5. y 2005, p. 274. En relación con la definición de Zartman ver supra -Debate 1. 170 Ibíd., 1995, p. 9. 171 Rotberg, [2003 (d): 3; 2004: 3]




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cuáles son las funciones estatales críticas y refina la escogencia de los criterios -causas e indicadores- para juzgar cuáles estados tienen éxito y cuáles, en cambio, fracasan o se colapsan. Que el estado alcance un desempeño mejor o peor dependerá, en parte, de que unos bienes se proporcionen antes que otros. Sin embargo, como lo veremos más adelante, esta disposición jerárquica admite márgenes de flexibilidad, de manera que su organización interna ni es rígida ni opera de forma mecánica.

Este contraste de definiciones explica, pues, su reclamo de que las investigaciones

desarrolladas hasta ahora se caracterizan por definiciones imprecisas. Parte de la solidez interna del marco conceptual de Rotberg radica en el hecho de que arranca de una definición funcional y finalista del estado moderno, definición que de una vez trae incorporado el elemento desempeño.172 Ahora, decidirse por una organización jerárquica pero flexible de los bienes políticos, sin que esto implique que tales márgenes de flexibilidad llegan a desdibujar el principio de que hay unos bienes más importantes explica que afirme que su trabajo está en condiciones de diferenciar en forma clara los distintos tipos de estado que conforman el continuo fortaleza/colapso. Por consiguiente, qué separa al estado débil del fracasado o qué se requiere para pasar de la categoría en vías de fracasar a la de fracaso efectivo o a la de colapso, son preguntas cuyas respuestas tienden a estar más próximas o más asociadas al nivel de desempeño en los bienes más críticos de la organización jerárquica: seguridad, estado de derecho y democracia. Esto es tanto como sugerir que a mayor deterioro del desempeño en los bienes críticos mayor propensión a profundizar el estado en que se está, hasta desbordarse en alguno más grave. Ahora bien, este ‘hasta desbordarse’ no es una línea definida sino un margen poroso. De manera que cuando Rotberg afirma que ahora sí hay criterios para separar y diferenciar el estado fracasado del colapsado, está aludiendo a la situación que reportan los bienes críticos en uno y otro tipo de estado aunque, y este ‘aunque’ no es marginal o retórico, sin perder de vista la de los demás bienes. De lo contrario no podría hablar de organización jerárquica flexible.

Naturaleza de la debilidad y naturaleza del fracaso estatales

Si la naturaleza del estado moderno es proporcionar bienes políticos, la naturaleza de la

debilidad es la crisis generalizada, la del fracaso es la anarquía interna y la del colapso el vacío de autoridad, en relación con el deber de satisfacer aquéllos. Crisis generalizada significa que el estado reporta un desempeño pobre en varios de los bienes políticos y uno algo mejor en otros, de manera que puede haber grados más o menos graves de debilidad. Esta graduación está asociada con la mayor o menor probabilidad de que se desate una situación de anarquía interna, es decir, con el mayor o menor potencial de fracaso. La anarquía interna consiste en que el estado ha perdido el monopolio de la fuerza y de la autoridad legítima en amplias zonas del territorio o en zonas estratégicas, de manera que el vínculo de obediencia de los habitantes de esas zonas, al igual que sus exigencias de seguridad, ya no se dirigen hacia el estado sino hacia actores no-estatales o señores de la guerra que han entrado a copar esos espacios,173 como ha sucedido en Bosnia y en Afganistán, o en Perú y Guatemala con las “patrullas de defensa civil” o en Colombia con los grupos guerrilleros y paramilitares, por ejemplo.174

172 Ver supra, Debate 1, las distintas definiciones de estado moderno y las ventajas y desventajas de cada una de ellas. 173 Más adelante, me ocupo en detalle de las características y la relevancia que para el fracaso tiene la anarquía interna. 174 Dentro de un marco específico de análisis de estados fallidos (parcialmente) ver: Mario Furmenton y Simone Remijnse [2004] para los casos de Guatemala y Perú y Francisco Leal Buitrago [2004] para Colombia.




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En los estados fallidos -o ‘estados en anarquía’ como los denomina de manera amplia-, hay entonces una pluralidad de proveedores de bienes políticos, siendo el estado uno de ellos en las zonas donde mantiene el control del territorio, aunque los satisface de modo muy limitado en cuanto a cantidad y calidad. Nótese desde ya cómo es entonces la correlación que traza entre la definición de estado moderno (fuerte y débil) -proveedor central de bienes- y la de estado fallido -pérdida de posicionamiento en la satisfacción de bienes-.

Finalmente, en el caso del vacío de autoridad, que es la naturaleza del colapso, cualquier

semblanza de estado prácticamente ha desaparecido, de manera que los bienes políticos se obtienen ‘ad-hoc o a través de medios privados y el vínculo de obediencia se rige por la ley del más fuerte.’ Desde ya puede verse, cómo es la correlación desde la fortaleza hasta el colapso. Mientras que los estados fuertes y débiles se aproximan porque no han cedido o abandonado su papel de proveedores centrales, se distancian entre sí por la cantidad y calidad en que lo hacen. Mientras que los fracasados se distancian de los dos anteriores porque han perdido o cedido en parte su lugar de proveedores, se separan de los colapsados porque, mal que peor, retienen algún margen de entrega de bienes.

Como hemos visto que hay grados de debilidad esto implica manejarla, igual que la

clasificación general de los tipos de estado, como un continuo: hay estados estructuralmente frágiles pero cuyo potencial de fracaso es muy bajo; los hay también con un potencial de fracaso de nivel medio –porque alojan tensiones entre grupos culturales diversos que pueden tornarse violentas- y los hay en vías de fracasar por el alto potencial de fracaso que incuban. Teniendo en cuenta que los distintos tipos de estado no están separados por una línea definida y que la ubicación de los países dentro de cada uno de los tipos no está hecha en términos de ocupar el primero o el décimo puesto, aparece la figura de la naturaleza de la debilidad y el fracaso estatal: [Fig. 3]

estados fuertes

estados débiles estados fallidos

estados colapsados

crisis generalizada estados en anarquía

vacío de autoridad

potencial bajo de fracaso

potencial medio de fracaso

potencial alto de fracaso

estructuralmente débiles

temporalmente débiles

en vías de fracasar

Burkina Faso Chad Ghana Guinea Georgia Moldavia Camboya Timor del Este Laos Haití

Fiji Nueva Guinea Islas Salomón Filipinas Líbano Bolivia Ecuador Paraguay Guatemala Guyana

Colombia Costa de Marfil Indonesia Sri Lanka Zimbabwe Nepal Kirgyztán Tayikistán Turkmenistán Corea del Norte Nigeria

Afganistán Angola Burundi Congo (RDC) Liberia Sierra Leona Sudán

estados fuertes

estados débiles estados fallidos

estados colapsados




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Hasta ahora puede decirse que tenemos una perspectiva más bien estática del problema;

sin embargo, la comprensión de la naturaleza de la debilidad y el fracaso no se agota en esta clasificación. En la determinación de la naturaleza del fenómeno está en juego la distinción entre el perfil general y el núcleo duro del fracaso, circunstancia que le imprime dinamismo al análisis, como lo explico más adelante.175 Esta distinción corre pareja con dos de las preguntas específicas que aparecen en lo que denominé la hoja de ruta de Rotberg: ¿por qué razón algunos estados que encajan en el perfil general del fracaso no fracasan? y ¿qué separa a los estados fuertes de los débiles y a éstos de los fallidos?176 Perfil general y núcleo del fracaso: primera forma de dinamismo

El perfil general es el instrumento teórico, amplio y descriptivo, que arroja un concepto

para cada uno de los tipos de estado. Lo que se ha hecho para construirlos es incorporar la mayor cantidad de características presentes en los casos de debilidad, fracaso o colapso que fueron objeto de estudio en sus trabajos anteriores. En esta medida, tenemos que para construir el perfil general del estado fracasado no opera el principio de análisis de que los estados fracasados no son homogéneos ni en sus manifestaciones, ni en su tamaño y carácter, ni en sus capacidades; y no opera porque de lo que se trata es de crear una herramienta de análisis más allá de las particularidades de cada caso.

Si “los estados fuertes se diferencian de los débiles y éstos de los fallidos y los colapsados

según el nivel efectivo en que proporcionan los bienes políticos más cruciales”177 y si, además, los bienes políticos están organizados jerárquicamente -al menos en el sentido de que unos son condición necesaria para que otros puedan proveerse-, el núcleo del fracaso sirve para identificar, dentro del perfil general, cuáles son las causas, los bienes y los indicadores críticos que intervienen en el fracaso de un estado. Arranquemos, pues, por las causas.

Como lo vimos desde el comienzo, la razón principal del fracaso de un estado es el

comportamiento de sus gobernantes. Bajo esta premisa, hay tres factores que lo determinan: (i) pérdida del monopolio de la fuerza, (ii) criminalización del estado -el estado 175 En su artículo “Failed States in a World of Terror”, 2002 (b), Rotberg usó y desarrolló los términos perfil general y esencia del fracaso y debajo de ellos aparecen las preguntas a las que me refiero. El término perfil general lo mantiene en sus demás trabajos pero el término esencia del fracaso desapareció. Yo propongo el término núcleo duro del fracaso a cambio de esencia, porque la necesidad de hacer la distinción entre estos dos niveles del fenómeno se mantiene en sus trabajos posteriores [2003 (b) y 2004]. 176 En la primera parte de este trabajo mostré cómo hay actores de este debate que reconocen que la definición de estado fallido es imprecisa y que no disponen de una que sea universalmente reconocida. Así mismo, sostuve que al parecer hay acuerdo en dos aspectos: por un lado, en que un estado fallido se caracteriza porque ha perdido el monopolio de la fuerza, no controla el territorio y, por eso, no garantiza el bien político seguridad para la vida de sus habitantes; por el otro, en que el fenómeno de la precariedad estatal -en términos amplios- está recogido en el continuo fortaleza/colapso. En este contexto es razonable pensar que la imprecisión del concepto fallido impacta los demás tipos de estado que se ubiquen en ese continuo. Pues bien, los elementos perfil general y núcleo duro del fracaso y las preguntas específicas que he venido mencionando son las herramientas que usa Rotberg para enfrentar ambos problemas. Me parece que es en esta medida en la que toma distancia, de una parte, de todas aquellas definiciones que adolezcan de los mismos problemas que las Esty et al. -estrechas- y Purdue -amplias- y, de la otra, de los enfoques que no consideren alguna forma de organización jerárquica de los bienes políticos que el estado moderno está llamado a proveer y que no especifiquen cuáles de las funciones que le competen son críticas a la hora de caracterizar los distintos grados de precariedad estatal. Ambos problemas los señalé en la primera parte de este trabajo -Debate 1- y mencioné cómo es que las explicaciones de Mason y Einsiedel sobre la relación que hay entre la definición de estado moderno de la que se parta y la de estado fallido que se obtenga, al igual que la disciplina desde la que aborde el problema -ciencia política y economía-, eran útiles para explicar la diversidad de definiciones pero no alcanzaban -o al menos ellos no llegaron hasta ese punto- para contestar las preguntas específicas que Rotberg quiere despejar. 177 Rotberg, [2004: 2].




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se convierte en un actor violento- y (iii) decisiones económicas insensibles a reglas macroeconómicas y fiscales, esto es, irracionales.178 En cuanto a los indicadores del fracaso inminente, los hay económicos, políticos y de violencia. Dentro los primeros están el crecimiento rápido y sostenido de la inflación y la caída del nivel de ingresos de la población, del PIB per cápita, de la inversión extranjera y de la moneda nacional en curso como medio aceptado de pago, que son el resultado de políticas económicas irracionales. Respecto de los políticos, tenemos la violación de las libertades políticas, la censura a los medios de comunicación y la violación del principio de división de poderes por parte del poder ejecutivo, que son fruto de la violación de elementos fundamentales del estado de derecho. Para terminar, son indicadores de violencia la presencia de tráfico ilegal de armas, drogas, recursos naturales, mujeres y niños a cambio de armamento, la pérdida de control del territorio, la guerra civil, el dilema de seguridad, la anarquía interna y la depredación violenta, que resultan de la incapacidad del aparato estatal o de la falta de voluntad de los gobernantes para controlar esos problemas. Al articular causas e indicadores críticos aparece que los bienes afectados son la seguridad, el estado de derecho y la democracia. Estas circunstancias redundan, indefectiblemente, en pérdida de legitimidad del gobierno y del estado.

¿Por qué esta distinción entre perfil general y núcleo duro del fracaso le imprime

dinamismo a la figura de la clasificación de los tipos de estado? Porque cuando lo que se busca determinar es si Colombia, Haití o Afganistán son estados fallidos o no, la distinción entre perfil y núcleo se conecta con una de las peguntas de Rotberg y, de paso, pone en juego los principios de análisis. Veámoslo.

¿Por qué algunos estados pasan de la debilidad al fracaso y otros -en condiciones

aparentemente más complicadas- no? Porque encajar en el perfil general de estado fallido no equivale a ser fallido; para dar ese paso hay que determinar la medida en que el caso concreto se acomoda en el perfil general y su núcleo. A primera vista, hay un sinnúmero de estados que no proporcionan los bienes políticos en la medida y con la calidad que lo hacen los estados fuertes y esto podría llevar a considerarlos -de forma apresurada- como fallidos. Pero no debe ser así porque el fracaso es un asunto de ponderación.179 En este modelo, Haití es un ejemplo de debilidad estructural o potencial de fracaso bajo, Colombia de estado en vías de fracasar o potencial de fracaso alto y Afganistán de estado fallido. Para que ante estas tres situaciones críticas tengamos tres sentencias distintas debe haber sido porque cada caso se ponderó bajo los siguientes principios de análisis: los estados fallidos no son homogéneos ni en sus manifestaciones, ni en su tamaño y carácter, ni en sus capacidades; el término fracasado está pensado para describir una serie específica de condiciones y poder excluir de allí aquellos estados que sólo cumplen algunos de los criterios y clasificar como estado fracasado no implica cumplir con todas las característica de este término sino con la mayoría de los criterios explícitos.180

Considero entonces que este primer nivel de dinamismo se relaciona con la pregunta ¿por

qué razón algunos estados que encajan en el perfil general del fracaso no fracasan? -como

178 Ver supra, Debate 2, argumentos de Nicolas van de Walle. 179 Rotberg, [2004: 4]. 180 Cuando Rotberg se refiere a los criterios explícitos, acto seguido hace las siguientes preguntas: “¿Qué tan mínimas son las carreteras, las escuelas y los hospitales y las clínicas? ¿Qué tanto han caído el PIB y otros indicadores económicos? ¿Qué tanto, más allá de la capital, llega el gobierno? ¿El estado ha dejado de ser legítimo? (…) ¿El estado en cuestión está en capacidad de asegurar sus fronteras y garantizarle a sus ciudadanos, rurales y urbanos, la seguridad?” Ob. cit., 2004, p. 11. Nótese cómo estas preguntas tocan, fundamentalmente, los bienes políticos que conforman el núcleo del fracaso estatal.




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es el caso de Colombia, Indonesia y Sri Lanka en la clasificación de Rotberg- y consiste en lo siguiente. En su modelo de análisis, contestar esta pregunta implica tener en cuenta dos relaciones. Por un lado, aquélla que hay entre el perfil general del estado fallido y el núcleo del mismo: encajar en el perfil general no equivale a ser fracasado; con lo que hace operar el principio de análisis de que el término estado fracasado no debe aplicarse mecánicamente. Por el otro, la que existe entre estos dos conceptos y la situación específica que reportan Colombia, Indonesia y Sri Lanka, que pone a jugar el principio de que los estados fallidos no son homogéneos. Esta última instancia sirve para explicar, incluso, la ubicación aparentemente contradictoria de dos estados concretos en algún lugar de la clasificación, como lo explico inmediatamente.

Uno podría argumentar que todo este ejercicio de distinción y correlación entre perfil

general y núcleo duro del fracaso sí es mecanicista, porque basta con constatar la presencia o ausencia de los elementos que conforman el núcleo para clasificar al estado X en uno u otro lugar. Sin embargo, no creo que sea así. Zimbabwe, por ejemplo, reporta casi todos los elementos del perfil general y del núcleo del fracaso, excepto por el hecho de que, por el momento, no hay conflicto armado.181 Aún así, Rotberg clasifica a Zimbabwe dentro de los estados en vías de fracasar. Pero resulta que otros estados incluidos por él en esta categoría, como Colombia, Indonesia, Sri Lanka y Costa de Marfil sí tienen algún tipo de conflicto violento. Poner a Zimbabwe dentro del mismo saco está reflejando que las relaciones que operan entre la distinción perfil general y núcleo del fracaso sirven para explicar, incluso, por qué aun cuando dos estados no copen este último caben en la misma categoría. Esto significa, como lo refleja el caso de Zimbabwe, que la combinación de las características entre el perfil general y un núcleo duro ‘incompleto’ pueden dar lugar a una misma ubicación. Zimbabwe es un estado en vías de fracasar porque la situación en los bienes políticos distintos de la seguridad es tan crítica que puede dar lugar, justamente, a que la situación de violencia se desate. Nótese, de paso, que el caso de Zimbabwe sirve para ejemplificar aquéllo de que la violencia por sí sola no implica el fracaso al igual que su ausencia no significa que no lo haya.

Por lo tanto, establecidos los conceptos de perfil general y núcleo del fracaso y evaluados

los principios de análisis que acá operan, las respuestas a las preguntas ¿por qué algunos estados pasan de la debilidad al fracaso y otros -en condiciones aparentemente más complicadas- no? y ¿por qué razón algunos estados que encajan en el perfil general del fracaso no fracasan?, se dan en tres niveles diferenciables pero relacionados. Un primer nivel es conceptual y general y responde el interrogante ¿qué es un estado fuerte, débil, etc.? El segundo es conceptual y denso y responde a la pregunta ¿hay una naturaleza de la debilidad, el fracaso y el colapso? Y el tercero es fáctico y responde ¿el estado X que parece fracasado en términos generales, es fracasado?

181 Rotberg, [2004: 16]: “En los años 2000 y 2001, el PIB per capita descendió un 10% anual. La inflación galopó del 30% al 116% y luego al 265% en el año 2003. La moneda local cayó frente al dólar estadounidense de 38-1 en el 2001 a 400-1 en la primera mitad del año 2002 y a 1700-1 en la segunda mitad. La inversión doméstica y extranjera cesó. El desempleo subió hasta el 80% en un país de 12 millones de personas. Los servicios educativos y de salud desaparecieron. Las tasas de VIH treparon hasta el 30%, con cerca de 3000 zimbabwenses muriendo cada semana (2003). El respeto al Estado de derecho fue duramente golpeado y luego subvertido. Los agentes del Estado han atacado a sus opositores reales e imaginarios, congelado la libertad de expresión y robado una elección presidencial en el 2002 sin ningún pudor. La legitimidad del gobierno desapareció. La corrupción, entretanto, floreció, con la elite gobernante embolsándose los beneficios locales y de la guerra contra la RDC, y dejando que la mayoría de los zimbabwenses padezca hambre. La verdadera hambruna llegó a mediados de 2002, a pesar de la ayuda humanitaria del extranjero. Toda esta miseria y tendencia hacia el fracaso fue producto (como lo había sido antes en RDC y en Sierra Leona) de los planes despiadados y de venganza de un gobernante omnipotente.”




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Las funciones de los indicadores del fracaso inminente: segunda forma de dinamismo Los indicadores, que son los que conectan las causas del fracaso a la matriz del estado

nación –compuesta por los tipos de estado y por los bienes políticos [fig. 1]-, cumplen dos funciones. La primera, que denomino función métrica-predictiva, revela el nivel de desempeño del estado en la provisión de los bienes políticos -métrica- así como la probabilidad de fracaso -predictiva-. La segunda, la denomino función de elasticidad unívoca y apalancamiento sistémico.

La elasticidad unívoca de los indicadores delata cuál es el margen de amenaza o daño

efectivo que un bien específico tolera -elasticidad- frente a la causa que lo amenaza de manera directa -unívoca-, antes de que el nivel de desempeño en ese bien entre a formar parte de los motivos que alertan que un tipo estado -o un estado en particular- está aproximándose peligrosamente al fracaso. Por ejemplo, si el poder ejecutivo coacciona a cualquiera de los otros poderes -la causa-, cuál es el margen de violación que el principio de división de poderes tolera -indicador-, antes de que la democracia -el bien- entre a formar parte de los motivos de alerta. El apalancamiento sistémico revela cómo y hasta dónde la organización jerárquica de bienes políticos, apreciada en conjunto, puede acomodar los embates de un concurso de causas antes de pasar de un tipo de estado a otro, según el desempeño de aquélla considerado en conjunto. Ejemplos de esta situación los presento más adelante.

En la realidad estas dos funciones de los indicadores se presentan mezcladas pero por

razones analíticas voy a desarrollarlas por separado; especialmente, porque me parece que esta separación devela las razones de por qué la organización jerárquica de los bienes utilizada por Rotberg es elástica y no rígida, por un lado, y que esta elasticidad, en todo caso, tiene como límite el que hay unos bienes que son condición necesaria para que otros puedan proporcionarse, por el otro. De no ser sí, no tendría sentido hablar de orden de prelación entre los bienes políticos. Empecemos por la elasticidad unívoca para seguir con la de apalancamiento sistémico.

Elasticidad unívoca

Si, como dice Rotberg, un estado fracasa -junto a otras causas- cuando ha sido

consumido por la violencia interna, el bien político que ha dejado de proveer es la seguridad de la vida, del orden interno y de las estructuras sociales internas; y esta situación del bien seguridad puede revelarse a través de distintos indicadores -control del territorio, número de actores no estatales que le disputan al estado el monopolio de la fuerza y la autoridad, número de desplazados internos por razones de violencia etc.-. Sin los indicadores, es cierto que es posible saber que hay problemas de violencia severos o muy severos, pero ni todas las formas de violencia -la causa- ni cualquier grado que alcancen –los indicadores- generan el fracaso de un estado. Recordemos que esta última afirmación es un principio de análisis de este marco conceptual.

Por ejemplo, Indonesia está clasificado como estado en vías de fracasar y no como fallido,

a pesar de los altos niveles de inseguridad que padece: dos guerras separatistas persistentes pero de baja intensidad, varios enclaves de conflicto entre musulmanes y cristianos y, para acabar de completar el cuadro, brotes xenófobos por razones étnicas.182 Un juicio que no tenga en cuenta contra qué se dirigen las manifestaciones violentas –

182 Michael Malley [2003], citado por Rotberg [2003 (b): 14, 15]




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‘contra el estado’ o ‘dentro del estado’-, de dónde provienen -del estado mismo o de otros actores-, cuál es el potencial destructivo que tienen -anarquía interna-, cuál es su intensidad -alta o baja- y cuál su duración, lleva a conclusiones mecanicistas: Indonesia es, sin necesidad de ponerle todos estos ‘peros’ al asunto, un estado fallido.183

En Indonesia, las guerras separatistas prolongadas y de baja intensidad clasifican como

‘violencia contra el estado’ porque se trata de grupos que le disputan el poder, la autoridad y el monopolio de la fuerza, amenazando su soberanía, y poniendo al descubierto la probabilidad de anarquía interna. Tenemos entonces que lo que supone la categoría ‘violencia contra el estado’ es que ésta tiene alto potencial destructivo. La anarquía interna o ausencia de autoridad central, como vimos hace un momento, se caracteriza porque los ciudadanos desplazan su deber de obediencia así como sus expectativas y demandas de seguridad del estado hacia actores no-estatales. Pero los conflictos religiosos y los ataques xenófobos por cuestiones de etnia clasifican como ‘violencia dentro del estado’ porque no se dirigen contra aquéllos aspectos que hay en juego en la categoría ‘violencia contra el estado’. Tenemos entonces que lo que supone la categoría ‘violencia dentro del estado’ es que ésta tiene menor potencial destructivo: frente a ella, el estado -como forma de organización centralizada del poder, titular del monopolio de la fuerza y autoridad legítimamente reconocida- todavía está ahí y goza de reconocimiento; débil pero ahí. De este presupuesto se derivan dos corolarios: que el potencial destructivo de la ‘violencia dentro del estado’ tiende a alejarse de la probabilidad de anarquía interna y que a menor probabilidad de anarquía interna, mayor distancia de la naturaleza del fracaso.

Entonces, lo que está ejemplificando el caso de Indonesia, para efectos de la función de

elasticidad unívoca, es que el bien seguridad es más elástico frente a la ‘violencia dentro del estado’, dado su menor potencial destructivo, y que, por ello, el desempeño en seguridad se sitúa más cerca del estado débil que del fallido. Esta elasticidad se refleja en que Indonesia, como lo señala Rotberg, reporta buenos indicadores en cuanto a control del territorio, niveles en que provee seguridad a sus habitantes y representatividad del estado a lo largo del mismo. ¿Puede decirse lo mismo frente a la ‘violencia contra el estado’ de baja intensidad? La naturaleza del fracaso es la anarquía [Fig. 3] y lo que supone la ‘violencia contra el estado’, como acabamos de ver, es que aloja ese potencial, con lo que el desempeño en este bien lo aproxima al estado fallido. Es decir, la seguridad es menos elástica frente a la ‘violencia contra el estado’ y más elástica frente a la ‘violencia dentro del estado’. En esto consiste la elasticidad unívoca, éste es su predicado. Ahora, si uno se fija, en este ejemplo también está operando la función métrico-predictiva de esos indicadores, porque ellos están señalando que Indonesia es un estado de desempeño débil –aspecto métrico- con potencial de fracaso alto o estado en vías de fracasar -aspecto predictivo-.

Apalancamiento sistémico

¿Por qué un estado asediado por estas dos formas de violencia, como Indonesia, no

clasifica como fallido sino como estado en vías de fracasar? A través de esta pregunta me propongo mostrar en qué consiste la función apalancamiento sistémico de los indicadores. Recordemos que esta función consiste en que éstos revelan cómo y hasta dónde la organización jerárquica de los bienes políticos, considerada en conjunto, puede acomodar los embates de un concurso de causas antes de pasar de un tipo de estado a otro.

183 Mientras que para Rotberg Indonesia y Colombia son casos de estados en vías de fracaso, para el Indice de Estados Fallidos del Fondo para la Paz, 2005 y 2006, Indonesia no forma parte del grupo estados críticos en el que sí está Colombia.




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Lo que está revelando el ejemplo de Indonesia a través de la función elasticidad unívoca

es que si existe ‘violencia contra el estado’ éste queda situado más próximo del tipo fracasado que del tipo débil. Sin embargo, también está indicando que debe haber otras circunstancias que expliquen por qué no cae de lleno en el tipo fracasado a pesar de que la seguridad, que es el bien político bajo amenaza, forma parte del núcleo duro del fracaso. Pues bien, las circunstancias que jalonan hacia el tipo en vías de fracasar dependen de que el gobierno tenga la voluntad y la capacidad para atajar el problema. Tener la voluntad significa que el estado no se ha criminalizado, circunstancia que se conecta con la distinción ‘de dónde proviene la violencia’. Tener la capacidad para contenerlo significa que el estado dispone de los recursos necesarios para ello porque desde el punto de vista económico ha actuado racionalmente, esto es, de manera sensible a las reglas macroeconómicas y fiscales.184 Tener la voluntad y tener la capacidad, a su vez, se conectan con la tesis de Rotberg de que el fracaso de los estados depende, fundamentalmente, de la manera como son gobernados; es decir, que las causas directas del fracaso son fruto de la mano de sus gobernantes. Esto no significa negar la relevancia que en el fenómeno de la debilidad y el fracaso estatal tengan los conflictos violentos. Significa trasladar el énfasis del enfoque causal al desempeño gubernamental frente a estas situaciones.

La falta de voluntad para contener, por ejemplo, un ‘conflicto dentro del estado’

generalmente tiene que ver con las simpatías y odios que el gobierno profesa hacia quienes están protagonizándolo. En estos casos, el gobierno se alinea con alguno de los extremos y, o bien no interviene porque al grupo que apoya lo único que le hace falta para someter al otro es que el estado permanezca inerte para que no redimensione las fuerzas o bien interviene dedicando recursos estatales en apoyo del extremo del que es partidario. Ante la falta de recursos, así hubiera voluntad para atajar el problema, el estado no tiene la capacidad para hacerlo. Lo que muestran estas explicaciones es que la criminalización del estado y/o la acción económica irracional son las que están impactando directamente el bien seguridad. De haber voluntad y/o capacidad, la seguridad -que es el bien que está amenazado por el ‘conflicto dentro del estado’- estaría en mejores condiciones de aguantar la amenaza.

En síntesis, tenemos dos escenarios. En el primero de ellos aparece que si frente a un

‘conflicto dentro del estado’ el gobierno no se criminaliza y tiene y destina los recursos para ello,185 disminuye la probabilidad de que la provisión del bien seguridad resulte amenazada en un grado más próximo al del estado fallido que al del débil. En este escenario las acciones gubernamentales voluntad y aplicación de recursos están apalancando la elasticidad unívoca entre la causa ‘violencia dentro del estado’ y el desempeño en el bien político seguridad. De manera que cualquiera de los tres tipos de estado débiles de la clasificación tiene más probabilidades de desempeñarse como tal que como fracasado en cuanto a seguridad, si a pesar de incubar conflictos que no se dirigen ‘contra ellos’, aplican la voluntad y los recursos necesarios para contenerlos.

En el segundo escenario lo que aparece es que si frente a un ‘conflicto dentro del estado’

el estado no realiza la voluntad de contenerlo ni/o no cuenta con los recursos necesarios

184 Walle, [2004: 104-112] 185 Lo que en términos de Martin Kriele, [1980], equivale a que el estado se mantiene dentro del modelo ‘paz por medio de la soberanía’ pero dentro del estado constitucional o democrático de derecho.




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para ello,186 aumenta la probabilidad de que la provisión del bien seguridad resulte amenazada en un grado más próximo al del estado fallido que al del débil. En esta situación, la elasticidad unívoca de la seguridad frente a la violencia disminuye o desaparece dependiendo de la actuación estatal: veamos las posibilidades. El gobierno tiene la voluntad pero no tiene los recursos, es decir, no toma partido pero tampoco tiene cómo evitarlo; o el gobierno toma partido en el conflicto ya sea porque no interviene para evitarlo o contenerlo teniendo los recursos para hacerlo o porque desvía recursos del estado hacia el grupo de sus simpatías.

En Indonesia, tal como lo reportan los indicadores, el estado tiene la voluntad de

contener el conflicto y está destinando recursos para ello. Además, como ha logrado mantener la provisión de los bienes distintos a la seguridad, puede decirse que esta última circunstancia también es una expresión de la función de apalancamiento, con lo que, de paso, en este último aspecto se sitúa más cerca del estado débil que del fallido.

Pasemos ahora a ver cómo es que se relacionan el apalancamiento sistémico con el

aspecto ‘potencial destructivo que alcanza’ la violencia, cuando se mezcla con la criminalización del estado, que, a su turno, forma parte del aspecto ‘de dónde proviene la violencia’. El potencial destructivo que alcanzan las manifestaciones violentas se refiere a la capacidad que tengan para generar la anarquía interna. Para Rotberg, en situaciones como ésta -Bosnia, Sierra Leona y Somalia, por ejemplo- es muy poco lo que queda en pie del estado moderno porque ni siquiera la relación de soberanía entre monarca absoluto y súbditos serviría para describir este estado de cosas;187 porque lo que se ha destruido es el contrato social que fundamenta el origen del estado. William Reno -refiriéndose a Zaire, Albania, Liberia y Somalia- caracterizó esta situación como aquélla en la que los gobernantes, de forma deliberada, incrementan los niveles de inseguridad y pobreza de los habitantes de sus países para obligarlos a depender de ellos en términos personales y clientelistas y, así, poder acceder a estos bienes que el estado ya no les provee institucionalmente.188

Cuando a la presencia de ‘violencia contra el estado’ y ‘violencia dentro del estado’ se

suma la criminalización del estado, es tanto como decir que ahora, además de las dos anteriores hay una nueva: ‘violencia del estado sombra -en términos de Reno- contra el estado’. Según Rotberg estas tres formas de conflicto están presentes en el perfil general de los estados fracasados y en muchos de los casos concretos que fueron objeto de estudio.

186 Para Kriele equivale a que el estado conduce la guerra civil por medios policiales porque no es un estado constitucional; o porque a pesar de estar consagrado formalmente como estado constitucional, el gobierno viola los principios que lo definen. 187 Kriele afirma que “el modelo paz por medio de la soberanía, en el que un tercero somete a las partes en conflicto y mediante su poderío las fuerza a renunciar a la victoria y a ejercer la tolerancia respecto del otro, funciona a condición de que el tercero no ponga su poder al servicio de los fines particulares de alguna de las partes en conflicto. Si esto sucede, porque el tercero se identifica con cualquiera de ellas, la situación se reduce a otro modelo de paz: paz por medio del terror.” A mi juicio, esta es la situación a la que se refiere Rotberg cuando señala que ni siquiera el modelo del monarca absoluto es el que corresponde a este estado de cosas. Adicionalmente, Kriele sostiene que el modelo ‘paz por medio de la soberanía’ es característico de todo orden público, incluso del estado democrático, pues todo orden público se caracteriza porque monopoliza la fuerza y prevé procedimientos para resolver los conflictos, con lo que impide que los particulares solucionen sus conflictos violentamente. En esta medida, la soberanía del estado es la condición para la paz interna, pero la formación de ese estado soberano como estado democrático es la condición para que el modelo ‘paz por medio de la soberanía’ no sea reemplazado por el modelo ‘paz por medio del terror’. 188 Reno, [2003: 71]. Einsiedel, [2005: 18], cita el trabajo de Reno [1999] en el mismo sentido.




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Esta situación se caracteriza por una nueva división política del territorio, la atomización del sujeto encargado de proveer los bienes políticos, el correlato de atomización del deber de obediencia y de a quién dirigen los ciudadanos, ahora, sus expectativas y demandas de seguridad y por la atomización de las reglas para procurar los bienes políticos. Las nuevas fronteras internas están sustentadas en el control efectivo del territorio en términos de representar el poder y retener el monopolio de la fuerza: algunas zonas seguirán en manos del estado -ahora criminalizado- y otras habrán pasado al dominio de actores no estatales, con el ingrediente adicional de que todos estos actores violentos –incluido el estado- están en permanente combate para ampliarlas: individuos y grupos -antagónicos o no- que habían logrado convivir porque el estado estaba ahí para protegerlos ahora están a merced del miedo; ahora deben buscar protección en actores no estatales. En esto consiste la anarquía interna y su alto potencial para desatar la guerra. Y es por esta razón que para Rotberg los conflictos étnicos, lingüísticos y religiosos no son la causa directa del fracaso de los estados multiétnicos como algunos lo han señalado.189

En este orden de ideas la criminalización del estado es una situación catastrófica. La

fórmula ‘violencia del estado contra el estado’ retrata el grado de complejidad con el que hay que enfrentarse ahora, pues es muy improbable que un estado criminal quiera y pueda echar mano de la elasticidad unívoca y el apalancamiento sistémico por las siguientes razones. La elasticidad unívoca del bien seguridad depende directamente de la voluntad y la destinación efectiva de recursos para contener la violencia, cosas que en este caso se han desvanecido por el interés violento que el estado mismo abandera. Y el apalancamiento sistémico que podría representar el hecho de que en los demás bienes políticos el desempeño esté más cerca del tipo estado débil, igualmente resulta improbable porque las reglas para distribuir esos bienes ahora dependen de dónde estén ubicados sus destinatarios en relación con el interés violento que abandera el estado. Por consiguiente, es tanto como si los bienes que antes se organizaban de acuerdo con un patrón de importancia ahora ya no tienen esa característica y todos se han vuelto igualmente críticos. En este sentido, si la organización jerárquica era la que permitía evaluar las tensiones entre la elasticidad unívoca y el apalancamiento sistémico, esos márgenes de maniobra se han perdido y, prácticamente, casi cualquier acción cobra una relevancia desmedida; desmedida en relación con la que tendría en un marco en el que todavía opere la jerarquización de los bienes.

En casos como este, el desempeño se da de la siguiente forma: (i) seguridad por parte

del estado sólo la hay para los afectos al régimen; para los enemigos de éste, es un bien por el que ahora deben pagar a quienes estén en control del territorio en que se encuentran o al que se vean compelidos a desplazarse; (ii) ya no hay un ordenamiento jurídico ni una función judicial estatales preeminentes, sino tantos de ellos como grupos de actores violentos con control territorial y capacidad coactiva existan; (iii) el acceso a los servicios de salud y educación del estado ahora depende -si todavía existen- de reglas personalistas, afectos y privilegios frente al régimen; (iv) el acceso a oportunidades económicas pasó a depender de privilegios y no de normas generales y (v) la corrupción es la regla en la aproximación a las arcas del estado. Como se deduce de este nuevo panorama, aquí, prácticamente ya no hay elasticidad unívoca ni apalancamiento sistémico que valga porque todas las causas concurren y todas militan en contra de ellos: no sólo el gobierno, sino el estado -como forma específica de organización del poder y proveedor de bienes- se han trastocado en tal medida, que son ilegítimos.

189 Rotberg, [2004: 28]




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Un ejemplo de ello, entre muchos otros de los que expone Rotberg, es Sierra Leona bajo el dominio del presidente Stevens (1968-1985). Durante su permanencia en el poder, Stevens aterrorizó a la población para aumentar su propio poder y el control sobre las rentas públicas y privadas, privatizó informalmente los servicios públicos, quebró y corrompió las instituciones gubernamentales y desmanteló el estado de derecho: “la ley de la jungla, presidida de lleno por Stevens, se instaló…El estado se tornó ilegítimo y la guerra civil” se desató.190 Por consiguiente, estar o pasar -o no estar o no pasar- al tipo estado fallido es el resultado de esta nueva forma de organización achatada de los bienes políticos que, a su vez, es fruto de que el concurso de causas desdibujó el horizonte bajo el cual la elasticidad unívoca y el apalancamiento sistémico posibilitaban márgenes de maniobra para actuar en la realidad como para decidir en donde clasificarlos.

Relación entre las funciones de los indicadores y la sentencia que clasifica a los estados.

Con los ejemplos de Indonesia y Sierra Leona constatamos que cuando la violencia

procede de actores no estatales que combaten ‘contra el estado’ y de conflictos violentos ‘dentro del estado’ de alta o baja intensidad, si éste mantiene la voluntad y destina los recursos para contenerlos, los indicadores ‘control del territorio’ y ‘grado de autoridad que el estado continúa proyectando’ reportan unas medidas de desempeño en seguridad más próximas a las del estado débil –función métrica-, pero que hasta el momento, en todo caso, los deja próximos al estado fallido -función predictiva-. También constatamos que esos dos indicadores estaban revelando cuánto de las distintas clases de violencia soporta el bien seguridad a la hora de clasificar el desempeño como débil o fallido –función de elasticidad unívoca-. Igualmente vimos que la provisión de bienes distintos a la seguridad, que concurre para apalancar los problemas de seguridad, sitúa a Indonesia más cerca del estado débil que del fallido. Siendo esto así, cabe preguntarse ¿cómo es que si el desempeño en seguridad de Indonesia se aproxima al de estado fracasado, no lo clasifica tal cual sino como estado en vías de fracasar? Pues bien, la respuesta es que la clasificación en uno u otro sitio del continuo de los tipos de estado no depende del desempeño frente a un solo bien, por crítico que éste sea, dentro de la organización jerárquica de los mismos.

Sin embargo, uno puede seguir preguntando ¿por qué la clasificación en un lugar del

continuo no puede depender del desempeño en un solo bien político, sobre todo si estamos hablando del más importante de ellos en su organización jerárquica de los mismos: la seguridad? La respuesta es que para el análisis de los estados fallidos opera aquel otro principio que mencioné al inicio y que postula que la clasificación de los distintos tipos de estado es el resultado de ponderar el desempeño frente a cada bien en particular pero, y este no es cualquier pero, también en conjunto. Sin este principio de análisis la organización jerárquica de los bienes resultaría rígida y mecánica, lo que supondría entrar en contradicción y dar al traste con aquélla otra consideración, también inicial, de que aunque existen razones de peso para estimar que la seguridad va en primer lugar, esa jerarquización no sólo es elástica en sí misma –función de elasticidad unívoca de los indicadores- sino elástica en conjunto porque incorpora el impacto del desempeño en todos los demás bienes –función de apalancamiento sistémico de los indicadores-.

Retiremos estos principios de análisis y lo que resulta es un juicio mecánico en cualquiera

de los dos sentidos siguientes: Indonesia es un estado fallido debido a los tipos de violencia que amenazan el bien seguridad –juicio uno- o Indonesia es un estado débil porque su desempeño general corresponde al de los estados débiles –juicio dos-. Por lo

190 Rotberg, [2004: 12]




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tanto, esto daría para pensar que, en ambos casos, Rotberg incurre en una contradicción conceptual dentro de su propio marco de análisis al clasificarlo como estado en vías de fracaso. No lo veo así, porque clasificarlo como estado en vías de fracasar es fruto de ponderar que aunque reporta indicadores de desempeño en el conjunto de los bienes políticos más propios del tipo estado débil, las clases de violencia que padece tienen el potencial de desatar la anarquía interna, que es el elemento característico de la naturaleza del estado fracasado. De manera que lo sucede es que la bondad de los indicadores diferentes a los de seguridad está apalancando el potencial de fracaso incorporado en el bien seguridad para sacar a Indonesia del tipo fallido. Por consiguiente, establecer y hacer operar estos principios de análisis es razonable –o indispensable- y coherente con la concepción jerárquica pero flexible de los bienes políticos y la escogencia del desempeño como criterio principal para dar cuenta del fenómeno de la debilidad y el fracaso estatal.191

Ponderar el impacto positivo que para el conjunto ‘bienes políticos’ tiene el desempeño en

los bienes distintos a la seguridad, aproxima el perfil general de Indonesia al del estado débil, aproximación que revela el papel que juega la función de apalancamiento sistémico de los indicadores. Esta, a diferencia de la elasticidad unívoca, incorpora al juicio global de desempeño la totalidad de las causas que concurren para configurarlo. En Indonesia, junto a la causa violencia que está impactando la seguridad, convergen las causas voluntad del gobierno y destinación de recursos para sostener la provisión de los demás bienes, lo que, en términos globales, justifica el reconocimiento conceptual y práctico del vector estado débil. No obstante –y aquí se concretan el postulado de la organización jerárquica de los bienes con la seguridad a la cabeza, el predicado de la función de elasticidad unívoca y el funcionamiento simultáneo de la de apalancamiento sistémico, que había separado para efectos analíticos- la presencia de formas de violencia ‘contra el estado’ y ‘entre el estado’, características de los estados fallidos, son las que, en último término, inclinan la decisión por el tipo estados en vías de fracasar.

Y digo que en esta decisión se concreta el postulado de la organización jerárquica de los

bienes, con la seguridad a la cabeza, por el papel determinante que en ella juega el impacto actual pero también potencial de la violencia sobre el bien seguridad. También se hace patente el predicado de la elasticidad unívoca, en el sentido de que frente a la causa ‘violencia contra el estado’, característica del tipo estado fallido, la respuesta de Indonesia reporta unos indicadores del bien seguridad característicos del tipo estado débil: esto es elasticidad unívoca. Así mismo se concretan el funcionamiento simultáneo de la elasticidad unívoca y apalancamiento sistémico, porque a pesar de que el comportamiento en los bienes diferentes de la seguridad también dé para el tipo estado débil y no fallido, el peligro actual y potencial de la forma de violencia ‘contra el estado’ sobre la seguridad –desatar la situación de anarquía interna, que para Rotberg es una causa del fracaso- encoge la elasticidad unívoca y el apalancamiento sistémico.

Los puntos de inflexión en la clasificación de los estados. 191 Analizar la propuesta de Rotberg con los conceptos que yo denomino elasticidad unívoca y apalancamiento sistémico es la forma que yo propongo para explicar las conclusiones de Rotberg. Sebastian von Einsiedel, [2005: 19], sostiene que las razones que da Rotberg para explicar por qué Colombia, Indonesia y Sri Lanka son ejemplos de estados que no han fracasado, a pesar de lo difícil de sus situaciones, son tautológicas. Este es el argumento de Einsiedel: si lo que impide clasificar a estos tres países como fallidos es, como aduce Rotberg, “la legitimidad del estado y del gobierno y su habilidad para seguir proveyendo las funciones básicas”, el planteamiento es tautológico porque equivale a sostener lo siguiente: “Decir que un estado no ha fracasado porque continúa proveyendo algunas funciones básicas, parece ser argumento circular (…) y equivalente a decir que un estado no ha fracasado porque no fracasado. Este libro [Making States Work: State Failure and the crisis of governance] es, en parte, un esfuerzo por escapar de este círculo.”




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En los dos capítulos introductorios a los libros que editó, Rotberg sostiene que los

distintos trabajos allí compilados ofrecen criterios claros para distinguir: (i) fracaso de colapso, (ii) riesgo de fracaso de fracaso y (iii) riesgo de fracaso, fracaso y colapso de debilidad genérica.

Estos distintos quiebres que plantea son los que denomino puntos de inflexión de la

clasificación de los estados. Veamos pues en qué consisten. ¿Qué separa al estado débil del estado fuerte? Si uno compara el perfil general del estado fuerte y del débil -estados en crisis en sentido

amplio-, encuentra que mientras el primero se caracteriza por su buen desempeño en todos y cada uno de los bienes políticos, el estado débil refleja un perfil mixto: mantiene el monopolio de la fuerza y la autoridad, controla el territorio, proyecta autoridad a lo largo del mismo y ni el gobierno ni el estado son ilegítimos. Sin embargo, aloja tensiones entre grupos culturalmente diversos que podrían dar lugar a conflictos del tipo ‘violencia dentro del estado’ y sus indicadores económicos, políticos y de violencia delatan problemas en la provisión de bienes. De manera que si los indicadores de desempeño económico, político y de violencia separan al estado débil del fuerte, el hecho de conservar el monopolio de la fuerza y la autoridad, controlar el territorio y gozar de legitimidad los aproxima. En ambos casos el estado moderno o estado-nación, que es la unidad de análisis, está ahí como un hecho palpable. En ambos casos el estado sigue copando el papel de proveedor, bien en el caso del estado fuerte, muy regular en el caso del débil.

¿Qué separa al estado débil del estado fracasado?

Mientras que la naturaleza del estado débil es la crisis generalizada, la del estado

fracasado es la anarquía interna. Mientras que en los casos de crisis generalizada o debilidad el estado retiene -mal, pero lo retiene- su papel de proveedor exclusivo de los bienes políticos, en las situaciones de anarquía interna o fracaso, el estado ha cedido -o perdido- parte de ese papel a actores no estatales. Mientras que en los casos de debilidad los ciudadanos mantienen el vínculo de obediencia así como las expectativas y demandas de seguridad con el estado, en las situaciones de fracaso los han trasladado hacia los actores no-estatales que ahora comparten con el estado el papel de proveedor de bienes políticos.

Ahora, como la debilidad admite grados, uno de los cuales es el estado en vías de

fracasar, el alto potencial de anarquía interna que caracteriza a este último es lo que lo aproxima al estado fallido, a la vez que es lo que impide situarlo en cualquiera de las otras clases de debilidad: estados estructuralmente débiles o con bajo potencial de fracaso y estados temporalmente débiles o con potencial medio de fracaso. Ver [fig. 3]

En el estado fallido la anarquía interna ya se instaló, la capacidad económica y fiscal de

maniobra es mínima, ha sido consumido por la violencia y prácticamente casi no proporciona bienes porque las instituciones estatales y la infraestructura necesaria para hacerlo están muy debilitadas o dejaron de existir. En el estado en vías de fracasar la anarquía interna no se ha extendido por completo y conserva ciertos márgenes de maniobra, lo que sirve para explicar por qué el estado moderno -como forma de organización política- en este caso no está deslegitimado por completo, a diferencia de lo que sucede en el tipo fracasado donde el contrato social se ha quebrado. En los estados en vías de fracasar el estado todavía está ‘ahí’ -en riesgo, es cierto, pero ‘ahí’-, mientras que en el estado fallido ya no es así.




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¿Qué separa al estado fallido del colapsado? Por último, el vacío de autoridad, que es la naturaleza del colapso y que implica operar

bajo la ley de la jungla o ley del más fuerte, es lo que diferencia a este tipo de estados de los fracasados. De manera que el punto de inflexión entre estos dos tipos de estado radica en que, como lo dice Rotberg cuando describe al estado colapsado, la poquísima semblanza de orden y provisión de algunos bienes que el estado fallido todavía aparenta -a pesar de la ‘energía negra’ bajo la cual funciona-, en el estado colapsado está consumida por las fuerzas entrópicas.192

Síntesis del marco conceptual de Rotberg

Hemos visto que los estados tienen éxito o fracasan en relación con todas las funciones

que les competen, pero que un estado fuerte se diferencia de uno débil y éste de uno fallido o de uno colapsado, por el nivel de desempeño respecto de los bienes políticos más críticos. También hemos visto que la organización jerárquica que de los mismos propone Rotberg, no es rígida sino elástica. La vinculación de estos dos elementos –desempeño en lo que es crítico pero elasticidad de los márgenes de lo que es crítico- es la razón principal para exigir que al momento de juzgar frente a qué tipo de estado nos encontramos en cada caso concreto, haya que evaluar el desempeño frente a cada bien en particular y en conjunto. Y la razón para que haya que juzgar en estas dos dimensiones es, precisamente, porque la pirámide de bienes es elástica. Si no lo fuera, bastaría con puntuar en el escalón de la seguridad para obtener una imagen de fracaso; pero como lo muestran el caso de Indonesia -entre muchos otros-, la realidad no soporta una pirámide rígida. Por consiguiente, es en estos sentidos en los que Rotberg afirma su mayor distancia con las posturas del Failed State Project de la Universidad de Purdue y de Esty et. al. -The State Failure Task Force Report: Phase II Findings-.

Si la elasticidad de la pirámide la ponemos en tensión con los indicadores, aparece cómo

éstos revelan distintas circunstancias a considerar en el análisis de situaciones concretas. En primer lugar, denotan cuánto de una causa específica incide en la proporción en que el bien político que ella amenaza de manera directa puede proveerse. Indonesia es el ejemplo: en la medida en que la mayoría de las formas de violencia son del tipo ‘entre el estado’ y no ‘contra el estado’, eso facilita o aumenta la probabilidad de que éste mantenga el control sobre el territorio y provea seguridad a lo largo del mismo. Este tipo de situaciones refleja, 192 Rotberg sostiene que una de las diferencias entre su marco conceptual y los desarrollados hasta ahora es que el suyo “separa fallido de colapsado y los distingue.” [Robert I. Rotberg., Ob. cit., 2004, p. 43, nota de pie de página n° 8] Así mismo, sostiene que los gobiernos de los estados fallidos se caracterizan porque proveen seguridad, algunos servicios de salud, algunas posibilidades de participación en cargos públicos y algunas oportunidades económicas a familiares, clanes o etnias afectos al régimen, pero negándoselos por completo a los demás. Ahora bien, quienes no son afectos al régimen derivan la seguridad, los servicios de salud y las oportunidades económicas de los distintos grupos de actores estatales a los que se han visto compelidos a dirigir el deber de obediencia y las expectativas y demandas de seguridad, teniendo que pagar algún precio por ello, cualquiera que éste sea. Por lo tanto, imagino que en este sentido es en el que Rotberg habla de que en los estados fallidos todavía existe “alguna semblanza de orden y de provisión de bienes políticos vitales”, a diferencia de lo que sucede en el estado colapsado en donde hasta esta apariencia ha desaparecido. De acuerdo, pero ¿qué los separa y qué los distingue -que es su afirmación frente a los demás- en términos de fundamento de legitimidad del estado? ¿Los separa, acaso, que en el estado fallido ese fundamento está quebrado pero no tanto como para hablar de “ley del más fuerte” o “ley de la jungla”? Los términos energía negra, agujero negro y fuerzas entrópicas que usa para referirse a los estados colapsados pueden ser muy sugestivos literariamente para describir el estado colapsado, pero no son suficientes si no los especifica dentro de las categorías conceptuales que ha venido usando. Por consiguiente, mi reclamo es: si usted afirma que el estado colapsado es una versión extrema del estado fallido; si usted sostiene que el estado fallido es un caso del estado moderno, para usted ¿cuándo deja de haber estado?; para usted ¿qué se requiere para dejar de denominar ‘estado’, desde el punto de vista interno -no internacional-, determinado fenómeno?




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adicionalmente, que hay un margen de elasticidad entre cada uno de los bienes políticos y la causa o causas que están en relación directa con la proporción en que pueden proveerse, margen que decidí denominar elasticidad unívoca. Ahora bien, teniendo en cuenta que en la realidad las causas concurren y se retroalimentan, esto implica no perder de vista que ellas no están adscritas ‘bien político por bien político’, de forma rígida y unívoca. Por consiguiente, la segunda función de los indicadores es revelar cómo es que lo que está sucediendo, resulta del hecho de que varias causas estén impactando la proporción en que todos los bienes políticos que ellas amenazan -de forma directa e indirecta, en conjunto- puedan procurarse. Situaciones como ésta, que decidí denominar apalancamiento sistémico, reflejan que hay situaciones en las que cada indicador reporta, junto con el nivel de desempeño, que causas concomitantes, apreciadas en conjunto, inciden en el margen de apalancamiento que puede haber entre los bienes considerados en conjunto. Ejemplo de ello es la legitimidad que todavía mantienen el gobierno y el estado Indonesia o la que perdieron el gobierno y el estado en Sierra Leona.

IV. CONCLUSIONES

Para este estudio preliminar me tracé dos objetivos. Por un lado, presentar un mapa del

debate sobre la debilidad y el fracaso del estado moderno y, por el otro, mostrar en dónde se ubica la propuesta de Robert I. Rotberg. Así mismo, plantée que analizar su propuesta era central para este texto por tres razones. La primera, porque sostiene que su trabajo responde dos de los problemas que enfrenta la investigación sobre estados fallidos: de una parte, la imprecisión de las definiciones de los distintos tipos de estado que transcurren a lo largo del continuo fortaleza/colapso; de la otra, cuáles son las causas directas del fenómeno, es decir, qué hace que un estado débil o uno en riesgo de fracaso efectivamente fracase y por qué algunos estados, en condiciones más acuciantes, no fracasan. La segunda razón para escoger su propuesta, es porque su enfoque del problema está ubicado en la que denominé escuela conservadora de los estados fallidos, opuesta a la que llamé escuela crítica. La tercera, porque como entiendo por escuela el posicionamiento político de los actores de este debate respecto de la forma como debe estar organizado el sistema internacional, la propuesta de Rotberg me serviría para mostrar lo que está en juego en esta discusión.

Para alcanzar estos objetivos, organicé la discusión en torno a cuatro interrogantes: (i)

cómo caracterizar el fenómeno, esto es, el problema de la definición de los distintos tipos de estado en términos de fortaleza/debilidad, (ii) por qué fracasan los estados, es decir, el asunto de las causas, (iii) en qué sentido los estados débiles y fallidos son una amenaza para sus habitantes y para el resto del mundo y (iv) cómo debe afrontarlo la comunidad internacional, esto es, las formas y los niveles de intervención en esos lugares. Este ejercicio mostró que aunque hay puntos de acuerdo frente a cada uno de estos cuatro aspectos, los desacuerdos persisten, y de manera profunda.

Con respecto a la definición de los distintos tipos de estado en el continuo

fortaleza/colapso, los actores de este debate coinciden en que el estado fracasado se caracteriza porque ha perdido el monopolio de la fuerza y el control del territorio; sinembargo, hay quienes incluyen otros elementos internos –legitimidad del gobierno, nivel de democracia y grado de abastecimiento de servicios públicos-, al igual que una dimesión internacional –respeto de las normas de derecho internacional y de los regímenes internacionales-. Esta situación ha dado pie, por un lado, para que algunos reconozcan que aunque no existe una definición del estado fallido universalmente reconocida, el término no sólo ha hecho carrera sino que está muy de moda; por el otro, para atribuir esta imprecisión




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y diversidad conceptual a la definición misma de estado moderno de la que se parta –Weberiana/funcionalista, contractualista/finalista o de derecho internacional-, así como a la disciplina desde la que se aborde el fenómeno de la precariedad estatal en el Tercer Mundo –ciencia política o economía-.

Frente a estos aspectos, Rotberg propone dos salidas: la definición de estado moderno de

la que hay que partir y los criterios necesarios para distinguir los distintos tipos de estado. En cuanto a la primera, la definición de estado moderno que está en mejores condiciones para obtener las demás en el continuo fortaleza/colapso, es la que combina los elementos funcionalistas de la de Weber y los finalistas de las teorías contractualistas. De esta manera, la organización jerárquica –pero flexible- de los bienes políticos que el estado debe proporcionar, es el dispositivo conceptual que le permite acoger los distintos elementos que entran en juego. Este parte de su propuesta la recojo en la figura número 1, llamada matriz del estado-nación. La segunda salida afirma que existen criterios para distinguir (i) fracaso de colapso, (ii) fracaso de riesgo de fracaso y (iii) colapso, fracaso y riesgo de fracaso de debilidad; es decir, para contestar la prgunta qué separa un tipo de estado de otro y, así, precisar cada una de las definiciones. Estos criterios, como vimos, los construye con base en la pregunta por la naturaleza de la debilidad, que caracteriza como crisis generalizada; la naturaleza del fracaso, que identifica con anarquía interna, y la naturaleza del colapso, que equipara con vacío de autoridad. Adicionalmente, dentro de la categoría amplia de debilidad o crisis generalizada, diferencia entre estados con bajo, medio y alto potencial de fracaso, distinciones que dependen, en últimas, de la proximidad o distancia respecto de una situación de anarquía interna, esto es, de la ausencia de una autoridad central capaz de retener el monopolio de la fuerza y el control del territorio. Esta oferta conceptual la plasmé en términos amplios en la tabla que recoge la figura número 3, denominada naturaleza de la debilidad y el fracaso estatal, y la concreté en el acápite denominado los puntos de inflexión en la clasificación de los estados.

Ahora bien, junto a la preocupación por la precisión de las definiciones, vimos que hay

quienes –Woodward, Clapham y Herbst- se preguntan ¿cuáles son los usos políticos que se persiguen con estas definiciones? Estos aparecen más claramente cuando los actores se enfrentan en torno a las causas del fracaso y los fundamentos e intensidad de la intervención internacional en los estados débiles y fallidos.

En cuanto a la pregunta por qué fracasan los estados, los desacuerdos son mayúsculos y

tienen que ver con el énfasis que los actores de este debate le confieren al nivel en donde sitúan las causas: (i) el sistema internacional, (ii) cada estado en particular y (iii) sus gobernantes. Provienen del sistema internacional el legado colonial, la guerra fría, las exigencias de las entidades financieras internacionales en desarrollo del Consenso de Washington y las presiones de la globalización sobre la soberanía y la autoridad interna del estado. Inciden en el fracaso de cada estado en particular su carácter multiétnico, sus condiciones geográficas y demográficas y su cultura política. Finalmente, quienes defienden que las causas del fracaso del estado son sus gobernantes, las identifican con el manejo irracional de la economía y la criminalización del estado.

En esta parte del debate, Rotberg juega sus cartas de la siguiente manera. Por un lado,

concede que la disponibilidad de armamento corto y ligero en el mercado internacional, prácticamente libre de regulaciones y controles internacionales, podría tomarse -si acaso-como causa mediata del fracaso que proviene del sistema internacional, si es que no opera,




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más bien, como un acelerador del mismo.193 Por el otro, afirma que el estado moderno (i) hay que tomarlo como dado y (ii) sigue siendo el fundamento del orden, la seguridad y la paz internas e internacionales. Estas dos afirmaciones le sirven para desechar las posturas que sostienen que las causas directas de la debilidad y el fracaso estatal radican en la pretensión de universalidad del estado moderno como forma de organización política, en los errores cometidos por el proyecto colonial, en los efectos de la guerra fría y su finalización y/o en las exigencias de las entidades financieras internacionales. Los resultados aportados por Nicolas van de Walle respecto de por qué no es más que ‘una manía típicamente [norte]americana exagerar el impacto de los efectos de la guerra fría sobre la política africana’, al igual que por qué no hay trazar una relación automática entre fracaso e imposiciones financieras internacionales, Rotberg los recoge para cerrar filas frente a quienes las defienden.

Sin embargo, frente a posturas como las de Rotberg y van de Walle hay que recordar,

siempre, dos circunstancias. Por un lado, que estas están insertas en la teoría económica que sostiene que el desarrollo económico está atado a un círculo virtuoso, virtuosismo que se alcanzará si se acometen políticas macroeconómicas y fiscales racionales, encaminadas a flexibilizar las normas laborales, garantizar reglas claras para los inversionistas internacionales, reducir el gasto público en funcionamiento y controlar la inflación y el desempleo. Por el otro, que para poder afirmar que no hay una relación automática entre fracaso y exigencias de las entidades financieras internacionales es necesario sostener, al mismo tiempo -como lo hace van de Walle-, que “la lógica de [tales] programas de ajuste estructural del estado, es facilitar adaptaciones inevitables frente a las nuevas realidades económicas”, esto es, frente a la liberalización de los mercados internos. En síntesis, esto significa que ‘no puede hablarse de que haya habido algo así como un asalto neoliberal a los estados de bajos ingresos’, concluye van de Walle.

Pues bien, todas estas afirmaciones también le sirven a Rotberg para justificar parte del

proyecto político de la escuela conservadora a la que pertenece: el poder que detentan algunos estados y organizaciones internacionales, que incide en la forma como está organizado el sistema internacional en cuanto a distribución de recursos políticos y económicos, no es el responsable directo de esta debacle. No; la responsabilidad hay que buscarla en los factores que han hecho de los estados fallidos el “cáncer de la anarquía” que hoy amenaza al mundo. El objetivo político de la escuela conservadora es defender la idea de que si la configuración del sistema internacional no es un agente directo de esta enfermedad, qué sentido tiene cambiar el statu quo vigente, qué sentido tiene poner en tela de juicio el nivel real de democratización del statu quo vigente.

Rotberg concede que hay estados estructuralmente débiles –con bajo potencial de

fracaso- y estados temporalmente débiles –con potencial de fracaso medio-. En los países de bajos ingresos, son causas de su debilidad estructural las condiciones geográficas, demográficas y de infraestructura de comunicaciones, porque obstaculizan su capacidad fiscal, es decir, su capacidad para extraer recursos de las riquezas naturales –si las tienen- y de los impuestos. El factor que juega en la debilidad temporal es la tensión entre grupos culturales diversos porque puede tornarse violenta. Estos son los elementos que, como acabamos de ver, provienen del segundo nivel en donde la literatura ubica las razones del fracaso: el estado en particular. Sinembargo, Rotberg no le confiere a ninguno de ellos el

193 Rotberg, [2004: 30]. En cuanto a este problema, Rotberg cita a Michael T. Klare, “The Deadly Connection: Paramilitary Bands, Small Arms Diffusion, and State Failure”, en When States Fail: Causes and Consequences, ob. cit.




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carácter de causas directas del fracaso. Los argumentos de van de Walle –de nuevo- y de Kasfir apuntalan su posición. Desde el punto de vista económico, los factores que determinan la debilidad estructural sólo alcanzan para explicar, según van de Walle, la propensión al fracaso; de manera que no sirven para contestar las preguntas que le interesan a Rotberg: ¿qué hace que un estado débil o uno en riesgo de fracaso efectivamente fracase? y ¿por qué algunos estados, en condiciones más acuciantes, no fracasan? Son los factores que van de Walle denomina contingentes - vinculados directamente con la forma como se comportan los gobernantes- los que contestan estas preguntas. Kasfir, por su parte, defiende la tesis de que el carácter multicultural opera como un acelerador del fracaso y no como causa. Este tipo de argumentos son los que le sirven a Rotberg para defender la tesis que ha sostenido desde su primer trabajo sobre los estados fallidos: que las causas directas del fracaso de los estados son sus gobernantes. Políticas económicas irracionales que se traducen en atraco de las arcas del estado, clientelismo, corrupción y gobiernos neopatrimonialistas, por un lado, y la criminalización del estado, por el otro, no sólo son las que están en mejores condiciones de explicar el problema de la precariedad en el Tercer Mundo o en el Sur Global o en lo que algunos han dado en llamar los arrables del mundo, sino que posibilitarán el desarrollo de mejores sistemas de alerta temprana y evalución de riesgo, que servirán para refinar los criterios que determinarán cuál es el momento más apropiado para la intervención internacional y cuál debe ser la intensidad y duración de la misma.

Para Rotberg, la intervención internacional es una responsabilidad moral y estratégica

debido a las amenazas que los estados débiles y fallidos generan. No obstante, uno de los problemas más graves de las prácticas actuales de intervención es la perspectiva de corto plazo con la que se efectúan. Recuperar un estado fracasado -dice Rotberg- es muy costoso; lo es en términos de los recursos humanos y económicos que los países fuertes tienen que destinar y lo es en términos del tiempo que puede tomarles recuperarlos; muchas veces la intervención puede durar una o varias generaciones. ¿Cómo compaginar el principio de soberanía interna de los estados con la amplitud y profundidad de la intervención que propone? Muchos escritos atestiguan cómo es que este principio no ha sido un obstáculo para intervenir cuando se ha querido, donde se ha querido y como se ha querido. Pero en este momento el punto no es este. Los puntos son los siguientes. Primero, ¿en qué medida el objetivo político de la escuela conservadora de los estados fallidos es desactivar, inclusive, la consagración formal del principio de soberanía interna y no ingerencia en los asuntos internos de los estados? Si el sistema internacional no es responsable directo de la debilidad y el fracaso, y si sanar a los estados fallidos del cáncer que los consume, y que amenaza al mundo, implica ingentes recursos para los países fuertes, por qué no replantear los alcances que todavía se le reconocen al principio de soberanía. Segundo, si hasta ahora el mundo sigue clasificado en términos de primer y tercer mundo o norte y sur o países desarrollados, en vías de desarrollo y subdesarrollados ¿cuál es el objetivo de clasificarlo en términos de estados fuertes, débiles, en riesgo de fracaso, fracasados y colapsados? o ¿a cuáles actores ya no les basta, para sus propósitos, la vieja clasificación? En esto consiste disponer de una definición de estado fracasado frustrantemente imprecisa o incluso tautológica que, a punta de usarla indiscriminadamente, ha hecho carrera y está muy de moda.

Estados Fallidos o Fracasdos Un Debate Inconcluso y Sospechoso

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