Estimación del tiempo de satisfacción de los servicios ...

CENTRO DE INVESTIGACIÓN EN ALIMENTACIÓN Y DESARROLLO, A.C.

Enero-Junio de 2011 195

Estimación del tiempo de satisfacción de los serviciospúblicos en México: comparativo1996-2000 y 2001-2005

Assessment of satisfaction times in Mexico’s public services: A comparativeanalysis of 1996-2000 and 2001-2005

Francisco José Zamudio Sánchez*Lauro Soto Rojas**Santiago Piste Tut**

Fecha de recepción: agosto de 2009Fecha de aceptación: julio de 2010

*Universidad Autónoma ChapingoDirección para correspondencia: [email protected]**Universidad Autónoma Chapingo



El objetivo del trabajo es estimar eltiempo óptimo en el que los servi-cios de agua potable, electricidad ydrenaje son satisfechos en todoslos municipios de los estados deMéxico a un nivel considerado co-mo máximo. La asignación de losservicios se hace vía programaciónlineal usando los índices de servi-cios básicos y los productos inter-nos brutos per cápita de los muni-cipios para los años 1995, 2000 y2005. Se presenta un análisis com-parativo del tiempo de satisfacción,aplicando la metodología a los pe-riodos 1996-2000 y 2001-2005, co-mo reflejo de las políticas socialesaplicadas en los quinquenios men-cionados. Los resultados muestrancambios importantes en el tiempoque ocupan los estados para satis-facer la necesidad de la población,como consecuencia del cambio delas políticas de servicios. Casoscomo el del Distrito Federal, Estadode México, Colima, Oaxaca y Estadode México, Colima, Oaxaca y la

The intention of this work is to esti-mate the optimal time span inwhich water, sewage, and electricity—the basic utilities— are satisfiedin all municipalities of Mexico'sstates to a desirable maximum. Theassignment of services is done vialinear programming using the mu-nicipalities’ service indexes and theper capita gross domestic productsfor 1995, 2000, and 2005. A com-parative analysis for fulfillment timeis carried out, applying the method-ology to the 1996-2000 and 2001-2005 five-year periods, as a reflectionof social policies implemented inthese periods. Results show impor-tant changes in the time spans thestates require to satisfy the popula-tion’s need, attributable to changesin social policies applied to serv-ices. Cases such as those for Fed-eral District, State of Mexico,Colima, Oaxaca, and the YucatanPeninsula are examples to be men-tioned. It can be inferred from these

Resumen / Abstract

E S T U D I O S S O C I A L E S

198 Volumen 19, Número 37

Península de Yucatán dan fe de estasituación. Se infiere de lo anterior laausencia de una política nacionalque simultáneamente proporcionelos servicios básicos y su asigna-ción siga un criterio de optimiza-ción del tiempo para realizarlo.Finalmente, los resultados mues-tran lo sensible que son los servi-cios a los cambios en la adminis-tración pública.

Palabras clave: bienestar, desarrollohumano, servicios públicos básicos,programación lineal, restriccionespresupuestales.

data that there is a lack of a na-tional policy which will simulta-neously provide the basic servicesand whose assignment will adhereto an optimal-time criterion to carryit out. Finally, results show howsensitive services are to public ma-nagement changes.

Key words: welfare, human deve-lopment, public utilities, linear pro-gramming, budget constraints

Introducción

a utilización del índice de desarrollo humano como indi-cador del nivel de desarrollo de una población se basa en la idea, hoy ge-neralmente aceptada en los medios políticos y académicos, de que si bien elcrecimiento económico es una condición necesaria para explicar el grado deavance de un país, no constituye una condición suficiente. En otras palabras,se acepta la idea de que crecimiento y desarrollo son conceptos relaciona-dos, pero distintos (López-Calva y Vélez, 2003:1).

En México, la medición del índice de desarrollo humano a escala nacional,estatal y municipal se realiza con la misma metodología que establece el Pro-grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Sin embargo, se hanrealizado adecuaciones en cuanto a las variables que intervienen en el cál-culo, ejemplo de esto son las modificaciones realizadas por López et al.(López, Rodríguez, y Vélez, 2003:5).

En esta misma tendencia, y basándose en los argumentos fundamentales,mencionados por Mehrotra et al., (Mehrotra, Vandermoortele y Delamonica,2000:6), en favor del suministro generalizado de servicios sociales básicospor parte del Estado: el argumento moral, el instrumental, el consensual y elhistórico, el Programa Nacional de Investigación sobre Desarrollo Humano dela Universidad Autónoma Chapingo, ha incorporado el índice de desarrollohumano con servicios (idhs), conformado este último por los indicadores delos servicios de agua, electricidad y drenaje en sustitución del producto in-terno bruto per cápita como factor necesario, adicional a la salud y la edu-cación, para una vida digna (Zamudio et al., 2001:23).1



L

1 Los resultados están disponibles para los años 995, 2000 y 2005 en www.chapingoo.mx/dicifo/demyc/idh.

El idhs, como otros índices, fue constituido de acuerdo a la metodologíaque usa Naciones Unidas en sus informes mundiales y tomando comofuentes de información las bases de datos del Instituto Nacional de Estadís-tica, Geografía e Informática (INEGI).

El idhs es utilizado para medir el desarrollo de un municipio o entidad,usando el factor servicios como un proxy del ingreso. Es de particular interésconocer la evolución del idhs de acuerdo con las políticas gubernamentalesa escala estatal, asimismo es necesario entender la forma en la que se ha idoincorporando la población a los diferentes servicios a escala municipal. Estocon la finalidad de proponer una estrategia de inversión para la ampliaciónde la red de distribución de servicios en los municipios, bajo cierto criteriode optimalidad. Para este trabajo se utilizan únicamente los índices calcula-dos para los servicios básicos de agua potable, electricidad y drenaje (SB).

Para la interpretación de los resultados son necesarias ciertas observa-ciones pertinentes a las instancias que proveen estos servicios. Hay una aso-ciación, fortuita o programada, entre la cobertura de los servicios y quieneslo proveen. Entre mayor sea la cobertura del servicio se observa una mayorausencia del Estado; es ocupado su lugar por la iniciativa privada. El agua ydrenaje son servicios a cargo de los municipios y eventualmente los estadosrespectivos,2 los cuales pueden proveer otros agentes en diferentes tipos deesquemas pero que todos ellos se pueden categorizar como concesiones(Cuellar, 1999), no obstante son del dominio y responsabilidad de los mu-nicipios. El caso de la energía eléctrica difiere. La Comisión Federal de Elec-tricidad es el organismo público descentralizado, con personalidad jurídicay patrimonio propio, la que se encarga de generar, trasmitir, distribuir y co-mercializar la energía eléctrica a más de 100’000,000 de habitantes (CFE,2010). Desde el 17 de noviembre de 1992 con una iniciativa de reformas yadiciones a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, se inició la in-tervención de la iniciativa privada en áreas no reservadas en forma exclusivaal Estado. A la par se tuvo una política de saneamiento financiero, la que re-dujo a cero para 1993 las transferencias del gobierno federal a la ComisiónFederal de Electricidad, teniendo paralelamente una intervención creciente lainiciativa privada desde 1989, la cual para 1994 representaba 22% de la in-versión total en el periodo, principalmente para la construcción de centralesgeneradoras (Martínez, 2002:58). Actualmente 23.09% de la capacidadinstalada corresponde a 22 centrales construidas con capital privado por losproductores independientes de energía (CFE, 2010).

Para los gobiernos estatales, y la sociedad en general, es primordial quese incorpore la mayor cantidad de habitantes a los SB, pero debido a las ca-racterísticas físicas de los municipios, su ubicación y el tamaño de su pobla-



2 De acuerdo al Art. 115, sección III de la COnstitución Política de los Estados Unidos mexicanos, los municipiostienen s su cargo lso servicios públicos de agua y drenaje.

ción, habrá infinidad de formas de asignación de servicios, todas ellas condiferente impacto en el idhs estatal.

Con este trabajo se pretenden dos objetivos principales: a) la conforma-ción de una metodología para dar una propuesta aceptable en cuanto a laforma en que se debe incorporar la población de los diferentes municipios alos SB, buscando que el idhs estatal se maximice bajo restricciones pre-supuestales, consistentes en que los recursos que se utilicen sean equiva-lentes al promedio de los últimos cinco años; b) determinar el número deaños necesarios para llevar al estado a tener un índice de servicios cercanoa 1, tal que todas las personas que los requieran puedan disponer de éstos.

2. Antecedentes

Un estudio que contempló el establecimiento de servicios públicos fueplanteado en España, donde se pretendió establecer una red de centros deatención para la provisión de servicios públicos en un territorio. El objetivoprimordial fue definir el sitio de ubicación de cada uno de los centros deatención, de tal forma que se maximizara el número de potenciales benefi-ciarios, con el menor costo (Fajardo y Pérez, 1996:728-735).

En México existen metodologías para llevar a cabo la asignación de re-cursos por parte de la federación; por ejemplo, las contenidas en la Ley deCoordinación Fiscal (Cámara de Diputados, 2007). La ley tiene como obje-tivos principales: el coordinar el sistema fiscal de la federación con los de losestados, municipios y Distrito Federal; establecer la participación que co-rresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entreellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entrelas diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia decoordinación fiscal y, dar las bases de su organización y funcionamiento.

Existe un grupo de recursos, denominado Fondo General de Participa-ciones, cuyo criterio de asignación se basa en la población con la que cuentacada entidad federativa y las asignaciones realizadas en años anteriores.Además, existen los Fondos de Aportaciones Federales, conformado por ochofondos, cuyo criterio de asignación depende del destino del fondo; en elArtículo 34, se presenta la fórmula para la asignación de los recursos co-rrespondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social paraEstados y aplicando la misma metodología a los municipios. Es importantemencionar que esta asignación considera criterios de pobreza extrema, uti-lizando el Índice Global de Pobreza de un hogar (IGP) e incorporando va-riables tales como: ingreso per cápita del hogar, nivel educativo promedio delhogar, disponibilidad de espacio en la vivienda, disponibilidad de drenaje ydisponibilidad de electricidad-combustible para cocinar (INEGI, 2000a).

Ninguna de las propuestas antes mencionadas hace referencia a la efi-ciencia de la asignación del recurso, es decir, no se ha realizado algún estu-dio para verificar si el recurso se está ejerciendo de manera óptima. El



recurso es limitado y el desabasto de servicios una situación que se deseaabatir lo más rápido posible. Una alternativa aplicable es diseñar estrategiasóptimas de inversión considerando las dos metas.

Una asignación no óptima carece de elementos que permitan construirestrategias aceleradas de desarrollo a través del tiempo e indiquen los cos-tos asociados a otro tipo de asignación. Por lo anterior, dos preguntas quese intentan responder con el presente trabajo son: ¿Con la asignación óp-tima de los recursos, en cuantos años estarán satisfechas las necesidadesde la población? y ¿Cómo pueden afectar los cambios de administración a lasestrategias de desarrollo de los servicios públicos?

En general, la estrategia de desarrollo propuesta en este trabajo consi-dera las particularidades de cada municipio en cuanto a la población des-provista de servicios y su disposición para hacer uso de ellos.

Un estudio relacionado fue realizado por Cárdenas y Luna (2006), que es-tima el tiempo en el que las diez poblaciones más marginadas de Méxicosaldrán de la pobreza, considerando un crecimiento del ingreso anual real de4%. Es decir, el tiempo que le tomaría a un individuo o familia alcanzar lalínea de pobreza.

3. Metodología

Como se ha mencionado, uno de los objetivos del trabajo es proponer unadirectriz de incorporación de la población a los servicios públicos que ma-ximice los respectivos índices a escala estatal. Es claro que el incremento delidhs se obtiene al incorporar habitantes a los servicios de los cuales carecen.

Para maximizar el idhs, el presupuesto puede utilizarse de manera óp-tima mediante programación lineal, significando con ello maximizar elnúmero de personas demandantes de los servicios que se agreguen año conaño a los mismos bajo determinada restricción presupuestal; de esta mane-ra, a través de los años es posible proponer un plan eficiente de asignacióngradual de servicios, para sustituir a los criterios existentes, usando en pro-medio los mismos recursos que los usados en los últimos años.

Para la asignación de presupuesto se tomó como nivel al promedio anualde recurso ejercido durante los cinco años que comprendieron los quinque-nios bajo análisis. De esta manera, se pretende llevar los índices de servicios,en el menor tiempo posible, a niveles cercanos a uno como se apreciará enel planteamiento del programación lineal, sujetando la maximización a al-gunas restricciones como lo es esta del presupuesto.

Para el trabajo, la propuesta de asignación de servicios por estado esanual, por ser el periodo regular que se tiene para el ejercicio de pre-supuestos en el país. Por lo anterior, también el plan de desarrollo estatalestá dado en número de años en los cuales el idhs alcance los niveles de-seados.



Inicialmente, se identificaron y valoraron los factores que intervienen enla ampliación de las redes de distribución de los servicios públicos; tal fenó-meno es sumamente complejo y difícilmente atribuible únicamente aagentes cuantificables. En general, no existen registros de acceso públicoque indiquen el costo monetario por incorporar a un habitante al servicio dedrenaje, por ejemplo. Es evidente que los costos referidos varían entre mu-nicipios y entre servicios. Por lo anterior, el estudio se realizó con base en lainformación disponible y atendiendo a la diversidad que los fenómenos so-ciales conllevan.

3.1 Costos hipotéticos

Las características heterogéneas de los municipios sugieren que los costospor concepto de ampliación de la red de distribución de los servicios deagua, electricidad y drenaje son distintos en cada municipio. Asimismo, latarea de obtener los costos reales para la totalidad de los municipios del países impráctica debido a que no existen registros de los costos, a escala mu-nicipal, que se tienen por concepto de proporcionar a un habitante cada unode los servicios. Por lo anterior, la mejor alternativa fue estimar los costos u-sando un método indirecto.

Se calcularon costos hipotéticos empleando los índices de servicios que,a escala municipal, se han obtenido por el Programa Nacional de Investi-gación sobre Desarrollo Humano en México, programa del Departamento deEstadística, Matemática y Cómputo (DEMyC).3

La forma usual para obtener el indicador del servicio j en el municipio i(Inserij ) es:

InSerij =

donde:

mi : Total de habitantes en viviendas particulares del municipio i.mij : Habitantes que cuentan con el servicio j en el municipio i.i = 1,2,…, nk, para el estado k, k=1, 2,..., 32 y

j =

A partir de estos indicadores, y de alguna medida de los recursos mate-riales que el municipio produce, se pueden construir funciones “costo” quemidan el valor de agregar un habitante a cada uno de los tres servicios.



3 Departamento de investigación, docencia y servicio de la Universidad Autónoma Chapingo que desarrolla el Pro-grama Naciuonal de Investigación sobre Desarrollo Humano en México. Ha realizado los informes de Desarrollo Hu-mano para el año 1995 (Zamudio et al., 2001) y el análisis comporativo 1995 -2000) y el análisis comparativo 1995-2000(Zamudio et al., 2002).

mij

mi

{1 Servicio de agua

2 servico de electricidad

3 servicion de dreanaje

Los indicadores, InSerij , toman valores en [0,1]; un valor cercano a uno in-dica que la mayoría de los habitantes del municipio i cuenta con el servicioj y un valor cercano a cero indica la condición contraria. Se considera a (1-InSerij ) como un índice de las dificultades que en el municipio i se han tenidopara acceder al servicio j; es decir, una medida de todos los posibles fac-tores que obstaculizan el establecimiento del servicio, sea el tamaño de lapoblación cuando es demasiado pequeña, la dispersión de las viviendascomo ocurre en las zonas rurales, relieve accidentado,4 distancia de lacabecera municipal a sus comunidades,5 la carencia de vías de comunicaciónen poblaciones marginadas, el desinterés de gobiernos estatales por algu-nas poblaciones indígenas, la posible apatía de los habitantes y otros muchosfactores.

En los costos hipotéticos se encuentran integrados los “costos” de carác-ter social, económico, cultural, geográfico, político, demográfico, etcétera.Se puede entonces, considerar a 1- InSerij como un componente insustitu-ible del costo que se tiene por agregar a un habitante del municipio i al ser-vicio j. Complementariamente, el indicador 1- InSerij, fue ponderado con uníndice de la capacidad del municipio de generar recursos materiales. En ge-neral, a medida que un municipio genere más recursos debe tener mayor fa-cilidad para que sus habitantes gocen de los servicios públicos. La medidaque se considera en este trabajo como representativa de los recursos ge-nerados por un municipio, es el producto interno bruto per cápita (Pibp)transformado a un índice para ser comparable con 1- InSerij, el cual tiene lasiguiente forma:

InPibpi =

donde i = 1,2,..., n, denota al municipio (2428 en el año 1995, 2443 enel 2000 y 2454 para 2005), Pibp el producto interno bruto per cápita del mu-nicipio i, m es igual a $166.83 (pesos de 1993), M es igual a $66,731.63(pesos de 1993) y In es la función logaritmo natural en base ℮. La fórmulapara el índice es de acuerdo al PNUD en los informes anuales que publicadesde 1990, aunque la fórmula se introdujo más tarde. El cálculo de los Pibpi

se hizo de acuerdo a Zamudio et al. (2001).Con esta medida de la generación de los recursos (ingresos), la hipótesis

de que a mayores recursos generados se tienen mayores posibilidades paraacceder a los servicios y el indicador 1- InSerij , se puede replantear la fun-ción “costo” que en seguida se muestra y que se denota por Cij como:



4 Determinante en la formación de capital humano e infraestructura (Esquivel, 2000: 44-45).5 Díaz-Cayeros y Silva (2004), señalan que existe diferencia de disposición de servicios entre la cabecera municipal

y las localidades que conforman al municipio, provocado principalmente por la mayor competitividad electoral en lascabeceras.

In (Pibpi) - In (m)

In (M) - In (m)

Cij =

El numerador de la función costo Cij determina la deficiencia del servicioj en el municipio i y toma valores cercanos a cero cuando 1- InSerij es pró-ximo a uno, y viceversa. Es importante notar que cuando el numerador de lafunción se aproxima a cero, el valor resultante de Cij tiende a ser pequeño,indicando un “costo” bajo, sustentado en que la mayoría de los habitantes delmunicipio i cuentan con el servicio j; lo contrario ocurre con valores de 1- In-Serij cercanos a cero, lo que señala “costos” altos para el servicio en el mu-nicipio bajo estudio, sustentado en que si se carece del servicio j en esemunicipio i es por que existe una serie de factores que han dificultado el es-tablecimiento del mismo.

Por otra parte, la deficiencia del servicio j en el municipio i, 1- InSerij, esponderada por el recíproco del InPibpi (el índice del producto interno brutoper cápita), de manera que cuando éste aumenta, el costo estimado del ser-vicio disminuye, para considerar que a mayores recursos generados existenmayores posibilidades de contar con el mismo.

Los costos así obtenidos, no representan directamente un valor econó-mico. La interpretación se puede dar en términos de “dificultad para incor-porar al servicio j a un habitante del municipio i. Tal enfoque sugiere que elestablecimiento de los servicios de agua, electricidad y drenaje, depende dela disponibilidad por parte de los habitantes para hacer uso de tales serviciosy de las administraciones para proporcionárselos, así como de las carac-terísticas naturales y culturales de los municipios, fuentes alternativas de sa-tisfacción y en cierta medida de los recursos económicos producidos.

La función Cij puede tomar el valor cero cuando 1- InSerij sea igual a uno,independientemente del InPibpi. Además, tomando el caso extremo de queel InPibpi sea igual a cero y que, coincidentemente, en el municipio i se pre-sente el InPibpi más bajo, se encontró que el valor máximo posible de Cij es4.0569.

3.2. Presupuesto anual

Tomando a Cij como el costo del servicio j en el municipio i se procedió a cal-cular el “presupuesto” promedio anual ejercido en los quinquenios 1996-2000 y 2001-2005. Para ello, se obtuvo el número promedio anual dehabitantes incorporados al servicio j en el municipio i durante el quinqueniocorrespondiente, lo que se hizo del siguiente modo.

Xij=

, de otra forma.



1- InSerij

InPibpi

InSer Bij - InServ Aij=

5PtiB , Si InServ Aij < InSer Bij

0{ ( )

donde:rv Aij: Índice del servicio j en el municipio i en el año inicial del quinque-

nio.rv Bij: Índice del servicio j en el municipio i en el año final del quinquenio.: Población en viviendas particulares del municipio i en el año final del

quinquenio.

Si InSer Bij ≤ InSer Aij, es un hecho que durante el quinquenio en refe-rencia, la proporción de personas en el municipio i con el servicio j dismi-nuyó, mostrando que no hubo avance en la dotación del servicio. El valor dexij es respecto a PtiB, la población al final del periodo, para considerar el creci-miento de la misma, del modo en que lo hace la diferencia InSer Bij - InServAij, por que es respecto a la población final el valor de la incorporación mediaanual.

Por lo tanto el presupuesto hipotético anual orientado a la ampliación delas redes de distribución de servicios del estado k (Pk) se estimó con la suma-toria:

Pk=ΣΣCijXij

donde

nk: Número de municipios del estado k, k=1, 2, 3, … 32.

El planteamiento del modelo de optimización definitivo que se proponecontempla como función objetivo, en cada uno de los 32 estados, la siguientefunción lineal:

Máx Z=Σ Σ xij

Sujeta a las restricciones:

xij≤Dij

Σ ΣCij xij ≤ P

Donde:

xij: Número de personas del municipio i que se incorporarán al servicio j.Dij: InSerDFj (mi-mij):Número total de habitantes que no cuentan con el

servicio j en el municipio i y que desean tenerlo.InSerDfj : Índice del servicio j en el Distrito Federal del año 2000 para el

periodo 1996-2000 y 2005 para el periodo del 2001-2005.mi: Total de la población en viviendas particulares del municipio i.mij: Habitantes del municipio i que ya cuentan con el servicio j.P: Presupuesto hipotético promedio anual del estado correspondiente.



nk 3

i=1 j=1

3 n

j=1 =i=1

Dij

mi

3 n

j=1 i=1

Los índices de servicios (InSerij ) en muy raras ocasiones alcanzan el valorde 1, ya que existe una pequeña fracción de la población que por diferentesrazones decide prescindir formalmente del servicio i, aun cuando la red dedistribución esté a su alcance. De esta manera, Dij proporciona la poblaciónen el municipio i desprovista del servicio j, con interés en incorporarse a lared de distribución en caso de que se haga disponible. Por lo anterior, seusaron indicadores de servicios del Distrito Federal pues son comparables alos de los países desarrollados; es decir, sus índices tienen valores cercanosa 1.

En la función objetivo se usa Dij /mi que representa la proporción dentrodel municipio i que carece del servicio j y lo desea, de modo que al llevar alcabo la optimización, se asignarán los servicios en el municipio donde laproporción deficiente dispuesta a incorporarse sea mayor y tenga “costos”que permitan agregar un número máximo de habitantes, incrementando conello, hasta donde sea posible, el índice de servicios a escala estatal.

Una nota metodológica de relevancia en el análisis de los resultados es lasiguiente: El índice de servicios se obtiene como una media ponderada de losindicadores obtenidos para los servicios de agua potable, electricidad ydrenaje, la ponderación responde a la variabilidad que se tiene en la dis-tribución de los servicios, siendo ésta más homogénea para la energía eléc-trica, después el agua entubada y finalmente el drenaje. La ponderación estádada por los siguientes pesos: 0.15 para electricidad, 0.30 para agua potable,y 0.55 para drenaje (Pacheco, 2006:30-41); por lo que la forma del índice es:

InSer = 0.30 * InAgu +0.15 * InEle + 0.55 * InDre

4. Análisis y discusión de resultados

Se presentan los resultados, para ambos periodos, de los tiempos necesa-rios en cada estado para el aprovisionamiento de los SB y se omiten, por ra-zones de espacio, las asignaciones resultantes del programa de optimización,correspondientes a cada uno de sus municipios, es decir, qué proporción delpresupuesto estatal se debe usar en cada uno de sus municipios, año conaño y en cada uno de los servicios, para lograr que el estado cubra las de-mandas de SB en los tiempos que se señalan.6

El sector gubernamental, además de ejercer la gestión pública, debe sercapaz de llevar a cabo el análisis, formulación, instrumentación y evaluaciónde las políticas públicas. Para ello debe apoyarse en enfoques, aproxima-ciones e instrumentos convencionales e innovadores.

La evaluación de las políticas públicas enfocadas a la atención de los SB,puede realizarse mediante el análisis de la evolución de los indicadores deservicios. Como puede verse en el cuadro 1, para el caso de los quinquenios



6 Cualquier persona interesada puede solicitarlos al primer autor a través de correo electrónico

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analizados, los índices de servicios resultan ser un excelente indicador deléxito de las políticas públicas.

En general, para 2005 los estados con los menores índices de serviciosson los que conforman las regiones Sur, Este y Península de Yucatán, deacuerdo a Bassols (1999). Por su parte, los estados que conforman las re-giones Centro Norte, Noroeste, Noreste registran índices intermedios de ser-vicios por debajo de los registrados para las regiones Centro Este, Norte yCentro Occidente que cuenta con los más altos.

Ahora, si bien es cierto que los estados del sureste del país cuentan conlos índices de servicios más bajos, cabe mencionar que para el periodo 2001-2005 exhibieron incrementos superiores al promedio nacional; fue Cam-peche el de mayor aumento, con 27.4 puntos porcentuales.7



7 El cambio porcentual que se considera, , es una ponderación del cambio

porcentual convencional y el propuesto por PNUD por considerarla una medida de cambio que equivale al avance respectoa lo alcanzado y lo que falta.

Figura 1. Índice de servicios por regiones (es el promedio del índice de servicios de los estados que conforman cada región)

Fuente: cálculos propios.

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De manera conjunta, los estados presentaron incrementos en sus índicesdurante el último quinquenio; esos incrementos son medidas directas debienestar en la población, resultado de las políticas públicas instrumentadas,el trabajo comunitario no remunerado o el impacto colectivo que se tuvo porla adquisición de vivienda de muchos mexicanos durante estos periodos,donde el sector de construcción de vivienda tuvo un crecimiento singular. Encontraste, el Distrito Federal tuvo un decremento de 3.1 puntos porcentualesen sus índices de servicios, lo cual indica que en este periodo el gobiernocapitalino orientó las políticas públicas a asuntos ajenos a los servicios bási-cos. Se sabe que las buenas políticas públicas deben proporcionar satisfac-ción a los ciudadanos en el cumplimiento a sus demandas y con esto lasociedad tendrá elementos para catalogar al gobierno de efectivo o no.

Colima registró el mayor incremento en sus índices para el quinquenio2001-2005, resultado contrastante con el incremento del quinquenio 1996-2000, el cual fue casi nulo. Luce como si se hubieran alternado los quin-quenios, uno en el que la administración no se ocupa de los SB y otro en elque hay una prioridad por ellos, alentado este último por la política nacionalrespecto al tema.

Los avances en la incorporación de habitantes a los servicios públicos hansido considerables en el periodo 2001-2005; sin embargo, las cifras na-cionales todavía son alarmantes considerando que alrededor de 15% carecedel servicio de drenaje, más de 10% de la población carece del servicio deagua entubada y cerca de 5% no cuenta con servicio de electricidad.

El incremento o decremento de los índices ofrece una idea aproximada delos recursos invertidos en cada estado en los dos quinquenios de estudio;dicha inversión, en términos del número de habitantes incorporados, sirvecomo base para la estimación de un presupuesto anual hipotético, el cual, alser distribuido de manera óptima, permite proponer una estrategia de in-corporación de habitantes a los servicios satisfaciendo las deficiencias en elmenor tiempo posible.

La política nacional de proveer SB está visible en los ocho años que seganaron durante el quinquenio 2001-2005; quedan ahora 17 años enpromedio para el aprovisionamiento de ellos.

En el cuadro 2 se observa que a un ritmo de inversión como el ejercidoen el periodo 1996-2000, el Distrito Federal hubiera terminado de incorpo-rar a sus habitantes a los servicios en un plazo no mayor a 16 años; mien-tras que al ritmo de inversión del periodo 2001-2005, el proceso seconcluiría, incluso siguiendo un proceso de asignación óptima, en un perio-do de cincuenta años. Es claro el descuido en el último quinquenio, que nodice que los SB en el D.F. sean escasos, como es de apreciarse por los altosindicadores con los que cuenta, sino que se hizo una insuficiente inversióna grado tal que en electricidad y agua creció el déficit.

La inversión 1996-2000, indica que de haberse seguido a ese paso losestados más afectados serían Oaxaca, Guerrero, Estado de México, Yucatán,



Quintana Roo, Campeche y Chihuahua los cuales hubiesen requerido por lomenos cuarenta años para satisfacer la totalidad de sus habitantes elegiblescon los tres servicios en mención; los mejores resultados los obtuvieron losestados de Coahuila y Tlaxcala que requerían únicamente de 14 y 15 años,respectivamente. Por su parte, los estados de Baja California, Aguascalientes,Distrito Federal y Zacatecas requerían de 16 años para la incorporación desus habitantes a los servicios.

Las políticas públicas estatales para 2001-2005 indican que el peor re-sultado corresponde al Distrito Federal, que requeriría, de hacer inversiónsemejante a este lustro, de cincuenta años para satisfacer a sus habitantes



Figura 2. Incremento porcentual del índice de servicios para los quinquenios 1996-2000 y 2001-2005

Fuente: cálculos propios.

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Nota:

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desprovistos de los SB; tan baja fue la inversión que dista catorce años delsegundo peor resultado obtenido, correspondiente a Chihuahua.

Por otro lado, en términos generales, se considera que la inversión asig-nada en 2001-2005 fue positiva para 22 de las 32 entidades federativas, yaque, de acuerdo con la asignación óptima se necesitan menos de veinte añospara concluirla; los mejores resultados corresponden a Colima (6), Coahuila(8), Tlaxcala (8), Zacatecas (8) y Aguascalientes (9). Note que el cambio brus-co en las políticas de Colima ocasionó un cambio semejante en los años fal-tantes, la razón es porque sus SB estaban en porcentajes altos pero sedescuidó la asignación durante 1996-2000. Una situación parecida a la delDF en el periodo 2001-2005. Zacatecas, Tlaxcala, Aguascalientes y Coahuilasobresalen por estar bien desde el primer periodo y ganan posiciones en elsegundo. Además de Colima, los estados de México, Oaxaca y los tres de laPenínsula de Yucatán lograron reducir en más de veinte años el horizonte detiempo para proveer los SB. Otro grupo de estados lo redujo entre nueve ytrece años, en el que están San Luís Potosí, Guanajuato, Michoacán, Hidalgo,Morelos, Puebla, Chiapas y Veracruz.

Note que en el año 1995, 50 de cada 100 habitantes carecían de algúnservicio (5,022/10,000), en 2000 eran 41.19% (4,119/10,000) y en el 2005sólo 29 de 100 (2,907/10,000) lo que exhibe lo abrupto del cambio.

Conclusiones

Los SB del país aumentaron significativamente en el quinquenio 2001-2005;destaca el aprovisionamiento del drenaje. De los 239 habitantes por cadamil que carecían de drenaje en el 2000, se incorporaron 93 en estos cincoaños, 38.9%. En el año 2000, de acuerdo a la propuesta del trabajo, al paísle faltaban treinta años para que la cobertura de los servicios fuera práctica-mente total, mientras que en el 2005 sólo 17; hubo una ganancia de ochoaños, muy significativa para un quinquenio.

Con base en el análisis comparativo en los estados de los dos quinque-nios, se percibe una falta de planeación a largo plazo en el aprovisionamientode los servicios públicos. Prueba de ello son los cambios drásticos en losaños necesarios de asignación en los dos periodos para que los estados ten-gan satisfechas las demandas de sus municipios. Se tienen estados donde elhorizonte de asignación crece de 2000 a 2005, como las Baja California(usarán entre cuatro y cinco años más) y Tabasco (seis años más), además deotro tres estados, y estados donde decrece como son los casos de Sonora(usará cinco años menos) y Veracruz (once años menos), entre otros. De las32 entidades federativas, en seis aumentó el horizonte; en 25 disminuyó ysólo en una (Tamaulipas) el horizonte permaneció invariante, es decir, en2005 éste correspondió a lo esperado de acuerdo a lo alcanzado en el año2000. Si de 32 estados 25 mejoraron sus periodos de asignación, es claroque de 2000 a 2005 hubo cambios significativos y favorables en el aprovi-



sionamiento de servicios en el país. Hay casos extremos: dentro de los quemuestran resultados más desalentadores está el Distrito Federal, aumen-tando 39 años el tiempo de planeación para satisfacer los servicios, mientrasque Colima, México, Oaxaca y toda la Península de Yucatán disminuyeron enmás de 24 años tal horizonte. Los cambios extremos se deben a los cambiosextremos en las incorporaciones de personas a los servicios en estas enti-dades, en ciertos periodos agregan a muchos y en otros a muy pocos, si-guiendo la estrategia de asignación, si es que hay alguna, una conducta dezigzag.

La metodología propuesta proporciona una directriz en cuanto a la formaen que se debe incorporar la población de los diferentes municipios a losservicios de agua, electricidad y drenaje, maximizando el idhs estatal en elmenor tiempo posible y, sobre todo, haciendo uso de la misma cantidad derecursos empleados en promedio en los últimos cinco años. Es optimizarsimplemente lo que se ha hecho, que es lo que tiene mayor posibilidad deser optimizado, sin decir por ello que ha sido lo mejor.

Se determinó que el número de años necesarios para llevar a una entidadfederativa a conseguir un índice de servicios cercano a uno y equiparable aldel Distrito Federal, tiene una fuerte dependencia de las acciones de la ad-ministración pública, reflejo de una evidente carencia de planes rectores quepermiten el manejo discrecional de las autoridades en turno. La metodologíapropuesta muestra una gran consistencia y precisión en los resultados apesar de tal carencia en la mayoría de los estados, lo cual la hace una herra-mienta de evaluación de las políticas, o carencia de ellas, para dotar de ser-vicios públicos a la población.

El presente estudio proporciona elementos para realizar un juicio com-parativo entre las administraciones de los periodos 1996-2000 y 2001-2005.Permite evidenciar la necesidad de programas a largo plazo que sean inde-pendientes de una administración a otra. Para esto último, los resultados deltrabajo no expuestos aquí por el volumen de información que ocupan, peroque pueden ser facilitados a quienes los soliciten muestran en cuáles mu-nicipios asignar los recursos de modo que la provisión de los mismos sea óp-tima, en el sentido de maximizar el índice de servicios, bajo costos quereflejan la complicación de su instalación y la contribución de los municipiosal producto interno del estado. Un esquema de esta naturaleza es de granayuda para quienes proveen los servicios, ya que de cada uno de ellos setiene el programa de asignación año con año hasta haber satisfecho la de-manda.

Por último, Frohock (1979) define a la política pública como una prácticasocial y no un evento aislado o singular; ocasionado por la necesidad de: re-conciliar demandas conflictivas o, establecer incentivos de acción colectivaentre aquellos que comparten metas, pero encuentran irracional cooperarcon otros. El grado de alcance de los objetivos es variable y, por consi-guiente, variable también el grado de gobernabilidad, lo cual es de vital im-





portancia para la focalización de los programas sociales, para la obtenciónde mejores resultados y que sean los planteados desde la primera fase de di-chos programas. Sin duda, el comentario de Frohock aduce a la necesidadque se tiene de políticas públicas rectoras en actividades como el aprovi-sionamiento de los servicios aquí tratados.

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